LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE MÉXICO EN MATERIA D E...

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE MÉXICO EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE: PRIMEROS RESULTADOS DEL TLCAN*

C L A U D I A S C H A T A N

I N T R O D U C C I Ó N

E L CASO D E M É X I C O ES E X C E P C I O N A L E N C U A N T O a que es e l ú n i c o p a í s e n

vías de de sa r ro l lo que h a firmado u n acuerdo de l i b r e c o m e r c i o e n e l que se i n c l u y e u n a c l á u s u l a re la t iva a l m e d i o a m b i e n t e . Su e x p e r i e n cia e n las negociac iones , sus logros y d i f i cu l tades p o d r í a n ser m u y útiles para o t ros p a í s e s e n v ías de de sa r ro l lo que e s t é n e l a b o r a n d o u n a agenda s imi la r sobre e l m e d i o a m b i e n t e . E l p r o p ó s i t o de este t r aba jo es presentar u n p a n o r a m a g e n e r a l de tales aspectos.

E l Tra tado de L i b r e C o m e r c i o de A m é r i c a de l N o r t e ( T L C N ) susc i tó muchas p o l é m i c a s e n r e l a c i ó n c o n su i m p a c t o e c o l ó g i c o . L a perspect i va opt imis ta consideraba que e l Tra tado p o d r í a p r o p i c i a r el i n c r e m e n t o d e l ingreso p e r c á p i t a y que , e spec ia lmente e n M é x i c o , m e j o r a r í a de m a n e r a n a t u r a l l a p r o t e c c i ó n a l m e d i o a m b i e n t e , 1 f a c i l i t a r í a e l acceso a u n a t e c n o l o g í a m e n o s c o n t a m i n a n t e y p r o p i c i a r í a l a eleva-

* Trabajo preparado para la Red IDRC sobre Negociaciones Económicas Internacionales y Medio Ambiente del Centro Internacional de Investigaciones sobre el Desarrollo (IDRC, por su nombre en inglés) , Johanesburgo, Sudáfrica, 4 a 6 de diciembre de 1996.

1 Grossman y Krueger sostienen que la generac ión de contaminantes por unidad de producc ión e c o n ó m i c a disminuye cuando aumenta el ingreso. Esto ocurre como resultado de la transferencia de una tecnolog ía más moderna y una mayor conciencia social, lo que conduce a la e l aborac ión de reglas ambientales más estrictas. L a me jor í a en el ingreso per cápi ta se inicia en el rango de entre cuatro mil y cinco mil dólares por año. Méx ico se encontraba en ese rango cuando el presente estudio fue realizado. Véase G. Grossman y Krueger, "Environmental Impacts of a North American Free Tra-de Agreement", Working Paper, 3914, National Bureau of Economic Research, Inc. , Working Paper Series.

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c i ó n de los e s t á n d a r e s , l o q u e f a v o r e c e r í a q u e a l f i n a l las reg las c o n s e r v a c i o n i s t a s de M é x i c o c o n v e r g i e r a n c o n las de Estados U n i d o s y C a n a d á . 2

O p i n i o n e s pesimistas a f i r m a b a n q u e u n a m á s i n t e n s a a c t i v i d a d e c o n ó m i c a e n M é x i c o , c o n u n a laxa a p l i c a c i ó n de las leyes ambientales, p r o v o c a r í a m a y o r e x p l o t a c i ó n de los recursos natura les y empeor a r í a la c o n t a m i n a c i ó n . A s i m i s m o , e l i n c r e m e n t o d e l c o m e r c i o p rovoc a r í a m a y o r m o v i m i e n t o de materia les pel igrosos e n t r e las partes; los e s t á n d a r e s ambienta les de M é x i c o , m á s bajos, a t r a e r í a n hac ia este p a í s a las industr ia s c o n t a m i n a n t e s de Estados U n i d o s y C a n a d á , y la a r m o n i z a c i ó n de las n o r m a s h a r í a descender los niveles a l d e n o m i n a d o r c o m ú n m e n o r , p o r i n f l u e n c i a de la l a x i t u d de las leyes mexicanas .

O t r o p u n t o p o l é m i c o era la f o r m a e n q u e i n t e r a c t u a r í a n e l com e r c i o y e l m e d i o a m b i e n t e e n e l T L C A N . L a i n c l u s i ó n d e l t ema amb i e n t a l e n e l t r a tado era vista p o r a lgunos c o m o p o t e n c i a l m e n t e perj u d i c i a l p a r a e l l i b r e c o m e r c i o , pues p o d r í a activar los i n s t r u m e n t o s protecc ioni s tas . O t r o s cons ideraban que los esfuerzos para actualizar d i c h o t e m a c o n s t i t u í a n u n paso c o m p l e m e n t a r i o , e inc l u so , necesario, p a r a ganar la c o m p e t i t i v i d a d que c o n tanta u r g e n c i a se r e q u e r í a e n u n c o n t e x t o de l i b r e c o m e r c i o .

Pero a pesar de las d i ferencias de o p i n i o n e s , las m a n i o b r a s pol í t i cas, j u n t o c o n la g e n u i n a p r e o c u p a c i ó n p o r e l m e d i o a m b i e n t e , gener a r o n suf ic iente p r e s i ó n , especia lmente e n Estados U n i d o s , para que e l t ema a m b i e n t a l fuera i n c l u i d o , p r i m e r o , e n e l t e x t o c e n t r a l d e l Trat ado , a u n q u e e n t é r m i n o s m á s b i e n generales y vagos, y m á s tarde e n u n acuerdo e s p e c í f i c o .

E l a c u e r d o para le lo d e l T L C A N representa u n o de los asuntos m á s del icados , a l que i n c l u y e a u n c u a n d o n o f o r m e p a r t e d e l t ex to p r i n c i p a l d e l m i s m o . L a m a y o r par te de la controver s i a se e n f o c ó sobre M é x i c o . C a n a d á y Estados U n i d o s ya t e n í a n sus p r o p i o s acuerdos amb i e n t a l e s b i l a t e r a l e s y, p o r l o t a n t o , l a c u e s t i ó n r a d i c a b a e n si l a i n c l u s i ó n de M é x i c o e n e l T L C A N m e j o r a r í a o e m p e o r a r í a las malas condiciones en que e l p a í s estaba a ese respecto, y, en caso de que empeoraran , si esto a c a r r e a r í a consecuencias que p u d i e r a n per jud icar a sus vecinos. L u e g o de acaloradas discusiones e n t r e e l g o b i e r n o , las organizac iones n o g u b e r n a m e n t a l e s ( O N G ) y los sectores l a b o r a l y empresa r i a l de ca-

2 E . Provencio, "Acuerdo paralelo y medio ambiente", trabajo presentado en el seminario E l TLC de Amér i ca del Norte, los acuerdos de libre comercio y el medio ambiente, CEPAL, Santiago de Chile, marzo de 1994.

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da u n o de los tres p a í s e s , especia lmente de Estados U n i d o s , as í c o m o d e s p u é s de intensas negociac iones en t re los tres g o b i e r n o s , se l l e g ó a u n acuerdo .

L a f o r m a e n que M é x i c o n e g o c i ó los temas ambientales e n e l T L C A N y las iniciat ivas que h u b o de p o n e r en p r á c t i c a para adaptarse al nuevo acuerdo cons t i tuyen u n a e x p e r i e n c i a m u y valiosa pa ra otros p a í s e s e n vías de desar ro l lo . C o n escasos recursos, e n o r m e s p r o b l e m a s ambientales y u n a l e g i s l a c i ó n m o d e r n a y c o m p l e j a , M é x i c o debe hacer u n esfuerzo especial pa ra adaptar sus ins t i tuc iones , sus reglas y l a sup e r v i s i ó n para la a p l i c a c i ó n efectiva de la ley. L a p o s i b i l i d a d de que e l T L C A N y otros acuerdos que h a firmado c o n Estados U n i d o s p u e d a n ayudarle a superar su rezago e n la m a t e r i a es u n aspecto que t a m b i é n anal izaremos e n e l presente t raba jo .

L a segunda s e c c i ó n c o m p r e n d e u n a p r e s e n t a c i ó n g e n e r a l de las negoc iac iones sobre e l m e d i o a m b i e n t e , previas a la a p r o b a c i ó n d e l T L C A N . E n la t e rce ra se i n c l u y e u n a n á l i s i s de los aspectos "verdes" d e l T r a t a d o . P o s t e r i o r m e n t e , se e x a m i n a n las inic iat ivas de cooperac i ó n y las demandas planteadas a p a r t i r de que se c r e ó la C o m i s i ó n de A m é r i c a d e l N o r t e pa ra la C o o p e r a c i ó n A m b i e n t a l . L a q u i n t a s e c c i ó n presenta u n a e v a l u a c i ó n de l a agenda res idua l que d e j ó e l T L C A N , y la sexta analiza la e x p e r i e n c i a de M é x i c o e n c u a n t o a su a d a p t a c i ó n a las nuevas demandas ambienta le s que s u r g i e r o n desde su ingreso e n e l T L C A N y, p r i n c i p a l m e n t e , los esfuerzos realizados para m e j o r a r su marco r e g u l a t o r i o a fin de que é s t e se haga efectivo y ap l icable . E n la últim a s e c c i ó n se e x p o n e n algunas conclus iones .

E L T L C A N Y E L M E D I O A M B I E N T E : A N T E C E D E N T E S

E l debate e n t r e Estados U n i d o s y M é x i c o e n l o re la t ivo a temas ambientales t i ene u n a l a rga h i s to r i a , p rev ia a l T L C A N . Hace ya a l r e d e d o r de c i en a ñ o s , e l d e t e r i o r o de las c o n d i c i o n e s e n la f r o n t e r a de Estados U n i d o s y M é x i c o c o n s t i t u y ó u n m o t i v o de controvers ias . 3

L a s i t u a c i ó n a m b i e n t a l e m p e o r ó r á p i d a m e n t e desde el i n i c i o de los a ñ o s ochenta , p o r los problemas ocasionados p o r las aguas residuales de Ti juana , e l inadecuado m a n e j o de los desechos de las maqu i l adora s y las

3 L a C o m i s i ó n Internacional Fronteriza, que fue creada en 1889 y sustituida en 1944 por la C o m i s i ó n Internacional Fronteriza del Agua, a t end ía lo relativo a la contaminac ión del agua en la frontera de México y Estados Unidos.

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actividades de f u n d i c i ó n de cobre e n Sonora y A r i z o n a , cuestiones que a d q u i r i e r o n m u c h a n o t o r i e d a d e n esa é p o c a . Esta s i t u a c i ó n d i o lugar a l a firma de nuevos acuerdos en t re M é x i c o y Estados U n i d o s . E n 1983 se firmó e l C o n v e n i o ent re los Estados U n i d o s Mex icanos y los Estados U n i d o s de A m é r i c a sobre C o o p e r a c i ó n para la P r o t e c c i ó n y M e j o r a m i e n t o d e l M e d i o A m b i e n t e e n la Z o n a Fronter iza ( a m p l i a d o e n 1986 p o r los presidentes Reagan y De la M a d r i d ) . E n 1992 se e m i t i ó e l P lan I n t e g r a d o A m b i e n t a l de l a F r o n t e r a M é x i c o - E s t a d o s U n i d o s , cuyos efectos f u e r o n m u c h o m á s positivos que los considerados e n e l conven i o de 1983, d a d o que i n c l u í a u n a mayor gama de prob lemas f r o n t e r i zos, c o m o e l h e c h o de que prestaba m á s a t e n c i ó n a la e x p l o t a c i ó n de los recursos naturales e i n t e n t a b a m e j o r a r la c o o p e r a c i ó n e n las estrategias ambientales f ronter izas . S in e m b a r g o , e l p l a n a ú n presentaba alg u n o s puntos d é b i l e s , c o m o medidas m u y laxas respecto a la escasez y l a c o n t a m i n a c i ó n d e l agua. Por o t r a parte , las d i f icul tades financieras q u e e n f r e n t ó r e d u j e r o n cons iderab lemente su eficacia. 4

De m a n e r a m á s genera l , la i n t e r a c c i ó n sobre asuntos ambienta les e n t r e M é x i c o y Estados U n i d o s a u m e n t ó luego de q u e e l pres idente B u s h e m i t i e r a u n p l a n de a c c i ó n , e l 1 de mayo de 1991 . E l p r o p ó s i t o d e esta in ic i a t iva era o b t e n e r m á s apoyo para e l T L C A N p o r par te de los g r u p o s a m b i e n t a l i s t a s , l o q u e r e s u l t a b a c r u c i a l p a r a c o n s e g u i r d e l Congreso la a u t o r i z a c i ó n para l a "vía r á p i d a " . De esta m a n e r a , la i n i c i a t iva d e l p r e s i d e n t e B u s h fue r e su l t ado de la p r o f u n d a p r e o c u p a c i ó n de las o rgan izac iones conservacionistas de Estados U n i d o s resp e c t o al i m p a c t o a m b i e n t a l d e l T L C A N , así c o m o de la g r a n fuerza que d i c h o s g rupos g a n a r o n e n t r e la o p i n i ó n p ú b l i c a y los e lectorados .

Las O N G ambientalistas de Estados U n i d o s se h i c i e r o n cada d í a m á s activas y d e m a n d a r o n al g o b i e r n o que redactara u n a d e c l a r a c i ó n sobre e l impacto de l T L C A N , basada e n la Ley sobre Pol í t icas Ambienta le s Nacionales de Estados U n i d o s de 1969. E l h e c h o de que e l g o b i e r n o se rehusara a hacer lo y s ó l o e laborara u n a breve " rev i s ión" d e l Tra tado d i o l u g a r a que tres g r u p o s 5 i n i c i a r a n u n a d e m a n d a j u d i c i a l c o n e l fin de q u e Estados U n i d o s c u m p l i e r a , d e n t r o d e l T L C A N , c o n d i c h a ley. 6 A u n

4 J. Gilbreath y J . B. Tonra, "The Environment: Unwelcome Guest at the Free Tra-de Party", en Delal Baer y Sidney Weintraub (comps.), The NATÍA Debate, Lynne Rien-ner Publishers, 1994.

5 Public Citizens, Sierra Club y Friends of the Earth. 6 La Corte de Apelaciones de Estados Unidos concluyó que no se p o d í a pedir al

gobierno de dicho país que cumpliera con la Ley sobre Políticas Ambientales Nacionales dentro del marco del TLCAN.

