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200 93LS

LECCIONES APRENDIDASEn Materia de Agua, Saneamiento y Salud

Edición ActualizadaTrece Años de Experiencia

en Países en Desarrollo

lUSAID WATER AND SANITATIONFOR HEALTH PROJECT

U.S. AGENCY FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT

Lecciones Aprendidas en Materia de Agua,Salud y Saneamiento

Trece Años de Experienciaen Países en Desarrollo

Compilado por el personal delProyecto de Agua y Saneamiento para la Salud (WASH)

con la orientación editorial deDiane B. Bendahmane

Traducido porManuel Muñoz-Carrasco

Water and Sanitation for Health ProjectContrato No. 5973-2-00-8081-00, Proyecto No. 936-5973

Patrocinado por la Oficina de la Salud,Dependencia de Investigación y Desarrollo

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo InternacionalWashington, D.C. 20523

Dirigido por Camp Dresser and McKee International Inc.

Publicado en 1993 por Water and Sanitation for Health Project, 1611 North KentStreet, Room 1001, Arlington, Virginia 22209, E.U.A. Este informe es de dominiopúblico y puede reproducirse libremente. Se solicita reconocimiento de la fuentey una copia de cualquier reproducción.

El Proyecto WASH está dirigido por Camp Dresser & McKee International Inc.,One Cambridge Center, Cambridge, Massachusetts 02142.

Se alienta cualquier comentario o consulta. Sírvase dirigirlos a: Office of Health,Bureau for Research and Development, Agency for International Development,Room 1234, SA-18, Washington, D.C. 20523-1817

Fotografía de la portada: Mark McEvoy/Panos Pictures

A la memoria de:DAVID DON ALDSONRAYMOND B. ISELY

yDAVID YOHALEM

ÍNDICE

Reconocimientos vií

Antecedentes: Bob Wrin ix

Prefacio: De cara al futuro /. Ellis Turner xiii

Capítulo 1: PRINCIPIOS BÁSICOS 1

El Concepto de Desarrollo 1La Importancia del Agua y el Saneamiento 3Problemas "Modernos" de Agua y

Saneamiento para la Salud 8El Contexto del Desarrollo 10El Papel del Proyecto WASH 12Lecciones y Principios: Cómo está

Organizado este Informe 14

Capítulo 2: ASISTENCIA TÉCNICA 23

Lección Uno: La Función de la Asistencia Técnica 25Lección Dos: El Diseño de la Asistencia Técnica 30Lección Tres: La Provisión de Asistencia Técnica 34Lección Cuatro: Coordinación y Establecimiento de Redes . . 41Lección Cinco: Intercambio de Información 46

Capítulo 3: RESPONSABILIDAD COMPARTIDA 53

Lección Seis: Instituciones Nacionales 54Lección Siete: Donantes 61Lección Ocho: Organizaciones no Gubernamentales 66Lección Nueve: Participación de la Comunidad 71Lección Diez: El Sector Privado 80

Capítulo 4: ESTRATEGIAS PROGRAMÁTICAS 87

Lección Once: El Contexto Más Amplio 88Lección Doce: La Importancia del Saneamiento 93Lección Trece: Cambio de Comportamiento 99Lección Catorce: Gestión de la Comunidad 105Lección Quince: Planificación 106Lección Dieciséis: Marco Jurídico y Reglamentario 111

Capítulo 5: SOSTENIBILIDAD A LARGO PLAZO 119

Lección Diecisiete: El Desarrollo Institucionaly los Recursos Humanos 122

Lección Dieciocho: La Tecnología y las Normas Técnicas . . .133Lección Diecinueve: Operación y Mantenimiento 141Lección Veinte: Fiabilidad Financiera 145

Capítulo 6: LAS LECCIONES EVALUADAS 153

Bibliografía 157

Selecta de los Informes de WASH

VI

Reconocimientos

El trabajo combinado de decenas de personas hizo posible la publicacióndel presente informe. En primer lugar, el personal de WASH y sus consultoresque escribieron la edición original de "Lecciones Aprendidas," en particularDennis Warner, ex director del Proyecto WASH, que inició el proceso, MaryMorgan, escritora por contrato que redactó la primera versión, John Austin yDennis Long de la Oficina de Salud, que proporcionaron aliento y apoyo; DianeBendahmane, especialista en información de WASH, que presionó y no cesó ensu empeño hasta que se forjó y publicó una versión definitiva. Esta versión ac-tualizada parte de la base de la labor efectuada por estas personas.

En segundo lugar, deseo dar las gracias a todos los gerentes de tareas deWASH en el personal para el período de 1992 a 1993 por sus considerables apor-tes a la versión actualizada: Eugene P. Brantly, Dan Campbell, Craig Hafner,Eduardo Pérez, Philip Roark, Fred Rosensweig, Teresa Sarai, Jane Walker y MayYacoob. Contaron con la ayuda de las editoras Rosemarie Philips y Christine DeJoy. Diane Bendahmane coordinó y administró su trabajo, nuevamente con unacantidad notable de presión y empeño.

En tercer lugar, WASH está sumamente agradecido a los siguientes reviso-res externos que brindaron voluntariamente su tiempo para leer el borrador yofrecer comentarios sobre el mismo: John Austin, consultor independiente y exCTO (Funcionario Técnico Informado) para WASH; Rita Klees, USAID/Tailan-dia; John Tomaro, AID/Oficina de Salud; Jerry VanSant, Research TriangleInstitute; y Dennis Warner, OMS. Sus sugerencias de revisiones y adiciones die-ron mucho más solidez al informe.

En cuarto lugar, deseo dar las gracias al Departamento de Publicaciones delProyecto WASH por proporcionar servicios de proceso de textos y coordinar laproducción y traducción del informe: Betsy Reddaway, gerente; Courtney Ro-berts, subgerente; y Karen Dunwody, proceso de textos.

Finalmente, hablo en nombre de todo el personal al reconocer el apoyo dela Oficina de Salud de la AID, en particular nuestras CTO Julie Klement y Den-nis Carroll. La oficina no sólo ha respaldado totalmente esta actividad, al igualque otras actividades de WASH, para captar las lecciones aprendidas, sino que,también, en el curso de los años ha dado a WASH muchas oportunidades pararealizar tareas proactivas sobre una amplia gama de temas y, de esta forma, haayudado a hacer de WASH una organización de aprendizaje.

/. Ellis TurnerDirector del Proyecto WASH

Antecedentes

Hace más de una década, la AID estableció el Proyecto WASH en respuestaa la iniciación de la Década del Agua en 1980. Desde entonces, WASH ha hechoaportes importantes a la configuración y ejecución de las actividades de la AIDen el campo del agua y saneamiento, al cual la AID ha asignado más de US$2.000millones desde 1980. Si bien el proyecto fue concebido originalmente con unafuerte orientación técnica, se puso de manifiesto que el éxito a largo plazo delsector del agua y el saneamiento dependían de una buena planificación, de polí-ticas de apoyo, de una sólida participación de la comunidad y de financiamientoadecuado. Estas conclusiones condujeron a la labor pionera del Proyecto WASHen las áreas de participación de la comunidad, diálogo normativo, capacitación,planificación de equipos, financiamiento de la salud y desarrollo institucional yde recursos humanos, y llevó a WASH a publicar su primer informe de "Leccio-nes Aprendidas" en 1990.

En los tres años que han transcurrido, WASH ha seguido definiendo las ba-rreras y oportunidades inherentes en desarrollo del agua y saneamiento. Laaparición del cólera en las Américas, la suerte de los refugiados kurdos, la laborampliada en Europa del Este y los nuevos estados independientes de la antiguaUnión Soviética, y los problemas emergentes de la pobreza urbana han propor-cionado retos adicionales y han aumentado la necesidad de enfoques nuevos ymás flexibles en el campo del agua y saneamiento. A medida que WASH ha res-pondido a estos nuevos retos, ha previsto muchos de los temas que ha adoptadola AID para orientar su trabajo en el ambiente posterior a la Guerra Fría, inclu-yendo el apoyo al desarrollo sostenible, el hincapié en la participación yenfoques y métodos integrados.

Como nos informa esta última edición de "Lecciones Aprendidas", el desa-rrollo sostenible en el sector del agua y saneamiento no es simplemente laconstrucción de una instalación o la instalación de una bomba de mano sino laforma en que estas intervenciones ayudan a las personas a mejorar la calidad desus vidas. Y lo que es aún más importante, vemos que el desarrollo sosteniblepromueve el cambio: cambio en la forma en que se distribuye el poder y se di-vulgan las tecnologías.

El tema de la participación se explora en este informe mediante un análisisde las asociaciones de donantes, gobiernos, organizaciones no gubernamentalesy empresas privadas con fines de lucro. La noción de la asociación impone cier-tas responsabilidades a los gobiernos beneficiarios y sus comunidades. Tal comoilustra la experiencia de WASH, estas responsabilidades y funciones han de serdefinidas de forma significativa y clara. Compete al donante proporcionar asis-tencia pero la responsabilidad del desarrollo descansa últimamente en el paísreceptor. Nuestra meta mediante estas asociaciones consiste en habilitar a los in-dividuos y las comunidades y aumentar la responsabilidad de las institucionesgubernamentales y no gubernamentales ante las personas a las que sirven.

En el logro de esta meta las mujeres son colaboradoras especialmente valio-sas. Debido a las funciones singulares que desempeñan las mujeres como

LECCIONES APRENDIDAS

trabajadoras, como productoras de alimentos, como proveedoras de servicios desalud y maestras de sus hijos, como administradoras de los recursos naturales, ycomo líderes de la comunidad, representan un enorme recurso de posibilidadesno utilizadas para la ejecución de proyectos de agua y saneamiento basados en lacomunidad.

Por conducto del Proyecto WASH, también hemos aprendido la importan-cia estratégica de las asociaciones con otros donantes. La colaboración no sólopermite a la AID compartir información y optimizar el uso de recursos financie-ros adicionales sino también aprovechar las aptitudes y talentos de otraspersonas.

Los trece años de WASH han subrayado la importancia de enfoques y mé-todos integrados, el tercer tema nuevo de la AID, Al identificar las causasprimordiales para la falta de un suministro adecuado de agua potable y sanea-miento, WASH ha adoptado un amplio criterio y ha examinado no sólo lasnecesidades de tecnología sino también los factores sociales, económicos, políti-cos y culturales.

En julio de 1993, J. Brian Atwood, Administrador de la AID, trazó la trayec-toria futura de la Agencia, trayectoria definida por cuatro principios generalesdel desarrollo sostenible: un compromiso a las iniciativas democráticas, el desa-rrollo económico, la protección del medio ambiente y la reducción delcrecimiento de la población. Para hacer frente al reto que presenta esta nuevatrayectoria, la Oficina de Salud instituyó el Proyecto de Salud Ambiental.

Este nuevo proyecto se asemejará de cerca al Proyecto WASH en la formaen que funciona: es decir, su tarea principal será proporcionar apoyo a la AIDmediante la asistencia técnica a las misiones y dependencias y divulgar informa-ción. Pero, si bien el ámbito de trabajo de WASH se limitó al agua y elsaneamiento, el Proyecto de Salud Ambiental abarcará nuevos subsectores: 1)enfermedades tropicales; 2) abastecimiento de agua y saneamiento; 3) desechossólidos; 4) aguas residuales; 5) contaminación atmosférica; 6) higiene de los ali-mentos; 7) materiales peligrosos; 8) salud ocupacional y 9) lesiones. La AID hatrabajado ya activamente en las primeras cuatro de estas áreas. Las cinco últimasson áreas nuevas.

Estos nueve subsectores se seleccionaron debido a que, tal como se ilustróen el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1993 sobre la Salud, publicado porel Banco Mundial, individual y colectivamente abordan las causas principales dela carga de salud del mundo. También se seleccionaron porque brindan a los paí-ses receptores la oportunidad, mediante la asistencia recibida de la AID y deotros donantes, de formular un nuevo paradigma para evaluar y hacer frente asu carga de salud y social/económica, tomando como base la vinculación de ca-da uno de estos sectores con problemas ambientales que oscilan entre los efectosdirectos sobre la salud de las interacciones humanas con el medio ambiente y losefectos indirectos sobre la salud de la degradación ambiental.

El reciente hincapié en las cuestiones ambientales en todo el mundo ha ser-vido para poner en primera plana la estrecha relación entre la salud ambiental yla salud pública. Sin embargo, los programas de salud ambiental difícilmentehan logrado atender las necesidades rurales y han dejado muy desatendidas las

ANTECEDENTES

necesidades de poblaciones periurbanas de crecimiento más rápido. Puesto queestas poblaciones rurales y urbanas pobres constituyen la base para la producti-vidad agrícola e industrial, la provisión de servicios básicos de salud ambientalconstituye un primer paso hacia el mejoramiento de la salud y el desarrolloeconómico.

A medida que en la AID nos preparamos para hacer frente a los retos quenos ha presentado el Administrador, tendremos que hacerlo sin WASH. Despuésde trece años y más de 800 proyectos de asistencia técnica en 85 países, WASHllega a su fin. Sin embargo, la conclusión del Proyecto WASH no significa uncompromiso menor por parte de la AID al sector del agua y del saneamiento. Enmuchas formas, WASH ha sido un pionero. Fue el primer proyecto centralmentefinanciado en proporcionar servicios técnicos especializados para la AID. Ade-más, WASH ha identificado las limitaciones de tratar de hacer frente a la cargade la degradación ambiental a través de un solo sector.

A medida que la AID sigue adelante con el nuevo Proyecto de Salud Am-biental, los miembros del personal de WASH pueden echar con orgullo unamirada retrospectiva a sus sólidos logros y reconocer que gran parte de lo que laAID estará haciendo en el futuro se deberá a sus esfuerzos y a los esfuerzos delpersonal técnico de la AID que ayudó a formular las lecciones contenidas en elpresente informe. En nombre de la Oficina de Salud, deseo felicitar a la familiade WASH—el personal, los consultores y los funcionarios de la AID—por unalabor bien hecha. En realidad, ellos son los autores de "Lecciones Aprendidas".

En los años venideros, a través del mandato más amplio del Proyecto de Sa-lud Ambiental, no hay duda que se agregarán más lecciones a las veinte quepresentamos aquí. Personalmente anhelamos compartir esas lecciones con todosaquellos que se esfuerzan por reducir la carga de la falta de salud en el mundoen desarrollo.

Bob WrinDirector en Funciones

Oficina de Salud

xi

Prefacio: De cara al futuro

Esta revisión de la edición de 1990 de "Lecciones Aprendidas del ProyectoWASH", programada de forma que coincida con el final del Proyecto de Agua ySaneamiento para la Salud, da a WASH la oportunidad de pronunciar la últimapalabra sobre la asistencia técnica en materia de agua y saneamiento. WASH hasido siempre una organización de aprendizaje, capaz de examinar su experienciacríticamente y aprender de sus errores. Asimismo, WASH ha tenido la buenafortuna de que se le permita utilizar una parte de sus recursos para realizar in-vestigación aplicada, escribir documentos metodológicos, celebrar conferencias,etc., con miras a promover el estado de los conocimientos acerca del agua y el sa-neamiento. WASH siempre ha tratado de mantener un derrotero constante deasistencia técnica, concentrándose en la creación de capacidad y en prácticas dedesarrollo bien fundamentadas, en tanto ha permanecido suficientemente flexi-ble para ajustar su trayectoria, tomando como base sus conocimientos y lasnecesidades de su cliente, la AID. Por estas razones, parecía natural terminar elproyecto con una mirada retrospectiva a los más de trece años de historia deWASH—especialmente los tres años desde que se publicara la primera edición—para asegurar que comunicamos a nuestros colegas en el sector del agua y elsaneamiento los frutos de nuestra experiencia.

La elaboración de este volumen ha obligado a todo el personal de WASH aexaminar retrospectivamente su labor para el proyecto. Yo también he echadouna mirada a mis propios ocho años pasados con WASH: primero, como direc-tor asociado de ingeniería y, durante los últimos cinco años, como director deproyecto. Llegué al proyecto con una perspectiva estrictamente técnica, pero miperspectiva ha cambiado espectacularmente. La naturaleza multidisciplinaria deWASH me expuso a ideas que han ampliado mi punto de vista más allá del áreatécnica y han configurado profundamente mi comprensión del desarrollo y lagestión. Si bien valoro más que nunca la importancia de una buena asesoría téc-nica, tengo una percepción más aguda de lo que conlleva establecer el contextocorrecto en el cual tiene lugar el desarrollo sólido.

También he llegado a comprender que, si bien una fuerte gerencia es esen-cial para un proyecto tan complejo como WASH, la trayectoria del proyectodebería fijarse óptimamente mediante trabajo en equipo por personas con aptitu-des y experiencias variadas y con el valor y la imaginación necesarios paraimpugnar constructivamente hipótesis fundamentales. Creo ahora que el éxitode WASH es el producto de una buena comunicación y de confianza, tanto inter-namente como con la AID. En realidad, todo buen desarrollo depende de lacomunicación y la confianza. La lección que yo he aprendido de este trabajocomo director del proyecto, antes que nada, es la de promover la participaciónmáxima del personal y los subcontratistas. Los principios por los que se ha guia-do WASH—trabajo en equipo, comunicación, confianza, participación amplia ypredisposición a impugnar la sabiduría aceptada—han beneficiado a los paísesen desarrollo y espero que se conviertan en una práctica común en los proyectosinternacionales de asistencia técnica.


En el prefacio de la edición de 1990, mencioné que las lecciones reflejaban lacomprensión de WASH en cuanto a que el introducir mejoras en el agua y el sa-neamiento constituye principalmente un problema humano en vez de unproblema técnico y, en consecuencia, muchas de las lecciones podrían aplicarse atodas las actividades de desarrollo, no solamente al agua y al saneamiento. Estasdeclaraciones siguen siendo verdaderas y, en su caso, WASH está aún más con-vencido de que los cambios en las personas y sus instituciones son la clave,incluso en campos tan técnicos como el de la gestión de las aguas residuales.

Hay que admitir que WASH no puede acaparar el crédito por haber formu-lado todas estas lecciones por sí mismo; los conocimientos y comprensión demuchas personas y organizaciones con las que WASH trabaja han contribuido alas lecciones, al igual que lo ha hecho nuestra colaboración con otras organiza-ciones dedicadas al agua y el saneamiento que ahora hablan casi al unísonoacerca de la forma en que la tarea ante nosotros debería llevarse a cabo. De estaforma, se validan y corroboran las lecciones.

El estilo establecido en la primera edición se siguió también en la segunda:el libro está relativamente libre de lenguaje técnico y de siglas, y se ha escrito deforma simple y directa. No hay notas al pie o referencias a documentos escritosque interrumpan el texto, aunque se da al final una bibliografía bastante extensade material de origen. El informe no aspira a ser académico sino más bien aconstituir una obra práctica tomada de los conocimientos obtenidos por los prac-ticantes del ramo.

Como la primera edición, ésta también tiene sus limitaciones. La más im-portante que hay que tener presente es la de que no pretende ser una obracompleta. Trata de abarcar todas las lecciones que emanan de la experiencia deWASH, pero hay áreas en las que WASH no tiene suficiente experiencia para ha-cer pronunciamientos. Si este libro omite algunos temas, no significa que esostemas no tengan importancia. Otra limitación es la de que WASH, en calidad deproveedor de asistencia técnica a corto plazo, no tiene mucho que decir acerca decómo debería proporcionarse la asistencia técnica a largo plazo. Otra limitaciónmás es la de que hemos optado por la amplitud frente a la profundidad. Los lec-tores que deseen examinar algunas de las lecciones más a fondo tendrán queconsultar informes técnicos o de campo apropiados de WASH que se detallan enla bibliografía.

WASH terminará como proyecto en noviembre de 1993, pero eso no significaque la AID deje de proporcionar asistencia técnica en el campo del agua y el sanea-miento. El trabajo continuará con un nuevo proyecto que tratará de recopilar bajoun mismo techo los programas que aborden las causas ambientales fundamentalesde muchos problemas graves de salud. El Proyecto de Salud Ambiental ofreceráasistencia técnica en materia de agua, saneamiento, control de las aguas residuales,control de las enfermedades tropicales, contaminación atmosférica, desechos tóxi-cos y peligrosos, higiene de los alimentos, salud ocupacional y control de lesiones.

xiv

PREFACIO

De cara al futuro, las lecciones en este libro se aplicarán a circunstanciasque, en muchos respectos, son bastante diferentes de las que tuvo que abordarWASH en la década de 1980 y principios de la de 1990. El panorama está cam-biando y esos cambios exigirán cambios equivalentes en la forma en que se llevaa cabo la labor de desarrollo.

Quizás el cambio más espectacular en el panorama sea la descomposiciónde la antigua Unión Soviética y el final de la hegemonía soviética en la Europadel Este. El comunismo, la planificación centralizada y las economías dominadashan quedado desacreditados. Las fuerzas del libre mercado y las institucionesdemocráticas están ahora en auge pero muchos de los países sufren graves pro-blemas de salud ambiental acarreados por la industrialización descontrolada y eldesprecio por el medio ambiente.

El Gobierno de los Estados Unidos está tratando aún de ajustarse a estecambio y de hallar una nueva "guerra" que librar, que pueda llevarse a cabo contanto vigor como se libró la Guerra Fría. Es probable que el nuevo paradigma su-braye la importancia de promover la creación de socios comerciales ymercantiles pero, aparte de esto, este cambio importante en el panorama tienecierto número de repercusiones para la organización que sucederá a WASH.

• La AID seguirá aumentando sus actividades en los países recientementeindependientes y en la Europa del Este. Estos países están más desarrolladosque los países con los que han trabajado en el pasado WASH y otros organis-mos. El proporcionar asistencia técnica a estos países más desarrolladosprobablemente requiera más trabajo de índole colaborativa con otros orga-nismos de los Estados Unidos, tales como la Agencia de Protección Ambien-tal de los Estados Unidos, y organismos multilaterales, tales como el BancoMundial.

• La promoción del comercio y los mercados para las empresas estadouni-denses es una meta encomiable, pero se sabe poco acerca de la forma en quela asistencia al desarrollo puede ayudar a lograr esa meta. El proyecto quesucederá a WASH tendrá que asegurar, por ejemplo, que el logro de esta me-ta no resulte en un hincapié exagerado en las tecnologías o en descuido delos principios de transferencia de tecnología.

En conjunto, la dirección que ha tomado WASH es compatible con estecambio de panorama. El enfoque de WASH, que subraya la participación de lacomunidad y la gestión por parte de la comunidad, la descentralización de losorganismos de agua y saneamiento y la función de la participación pública, apo-ya el desarrollo de la democracia. La asistencia no relacionada con el proyecto,especialmente de índole que ayude a los países a mejorar y fortalecer sus institu-ciones y a desarrollar la capacidad de resolver sus propios problemas, marcadistintiva de WASH, también apoya el desarrollo de las democracias de libremercado. Finalmente, la inauguración de un nuevo proyecto organizado en tor-no a la salud ambiental debería hacer más fácil para la AID abordar algunos delos problemas de salud más graves de estos nuevos países "en desarrollo".

XV


El camino que vamos a recorrer es el posterior a la conferencia de Rio y pos-terior a la Década. Estos dos eventos han cambiado las actitudes y prácticas de laayuda al desarrollo.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desa-rrollo, que tuvo lugar en junio de 1992 en Rio de Janeiro, Brasil, ha hechoimposible pensar en el desarrollo sin tomar en cuenta sus efectos sobre el medioambiente. El concepto de desarrollo de "sostenibilidad" significa ahora sosteni-bilidad ambiental. La conciencia acerca de la importancia de proteger el medioambiente fue suscitada por la UNCED prácticamente en todas las regiones delmundo.

En el mundo posterior a Rio, más recursos de desarrollo se emplearán enprogramas destinados a proteger o limpiar el medio ambiente. Además, más as-pectos del desarrollo se incluirán en el círculo ambiental, y se considerarándesde una perspectiva ambiental. Por ejemplo, el manejo de las aguas residualesse considerará como un aspecto de la gestión integrada de recursos hídricos.

En el mundo posterior a la Década del Agua, el realismo ha sustituido ametas poco pragmáticas y creencias simplistas acerca de la forma en que puedeampliarse la cobertura del agua y saneamiento. Sin restar importancia a muchosde los logros de la Década Internacional de las Naciones Unidas para el Abaste-cimiento de Agua Potable y Saneamiento (1981-1990), no puede negarse quedicha década fue desalentadora. "Agua y saneamiento para todos para el año1990" parece hoy una meta increíblemente ingenua. Las experiencias de la Déca-da tuvieron un efecto depurador a medida que las organizaciones del desarrolloaprendieron dolorosamente cuan difícil era efectuar mejoras duraderas en elagua y el saneamiento y cuan difícil era cambiar comportamientos arraigados enrelación con la higiene.

Quienes habían trabajado duramente durante la Década recapitularon sobresu labor y llegaron a la conclusión de que no se había abordado de forma sufi-ciente la falta de capacidad institucional, de que debería considerarse unaselección más amplia de opciones—participación técnica, gerencial, normativa ypública—y que las soluciones de los problemas del agua y el saneamiento son lo-cales. La campaña internacional de la Década con énfasis en las cifras decobertura puede haber alentado a los países a colocar todos sus recursos en lainstalación de infraestructura y prestar una atención mínima a las necesidadesinstitucionales y de comportamiento.

Si bien algunas características del panorama son nuevas, muchas son muyconocidas. Se seguirá trabajando en el campo del desarrollo, por ejemplo, en unaatmósfera de recursos limitados. En la década de 1980, los países en desarrollovieron cómo sus recursos eran consumidos por los pagos de los intereses quevencían después de la serie de empréstitos en petrodólares. Muchos habían teni-do que someterse a una dolorosa reestructuración económica para poderseacoger a préstamos internacionales. Para los países industrializados, la décadade 1980 fue un periodo de expansión; pero estos mismos países—incluso los másprósperos—están ahora sufriendo una recesión económica. Muchas economíasnacionales parecen estar tambaleándose; existe escasez de dinero; hay deudas yéstas son elevadas. En los casos en los que se necesitan servicios de agua y sanea-

xvi

PREFACIO

miento, la generosidad del gobierno pertenece al pasado y los países industriali-zados, sintiéndose ellos mismos presionados, tenderán a reducir los fondosproporcionados al desarrollo de otros países.

La falta de recursos seguirá configurando la ayuda al desarrollo en el sectordel agua y el saneamiento (y también en otros sectores) de muchas formas:

• Los países en desarrollo harán un mayor hincapié en los efectos sobre lasalud, la recuperación de los costos, la eficiencia y opciones de servicios debajo costo. Las instituciones de agua y saneamiento del sector público, caren-tes de la capacidad para atender las necesidades públicas con sus escasospresupuestos, tratarán de descentralizar los servicios y transferir la respon-sabilidad para el agua y el saneamiento a los usuarios, al sector privado y alas organizaciones no gubernamentales. Lamentablemente, existe poca expe-riencia acerca de la forma en que esto pueda hacerse con eficacia. Debido aque la competencia por los fondos gubernamentales aumentará, los organis-mos que puedan formular enfáticamente sus necesidades y el valor de losservicios que proporcionan tendrán una ventaja sobre los que no puedan ha-cerlo.

• Los países desarrollados se verán presionados por sus ciudadanos a favo-recer la ayuda que "retorna al país" en forma de mayores oportunidadesmercantiles y comerciales y de poder mostrar los resultados e impacto.

El crecimiento de la población y la urbanización parecen imparables, al me-nos a corto plazo. Este seguirá multiplicando los problemas del sector.

El crecimiento de la población se ha visto frenado en algunos países, perolos efectos del crecimiento más lento no se dejarán sentir por algún tiempo. Amenos de que los recursos dedicados al agua y al saneamiento aumenten sustan-cialmente o se utilicen mucho más eficazmente, el progreso en ampliar lacobertura continuará siendo lento, muchos problemas de salud ambiental em-peorarán y aumentarán el precio de proporcionar los servicios, y la escasez deagua se convertirá en una cuestión más candente.

La urbanización, tal como está ocurriendo en la actualidad, ha echado portierra el concepto tradicional. En la urbanización estándar, un individuo particu-lar o un municipio obtenía tierra apropiada y se le proporcionabainfraestructura—carreteras, sistemas de alcantarillado, tuberías de transmisiónde agua, electricidad—y, luego, la vendía como parcelas para la construcción deviviendas. Hoy, la urbanización ocurre a la inversa. La tierra cerca de las gran-des ciudades—a menudo la peor tierra, tierra que no es apropiada paraurbanización tradicional—es ocupada por nuevos residentes procedentes delcampo. Compran u ocupan esta tierra y construyen viviendas precarias en ella.No existe infraestructura; ésta ha de ser suministrada posteriormente; cosa mu-cho más difícil una vez que se han construido las casas. La cuestión que afrontael sector es la de cómo pueden suministrarse los servicios a dichas comunidades.Este tema merece mucha más atención que la que ha recibido en el pasado.

XVll


No es posible debatir el derrotero futuro sin mencionar los cambios que laAID experimentará sin duda en el ejercicio fiscal de 1993-1994 y en ejerciciosposteriores. El nuevo administrador, J, Brian Atwood, en su declaración de peti-ción de presupuesto ante el Subcomité del Senado sobre Política EconómicaInternacional, Comercio, Océanos y el Medio Ambiente del Comité de Relacio-nes Exteriores, el 14 de julio de 1993, indicó que, en el ambiente posterior a laGuerra Fría, los problemas mundiales de desarrollo que presentan una amenazaestratégica son la población excesiva, la degradación del medio ambiente, la po-breza endémica y la migración masiva. Estos problemas amenazan los interesespolíticos y económicos de Estados Unidos y de sus aliados; por tanto, redundaen nuestro interés nacional utilizar la asistencia al desarrollo para hacer frente aestas cuestiones mediante programas sostenibles. Pasa a debatir la forma en quelas cuatro áreas que ha optado por subrayar—el medio ambiente, la población yla salud, el crecimiento económico y la democracia—son de importancia vital pa-ra nuestro interés nacional.

Tal como indiqué al principio de este prefacio, el proyecto WASH terminarápronto; pero esto no significa que las lecciones contenidas en este libro hayan dearchivarse como historia antigua. Estas lecciones se basan en la experiencia/ perotienen por fin ser utilizadas como guía de la labor de desarrollo de cara al futuro.Quizás tengan que ajustarse y perfeccionarse continuamente a medida que elsector afronta nuevos problemas y trata de aprovechar nuevas oportunidades.Espero que ayuden a quienes trabajamos en el sector del agua y el saneamiento aaproximarnos algo más al día en que la falta de agua potable y saneamiento nofigure tan extensamente en el catálogo de problemas del desarrollo.

/. Ellis TurnerDirector del Proyecto WASH

Agosto de 1993

xvni

Madre e hija lavan platos en la calle fuera de su casa en El Cairo.

Capítulo 1: PRINCIPIOS BÁSICOS

El Concepto de Desarrollo

Más de 100 países han avanzado hasta convertirse en nación independienteen el curso de estos últimos 50 años y el desarrollo económico, social y políticode estos países ha pasado a ser una meta primordial en toda la comunidad inter-nacional. En el curso de la media década pasada, a estos países en desarrollo sehan unido los países de la Europa del Este y los estados que acaban de obtener laindependencia en la antigua Unión Soviética como receptores de la ayuda inter-nacional. Los países europeos y muchos de los estados que acaban de obtener suindependencia han pasado a través del proceso de industrialización, pero para


Aunque no existe unadefinición exacta deldesarrollo, se entiendepor lo general que es unproceso que resulta almenos en una mayorsalud y longevidad, unamayor productividad yniveles de vida máselevados, una mejorcapacidad local para laresolución de losproblemas y un mayoracceso a bienes yservicios esenciales.

ellos, muchos de los problemas básicos del desarrollosiguen sin resolver. Otros problemas, con efectossobre la salud más trascendentales, han resultado deinstituciones centralizadas y mal administradas, y deeconomías controladas y artificiales.

Aunque no existe una definición exacta del desa-rrollo, se entiende, por lo general, que éste es unproceso que resulta al menos en una salud y longevi-dad mejoradas, en una mayor productividad y enniveles de vida más altos, en una mayor capacidadlocal para la resolución de problemas y en un mayoracceso a bienes y servicios esenciales. Los países"desarrollados" son aquéllos que ya han experimen-tado el proceso; los países "en desarrollo" son los quese hallan aún en periodo de transición.

El proceso de desarrollo de un país, para teneréxito, ha de ser total, abarcando con el tiempo todaslas áreas de la vida nacional. Sin embargo, a fin deestablecer prioridades y asignar recursos escasos, losgobiernos tratan de alcanzar comúnmente las metasdel desarrollo dentro de áreas especializadas, cadauna de ellas con sus propios problemas y su propiaserie de políticas y tecnologías pertinentes. Tradicio-nalmente, estas áreas especializadas del desarrollo—agricultura, educación y salud, por ejemplo—sedenominan "sectores". El sector proporciona el focoorganizativo para la planificación, ejecución y gestiónde las actividades de desarrollo.

Uno de los sectores más importantes para eldesarrollo ha sido la provisión de suministros deagua potable, saneamiento y educación en higiene alas comunidades urbanas, periurbanas y rurales. Lasmejoras en estas áreas son esenciales para promoverla salud de la población en general y para la supervi-vencia infantil en particular, y son fundamentalespara el desarrollo de muchas industrias y empresas yla expansión urbana en general. Las instalacionesprincipales de abastecimiento de agua y saneamiento,en especial las que sirven a las zonas urbanas y loscentros económicos, forman parte de la infraestructu-ra nacional tal como lo hacen las carreteras y las redesde energía eléctrica. En las zonas rurales, el mejora-miento de los suministros de agua, la provisión desaneamiento adecuado y el fomento de buenas prácti-cas de higiene son elementos intrínsecos deldesarrollo de la comunidad. En consecuencia, la

PRINCIPIOS BÁSICOS

comunidad internacional del desarrollo ha hecho unainversión sustancial en el abastecimiento de agua ysaneamiento.

La Importancia del Agua y el Saneamiento

El abastecimiento de agua y el saneamiento sonelementos fundamentales del proceso de desarrollo,que influyen en el desarrollo económico, el empleo, laagricultura, la vivienda, la salud y numerosos otrossectores. Estos beneficios se han generalizado amplia-mente en empresas relacionadas con la sociedad. Sinembargo, el apoyo y financiamiento de los proyectosde abastecimiento de agua y saneamiento se justificande ordinario más eficazmente sobre bases de salud.Tal como el Dr. Halfdan Mahler, ex director generalde la Organización Mundial de la Salud, ha dicho, "Elnúmero de grifos o llaves de agua por mil personas esun mejor indicador de la salud que el número decamas de hospital".

Los beneficios para la salud resultan de una cali-dad mejorada del agua y de mayores cantidades deagua, de instalaciones adecuadas de saneamiento yde cambios en el comportamiento relacionado con lahigiene. Para cierto número de enfermedades trans-mitidas por el agua (por ejemplo, la dracunculiasis yel cólera), la transmisión ocurre como resultado direc-to de beber agua contaminada. En otros casos, el ciclode transmisión ocurre mediante contacto (porejemplo, la esquistosomiasis). El agua también pro-porciona un lugar de procreación para los vectoresportadores de enfermedades (por ejemplo, los mos-quitos portadores de la malaria). Agua inadecuadapara lavarse las manos y para lavar los utensilios decocinar y prácticas de saneamiento deficientesresultan a menudo en enfermedades diarreicas. Laenfermedad y la mala salud imponen una pesada car-ga sobre la economía, la comunidad, la familia y elindividuo. Las mejoras en el abastecimiento de aguay el saneamiento pueden reducir la incidencia demuchas de estas enfermedades o eliminarlastotalmente.

Estudio tras estudio indican que los niños sebenefician grandemente de las mejoras en el abasteci-miento de agua y el saneamiento. Las prácticas de

"El número de grifos ollaves de agua por 1.000personas es un indicadormejor de la salud que elnúmero de camas dehospital".

Las prácticas mejoradasde saneamiento yabastecimiento de aguacontribuyen a reducir lamortalidad infantil,evitar la diarrea ymejorar la nutricióninfantil y la salud engeneral.


Al contrario de lo queocurre con muchas otrasclases de intervencionesen salud, las mejoras enel saneamiento yabastecimiento de aguaresultan en toda unagama de beneficiossecundarios, norelacionados con lasalud.

saneamiento y suministro de agua mejorados contri-buyen a reducir la mortalidad infantil, a evitar ladiarrea y a mejorar la nutrición infantil y la salud engeneral, y este hecho puede y debería utilizarse comopoderosa palanca para obtener apoyo a favor de lasmejoras en los sistemas de abastecimiento de agua ysaneamiento.

Además, al contrario de muchos otros tipos deintervenciones de salud, las mejoras en el abasteci-miento de agua y el saneamiento resultan en toda unagama de beneficios secundarios, no relacionados conla salud. Proporcionan beneficios económicos para lapoblación en su conjunto y para las mujeres en parti-cular al reducir el tiempo empleado en obtener agua.Lamentablemente, puede ser difícil demostrar losnumerosos beneficios del agua y el saneamientomejorados de forma definitiva mediante técnicas con-vencionales de eficacia en función del costo.

Las instalaciones de abastecimiento de agua ysaneamiento son necesarias pero no siempre son sufi-cientes de por sí para lograr una reducción sustancialde la enfermedad. Más bien que mostrar un impactoinmediato y directo sobre la reducción de las enfer-medades, las instalaciones de abastecimiento de aguay saneamiento parecen tener un efecto "multiplica-dor" a largo plazo que reduce la mortalidad comoresultado del mejoramiento ambiental. Una de las po-cas series de datos disponibles corroboran este efecto.Dicha serie indica que en las zonas urbanas de Fran-cia en el siglo XIX, profundas reducciones en lospatrones de mortalidad coincidieron con la introduc-ción de los sistemas de agua por tubería y sistemas dealcantarillado. Las pruebas también indican que losefectos negativos sobre la salud se multiplican aldescender la cobertura de servicios de agua y sanea-miento adecuados. Por ejemplo, el retorno del cóleraa América Latina en 1991 puede verse como indiciode que las condiciones del agua y el saneamientoestán empeorando a medida que los recursos de paí-ses ya pobres están siendo sometidos a presionesexcesivas por una mayor población y urbanización.

Las pruebas indican quelos efectos negativossobre la salud semultiplican al descenderla cobertura de agua ysaneamiento adecuados.Por ejemplo, la vuelta delcólera a América Latinaen 1991 puedeconsiderarse como unaindicación de que lascondiciones de agua ysaneamiento estánempeorando.

Control de las enfermedades diarreicas. Entérminos de los beneficios para la salud de los siste-mas mejorados de agua y saneamiento, la reducciónde las enfermedades diarreicas está en primera línea.

PRINCIPIOS BÁSICOS

Las enfermedades diarreicas que resultan del aguacontaminada producen la muerte de aproximada-mente 2 millones de niños cada año. La diarreatambién afecta a la nutrición infantil. La causa princi-pal del crecimiento inadecuado de los niños de lospaíses en desarrollo es una mala nutrición, que resul-ta en parte de los episodios frecuentes de diarrea.Además, los episodios repetidos de diarrea inhiben lacapacidad del cuerpo para absorber el alimento. Así,pues, los niños ya sometidos a riesgo de muerte debi-do a los efectos de la diarrea también están sometidosa riesgo desde un punto de vista nutricional. Ladiarrea, junto con las escaseces de alimentos, mantie-nen las tasas de crecimiento por debajo de la normapara la mayoría de los niños pobres a pesar de inter-venciones médicas y nutricionales.

Aunque es difícil establecer la relación exacta en-tre un abastecimiento de agua y saneamientomejorados y la incidencia de la enfermedad diarreica,la vinculación está bien demostrada. Se ha demostra-do que la cantidad de agua, así como su calidad, esun factor clave en reducir las enfermedades diarreicasdebido a los baños más frecuentes, a la práctica delavar los alimentos más cuidadosamente y a la mayorlimpieza general que resulta de la mayor disponibili-dad de agua. Análogamente, se ha demostrado que elsaneamiento mejorado imparte efectos positivossignificativos. Un estudio de WASH en el que seanalizaron los datos sobre más de 2.000 niños enGuatemala demostró que el atronamiento, comomedida del estado nutricional y de salud del niño, esmás del doble del que ocurriría entre los niños queviven en las comunidades con condiciones deficientesde saneamiento que entre los que viven en lascomunidades con altos niveles de saneamiento.

Un informe de WASH en el que se analizaron142 estudios sobre el impacto de las instalacionesmejoradas de agua y saneamiento sobre seis enferme-dades relacionadas con el agua llegó a la conclusiónde que pueden preverse amplios efectos sobre lasalud de las mejoras introducidas en los sistemas deabastecimiento de agua y saneamiento: las personasson menos susceptibles de contraer las enfermedadesy, cuando las contraen, su caso es de ordinario menosgrave. Los Cuadros 1 y 2, tomados del estudio, mues-tran el alto precio que se paga por las enfermedades

Se ha demostrado que lacantidad de agua, aligual que la calidad, esun factor clave enreducir las enfermedadesdiarreicas debido a que lapráctica de bañarse másfrecuentemente, de lavarlos alimentos con máscuidado y de una mayorlimpieza general son elresultado de una mayordisponibilidad de agua.


CUADRO1

Incidencia y efectos de determinadas enfermedadesen los países en desarrollo(con excepción de la China)

Enfermedad

DiarreaAscariasisDracunculiasisEsquistosomiasisUncinariaTracoma

Incidencia

875 millones*900 millones

4 millones200 millones800 millones500 millones

Muertes estimadas/Año

4.600.00020.000

******

***

* Tasas estimadas por año** El efecto es, de ordinario, un debilitamiento más que la muerte

*** La principal incapadtadón es la ceguera

Fuente: Steven A. Esrey y colaboradores, "Health Benefits from Improve-ments in Water Supply and Sanitation: Survey and Analysis of the Litera-ture on Selected Diseases" (Beneficios para la Salud Procedentes de lasMejoras en los Sistemas de Abastecimiento de Agua y Saneamiento: En-cuesta y Análisis de la Literatura sobre Determinadas Enfermedades), In-forme Técnico de WASH No. 66, abril de 1990.

relacionadas con el agua en los países en desarrollo yla gama de reducciones previstas en la morbilidadque pueden reportar distintas intervenciones relacio-nadas con el abastecimiento de agua, el saneamientoy la educación en higiene. Se necesitan más estudiosacerca de los efectos sobre la salud de varias interven-ciones de agua y saneamiento, de forma que puedanperfeccionarse las estrategias de desarrollo.

CUADRO 2

Reducción prevista en la morbilidad procedente de los sistemas mejorados

EnfermedadesdiarreicasAscariasisDracunculiasisUncinariaEsquitosomiasisTracoma

de abastecimiento de agua potable y saneamientc

Todos los estudios

Número

4911794

13

Mediana Gama

22% 9%-100%28% 0%-70%76% 37%-98%

4% 0%-100%73% 59%-87%50% 0%-91%

!

Número

1942

—.37

>

Viejo res estudios

Mediana

26%29%78%

—77%27%

Gama

0%-68%15%-70%75%-81%

—59%-87%

0%-79%

Fuente: Esrey y colaboradores

PRINCIPIOS BÁSICOS

Estrategias preventivas y curativas. En añosrecientes, las instituciones donantes han prestado unaconsiderable atención a intervenciones más inmediatasy írtenos costosas con las que mejorar la salud del niño.Las dos intervenciones más populares han sido la tera-pia de rehidratación oral (TRO) y las inmunizaciones.La TRO es una técnica para tratar la deshidratación,principal efecto sobre la salud de la diarrea. Es un trata-miento simple que entraña mezclar y administrar unasolución de sales, azúcar y agua. Con el debido adies-tramiento, una madre puede administrar la TRO en elhogar. Si bien la TRO no evita la enfermedad diarreica,es muy eficaz en su tratamiento.

Además de la TRO, los donantes han hecho uncreciente hincapié en la inmunización generalizadade los niños contra las seis enfermedades principalesde la niñez. Junto con la TRO, la inmunización se haconvertido en el foco central de la actividad interna-cional encaminada a mejorar las posibilidades desupervivencia y la salud de los niños. A medida quelos donantes se han visto confrontados con presu-puestos cada vez más escasos y han buscado formasde hacer el uso más eficaz posible de los fondos limi-tados, han hecho un creciente hincapié enintervenciones específicas para determinadas enfer-medades, a veces excluyendo programas preventivosa largo plazo tales como los de abastecimiento deagua y saneamiento.

No deberá ser cuestión de excluir una cosa por laotra; tanto las intervenciones preventivas de largoplazo como las intervenciones relacionadas con enfer-medades específicas son válidas y, por tanto, unacombinación de ambas clases es la mejor estrategia.Además, el desarrollo de los servicios de abasteci-miento de agua y saneamiento puede desempeñar unpapel complementario en aumentar al máximo la efi-cacia de muchas intervenciones específicas.

Nada nos recuerda más gráficamente la impor-tancia de la prevención que la reaparición del cóleraen América Latina en 1991. En muchos países, losgobiernos no se han mantenido al ritmo del creci-miento demográfico en cuanto a proporcionarservicios de agua y saneamiento. Las aguas residualesno tratadas y un sistema de desinfección del aguapoco fiable, en particular, han creado una situaciónpropicia para la propagación del cólera. El cólera es

No debe ser cuestión deoptar por una cosa uotra; intervencionestanto preventivas a largoplazo como específicasrelacionadas con laenfermedad son válidasy, por consiguiente, lamejor estrategia es unacombinación de ambas.


también endémico en África y Asia. Esta espantosaenfermedad seguirá constituyendo una amenazamientras el aprovisionamiento de agua potable corrael riesgo de contaminarse con las heces humanas.

La enfermedad del verme de Guinea, o dracun-culiasis, es otra enfermedad relacionada con el aguaque ha captado mucho la atención en los últimosaños. La Organización Mundial de la Salud fijó 1995como el año para erradicar la enfermedad del vermede Guinea, enfermedad que responde espectacular-mente a las mejoras en el abastecimiento de agua. Elparásito que ocasiona esta enfermedad desfigura ydebilita a la persona debido a las larvas que se intro-ducen en el cuerpo a través del agua potable, quemaduran y atraviesan la piel y emergen como vermesadultos. (La incidencia anual de la dracunculiasis esalgo menos de un millón de casos en unos 20 países.)Cuando se proporcionan suministros seguros de aguade beber, la incidencia de la enfermedad desciendenotablemente. En realidad, en áreas donde prevalecela enfermedad, las reducciones en la morbilidadocasionada por el vector pueden utilizarse comomedida directa de las mejoras en los sistemas deabastecimiento de agua.

De las treinta y sieteenfermedades principalesen los países endesarrollo, veintiunaestán relacionadas con elagua y el saneamiento.A esta lista deenfermedades hay queagregar los problemas desalud más "modernos"ocasionados por laingestión de aguacontaminada concompuestos orgánicos oinorgánicos.

Problemas Sanitarios "Modernos" Relacionadoscon el Agua

De las treinta y siete enfermedades principalesen los países en desarrollo, veintiuna de ellas estánrelacionadas con el agua y el saneamiento. Para diezde estas veintiuna enfermedades, se considera que elagua y el saneamiento son intervenciones principalesde prevención: la diarrea, la fiebre tifoidea, la esquis-tosomiasis, la amibiasis, la uncinaria, la hepatitis A, laascariasis, la giardiasis, la tricuriasis y la dracunculia-sis. Estas diez enfermedades causan una enormecantidad de enfermedad cada año. Una fuente, queutiliza las cifras de 1986, afirma que estas diez enfer-medades son responsables de más de 28 mil millonesde episodios mórbidos por año en los países en desa-rrollo.1 De conformidad con el Informe de Desarrollo

1 Julia A. Walsh, "Estimating the Burden of Illness in the Tropics"(Capítulo 25) en Kenneth S. Warren y Adel A.F. Mahoud, Tropi-cal and Geographic Medicine (McGraw Hill, 1990), pág. 190.

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PRINCIPIOS BÁSICOS

Mundial del Banco Mundial para 1993, la mortalidadcausada por estas diez enfermedades fue de aproxi-madamente 3 millones de personas en 1990, pero lagran asesina entre ellas fue la enfermedad diarreicacon un saldo total de 2.866.000 muertes.

A esta lista de enfermedades hay que agregar losproblemas de salud más "modernos" ocasionadospor la ingestión de agua contaminada con compues-tos orgánicos o inorgánicos. Existen pocos datossobre la magnitud de dichos problemas de salud enlos países en desarrollo, pero es evidente que unamayor industrialización, los adelantos en la agricultu-ra y el crecimiento de la población y la urbanizaciónlos están agravando.

Aparentemente, estos problemas son bastantepronunciados en los estados de la antigua UniónSoviética que acaban de obtener la independencia yen la Europa del Este y Central, aunque se dispone depocos datos fiables al respecto. WASH participó enuna misión de identificación y preparación deproyectos ambientales en Rusia. El consultor deWASH halló que enormes existencias de lodos proce-dentes de las plantas de tratamiento de aguasresiduales se están concentrando y están despidiendocontaminantes a las aguas subterráneas y los arroyos.

Posteriormente, WASH organizó un taller regio-nal en Tashkent, Uzbekistán, para cuatro repúblicascentroasiaticas de la antigua Unión Soviética sobreevaluación y control de los problemas de salud rela-cionados con el medio ambiente. Estas repúblicasafrontan graves problemas de salud ocasionados oagravados por condiciones ambientales muy degra-dadas. Las prácticas agrícolas han ocasionado extensacontaminación de las aguas con plaguicidas y la sali-nización de los suelos y las aguas freáticas. Laminería y la industria han ocasionado contaminaciónlocalizada de las aguas con productos químicosindustriales y metales. Hay problemas crónicos gene-ralizados con el agua de beber contaminada y con ladescarga de aguas negras sin tratar. Debido a suexposición a estas condiciones ambientales, la pobla-ción que vive en estas repúblicas experimentangraves efectos sobre la salud que oscilan entrediarreas agudas e intoxicación con plaguicidas.

La mayoría de los países en desarrollo carecende personal técnicamente calificado pero en los países

Las intervencionesrelacionadas con el aguay el saneamientopermiten en últimainstancia a los niños nosolo sobrevivir a unaenfermedad tras otra,sino ir a la escuela yobtener plenos beneficiosde la educación al notener parásitosintestinales, al no perderdías debido adracunculiasis o malariay no sufrir episodios deenfermedades diarreicascrónicas.