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c u a n d o estas d e m a n d a s n o a l c a n z a r o n consecuencias concretas , sí c r e a r o n u n t e r r e n o fért i l para que p r o s i g u i e r a n los debates y se real izaran estudios m á s serios sobre estos temas. M á s t a rde e l g o b i e r n o de C l i n t o n p r e s e n t ó u n I n f o r m e sobre Temas A m b i e n t a l e s , que fue cuidadosamente e l a b o r a d o . 7

Así , si b i e n antes d e l T L C A N los acuerdos e n t r e Estados U n i d o s y M é x i c o t u v i e r o n poca i n f l u e n c i a sobre la o p i n i ó n p ú b l i c a , la pos ib i l i d a d de que se firmara e l T r a t a d o su sc i tó u n a g r a n controvers ia ent re los ambiental i s tas y los p r o m o t o r e s d e l l i b r e c o m e r c i o , especia lmente e n Estados U n i d o s . Los debates f u e r o n m e n o s intensos e n C a n a d á y casi inexis tentes e n M é x i c o . E l g o b i e r n o canadiense t o m ó la in ic ia t iva de e l aborar u n " i n f o r m e a m b i e n t a l " para e l p ú b l i c o e n genera l y, p o r t an to , al l í e l debate n o g i raba t a n t o e n t o r n o a la neces idad de que se h i c i e r a u n i n f o r m e , s ino e n c u a n t o a la escasa consu l t a p ú b l i c a que se h a b í a l l evado a cabo para r e a l i z a r l o . 8

E n M é x i c o , e l g o b i e r n o n u n c a h i z o d e l c o n o c i m i e n t o p ú b l i c o los estudios que h a b í a l levado a cabo sobre los aspectos ambienta les relac ionados c o n e l T L C A N . A las O N G ambiental i s tas de M é x i c o les resultaba di f íc i l o b t e n e r i n f o r m a c i ó n sobre las negoc iac iones y, hasta c i e r to p u n t o , l a c o o p e r a c i ó n t r a n s n a c i o n a l c o n o r g a n i z a c i o n e s s imi la re s c o n t r i b u y ó a q u e p u d i e r a n mantenerse a l d í a . Las O N G mexicanas des a r r o l l a r o n finalmente u n a g r a n ac t iv idad e n W a s h i n g t o n y les fue posible p l a n t e a r sus p u n t o s de vista. A s i m i s m o , é s t a s te s t i f i caron ante e l Congreso de Estados U n i d o s . 9

E n e l mes de sep t iembre de 1992, c o n e l re spa ldo de M é x i c o y Can a d á , e l g o b i e r n o es tadunidense p r o p u s o la c r e a c i ó n de u n a c o m i s i ó n t r i l a t e r a l sobre e l m e d i o a m b i e n t e ( la C o m i s i ó n de A m é r i c a d e l N o r t e para la C o o p e r a c i ó n A m b i e n t a l ) a fin de l l evar a de l a n te e l T r a t a d o . Esta p r o p u e s t a t u v o e l r e s u l t a d o prev i s to de c o n s e g u i r e l apoyo al T L C A N p o r p a r t e de diversas O N G de Estados U n i d o s , e n t r e las cuales se e n c o n t r a b a la N a t i o n a l W i l d l i f e F e d e r a t i o n , q u e es l a m a y o r organizac i ó n conservac ioni s ta de ese p a í s .

M á s t a rde e l p re s idente C l i n t o n c o n d i c i o n ó su apoyo al T L C A N a la a p r o b a c i ó n de u n a c u e r d o a d i c i o n a l sobre m e d i o a m b i e n t e y traba jo .

7 R. Housman, "Reconciling Trade and Environment: Lessons from the North American Free Trade Agreement", Environment and Trade, UNEP, Ginebra, núm. 3, 1994.

8 ídem. 9 B. Hogenboom, "Cooperation and Polarization beyond Borders: The Transna-

tionalization of Mexican Environmental Issues during the NAFTA Negotiations", mi-meo., Department of Political Science, Universidad de Amsterdam, 1995.

A M é x i c o y C a n a d á n o les c o n v e n c í a d e l t o d o esa propues ta , y e n part i c u l a r se o p o n í a n a l a i m p o r t a n c i a que Estados U n i d o s daba a las sanciones , c o m o u n m e d i o pa ra e x i g i r l a a p l i c a c i ó n de las leyes ambienta les n a c i o n a l e s . A l f i n a l , las tres pa r te s a c e p t a r o n u n a v e r s i ó n m á s b l a n d a de la p ropues t a . 1 0

L a propues ta i n i c i a l n o s ó l o e n c o n t r ó u n rechazo e n M é x i c o y Can a d á , s ino inc luso d e n t r o de Estados U n i d o s . E l sector empre sa r i a l se o p o n í a a la i m p o r t a n c i a dada a las sanciones (y p o r l o t a n t o , a l conflicto) , e n lugar de que se pus iera é n f a s i s e n la c o o p e r a c i ó n . Los g r u pos ambiental istas , p o r e l c o n t r a r i o , cons ideraban que las disposiciones e ran demasiado suaves e n c u a n t o a la v ig i l anc ia de la a p l i c a c i ó n d e la ley y la i m p o s i c i ó n de sanciones.

Por lo general , y especialmente e n Estados U n i d o s , las negociaciones de l T L C A N respecto al t ema a m b i e n t a l se desarro l laron e n dos niveles. Los grupos i n t e r n o s pres ionaban al g o b i e r n o para que inc luyera sus po l í t i ca s sobre la mater i a e n e l T L C A N , mientras los po l í t i cos , t r a t ando de forta lecer su p o s i c i ó n entre los electores, los apoyaban. A l m i s m o t i emp o , en e l p l a n o i n t e r n a c i o n a l e l g o b i e r n o d e b í a conci l i ar las presiones in ternas que soportaba c o n los intereses internacionales d e l p a í s . 1 1

Fina lmente , e l 12 de agosto de 1993 se a p r o b ó e l A c u e r d o de Coop e r a c i ó n A m b i e n t a l de A m é r i c a d e l N o r t e (que p o r lo genera l se conoce c o m o el A c u e r d o Paralelo sobre M e d i o A m b i e n t e ) , c o n l o que se demost r ó que e l comerc io y e l m e d i o ambiente p u e d e n ser integrados e n u n acuerdo c o m ú n . A u n q u e p o d r í a considerarse que esta i n t e g r a c i ó n es l i m i t ada , l l e g ó m u c h o m á s lejos de lo que esperaban los p r o m o t o r e s d e l l i b r e c o m e r c i o , de a h í que f u e r a alabada p o r a lgunos ambiental i s tas "moderados" , si b i e n s i g u i ó s iendo m u y cr i t icada p o r otros . 1 2

E L RESULTADO DE LAS NEGOCIACIONES:

L O S ASPECTOS ' V E R D E S " D E L T L C A N

Desde e l p u n t o de vista a m b i e n t a l , e l T L C A N es pecu l i a r e n m u c h o s aspectos , e m p e z a n d o p o r e l h e c h o de que fue e l aborado e n dos etapas. E l resu l tado de e l lo es que e l t e x t o p r i n c i p a l d e l T r a t a d o e s t á , hasta

1 0 Las negociaciones tuvieron lugar entre los meses de mayo y agosto de 1993. 1 1 R. Putnam, "Diplomacy and Domestic Politics: the Logic of the Two-Level Games",

International Organization, vol. 42, n ú m . 3, verano de 1988. 1 2 Véase S. Gallardo, " E l debate sobre el Acuerdo de C o o p e r a c i ó n Ambiental", Es

tados Unidos, informe trimestral, CIDE, México , vol. I I I , n ú m . 4, invierno de 1993.

c i e r t o p u n t o , redactado c o n u n a " t e r m i n o l o g í a verde" , dado que e n u n p r i n c i p i o e l p r o b l e m a d e l m e d i o a m b i e n t e i b a a ser i n c l u i d o , p e r o s in que tuviera u n espacio p r o p i o . E l c o m p r o m i s o que a d q u i r i ó e l pres idente C l i n t o n para que se firmaran los acuerdos paralelos luego de que se c o n c l u y ó e l TLCAN h i zo que se e l aborara u n acuerdo e s p e c í f i c o , p e r o s in que se m o d i f i c a r a e l t ex to d e l T r a t a d o . Por l o t anto , para hacer u n aná l i s i s de las cuestiones ambienta les conten ida s en el TLCAN es preciso revisar e l t ex to d e l m i s m o e n su t o t a l i d a d . A c o n t i n u a c i ó n se presenta lo m á s relevante de los aspectos que nos o c u p a n , d e n t r o d e l T L C A N y d e l A c u e r d o Paralelo.

Intenciones generales

E l p r e á m b u l o d e l TLCAN expresa c l a r a m e n t e u n a p r e o c u p a c i ó n p o r e l p r o b l e m a a m b i e n t a l . E n t r e los p r o p ó s i t o s d e l T r a t a d o que se m e n c i o n a n e n d i c h o p r e á m b u l o , c u a n d o m e n o s tres se r e l a c i o n a n c o n e l med i o a m b i e n t e : la i n t e n c i ó n de p r o m o v e r e l l i b r e c o m e r c i o de m a n e r a c o n g r u e n t e c o n su p r o t e c c i ó n y p r e s e r v a c i ó n , e l f o m e n t o d e l desarrol l o sostenible y e l f o r t a l e c i m i e n t o de las leyes ambienta le s y de su ap l i c a c i ó n .

L a t e r m i n o l o g í a "verde" d e l p r e á m b u l o resul ta u n tanto oscurecida p o r e l h e c h o de que los objet ivos d e l T r a t a d o ( a r t í c u l o 102) n o hacen re fe renc ia a l g u n a a las p reocupac iones ambienta les . A q u í encont ramos la p r i m e r a ambiva lenc ia d e l T L C A N respecto a nues t ro t e m a . 1 3

P o r o t r a par te , los objet ivos establecidos e n e l A c u e r d o Parale lo sobre M e d i o A m b i e n t e expresan e l c o m p r o m i s o de m e j o r a r su protecc i ó n p o r m e d i o de la c o o p e r a c i ó n e n las p o l í t i c a s ambienta les y econ ó m i c a s . T a m b i é n se cons idera la m e j o r í a de las reglas y leyes que reg u l a n la m a t e r i a , a s í c o m o la v i g i l a n c i a de su a p l i c a c i ó n . D e i g u a l f o r m a , se a d o p t a e l c o m p r o m i s o e x p l í c i t o de i m p e d i r las desviaciones comercia les y la c r e a c i ó n de nuevas barreras al c o m e r c i o , es decir , de u n p r o t e c c i o n i s m o disfrazado.

1 3 E l artículo 102.2 establece que las partes interpretarán y aplicarán el Tratado a la luz de los objetivos (párrafo 1) y de conformidad con las normas del derecho internacional. Sin embargo, Estados Unidos no ha suscrito el Tratado de Viena sobre las Leyes de los Tratados, según el cual el p r e á m b u l o de un tratado es tan válido como sus objetivos y propós i tos . Por tanto, en el caso del TLCAN el p r e á m b u l o puede ser relegado. D. Wilkinson, "NAFTA and the Environment: Some Lessons for the Next Round of GATT Negotiations", The WorldEconomy, vol. 17, n ú m . 3, mayo de 1993.

J U L - S E P 9 7 P R I M E R O S RESULTADOS D E L T L C A N E N M É X I C O 473

Estándares

E l T r a t a d o asume la re sponsab i l idad de p r o p i c i a r u n a a r m ó n i c a super a c i ó n de los e s t á n d a r e s ambienta les . E n t r e las medidas tomadas para t a l efecto se inc luye , p o r e j e m p l o , la p r o h i b i c i ó n de e x p o r t a r a l t e r r i t o r i o de las otras partes aquellas sustancias peligrosas que e s t é n proscr i ta s d e n t r o d e l p a í s ; m á s a ú n , las partes d e b e n i n f o r m a r s e m u t u a m e n t e sobre e l m o v i m i e n t o de sustancias peligrosas. E l T L C A N t a m b i é n e s t i p u l a dos c o m p r o m i s o s para responsabil izarse p o r la a r m o n i z a c i ó n d e los e s t á n d a r e s .

Sin menoscabo de los esfuerzos para l legar a la a r m o n i z a c i ó n , cad a p a í s debe adoptar los e s t á n d a r e s q u e cons idere m á s apropiados , de a c u e r d o c o n el g rado de p r o t e c c i ó n que desee, a u n c u a n d o sean m á s e s t r i c tos q u e los establecidos e n e l á m b i t o i n t e r n a c i o n a l ( a r t í c u l o s 904 .2 y 713 .3) . Esto const i tuye u n r e c o n o c i m i e n t o e x p l í c i t o de l a d i ver s idad e n t r e los p a í s e s y, p o r l o t a n t o , n o concede a u t o r i d a d a n i n g u n o de el los para que a p l i q u e sus n o r m a s ambienta l e s nac iona le s m á s a l l á de sus f r o n t e r a s g e o g r á f i c a s . E l consenso respecto de este p r o b l e m a es m u y i m p o r t a n t e , dadas las fuertes tensiones que e n f r e n t a r o n e n e l pasado a lgunos de los m i e m b r o s d e l T L C A N , c o m o la m o t i vada p o r e l caso d e l a t ú n y e l d e l f í n , e n t r e Estados U n i d o s y M é x i c o . 1 4

Los p a í s e s m i e m b r o s t i e n e n m á s l i b e r t a d que e n e l G A T T para estab l e c e r sus p r o p i o s e s t á n d a r e s y, al m i s m o t i e m p o , para hacerlos valer e n sus importac iones . Si u n p a í s considera que u n p r o d u c t o i m p o r t a d o es pe l i g roso para e l m e d i o a m b i e n t e , l a sa lud o la segur idad , p u e d e negar l e e l acceso a su t e r r i t o r i o a r g u y e n d o principios c i ent í f i co s , m i e n tras que e l G A T T exige u n a prueba c i e n t í f i c a para que p u e d a p r o c e d e r u n a p r o h i b i c i ó n s e m e j a n t e . Es f a c t i b l e a p l i c a r t e m p o r a l m e n t e l a p r o h i b i c i ó n n o d i s c r i m i n a t o r i a de u n a i m p o r t a c i ó n , m i e n t r a s se recab a l a i n f o r m a c i ó n c i e n t í f i c a . 1 5 De esta m a n e r a , las partes p u e d e n u t i l i -

1 4 Este asunto sigue siendo un tanto polémico . Esty, por ejemplo, considera que el TLCAN no aclara todas las situaciones en las cuales un país puede aplicar medidas unilaterales y extraterritoriales a fin de defender sus políticas ambientales. Por su parte, Johnson y Beaulieu estiman que el TLCAN anula la extraterritorialidad. D. Esty, "Integrating Trade and Environmental Policy Making: First Steps in the North American Free Trade Agreement", en D. Zaelke, P. Orbuch y R. Housman, Trade and the Environment: Law, Eco-nornics and Policy, Washington, D. C , Center for International Environmental Law, Islánci Press, 1993; P. M. Johnson y A . Beaulieu, The Environment and ÑAFIA: Understanding and Implementing the New Continental Law, Washington, D. C , Islánd Press, 1996.