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en desarrollo "avanzados" de la Europa Central y delEste y la antigua Unión Soviética, abundan las perso-nas capacitadas pero se carece de información en laque basar los planes o de los conocimientos técnicosacerca de la planificación en una modalidad demo-crática.

Aunque es importante saber tanto como seaposible acerca de la etiología de las enfermedadesrelacionadas con el agua, la labor de proporcionaragua potable y saneamiento para todos debería con-centrarse en la salud, no en la enfermedad. Lasintervenciones relacionadas con el agua y el sanea-miento y con la educación en higiene aspiran amantener a las personas en un estado de salud. Ellaspermiten en última instancia a los niños no sólosobrevivir a una enfermedad tras otra, sino ir a laescuela y obtener el pleno beneficio de una educaciónal no tener vermes, al no perder días de escueladebido a la dracunculiasis o la malaria y al no sufrirepisodios diarreicos crónicos.

El crecimiento de lapoblación también puedeabrumar tanto aldesarrollo de lasinstalaciones que,incluso después demuchos años deinversión enabastecimiento de agua ysaneamiento, el númeroabsoluto de personas noservidas puede ser casi elmismo o incluso mayorque cuando comenzó laactividad.

El Contexto del Desarrollo

El desarrollo de las instalaciones de abasteci-miento de agua y saneamiento ocurre en un marcodel mundo real caracterizado por escasez de fondos,prioridades competitivas, limitaciones de recursoshumanos y otros recursos institucionales y sistemassociales y políticos que configuran y determinan suéxito eventual. Los recursos tanto fiscales comohumanos e institucionales escasean en la mayoría delos países del tercer mundo. Estas limitaciones inci-den gravemente en el grado en el que un país puedetratar pragmáticamente de abordar sus necesidadesen el sector.

Tan importante como los recursos son loscontextos sociales, económicos y políticos dentro delos que tiene lugar el desarrollo de las instalacionesde abastecimiento de agua y saneamiento. Por ejem-plo, el crecimiento de la población. El crecimiento dela población también puede abrumar tanto al desarro-llo de las instalaciones que, incluso después demuchos años de inversión en abastecimiento de aguay saneamiento, el número absoluto de personas noservidas puede ser casi el mismo. El Cuadro 3 presen-

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PRINCIPIOS BÁSICOS

CUADRO3

Poblaciones sin servicio(en millones)

Abastecimiento de agua Saneamiento

Zonas urbanas

1980 1990

Zonas rurales

1980 1990

Zonas urbanas

1980 1990

Zonas rurales

1980 1990

235 204 1.511 1.089

Fuente: Anáüsis de Fin de la Década, 1990

374 345 1.591 1.603

ta el número de personas sin servicio de agua ysaneamiento al principio y al final de la Década Inter-nacional de Abastecimiento de Agua Potable ySaneamiento (1981-1990). El Cuadro 4 compara losaumentos en el crecimiento de la población durante elmismo periodo. Adviértase que los adelantos en elsaneamiento son especialmente reducidos.

Las tradiciones de responsabilidad gubernamen-tal y formulación de la política y su ejecución tambiéndesempeñan un papel clave. Si el sistema político estal que el gobierno no puede racional y objetivamenteformular y aplicar políticas, planes, programas yproyectos, las actividades de desarrollo de los servi-cios de abastecimiento de agua y saneamiento

CUADRO4

Crecimiento de la población en comparacióncon los aumentos de la cobertura

1980-1990(en millones)

Coberturadel agua

Zonas urbanas 427Zonas rurales 778En general 1.205

Cobertura delsaneamiento

Zonas urbanas 425Zonas rurales 344En general 769

Crecimientode la

población

396356752

Crecimiento dela población

396356752

Aumentoneto

+31+422+453

Aumentoneto

+29-12+17

Fuente: Análisis de Fin de la Década, 1990

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La asignación de unaalta prioridad alabastecimiento de agua ysaneamiento puedeayudar a dar a estaactividad el acceso querequiere a los recursoshumanos y financierosen otros departamentos yministerios.

sufrirán evidentemente. De la misma forma, si noexiste infraestructura para proporcionar apoyo a lasmejoras en el abastecimiento de agua potable y sanea-miento—energía eléctrica para activar las bombas,carreteras y vehículos para transportar a las personasy los materiales—las actividades de desarrollo severán gravemente restringidas.

En los países en desarrollo, es importante que elabastecimiento de agua y el saneamiento reciban unaprioridad razonablemente alta para la ayuda a fin deasegurar que se establezcan los vínculos necesarioscon otras actividades gubernamentales y otras activi-dades de desarrollo. En la mayoría de los contextosdel tercer mundo, varios ministerios pueden partici-par en diferentes aspectos del desarrollo de lossistemas de abastecimiento de agua y saneamiento.Incluso si la mayor parte de la responsabilidadcorresponde a un ministerio, más de un departamen-to participará casi invariablemente en dichaactividad. La asignación de una alta prioridad alabastecimiento de agua y saneamiento puede ayudara dar a esta actividad el acceso que requiere a los re-cursos humanos y financieros en otros departamentosy ministerios, puede promover una mejor coordina-ción de las actividades y un uso más eficaz de losrecursos y puede ayudar a asegurar que se obtenga elapoyo normativo necesario.

El Proyecto WASH seconcibió como formainnovadora de recabar ydesplegar recursos en elcampo del abastecimientode agua y el saneamiento.

El Papel del Proyecto WASH

Estados Unidos ha estado a la vanguardia en laactividad mundial del desarrollo, habiendo propor-cionado desde la década de 1940 cientos de millonesde dólares anuales en ayuda directa al desarrollo,apoyo económico y garantía de préstamos para unaamplia gama de actividades de desarrollo. La princi-pal entidad ejecutora de la ayuda bilateralestadounidense es la Agencia para el Desarrollo Inter-nacional (AID), que actúa a través de sus oficinascentrales y sus misiones en todo el mundo. EstadosUnidos es también un importante contribuyente a losorganismos multilaterales de desarrollo, tales como elUNICEF, el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo, el Banco Mundial y los bancos regionalesde desarrollo.

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PRINCIPIOS BÁSICOS

En los primeros años, elmandato de WASHestuvo solo relacionadocon el agua y elsaneamiento.Posteriormente, seamplió para queincluyese la eliminaciónde desechos sólidos y elmanejo de las aguasresiduales y los desechosindustriales y peligrosos.

La AID siempre ha utilizado la asistencia técnicaen la creación de sistemas de abastecimiento de aguay saneamiento como medio de apoyar y complemen-tar su propio financiamiento, pero con el lanzamientode la Década Internacional del Abastecimiento deAgua Potable y Saneamiento, la AID decidió incre-mentar y perfeccionar su capacidad de asistenciatécnica. En julio de 1980, fundó el Proyecto de Agua ySaneamiento para la Salud (WASH).

El mecanismo de provisión de fondos fue uncontrato de años múltiples y de múltiples millones dedólares, obtenido mediante licitación competitiva porun consorcio de organizaciones encabezado porCamp Dresser & McKee International Inc. (CDM),empresa radicada en Cambridge, Massachusetts,especializada en los servicios de ingeniería ambiental.Desde 1990, el consorcio de CDM ha seguido siendoel contratista principal del Proyecto WASH a travésde tres actuaciones sucesivas de licitación. El proyec-to termina en noviembre de 1993; sin embargo, susactividades proseguirán y serán incorporadas por laAID en un Proyecto de Salud Ambiental global.

El Proyecto WASH fue concebido como formainnovadora de utilizar y desplegar los recursos en elcampo del abastecimiento de agua y el saneamiento.Al principio, su hincapié programático se concentróprincipalmente en las zonas rurales, pero, en años re-cientes, se ha realizado más trabajo en las zonasurbanas y se ha dirigido más atención a los proble-mas especiales del agua y el saneamiento de las zonasurbanas pobres. En los años iniciales, el mandato deWASH fue sólo el de proporcionar servicios relacio-nados con el agua y el saneamiento. Posteriormente,este mandato se amplió para incluir la eliminación dedesechos sólidos y el manejo de las aguas residuales ydesechos industriales y peligrosos.

Durante todo este tiempo, WASH ha servidocomo red instituida que proporciona información,transferencia de tecnología, asistencia técnica y recur-sos de capacitación en apoyo de las actividades de laAID encaminadas a ayudar a los países receptores entodo el mundo. El contratista ha trabajado bajo ladirección técnica de la Oficina de Salud de la AID.

Durante su historia, WASH ha trabajado en unas800 actividades en 85 países en África, Asia, AméricaLatina, Europa del Este y en los estados de la antigua

WASH ha servido comored instituida queproporciona información,transferencia detecnología, asistenciatécnica y recursos decapacitación en apoyo delas actividades de la AIDencaminadas a ayudar alos países receptores entodo el mundo.

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Unión Soviética recientemente independizados. Lamayoría de las actividades respondieron a peticionesde la misiones de la AID en el extranjero para asisten-cia directa a los países. Además, el proyecto haayudado a otros organismos del gobierno estadouni-dense (tales como el Cuerpo de Paz) y numerosasorganizaciones no gubernamentales (tales comoCARE, Servicios de Ayuda Católica y VisiónMundial). Todas las actividades han estado encami-nadas a transferir a los países en desarrollo losconocimientos técnicos y las herramientas necesariospara alcanzar las metas del abastecimiento de agua yel saneamiento que se habían fijado. WASH tambiénha ayudado a la AID a formular políticas y estrategiasregionales y nacionales para sus programas de abas-tecimiento de agua y saneamiento.

Lecciones y Principios:Cómo está Organizado este Informe

Tomando como base lasreflexiones de muchaspersonas que hanoperado el ProyectoWASH y el historialpublicado en la materia,este informe resume laexperiencia de WASH enveinte leccionesaprendidas en eldesarrollo de los sistemasde abastecimiento deagua y saneamiento.

En 1990, el Proyecto WASH produjo una obratitulada, Lecciones Aprendidas del Proyecto WASH: DiezAños de Experiencia en Agua y Saneamiento en los Paísesen Desarrollo. Esta obra se basó en los conocimientosimportantes adquiridos por WASH sobre los determi-nantes del éxito tanto en la provisión de asistenciatécnica como en la formulación de proyectos de abas-tecimiento de agua y saneamiento a las zonas rurales.A principios de 1993, teniendo a la vista la finaliza-ción de WASH, el proyecto decidió producir unaversión revisada y actualizada de Lecciones Aprendi-das, que abarcase todo el tiempo cubierto por laexperiencia de WASH. Este informe es el resultado.

Aproximadamente la mitad del informe es prác-ticamente idéntico a la primera versión, pero la otramitad se ha modificado notablemente y muchaslecciones son nuevas o han sido reformuladas conmás exactitud. La mayor parte del material nuevo sehalla en el capítulo sobre estrategias programáticas, elcual es el reflejo de la experiencia reciente de WASHen manejo de aguas residuales urbanas y en saneamien-to básico—especialmente saneamiento periurbano,participación comunitaria, evaluación del riesgo,cambio de comportamiento, etc. Las secciones sobreparticipación del sector privado y gestión financiera

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PRINCIPIOS BÁSICOS

en el capítulo sobre sostenibilidad se han ampliadoconsiderablemente.

Como su predecesor, este informe se basa en lasreflexiones de muchas personas que han operado elProyecto WASH y en el registro publicado. Destila lasexperiencias de WASH en veinte lecciones aprendi-das en la creación de sistemas de abastecimiento deagua y saneamiento. Muchas lecciones no son únicasde WASH. Tampoco reflejan la totalidad de los cono-cimientos útiles obtenidos del desarrollo por elproyecto. Sin embargo, sí representan la esencia de laexperiencia de WASH.

Todas las lecciones en esta obra se basan en eltrabajo de campo de WASH y, en su mayor parte, sedocumentan en informes de campo y técnicos delproyecto. Sin embargo, cuando surgió inicialmente laidea de producir un informe sobre las leccionesaprendidas, se decidió no interrumpir el flujo del tex-to con notas al pie o referencias bibliográficas.Además, el informe es parco en el uso de ejemplosespecíficos. El lector debería depender de la lista deinformes selectos de WASH al final del informe sidesea consultar estudios de caso y documentación.

Las lecciones caen dentro de dos categoríasgenerales. La primera categoría (Capítulo 2) trata delestablecimiento y operación de un programa de asis-tencia técnica. Estas lecciones describen lascaracterísticas centrales del Proyecto WASH a medi-da que ha evolucionado. Estas lecciones pueden tenermás interés para las organizaciones donantes querealizan proyectos de asistencia técnica internacional,pero también pueden aplicarse a los gobiernos centra-les que emprenden asistencia técnica local. Lasegunda categoría (Capítulos 3-5) contiene leccionestomadas del terreno que deberían ser de especialpreocupación para cualquier grupo de personas aquienes se haya encomendado la responsabilidad deplanificar, ejecutar, financiar o evaluar programas yproyectos de abastecimiento de agua y saneamiento.

Los Capítulos 2 al 5 comienzan con un principiobásico a partir del cual fluyen las lecciones debatidasen el capítulo. Cada lección abarca un tema principaltal como "el diseño de la asistencia técnica" o "la ope-ración y mantenimiento de sistemas" y el análisis dedicho tema proporciona apoyo o un contexto para laspropias lecciones. Las "sublecciones" se ponen de re-

Las lecciones caen dentrode dos categoríasgenerales. La primeraversa sobre elestablecimiento yoperación de unprograma de asistenciatécnica. La segundacontiene lecciones acercade planificación,ejecución,financiamiento oevaluación de losprogramas y proyectosde abastecimiento deagua y saneamiento.

El desarrollo en elmundo real es unaempresaextraordinariamentecompleja que abarca todauna gama de necesidadesy accionesinconsecuentes y a vecescontradictorias. No estan simple o directocomo darían a entenderveinte lecciones.

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lieve al margen. Este formato—años de experienciaen desarrollo traducidos a 20 lecciones específicas—tiene la ventaja de dar claridad y un carácter prácticoa la presentación del informe. Sin embargo, el desa-rrollo en el mundo real no es tan simple o directocomo darían a entender veinte lecciones. Las cuestio-nes y preocupaciones prioritarias del sector delabastecimiento de agua y saneamiento están conside-rablemente relacionadas entre sí. Por tanto, hay unacierta superposición de un capítulo a otro; las ideasintroducidas en un contexto se vuelven a ver en otrocon una orientación algo diferente.

Los cuatro principios y las 20 lecciones constitu-yen colectivamente un esbozo de la metodología deWASH para el desarrollo de sistemas de abasteci-miento de agua y saneamiento. La característicacentral de esta metodología es sólo una aplicaciónespecífica de una amplia premisa democrática: quecualquiera que sea el nivel de toma de decisiones/ elhombre de la calle puede resolver sus propios pro-blemas si se le da la oportunidad y ningúnprograma o política tendrá éxito probablemente amenos de que eso suceda. Los cuatro principiosrelacionados con esta premisa y confirmados por laexperiencia de WASH corresponden a la asistenciatécnica participativa que resulta en la transferencia deaptitudes, responsabilidad compartida para los resul-tados del desarrollo, estrategias eficaces paraasegurar que la creación de los sistemas de agua ysaneamiento proporcionan los beneficios previstos yla sostenibilidad o permanencia del sistema como me-dida del éxito.

El papel de losconsultores técnicos noconsiste en adoptardecisiones para elpersonal del paisreceptor, sino en facilitarun proceso mediante elcual ellos puedanadoptar las decisionespor sí mismos.

Asistencia técnica. El primer principio es el deque la asistencia técnica es más eficaz cuando ayudaa las personas a aprender a hacer las cosas por símismas a largo plazo. La asistencia técnica es unproceso interactivo entre las personas que ofrecenayuda y las personas que la reciben. El papel de losconsultores técnicos no consiste en adoptar decisionespara el personal del país receptor, sino en facilitar unproceso mediante el cual ellos puedan adoptar lasdecisiones por sí mismos. Debido a que son ellas lasque han de vivir con las decisiones, es más importan-te que las soluciones adoptadas tengan su apoyo queel que sean corroboradas por expertos técnicos,

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PRINCIPIOS BÁSICOS

excepto en campos exclusivamente técnicos. Estanorma se aplica a la etapa tanto de la planificacióncomo de ejecución del desarrollo.

Este estilo de asistencia técnica también tiende ainvolucrar a un gran número de personas en el proce-so de toma de decisiones. El experto aislado quetransmite su sabiduría desde un nivel ex cátedrasiempre muestra sesgos a favor de procesos inclusi-vos y decisiones en grupo.

Cinco lecciones emanan de este principio generalsobre cómo asegurar la eficacia de la asistenciatécnica:

• Lección Uno: La asistencia técnica eficaz seconcentra en erigir instituciones locales ytransferir aptitudes sostenibles.

• Lección Dos: La asistencia técnica en el abas-tecimiento de agua y saneamiento requiereun enfoque interdisciplinario, no un enfo-que estrecho y especializado.

• Lección Tres: Un enfoque participativo—facilitación, no imposición—maximiza laposibilidad de que los programas y proyectosse mantengan.

• Lección Cuatro: La asistencia técnicaproporcionada mediante la colaboración deorganismos bilaterales y multilaterales y deproyectos financiados por la AID hace un usomáximo de los recursos escasos.

• Lección Cinco: Un servicio activo de infor-mación puede ampliar el alcance así como lavisibilidad y credibilidad de la asistenciatécnica.

Responsabilidad compartida. El segundo princi-pio es el de que el desarrollo sostenible es mássusceptible de ocurrir si cada uno de los participan-tes clave reconoce y asume el papel que lecorresponde y comparte la responsabilidad que lecompete. Es típico que un país en desarrollo tenga almenos cinco clases de participantes: el gobierno (quepuede incluir tanto a los gobiernos regionales comocentrales), los organismos donantes (bilaterales ymultilaterales), las organizaciones no gubernamenta-

Es típico que un país endesarrollo tenga almenos cinco clases departicipantes en elproceso de desarrollo: elgobierno, los organismosdonantes, lasorganizaciones nogubernamentales, lascomunidades locales ybeneficiarios y el sectorprivado.

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les, las comunidades locales y los beneficiarios, y elsector privado.

Dicho en términos muy amplios, la división bási-ca del trabajo es la de que el gobierno debería asumirel control del proceso de desarrollo, estableciendopolíticas y prioridades. Los usuarios han de partici-par, pero la naturaleza de su participación dependede la situación; en las zonas rurales, por ejemplo, lascomunidades deberían asumir la responsabilidadprimordial de la operación y el mantenimiento. Losdonantes pueden proporcionar financiamiento delcapital y asistencia técnica de acuerdo con las priori-dades del gobierno, y las organizaciones nogubernamentales deberían trabajar en áreas especia-les no abarcadas por los donantes principales.Finalmente, el sector privado proporciona capital deinversión o servicios por contrato con altas posibili-dades de mejorar la eficacia. De ahí las cinco leccionesadicionales:

• Lección Seis: El papel del gobierno consisteen asumir la responsabilidad primordial de lagestión del sector, incluida la planificación, lacoordinación de los donantes, la reforma dela política, la reglamentación y los aspectosinstitucionales y financieros del desarrollo.

• Lección Siete: El papel del donante consisteen proporcionar apoyo coordinado a losgobiernos en el diseño o realización de susplanes nacionales.

• Lección Ocho: Las ONG pueden operar efi-cazmente en aquellos casos en los que losdonantes hallen difícil el hacerlo: al nivel decomunidad local y en situaciones muypolitizadas.

• Lección Nueve: La participación de los usua-rios en los sistemas de abastecimiento deagua y saneamiento, bien sea en las comuni-dades rurales o en las comunidades urbanasy periurbanas, es vital para la sostenibilidad opermanencia a largo plazo del proyecto.

• Lección Diez: El papel del sector privado enproporcionar servicios de abastecimiento deagua y saneamiento puede ampliarse si los

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PRINCIPIOS BÁSICOS

La falta de tecnologíasapropiadas no es, deordinario, lo que seinterpone al progreso enel mejoramiento de lasalud a través del agua yel saneamiento.

gobiernos son capaces de crear un ambienteinstitucional, financiero y jurídico de apoyopara la participación del sector privado.

Estrategias programáticas. El tercer principio esel de que las estrategias más eficaces en relación conel agua y el saneamiento son aquellas que se con-centran en eliminar las restricciones que impidenque las instalaciones produzcan sus beneficiosesperados para la salud. En los primeros años de laDécada del Agua y el Saneamiento, se dependiómucho de las soluciones técnicas, pero, a medida quela comunidad del desarrollo obtuvo experiencia ycomenzó a analizar lo que bloqueaba el progreso enmejorar la salud mediante el agua y el saneamiento,se puso de relieve que la restricción no era por logeneral la falta de tecnologías apropiadas. Más bien,la restricción era más susceptible de estar relacionadacon los "programas" que con el "equipo". Por ejem-plo, el beneficio del acceso al agua potable puedenimpedirlo prácticas de saneamiento deficientes: portanto, para obtener los beneficios de salud, la instala-ción de servicios de abastecimiento de agua ysaneamiento (equipo) ha de ir acompañada de prácti-cas mejoradas de higiene (programas).

Otra restricción que se encuentra comúnmentees la de un sector débil de agua y saneamiento, unsector que es incapaz de dar buen uso a los recursosque posee, que incumple su responsabilidad de serviral público. El esfuerzo por mejorar la eficacia de lasorganizaciones sectoriales constituye, por tanto, otraestrategia programática eficaz.

Otras estrategias que WASH ha identificadocomo fundamentales son las de concentrarse en elcambio de comportamiento, subrayar el papel legíti-mo de los usuarios, asegurar una ampliaparticipación en la planificación y crear un clima nor-mativo reglamentario beneficioso.

Las lecciones sobre estrategias programáticaseficaces son las siguientes:

• Lección Once: El éxito de proyectosindividuales de abastecimiento de agua ysaneamiento depende de sólidas políticassectoriales y prácticas institucionales.

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• Lección Doce: El saneamiento debería recibirla misma prioridad que el abastecimiento deagua.

• Lección Trece: Las mejoras en el comporta-miento relacionado con la higiene son unamedida indispensable del éxito de las activi-dades de agua y saneamiento.

• Lección Catorce: Los gobiernos nacionaleshan de adoptar medidas normativas específi-cas para asegurar que las comunidadestienen la capacidad, y que se les habilita, paraadministrar las actividades de abastecimientode agua y saneamiento.

• Lección Quince: Un enfoque participativopara la planificación ayuda a establecer losvínculos necesarios tanto dentro como fueradel sector y a asegurar la cooperación en laejecución.

• Lección Dieciséis: El modelo de mando ycontrol que de ordinario rige la reglamenta-ción en materia de agua y saneamiento enlos países desarrollados no es apropiado, porlo general, para los países en desarrollo.

Sostenibilidad o permanencia a largo plazo. Elprincipio último es el de que la medida básica para eléxito tanto del sistema nacional para el desarrollocomo de los sistemas gerenciales de la comunidadque éste crea es la sostenibilidad: la capacidad dedesempeñarse con eficacia e indefinidamentedespués de que se ha concluido la asistencia deldonante. Aún no es raro ver el progreso en el desa-rrollo del abastecimiento de agua y el saneamientodescrito en términos del número de pozos instaladoso el número de letrinas construidas. Sin embargo, lamayoría de los practicantes reconocen hoy, debido enparte a los esfuerzos de WASH y otras entidades, lafalacia de dichas evaluaciones. El verdadero desarro-llo ocurre sólo cuando las instalaciones siguenoperando después de la partida de las agencias queproporcionan la asistencia, cuando las comunidadesejercen control de sus propios asuntos y cuando los

El verdadero desarrolloocurre solo cuando lasinstalaciones siguenoperando después de quelos organismos queproporcionan ayuda hanabandonado el país,cuando las comunidadesquedan controlando suspropios asuntos ycuando quedaninstituidos serviciosadecuados de apoyogubernamental

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PRINCIPIOS BÁSICOS

servicios adecuados del gobierno quedan constitui-dos para proporcionar niveles apropiados de ayuda.

Evidentemente, la sostenibilidad ha de comenzaren la etapa de planificación, cuando se establecen losvínculos apropiados y se prescribe una tecnologíaapropiada para la situación. Un sistema sostenible de-berá tener un plan financiero que asegure que sesufragan todos los gastos: bien sea con los ingresoscobrados de los usuarios, con subvenciones o conayuda de donantes. También ha de haber institucio-nes de apoyo sostenible, al nivel nacional o local, ypersonal capacitado para servir en las instituciones.

Las lecciones sobre sostenibilidad o permanenciadel sistema subrayan la importancia de disponer desólidas instituciones y gerencia, de personal capacita-do, de una selección apropiada de tecnología, desistemas bien organizados de operación y manteni-miento y de financiamiento adecuado a largo plazo:

• Lección Diecisiete: Los buenos proyectos dedesarrollo institucional y de recursoshumanos son integrales, sistemáticos, partici-pativos y se basan en la planificación a largoplazo.

• Lección dieciocho: La plena consideración deldiseño apropiado de ingeniería y su aplica-ción es esencial para la sostenibilidad delsistema.

• Lección Diecinueve: El elaborar planes deoperación y mantenimiento antes de que seconstruyan las instalaciones y antes de queéstas se instituyan ayuda a asegurar que seseleccionen tecnologías sostenibles.

• Lección Veinte: Para ser sostenible, el sectordel abastecimiento de agua y saneamiento hade depender de una combinación apropiadade recursos financieros de los donantes, delgobierno nacional y de la comunidad.