1 5 L a medida restrictiva no p o d r á mantenerse cuando no exista ya una base científica que la sustente (artículo 712.3).

474 C L A U D I A S C H A T A N Í 7 X X X V I I - 3

zar reg l amentos t é c n i c o s basados e n " la m e j o r i n f o r m a c i ó n d i s p o n i b l e " y m o d i f i c a r l o s u n a vez que ta l i n f o r m a c i ó n haya sido a m p l i a d a .

E n l o que respecta a las m e d i d a s sanitarias y f i tosanitar ias ( M S F ) , e l p a í s puede "adoptar, m a n t e n e r o ap l icar c u a l q u i e r m e d i d a sani tar ia o fitosanitaria necesaria pa ra la p r o t e c c i ó n de l a v i d a o la sa lud h u m a na, a n i m a l o vegetal en su t e r r i t o r i o , i n c l u i d a u n a m e d i d a que sea m á s estr ic ta que u n a n o r m a , directr iz o r e c o m e n d a c i ó n in te rnac iona l " ( a r t í cu lo 712 .1 ) . L a a p l i c a c i ó n d e l e s t á n d a r es cons iderada " s ó l o en la m e d i d a e n q u e sea necesario pa ra que alcance su n i v e l a p r o p i a d o de pro tecc i ó n , t o m a n d o e n c u e n t a la v i a b i l i d a d t é c n i c a y e c o n ó m i c a " , p o r l o que p e r m i t e u n a a p l i c a c i ó n m á s flexible que la O r g a n i z a c i ó n M u n d i a l d e l C o m e r c i o ( O M C ) , que r e q u i e r e que esas medidas sean " lo m e n o s restrictivas al c o m e r c i o " . 1 6 S in e m b a r g o , é s t a sigue s iendo u n a p a r t e p o l é m i c a d e l T L C A N , pues a lgunos ambiental i s tas cons ideran que la j u r i s p r u d e n c i a d e l G A T T p o d r í a ser ap l i cada a las reglas d e l T L C A N y exig i r q u e se apl icara e l c o n c e p t o de " l o m e n o s restrictivas al c o m e r c i o " . Esto p o d r í a r e s t r i n g i r la l i b r e a p l i c a c i ó n de e s t á n d a r e s m á s estrictos p o r p a r t e de los m i e m b r o s d e l T L C A N . 1 7

Otras medidas re lac ionadas c o n los e s t á n d a r e s ( M R E ) 1 8 que r i g e n las barreras t é c n i c a s al c o m e r c i o e s t ipu l an c o n d i c i o n e s similares a las que r e g u l a n a las MSF, a u n q u e e n f o r m a m e n o s estricta. E n l u g a r de a d m i t i r ú n i c a m e n t e , c o m o e n e l c a p í t u l o de las MSF, e s t á n d a r e s q u e sean necesarios para la " segur idad , la p r o t e c c i ó n de la v ida o la sa lud h u m a n a , a n i m a l o vegetal e n su t e r r i t o r i o " , e l c a p í t u l o de las M R E perm i t e medidas que so lamente e s t é n relacionadas c o n d i c h o p r o p ó s i t o y a d m i t e l a a p l i c a c i ó n de u n a g a m a m á s a m p l i a de ellas . 1 9

Inversión

E l T L C A N se p r o p o n e i m p e d i r la competenc i a med iante el re la j amiento de las "medidas nacionales sobre sa lud, s egur idad o m e d i o a m b i e n t e " ( a r t í c u l o 114 d e l A c u e r d o Para le lo sobre M e d i o A m b i e n t e ) . Si u n a

1 6 Para un análisis de los cambios a las reglas del GATT sobre los estándares , luego de la Ronda Uruguay, véase , D. Esty, Greening the GATT: Trade, Environment and the Enture, Washington, D. C , Institute for International Economics, 1994.

1 7 Housman, ap. cit. 1 8 Las MRE incluyen todos aquellos e s tándares que no pueden ser clasificados co

mo sanitarios y fitosanitarios. 1 9 Johnson y Beaulieu, op. cit.

p a r t e cons idera que la o t r a h a r e c u r r i d o a esta i l e g í t i m a f o r m a de amp l i a r l a i n v e r s i ó n , puede real izar u n a consu l ta c o n la o t r a parte a fin d e que se e l i m i n e d i c h a p r á c t i c a . M á s a ú n , los p a í s e s p u e d e n p e d i r a los invers ionistas ex t ran jeros que c u m p l a n c o n ciertas especificaciones t é c n i c a s que sean requer idas p o r los e s t á n d a r e s ambienta les nacionales ( a r t í c u l o 1106.2) .

Esta d i s p o s i c i ó n - p o r la c u a l la v i o l a c i ó n de los e s t á n d a r e s ambienta les se vuelve inaceptable c o m o m e d i o para atraer invers iones-es u n a de las p r imeras de su t i p o e n los acuerdos in te rnac iona le s de c o m e r c i o . A s i m i s m o , e l c a p í t u l o sobre invers iones ofrece mejores cond ic iones a los inversionistas ex t ran jeros que aquellas que t e n í a n antes d e l T L C A N (especia lmente e n e l caso de M é x i c o ) , c o m o es e l t r a t o nac i o n a l . Esto n o s ó l o p o d r í a atraer m á s invers iones , s ino t a m b i é n me jores, que u t i l i c e n t e c n o l o g í a n o c o n t a m i n a n t e y la t rans f ieran al p a í s receptor .

Sin e m b a r g o , e l c a p í t u l o sobre invers iones d e l T L C A N presenta algunas insuf ic iencias desde e l p u n t o de vista a m b i e n t a l , que t ra taremos m á s ade lante .

Resolución de controversias

E n l o q u e a l m e d i o a m b i e n t e se r e f i e re , la r e s o l u c i ó n de controversias c o m p r e n d e dos t ipos de p r o c e d i m i e n t o s : e l p r i m e r o , r e l ac ionado c o n los e s t á n d a r e s y reg lamentos , se e n c u e n t r a i n c l u i d o e n e l t ex to p r i n c i p a l d e l T L C A N ; e l segundo, re la t ivo a l a p r o t e c c i ó n a m b i e n t a l , e s t á cont e n i d o e n e l A c u e r d o Paralelo. Cada u n o de ellos a b o r d a u n a perspect iva d i f e r e n t e .

E l p r i m e r t i p o de disputas c o n c i e r n e a las demandas presentadas c o n t r a aquellas medidas -las sanitarias y fitosanitarias y las re lac ionadas c o n los e s t á n d a r e s - que ap l ica u n a de las partes, p o r ser i n c o m p a t ibles c o n las obl igac iones que t i ene d i c h a p a r t e s e g ú n los t é r m i n o s d e l T L C A N ( p r i n c i p a l m e n t e , p o r q u e r e s t r i n g e n de a l g u n a m a n e r a e l c o m e r c i o , e n f o r m a i n j u s t i f i c a d a ) ; o b i e n p o r q u e tales medidas , aunq u e n o sean i n c o m p a t i b l e s , a n u l a n o d i s m i n u y e n los benef ic ios que la p a r t e e n d i s p u t a esperaba r a z o n a b l e m e n t e o b t e n e r ba jo e l T L C A N . Las controvers ias surgidas e n este c a m p o p r e t e n d e n evitar e l protecc ioni s m o c o m e r c i a l p o r m e d i o de m e d i d a s cuyo p r o p ó s i t o es p r o t e g e r e l m e d i o a m b i e n t e (as í c o m o la sa lud, la segur idad , e t c é t e r a ) . Las soluc iones favorables a esto s e r á n aquellas que p e r m i t a n que prevalezca e l e m p l e o l e g í t i m o de medidas de p r o t e c c i ó n a m b i e n t a l .

476 C L A U D I A S C H A T A N iTXXXVII-3

E l segundo t i p o de p r o c e d i m i e n t o de r e s o l u c i ó n de controvers ias e s t á c o n t e n i d o e n e l A c u e r d o Parale lo sobre M e d i o A m b i e n t e y a t iende las demandas e n c o n t r a de u n a par te que m u e s t r e n " u n a p a u t a persistente de omis iones e n la a p l i c a c i ó n efectiva de [su] l e g i s l a c i ó n a m b i e n t a l " ( a r t í c u l o 2 2 ) . A este respecto, e l A c u e r d o Parale lo a b o r d a d i r e c t a m e n t e e l p r o b l e m a e c o l ó g i c o , a d i f e r e n c i a de los c a p í t u l o s sob r e e s t á n d a r e s . Se c o m p r e n d e la a p l i c a c i ó n de sanciones, las cuales i n c l u y e n multas que , de n o ser pagadas, l levan a la c a n c e l a c i ó n t e m p o r a l de los benef ic ios d e l T L C A N .

L a r e s o l u c i ó n de controvers ias e n e l T L C A N

E n t é r m i n o s generales, las disputas que surgen bajo e l T L C A N p u e d e n ser resueltas de a c u e r d o c o n los t é r m i n o s d e l p r o p i o T r a t a d o o d e l G A T T , s e g ú n pre f iera la par te rec lamante ( a r t í cu lo 2005) . N o obstante, cuando el conf l i c to c o n c i e r n e a las medidas sanitarias y fitosanitarias, a las medidas relativas a e s t á n d a r e s relacionados c o n e l m e d i o ambiente , o a la a p l i c a c i ó n de u n t ra tado i n t e r n a c i o n a l en mater i a a m b i e n t a l , la par te d e m a n d a d a puede elegir e l T L C A N c o m o ú n i c o f o r o para la resoluc i ó n de la controversia . Esto, en o p i n i ó n de algunos autores, es i m p o r tante, dado que las disposiciones de l T L C A N relativas al m e d i o a m b i e n t e y sus mecanismos para la r e s o l u c i ó n de disputas parecen ser m á s favorables a este respecto que los p r o c e d i m i e n t o s d e l G A T T . 2 0

U n a d i f e r e n c i a i m p o r t a n t e e n t r e e l T L C A N y e l m e c a n i s m o para la s o l u c i ó n de controvers ias de la O M C es que , mient ra s que e n esta últim a la carga de la p r u e b a recae finalmente e n la par te d e m a n d a d a , e n el T L C A N es la par te r e c l a m a n t e q u i e n t i ene d i c h a re sponsab i l idad . Es decir , e n e l T L C A N la p a r t e que p o d r í a sufr i r u n a d i s m i n u c i ó n e n sus expor tac iones c o m o re su l t ado de la d e m a n d a que e n f r e n t a debe dem o s t r a r que n o h a v i o l a d o los e s t á n d a r e s d e l p a í s i m p o r t a d o r y que , p o r t a n t o , la m e d i d a res t r ic t iva que le haya sido impues ta p o r é s t e , seg ú n e l a r t í c u l o X X d e l G A T T (que p e r m i t e ciertas excepciones a l l i b r e c o m e r c i o ) , es in jus t i f i cada .

R e s o l u c i ó n de controvers ias e n e l A c u e r d o Paralelo

Pese al h e c h o de que el T L C A N es m á s sensible a los temas ambienta les que e l G A T T , e l e s p í r i t u d o m i n a n t e e n su m e c a n i s m o de r e s o l u c i ó n de

20 ídem.

controversias, establecido en el Acuerdo Paralelo, es el de la cooperac i ó n . L a s a n c i ó n es el ú l t i m o recurso que se aplica e n caso de que los p a í s e s miembros omitan persistentemente hacer valer su legislac i ó n en la materia. Cuando surge u n problema de este tipo, el pr imer paso consiste en llevar a cabo consultas entre las partes. Si esto no funciona, se r e ú n e la C o m i s i ó n de A m é r i c a del Norte para la C o o p e r a c i ó n Ambienta l , que e s t á facultada para contratar asesores t é c n i c o s , mediar y hacer recomendaciones a las partes a fin de llegar a u n a s o l u c i ó n de la controversia que sea mutuamente satisfactoria. Si este esfuerzo no pone fin a la disputa, el Consejo puede designar u n panel de arbitraje, que h a b r á de elaborar el informe final. Incluso si és te determina que e n verdad ha habido una in f r acc ión persistente, las dos partes tienen a ú n la posibilidad de poner en marcha u n plan de a c c i ó n mutuamente acordado. S ó l o en el caso de que no se cumplan las obligaciones derivadas de este ú l t i m o se impone una multa a la parte infractora. 2 1 L a multa es determinada a d i s c rec ión del panel, dentro de ciertos l ímites establecidos y tomando en cuenta los esfuerzos de dicha parte infractora por hacer cumplir su leg i s lac ión, dadas las limitaciones de sus recursos. P o r ú l t i m o , si la multa no es pagada se aplican sanciones comerciales p a r a restringir las importaciones de l p a í s que h a cometido la falta, que no e x c e d e r í a el equivalente de la multa . 2 2 E s poco probable que gran n ú m e r o de demandas llegue a dichas sanciones, dada la cantidad de pasos previstos para lograr una s o l u c i ó n y considerando que esto pod r í a llevarse varios a ñ o s .

De acuerdo con ciertas disposiciones especiales de los Acuerdos Paralelos, C a n a d á e s t á exento de que se le nieguen los beneficios del T L C A N , as í como de pagar la multa impuesta por el panel . E n lugar de ello, el caso puede ser llevado a las cortes canadienses a fin de garantizar la a p l i c a c i ó n de la ley, pero sin que se haga u n a rev i s ión de la decis i ó n del pane l del T L C A N . Esto asegura la a p l i c a c i ó n del p lan de a c c i ó n definido por el panel del T L C A N y de u n a multa. E n resumen, C a n a d á e s t á exento de sanciones comerciales, pero existen mecanismos nacionales para la a p l i c a c i ó n de la ley. 2 3

2 1 Esto está dispuesto en el artículo 84 del Acuerdo Paralelo sobre Medio Ambiente. 2 2 L a multa puede ascender a un m á x i m o de 20 millones de dólares durante el

primer a ñ o de vigencia del Acuerdo y, a partir de esa fecha, a un m á x i m o de 0.007% del valor del comercio de bienes entre las partes.

2 3 Johnson y Beaulieu, op. di.

Relación con los acuerdos internacionales en materia ambiental

U n o de los aspectos m á s i m p o r t a n t e s d e l T L C A N es que los acuerdos i n t e r n a c i o n a l e s e n m a t e r i a a m b i e n t a l que r e c o n o c e n las tres partes t i e n e n preva lenc ia sobre las reglas nacionales . Si se presentara u n a i n c o m p a t i b i l i d a d e n t r e e l T L C A N y a l g ú n acuerdo i n t e r n a c i o n a l , este últim o p r e v a l e c e r í a " e n la m e d i d a de la i n c o m p a t i b i l i d a d s i empre que , c u a n d o u n a par te tenga la o p c i ó n ent re med io s i g u a l m e n t e eficaces y r azonab lemente a su alcance para c u m p l i r c o n tales obl igac iones , e l i ja la que presente m e n o r g r a d o de i n c o m p a t i b i l i d a d c o n las d e m á s disposiciones [ d e l T r a t a d o ] " , 2 4

Los m i e m b r o s d e l T L C A N c o n v i n i e r o n e n suscribirse a los s iguientes acuerdos in te rnac iona le s : e l P r o t o c o l o de M o n t r e a l Relat ivo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de O z o n o , de 1987; e l C o n v e n i o de Basilea sobre e l C o n t r o l de los M o v i m i e n t o s Tra ns f ro nt e r i zo s de los Desechos Peligrosos y su E l i m i n a c i ó n , de 1989; la C o n v e n c i ó n sobre e l C o m e r c i o I n t e r n a c i o n a l de Especies Amenazadas de F l o r a y Fauna Silvestres, de 1973. E l T L C A N t a m b i é n reconoce los acuerdos bi laterales ent re C a n a d á y Estados U n i d o s (sobre e l m o v i m i e n t o t r a n s f r o n t e r i z o de sustancias peligrosas) y e l C o n v e n i o e n t r e los Estados U n i d o s M e x i canos y los Estados U n i d o s de A m é r i c a sobre C o o p e r a c i ó n para la P r o t e c c i ó n y M e j o r a m i e n t o d e l M e d i o A m b i e n t e e n la Z o n a F r o n t e r i za, de 1983. L a l ista de acuerdos in te rnac iona le s que los m i e m b r o s d e l T L C A N e s t á n ob l igados a respetar pue de ampl iarse e n e l f u t u r o , si los tres l l egan a u n a c u e r d o p o r escrito.

Cooperación y creación de instituciones

E l A c u e r d o Para le lo sobre M e d i o A m b i e n t e i n c l u í a la c r e a c i ó n de u n t i p o ú n i c o de i n s t i t u c i ó n para f o m e n t a r la c o o p e r a c i ó n e n los p r o b l e mas ambienta les , a saber: la C o m i s i ó n de A m é r i c a d e l N o r t e para la C o o p e r a c i ó n A m b i e n t a l (a la que nos r e f e r i r e m o s e n adelante c o m o la C o m i s i ó n ) . D a d o que e l A c u e r d o Paralelo es u n c o n v e n i o i n t e r g u b e r n a m e n t a l , a la cabeza de la C o m i s i ó n se e n c u e n t r a u n Consejo de Mini s t ros , e l cua l rec ibe a su vez e l apoyo de u n secretar iado que ofrece la asistencia t é c n i c a y a d m i n i s t r a t i v a requer idas .

2 4 Esto se encuentra establecido en el artículo 104 del capí tulo I, sobre los objetivos del TLCAN.

E l Conse jo , que es e l c u e r p o e jecut ivo r e c t o r de la C o m i s i ó n , tien e la r e sponsab i l idad de c o n t r i b u i r a evitar las controversias a m b i e n tales en e l T L C A N , * as í c o m o de e m i t i r r e c o m e n d a c i o n e s t é c n i c a s para l a r e c o l e c c i ó n de i n f o r m a c i ó n , evitar la c o n t a m i n a c i ó n y e l aborar y m e j o r a r las leyes y reg l amentos e n m a t e r i a de m e d i o a m b i e n t e . Igua l m e n t e , es r e sponsab i l idad d e l Consejo resolver las controversias que p u e d a n surg i r de la i n t e r p r e t a c i ó n y a p l i c a c i ó n d e l A c u e r d o . 2 5

Las labores de la C o m i s i ó n t a m b i é n e s t á n apoyadas p o r el C o m i t é C o n s u l t i v o P ú b l i c o C o n j u n t o , i n t e g r a d o p o r q u i n c e exper tos e n temas ambienta le s ( c inco de cada p a í s ) , que sesiona cada vez que t iene l u gar la r e u n i ó n o r d i n a r i a d e l Consejo de M i n i s t r o s .

Es in teresante hacer n o t a r que e l m a r c o i n s t i t u c i o n a l descri to antes t iene e l p r o p ó s i t o de f o m e n t a r la c o o p e r a c i ó n e n t r e las partes en l o re lat ivo a l a p r o t e c c i ó n d e l m e d i o a m b i e n t e y m á s a l l á d e l á m b i t o c o m e r c i a l . A u n c u a n d o e l m e c a n i s m o para la r e s o l u c i ó n de controversias se l i m i t a a asuntos ambienta les re lac ionados c o n e l c o m e r c i o , e l aspecto de c o o p e r a c i ó n d e l T L C A N p o d r í a ser út i l e n m u c h o s o t ros campos.

A C T I V I D A D E S RELATIVAS A L A P R O T E C C I Ó N D E L M E D I O A M B I E N T E

D U R A N T E L O S D O S PRIMEROS A Ñ O S D E O P E R A C I Ó N D E L T L C A N 2 6

Hasta la f echa los aspectos m á s relevantes d e l T L C A N e n l o re lat ivo al m e d i o a m b i e n t e son, p o r u n a par te , los esfuerzos de c o o p e r a c i ó n ( l i mi tados ú n i c a m e n t e p o r las restr icciones financieras), y p o r la o t ra , e l m u y r e d u c i d o n ú m e r o de demandas presentadas que a t a ñ e n a la mate r i a y que p u d i e r a n l levar a la a p l i c a c i ó n de sanciones.

E n t r e las p r i n c i p a l e s iniciat ivas para la c o o p e r a c i ó n t r i l a t e r a l concernientes a l m e d i o a m b i e n t e destacan: a) u n c o n v e n i o para e laborar u n p l a n de a c c i ó n a fin de e l i m i n a r las sustancias peligrosas, empezand o c o n u n a l ista de doce q u í m i c o s o r g á n i c o s b i o a c u m u l a t i v o s (centrados en los P V C ) , a s í c o m o c o n u n m e t a l pesado ( m e r c u r i o ) y dos pesti-

2 5 E l secretariado puede recibir directamente solicitudes de demanda adecuadamente fundamentadas por parte de individuos u organizaciones, que se refieran al incumplimiento en la apl icación de las leyes nacionales en materia de medio ambiente. Véase G. Alanís et al, Comisión para la Cooperación Ambiental, México , Centro Mexicano de Derecho Ambiental y National Wildlife Federation, 1995.

2 6 Esta sección está parcialmente basada en C. Schatan, "Efectos del TLCAN en el cuidado del ambiente en México" , Comercio Exterior, vol. 46, n ú m . 3, marzo de 1996.

cidas ( D D T y c l o r d a n o ) ; b) los tres p a í s e s h a r á n u n i n v e n t a r i o de e m i siones e ident i f icarán la f o r m a en que éstas son transferidas; c) la elaborac ión de mapas ecorregionales (que ya f u e r o n presentados en la r e u n i ó n de la C o m i s i ó n en Oaxaca, pero que se rán detallados e n e l f u t u r o ) ; d) u n esfuerzo c o n j u n t o para i d e n t i f i c a r las á r e a s i m p o r t a n t e s para las aves m i g r a t o r i a s n o r t e a m e r i c a n a s , a s í c o m o la c r e a c i ó n de zonas p i l o t o proteg idas y e l m e j o r a m i e n t o de la l e g i s l a c i ó n que las ampara ; e) la i n a u g u r a c i ó n de u n a p á g i n a de l a C o m i s i ó n e n e l World Wide Webb (parte de I n t e r n e t ) , o " c a m i n o verde" , que o f r e c e r á a m p l i a i n f o r m a c i ó n al p ú b l i c o ( t e c n o l o g í a , l ista de pet ic iones p ú b l i c a s ante la C o m i s ión , y base de datos legislativos, en t re otros temas) ; f) las tres naciones f i r m a r o n u n a d e c l a r a c i ó n de i n t e n c i o n e s p a r a c o o p e r a r e n l o re la t ivo a l c a m b i o c l i m á t i c o y se e s t a b l e c i ó u n g r u p o de t raba jo i n t e r g u b e r n a m e n t a l p a r a este p r o p ó s i t o , y g) l a c r e a c i ó n de u n f o n d o estadunidense para e l m e d i o ambiente , c o n la a p o r t a c i ó n de dos mi l lones de d ó l a r e s canadienses, para financiar proyectos e s p e c í f i c o s t e n d i e n tes a p r o t e g e r l o . 2 7

C a b r í a t a m b i é n destacar otras tres inic iat ivas d ignas de m e n c i ó n : u n aná l i s i s c o m p a r a t i v o de los estudios sobre i m p a c t o a m b i e n t a l que h a n s ido real izados e n los tres p a í s e s (ya c o n c l u i d o ) ; la c r e a c i ó n de u n a base de datos legal (que , c o m o se m e n c i o n ó antes, p o d r á consultarse p o r I n t e r n e t ) , y la c o n s t i t u c i ó n , e n e n e r o de 1995, d e l C e n t r o N o r t e a m e r i c a n o de I n f o r m a c i ó n y C o m u n i c a c i ó n e n M a t e r i a de M e d i o A m b i e n t e , loca l izado e n la c i u d a d de M é x i c o , cuyo f i n es d i f u n d i r i n f o r m a c i ó n precisa sobre el p a r t i c u l a r y desper tar la conc ienc ia p ú bl ica a l respecto.

E n c u a n t o a las demandas presentadas ante la C o m i s i ó n , hasta la fecha s ó l o h a h a b i d o c u a t r o casos: dos e n Estados U n i d o s y dos en M é x i c o .

L a p r i m e r a d e m a n d a , ba jo los t é r m i n o s d e l A c u e r d o Paralelo sobre M e d i o A m b i e n t e , fue presentada e n c o n t r a d e l g o b i e r n o de Estados U n i d o s p o r c i n c o g r u p o s estadunidenses y mex icanos , e n e l mes de j u l i o de 1995. L a que ja se r e f e r í a a las d ispos ic iones que se agregar o n a la nueva ley, p o r las cuales al Servic io de Pesca y V i d a Silvestre de Estados U n i d o s le quedaba p r o h i b i d o e m i t i r d e t e r m i n a c i o n e s finales en c u a n t o a que las especies o e l h a b i t a t e s t é n e n p e l i g r o , p o r l o que resta d e l a ñ o fiscal de 1995. T a m b i é n se r e s c i n d í a n 1.5 m i l l o n e s

2 7 Estas iniciativas fueron presentadas durante la I I R e u n i ó n Ordinaria Anual de la Comis ión, que tuvo lugar en Oaxaca, México , en el mes de octubre de 1995.

d e d ó l a r e s d e l presupuesto d e l Servicio de Pesca y V i d a Silvestre para p r o p ó s i t o s de v ig i l anc ia d e l c u m p l i m i e n t o de la ley . 2 8

La segunda d e m a n d a , que acusaba al g o b i e r n o estadunidense de v i o l a r e l A c u e r d o Parale lo , fue presentada p o r 29 g r u p o s ambienta l i s tas de Estados U n i d o s , M é x i c o y C a n a d á . Su i n t e n c i ó n era evitar que e l Congreso suspendiera d u r a n t e d i e c i o c h o meses todas las leyes, i n c l u i d a la Ley sobre Especies e n Pe l ig ro de E x t i n c i ó n , que p r o h i b e las operac iones de d e s m o n t e en los bosques de la zona d e l P a c í f i c o nor oeste de Estados U n i d o s . Esto p e r m i t i r í a que se d e s m o n t a r a n los bosques d a ñ a d o s p o r e l fuego, c o n lo que se a m e n a z a r í a a ciertas especies e n pe l igro de e x t i n c i ó n y, e n part icular , al b u h o Douglas Firs, que vive en l a zona de W a r n e r Creek, O r e g o n . T a m b i é n se a f i rmaba que e l lo p r o m o v e r í a e l i n c e n d i o de los bosques, l o que h a r í a i m p o s i b l e que se h i c i e r a n c u m p l i r los e s t á n d a r e s ambienta les existentes, y se v i o l a r í a así e l A c u e r d o Parale lo d e l T L C A N . 2 9

Ambas demandas f u e r o n rechazadas p o r la C o m i s i ó n , puesto que cues t ionaban las p rop ia s leyes y n o su a p l i c a c i ó n . A p a r t i r de estas exper ienc ia s resul ta , a l parecer , que si las leyes nac iona les e n m a t e r i a a m b i e n t a l son mod i f i c ada s , la C o m i s i ó n se c o n s i d e r a i n c o m p e t e n t e p a r a juzgarlas , a u n c u a n d o al hacer lo se presente e l p e l i g r o de abat ir e l n i v e l de los e s t á n d a r e s .

E l p r i m e r caso e n c o n t r a d e l g o b i e r n o m e x i c a n o fue presentado p o r tres O N G . 3 0 E n la d e m a n d a se i n f o r m a b a sobre la m u e r t e de en t re 20 000 y 40 000 patos m i g r a t o r i o s y otras aves (per tenec ientes a 21 especies) , en e l canal Silva, e n Guana jua to , e n t r e 1994 y 1995. L a C o m i s i ó n d i o lugar a la i n v e s t i g a c i ó n y d e s i g n ó nueve exper tos (tres de cad a p a í s ) para que e s tud ia ran e l caso. Su tarea p r i n c i p a l c o n s i s t i ó e n d e t e r m i n a r las causas de las m u e r t e s , hacer r e c o m e n d a c i o n e s para evitarlas e n e l f u t u r o , p r e p a r a r u n a respuesta p a r a e l caso de que la sit u a c i ó n vo lv iera a presentarse e i d e n t i f i c a r á m b i t o s de c o o p e r a c i ó n en esta mater i a e n t r e los tres p a í s e s . L a C o m i s i ó n p r e s e n t ó su i n f o r m e y r e c o m e n d a c i o n e s e n e l mes de o c t u b r e de 1995.

E n f e b r e r o de 1996 se i n i c i ó o t r a d e m a n d a c o n t r a e l g o b i e r n o mex i c a n o p o r h a b e r a u t o r i z a d o la c o n s t r u c c i ó n de u n m u e l l e e n la isla d e Cozumel , Q u i n t a n a Roo , que p o d r í a amenazar de m a n e r a d i rec ta o i n d i r e c t a la v i d a de u n arrec i fe de cora l de 25 000 m e t r o s cuadrados .

28 Inside NAFTA, 9 de agosto de 1995, p. 4. 29 Ibid., 1 de septiembre de 1995. 3 0 L a National Audubon Society, el Grupo de los Cien y el Centro Mexicano de

Derecho Ambiental.

L a C o m i s i ó n a c e p t ó e l caso, y se e s t á n s i gu iendo los p r o c e d i m i e n t o s regulares .