Los principios y lecciones en la creación de siste-mas de agua y saneamiento que se describen aquí seapoyan mutuamente. Así, pues, si la asistencia técnicacrea capacidad y si se siguen estrategias eficaces y secomparten de forma apropiada las responsabilidades,los sistemas tienen más probabilidad de ser sosteni-

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bles. Los sistemas sostenibles, a su vez, promueven lamayor expansión de la capacidad y apoyo a las estra-tegias apropiadas.

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Un consultor d , WASH y funcionarios búlgaros comparten u* momento alegre durante capaalaaón ui ¿<= '-,:•. *• : • :• •.: - • •

Capítulo 2: ASISTENCIA TÉCNICA

La asistencia al desarrollo de gobierno a gobierno es esencialmente unainnovación posterior a la Segunda Guerra Mundial. La idea de que pudieraredundar en interés de un país ayudar a otro a desarrollar su economía y susociedad adquirió aceptación originalmente en la reconstrucción de Europa y deAsia y luego, se convirtió en la doctrina prevaleciente como parte de larevolución contra el colonialismo que se propagó por el mundo en decadasposteriores. En la década de 1990, al concluir la Guerra Fría, que de por si habíaproporcionado un marco de trabajo para la asistencia al desarrollo, la razón fun-damental para la asistencia ha cambiado a la de subrayar la promoción dedemocracias basadas en el mercado y de socios comerciales.


Ha habido un crecientereconocimiento de que,independientemente detodas las buenasintenciones, el hacer lascosas para otras personasno conduce al desarrollo.

Al principio, la mayor parte de la asistenciaadoptó la forma de préstamos y donaciones para cons-truir o reconstruir la infraestructura física: "inversiónde capital". El Plan Marshall de Estados Unidos paraEuropa fue el prototipo de dicha asistencia. A medidaque comenzaron a emerger nuevas naciones en todaAsia y África, sin embargo, se puso de manifiesto queafrontaban un reto de desarrollo mucho más costoso ymás largo. Sin embargo, ningún país estaba dispuestoa sufragar la totalidad de los enormes gastos enefectivo que se requerirían para el desarrollo de este"tercer mundo". Así pues, a partir del famoso pro-grama de Cuatro Puntos en 1948, los países desarrolladoscomenzaron a dedicar a personas, además de capital,como tipo de asistencia al desarrollo. Esto costabadinero pero era un programa más fácil de defender alnivel nacional que los desembolsos en efectivo. Dichaayuda se llamó "asistencia técnica" para distinguirlade las transferencias financieras directas.

La asistencia técnica inicial adoptó la forma de"asesoramiento de expertos". El ingeniero extranjeroque diseñaba puentes o que incluso ocupaba un cargoen el gobierno de un país en desarrollo era elayudante técnico por excelencia. Este tipo de asis-tencia puede hallarse aún en los países en desarrolloen nuestros días. Sin embargo, ha habido un crecientereconocimiento de que, independientemente de todaslas buenas intenciones, el hacer las cosas para otraspersonas no conduce al desarrollo.

Los programas de ayuda tanto bilateral comomultilateral se han convertido en característicasdestacadas de las relaciones internacionales y con-sisten en aportes de capital y de asistencia técnica.Hoy, la asistencia técnica todavía significa ofrecerayuda a las personas, pero el cometido de esa ayudano es por lo general simplemente la resolución de unproblema a corto plazo, sino la institución decapacidad local para la resolución de problemas futu-ros; no es simplemente aplicar una tecnología sinotransferir la tecnología; no es simplemente pro-porcionar aptitudes. El siguiente es un principiofundamental: la asistencia técnica tiene más éxitocuando ayuda a las personas a aprender a hacer lascosas por sí mismas.

Las lecciones relacionadas con la asistenciatécnica caen dentro de cinco áreas generales: función,

Hoy, la asistencia técnicano es simplemente laresolución de unproblema a corto plazo,sino la institución decapacidad local para laresolución de problemasfuturos.

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ASISTENCIA TÉCNICA

diseño, provisión, coordinación y establecimiento deredes, e intercambio de información.

Lección UnoLa Función de la Asistencia Técnica

La asistencia técnica eficaz se concentra enestablecer instituciones locales y transferir

aptitudes sostenibles.

El Proyecto WASH define ampliamente el sector delabastecimiento de agua potable y el saneamiento deforma que incluya no solo la provisión de ins-talaciones sino la promoción de comportamientos ypolíticas que inciden en el uso y sostenimiento de losservicios. Así pues, las metas de asistencia técnica queWASH proporciona son las de ayudar a diseñar yconstruir sistemas de agua y saneamiento, protegercontra la contaminación ambiental, proveer el com-portamiento que mejore la salud y ayudar a lasautoridades locales y nacionales a asumir la responsa-bilidad gerencial, financiera y operativa de lossistemas.

En este contexto, el proceso de asistencia técnica estan importante como la sustancia. Cualquiera que seael contenido de la actividad específica de asistenciatécnica, el papel correcto del proveedor consiste enrealizar la asistencia solicitada de forma que instituyacapacidad. Este enfoque ayuda a asegurar que setransfieren aptitudes, no solo información.

A menos de que el país receptor adquiera apti-tudes técnicas, financieras y gerenciales para asumir laresponsabilidad de atender sus necesidades en elcampo del abastecimiento de agua y el saneamiento alargo plazo, las inversiones de capital de los donantesno tendrán un efecto óptimo. Se estima, en realidadque los organismos de financiamiento externos solologran satisfacer un pequeño porcentaje (quizásmenos del 15 al 20 por ciento) de las necesidades definanciamiento a largo plazo del sector del agua y elsaneamiento. Sin embargo, las tasas proyectadas decrecimiento de la población y urbanización solamenteindican que la demanda superará la capacidad de losdonantes y los gobiernos para suministrar asistencia.Si se desea llenar la brecha de fondos, se aplican pre-

El proceso de asistenciatécnica es tan importantecomo la sustancia.

Llenar la brecha defondos impone presiónsobre los países endesarrollo para utilizarlos recursos que tienencon la mayor eficaciaposible, para hallar eintegrar nuevas fuentesde financiamiento y paraaprovechar cadaoportunidad que sepresente para coordinarlas actividades.

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siones sobre los países en desarrollo para utilizar losrecursos de que disponen de forma más eficaz, en-contrar e integrar nuevas fuentes de financiamiento yaprovechar todas las oportunidades que se presentenpara coordinar los esfuerzos.

Factores externos de la asistencia técnica puedendeterminar el éxito o fracaso con el tiempo de lasactividades de creación de capacidad. Las políticasnacionales y las consideraciones económicas, porejemplo, pueden facilitar la institución de capacidad opueden hacer casi imposible lograrla. Como en otrasáreas de asistencia técnica, el marco nacional para ab-sorber la asistencia guarda tanta relación con suimpacto como la calidad de la propia asistencia.

La forma en que se proporciona la asistenciatécnica, la duración de la asistencia y el calendario delos aportes de capital son factores que influyen todosen el grado en el que la asistencia técnica coadyuva ala institución de capacidad a largo plazo y desostenibilidad o permanencia.

Las políticas nacionales ylas consideracioneseconómicas puedenfacilitar la institución decapacidad o pueden hacercasi imposible lograrla.

Los consultores con unamentalidad de "yo soy elexperto" no sonapropiados para el papelde creación de capacidadni son los asesoresexternos que retienenvestigios de paternalismo.

Características de la asistencia eficaz. Losdonantes deben reconocer la importancia de lainstitución de capacidad y estructurar intencional-mente la asistencia de forma que ésta se lleve a cabo.Pocos donantes negarían la importancia de instituircapacidad; sin embargo, la mayoría de los proyectostienen otras metas también y, en el intento por lograr-las, los donantes pueden prestar poca atención a lainstitución de capacidad o, sin pretenderlo, puedencrear una situación que la subvierta.

Todos los proveedores de asistencia técnica queparticipan en un proyecto han de estar com-prometidos a la institución de capacidad en el cliente.Los consultores con una mentalidad de "yo soy el ex-perto" no son apropiados para el papel de creación decapacidad ni son los asesores externos que retienenvestigios de paternalismo, lo que constituye unabarrera importante a la creación de capacidad. Si seasignan a los asesores de largo plazo para que trabajenen el sector del agua y el saneamiento del gobierno delpaís receptor, como ocurre actualmente en muchospaíses, un empleado permanente local de la agenciadeberá aprender cómo hacer lo que está haciendo elasesor a largo plazo. Además, el país receptor deberíaaportar al menos una porción del apoyo al asesor.

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ASISTENCIA TÉCNICA

LM crearían de capacidady la transferencia deactitudes puedenrealizarse mediante laestructuración de laasistencia técnica deforma que una serie deactividades partan de labase de otras paraaumentarsistemáticamente lacapacidad.

Los consultores a largo plazo, tales como los pro-porcionados por el Proyecto WASH, también han deconcentrarse en la creación de capacidad y la trans-ferencia de aptitudes. Este objetivo puede lograrseestructurando la asistencia técnica de forma que unaserie de actividades partan de la base de otra serie afin de aumentar sistemáticamente la capacidad. Porejemplo, en 1992-93 WASH proporcionó asistenciatécnica a cuatro países a lo largo de las márgenes deun río para realizar un inventario de la contaminaciónde las aguas en el Río Danubio, uno de los ríos máscontaminados de Europa. Se formuló un mecanismocomputarizado de tratamiento de la información de lacalidad del agua llamado DEMDESS (Sistema deApoyo del Proceso de Toma de DecisionesGerenciales sobre las Emisiones al Río Danubio) a finde que los órganos decisorios recopilasen datos sobrela contaminación fluvial y los utilizasen para evaluarlos efectos de distintas estrategias de reducción de lacontaminación. Para asegurar que las aptitudesnecesarias para utilizar el sistema DEMDESS se trans-firiesen realmente a los técnicos en los cuatro países, ladependencia de la AID para Europa, patrocinadoradel proyecto del Danubio, estableció una serie deactividades, entre ellas un taller de capacitaciónpráctica, asistencia por consultores en los países in-dividuales e interacción con funcionarios de alto niveldel gobierno. Los mismos consultores de corto plazose utilizaron durante la serie de actividades. Estosconsultores estaban altamente motivados para ayudara adaptar el sistema DEMDESS a cada país y dejardespués de su partida, no solo el manual de losusuarios, sino usuarios capacitados que pudiesenmodificar y ampliar el sistema para atender susnecesidades específicas.

En los casos en que los consultores o asesores hanconcebido sus misiones como creación de capacidadlocal, tal como ocurrió en Zaire y Sri Lanka, han pro-porcionado dirección y ayuda necesarias pero tambiénhan servido como catalizadores para la creación deprogramas sostenibles.

Duración de la asistencia técnica. La formacióninstitucional y la transferencia de aptitudes sonactividades difíciles y prolongadas que debenplanificarse con cuidado. Sin embargo, si un pro-

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Si un proveedor deasistencia técnica esperatener un verdaderoimpacto en el sector delabastecimiento de agua yel saneamiento y en lasinstituciones que apoyana dicho sector, deberíaestar dispuesto aparticipar a largo plazo.

El proveedor deasistencia técnica deberáconsiderarse como unsocio sistemático, fiable ydisponible, que trabajacon el gobierno receptoren un proceso continuode identificación deproblemas y formulaciónde soluciones.

veedor de asistencia técnica espera tener un verdaderoimpacto en el sector del abastecimiento de agua y elsaneamiento y en las instituciones que apoyan a dichosector, debería estar dispuesto a participar a largoplazo. Análogamente, los gobiernos que reciben asis-tencia técnica deberán también estar comprometidosa actividades de largo plazo.

Una forma de proporcionar asistencia a largoplazo es mediante una serie de tareas individuales dedos o tres semanas de duración espaciadas por uno odos años, tal como se indicó arriba. En condicionesideales, los mismos consultores se emplean a travésdel período de tiempo. En Ecuador, por ejemplo,WASH proporcionó asistencia técnica para fortaleceruna institución de abastecimiento de agua ysaneamiento de esta forma. Consultores externosemplearían unas cuantas semanas en la instituciónproporcionando capacitación u otra asistencia técnicay, luego, dejarían una "tarea" para los consultores lo-cales y el personal de la institución, los cuales laconcluirían en un período de dos o tres meses antes depasar a la tarea siguiente en la serie. Las tareas exigie-ron que el personal local pusiera en práctica lo quehabían aprendido en la capacitación o integrasenpolíticas o procedimientos gerenciales específicos. Lautilización de los mismos consultores durante el pro-ceso tuvo las ventajas evidentes de crear continuidady de inspirar confianza. WASH y el Proyecto deBiología y Control de Vectores, otro proyecto cen-tralmente financiado de la AID, utilizó un enfoquesimilar en Belice en un programa integral encaminadoa institucionalizar una estrategia basada en la comu-nidad para el agua y el saneamiento y el control devectores.

Los programas sostenibles evolucionan; no secrean e instituyen. Gran parte del éxito de este procesoevolutivo depende de relaciones institucionales yhumanas. El proveedor de asistencia técnica deberáconsiderarse como un socio sistemático, fiable y dis-ponible, que trabaja con el gobierno receptor en unproceso continuo de identificación de problemas yformulación de soluciones, proceso que puede llevaraños antes de que quede instituido un programasostenible. Un funcionario de Sri Lanka, comentandosobre un proyecto de desarrollo institucional eficazrealizado para la Junta Nacional de Abastecimiento de

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ASISTENCIA TÉCNICA

Agua y Drenaje (NWSDB), declaró que incluso unperíodo de tiempo de seis años para el proyecto era"apenas suficiente".

Lamentablemente, calendarios razonables amenudo no encajan en las necesidades de losdonantes, cuya máxima prioridad puede ser la de en-viar capital al terreno donde éste se requiere para losproyectos. Con harta frecuencia, esto ocurre sin unaconsideración pragmática de si el país receptor tiene laestructura institucional y la capacidad necesaria paraabsorber y utilizar el dinero con éxito para el logro delfin pretendido.

Calendario de los aportes de capital. Ningunacantidad de capital invertido traerá desarrollo amenos de que el país receptor sea capaz de utilizarcon eficacia el capital. Con frecuencia se ignora estehecho hasta que los problemas salen a relucir yamenazan con abrumar un programa. WASH ha vistonumerosas ocasiones en las que un país comprendió lanecesidad de desarrollar capacidad institucional solodespués de construir una instalación. En otras oca-siones, los problemas institucionales se reconocen atiempo. Por ejemplo, el proyecto de desarrollo institu-cional de Sri Lanka citado arriba fue instituido ainstancias del Banco Mundial. Comprendiendo que laNWSDB tenía problemas importantes, el banco retuvoun importante préstamo a último minuto hasta que elgobierno de Sri Lanka trajese a un equipo de asisten-cia técnica de la AID al país y conviniese en unproyecto de fortalecimiento institucional. En Belice,ocho años de construcción de instalaciones con elProyecto de Productividad Mejorada Mediante unaSalud Mejor patrocinado por la AID, precedió acualquier intento por abordar las cuestiones institu-cionales. Finalmente, la AID enmendó el proyectoespecíficamente para abordar la creación de capaci-dad en la comunidad cuando se puso de manifiestoque el Gobierno de Belice necesitaba asistencia enhacer frente a estas cuestiones. La AID llegó a laconclusión de que no sería una buena inversiónseguir construyendo instalaciones a menos de que secrearan también instituciones de la comunidad queproporcionaran liderazgo.

Ninguna cantidad decapital invertido traerádesarrollo a menos deque el país receptor seacapaz de utilizar coneficacia el capital.

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Lección DosEl Diseño de la Asistencia Técnica

La asistencia técnica en al campo del abastecimientode agua y el saneamiento requiere un enfoqueinterdisciplinario, no un enfoque estrecho y

especializado.

Desde un punto de vista del diseño, probablemente elaspecto más exigente de proporcionar asistenciatécnica concierne a las naturalezas polifacéticas y com-plejas de la asistencia técnica y el desarrollo de lossistemas de abastecimiento de agua y saneamiento.Sin duda alguna, la creencia de que la asistenciatécnica significa formación institucional resulta en unanecesidad de aptitudes mucho más diversas y es-pecializadas que las que se requerirían si la asistenciatécnica se hubiese definido solo como proporcionarasesoramiento o resolver problemas. Análogamente, elcompromiso a la sostenibilidad o permanencia comoprincipio básico introduce la necesidad de asistenciaen gestión, finanzas, planificación de la política ycapacitación, entre otras disciplinas.

Una orientación interdisciplinaria ha sido unacaracterística clave de WASH desde sus comienzos,pero el número de disciplinas que han entrado enjuego ha disminuido en el curso del tiempo a medidaque WASH y otros proveedores de asistencia técnicaen materia de agua y saneamiento han llegado a com-prender las formas múltiples en que se manifiestanlos problemas del desarrollo.

La necesidad de sólidas capacidades multi-discipünarias e interdisciplinarias dictó prácticamentela estructura del consorcio bajo el que opera WASH.El consorcio está integrado por cierto número de or-ganizaciones subcontratistas, cada una de las cualestiene recursos y capacidades disciplinarias específicas.Son iguales profesionales pero administrativamenteresponden a CDM, contratista principal. La mayoríade los subcontratistas tienen al menos un funcionariode alto nivel en la dotación de WASH, mientras queCDM proporciona personal de apoyo y de altagerencia. Todos los miembros del consorcio pro-porcionan consultores y personal en sus áreas deespecialización.

Una orientacióninterdisciplinaria ha sidouna característica clavede WASH desde suscomienzos, pero elnúmero de disciplinasque han entrado en juegoha disminuido en elcurso del tiempo amedida que WASH yotros proveedores deasistencia técnica enmateria de agua ysaneamiento han llegadoa comprender las formasmúltiples en que semanifiestan losproblemas del desarrollo.

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ASISTENCIA TÉCNICA

Las especializaciones institucionales del con-sorcio incluyen, entre otras, las áreas siguientes:ingeniería (CDM); salud pública (University ResearchCorporation); gestión de las comunicaciones y de lainformación sanitaria, transferencia de tecnología yevaluación (International Science and TechnologyInstitute); desarrollo de recursos institucionales yhumanos (Training Resources Group); participaciónde la comunidad, educación en higiene, evaluacióndel riesgo ambiental y finanzas (Research TriangleInstitute); desarrollo sostenible de recursos naturalesy tecnología apropiada (Associates in Rural Develop-ment); e investigación aplicada (Universidad deCarolina del Norte).

Personal básico. La dotación de personal básicode WASH representa la mayoría de las disciplinasclave importantes en el desarrollo de los sistemas deabastecimiento de agua y saneamiento: ingeniería,desarrollo de recursos institucionales y humanos,finanzas y economía, antropología, salud pública,jurisprudencia, administración pública, recursoshídricos, gestión ambiental y tratamiento de la infor-mación. Se anima a los miembros del personal ainteractuar con frecuencia en todos los aspectos de susvidas profesionales. Se promueve un debate activoentre los miembros del personal; las decisiones de lagerencia se adoptan de forma participativa; un retirode planificación anual mantiene al proyecto con-centrado; y se requiere una comunicación eintercambio de información constantes.

Cuando se reciben peticiones de asistenciatécnica de las misiones de la AID, un miembro delpersonal de alto nivel de WASH es designado gerentede tareas. Si bien esta decisión se basa a veces en cono-cimientos especializados sustantivos, con la mismafrecuencia se determina tomando como base la ex-periencia, el interés y la carga de trabajo. Se esperaque todo el personal de alto nivel esté dispuesto y seacapaz de administrar las actividades fuera de sus pro-pias disciplinas, que permanezca informado de todaslas actividades de WASH y que proporcione asistenciade reserva cuando se necesite. Las decisiones im-portantes sobre las actividades se basan con másfrecuencia en un debate intenso entre los miembrosdel personal de alto nivel que en un enjuiciamiento

Se promueve un debateactivo entre losmiembros del personal;las decisiones de lagerencia se adoptan deforma participativa; unretiro de planificaciónanual mantiene alproyecto concentrado; yse requiere unacomunicación eintercambio deinformación constantes.

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solitario del gerente de tareas o el director delproyecto.

Al seleccionar a losconsultores, debe hacersehincapiéprimordialmente en laexperiencia adquirida enpaíses múltiples, por logeneral, y en laexperiencia relacionadacon el agua y elsaneamiento,específicamente. Elconsultor conantecedentes variados ycon capacitación en dos omás especializaciones esespecialmente valioso.

Expertos nacionalesaltamente calificados queno tienen experiencia enel extranjero y quedesconocen otros idiomasextranjeros resultan, confrecuencia, incapaces derelacionarse bien consituaciones en otrospaíses y culturas y no sepercatan de laimportancia de losobjãivos de participaciónlocal y de creación decapacidad.

Equipos de consultores, WASH también utilizaun enfoque interdisciplinario para reunir y enviar alterreno a equipos de consultores que realicen lasactividades de asistencia técnica. Depende del gerentede tareas, que trabaja con la misión que solicita laayuda, determinar y constituir la combinaciónapropiada de aptitudes, conocimientos especializadosy experiencia. La gama creciente de problemas que sepide a WASH que resuelva requiere equipos de con-sultores más diversificados. Por ejemplo, un equipoque investigó las oportunidades de participación delsector privado en el sector del agua en Indonesia tuvorepresentantes de cinco disciplinas: ingeniería, gestiónfinanciera, política pública y administración, jurispru-dencia y desarrollo organizativo. El reunir y enviar alterreno a tales equipos es tanto un arte como unaciencia.

En algunos proyectos, se pide a técnicos querepresentan disciplinas múltiples que integren sutrabajo. Un ejemplo de dicho proceso fue unaevaluación de los riesgos ambientales en Quito, Ecua-dor, realizada conjuntamente por WASH y otroproyecto financiado por la AID, PRITECH (Technol-ogy for Primary Health Care). Expertos en salud,planificación y política urbanas, economía y antro-pología formularon un método experimental quecombinó la recopilación de datos cuantitativos ycualitativos. El método integró conceptos no con-siderados normalmente en las evaluaciones del riesgo.

Para integrar buenos equipos de consultores, unaorganización de asistencia técnica necesita una lista deconsultores extensa a la que tenga fácil acceso. La listade WASH está organizada de acuerdo con más deveinte categorías de aptitudes importantes para eldesarrollo de los sistemas de abastecimiento de agua ysaneamiento.

Al seleccionar a los consultores, se deberá tomarmuy en cuenta la experiencia en países múltiples, porlo general, y la experiencia relacionada con el agua yel saneamiento, específicamente. El consultor conamplios antecedentes o capacitación en dos o más es-pecialidades es especialmente útil, por ejemplo, uningeniero con antecedentes en trabajo social o

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ASISTENCIA TÉCNICA

políticas. Muchos proyectos requieren consultores conuna especialización además de experiencia en otrasáreas, tales como un epidemiólogo con algún cono-cimiento sobre la formación de recursos humanos,las finanzas y temas reglamentarios.

WASH evita deliberadamente utilizar como con-sultores a expertos nacionales altamente calificadosque no tienen experiencia en el extranjero ni dominiode los idiomas de otros países; a pesar de su ex-periencia técnica, éstos también resultan a vecesincapaces de relacionarse bien con situaciones exis-tentes en otros países y culturas, desconocen lametodología y filosofía de asistencia técnica de WASHy no están conscientes de la importancia de los ob-jetivos de participación local y creación de capacidad.WASH busca constantemente ciudadanos de otrospaíses para complementar su dotación de consultores,en particular expertos en áreas emergentes tales comolas cuestiones jurídicas y reglamentarias, los desechostóxicos y peligrosos y la privatización.

Prácticas gerenciales. Hay muchos factores queentran en juego en el diseño de una actividad de asis-tencia técnica mundial. Evidentemente, es importanteestablecer y mantener una estrecha relación de trabajocon la agencia gubernamental patrocinadora. Lascomplejidades de la empresa exigen flexibilidad,procedimientos modernizados, una comprensióncompartida de las metas y responsabilidades, y con-fianza mutua entre el contratista y la agenciaproveedora de los fondos. La falta de una relación detrabajo muy estrecha entre las dos introduce retraso eineficiência, en condiciones óptimas, e inercia y des-perdicio de recursos en el peor de los casos. Elenfoque WASH ha consistido en mantener a la AIDplenamente informada en todo momento de las acti-vidades pertinentes y de fomentar una relaciónprofesional entre los miembros del personal de formaque haya comunicación diaria. Esto ha permitidotanto al contratista como a la agencia prever losproblemas, aclarar las cuestiones y procedimientos amedida que surgen y aprender de los errorescometidos.

También se requiere una gestión central eficazpor parte del contratista o la entidad de asistenciatécnica, ya que un proyecto de asistencia técnica de

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amplio alcance es en potencia una pesadilla gerencial.La variedad de recursos humanos que hay que reuniry coordinar, el apoyo logístico y administrativo quehay que concertar, las actividades geográficamentemuy diseminadas que es necesario llevar a cabosimultáneamente y la naturaleza a veces políticamentedelicada de los proyectos que se deberán emprenderrequieren un diseño y estructura del proyecto alta-mente organizados.

Además, se necesitan procedimientos sistemá-ticos para responder a peticiones de asistencia técnica.En los casos en que faltan dichos procedimientos, unprograma de asistencia técnica podría verse abrumadopor peticiones de ayuda y los consiguientes pormenoresy papeleo. Para reducir al mínimo esta carga, deberánestablecerse procedimientos normalizados para lamayoría de las operaciones, incluyendo el envío alterreno de equipos, el envío de telegramas, redacciónde cartas, revisión de informes y distribución depublicaciones.

Lección TresLa Provisión de Asistencia Técnica

Un enfoque participativo—facilitar, no decir lo quehacer—aumenta al máximo las posibilidades de quelos programas y proyectos se sostengan en el tiempo.

Las decisiones desdearriba que se toman sinparticipación de quieneshan de llevarlas acaboson decisiones hechas sindatos suficientes.Además, dichasdecisiones pueden versebloqueadas por quieneshan sido excluidos delproceso de decisiones.

El enfoque de WASH para la asistencia técnica sub-raya la participación significativa de todas laspersonas y entidades involucradas en un proyecto deagua y saneamiento. El hecho de quién participa ycómo lo hará depende del tipo de programa o del pro-yecto en cuestión. En los proyectos de abastecimientode agua y saneamiento a las zonas rurales, porejemplo, es esencial que los miembros de la comu-nidad participen en todas las etapas de un proyecto,desde la planificación hasta el mantenimiento con-tinuo. La participación conduce a un sentido depropiedad y responsabilidad. Cuando falta estesentido, los proyectos fracasan una vez que se retira elapoyo del donante.

Análogamente, si un servicio de provisión deagua tiene proyectado reorganizarse, es vital que losgerentes en todos los niveles y los empleados or-

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ASISTENCIA TÉCNICA

dinarios tengan voz y la oportunidad de participar enlas decisiones que les afectan. Las decisiones desdearriba que se toman sin participación de quienes hande llevarlas a cabo son decisiones hechas sin datossuficientes. Además, dichas decisiones pueden versebloqueadas por quienes han sido excluidos del pro-ceso de decisiones.

Los proveedores de la asistencia técnica han decumplir su compromiso de participación actuando enasociación con el cliente. La participación activa en elproceso de identificar problemas y formular solu-ciones, que es el elemento fundamental de la mayoríade las actividades de asistencia técnica, es de por síuna experiencia de aprendizaje. Cuando los clientesson participantes iguales, aprenden del proceso y secrea capacidad. El dictar soluciones puede resolverproblemas a corto plazo pero no aumenta la probabili-dad de desarrollo a largo plazo.

Un enfoque participativo resulta en un mayorapoyo para las soluciones a las que se ha llegado yuna mayor probabilidad de que la corriente debeneficios del proyecto continúe después de habersemarchado el equipo de asistencia técnica. Cuando laspersonas participan en el proceso de adopción de unadecisión, seleccionando entre las distintas alternativaso formulando un plan, es mucho más probable que loapoyen y que trabajen para asegurar su éxito.

Sin embargo, cabe advertir que promover laparticipación lleva tiempo y cuesta dinero. Desde unaperspectiva a largo plazo, el dinero empleado seráreembolsado en forma de mayor eficacia del proyecto.

En la mayoría de las actividades de asistenciatécnica en el campo del suministro de agua ysaneamiento, no hay respuestas únicas que sean"correctas" o incluso "óptimas". Por lo general, larespuesta correcta es aquella que es aplicable: algo quedepende más de la inversión psicológica de quienes laejecutarán que de la elegancia de la solución. Lainversión psicológica está directamente correlacionadacon el nivel de participación en formular la solución.Así, pues, por ejemplo, el "mejor" plan nacional parala Década Internacional del Abastecimiento de AguaPotable y Saneamiento para Swazilandia es elformulado por el gobierno de Swazilandia, ya que esees el plan en el que tendrá fe el gobierno, el plan queapoyará monetariamente y con otros recursos y el

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El papel del proveedor deasistencia técnicaconsiste en facilitar elproceso de decisiones,haciendo contribucionesintelectuales a dichoproceso, ciertamente,pero dando prioridad aasegurar que se escuchaa todas las partes y quetodas las partesparticipan en la toma dedecisiones.

Es importante que losmiembros del equipoadopten compromisoscon el cliente en temasque no dañen a laintegridad del proyectoen tanto se mantienenfirmes en lo que respectaa los que perjudican alproyecto.

plan en cuyo éxito se esforzará, al igual que el mejorplan para una determinada comunidad es aquél queésta ayudó a diseñar.

Ante todo, el proceso de participación ayuda afortalecer las instituciones y los procesos que son esen-ciales para erigir sociedades más pluralistas ydemocráticas: un objetivo importante de la asistenciaal desarrollo proporcionada por Estados Unidos.

El papel del proveedor de asistencia técnica con-siste en facilitar el proceso de decisiones, haciendocontribuciones intelectuales a dicho proceso, cierta-mente, pero dando prioridad a asegurar que seescucha a todas las partes y que todas las partesparticipan en la toma de decisiones. Esto no significaque la tarea sea fácil, en particular para quienes noestán acostumbrados a esta función. En consecuencia,WASH ha desarrollado varias técnicas para mantenersus actividades de asistencia técnica concentradas enfacilitar la toma de decisiones por el cliente en vez dedictárselas al cliente. Entre éstas figura la preparaciónde los equipos de asistencia técnica mediantereuniones previas al proyecto, la definición de lasnecesidades del cliente, el mantenimiento de con-tinuidad del personal y la realización de actividadesde obtención de información y seguimiento. WASHtambién trata de contratar a consultores ex-perimentados que se sientan cómodos trabajando enuna modalidad de colaboración y que compartan lafilosofía de desarrollo de WASH.

Preparación de los equipos de asistencia técnica.La reunión de planificación de equipos es el elementoclave en el proceso de asistencia técnica de WASH. LaTPM, tal como se llama a esta reunión de planificaciónde equipos, fue formulada en WASH en los primerosaños del proyecto con una reunión de dos días deduración. En 1985, se publicó un informe de WASH enel que se esboza el proceso y, para 1986, la TPM habíaquedado institucionalizada dentro de WASH. Muchasotras organizaciones están ahora utilizando estametodología como parte de sus propias operaciones.

La TPM es una reunión facilitada de dos días deduración, a la que asisten todos los miembros de todoslos equipos de consultores. Los objetivos principalesde la TPM consisten en proporcionar información alos consultores sobre los antecedentes del proyecto,

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ASISTENCIA TÉCNICA

esclarecer las metas y fines de la actividad y prepararun esbozo del producto final y un plan de trabajo. Esteplan de trabajo es la herramienta central para definir yejecutar el proyecto. Sirve de base para promover unconsenso sobre el alcance y la naturaleza del proyectoentre los miembros del equipo y entre el equipo y elcliente.

Otro objetivo de la reunión es el de constituir unequipo eficaz y transmitir experiencia pertinente deWASH. Las personas varían en el grado en el que sesienten cómodas como miembros de equipos inter-disciplinarios y participativos que incluyen al clientecomo actor clave. Es importante que los miembros delequipo adopten compromisos con el cliente en temasque no dañen a la integridad del proyecto en tanto semantienen firmes en lo que respecta a los que per-judican al proyecto. Hay muchos más de los primerosque de los segundos, pero el problema más común enlos equipos de consultores es el de resistirse al com-promiso. La TPM da al gerente de la tarea y al jefe delequipo la oportunidad de identificar dichos pro-blemas posibles y adoptar medidas para resolverlos.

En 1993, WASH elaboró una nueva guía comocomplemento de la guía de la TPM. Si bien la TPM seconcentra en preparar a los equipos de asistenciatécnica, esta nueva guía proporciona asesoramientosobre cómo los jefes de equipo pueden aumentar laeficacia de los equipos en el trabajo de campo. La guíadescribe el reto de habilitar a los miembros del equipoprocedentes de disciplinas diferentes para quetrabajen en colaboración de forma armoniosa. Explicacómo puede constituirse un equipo "multidiscipli-nario" (un equipo constituido por representantes denumerosas disciplinas) en un equipo "interdisci-plinario" (un equipo en el que el trabajo de ladisciplina está integrado). La guía presenta en formaresumida la experiencia de veinticuatro jefes ygerentes de equipos que fueron entrevistados amedida que se preparaba la guía.

Si bien la mayoría de losclientes esperan y deseanaportes inteligentes delequipo de asistenciatécnica, no desean que sele dicten soluciones nique se les trate conpaternalismo.

Definición de las necesidades del cliente. Si bienla mayoría de los clientes esperan y desean aportes in-teligentes del equipo de asistencia técnica, no deseanque se les dicten soluciones ni que se les trate conpaternalismo. La norma más importante para laprovisión con éxito de asistencia técnica es, pues, pro-

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Un enfoque participativopara determinar lasnecesidades y objetivosdel cliente esespecialmenteimportante porque losclientes no siempreexpresan exactamente loque desean.

porcionar la asistencia que desea el cliente, no la asis-tencia que el proveedor considera que necesita elcliente. A fin de obedecer a esta norma, primero esnecesario identificar claramente al cliente, ya que estaidentidad no es siempre inmediatamente evidente. Lapregunta más útil que se ha de hacer a este respecto esla siguiente: "¿Quién desea conocer realmente lasrespuestas a las preguntas que estas actividades estánabordando?" Para el Proyecto WASH, el cliente esnormalmente la misión o la dependencia de la AIDpara quienes se realiza la asistencia técnica. Pero hay amenudo clientes secundarios también, tales como elMinisterio de Salud en el país o una organización nogubernamental, que pueden participar en la actividad.

La identificación del cliente es un tema destacadode debate en las reuniones de planificación del equipodebido a que WASH ha aprendido que una actividadeficaz depende de una comprensión compartida, entrelos miembros y entre el equipo y el cliente, de lafinalidad de la actividad. Una vez identificado, elcliente pasa a ser un miembro del equipo y el procesode aclarar los objetivos del cliente puede comenzar.Este proceso es interactivo y continuo y comienza condebates iniciales al recibirse la petición de asistencia ysolo concluye cuando se somete el borrador del in-forme del proyecto al marchar el equipo.

Un enfoque participativo para determinar lasnecesidades y objetivos del cliente es especialmenteimportante porque los clientes no siempre expresanexactamente lo que desean. En una actividad grande ycompleja, por consiguiente, puede necesitarse unavisita de reconocimiento para aclarar las necesidadesdel cliente antes de que se prepare incluso el alcancedel trabajo. El proceso de esclarecer las necesidades yobjetivos es a veces prolongado pero siempre útil, yaque todos los clientes saben lo que no desean cuandolo ven. El fracaso último de la asistencia técnica es elde concluir la tarea y presentar el informe solo paraque se nos diga que esto no fue realmente lo quequería o necesitaba el cliente.

El proceso de esclarecerlas necesidades yobjetivos es a vecesprolongado, pero siemprees útil ya que todos losclientes saben lo que nodesean cuando lo ven.

Mantenimiento de la continuidad del personal.En los proyectos que requieren una serie de visitas deasistencia técnica a través de un período de variosaños o a través de la vida del proyecto, si el mismopersonal participa en el proyecto se aumenta enor-

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ASISTENCIA TÉCNICA

memente la eficiencia y productividad de las activi-dades de asistencia técnica. La memoria institucionalaprovechada de esta forma reduce la carga que gravitasobre el personal de la misión, permite una iniciaciónmás rápida de las actividades y reduce la ansiedad delos clientes que han aprendido a confiar y valorar lalabor de un consultor en particular.

El trabajo de WASH en Sri Lanka en el curso deestos últimos años ilustra los beneficios de las visitasmúltiples. A principios de 1985, un consultor deWASH planificó y realizó un taller de iniciación deproyectos para un extenso proyecto de fortalecimientoinstitucional de la AID. Desde entonces, el mismo con-sultor ha formado equipo con otros y ha vuelto paraimplantar una serie de talleres de capacitación geren-cial destinados al personal de alto nivel de la entidadde abastecimiento de agua de ese país. Esta con-tinuidad ha sido un importante factor en el éxito de laasistencia técnica.

Obtención de información de los clientes y de losequipos de consultores. El proceso de obtención deinformación es importante tanto para el cliente comopara el proveedor de la asistencia técnica como indica-dor de la eficacia de una actividad. Si los clientesparticipan de lleno en la tarea durante toda ella—como debieran hacerlo—estarán conscientes de cómoprogresa el trabajo y serán mucho más susceptibles deaceptar los resultados. Cuando la tarea está próxima aconcluir, es importante transmitir al cliente conrapidez, sucintamente y de forma nada ambigua, loque se ha hecho o se ha comprobado. Antes de salirdel país, los equipos de consultores de WASH pre-sentan normalmente un borrador de informe en unaforma tan completa como sea posible a fin de poner sutrabajo rápida y claramente en el contexto de losdeseos del cliente. Se reserva tiempo para sentarse yanalizar los resultados con el cliente personalmente deforma que puedan aclararse cualesquiera malos en-tendidos o incorporarse puntos de vista adicionales.

Desde el punto de vista del proveedor de la asis-tencia técnica, el equipo de consultores es la fuentemás asequible de información acerca de la tarea ypuede proporcionar gran cantidad de reacciones útilessobre la sustancia y el proceso de la actividad. Paracaptarlo, WASH utiliza tanto sesiones informales

Cuando el proyecto estápróximo a su conclusión,es importante transmitiral cliente con rapidez, deforma sucinta y nadaambigua, lo que se hahecho o se hacomprobado.

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como sesiones formales de información junto con in-formes escritos.

El factor tiempo puede ser fundamental en lassesiones de obtención de información. Las memorias ypercepciones son más claras inmediatamente despuésde haberse concluido la labor y, puesto que gran partede la "memoria institucional" informal de unaorganización que hace un fuerte uso de los consultoresestá invertida en ellos, lo más que pueda hacerse paracaptar su experiencia tanto menos riesgo habrá de quepase desapercibida alguna cosa importante. Además/los gerentes de tareas necesitan una idea rápida de siun proyecto marcha bien o no. Algunas actividadesmarchan mal inevitablemente y dejan al cliente menosque plenamente satisfecho. Si esto se sabe inmediata-mente y se sigue la situación correctamente, puedeminimizarse el impacto negativo. El proveedor de laasistencia técnica puede ofrecerse a rehacer el trabajoo dar pasos adicionales para rectificar y salvar la si-tuación. Evidentemente, una mala situación se hacemenos salvable a medida que pasa el tiempo, por loque las sesiones iniciales de provisión de informacióndeberán ocurrir dentro de unos días después delregreso del equipo. Las sesiones formales de informa-ción también proporcionan una oportunidad paradebatir las lecciones aprendidas que puedan aplicarseen tareas futuras.

Algunas actividadesmarchan malinevitablemente y dejanal cliente menos queplenamente satisfecho. Siesto se sabeinmediatamente y sesigue la situacióncorrectamente, puedeminimizarse el impactonegativo.

Actividades de seguimiento. Cuando termina unaactividad de asistencia técnica, la responsabilidadprincipal de la ejecución pasa al cliente. Los con-sultores han realizado su trabajo y han preparado suinforme; el cliente ha aceptado los resultados y estádispuesto a seguir adelante con la actividad. El éxitoúltimo de la actividad no se conocerá, sin embargo, amenos de que se haya efectuado seguimiento paradeterminar en qué grado el cliente continúa con laactividad.

En muchos proyectos de asistencia técnica, elseguimiento recibe baja prioridad. Aun cuando todaslas partes interesadas están intelectualmente cons-cientes de su necesidad, lotros asuntos—actividadesnuevas que planificar y administrar o papeleo queconcluir—tienen con frecuencia más urgencia yreciben una mayor atención. Puede disponerse depoco tiempo adicional para buscar información sobre

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ASISTENCIA TÉCNICA

actividades pasadas, para ver si los objetivos se alcan-zaron realmente, para reflexionar sobre la experienciay para aplicar las lecciones aprendidas. Debido a laforma en que opera WASH—respondiendo a lamisión de la AID que solicita ayuda—a menudo notiene la oportunidad de seguir vigorosamente todaslas tareas, pero en los casos en que puede hacerlo, losresultados son valiosos. En el caso de la asistencia aldesarrollo institucional de WASH para Sri Lanka, porejemplo, WASH pudo trazar el progreso hacia lasmetas en talleres anuales de evaluación. Fue alentadorver que una institución ineficaz, demasiado burocráticay que no respondía a las necesidades de los clientes seconvirtió paulatinamente en algo que se asemejabamás a una empresa comercial bien administrada.

Una mayor cantidad de fondos para la asistenciatécnica de seguimiento sería sumamente ventajosa parael sector. Los proyectos individuales se beneficiaríanpero, lo que es más importante, la programación en ge-neral para el sector mejoraría a medida que se siguieranlas lecciones aprendidas en las actividades de segui-miento en el diseño de nuevos proyectos.

En muchos proyectos deasistencia técnica, elseguimiento recibe bajaprioridad. La urgencia deotros asuntos—actividades nuevasque planificar yadministrar o papeleoque concluir—tiene confrecuencia más urgenciay recibe una mayoratención.

Lección CuatroCoordinación y Establecimiento de Redes

La asistencia técnica proporcionada mediante lacolaboración de organismos multilaterales y

bilaterales y proyectos financiados por la AID haceun uso máximo de recursos escasos.

La coordinación y el establecimiento de redes tienenbeneficios importantes diversos para los proyectos deasistencia técnica. Además de permitir un uso máseficaz de los recursos y el aprovechamiento de losrecursos, la coordinación de las actividades con otrasentidades multilaterales y bilaterales y otros proyectosfinanciados por la AID ayuda a evitar duplicación deesfuerzos y permite al proyecto desempeñar un papelmás influyente. El establecimiento de redes—procesode erigir y mantener relaciones profesionalesmutuamente beneficiosas con los colegas en otras or-ganizaciones—da una mayor visibilidad al proyecto ysu trabajo, realza su credibilidad, proporciona accesoa conocimientos especializados e información más allá

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de los recursos internos del proyecto, sugiereoportunidades para actividades coordinadas y cola-borativas y amplía la conciencia sobre la importanciay el impacto del desarrollo del abastecimiento de aguay el saneamiento.

Hoy, la tendencia parece ser la de una mayorcoordinación y colaboración y existe un clima favora-ble para lograr ambas cosas a los niveles tantogerencial como de campo. Parte del ímpetu para estatendencia lo proporcionan recursos cada vez menorespara los proyectos de desarrollo y un mayor hincapiéen afectar a la política de los gobiernos del tercermundo. Las organizaciones de asistencia técnicadeberán estar dispuestas a aprovechar esta opor-tunidad y ser capaces de hacerlo, e iniciar y participaren esfuerzos conjuntos.

Hoy, la tendencia pareceser la de una mayorcoordinación ycolaboración y existe unclima favorable paralograr ambas cosas a losniveles tanto gerencialcomo de campo.

Mecanismos de colaboración. Una red decolaboración establecida en 1991 para América Centralpuede proporcionar un modelo para una colaboracióneficaz entre los donantes y los gobiernos en el sector.La Red Regional de Agua y Saneamiento (RWSN)para América Central, tal como se le llama, consiste encerca de veinte miembros que representan a or-ganismos gubernamentales y de apoyo externoparticipantes en el sector del agua y el saneamiento enla región. El Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo/Programa de Agua y Saneamiento delBanco Mundial coordina la RWSN, y el Banco ínter-americano de Desarrollo, el UNICEF, la OrganizaciónPanamericana de la Salud, la Organización Mundialde la Salud y organismos de asistencia al desarrollo demuchos países figuran entre los miembros. La RWSNtiene una pequeña secretaría y depende de otras en-tidades y recursos para la realización de su labor. Unempleado permanente del Proyecto WASH prestóservicio como miembro de la secretaría para ayudar ala RWSN en su etapa de iniciación concentrándose enlas cuestiones de recursos institucionales y humanos.

En vez de seguir el modelo tradicional de la asis-tencia técnica, en el que se emprenden proyectosindividuales de agua y saneamiento, la RWSN aspiraa concentrar la atención del gobierno en las cuestionessectoriales con harta frecuencia ignoradas que han deresolverse para que sea posible progresar sus-tancialmente en aumentar la cobertura del agua y el

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ASISTENCIA TÉCNICA

saneamiento. Entre éstas figuran la organización sec-torial, las tarifas para el agua, el desarrolloinstitucional, las políticas y la planificación. La fuerzade esta red de colaboración está en su capacidad deabordar cuestiones sectoriales como éstas, todas lascuales son muy difíciles de solventar para los or-ganismos de desarrollo a nivel individual. Además, lared puede atraer la atención de funcionarios de altonivel cuyo apoyo es indispensable.

Otra actividad regional, patrocinada por laOrganización Panamericana de la Salud, es ladestinada a abordar no solo los problemas del agua yel saneamiento sino todas las cuestiones de saludambiental. El Plan Regional para Inversión en elAmbiente y la Salud aspira a promover mejorassignificativas en la salud ambiental de América Latinay el Caribe. El plan, que fue lanzado en 1993, trata deestablecer un Fondo Multilateral con el objetivo deatraer $216 mil millones a través de un período dedoce años (70 por ciento de fuentes nacionales y 30por ciento de fuentes externas) para superar el enormedéficit en la infraestructura de servicios de salud, aguapotable y saneamiento básico. De acuerdo con el plan,cada año se diseñará un plan nacional de añosmúltiples que proporcione lineamientos para lasactividades de todas las instituciones públicas yprivadas que trabajan en las áreas de la salud y elmedio ambiente dentro del país y para la movilizaciónde los recursos técnicos y financieros multilaterales ybilaterales. WASH, a través del apoyo de ladependencia de América Latina y el Caribe de la AID,colabora con la OPS en esta actividad.

Un mecanismo similar de colaboración, aunquede ámbito más amplio, se organizó al final de laDécada Internacional de Abastecimiento de Agua Po-table y Saneamiento (1981-90). A medida que ladécada se aproximaba a su conclusión y quedaban sinalcanzar las metas de agua inocua y saneamiento paratodos, los organismos de apoyo externos buscaronuna forma de mantener el ímpetu de la década. En1988, se formó un consejo colaborativo de agenciasexternas de apoyo, y en 1990 este se amplió de formaque incluyese a los profesionales del sector del aguaprocedentes de los países en desarrollo. El consejoproporciona un foro para que los profesionales delsector debatan temas, promuevan la colaboración y el

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Algunos problemasposibles en lasactividades decolaboración deberíanreconocerse y abordarseen la medida de loposible. Quizás elproblema másimportante es el de que lacolaboración y lacoordinación sonactividades queconsumen tiempo,sustancialmente más quehacer las cosas unomismo.

Los celos institucionaleso la competencia legítimase interponen en lacolaboración.

uso eficiente de los recursos y alienten la adopción depolíticas favorables. Funciona a través de las ins-tituciones existentes y se concentra en amplios temasa nivel sectorial.

La colaboración a este nivel tiene capacidad paraelevar las cuestiones del agua y saneamiento a unamayor prioridad en la agenda del desarrollo. Tambiénpuede ofrecer un modelo para los países en desarrollosobre los beneficios de la colaboración, puesto que lasestructuras de los gobiernos de los países endesarrollo dividen a menudo la responsabilidad parael agua y el saneamiento entre distintos ministerios.

Coordinación gerencial. Además de las redes decolaboración descritas arriba, WASH ha participadoen actividades conjuntas en cierto número de or-ganismos internacionales y bilaterales en las áreas deoperación y mantenimiento, información, investiga-ción aplicada, recuperación de costos y gestiónfinanciera, gestión por la comunidad, capacitación,participación de la comunidad, urbanización y elpapel de la mujer. Estas actividades han adoptado laforma de conferencias conjuntas, documentos pre-parados y presentados conjuntamente y equiposconjuntos de asistencia técnica. Si bien estasactividades se han llevado a cabo por lo general deforma ventajosa y sin problemas, hay algunos pro-blemas posibles en las actividades de colaboraciónque deberían reconocerse y abordarse en el mayorgrado posible.

Quizás el problema más importante sea el de quela colaboración y la coordinación son actividades queconsumen mucho tiempo, sustancialmente más que elhacer las cosas uno mismo. Hay muchas reunionesque han de celebrarse, llamadas telefónicas que hacery memorandos que escribir. Una operación ya muyatareada y llena de tensión se hace aún más complejaa medida que se dejan sentir presiones de ins-tituciones distintas de la propia organizaciónproveedora de los fondos. Intervienen prioridades quecompiten por el tiempo y otros recursos. A veces,celos institucionales o competencia legítima entre lasinstituciones se interponen al proceso. Incluso conestos problemas posibles, las ventajas que promete elsistema son grandes en tanto que se mantengafirmemente en mente el fin principal y la prioridad de

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las organizaciones y se justifiquen el tiempo y losrecursos necesarios en la planificación y el presupuesto.

WASH ha adoptado una serie de prácticas paraasegurar que las actividades de colaboración se llevana cabo con el menor número de impedimentos que seaposible. Por ejemplo, WASH hace todo lo posible porpersuadir a los colaboradores de que utilicen técnicasde planificación que han sido demostradas por eltiempo en WASH: reuniones integrales deplanificación de equipos utilizando un facilitador,consulta con el cliente en la formulación del alcancedel trabajo y producción de un informe final bienrevisado. Algunas organizaciones con las que hatrabajado WASH no están acostumbradas a asignartanto tiempo a la planificación. Además, WASHreconoce que diferentes organizaciones adoptan dife-rentes paradigmas de resolución de problemas quepueden no ser compatibles pero que deberían almenos explicarse claramente.

Diferentes organizacionesadoptan diferentesparadigmas deresolución de problemasque pueden no sercompatibles pero quedeberían al menosexplicarse claramente.