T o d o caso presentado ante la C o m i s i ó n y todas las respuestas que é s t a da son i m p o r t a n t e s n o s ó l o p o r la s o l u c i ó n que pueda hallarse a p r o b l e m a s e s p e c í f i c o s , s ino t a m b i é n p o r q u e s i entan u n p r e c e d e n t e respecto de los cr i ter ios que la m i s m a C o m i s i ó n h a b r á de seguir e n e l f u t u r o . E l desarro l lo de sus acciones es p a r t i c u l a r m e n t e relevante dad a l a c a n t i d a d de a m b i g ü e d a d e s q u e ( c o m o se v e r á ) c o n t i e n e e l A c u e r d o Para le lo , mismas que e n g r a n m e d i d a se c o r r e g i r á n e n la p r á c t i c a , c o n e l e jerc ic io de sus func iones .

L A A G E N D A R E S I D U A L D E L T L C A N E N M A T E R I A D E M E D I O A M B I E N T E

L a f o r m a en que se a b o r d a r o n los temas ambienta le s e n e l T L C A N y e l A c u e r d o Paralelo d e j ó varios p r o b l e m a s s in resolver y diversos asuntos sin d e f i n i r , ya p o i q u e presentaban a lgunos p u n t o s d é b i l e s o p o r fa l ta de t ransparencia . Las causas de estas insuf ic iencias son la poca exper i e n c i a i n t e r n a c i o n a l e n este t e r r e n o , l o c o m p l e j o de las negociaciones y su c r o n o l o g í a , as í c o m o las m ú l t i p l e s in f luenc ia s ejercidas sobre las negociac iones .

A l e x a m i n a r los aspectos "verdes" d e l T L C A N y d e l A c u e r d o Paralel o s e ñ a l a m o s ya muchas ambivalencias . A c o n t i n u a c i ó n m e n c i o n a r e mos o t ros aspectos que n o f u e r o n resueltos.

Tensiones entre los asuntos comerciales y ambientales

E l c o n j u n t o de los tratados in ternac iona les relativos al m e d i o ambiente es i n s u f i c i e n t e y f r a g m e n t a r i o . Por o t r a pa r t e , la ausencia de u n a organ i z a c i ó n s u p r a n a c i o n a l que a t i e n d a l o re l a t ivo a la m a t e r i a 3 1 h a llevad o c o m p r e n s i b l e m e n t e a que las p o l í t i c a s conservacionistas descansen e n los m e c a n i s m o s comerc ia le s p a r a l a a p l i c a c i ó n de la ley, si b i e n existe, a l a vez, la s e n s a c i ó n genera l izada de que é s t a n o es u n a soluc i ó n adecuada, s ino apenas u n e x p e d i e n t e .

Desde e l p u n t o de vista c o m e r c i a l , la p r i n c i p a l p r e o c u p a c i ó n respec to a l A c u e r d o Paralelo sobre M e d i o A m b i e n t e se ref iere a las des-

3 1 Véase J. Altmann, "International Environmental Standards: Considerations on Principles and Procedures", Inter economics, julio-agosto de 1994.

v i ac i ones que p o d r í a n p r o d u c i r s e e n los mercados i n t e r n a c i o n a l e s . D i c h a s desviaciones s e r í a n e l resu l tado de las sanciones, que e n esenc ia , c o n t r a d i c e n e l e s p í r i t u de la l i b e r a c i ó n c o m e r c i a l al obstacul izar t a l act iv idad, e inc luso la i n v e r s i ó n , puesto que al i n c r e m e n t a r l a i n -c e r t i d u m b r e sobre e l acceso a los mercados , se i n h i b i r í a a los invers ionistas. Se h a a f i rmado t a m b i é n que las sanciones p o d r í a n desviar a ú n m á s el comerc io , dado que n o a p u n t a n al b lanco adecuado. E l p r o p ó s i t o d e la s a n c i ó n es pres ionar a los gobiernos que n o apl ican la ley, p e r o e l r e su l t ado final p o d r í a ser que se i m p u s i e r a n sanciones comerc ia les a e x p o r t a d o r e s que n o e s t é n s iqu iera re lac ionados c o n los p r o b l e m a s d e l a c o n t a m i n a c i ó n . 3 2

Si b i e n e l re su l tado final de las negociac iones p o n e é n f a s i s e n la c o o p e r a c i ó n , m á s que e n las sanciones, la t e n s i ó n e n t r e estos dos mecanismos a ú n subsiste. Pese a que son m u y pocas las demandas que se h a n presentado desde que la C o m i s i ó n fue i n t e g r a d a y n o se h a i m p u e s t o n i n g u n a s a n c i ó n , l a p r e o c u p a c i ó n sigue s i endo i m p o r t a n t e . A s í p o r e j e m p l o , a finales de 1995 e l C o n g r e s o de Estados U n i d o s a m e n a z ó c o n negar la "vía r á p i d a " pa ra la i n c o r p o r a c i ó n de nuevos p a í s e s al T L C A N , a m e n o s que se e l i m i n a r a n las sanciones e n los Acuerdos Paralelos.

Desde la perspect iva ambienta l i s t a , son m u c h o s y m u y diversos los p r o b l e m a s que se p l a n t e a n . Su val idez c o n f recuenc ia d e p e n d e de la i n t e r p r e t a c i ó n d e l T r a t a d o - e l cua l , c o m o se m e n c i o n ó , n o s i empre es c l a r o - y de la f o r m a e n que la C o m i s i ó n resuelve los casos que se presentan ante el la .

E n p r i m e r lugar , se cons idera que e l A c u e r d o Parale lo t i ene m u y p o c o alcance, puesto que s ó l o es pos ible presentar demandas c o n t r a l a par te que s i s t e m á t i c a m e n t e n o hace c u m p l i r sus leyes ambienta les e n aquel los casos e n q u e existe u n v í n c u l o c o m e r c i a l . Se p u e d e den u n c i a r la d e f i c i e n t e a p l i c a c i ó n de la l e g i s l a c i ó n c o r r e s p o n d i e n t e si é s t a i n v o l u c r a "los lugares de t raba jo , las empresas, las c o m p a ñ í a s , o los sectores que p r o d u z c a n bienes o p r o p o r c i o n e n servicios: a) que sean o b j e t o de c o m e r c i o e n t r e los t e r r i t o r i o s de las partes ; o b) q u e c o m p i t a n e n t e r r i t o r i o de l a p a r t e d e m a n d a d a c o n b ienes p r o d u c i d o s o serv ic ios p r o p o r c i o n a d o s p o r per sonas de l a o t r a p a r t e " ( a r t í c u l o 2 4 . 1 ) . O t r o s p r o b l e m a s a m b i e n t a l e s q u e d a n f u e r a d e l c a m p o q u e

3 2 G. R. Winham, "Enforcement of Environmental Measures: Negotiating the NAFTA Environmental Side Agreements", Journal of Environment and Development, vol. 3, num. 1, invierno de 1994.

484 C L A U D I A S C H A T A N 7 7 X X X V I I - 3

abarca e l A c u e r d o Parale lo sobre M e d i o A m b i e n t e , p o r l o que la p r o d u c c i ó n para e l m e r c a d o i n t e r n o , p o r m u c h o que l o d e t e r i o r e , n o e s t á sujeta a sanciones. Esto es c i e r t o e n l o que se re f iere a las c o n troversias .

Las facultades de la C o m i s i ó n e n l o c o n c e r n i e n t e a la c o o p e r a c i ó n son m á s amplias , pues se supone que debe desarro l lar iniciat ivas de c o l a b o r a c i ó n e n m u c h o s temas, l o que a m p l í a e l alcance d e l me jora m i e n t o y v ig i lanc ia m á s a l l á de los asuntos comerciales . E l apoyo q u e las partes p u e d e n o b t e n e r de la C o m i s i ó n i n c l u y e , entre otros aspectos, "enfoques sobre e l c u m p l i m i e n t o y la a p l i c a c i ó n de las leyes amb ienta le s " ( a r t í c u l o 10 .2) , l o cua l n o e s t á l i m i t a d o al á m b i t o comercia l . Por lo t an to , pese al h e c h o de que sus mecanismos de r e s o l u c i ó n de disputas son l i m i t a d o s , e l A c u e r d o Paralelo p u e d e ex tender la v i g i l a n c i a de la a p l i c a c i ó n de las leyes i n c l u s o hasta la p r o d u c c i ó n n o o r i e n t a d a a la e x p o r t a c i ó n .

E n segundo lugar, los recursos natura les y otros asuntos re lac ionados c o n la c o n s e r v a c i ó n , c o m o son los m é t o d o s a g r í c o l a s , h a n s ido o m i t i d o s , al centrarse la a t e n c i ó n e n e l c o n t r o l de la c o n t a m i n a c i ó n . Por t anto , el r é g i m e n de r e s o l u c i ó n de controversias n o puede atender lo que se refiere al mane jo insostenible de los recursos naturales, c o n l o que a p a r e n t e m e n t e q u e d a n desa tendidos a lgunos de los p r o b l e m a s ambienta le s m á s urgentes .

S in e m b a r g o , existe c ie r ta a m b i g ü e d a d e n este aspecto, c i rcunstancia que deja u n a ventana ab ie r t a para atacar e n f o r m a i n d i r e c t a los p r o b l e m a s referentes a los recursos naturales . D e h e c h o , e n la de f in i c i ó n de la leg i s lac ión a m b i e n t a l se exige "la p r o t e c c i ó n de la f lo ra y fauna silvestres, incluso especies e n pe l igro de ex t inc ión , su habitat y las á r e a s na tura le s p r o t e g i d a s " ( a r t í c u l o 4 5 . 2 ) , p o r l o que p u e d e n plantearse asuntos relativos a los recursos natura les si, p o r e j e m p l o , é s t o s t i e n e n u n a r e l a c i ó n c o n las especies e n pe l i g ro de e x t i n c i ó n . 3 3 Este fue el caso de la d e m a n d a presentada ante la C o m i s i ó n c o n t r a las nuevas disposiciones legales sobre la e x p l o t a c i ó n forestal e n Estados U n i d o s que antes m e n c i o n a m o s , cuyo a r g u m e n t o p r i n c i p a l era e l h e c h o de que se estaba p o n i e n d o e n p e l i g r o u n a v a r i e d a d d e l buho.

E n tercer lugar, n o existe m e d i d a e s p e c í f i c a a l g u n a que se r e f i e ra a que u n p a í s baje sus e s t á n d a r e s ambienta le s (y p o r t an to , sus costos) para ganar c o m p e t í t i v i d a d . M á s a ú n , e l acto de abat i r los e s t á n d a r e s c o n e l fin de atraer i n v e r s i ó n e x t r a n j e r a e s t á e x p l í c i t a m e n t e p r o h i b i -

; Johnson y Beatili en, op. cit.

d o en el Tratado, pero é s te no considera la i m p o s i c i ó n de sanciones, p o r lo que la ú n i c a forma de llegar a u n a s o l u c i ó n es mediante la real i z a c i ó n de consultas entre las partes involucradas.

E n cuarto lugar, ciertos principios aceptados en muchos p a í s e s , a s í como en los acuerdos internacionales, al parecer no se encuentran incluidos en el Acuerdo Paralelo, como "el que contamina paga" o el "p r inc ip io precautorio" . L a multa que puede imponerse a la parte transgresora no cumple con el principio de "el que contamina paga", dado que su monto no se calcula con base en el costo que implica el d a ñ o ambienta l . Por otra parte, la penal idad monetar ia puede reducirse considerablemente con fundamento en muy diversos motivos, lo que p o d r í a justificar el in cumpl im iento en cuanto a la a p l i c a c i ó n de la ley p o r parte del p a í s infractor. Por ú l t i m o , la multa no es pagada por la industr ia contaminante, sino por el gobierno, y por tanto no es el agente contaminador quien sufre el castigo.

L a ruta alternativa al principio de "el que contamina paga" que h a seguido el Acuerdo, es decir, el requisito de que los p a í s e s "apliquen efectivamente" sus leyes ambientales, es considerada muy d é b i l . Al l í s ó l o se especifica el caso en el que u n p a í s no puede ser acusado de haber fallado en la a p l i c a c i ó n de su l e g i s l a c i ó n ambiental, por medio de dos e jemplos , 3 4 pero no se ofrecen l incamientos e s p e c í f i c o s que permitan al panel de r e s o l u c i ó n de controversias determinar c u á n d o u n a parte ha cometido u n a falta respecto de dicha a p l i c a c i ó n .

Asuntos pendientes

A d e m á s de los puntos e s p e c í f i c o s que han planteado los promotores de l libre comercio y los ambientalistas, tanto el T L C A N como los Acuerdos Paralelos presentan otras insuficiencias. Quizá la m á s importante de ellas sea la relativa a la a p l i c a c i ó n de los e s t á n d a r e s . A l reconocer

3 4 "No se cons iderará que una parte haya incur r ido en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiéntalo en i n c u m p l i m i e n t o del artículo 5(1) en u n caso part icular en que la acc ión u omis ión de que se trate, por parte de las dependencias o los funcionarios de esa parte:

a) refleje el ejercicio razonable de su discreción con respecto a cuestiones de i n vest igación, judiciales, regulatorias o de c u m p l i m i e n t o de la ley; o

b) resulte de decisiones de buena fe para asignar los recursos necesarios para aplicar la ley a otros asuntos ambientales que se consideren de mayor pr ior idad . " (Artículo 45 de l Acuerdo de C o o p e r a c i ó n A m b i e n t a l de A m é r i c a del Norte.)

las di ferencias que exis ten e n t r e los tres p a í s e s - e n c u a n t o a los recursos naturales c o n que c u e n t a n , la capacidad de a b s o r c i ó n de la contam i n a c i ó n , los m é t o d o s para p r o d u c i r los mismos bienes, las pos ib i l idades financieras para a d q u i r i r t e c n o l o g í a s menos contaminante s , e n t r e o t r o s - e l T L C A N a f i r m a que los e s t á n d a r e s d e b i e r a n refer irse a los p r o ductos , p e r o n o a los procesos.

Sin embargo , e l " e s t á n d a r " es d e f i n i d o c o m o " u n d o c u m e n t o aprob a d o p o r u n a i n s t i t u c i ó n r e c o n o c i d a " , q u e establece "reglas, l i n c a m i e n t o s o c a r a c t e r í s t i c a s p a r a los p r o d u c t o s o procesos relacionados y métodos de producción, o para los servicios o m é t o d o s de o p e r a c i ó n relacionados, para los cuales e l c u m p l i m i e n t o n o es ob l iga tor io . T a m b i é n puede i n c l u i r o referirse exclusivamente a los requisitos sobre la t e r m i n o l o g í a , s í m b o l o s , e m p a q u e , mareaje o e t i q u e t a c i ó n , aplicables a u n p r o d u c t o , proceso o método de producción u operación' ( a r t í c u l o 9 1 5 ) . E l A c u e r d o Paralelo n o c o n p r e n d e las PPM, aunque , al i gua l que e n m u chos otros asuntos ambientales , la C o m i s i ó n puede hacer recomendaciones. E n este caso, la C o m i s i ó n p u e d e aconsejar sobre los "efectos ambientales de los p r o d u c t o s d u r a n t e su c ic lo de v i d a " ( a r t í c u l o 1 0 . m ) .