Coordinación de campo. Al igual que una políticainstitucional que apoye la coordinación no conducenecesariamente a actividades de cooperación, de lamisma forma la coordinación a nivel gerencial puedeconducir o no a coordinación en el terreno.Naturalmente que no todas las actividades de asis-tencia técnica en el terreno requieren coordinación,pero muchas sí la requieren. No es raro que losequipos de asistencia técnica en el campo delabastecimiento de agua y el saneamiento procedentesde diferentes organismos en el mismo país o de or-ganismos homólogos en otros países se reúnan poraccidente en el mismo hotel. Incluso si la sede en elpaís de procedencia está consciente del hecho y haconvenido en coordinar las actividades y ha in-formado en tal sentido a sus equipos respectivos, elhecho de si esto ocurre de forma útil depende casitotalmente de que los jefes de equipo y los miembrosdel equipo estén dispuestos a asegurar que así sea.

La gerencia ha de alentar la coordinación creandouna atmósfera y un enfoque en el que se esperacoordinación y evaluando el éxito de dichasactividades tomando como base los resultados ob-tenidos. En última instancia, sin embargo, los gerentesprobablemente se hallen apartados físicamente y noestén conscientes de gran parte de los pormenores de

La gerencia ha de alentarla coordinación creandouna atmósfera y unenfoque en el que seespera coordinación.

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lo que está ocurriendo hasta que haya ocurrido, por loque su capacidad de influir en las situaciones en elterreno es muy limitada.

La mejor forma de promover coordinación ensituaciones de campo es la de buscar consultores queactúen como jefes de equipo y que estén convencidosdel valor de la coordinación y la colaboración y queestablezcan normas para lograrlas desde el comienzo,en la etapa de planificación del equipo. Después,puede convencerse a otros de esta necesidadpromoviendo el establecimiento de redes y comu-nicaciones y demostrando coordinación al nivelgerencial.

La mejor forma depromover coordinaciónen situaciones de campoes la de buscarconsultores que actúencomo jefes de equipo yque estén convencidosdel valor de lacoordinación y lacolaboración y queestablezcan normas paralograrlas.

Lección CincoIntercambio de Información

Un servicio activo de información puede ampliar elalcance, así como la visibilidad y credibilidad de la

asistencia técnica.

La transferencia más eficaz de tecnologías, aptitudes einformación ocurre mediante las actividades de asis-tencia técnica en el terreno. Pero la necesidad de dichatransferencia supera en mucho a los recursos disponi-bles para lograrla. Una forma importante de reduciresta brecha es mediante el desarrollo y divulgación demateriales escritos. El servicio de información deWASH permite a un grupo mucho más amplio depersonas que los que reciben la asistencia técnicadirecta beneficiarse de la experiencia de campo y losanálisis gerenciales de WASH. Es eficaz en gran partedebido a constituir una porción integral de la opera-ción de WASH y tiene la misma categoría y prioridadque sus actividades de campo.

La elaboración y distribución de materiales ob-tenidos del trabajo de WASH también desempeña unpapel importante en aumentar la visibilidad ycredibilidad del proyecto. En otras palabras, ladivulgación de materiales surte un efecto decomercialización a un costo sustancialmente inferior ycon una audiencia mucho más amplia que otrastécnicas tales como la participación en conferencias olas visitas de reconocimiento. WASH da alta prioridada producir y distribuir publicaciones que capten una

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Un proveedor deasistencia técnica deberátener un cuadro claro dequién es su audiencia oaudiencias y de qué clasede información necesitan.

parte de sus conocimientos y metodología tan grandecomo sea posible. WASH publica informes técnicos ydocumentos de campo, muchos en español y francésasí como en inglés.

Los informes técnicos examinan las cuestiones,resumen la experiencia y fijan lincamientos. Se dedicauna atención considerable a analizar, revisar y pre-sentar los informes técnicos. Los informes de camposon el resultado de actividades de asistencia técnica;en estos documentos se da una prioridad mayor acaptar y divulgar los resultados con rapidez en vez deproducir un documento perfecto. WASH pone adisposición de las partes interesadas ambos tipos dedocumentos y distribuye habitualmente dichosdocumentos a grupos clave. Para el final del año fiscal1992, WASH había publicado 80 informes técnicos y380 informes de campo.

Al decidir qué clase de publicaciones elaborar, elprecepto rector debería ser el de que la forma sigue oestá supeditada a la función. Un proveedor de asis-tencia técnica deberá tener una idea clara de quién essu audiencia o audiencias y de qué clase de informa-ción necesitan. Sólo entonces puede adoptarse unadecisión sobre el tipo de publicación (u otra forma decomunicación) que es apropiado.

Por ejemplo, WASH publica "Hojas In-formativas" y "Notas Técnicas", volantes de dos acuatro páginas que resumen el contenido de los in-formes técnicos y de campo u otras publicaciones parapersonas que pueden no necesitar los detalles com-pletos de los informes más amplios. Estos seseleccionan de forma que llenen los vacíos deinformación para audiencias normativas que deseenfamiliarizarse con los temas amplios del abaste-cimiento de agua y el saneamiento. Además, variaspublicaciones promueven una conciencia más ampliade las actividades de WASH. Un "Informe de Pro-greso" emitido cada doce a dieciocho meses describebrevemente todas las actividades de asistencia técnicade WASH y detalla todas las publicaciones de WASH.Tres o cuatro boletines de "Actualización de WASH"publicados entre los informes de progreso mantienena las misiones y dependencias de la AID y otras partesinteresadas al tanto de las actividades de actualidad.

Un servicio activo de información experimentacon nuevas formas de comunicar ideas. Por tanto,

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WASH ha utilizado cierto número de programas decomputadora para presentaciones especiales. Unaproyección de diapositivas por computadora sobre elcólera, por ejemplo, ha servido de estímulo para de-bate y ha complementado informes publicados comonotas técnicas y hojas informativas sobre el mismotema.

A través de su servicio de información, WASH sebeneficia de las actividades de otros. Las actividadesen materia de intercambio de información hanresultado en una colección de más de 7.000 mildocumentos sobre agua, saneamiento y cuestionesafines, una de las colecciones más completas deinformación sobre el abastecimiento de agua y elsaneamiento de que se dispone. Una función impor-tante de esta colección es proporcionar accesoinmediato para el personal de WASH y sus con-sultores a una amplia gama de documentos queabordan problemas comunes desde distintos puntosde vista técnicos, culturales y políticos. Esto essumamente útil para preparar a los equipos de con-sultores, responder a las peticiones de asistenciatécnica y mantener al personal y a los consultores altanto de lo que está ocurriendo en otros lugares encuanto al desarrollo de los sistemas de abastecimientode agua y saneamiento.

Además de realizar funciones de comerciali-zación, divulgación y bibliotecárias, el servicio deinformación de WASH también proporcionaasistencia técnica, memoria institucional, docu-mentación de lecciones aprendidas y colecciones yredes especializadas.

Reserva de asistencia técnica, A medida que lanecesidad y los beneficios de sistemas organizados deinformación técnica han venido a reconocerse másampliamente en los países en desarrollo, se hanrecibido muchas peticiones de asistencia técnica enplanificación, diseño y ejecución de tales sistemas.

Por ejemplo, la misión de la AID en Zaire solicitóque WASH determinase las necesidades de informa-ción del proyecto de abastecimiento de agua ysaneamiento para las zonas rurales de la AID y losministerios y organismos que proporcionaban apoyoen el gobierno de Zaire. Una vez que se identificaronlas necesidades, WASH ayudó a diseñar sistemas de

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información y programas de capacitación apropiadospara las respectivas organizaciones. Además, se llevóa cabo en Tailandia una actividad de asistencia técnicaen gestión de bases de datos junto con un centro derecursos hídricos, que puede convertirse en unabiblioteca.

Memoria institucional. La recopilación, organi-zación y mantenimiento de información acerca de lasexperiencias y logros de una organización le permitenutilizar sus éxitos pasados como base y evitar repetirerrores previos. El servicio de información de WASHes la memoria institucional tanto de WASH como dela dotación de personal de la AID a cargo delsuministro de agua y saneamiento. Además de mante-ner la colección de informes técnicos y de campo deWASH, la biblioteca de WASH también mantiene unaextensa colección de informes de campo internos, in-formes provisionales, presentaciones de conferenciasy otros materiales apropiados para publicación for-mal. Estos materiales son sumamente valiosos para lacapacitación y orientación del nuevo personal deWASH así como para proporcionar reserva a equiposde asistencia técnica.

Actividades sobre lecciones aprendidas. Un pro-ceso permanente para captar las lecciones aprendidasdeberá ser una función de la asistencia técnica. WASHha adoptado cierto número de prácticas mediante lascuales la experiencia se incorpora de regreso a laplanificación. Cuando los equipos de asistenciatécnica concluyen sus proyectos, participan en unareunión de información en la que describen el pro-yecto y los resultados obtenidos a las personasinteresadas de WASH, la AID y otras entidades deasistencia de desarrollo. Las lecciones aprendidasconstituyen un punto importante del temario en estassesiones de información.

A principios de 1992, WASH instituyó semi-narios trimestrales del personal especialmentededicados a debatir las lecciones aprendidas. Lostemas debatidos en estas reuniones se desarrollanadicionalmente y se divulgan a través del "Foro deLecciones Aprendidas", una nueva publicación en laque los miembros del personal de WASH debaten loque WASH ha aprendido acerca de temas específicos

La recopilación,organización ymantenimiento deinformación acerca de lasexperiencias y logros deuna organización lepermiten utilizar suséxitos pasados como basey evitar repetir erroresprevios.

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tales como la participación del sector privado y elsaneamiento. El "Foro de Lecciones Aprendidas" sedistribuye a audiencias técnicas y normativas clave.Las actividades de

intercambio deinformación conducen aldesarrollo de redes decomunicación: arreglosinteractivos entreorganizaciones oindividuos con miras aintercambiarinformación.

Colecciones y redes especializadas. Las activida-des de intercambio de información conducen aldesarrollo de redes de comunicación: arreglos inter-activos entre organizaciones o individuos con miras aintercambiar información. Cuando la informaciónrecopilada se organiza en torno a uno o más temas es-pecializados, tienden a desarrollarse también redesespecializadas. WASH ha utilizado estas técnicas paraconcentrar su actividad de intercambio de informa-ción en temas de alta prioridad y en organizacionesque se ocupan de ellos y se ha convertido en unpunto focal internacional de información en áreas delucha contra la enfermedad uncinaria, la recogida deaguas fluviales y temas periurbanos.

Las redes asociadas con estos tres temas son ex-tensas e incluyen a personas y organizacionesinteresadas en todo el mundo. Las redes, oficiosas yrelativamente poco costosas, son especialmente im-portantes para proporcionar información a losinvestigadores y los practicantes en el mundo endesarrollo. Se publica un boletín especial para cadared a fin de facilitar el intercambio de informaciónentre los miembros. Por ejemplo, "RAINDROP", elboletín circular sobre la red de recogida de aguas delluvia, se publica y distribuye dos veces por año a 820miembros de la red en 103 países. Todas las circularesde la red consisten en artículos y cartas procedentesde miembros de la red y sirven como vehículo decomunicación de las redes.

La cooperación con otras entidades es un com-ponente vital del mantenimiento de redes eficaces. Enel caso de la uncinaria, por ejemplo, WASH cooperacon los Centros de Control de las Enfermedades en latraducción y distribución del boletín.

La existencia de estas colecciones y redes es-pecializadas ha tenido varios resultados positivos,entre ellos, una mayor corriente de información deWASH a actores influyentes en el desarrollo de siste-mas de abastecimiento de agua y saneamiento yun mayor contacto entre el personal y los expertos deldesarrollo.

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ASISTENCIA TÉCNICA

En el curso de los años, WASH ha construido unproyecto de asistencia técnica eficaz y algunos de esosprocedimientos y prácticas han sido asimilados yutilizados por otras organizaciones. Sin embargo, losprocedimientos y prácticas concretos son muchomenos importantes que los axiomas sobre los que sefundamentan: responder al cliente, adoptar decisionesde forma colaborativa, un enfoque interdisciplinario,flexibilidad y deseo de aprender de la experiencia y decambiar cuando los viejos enfoques han dejado de sereficaces.

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Mujer boliviana recoge el fruto de su participación en un programa de saneamiento rural de C ARE basado en la comunidad.

Capítulo 3: RESPONSABILIDAD COMPARTIDA

El término "responsabilidad compartida" no se utiliza comúnmente en la li-teratura del desarrollo, pero capta una noción que favorecen la mayoría de losprofesionales del desarrollo. La esencia de esta noción es la de que las personasclave que ejercen en el sector de creación de sistemas de agua y saneamiento nodeberían actuar de forma independiente o competitiva sino que deberían com-partir la responsabilidad, asumiendo cada una una parte apropiada de la carga.Si lo hacen, es más probable que el proceso de desarrollo tenga éxito; si no lo ha-cen, se desperdiciará tiempo y dinero y la necesidad de instalaciones sosteniblesde abastecimiento de agua y saneamiento quedará insatisfecha. El principio pue-de exponerse de la manera siguiente: Es más probable que ocurra un desarrollo


sostenible si las entidades participantes clave reco-nocen y asumen cada una de ellas el papelapropiado y comparten su porción de laresponsabilidad.

Quienes tienen la responsabilidad de crear siste-mas de abastecimiento de agua y saneamiento son losgobiernos de los países receptores: organismos do-nantes gubernamentales tanto nacionales comolocales o municipales, organizaciones no guberna-mentales (ONG), comunidades y usuarios locales y elsector privado. Cada uno de estos grupos se analiza acontinuación.

Es esencial contar consólidas instituciones delgobierno central paraque se administreeficazmente el desarrollode los sistemas deabastecimiento de agua ysaneamiento.

Lección SeisInstituciones Nacionales

£1 papel del gobierno consiste en asumir laresponsabilidad primordial de la gestión del sector,

incluida la planificación, la coordinación de losdonantes, la reforma de la política, la

reglamentación y los aspectos institucionales yfinancieros del desarrollo.

Los gobiernos de los países en desarrollo han de to-mar la iniciativa en el desarrollo de sus propiossectores de abastecimiento de agua y saneamiento. Delo contrario, los donantes pueden adoptar decisionesbasadas en sus propias perspectivas organizativas ylos resultados pueden o no redundar en el mejor inte-rés del país en su conjunto. O los donantes puedendecidir trasladar sus operaciones a otros lugares, a unpaís que presente más indicios de poder realizar pro-gramas sostenibles. Análogamente, los gobiernosdeberán asegurar que se han instituido las condicionesnecesarias para atraer los recursos del sector privado.

En casi todos los casos, sólo el gobierno nacionaltiene autoridad y credibilidad suficientes para adop-tar el papel de gerente del sector. Los gobiernoslocales, las organizaciones del sector privado y los or-ganismos de apoyo internos pueden proporcionardistintos grados de asistencia, pero ninguno de ellospuede ser el punto central para la gestión del sector,cosa que incluye el establecimiento de normas, coor-dinación general de la planificación, participación delos donantes, financiamiento y ejecución. WASH ha

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RESPONSABILIDAD COMPARTIDA

observado que es esencial contar con sólidas institu-ciones del gobierno central para que se administrecon eficacia el fomento del sector de abastecimientode agua y saneamiento.

Entre los indicadores de una gestión eficaz delsector figuran el establecimiento de metas, planes, po-líticas e instituciones nacionales claros con elmandato y el personal capacitado para su cumpli-miento; proporcionar orientación reglamentaria yaprobación del programa para asegurar que las acti-vidades de desarrollo son ambientalmente viables yque se incluyen todos los elementos necesarios parala sostenibilidad; y aprobar y supervisar al donante, ala organización no gubernamental y otra participa-ción a fin de asegurar que los programas satisfacenlas necesidades del país.

Política. Para ser eficaz, las actividades de desa-rrollo del sector del abastecimiento de agua ysaneamiento han de ocurrir en el contexto de un apo-yo y responsabilidad explícitamente formuladosdesde los niveles más altos del gobierno nacional. Es-to debería ocurrir en forma de un documento quecontenga la política oficial del gobierno en materia deabastecimiento de agua y saneamiento. Este docu-mento no ha de ser necesariamente complejo, no hade contener planes detallados para su ejecución; sinembargo, ha de delinear, como mínimo, quién es res-ponsable de la operación y mantenimiento de lossistemas públicos y de dónde provendrán los fondospara estas actividades. Benin, por ejemplo, ha elabo-rado un documento que es claro y conciso y queproporciona orientación a todas las partes afectadas,entre ellas los donantes, las comunidades, las ONG yel sector privado.

No es raro que determinados programas fraca-sen por falta de apoyo en niveles altos. Una de lasrazones para el éxito en Túnez de la institución deasociaciones de usuarios del agua para todo el paísresponsables de la operación y mantenimiento de lossistemas de abastecimiento de agua a las zonas rura-les fue la de que el gobierno apoyó decididamente laidea y, en realidad, había formulado dicha idea comopolítica nacional.

Las declaraciones de política formales muestranla seriedad del gobierno en abordar las cuestiones del

No es raro quedeterminados programasfracasen por falta deapoyo en niveles altos.

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Cuando los gobiernosestán convencidosverdaderamente de queuna cuestión esimportante, empleandinero en ella, auncuando se dispongarelativamente de pocodinero.

Desde el punto de vistadel donante, laplanificación sectorialinspira confianza de quelos fondos se utilizaránen forma apropiada y deque se destinarán aapoyar programas yproyectos sostenibles.

abastecimiento de agua y el saneamiento, dan visibili-dad a las actividades de desarrollo e indican laprioridad que se está dando al sector. Ayudan a creary configurar el ambiente en el que ha de ocurrir el de-sarrollo. Sin embargo, dichas declaraciones por sísolas no convencen a los donantes y a otros posiblescontribuyentes del programa de abastecimiento deagua y saneamiento del país de la resolución del go-bierno. Los gobiernos han de comprometer tambiénuna parte de los recursos nacionales disponibles.Cuando los gobiernos están convencidos verdadera-mente de que una cuestión es importante, empleandinero en ella, aun cuando se disponga relativamentede poco dinero.

Planificación. La planificación del sector al nivelnacional es importante ya que establece áreas priori-tarias para inversión y asegura que los programas deagua y saneamiento abordan aquello que el gobiernoconsidera como necesidades más apremiantes del sec-tor. La planificación también puede identificar lasáreas en las que se requiere fortalecimiento institucio-nal para aumentar la capacidad de ejecutarprogramas y ayudar a asegurar que se proporcionanfondos para satisfacer esas necesidades. Finalmente,la planificación ayuda a los gobiernos a identificar ac-tividades y proyectos para los que puede buscarseasistencia de fuentes complementarias, tales como lasorganizaciones voluntarias privadas y el sector priva-do. Desde el punto de vista del donante, laplanificación sectorial inspira confianza de que losfondos se utilizarán en forma apropiada y de que sedestinarán a apoyar programas y proyectossostenibles.

WASH ha comprobado que los gobiernos care-cen a menudo de la capacidad para formular planespragmáticos. Por tanto, en cierto número de proyec-tos sostenibles, WASH ha ayudado a los gobiernos enel proceso de planificación. Por ejemplo, cuando elcólera volvió a hacer su aparición en América Latinaen 1991, WASH ayudó a cierto número de países aevaluar su vulnerabilidad frente a la enfermedad y ahacer planes para detener o atajar la epidemia. Enotra tarea, una de las más ambiciosas emprendidaspor WASH, WASH ayudó a cuatro países de la Euro-pa del Este a formular planes racionales para la

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limpieza del río Danubio, evaluando primero lasfuentes de contaminación del río en esos países.

La planificación es difícil ya que, a menudo, in-volucra a instituciones que van a trabajar encolaboración a pesar de su tendencia natural a com-petir y salvaguardar sus prerrogativas. A medida queel agua y el saneamiento se consideran como aspectosde un temario más amplio de salud ambiental, el nú-mero de instituciones participantes aumentará,complicando aún más la planificación. En años re-cientes, se han creado herramientas, tales comoevaluaciones ambientales y evaluaciones del riesgopara la salud, a fin de ayudar a los países a establecerprioridades y formular planes.

En su experiencia limitada con la evaluación delriesgo, WASH ha tratado de adaptar los métodos deevaluación del riesgo utilizados por la Agencia deProtección Ambiental de los Estados Unidos al con-texto de los países en desarrollo y utilizar datos tantocualitativos como cuantitativos. WASH colaboró conPRITECH, un proyecto de salud pública financiadocentralmente por la AID, en la realización de una eva-luación de los riesgos relativos para la salud de ciertonúmero de condiciones ambientales en Quito, Ecua-dor, en 1992. La evaluación del riesgo es uninstrumento para estimar en qué grado peligros am-bientales específicos presentan un riesgo para lasalud. Proporciona información para que los órganosnormativos establezcan prioridades. Normalmente, lainformación que se busca en una evaluación del ries-go es puramente cuantitativa. Para dar a laevaluación del riesgo de Quito una faz humana,WASH recopiló datos cualitativos también por mediode entrevistas a fondo y en grupos de expresión y deobservaciones estructuradas del comportamiento fa-miliar para ayudar a definir los riesgos queexperimentan y perciben las personas ordinarias. Secompararon los datos cualitativos y cuantitativos.

La evaluación del riesgo puede ser una herra-mienta importante de planificación para losgobiernos, pero, para ser eficaz, las agencias del go-bierno han de tener la capacidad para recopilar losdatos cuantitativos en los que han de fundamentarselas evaluaciones. Además, los gobiernos necesitaninstituciones y procesos participativos que puedanmovilizarse para adoptar decisiones de política públi-

La planificación es difícilya que, a menudo,involucra a institucionesque van a trabajar encolaboración a pesar desu tendencia natural acompetir y salvaguardarsus prerrogativas.

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La evaluación del riesgopuede ser un importantemecanismo deplanificación para losgobiernos, pero, para sereficaz, las agenciasgubernamentales han detener la capacidadnecesaria para recopilardatos cuantitativos sobrelos que se basen lasevaluaciones.

ca. Sólo entonces atraerán las decisiones un amplioapoyo y serán sostenibles.

Reglamentación. Los gobiernos nacionales debe-rán seguir tomando la iniciativa en la identificación yejecución de las reformas normativas y reglamenta-rias requeridas para permitir una mayor eficiencia yproductividad en el desarrollo del sector del abasteci-miento de agua y el saneamiento. Si bien se ha hechoun gran progreso en abordar este tema difícil, las dis-posiciones de los gobiernos de algunos países aún seinterponen a la operación y mantenimiento eficacesya que disuaden la participación del sector privado.

Por ejemplo, en Túnez, el Ministerio de Finanzasno estaba dispuesto a abandonar el estricto control delos fondos para el mantenimiento recaudados por laAsociación de Usuarios del Agua a pesar de un pare-cer casi unánime entre los funcionarios de laadministración de que el sistema no estaba funcio-nando bien. Las Asociaciones de Usuarios del Aguase estaban estableciendo para institucionalizar unprograma nacional de gestión comunitaria de los su-ministros de agua en las zonas rurales. Esfundamental cambiar el sistema y dar a las Asociacio-nes una mayor autonomía sobre sus recursosfinancieros si se desea que se vuelvan autosuficientes.Algunos gobiernos, para citar otro ejemplo, han esta-blecido reglamentaciones demasiado estrictas querigen la calidad del agua o las obras de infraestructu-ra, las cuales impiden el desarrollo de sistemasalternativos y, debido a que se les ignora ampliamen-te, pueden fomentar el incumplimiento de la ley.Otros imponen tarifas demasiado elevadas sobre lasimportaciones que el sector privado pudiera requerirpara participar en los programas de abastecimientode agua y saneamiento.

En muchos países, las disposiciones del gobiernosobre las instituciones financieras bloquean los mer-cados de capital locales impidiéndoles participar enlas inversiones realizadas en los sistemas de abasteci-miento de agua y saneamiento al prohibirles o limitaren gran medida su capacidad para efectuar présta-mos. El hacer disponibles estos mercados localesayudaría a resolver problemas de deuda externa queexacerban los requisitos de reembolsar los préstamosen moneda original, ya que se requiere un porcentaje

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cada vez mayor del producto interno bruto cuando sedevalúan las monedas nacionales.

Gestión. Una gestión enérgica del sector guberna-mental puede incrementar los recursos institucionales yfinancieros disponibles para el sector del agua y el sa-neamiento. Muchos organismos con responsabilidadprimordial en la ejecución se guían principalmentepor la tecnología y carecen de las aptitudes multidis-ciplinarias requeridas para un desarrollo eficaz. Estasaptitudes existen a menudo en otros ministerios delgobierno y pueden aplicarse a las actividades deabastecimiento de agua y saneamiento mediante unacoordinación interministerial eficaz.

Análogamente, los programas financiados porlos donantes y administrados por ellos, las organiza-ciones voluntarias privadas y el sector privado tienentodos capacidades y experiencias que pueden ser re-cursos valiosos para la actividad de desarrollo si lasaprovecha el gobierno. El sector privado puede resul-tar especialmente útil en la ejecución de losproyectos—realizando estudios de factibilidad, re-dactando planes de ingeniería y construyendosistemas bajo dirección del gobierno—y en proporcio-nar servicios de operación y mantenimiento. Si sedesea utilizar con eficacia los recursos externos, elplan sectorial ha de estar bien formulado y ejecutadoy la actividad en general coordinarse decididamente.

Evaluación del desempeño. En la medida de susposibilidades, el gobierno deberá tomar la iniciativaen la identificación y corrección de los problemas quesurjan en los programas de abastecimiento de agua ysaneamiento sin pérdida de tiempo, antes de que oca-sionen importantes deficiencias. Si los donantesperciben el programa nacional como débil, ineficaz,improductivo o corrupto, el gobierno perderá rápida-mente control del proceso. La mejor forma de evitarloconsiste en que el gobierno evalúe constantemente eldesempeño del programa, efectuando los ajustes re-queridos para fortalecerlo y mejorarlo.

Buenos sectores de abastecimiento de agua y sa-neamiento tienen mecanismos de supervisión yevaluación para mantener control de todo lo que ocu-rre en el sector. En Swazilandia, por ejemplo, el grupode apoyo técnico principalmente responsable de la

Los programasfinanciados por losdonantes yadministrados por ellos,las organizacionesvoluntarias privadas y elsector privado tienentodos capacidades yexperiencias que puedenser recursos valiosospara la actividad dedesarrollo si lasaprovecha el gobierno.

Buenos sectores deabastecimiento de agua ysaneamiento tienenmecanismos desupervisión y evaluaciónpara mantener control detodo lo que ocurre en elsector.

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planificación del sector bajo el grupo de Acción Na-cional supervisa y evalúa continuamente el sector,recomendando áreas que requieren atención adicio-nal o reajustes en los planes programáticos.

A medida que unprograma nacional deabastecimiento de agua ysaneamiento crece yevoluciona, los arreglosinstitucionales deberánser evaluadosperiódicamente por losorganismosgubernamentalesafectados paradeterminar si senecesitan cambios.

Análisis y revisión de los arreglos institucionales.A medida que un programa nacional de abastecimientode agua y saneamiento crece y evoluciona, los arreglosinstitucionales deberán ser evaluados periódicamentepor los organismos gubernamentales afectados para de-terminar si se necesitan cambios. Pueden habersecreado nuevos ministerios del gobierno, por ejemplo,para responder con mayor vigor a otras necesidades na-cionales; sus esfuerzos deberán coordinarse con la laborque se está realizando en el campo del abastecimientode agua y el saneamiento. Análogamente, la configura-ción del programa de abastecimiento de agua ysaneamiento puede haber cambiado hasta el grado en elque una estructura de coordinación diferente sería máseficaz. Si, por ejemplo, el sector privado ha crecidonotablemente o si se han formado nuevas organizacio-nes voluntarias privadas, puede ser necesarioinstitucionalizar nuevas relaciones. La responsabilidaddel abastecimiento de agua y el saneamiento puedetener que trasladarse a otro ministerio—desde la crea-ción de infraestructura hasta el fomento de la salud o eldesarrollo rural, por ejemplo—para permitir que elsector siga creciendo en la dirección apropiada.Inicialmente, los asuntos rurales y urbanos puedenhaber sido tramitados por el mismo departamento,pero ahora se necesita separarlos o puede necesitarseestablecer un componente totalmente nuevo que seencargue de la educación en higiene.

En Ecuador, por ejemplo, después de una reva-luación del sector de abastecimiento de agua ysaneamiento, la entidad nacional del agua decidióadoptar un enfoque más descentralizado para aten-der mejor las necesidades de las comunidadesrurales. En Sri Lanka, la responsabilidad del abasteci-miento de agua a las zonas rurales se trasladó delMinisterio de Agricultura a la División de Aguas delas Zonas Urbanas debido a que se consideraba másbarato y mejor combinar los servicios rurales y urba-nos. En algunos países, ministerios del medioambiente recién creados están asumiendo ahora laresponsabilidad del sector del agua y el saneamiento.

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El centro de la responsabilidad para realizar eltrabajo del sector varía considerablemente entre lospaíses. Un estudio realizado por WASH de cincopaíses constató responsabilidades gerenciales com-partidas entre las entidades del gobierno nacional/ lasagencias regionales descentralizadas, las comunida-des y el sector privado. Cada disposición se formulóde conformidad con las necesidades y preocupacio-nes locales.

Las posibilidades son prácticamente ilimitadas.Lo importante es que alguien se dedique periódica-mente a reflexionar sobre el progreso que estáhaciendo el sector y sobre cómo ese progreso afecta alas disposiciones institucionales existentes y es afecta-do por ellas. Si no se hace esto, se perpetúa latendencia a no efectuar cambio alguno y a seguir ha-ciendo las cosas de forma anticuada o ineficaz.

Lección SieteDonantes

El papel del donante consiste en proporcionarapoyo coordinado a los gobiernos en el diseño o

realización de sus planes nacionales.

Con el ímpetu proporcionado por la Década Interna-cional del Abastecimiento de Agua Potable ySaneamiento, muchos países formularon planes secto-riales. Muchos planes fueron realizados porconsultores externos y son un reflejo del desequilibrioentre las actividades propuestas y los recursos nacio-nales, la capacidad y el compromiso del gobierno. Sinembargo, algunos países han tratado la planificaciónsectorial como una cuestión seria, dándole alta priori-dad, y han presentado planes razonables, bienfundamentados, planes de largo plazo para el sectorque merecen una seria consideración por parte de losdonantes para comprometer fondos a largo plazo. Be-nin es uno de estos países; la solidez de su programade abastecimiento de agua y saneamiento prob-ablemente se deba a su planificación eficaz.

Esto no quiere decir que los donantes deban pro-porcionar fondos y asistencia técnica sólo a los paísesque tienen dichos planes pragmáticos. Los países queno tienen la capacidad institucional necesaria para

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emprender seriamente la planificación sectorial tam-bién necesitan asistencia técnica. Sus poblacionesprobablemente necesitarán tanto o más la ayuda decapital para instalaciones mejoradas que las poblacio-nes en los países que poseen una mayor capacidad deplanificación. Sin embargo, los donantes deberán res-ponder en especial a los países que otorgan al sectordel agua y el saneamiento suficiente importancia co-mo para dedicar recursos a su administración ypromoción. Por un lado, esto constituye un refuerzopositivo para que el país se responsabilice de sus pro-pios asuntos; por el otro, también es un buen indiciode que las inversiones de los donantes se efectuaránen sistemas y programas sostenibles.

Con demasiada frecuencia, los donantes aprue-ban o, incluso, promueven activamente la idea de quelos gobiernos nacionales tomen la iniciativa en el de-sarrollo de los sistemas de abastecimiento de agua ysaneamiento, solo para insistir en la etapa de ejecu-ción que todo lo que utilice dinero de los donantes hade hacerse de la forma que piensa el donante. En de-masiados casos, el apoyo de los donantes seproporciona solamente si se siguen todas las normasdel donante y se utiliza todo el equipo y los materia-les que aquél especifica. Algunos donantes insistenincluso en el establecimiento de un departamentooperativo separado para manejar todos los proyectosque el donante está financiando y que este departa-mento opere independientemente de todos losdemás.

Un ejemplo exagerado de esto ocurrió en Hon-duras donde tres donantes insistieron en que seestablecieran tres unidades separadas en el seno deSANAA (la entidad de abastecimiento de agua a laszonas rurales y urbanas del país) para administrarsus programas individualmente. Esto resultó en tresunidades del organismo, cada una de las cuales trata-ba con una zona geográfica diferente, utilizandocriterios diferentes para determinar la elegibilidad dela comunidad y subrayando tecnologías distintas. Nosorprende que debido a esto se produjeran gravesproblemas internos, entre ellos los de celos instituciona-les, políticas conflictivas y un desarrollo profesionalinhibido.

Los donantes deberán permitir, en vez de ello,tanta autonomía nacional como sea posible. Si hay

Con demasiadafrecuencia, los donantespromueven la idea de quelos gobiernos nacionalestomen la iniciativa en eldesarrollo de los sistemasde abastecimiento deagua y saneamiento, solopara insistir en la etapade ejecución que todo loque utilice dinero de losdonantes ha de hacersede la forma que piensa eldonante.

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conflicto entre los objetivos del plan y las prioridadesdel programa del donante, el donante deberá modificarsus propias prioridades o demostrar al gobierno nacio-nal por qué sus prioridades deberían ser las mismasque las del donante, dadas las necesidades del país.

En algunas situaciones, no es acertado que losdonantes sigan invirtiendo recursos en un país. Porejemplo, si un país no está dispuesto a abordar la ne-cesidad de fortalecer sus instituciones débiles, sepuede justificar que un donante retire su apoyo a laconstrucción de instalaciones por razón de que el di-nero podría ser utilizado más eficazmente en otroslugares.

Los donantes han de ser flexibles, estar dispues-tos a proporcionar apoyo, mostrarse comprensivos yhacer algunos sacrificios de corto plazo en interés deldesarrollo y sostenibilidad institucionales a largoplazo. Este papel conlleva varias obligaciones especí-ficas que demuestran el apoyo del donante a lagestión por parte del gobierno nacional del procesode desarrollo, tal como se analiza más detalladamentea continuación.

Participación en la planificación. Los donantesdeberán participar activamente en la formulación deestrategias y planes nacionales pero deberán tenercuidado con no dictar al gobierno cuáles deberían sersus planes. Si se desea que los programas sean soste-nibles, han de reflejar las prioridades y orientacióndel gobierno, no las del donante. El proceso de plani-ficación deberá ser colaborativo, y el donante deberáayudar y facilitar pero no decidir.

Sin embargo, los donantes no deberían adoptaruna aptitud no intervencionista acerca de la planifica-ción nacional basándose en que la colaboración es dealguna forma inapropiada o significa un compromisofinanciero. Si esto último constituye un problema, eldonante puede simplemente dejar claro al comienzodel proyecto que su participación en el proceso deplanificación no debería interpretarse como indiciode que se comprometerá a proporcionar fondos. Lamayoría de los donantes reconocen que tienen unaresponsabilidad de ayudar a los gobiernos a fortalecersu capacidad institucional mediante la transferenciade información y aptitudes aun cuando no se propor-cionen fondos de capital.

Sí un país no estádispuesto a abordar lanecesidad de fortalecer suinstituciones débiles, sepuede justificar que undonante retire su apoyopara la construcción deinstalaciones por razónde que el dinero podríaser utilizado máseficazmente en otroslugares.

Si se desea que losprogramas seansostenibles, han dereflejar las prioridades yorientación del gobierno,no las del donante. Elproceso de planificacióndeberá ser colaborativo, yel donante deberá ayudary facilitar pero no decidir.

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Compromisos a largo plazo. Uno de los erroresmás comunes y perjudiciales que cometen los donan-tes es el de negarse a contraer compromisosfinancieros de largo plazo con los países en apoyo desus actividades de abastecimiento de agua y sanea-miento. Los donantes no deberán sentirse obligados afirmar un cheque en blanco válido para diez años so-bre la base de planes decenales que claramente no sonpragmáticos. Sin embargo, es razonable esperar quese comprometan informalmente a proporcionar unnivel estimado de fondos para un período de variosaños. Esta clase de compromiso permite al país for-mular sus planes en el entendimiento de que seproporcionará dinero previa aprobación por el do-nante de las actividades concretas para las que seutilizarán los fondos. Al mismo tiempo, el país ha decomprometerse también a crear capacidad y a dismi-nuir gradualmente la dependencia en la ayuda de losdonantes.

Algunos donantes tienden a cambiar de direc-ción, prioridades y énfasis tan rápidamente que elgobierno no puede seguirlos. En cierto grado, éste esel resultado de presiones políticas democráticas enlos países donantes, pero no todos los donantes de-mocráticos son igualmente culpables. Cambiar de"tema" de desarrollo cada cierto número de años ha-ce imposible que los países en desarrollo utilicenóptimamente sus propios recursos o los recursos delos donantes. Los países que toman en serio las adver-tencias de los donantes de que administren su propiodesarrollo y formulen planes pragmáticos pueden ha-llar que su trabajo tropieza con cambios repentinos dedirección. Las políticas racionales de desarrollo y eluso eficiente de los recursos requieren temas lógicos yenfoques uniformes; de lo contrario, serán simplementeun desperdicio del dinero de los contribuyentes.

Algunos donantestienden a cambiardirección, prioridades yénfasis tan rápidamenteque el gobierno no puedeseguirlos.

Coordinación de los programas. En interés de al-canzar un rápido desarrollo, muchos gobiernospermiten la iniciación de programas que están fuerade su capacidad de coordinación eficaz. Por lo gene-ral, no es pragmático esperar que un gobiernonacional coordine los programas de distintos donan-tes. La participación de los donantes en el proceso deplanificación nacional sirve de ayuda pero, en últimainstancia, son los propios donantes quienes han de

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adoptar medidas positivas para coordinar su labor.En muchos países en desarrollo, comités de donantesformales e informales se reúnen periódicamente paradebatir sus actividades y proyectos planificados ycompartir sus evaluaciones de progreso del sector.Esto permite a todos los donantes hacer un uso mejorde sus recursos y asegurar que los proyectos no se su-perimponen o están en conflicto. La competitividadde los donantes y su renuencia a compartir informa-ción o coordinar las actividades conducen a undesperdicio de dinero y al fracaso del programa.

La colaboración y coordinación entre los orga-nismos donantes bilaterales e internacionales puedeaumentar el efecto y visibilidad de las actividadessectoriales y ofrecer oportunidades para aumentar laeficiencia y reducir los costos (por ejemplo, llegandoa un acuerdo sobre el uso de equipo estándar). Alpropio tiempo, la verdadera colaboración presentanumerosas dificultades logísticas y la inversión sus-tancial de tiempo que se requiere puede frenar elprogreso y aumentar los costos, al menos a corto pla-zo. Además, la colaboración entraña alguna pérdidade control y muchas organizaciones pueden sentirseincómodas con ello.

Flexibilidad en la ejecución. No es inusitado elque los proyectos comiencen en una dirección y luegocorrijan su trayectoria ya que se presentan nuevasoportunidades o surgen dificultades mayores de loprevisto. Quienes dirigen un proyecto de control dela esquistosomiasis, por ejemplo, pudieran descubrira mitad de camino que algunos de los fondos debe-rían desviarse a la creación de suministros de aguapotable en las comunidades afectadas. Igualmente, unproyecto concebido para abordar sólo la cuestión delagua potable pudiera descubrir un apoyo conside-rable de la comunidad y el deseo de pagar parte delcosto de las instalaciones sanitarias si ambas pudie-ran crearse simultáneamente. En otro caso, losfuncionarios que ejecutan un programa concebido pa-ra utilizar sólo bombas manuales pudieran hallar quelas comunidades están dispuestas a pagar más portecnologías avanzadas y convenientes y no estaríandispuestas a pagar casi nada por un nivel más bajo deservicio.

La colaboración ycoordinación entre losorganismos donantesbilaterales einternacionales puedeaumentar el efecto yvisibilidad de lasactividades sectoriales yofrecer oportunidadespara aumentar laeficiencia y reducir loscostos.

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En casos como éstos, los donantes han de sersuficientemente flexibles para permitir abordar lasnecesidades y aprovechar las oportunidades a mitaddel proyecto sin insistir en el enfoque o tecnologíaoriginal. Dicha flexibilidad puede conducir a un usomás eficaz de los recursos que el que se pensóinicialmente.

Los donantes han de sersuficientemente flexiblespara permitir abordar lasnecesidades y aprovecharlas oportunidades amitad del proyecto sininsistir en el enfoque otecnologia original.

Debido a que las ONGtienden a ser apolíticas,pueden trabajar en lospaísesindependientemente delas relacionesgubernamentalesoficiales entre el gobiernodel país en desarrollo y elgobierno del país de laONG.

Lección OchoOrganizaciones No Gubernamentales

Las ONG son capaces de operar con eficacia encasos en los que los donantes pueden hallar difícil

hacerlo: al nivel de la comunidad local y ensituaciones muy politizadas.

Las ONG han desempeñado tradicionalmente un pa-pel importante al nivel de comunidad en muchospaíses en desarrollo. Miles de ONG locales y naciona-les operan en todo el mundo, aun cuando en cualquierpaís dado hay sólo unas cuantas con experiencia sufi-ciente y fuentes de fondos sostenibles.

Además de las numerosas ONG locales en todoel mundo, hay cierto número de ONG internacionalesgrandes cuyo papel en las actividades de desarrolloha estado aumentando notablemente a medida que seconcentran menos en actividades tradicionales de so-corro en casos de desastre y se orientan más acomprometerse a largo plazo con el desarrollo. CA-RE, por ejemplo, realiza proyectos de abastecimientode agua y saneamiento en una amplia gama de paí-ses, entre ellos, Indonesia, Guatemala y Sierra Leona.World Vision realizó un programa de abastecimientode agua y saneamiento en gran escala para cinco paí-ses de África. Son estas ONG internacionales grandes,como aquéllas con las que WASH ha trabajado, lasque se analizan aquí.

Debido a que las ONG dedicadas a la atenciónprimaria de salud y al sector del agua y el saneamien-to tienden a ser apolíticas, a menudo son másaceptables que los organismos donantes tanto paralas comunidades locales como para los gobiernosnacionales y pueden trabajar en los países inde-pendientemente de las relaciones gubernamentalesoficiales entre el gobierno del país en desarrollo y el

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gobierno del país de la ONG. En Etiopía, por ejemplo,los problemas políticos impidieron a la AID trabajardirectamente en los campamentos de socorro contrael hambre. Sin embargo, más de una docena de ONGradicadas en Estados Unidos lograron construir siste-mas de abastecimiento de agua y saneamiento en esepaís. En Sudáfrica, se creó una coalición de ONG paracoordinar las actividades de ayuda en casos de emer-gencia en la sequía de 1992 debido a que la relacionescomplejas entre el gobierno de Sudáfrica y los gobier-nos de las zonas de autogobierno autóctono impedíanlas actividades de socorro.

Es evidente que las ONG tienen un papel positi-vo que desempeñar en las actividades de desarrollo.Con frecuencia, disponen de cantidades sustancialesde dinero y otros recursos, junto con la capacidad deactuar con rapidez y con flexibilidad para atender ne-cesidades del desarrollo. Mantienen, por lo general,excelentes vínculos a nivel de comunidad y alta credi-bilidad y trabajan activamente en la asistencia técnica,así como en la construcción. Estas características senecesitan y pueden utilizarse para apoyar programasy proyectos de desarrollo nacional. Las ONG, portanto, son un recurso potencialmente importante enla creación de sistemas de abastecimiento de agua ysaneamiento.

Por otro lado, muchas ONG se han resistido aorientación externa, inchiso de los gobiernos de lospaíses en los que están trabajando. Históricamente,muchas ONG eran organizaciones de socorro que seenorgullecían de su independencia y cuyos contribu-yentes financieros exigían resultados rápidos yvisibles. Si bien estas características no son problemá-ticas en la ayuda en casos de desastre, puedenresultar perjudiciales en programas de largo plazoencaminados a promover el desarrollo sostenible.

A medida que las ONG desvían más su atenciónhacia el desarrollo a largo plazo, están cada vez másdispuestas a trabajar, junto con otros donantes, en elcontexto de un gobierno nacional a cargo de supropio proceso de desarrollo. Este deseo puede pro-moverse adicionalmente tratando a las ONG comoactores importantes en el equipo de desarrollo delpaís y haciéndolas participar en el proceso de planifi-cación y coordinación. Por lo general, en los casos enlos que existen relaciones de trabajo sólidas entre las

Por lo general, las ONGtienen vínculosexcelentes a nivel decomunidad y una altacredibilidad y trabajanactivamente enasistencia técnica asícomo en la construcción.

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ONG y los gobiernos, se logra una ejecución eficaz delos proyectos.

En Sierra Leona, por ejemplo, CARE, con el apo-yo de Canadá, ejecutó un proyecto de abastecimientode agua a la zonas rurales en el distrito de Moyambopor cierto número de años. Debido a que CARE tra-bajó en estrecha asociación con el Ministerio deEnergía de Sierra Leona, el personal técnico de lasdos organizaciones se integró eficazmente al proyec-to. El ministerio proporcionó dirección general y algode personal, además de políticas establecidas, mien-tras que CARE proporcionó fondos al proyecto,enfoques innovadores de participación de la comuni-dad, personal y apoyo logístico. En general, CAREestableció una sólida asociación de trabajo con el Go-bierno de Sierra Leona, que permitió la orientación delas actividades conjuntas hacia problemas urgentesde abastecimiento de agua y saneamiento.

En zonas periurbanas, o informales, que puedencarecer de condición jurídica y, por lo tanto, estarapartadas del acceso a recursos gubernamentales einstitucionales, las ONG pueden servir de puente útilcon las instituciones formales. Por ejemplo, una ONGpuede organizar una comunidad y luego dirigirse ainstituciones formales partiendo de esa base. Ade-más, en el trabajo con las comunidades, las ONGpueden funcionar como empresas comerciales, pro-porcionando servicios para la construcción de obrasde infraestructura a bajo costo. Con la ayuda de lasONG y de la mano de obra y presión de la comuni-dad, el costo y los trámites involucrados en lainfraestructura pueden reducirse por lo general ypromoverse el apoyo y reconocimiento del gobierno.

Como todas las organizaciones, las ONG tienentanto puntos fuertes como debilidades.

En zonas periurbanas oinformales, que puedenestar apartadas delacceso a recursosgubernamentales einstituciones, las ONGpueden servir de puenteútil con las institucionesformales.

Puntos fuertes. Las ONG tienen cierto númerode ventajas sobre otras organizaciones gubernamen-tales en la ejecución de proyectos de abastecimientode agua y saneamiento, en particular en lo querespecta a los proyectos en pequeña escala que utili-zan tecnologías y enfoques innovadores. Las ONGtienden a tener estructuras administrativas más redu-cidas que las organizaciones del gobierno y puedenmovilizar y adoptar nuevas ideas con mayor rapidez.También pueden ejecutar, de ordinario, proyectos de

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abastecimiento de agua y saneamiento a un costo uni-tario más bajo debido a que sus gastos generales ycostos administrativos son menores.

Las ONG utilizan personal autóctono muy efi-cazmente y les dan proporcionalmente mayoresresponsabilidades que los organismos internacionalesde desarrollo. Son particularmente eficaces en los paí-ses con infraestructuras gubernamentales débiles oinexistentes. En Zaire y Haití, por ejemplo, las ONGllevan a cabo la mayoría de las actividades de abaste-cimiento de agua y saneamiento en las zonas rurales.Debido a que tienen una presencia a largo plazo y tie-nen, por tanto, buena aceptación en los gobiernoslocales, las ONG son a menudo excelentes para la in-troducción de proyectos piloto utilizando ideas,tecnologías y métodos de desarrollo innovadores.

En Camerún, por ejemplo, CARE comenzó a tra-bajar con la AID en 1979 en un programa integradode abastecimiento de agua, educación para la salud yconstrucción de letrinas. En un país en el que unascuantas organizaciones han realizado con éxito pro-gramas que incluyen participación de la comunidad,CARE pudo trabajar con el Departamento de Desa-rrollo de la Comunidad del gobierno para llevar acabo proyectos integrados en más de 100 poblados.La filosofía de autoayuda promovida por CARE haayudado a los poblados a adoptar un fuerte sentidode propiedad y preocupación por la operación conti-nua de sus instalaciones.

Debilidades. No todos los proyectos ejecutadospor las ONG han tenido éxito total debido, en parte, adebilidades inherentes pero corregibles que existenen algunas organizaciones. Las ONG carecen a vecesde conocimientos técnicos suficientes para realizar losprogramas más complejos de abastecimiento de aguay saneamiento. Puesto que los sueldos que pagan lasONG son de ordinario bastante bajos, con frecuenciaescasean ingenieros y geólogos en su dotación de per-sonal. Esta deficiencia puede incidir adversamentesobre el desempeño en el terreno en proyectos que re-quieren alto nivel de conocimientos técnicos. Debidoa los recursos limitados de personal y administrati-vos, las ONG no pueden siempre supervisar de cercasus operaciones de campo y, como resultado, a menu-do no pueden realizar evaluaciones detalladas de

Las ONG utilizanpersonal autóctono muyeficazmente y les danproporcionalmentemayoresresponsabilidades que losorganismosinternacionales dedesarrollo.

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proyectos concluidos. También pueden no estar encondiciones de proporcionar recursos de reserva sufi-cientes si surgen problemas. A la inversa, algunosproyectos de las ONG no pueden reproducirse debi-do a los costos encubiertos de una gestión y atencióntécnica intensivas del personal de las ONG aplicadosa actividades bastante pequeñas. Con frecuencia lasevaluaciones de la eficacia en función del costo de lasONG no toman en cuenta este costo aun cuando eléxito del proyecto puede depender mucho de estaatención. Éstos problemas se complican con la prefe-rencia de muchas ONG a realizar sus proyectos deforma aislada en vez de colaborar con otras ONG uotras instituciones que podrían proporcionar recursosde apoyo.

Es sorprendente que las ONG que trabajan en elcampo del agua y el saneamiento prestan a vecesmuy poca atención a la necesidad de fortalecer lasinstituciones y promover la participación de la comu-nidad, aun cuando uno de sus puntos fuertes es suexcelente relación con la comunidad. Esto puede de-berse a la mentalidad de "intervención" que tienenlas organizaciones de ayuda en casos de desastre envez del enfoque de "colaboración" que requiere el de-sarrollo sostenible.