Por t a n t o , estos aspectos n o son tratados de m a n e r a a m b i g u a . Es posible prever las res tr icc iones comercia les que h a b r á n de emplearse en e l f u t u r o t o m a n d o c o m o base los procesos de p r o d u c c i ó n c o n t a m i nantes. Esto es u n a p o s i b i l i d a d prec i samente p o r q u e las p reocupac iones in te rnac iona le s se h a n desplazado hacia e l c ic lo c o m p l e t o de p r o d u c c i ó n y n o s ó l o al re su l tado f i n a l . 3 5

E l T L C A N y los A c u e r d o s Paralelos n o a b o r d a n e x p l í c i t a m e n t e e l tem a de las PPM, d e b i d o a q u e se t o m a n e n c o n s i d e r a c i ó n t a n t o las m ú l t iples d i ferencias que ex i s ten e n t r e los tres p a í s e s , c o m o el respeto a la s o b e r a n í a . D a d o que estas tensiones n o son resueltas, el A c u e r d o al parecer n o h a co locado a los m i e m b r o s d e l T L C A N , y especia lmente a M é x i c o , e n la c o r r i e n t e d i n á m i c a de las presiones y p reocupac iones "verdes" presentes e n e l á m b i t o i n t e r n a c i o n a l . Cier tos temas que est á n o c u p a n d o r á p i d a m e n t e los p r i m e r o s lugares e n e l debate m u n d i a l son ignorados . Los esfuerzos que M é x i c o p u d i e r a real izar para c u m p l i r adecuadamente c o n los requis i tos d e l T L C A N s e r í a n p o r l o visto i n suficientes para h a c e r l o a m b i e n t a l m e n t e " c o m p e t i t i v o " . Esto nos sugiere que e l T L C A N y los A c u e r d o s Paralelos, a u n c u a n d o c o n s t i t u y e r o n

3 5 C. Stevens, "The Organization of Economic Cooperation and Development and the Re-Emergence of Trade and Environmental Debate", en Zaelke, Orbuch y Hous-man, op. at.

u n g r a n paso - e n c o m p a r a c i ó n c o n la R o n d a U r u g u a y y la O M C - , sig u e n p r e s e n t a n d o ciertas carencias.

Estados U n i d o s ha enf rentado esta desventaja e n f o r m a desafiante. Este p a í s se negaba a verse i n v o l u c r a d o e n disputas comerciales p r o p i ciadas p o r condic iones ambientales que f u e r a n impuestas p o r otros. E l g o b i e r n o de C l i n t o n a m e n a z ó (en sept iembre de 1 9 9 5 ) c o n agregar a l a U n i ó n Europea (UE) a su lista de v ig i lanc ia Super 3 0 1 , deb ido a las p o l í t i c a s de e t i q u e t a c i ó n a m b i e n t a l de p r o d u c t o s que prevalecen e n e l l a . 3 6 E l g o b i e r n o estadunidense c o n s i d e r ó que esto i m p o n í a a ciertos p r o d u c t o r e s u n a "considerable desventaja e n e l mercado" . 3 7 Y si Estados U n i d o s h a encarado tales problemas , M é x i c o enf renta m u c h o mayores di f icultades para c u m p l i r c o n este t i p o de requisitos. M á s a ú n , e l c o n f l i c t o en t re Estados U n i d o s y la U E p o d r í a c o n d u c i r a que se revisar a n las reglas ambientales d e l T L C A N , dado que los grupos activistas de Estados U n i d o s apoyan los programas de e c o e t i q u e t a c i ó n de la U E . Por e l m o m e n t o e l T L C A N n o t iene respuestas claras a estos problemas.

A D A P T A C I Ó N A L T L C A N : C A M B I O S A LAS LEYES, I N S T I T U C I O N E S Y POLÍTICAS

E l p r i n c i p a l i n s t r u m e n t o lega l q u e existe e n M é x i c o para la protecc i ó n d e l m e d i o a m b i e n t e es l a Ley A m b i e n t a l de 1 9 8 8 (Ley G e n e r a l d e l E q u i l i b r i o E c o l ó g i c o y la P r o t e c c i ó n al A m b i e n t e ) , cons iderada m u y m o d e r n a e n varios sent idos : 3 8 d e f i n e las responsabi l idades d e l gob i e r n o , inc luidas sus diversas entidades p ú b l i c a s ; descentraliza las tareas g u b e r n a m e n t a l e s y c o m p r e n d e med ida s preventivas , la e v a l u a c i ó n d e l i m p a c t o a m b i e n t a l y mecani smos de p a r t i c i p a c i ó n social, ent re otros . Existe c ierta semejanza entre ella y las pr incipa les leyes estadunidenses sobre la mater ia , p a r t i c u l a r m e n t e e n lo que se refiere a la descentralizac i ó n de los programas ambientales . 3 9 D u r a n t e la fase de p r e n e g o c i a c i ó n d e l T L C A N , se h i c i e r o n esfuerzos p o r p e r f e c c i o n a r l a , e n par te para mej o r a r la " d i s p o n i b i l i d a d " de M é x i c o ; pa ra su acceso, p o r e j e m p l o , en-

3 6 Esto se deb ió , especí f icamente , a la decis ión tomada por la UE en cuanto a exigir la ecoet iquetac ión de ciertos productos de papel (que más tarde se ampl ió a todos los productos de papel), y también existen otros ejemplos.

37 Inside US Trade, septiembre de 1995. 3 8 Para un análisis detallado de la Ley Ambiental de 1988, véase R. Brañes , Manual

de derecho ambiental mexicano, México , Fondo de Cultura E c o n ó m i c a , 1994. 3 9 E . Olivares, "La regulac ión ambiental ante el TLC entre México , Estados Unidos

y C a n a d á " , tesis de licenciatura, ITAM, México , 1992.

tre 1991 y 1992 se h i c i e r o n modi f i cac iones a las leyes e n m a t e r i a de pesca, m i n e r í a y bosques.

Los e s t á n d a r e s y reglas se h a n i n s p i r a d o e n los de o t r o s p a í s e s ( p r i n c i p a l m e n t e de Estados U n i d o s ) , pe ro h a n sido adaptados a la real i d a d m e x i c a n a . S in d e m é r i t o de sus c a r a c t e r í s t i c a s , e l d e r e c h o amb i e n t a l ha m o s t r a d o t ener algunas insuf ic iencias , c o m o su fa l ta de esp e c i f i c i d a d e n ciertos aspectos, y su excesivo r i g o r e n otros . As í , p o r e j e m p l o , n o exis ten disposiciones sobre la p o l í t i c a e c o n ó m i c a para alcanzar ciertas metas ambienta le s , c o m o t a m p o c o hay precep to s correct ivos para los casos e n que se h a causado u n d a ñ o al respecto. Falta c l a r i d a d e n c u a n t o a las responsabi l idades asignadas a las diversas ins t i tuc iones , p o r l o que muchas func iones se e m p a l m a n y, p o r últim o , los de l i tos e c o l ó g i c o s n o e s t á n t ip i f icados , l o que i m p i d e que los infractores sean procesados. Por o t r a par te , a lgunos aspectos de la ley, como la e v a l u a c i ó n de l i m p a c t o ambienta l , que se exige para la aprobac ión de t o d o nuevo proyecto de invers ión, tal vez resul ten demasiado r i gurosos, cons iderando las capacidades e c o n ó m i c a s y t écn ica s c o n que cuenta M é x i c o e n esta mater ia . Entre 1985 y 1995 se presentaron 5 440 estudios a la ins tanc ia g u b e r n a m e n t a l responsable, p e r o a p r i n c i p i o s de 1996 a ú n s e g u í a sin ser a t e n d i d o 4 4 % de ellos. Los estudios de i m pacto a m b i e n t a l son al parecer demasiado onerosos tanto para el sector pr ivado c o m o para e l p ú b l i c o . Este ú l t i m o n o s ó l o debe e x a m i n a r cu i dadosamente los estudios que rec ibe , s ino que t a m b i é n c o n f recuencia t iene que efectuar sus prop ia s investigaciones, d a d o que muchas de tales evaluaciones n o son confiables . D e esta m a n e r a , a l parecer resulta i m p o s i b l e ap l icar la ley e n f o r m a efectiva, t a n t o e n t é r m i n o s financieros c o m o i n s t i t u c i o n ales. 4 0

A l c o n t i n u a r la crisis e c o n ó m i c a en 1995, los problemas planteados p o r la ley se h a n vue l to m á s evidentes y agudos. Existen demasiados est á n d a r e s 4 1 y es casi impos ib le garantizar que e s tén s iendo aplicados debi-

4 0 Dos instituciones descentralizadas, el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, ambas relacionadas con la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, están a cargo de la aplicación de la ley ambiental. E l primero elabora las reglas (estándares) y define la política ambiental, mientras que la segunda supervisa el cumplimiento de la ley.

4 1 Desde que la ley fue aprobada, se han promulgado 74 normas, 44 de las cuales se refieren a la descarga de aguas contaminadas; siete a ios desechos peligrosos; cuatro a los recursos naturales; ocho a las emisiones de los automóviles ; nueve a las fuentes de contaminación industrial, y dos a la contaminac ión por ruido y energía . Están en proceso de aprobac ión otras normas relativas a los desechos municipales.

d o a la fa l ta de personal capacitado, de e q u i p o para la m e d i c i ó n de la c o n t a m i n a c i ó n y a la carencia de f o n d o s . 4 2 E l p r o c e d i m i e n t o para p r o cesar las sol ic i tudes de i n v e r s i ó n es demas iado b u r o c r á t i c o , e inc luso e n c iertos m o m e n t o s h a l legado a c o n s t i t u i r u n o b s t á c u l o .

Nueva orientación de las políticas en México

M u c h o s son los cambios dest inados a evitar los p r o b l e m a s antes m e n c i o n a d o s y, a l m i s m o t i e m p o , a m e j o r a r la c a l i d a d de las reglas ambienta les , p r o m o v e r la i n t e r n a l i z a c i ó n de los costos y b r i n d a r a las aut o r i d a d e s las h e r r a m i e n t a s adecuadas para u n a m e j o r ap l icac ión de los reg lamentos correspondientes . Ent re ellos se e n c u e n t r a n la r ede í in i c ión d e la m a y o r í a de los e s t á n d a r e s ambientales , así c o m o la i n t r o d u c c i ó n de muchas modi f icac iones a la ley sobre la mater ia .

E n l o q u e se re f iere a los e s t á n d a r e s , la ley a m b i e n t a l los reconoce c o m o u n i n s t r u m e n t o p o l í t i c o para la p r o t e c c i ó n d e l m e d i o a m b i e n t e q u e ayuda a respaldar la a p l i c a c i ó n de la p r o p i a ley. Los e s t á n d a r e s son aprobados p o r la C o m i s i ó n N a c i o n a l de N o r m a l i z a c i ó n , in tegrada p o r varios m i n i s t r o s , la cual , a su vez, l leva a cabo consultas c o n e l sect o r p r i v a d o respecto a los nuevos e s t á n d a r e s .

L a n u e v a p o l í t i c a p r e t e n d e evi tar e l sesgo h a c i a e l " c o m a n d o y c o n t r o l " para , e n lugar de e l lo , crear e s t á n d a r e s de "ca l idad" . L a idea es superar l a f r a g m e n t a c i ó n de las reglas y r e q u e r i m i e n t o s , y sust i tuir los e s t á n d a r e s , costosos y a m e n u d o ineficaces, que s ó l o se r e f i e r e n a l a c o n t a m i n a c i ó n "a l final d e l c o n d u c t o " p o r o t ros que i n d u z c a n cambios e n los procesos de p r o d u c c i ó n . D e esta m a n e r a , c o n e l nuevo enf o q u e se i n t e n t a evaluar la c o n t a m i n a c i ó n desde u n a perspectiva m á s a m p l i a , e n l u g a r de f r a g m e n t a r l a p o r c o n t a m i n a d o r i n d i v i d u a l y elem e n t o c o n t a m i n a n t e , de ta l f o r m a que e l estado d e l m e d i o ambiente , c o m o u n t o d o , p u e d a ser preservado. A s í p o r e j e m p l o , se e s t a b l e c e r í a u n n i v e l m á x i m o de c o n t a m i n a c i ó n para d e t e r m i n a d o s valles. Por e l c o n t r a r i o , e n e l e squema actual , a u n c u a n d o los p r o d u c t o r e s c u m p l a n de m a n e r a i n d i v i d u a l c o n los e s t á n d a r e s apl icables , la c o n t a m i n a c i ó n agregada p u e d e elevarse. Por ú l t i m o , y c o m o c o m p l e m e n t o de la tarea de preservar e l sistema e c o l ó g i c o c o m o u n t o d o , p o d r í a i n t r o d u cirse e l c o n c e p t o de c o n t r o l " m u l t i m e d i a " , p o r el cua l los p r o d u c t o r e s

4 2 F. Giner de los Ríos, "Perspectivas de la normatividad ambiental en México" , Gaceta Ecológica, nueva época , n ú m . 36, INE, 1995.

n o p o d r í a n cambiar la c o n t a m i n a c i ó n de u n recurso p o r la de o t r o a fin de c u m p l i r c o n u n e s t á n d a r d e t e r m i n a d o .

E n l o que se re f iere al d e r e c h o a m b i e n t a l , e l Congreso de M é x i c o c o n v o c ó a u n a consul ta genera l a p r i n c i p i o s de 1995. C o m o resul tado de el la , e n los p r i m e r o s d í a s de n o v i e m b r e de 1996 se a p r o b ó u n decreto pa ra e n m e n d a r la Ley A m b i e n t a l de 1988, m e d i a n t e e l cua l se espera l o g r a r que se p r o d u z c a u n c a m b i o s igni f icat ivo e n la f o r m a e n que se p ro tege al m e d i o a m b i e n t e en M é x i c o .

A l g u n o s de los cambios m á s i m p o r t a n t e s a la Ley A m b i e n t a l de 1988 son:

P r i m e r o , la nueva v e r s i ó n de la ley i n t e n t a r á e l i m i n a r e l sesgo conservacionista que caracteriza a la de 1988, a l m a n e j a r e l c o n c e p t o de " e m p l e o sostenible" de los recursos naturales . L a p o l í t i c a conservacionista t i e n d e a conge lar todas las actividades e n u n á r e a p r o t e g i d a , de ta l f o r m a que si é s t a se e n c u e n t r a pob lada , c o m o es e l caso de la may o r í a de las zonas e c o l ó g i c a m e n t e ricas de M é x i c o , las actividades nor males que desarro l la la p o b l a c i ó n loca l q u e d a n p r o h i b i d a s . E l resultad o p o d r í a ser u n m a y o r e m p o b r e c i m i e n t o d e l a p o b l a c i ó n o l a m i g r a c i ó n a otras regiones , c o n e l consecuente d e t e r i o r o d e l m e d i o a m b i e n t e e n esos otros lugares. L a idea es m e j o r a r la f o r m a e n que la gente p r o d u c e e n las á r e a s e c o l ó g i c a m e n t e vu lnerab le s , de m a n e r a que p u e d a preservar y u t i l i z a r m e j o r los recursos que la r o d e a n , sin u n a m a y o r d e g r a d a c i ó n .

U n segundo cambio i m p o r t a n t e es u n g rado m u c h o mayor de adh e s i ó n a los i n s t r u m e n t o s e c o n ó m i c o s c o n e l fin de alcanzar objetivos ambientales m á s altos. Los i n s t r u m e n t o s e c o n ó m i c o s , que n o a p a r e c í a n en absoluto e n la ley de 1988, son def in idos de la s iguiente manera :

...los procedimientos normativos y mecanismos administrativos de naturaleza fiscal, financiera o de mercado, que permiten que las personas físicas o morales se arroguen los costos o beneficios generados por su actividad e c o n ó m i c a , de tal forma que puedan emprender una acc ión y adoptar las medidas ecológicas y tecnológicas que favorezcan al medio ambiente.4 3

T a m b i é n existe u n a d e f i n i c i ó n e s p e c í f i c a de cada u n a de las categ o r í a s de i n s t r u m e n t o s e c o n ó m i c o s : i n s t r u m e n t o s fiscales ( incent ivos , derechos , impues tos , e tc . ) , i n s t r u m e n t o s financieros ( g a r a n t í a s , segu-

4 3 Tomado del borrador del decreto para la reforma del art ículo 22 de la Ley Ambiental de 1988.

ros , e t c é t e r a ) , así c o m o i n s t r u m e n t o s de m e r c a d o (permisos transfer i-b les para niveles m á x i m o s p r e d e t e r m i n a d o s de emis iones de c o n t a m i nantes d e l a i re , agua o suelo, o u n l í m i t e m á x i m o para e l uso de u n recur so n a t u r a l ) . L a ú l t i m a m e d i d a c r e a r í a u n m e r c a d o de derechos d e emis iones .

E l e m p l e o de los i n s t r u m e n t o s e c o n ó m i c o s s e r í a u n p o d e r o s o c o m p l e m e n t o de u n n ú m e r o r e d u c i d o , p e r o m á s e fect ivamente diseñ a d o , de e s t á n d a r e s . Las ventajas que o f r e c e n los i n s t r u m e n t o s e c o n ó m i c o s es que su a p l i c a c i ó n pue de ser m e n o s costosa que la de los cont ro le s d i rectos . T a m b i é n p u e d e n c o n t r i b u i r a i n t e r n a l i z a r los costos y bene f i c io s ambienta les , dar mayor f l e x i b i l i d a d a los agentes e c o n ó m i cos, o f recer u n i n c e n t i v o para m e j o r a r la t e c n o l o g í a y generar recursos financieros para c o n s t r u i r la i n f r a e s t r u c t u r a y otras instalaciones r e q u e r i d a s para el m a n e j o a m b i e n t a l . 4 4 Estos i n s t r u m e n t o s s e r í a n u n m e d i o pa ra ap l icar e l p r i n c i p i o de "e l que c o n t a m i n a paga", que es la r e g l a que h a n a d o p t a d o varios p a í s e s de la O C D E .

E n M é x i c o ya se h a n u t i l i z a d o i n s t r u m e n t o s e c o n ó m i c o s para p r o p ó s i t o s ambienta le s , a u n q u e de m a n e r a v o l u n t a r i a y m u y l i m i t a d a . 4 5

Su o p e r a c i ó n n o t e n í a e n rea l idad sustento legal y, p o r t anto , el gobiern o n o p o d í a r e c u r r i r a n i n g u n a m e d i d a ob l iga tor i a . U n e j emplo interesante es e l mecan i smo de d e p ó s i t o de reciclaje, que era comple t amente v o l u n t a r i o , p e r o para e l cua l las nuevas reglas p o d r í a n autor izar ciertos e s t á n d a r e s ob l i ga tor io s .

E n t e r c e r lugar , l a n u e v a ley c o n d u c i r í a a u n t r a t a m i e n t o m á s t ransparente y c o m p l e t o de las evaluaciones sobre e l i m p a c t o a m b i e n t a l , a u n q u e m á s e n c a m i n a d o hac i a los sectores q u e p r o d u c e n m á s c o n t a m i n a c i ó n . Este r e s u l t ó ser u n o de los p u n t o s m á s p o l é m i c o s , n o s ó l o p o r los costos e c o n ó m i c o s que i m p l i c a p a r a las empresas, s ino t a m b i é n p o r la c r e a c i ó n de nuevos canales pa ra la p a r t i c i p a c i ó n social d i rec ta .

E n c u a r t o lugar , se c o n s i d e r a n u n a m a y o r s e g u r i d a d y la aplicac i ó n de sanciones legales. L a s a n c i ó n a los in f rac tore s se fac i l i ta me-

4 4 E n la actualidad la industria relacionada con el mejoramiento del medio ambiente presenta un gran dinamismo en México y se estima que en 1994 g e n e r ó el equivalente a dos mil millones de dólares . INE, Secofi, C o n c a m í n , "Programa de Protección Ambiental y Compet í t iv idad Industrial", Cuadernos de Trabajo, INE, n ú m . 2, noviembre de 1995.

4 5 J. C. Belausteguigoitia, "Equilibrio entre comando/control e instrumentos económicos ; polít icas en México" , en Los instrumentos económicos aplicados al medio ambiente, México , Sedesol, 1994 (Series Monográf icas , n ú m . 2).

d i a n t e las r e formas legales, ya sea p o r m o d i f i c a c i o n e s hechas al C ó d i go Penal , que inc luye u n r a n g o m á s a m p l i o de de l i tos ambientales , o p o r ciertas enmie ndas a la ley sobre la mate r i a , que autor iza la aplicac i ó n de u n m a y o r n ú m e r o de sanciones a d m i n i s t r a t i v a s q u e la de 1988. Por e j emplo , entre otras medidas se inc luye la conf i s cac ión de los p r o d u c t o s , a s í c o m o la a p l i c a c i ó n de sanciones , e n caso de d a ñ o a los recursos na tura le s .

Por ú l t i m o , p e r o q u i z á m á s i m p o r t a n t e , es la p o s i b i l i d a d actual de u n a p a r t i c i p a c i ó n considerablemente mayor d e l p ú b l i c o para proteger e l m e d i o a m b i e n t e . C u a l q u i e r per sona que per tenezca a u n a c o m u n i d a d amenazada p o r la t r a n s g r e s i ó n de la ley a m b i e n t a l , de los e s t ándares o reglas oficiales, de las á rea s protegidas , e t cé te ra , y que demuestre que d i c h a i n f r a c c i ó n p o d r í a d a ñ a r los recursos naturales , la v ida silvest re , la sa lud p ú b l i c a o, s i m p l e m e n t e , la ca l idad de la vida, t iene la fac u l t a d de i n i c i a r u n proceso legal para i m p e d i r que se siga c o m e t i e n d o e l d e l i t o ( a r t í c u l o 180 de la nueva l e y ) . T a m b i é n se i n t r o d u j o e l c o n c e p t o de " d e n u n c i a p o p u l a r " ( a r t í c u l o 1 9 0 ) , e l cua l p e r m i t e a c u a l q u i e r persona presentar u n a d e n u n c i a r e l a c i o n a d a c o n el m e d i o a m b i e n t e ante e l fiscal f edera l e n la m a t e r i a ( q u i e n debe re sponder en e l t é r m i n o de diez d í a s ) .

A pesar de los progresos logrados , la nueva ley parece a su vez req u e r i r o t ros cambios , p a r t i c u 1 a r m e n t e e n l o re l a t ivo al " o r d e n a m i e n t o t e r r i t o r i a l " . Se esperaba que la nueva ley pus iera o r d e n en la caracteriz a c i ó n y c l a s i f i c a c i ó n de las t ierras , de a c u e r d o c o n su posible uso; sin e m b a r g o , los c r i t e r i o s generales c o n t e n i d o s e n este c a p í t u l o s iguen s iendo p o c o claros o i n c o m p l e t o s . A s i m i s m o , a l c a p í t u l o sobre sustancias peligrosas, que p o r su natura leza es m u y c o m p l e j o , a ú n le fa l ta la espec i f ic idad r e q u e r i d a .

Primeras experiencias con la nueva orientación de las políticas

L a p o l í t i c a a m b i e n t a l r e l ac ionada c o n la i n d u s t r i a ya e s tá e x p e r i m e n t a n d o a lgunos de los cambios antes m e n c i o n a d o s . L a m e t a que se persigue es u n a s inergia e n t r e la p r o t e c c i ó n a m b i e n t a l y u n a mayor c o m -p e t i t i v i d a d i n d u s t r i a l , m e d i a n t e la c o o p e r a c i ó n e n t r e e l g o b i e r n o y la i n d u s t r i a . E l p r o g r a m a para la p r o t e c c i ó n d e l m e d i o a m b i e n t e y la elev a c i ó n de la c o m p e t i t i v i d a d i n d u s t r i a l es u n a m u e s t r a de l a n u e v a o r i e n t a c i ó n de esta p o l í t i c a . S ó l o los g randes proyectos industr ia les , local izados e n á r e a s sensibles, s e r á n o b j e t o de u n a e v a l u a c i ó n de i m pacto a m b i e n t a l , p o r l o que e l costo b u r o c r á t i c o q u e a c t ú a e n c o n t r a

d e los nuevos p royec to s se r e d u c i r á . Las so l i c i tudes s e r á n rec ib ida s y los permisos s e r á n o torgados p o r u n a sola v e n t a n i l l a pa ra s impl i f i ca r lo s p r o c e d i m i e n t o s . D e h e c h o , los t r e i n t a pasos b u r o c r á t i c o s que e n u n p r i n c i p i o se r e q u e r í a n para establecer u n a i n d u s t r i a h a n sido r e d u c idos a doce . O t r o esfuerzo para descentral izar la a d m i n i s t r a c i ó n s e r á l a c r e a c i ó n de centros regionales para e l m a n e j o i n d u s t r i a l d e l m e d i o a m b i e n t e (univers idades , c á m a r a s industr ia les y autor idades locales) . U n sistema m e j o r a d o de i n f o r m a c i ó n o r i e n t a r á a la i n d u s t r i a y a las au tor idades p ú b l i c a s sobre las t e c n o l o g í a s m á s accesibles y viables.

La s i t u a c i ó n antes descr i ta mues t ra la p r o f u n d a t r a n s f o r m a c i ó n q u e ha e x p e r i m e n t a d o e l m a r c o r e g u l a t o r i o , que c o n d u c e a que e l m e r c a d o tenga u n p a p e l m á s i m p o r t a n t e . T a m b i é n e n C a n a d á y e n Estados U n i d o s e s t á t e n i e n d o lugar la d e s r e g u l a c i ó n , e n par te c o m o resu l tado de los recortes p r e s u p u é s t a l e s y las pres iones de la i n d u s t r i a . A l igua l que e n Estados U n i d o s y e n C a n a d á , e n M é x i c o estos cambios h a n suscitado acaloradas p o l é m i c a s . Quienes c o n s i d e r a n que la desreg u l a c i ó n y u n c o n t r o l m e n o s d i r e c t o de las emis iones son med io s para ba ja r los e s t á n d a r e s ambienta les e s t á n e n c o n t r a de los cambios , c o m o t a m b i é n l o e s t á n quienes p e r c i b e n la nueva estrategia c o m o u n a man e r a de t r ans fe r i r los costos ambienta les al sector p r i v a d o , y afectar así l a c o m p e t i t i v i d a d .

Pero , i n d e p e n d i e n t e m e n t e de d i c h o debate , u n a p r e g u n t a que a ú n n o t iene respuesta es la s iguiente : ¿ h a s t a q u é p u n t o u n p a í s c o m o M é x i c o p u e d e c o n f i a r e n su i m p e r f e c t o y r e l a t ivamente p e q u e ñ o mercado para que é s t e le ayude a m e j o r a r la p r o t e c c i ó n ambienta l ? A part i r de las p r i m e r a s exper ienc ias e n e l avance hac ia la m o d e r n i z a c i ó n y l a d e s r e g u l a c i ó n , al parecer s e r á preciso que se haga u n a mezcla cu i dadosamente d i s e ñ a d a de p o l í t i c a s . E l p r i m e r e s t á n d a r de ca l idad - e l n ú m . 805, a p r o b a d o e n d i c i e m b r e de 1994 y que h a b r á de e n t r a r e n v i g o r en e n e r o de 1998 para r e d u c i r la c o n t a m i n a c i ó n d e l a i r e - pret e n d í a ser u n avance significativo e n muchos aspectos, ya que integraba las p o l í t i c a s e n e r g é t i c a s y las metas de c o n t r o l de la c o n t a m i n a c i ó n , y p r e v e í a la c r e a c i ó n de u n m e r c a d o de derechos de e m i s i ó n de contam i n a n t e s . S in e m b a r g o , c i e r to s es tudios t é c n i c o s m o s t r a r o n q u e e l m e r c a d o m e x i c a n o es d e m a s i a d o p e q u e ñ o p a r a q u e p u e d a o p e r a r a d e c u a d a m e n t e u n m e r c a d o de d e r e c h o s de e m i s i ó n . Los estudios t é c n i c o s p r e p a r a t o r i o s c o n c l u y e r o n q u e e n M é x i c o s ó l o ex i s ten 35 empresas grandes q u e p o d r í a n p a r t i c i p a r e n d i c h o m e r c a d o , l o que d i f i c u l t a r í a m u c h o la a p l i c a c i ó n de ese i n s t r u m e n t o . M á s a ú n , las empresas que i b a n a estar sujetas a ese p r o g r a m a se o p u s i e r o n c o n v i g o r y, s iendo tan pocas, t u v i e r o n é x i t o a l b l o q u e a r la i n i c i a t i v a .

Otra s acciones, e n su m a y o r í a re lac ionadas c o n la c o o p e r a c i ó n , h a n sido m e j o r recibidas. U n a de ellas la representan los acuerdos vol u n t a r i o s entre e l g o b i e r n o y las empresas, s e g ú n los cuales la empresa debe presentar u n i n f o r m e sobre sus emis iones de c o n t a m i n a n t e s y aceptar u n plazo t r a n s i t o r i o para reduc i r l a s hasta niveles aceptables. Estos acuerdos h a n despertado u n g r a n i n t e r é s , pues las empresas evit a n las sanciones inmediatas (mul ta s o cierres, p o r e j emplo ) y, al mism o t i e m p o , p u e d e n proyectar sus inversiones c o n a n t i c i p a c i ó n . Se h a n firmado acuerdos de este t i p o c o n empresas impor tante s , tales c o m o P e t r ó l e o s Mexicanos , F o r d M o t o r Co. , Volkswagen, e t c é t e r a .

S in i m p o r t a r cuan p o l é m i c a s hayan sido las modi f i cac iones a las p o l í t i c a s ambienta les e n M é x i c o , es i n d u d a b l e que las autor idades y e l p ú b l i c o e n genera l h a n t e n i d o q u e r e f l e x i o n a r p r o f u n d a y r á p i d a m e n te sobre los e s t á n d a r e s , la ley y su a p l i c a c i ó n . Es m u y p r o b a b l e que los c o m p r o m i s o s a d q u i r i d o s p o r M é x i c o e n e l T L C A N , la O C D E y la APEC ha

yan acelerado d ichos esfuerzos. C i e r t a m e n t e h a h a b i d o u n a i n t e n c i ó n seria de m o d e r n i z a r la l e g i s l a c i ó n y adaptar la a las nuevas c i rcuns tancias, c o n el p r o p ó s i t o e x p l í c i t o de m e j o r a r e fec t ivamente la p ro tecc i ó n a m b i e n t a l . Los resul tados a ú n e s t á n p o r verse y h a b r á t o d a v í a m u c h o s debates e n t o r n o a la f o r m a e n que evo luc ione el m a r c o po l í t i co y legal . M á s a ú n , la c o n c i e n c i a que a c t u a l m e n t e se t iene e n M é x i co respecto a los p r o b l e m a s ambienta le s q u i z á n u n c a se h a b r í a alcanzado s in l a d i s c u s i ó n g e n e r a d a p o r los requ i s i to s d e l T L C A N y o t r o s acuerdos .

C O N C L U S I O N E S Y A L G U N A S L E C C I O N E S D E L A E X P E R I E N C I A M E X I C A N A

E l T L C A N y e l A c u e r d o Parale lo sobre M e d i o A m b i e n t e parecen const it u i r logros m u y notables desde e l p u n t o de vista a m b i e n t a l . Este tratad o es e l p r i m e r acuerdo c o m e r c i a l que c o n c i b a los intereses comerc iales y e c o l ó g i c o s y q u e t r a s c i e n d e las d i s p o s i c i o n e s de l a O M C L o s asuntos t r a d i c i o n a l m e n t e c o n f l i c t i v o s d e l c o m e r c i o y e l m e d i o a m b i e n t e h a n sido salvados p o r m e d i o de la c o o p e r a c i ó n . E n este sentido, el T L C A N y su A c u e r d o Para le lo h a n h e c h o u n a i m p o r t a n t e c o n t r i b u c i ó n e n t é r m i n o s de r é g i m e n y de c r e a c i ó n de ins t i tuc iones . E n l o que se re f i e re al r é g i m e n , los nuevos p r o c e d i m i e n t o s para la r e s o l u c i ó n de controvers ias que c o n t i e n e e l A c u e r d o Para le lo son m u y s ingulares , p rec i samente p o r e l é n f a s i s q u e se p o n e e n e l esfuerzo c o n j u n t o de las partes p a r a l legar a so luciones cooperat ivas . Estas disposiciones sin d u da s e r á n u n p u n t o de re ferenc ia para los fu turos acuerdos regionales

de c o m e r c i o y p a r a e l t r a t a m i e n t o de los p r o b l e m a s e c o l ó g i c o s e n acuerdos mul t i l a te ra le s c o m o la O M C . E n cuanto a la c r e a c i ó n de ins t i tuc iones , e l e s tab lec imiento de la C o m i s i ó n de A m é r i c a d e l N o r t e par a la C o o p e r a c i ó n A m b i e n t a l , c o n amplias facultades e n t é r m i n o s de iniciat ivas de c o o p e r a c i ó n y r e s o l u c i ó n de controversias , t a m b i é n rep r e s e n t a r á u n m o d e l o i m p o r t a n t e para otros tratados.

Sin e m b a r g o , los "aspectos verdes" d e l T L C A N d i s tan de ser c o m p l e t a m e n t e coherentes y de estar exentos de a m b i g ü e d a d e s . E l v íncul o en t re m e d i o a m b i e n t e y c o m e r c i o sigue s iendo dif íc i l , pa r t i cu l a r m e n t e e n l o re la t ivo a las sanciones, asunto que hasta la f echa es m á s de p r i n c i p i o s que de p r á c t i c a . E l T L C A N y e l A c u e r d o Parale lo d e j a r o n p e n d i e n t e s u n a l i s ta c o n s i d e r a b l e de i n c e r t i d u m b r e s y u n a a m p l i a agenda res idua l . E n esta ú l t i m a se i n c l u y e n : la f o r m a l i m i t a d a e n la q u e se a b o r d a e l t e m a de los recursos naturales ; a lgunos p u n t o s d é b i les que p o d r í a n dar lugar a que se ba jen los e s t á n d a r e s ; las pocas her r a m i e n t a s que ofrece e l A c u e r d o para i n t e r n a l i z a r los costos a m b i e n tales; y los d é b i l e s c r i t e r io s de que d i spone e l m i s m o para evaluar e l n i v e l hasta e l c u a l se a p l i c a n las c o r r e s p o n d i e n t e s leyes nac ionales . A s i m i s m o , e l T L C A N y e l A c u e r d o Paralelo n o resuelven u n o de los p r o blemas m á s acuciantes y a l que t a m p o c o se d i o s o l u c i ó n e n la R o n d a U r u g u a y n i e n la O M C , que consiste e n d e t e r m i n a r la f o r m a de abord a r los procesos y los m é t o d o s de p r o d u c c i ó n .

Sin e m b a r g o , algunas de las a m b i g ü e d a d e s restantes se i r á n aclar a n d o a m e d i d a que los casos de " n o a p l i c a c i ó n s i s t e m á t i c a de las leyes a m b i e n t a l e s n a c i o n a l e s " sean presentados ante l a C o m i s i ó n . E l aná l i s i s que é s t a real ice y las decisiones que t o m e s e n t a r á n precedentes para m a n e j a r los casos f u t u r o s y c o n t r i b u i r á n a c o n c l u i r la const r u c c i ó n d e l r é g i m e n .

Este proceso , r e p e t i m o s , n o h a sido n i s e r á senci l lo . L a escasa exp e r i e n c i a que se h a t e n i d o hasta a h o r a representa c u a n d o menos u n m o t i v o de i n s a t i s f a c c i ó n p a r a a lgunos ambienta l i s tas : dos demandas q u e d e n u n c i a b a n cambios legales e n Estados U n i d o s , q u e p o d r í a n l levar a que se b a j a r a n ios e s t á n d a r e s ambienta le s , f u e r o n rechazadas p o r la C o m i s i ó n p o r cons iderar que la e v a l u a c i ó n de las leyes quedaba f u e r a de su c o m p e t e n c i a , pues su tarea p r i n c i p a l consiste e n hacer que se a p l i q u e n las leyes y n o e n evaluarlas. Este re su l tado sin d u d a crea u n p a t r ó n p a r a d e t e r m i n a r la f o r m a e n que la C o m i s i ó n h a b r á de re sponder a fu tura s demandas de este t i p o .

Por o t r a p a r t e , ios p r i m e r o s resultados son a lentadores . L u e g o de tres a ñ o s de exis tencia , e l T L C A N y e l A c u e r d o Para le lo h a n m o s t r a d o c u m p l i r c o n las expectativas respecto a los asuntos ambienta les , a sa-

ber, t e n d e r u n p u e n t e para la c o o p e r a c i ó n , m á s que servir c o m o u n i n s t r u m e n t o para i m p o n e r sanciones. E n l o que se ref iere a la cooper a c i ó n , los logros f u e r o n m ú l t i p l e s , mient ra s que e n cuanto a las sanciones f u e r o n m u y pocos los casos que se p r e s en ta ron .

L a e x p e r i e n c i a de M é x i c o e n l a e l a b o r a c i ó n d e l T L C A N y d e l A c u e r d o Paralelo h a sido s u m a m e n t e r ica . A u n antes de que se aprobara e l t ra tado t r i late r a l , y e n m a y o r m e d i d a a p a r t i r de que é s t e fue firmado, el m a r c o r e g u l a t o r i o de M é x i c o e n m a t e r i a a m b i e n t a l h a exp e r i m e n t a d o u n a p r o f u n d a t r a n s f o r m a c i ó n . D u r a n t e e l p e r i o d o de l a n e g o c i a c i ó n , e l t ema d e l que nos hemos o c u p a d o fue destacado, y desde entonces se h a generado u n a s ó l i d a conc ienc ia . Se h a n l levado a cabo m u c h o s cambios a los e s t á n d a r e s y a los aspectos legales relat ivos a l m e d i o a m b i e n t e . A s i m i s m o , se h a n i d o p o n i e n d o e n m a r c h a n u m e rosas in ic ia t ivas , p royec to s y acuerdos t r i l a te ra le s i m p o r t a n t e s p a r a m e j o r a r la e c o l o g í a n o r t e a m e r i c a n a y M é x i c o se v e r á m u y b e n e f i c i a d o c o n e l l o . A la vez, la m a y o r c o n c i e n c i a de la p o b l a c i ó n , t an to e n e l á m b i t o n a c i o n a l c o m o d e n t r o de la r e g i ó n c o m p r e n d i d a en el T L C A N , aun a d a a los canales que h a a b i e r t o la C o m i s i ó n para que e l p ú b l i c o presente sus denuncias , c rean me jore s c o n d i c i o n e s para la a p l i c a c i ó n de la ley.

E n e l caso de M é x i c o , las d i f i cu l tades para adaptar sus reglas a los nuevos requis i tos ambienta les i n t e r n a c i o n a l e s h a n causado m á s incer-t i d u m b r e y conf l ic tos . E l g o b i e r n o de M é x i c o h a b í a establecido e s t á n dares i r r a c i o n a l m e n t e altos, i n s p i r a d o ta l vez p o r Estados U n i d o s , y n o h a p o d i d o l o g r a r que se c u m p l a n e n f o r m a efectiva. A h o r a se h a vue l t o hac ia la d e s r e g u l a r i z a c i ó n , es decir , a e x i g i r cada vez menos e s t á n dares, p e r o ha enfocado m e j o r los estudios d e l i m p a c t o a m b i e n t a l y, a l m i s m o t i e m p o , ha m o d e r n i z a d o su l eg i s l ac ión sobre la mater ia , d o n d e la c o n t a m i n a c i ó n es considerada de u n a m a n e r a m á s ampl ia ; ha i n t r o d u c i d o i n s t r u m e n t o s e c o n ó m i c o s para alcanzar las metas ambientales , h a creado los canales necesarios para la p a r t i c i p a c i ó n p ú b l i c a y, sobre t o d o , h a e l a b o r a d o reglas cuya a p l i c a c i ó n es m á s sencil la .

Los p a í s e s e n vías de d e s a r r o l l o , c o m o M é x i c o , necesitan al parecer e m p l e a r c ie r ta f l e x i b i l i d a d para c o n t r o l a r la c o n t a m i n a c i ó n . U n o s pocos p e r o b i e n d i s e ñ a d o s e s t á n d a r e s , j u n t o c o n d e t e r m i n a d o s i n s t r u m e n t o s e c o n ó m i c o s ef ic ientes , ayudados p o r otros e lementos n o econ ó m i c o s , p o d r í a n f o r m a r l a m e j o r c o m b i n a c i ó n para c o r r e g i r algunas fallas d e l m e r c a d o . Por e l c o n t r a r i o , c e n t r a r la p r o t e c c i ó n a m b i e n t a l p r i n c i p a l m e n t e e n " i n s t r u m e n t o s c u a n t i t a t i v o s de c o m a n d o y c o n t r o l " , que r e q u i e r e n de u n a s u p e r v i s i ó n m u y estrecha, ha demos t rado ser u n m é t o d o demasiado oneroso y h a d e t e r i o r a d o la conf ianza en las

p o l í t i c a s ambienta les de los p a í s e s e n vías de d e s a r r o l l o . 4 6 Los i n s t r u m e n t o s de mercado , tales c o m o u n m e r c a d o de permisos de c o n t a m i n a c i ó n , p o d r á n ser i n t r o d u c i d o s e n f o r m a g radua l , a m e d i d a que se a l c a n c e n las cond ic iones de t a m a ñ o d e l m e r c a d o y la m o d e r n i z a c i ó n d e los e s t á n d a r e s .

Por ú l t i m o , los p a í s e s c o m o M é x i c o necesitan i r m á s al lá de l T L C A N y los Acuerdos Paralelos e n lo que se refiere a los temas ambientales, de t a l suerte que e s t é n preparados para e n f r e n t a r e l mayor d i n a m i s m o d e los debates "verdes" m u n d i a l e s y para a d o p t a r decisiones concern iente s a los e s t á n d a r e s vo luntar io s ( e c o e t i q u e t a c i ó n , ecoempaque, etc é t e r a ) . E l h e c h o de per tenecer a u n acuerdo de l ib re comerc io n o resuelve p o r sí m i s m o estos p r o b l e m a s y p o d r í a colocar a los p a í s e s e n v í a s de desar ro l lo e n u n a p o s i c i ó n m u y d é b i l f r e n t e a sus c o m p e t i d o res. N o s ó l o necesitan d e f i n i r sus p o l í t i c a s para e n f r e n t a r las d e m a n das, s ino t a m b i é n crear e l m a r c o i n s t i t u c i o n a l que r e q u i e r e n los nuevos d e s a f í o s . Esto es p a r t i c u l a r m e n t e u r g e n t e , d a d o que los p r o b l e m a s q u e n o consideran los acuerdos mult i laterales , c o m o el de la ca l idad amb i e n t a l de los procesos de p r o d u c c i ó n , e s t á n empezando a ser abordados p o r organizac iones i n t e r n a c i o n a l e s i n d e p e n d i e n t e s , c o m o la O r g a n i z a c i ó n I n t e r n a c i o n a l de E s t á n d a r e s .

T r a d u c c i ó n de L O R E N A M U R I L L O

4 6 World Bank, World Development Report 1992. Development and Environment, Oxford University Press, 1992.

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