WASH evaluó el trabajo en cuatro países en elque participaron dos de las mayores ONG internacio-nales dedicadas al campo del abastecimiento de aguay saneamiento y encontró problemas graves en lo querespecta a la participación de la comunidad. En Gha-na y Senegal, por ejemplo, WASH halló que lascomunidades habían sido preparadas en forma inade-cuada antes de la llegada de los equipos deperforación de pozos, aun cuando la misma ONG es-taba realizando buen trabajo de desarrollo de lacomunidad en los poblados que no participaban en elproyecto de abastecimiento de agua. Análogamente,en Sierra Leona y Belice, WASH halló que otros pro-yectos de ONG eran dominados por la tecnología yque las comunidades locales tenían poca influencia enel desarrollo del proyecto. En su trabajo con las ONG,WASH se ha concentrado en fortalecer sus capacida-des en materia de participación de la comunidad.

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Lección NueveParticipación de la Comunidad

La participación de los usuarios en los sistemasde abastecimiento de agua y saneamiento,

bien en las zonas rurales o urbanas y en lascomunidades periurbanas, es vital para la

sostenibilidad a largo plazo.

Para que un sistema de abastecimiento de agua ysaneamiento sea sostenible, los usuarios han de acep-tar su responsabilidades o brindar su participación. Laclase de responsabilidades y la naturaleza de la parti-cipación dependen del tipo de comunidad usuaria.

En zonas urbanas bien establecidas, donde lasinstalaciones fuera del lugar son la norma (agua portubería y alcantarillado), la participación puede con-sistir exclusivamente en pagar los servicios prestadosy utilizar el sistema de forma que no perjudique a suintegridad. Esto puede parecer una perogrullada peroen muchos países el principio de pagar los serviciosno está todavía establecido. Quizás no haya un siste-ma de medición del agua, las tarifas pueden nocobrarse regularmente, pueden estar establecidas deforma artificialmente baja o pueden ser comunesconexiones ilegales. Estas condiciones resultan enpérdida de ingresos para el sector y comprometen lacapacidad de la entidad de abastecimiento de agua ysaneamiento para mantener y ampliar los servicios.Muchos gobiernos podrían encontrar ingresos necesa-rios evaluando y mejorando sus estructuras tarifariasy prácticas de cobro.

En las comunidades rurales y periurbanas, se es-pera normalmente que los usuarios acepten una clasede participación más activa. Ellos deberían participarcomo miembros de la comunidad en la planificación,construcción y operación de las instalaciones nuevaso mejoradas. En la mayoría de estas comunidades,son la norma las instalaciones en el lugar y éstas seprestan a actividades comunitarias o familiares.

En condiciones ideales, el papel de la comuni-dad en las zonas tanto rurales como periurbanasconsiste en participar activamente en todas las etapasdel proceso de toma de decisiones y desarrollo de losproyectos. Si bien se ha aprendido mucho acerca decómo fomentar este nivel de participación en las áreas

En zonas urbanas bienestablecidas, donde lasinstalaciones fuera dellugar son la norma (aguapor tubería yalcantarillado), laparticipación puedeconsistir exclusivamenteen pagar los serviciosprestados y utilizar elsistema deforma que noperjudique a suintegridad.

En las comunidadesrurales y periurbanas, seespera normalmente quelos usuarios participenen la planificación,construcción y operaciónde las instalacionesnuevas o mejoradas.


SÍ bien se ha aprendidomucho acerca de cómopromover laparticipación de lacomunidad en las zonasrurales, esto solo se estácomenzando acomprender en las zonasperiurbanas.

rurales, sólo se está comenzando a comprender ahoraen las áreas periurbanas, donde existe una urgente ycreciente necesidad de servicios de abastecimiento deagua y saneamiento.

El trabajo inicial en materia de abastecimiento deagua y saneamiento se realizó principalmente en laszonas rurales, donde existían pocos de los servicios,de haberlos, y donde cualquier incremento repre-sentaba un progreso importante; sin embargo, unaproporción creciente de los pobres del mundo vivenen zonas urbanas marginales con condición jurídicadudosa, viviendas de mala calidad/ poca o ningunainfraestructura, y, de haberlos, pocos servicios deabastecimiento de agua y saneamiento. Estas áreasperiurbanas en rápido crecimiento tienen una grannecesidad de servicios de abastecimiento de agua yparticularmente de servicios de saneamiento, y la sa-tisfacción de sus necesidades está obligando a realizarcambios importantes en la concentración y estrategiadel desarrollo. La participación de la comunidad estan importante en estas zonas como en las zonas rura-les. Sin embargo, se está haciendo cada vez másevidente que el logro de dicha participación es sus-tancialmente más difícil en la zonas urbanas que enlas zonas rurales, en parte debido a la tenue condi-ción de la sociedad en las comunidades periurbanas.

Los beneficiarios últimos de las mejoras en lossistemas de abastecimiento de agua y saneamientoson las comunidades en las que se construyen estossistemas. Durante muchos años, los donantes consi-deraron a las comunidades como beneficiariospasivos a los que se entregaban los sistemas nuevos;se esperaba entonces que las comunidades operasen ymantuviesen sus nuevos sistemas lo mejor que pudie-sen. Retrospectivamente, no es sorprendente que esteenfoque condujera al abandono de muchos sistemas ya un desperdicio de recursos.

La experiencia ha demostrado que los proyectosde agua y saneamiento tienen posibilidades muchomayores de éxito cuando las comunidades participanen la toma de decisiones para el proyecto. En laszonas rurales, esto significa planificar, diseñar, cons-truir y operar y mantener las instalaciones. Laparticipación de la comunidad no es simplementeuna cuestión de mantener informada a las personasen la localidad, buscar su ratificación en las decisio-

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nes ya adoptadas en otros niveles o permitirles cons-truir parte del sistema. La verdadera participaciónsignifica toma de decisiones y gestión directa; todo loque sea menos que esto no podrá sostenerse a largoplazo. Además, la capacidad de participar eficazmen-te ha de establecerse en el curso del tiempo en unacomunidad. No ocurre de la noche a la mañana.

Este nivel de participación de la comunidad re-quiere gran cantidad de trabajo—en las zonasperiurbanas más aún que en las zonas rurales—y con-lleva costos sustanciales. Sin embargo, cuandopueden hallarse formas apropiadas para asegurar laparticipación de la comunidad, en particular la parti-cipación de las mujeres, los beneficios son grandes ytranscienden del alcance del proyecto.

Participación completa de la comunidad. La ex-periencia en la labor relacionada con el agua y elsaneamiento en las zonas rurales ha demostrado quetodos los miembros de la comunidad, no solamentelas elites y los dirigentes formales, han de participaractivamente en el proceso de desarrollo a fin de quelos proyectos tengan éxito. WASH ha hallado que losmiembros adinerados de una comunidad y los acos-tumbrados a desempeñar papeles de dirección semostrarán muy deseosos de participar si se les da laoportunidad, mientras que los pobres, las minoríasétnicas y quienes no están acostumbrados a desempe-ñar papeles de dirección (las mujeres, por ejemplo)necesitan a menudo un aliento especial y prob-ablemente una capacitación especial en participación.En general, el partir de la estructura gerencial de lacomunidad que existe ya es mejor que tratar de crearuna estructura nueva.

Deberá identificarse a los líderes informales dela comunidad en una etapa inicial del proceso dedesarrollo puesto que éstos pueden diferir notable-mente de los líderes formales y serán sumamentevaliosos para organizar la comunidad en su conjunto.Deberán adoptarse medidas especiales para hacerparticipar a los segmentos muy pobres de la pobla-ción y a otros miembros no influyentes de lacomunidad que pueden ser omitidos por los agentesde divulgación debido a que es difícil llegar a ellos.Incluso estos grupos, empero, tienen sus propios líde-

La capacidad departicipar eficazmente hade establecerse en elcurso del tiempo en unacomunidad. No ocurre dela noche a la mañana.

Los miembros adineradosde una comunidad y losacostumbrados adesempeñar papeles dedirección se mostraránmuy deseosos departicipar si se les da laoportunidad, mientrasque los pobres, lasminorías étnicas yquienes no estánacostumbrados adesempeñar papeles dedirección (las mujeres,por ejemplo) necesitan amenudo un aliento ycapacitación especiales.

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res informales que pueden ser identificados y a losque puede hacérseles participar en el proceso.

Es mucho más difícil hacer participar a las aso-ciaciones y las redes de la comunidades periurbanasque en las zonas rurales, donde las sociedades sonmás homogéneas. En las zonas periurbanas, inclusolas personas que viven cerca unas de otras vienen a lacomunidad de ambientes muy diferentes y no com-parten una historia o confianza mutua. Sin embargo,las organizaciones informales basadas en el poblado oel origen étnico, la afiliación religiosa o el barrio fre-cuentemente poseen estas características, aunque elnivel de intensidad de la participación es general-mente inferior al de las zonas rurales debido a que lamayoría de las personas—tanto hombres como muje-res—trabajan fuera de la comunidad y tienen pocotiempo que no se dedique a actividades generadorasde ingresos.

En muchas zonasrurales, los hombres vana las ciudades en buscade empleo remuneradomientras que las mujeresson más susceptibles devivir en la comunidadtodo el año, lo que lasconvierte en personasmás fiables, responsablesde cuidar y reparar elsistema deabastecimiento de agua.

El papel de las mujeres. En las zonas rurales, lasmujeres son los usuarios principales de las instalacio-nes de los proyectos de abastecimiento de agua ysaneamiento y, a menudo, también proporcionan lamayor parte de la mano de obra para la construcciónde las mismas. Sin embargo, con mucha frecuenciaparticipan de forma inadecuada en la formulación delproyecto y son consideradas como beneficiarios pasi-vos de las mejoras en infraestructura en vez departicipantes activos en la planificación y utilizacióndel proyecto.

WASH ha constatado que la participación bienfundamentada de las mujeres en la planificación yejecución de un proyecto es esencial para la sostenibi-lidad de un proyecto y para obtener sus beneficios alargo plazo para la salud. En Túnez, donde se estabanestableciendo asociaciones de usuarios del agua,WASH envió a un consultor para que entrevistase alas mujeres y determinase si deseaban o no participaren las asociaciones. El consenso entre las mujeres fueel de que deseaban participar en los comités de edu-cación en higiene, no en las asociaciones propiamentedichas. Ese tipo de participación era más apropiadaculturalmente. En Rwanda, una evaluación de WASHhalló que el proyecto de agua de CARE habíaformulado y aplicado estrategias para lograr la partici-pación de las mujeres en la gestión de la comunidad.

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Un proceso electoral aseguró que al menos una mujerprestaba servicio en cada comité de la asociación deusuarios y en niveles más altos de la entidad respon-sable del agua. En consecuencia, las mujeresparticipan en la gestión de los sistemas de aguas enun grado sin precedentes.

Los sistemas son más sostenibles cuando lasmujeres tienen una responsabilidad permanente im-portante de los mismos. En muchas zonas rurales, loshombres van a las ciudades en busca de empleoremunerado mientras que las mujeres son más sus-ceptibles de vivir en la comunidad todo el año, lo quelas convierte en personas más fiables, responsables decuidar y reparar el sistema de abastecimiento deagua. En Malawi, las mujeres están siendo capacita-das por el gobierno para que se desempeñen comoresponsables del cuidado de las bombas manuales enlos pueblos y se está dando consideración a incluir alas mujeres en los equipos de reparación de tuberíasen los poblados.

En las zonas periurbanas, donde la finalidad dela participación puede consistir más en efectuar uncambio en el comportamiento (cómo adquieren laspersonas y cómo almacenan el agua potable; cómoeliminan los desechos humanos y sólidos, etc.) que elconstruir instalaciones, la participación de las mujereses igualmente crítica. En el papel que desempeñan co-mo responsables del cuidado de los niños y comoactivistas en mejorar la comunidad, por lo general lasmujeres desean participar cuando comprenden losbeneficios previstos para la salud; no obstante, debi-do a su papel de responsables del sustento de lafamilia, a menudo en familias en las que sólo viveuno de los padres, puede ser casi imposible para ellasel participar.

Los costos de participación de la comunidad. Laparticipación de la comunidad entraña costos tantopara la comunidad como para la agencia ejecutora.Por cierto número de razones, estos costos son máselevados en las zonas periurbanas que en las comuni-dades rurales. En las zonas rurales, la mayoría de loscostos de la comunidad son "en especie" (mano deobra, materiales, participación, tiempo) y no entranen juego transferencias de dinero en efectivo. Sin em-bargo, en las zonas periurbanas se opera casi

La participación de lacomunidad entrañacostos tanto para lacomunidad como para laagencia ejecutora. Porcierto número derazones, estos costos sonmás elevados en laszonas periurbanas que enlas comunidades rurales.

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exclusivamente en la economía del dinero en efectivo.Por lo general, todos los miembros de la familia, in-clusive los más jóvenes, emplean todo el tiempodisponible en actividades productoras del ingreso enefectivo que la familia necesita urgentemente. Enestas circunstancias, no es lógico que los miembros dela comunidad aporten mano de obra para construiruna letrina, por ejemplo, cuando pueden contratar aun obrero y pagar menos de lo que ganan ellos en sutrabajo regular. Esta "participación remunerada" puedeser económica para los miembros de la comunidadpero cambia tanto la naturaleza como la eficacia delconcepto de la participación de la comunidad.

La promoción de la participación de la comuni-dad también cuesta una cantidad considerable paralos organismos ejecutores, que han de pagar los suel-dos y los gastos del personal que ayuda en laorganización de la comunidad, la participación, lasupervisión y el apoyo técnico de reserva. Según lacomunidad en particular de que se trate, las necesida-des de capacitación pueden incluir aptitudes departicipación, alfabetización, gestión, mantenimientode registros y otras aptitudes administrativas, y ope-ración y mantenimiento.

La mayoría de los proyectos de agua y sanea-miento subestiman los costos de la participación de lacomunidad. Los datos sobre costos directos e indirec-tos son, lamentablemente, difíciles de obtener. Lareunión consultiva mundial de noviembre de 1987sobre La Década del Agua celebrada en Interlaken,Suiza, llegó a la conclusión, sobre la base de "datosescasos", de que las actividades de participación de lacomunidad podrían incrementar de "3 a 17 por cientoa los costos de un proyecto", añadiendo que "losbeneficios estimados de mejorar la fiabilidad son máselevados, en particular si se toman en cuenta benefi-cios más amplios".

Las evaluaciones de WASH corroboran la ideade que la participación de la comunidad deberáfinanciarse a un nivel algo más elevado que el de lascifras precedentes, si se desea obtener todos los bene-ficios de una mayor sostenibilidad. La cantidad dedinero empleado en promover la participación de lacomunidad y el éxito del proyecto están relacionadosentre sí en términos de sostenibilidad a largo plazo.Un proyecto rural que tuvo mucho éxito en Togo, por

La mayoría de losproyectos de agua ysaneamiento subestimanlos costos de laparticipación de lacomunidad.

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ejemplo, había empleado 25% de los recursos delproyecto en actividades de participación de la comuni-dad, incluidas la educación en salud y la capacitación.Si bien no puede recomendarse un porcentaje concre-to, es evidente que los desembolsos en participaciónde la comunidad deberán ser substancialmente máselevados que la cifra frecuentemente citada de 1 a 5por ciento.

Beneficios de la participación de la comunidad.En las zonas tanto urbanas como rurales, el hacer par-ticipar a la comunidad en la realización de losproyectos de abastecimiento de agua y saneamientomejora las posibilidades de que los usuarios aceptensus responsabilidades y de que el proyecto sea soste-nible a largo plazo. Además, la participación de lacomunidad tiene beneficios potenciales que transcien-den de los propios proyectos. Las aptitudes ycapacidades desarrolladas aumentan la capacidad dela comunidad para emprender otros proyectos yabordar otras cuestiones que inciden en su bienestar.

La experiencia de campo indica rotundamenteque una participación activa de la comunidad en losproyectos de abastecimiento de agua y saneamientosurte un efecto positivo en otras actividades introdu-cidas en la comunidad, en particular en el área de laatención primaria de salud. Las investigaciones decampo realizadas en Malawi, por ejemplo, han de-mostrado que la respuesta de la comunidad a losproyectos de inmunización, cuando se realiza en for-ma participativa, fue 50 por ciento mayor que enproyectos no participativos. También se han observa-do beneficios secundarios de desarrollo como ocurrióen Swazilandia, donde los miembros del comité deaguas pasaron a trabajar en la construcción de una es-cuela después del éxito que obtuvieron en mejorar losservicios de agua y saneamiento para la comunidad.

Las mejores pruebas obtenidas hasta la fecha delos efectos positivos de la participación de la comuni-dad en los proyectos de abastecimiento de aguaresultaron de un estudio de WASH relacionado con60 poblados distribuidos por toda Indonesia. Utili-zando las tasas de conclusión de la serie deinmunizaciones DPT (Difteria, tos ferina o coquelu-che y tétanos) como indicador, el estudio comparó lastasas de inmunización entre las comunidades con

La experiencia de campoindica rotundamente queuna participación activade la comunidad en losproyectos deabastecimiento de agua ysaneamiento surte unefecto positivo en otrasactividades introducidasen la comunidad, enparticular en el área de laatención primaria desalud.

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proyectos participativos de abastecimiento de agua,las comunidades con proyectos no participativos deabastecimiento de agua y las comunidades sin ningúntipo de proyecto de abastecimiento de agua.

Tanto en Indonesia como en Togo, las tasas deconclusión de la serie DPT en las comunidades conproyectos participativos de abastecimiento de agua sehabían completado sistemáticamente en niveles máselevados (55 a 60 por ciento) que en las comunidadesen las que existían sólo proyectos no participativos(con las instalaciones construidas por organismos ex-ternos). Además, datos adicionales para Indonesiademostraron que las tasas de conclusión de la serieDPT en las comunidades en las que se habían revisa-do proyectos no participativos de abastecimiento deagua eran similares a las tasas de conclusión de la se-rie DPT en los poblados testigo donde no existía unproyecto de abastecimiento de agua. Es evidente puesque la participación en un proyecto de abastecimientode agua—no sólo la asistencia de dicho proyecto—esla clave para el efecto de estímulo de otras activida-des de atención de salud.

La participación de la comunidad en la gestiónambiental. La importancia de la participación de lacomunidad, o participación pública, no puede menosde subrayarse en el área de la protección ambiental ycontrol de la contaminación. A menudo, los miem-bros de la comunidad están conscientes de problemasambientales que los líderes políticos y los funcionariospúblicos desconocen totalmente. Además, muchosproblemas ambientales pueden resolverse sólo me-diante la participación y defensa activa del público.WASH está interesado en aprender más acerca de có-mo estimular la participación de la comunidad en elcontrol de la contaminación y ha formulado un mo-delo para promover la participación del público en lagestión ambiental urbana.

La participación de la comunidad deberá adop-tarse como estrategia de gestión ambiental básicadebido a que se ha demostrado sistemáticamente quelos enfoques participativos son eficaces, productivosy éticos. Son eficaces porque el mejoramiento de lascondiciones ambientales urbanas requiere extensoscambios en el comportamiento institucional e indivi-dual y un cambio de comportamiento es más probable

La participación de lacomunidad deberáadoptarse comoestrategia de gestiónambiental básica debido aque se ha demostradosistemáticamente que losenfoques participativosson eficaces, productivosy éticos.

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de ocurrir cuando las personas cuyos comportamien-tos han de cambiar participan en todas las etapas delproceso de planificación y ejecución del cambio. Soneficientes porque los miembros de la comunidad po-seen información importante acerca de los problemasque les afectan y crean una demanda para el cambio.Son éticos porque todas las personas tienen derecho aparticipar en las decisiones que fundamentalmenteafectan a sus vidas.

La participación de la comunidad en la gestiónambiental da a los miembros de la comunidad unpapel central en todas las tres etapas del proceso degestión: evaluación, planificación y ejecución. Losmiembros de la comunidad o sus representantesidentifican las preocupaciones ambientales para la sa-lud—agua no segura, conductos del alcantarilladorotos, falta de recogida de desperdicios, vendedoresde agua no reglamentados, etc.—y participan en suinvestigación. Los miembros de la comunidad identi-fican las instituciones que pueden estar ocasionandoproblemas de salud ambiental y crean organizacionespara abordar dichos problemas. Finalmente, losmiembros de la comunidad crean cauces con los orga-nismos del gobierno de forma que puedan participaro, incluso, a ayudar a crear leyes y disposiciones parala salud ambiental.

El modelo de WASH para la promoción de laparticipación de la comunidad en la gestión ambien-tal entraña dos procesos que se desarrollanparalelamente: (1) el proceso técnico de evaluar losproblemas de salud ambiental y formular interven-ciones para mitigar sus efectos y (2) un esfuerzosistemático por proporcionar a los miembros de la co-munidad las aptitudes que requieren para participarplenamente.

La evaluación del riesgo es intrínseca del prime-ro de estos procesos. Este mecanismo ha sidocriticado por dejar la facultad de hacer enjuiciamien-tos de valores subjetivos y adoptar decisiones depolítica pública en manos de expertos científicos cuyapercepción del riesgo puede diferir de la de los miem-bros de la comunidad. Ciertamente, la evaluación delriesgo no es una ciencia exacta, y las opiniones de laspersonas expuestas al riesgo deberán considerarsecon respeto, reconociendo que las opiniones puedenbasarse en criterios que difieren de los expertos.

El modelo de WASHpara la promoción de laparticipación de lacomunidad en la gestiónambiental entraña dosprocesos que sedesarrollanparalelamente: (1) elproceso técnico deevaluar los problemas desalud ambiental y (2) unesfuerzo sistemático porproporcionar a losmiembros de lacomunidad las aptitudesque requieren paraparticipar plenamente.

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Para responder a estas críticas, el modelo WASHpara promoción de la participación de la comunidaden la gestión ambiental hace participar a la comuni-dades directamente en la realización de la evaluacióndel riesgo y la utilización de los resultados comoaporte al proceso democrático para el establecimientode prioridades y la adopción de medidas. Tal como seindicó anteriormente, se integró una forma limitadade participación pública en la evaluación del riesgopatrocinada conjuntamente por WASH en Quito,Ecuador.

Lección DiezEl Sector Privado

El papel del sector privado en proporcionarservicios de abastecimiento de agua y saneamientopuede ampliarse si los gobiernos pueden crear un

ambiente de apoyo, institucional, financiero yjurídico, para la participación del sector privado.

En muchos países en desarrollo, no es probable que elsector privado pueda atender la creciente demanda deservicios de abastecimiento de agua y saneamiento. Elcrecimiento continuo de las poblaciones urbanas, enparticular, crea una demanda cada vez mayor paraagua potable inocua y una necesidad cada vez más ur-gente para servicios de saneamiento. Por ejemplo, lapoblación de las zonas urbanas de Indonesia se estámultiplicando a dos veces la tasa nacional. En laactualidad, más del 75 por ciento de los latinoamerica-nos viven en zonas urbanas. En 25 años, inclusoÁfrica, región que es aún predominantemente rural,tendrá más de 50 por ciento de su población en zonasurbanas, de acuerdo con estimaciones actuales. Losfondos del sector privado pueden ayudar a atender lasnecesidades mayores en dos formas: mediante la in-troducción de aumentos en la eficiencia y mediante lacreación de nuevas fuentes de capital.

Aunque algunas definiciones del término "sectorprivado" incluyen cualquier entidad que no seapública o gubernamental (por ejemplo, organizacio-nes no gubernamentales, grupos de la comunidad,cooperativas), en este análisis "sector privado" serefiere específicamente a los intereses comerciales,

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orientados al lucro. (Sin embargo, las ONG sí desem-peñan un papel grande en muchos países endesarrollo, a menudo atendiendo a un segmento es-pecial de la población en zonas marginales donde elgobierno no actúa.)

La participación del sector privado es muchomás pertinente en los países más desarrollados—en-tre ellos muchos países de Asia y de AméricaLatina—que en los países en desarrollo más pobres,donde existen pocos recursos privados.

Hay cinco formas básicas en que el sector priva-do puede trabajar como socio con el gobierno en laprovisión de servicios de abastecimiento de agua ysaneamiento: contratos de servicios, contratos de ges-tión, contratos de alquiler, acuerdos de concesión, ydesposesión. Los contratos de servicios son los máscomunes: el sector privado recibe contratos para pro-porcionar servicios, tales como perforación de pozos,lectura de medidores de agua, diseño de ingeniería, ofacturación y cobro, mientras que el gobierno mantie-ne la gestión y control generales. En virtud de loscontratos de gestión, el sector privado asume respon-sabilidad general de la operación y mantenimientodel sistema de agua con la autoridad para adoptartodas las decisiones operativas cotidianas. En el casode los contratos de alquiler, en esencia la empresa pri-vada alquila las instalaciones existentes y asume laresponsabilidad total para la operación y manteni-miento, la provisión de los servicios y el cobro de lastarifas de los usuarios, reteniendo una porción pre-viamente convenida y pagando el resto al gobiernocomo alquiler.

Los acuerdos de concesión del sector privado re-quieren que los socios en el sector privadoproporcionen capital de inversión, además de capitalde explotación. El acuerdo de concesión más comúnes el conocido por el nombre de modelo BOT—build,opérate, and transfer (construir, operar y transferir)—. La empresa privada construye el sistema, lo operapor cierto número de años y luego lo transfiere al go-bierno. La desposesión completa, el quinto tipo departicipación del sector privado, es rara en los paísesen desarrollo. Gran Bretaña es uno de los pocos paí-ses que ha recurrido a este procedimiento complicadode venta de los servicios públicos de abastecimientode agua.

La mayor parte de laparticipación del sectorprivado en el sector delagua y el saneamiento enlos países en desarrollo seproduce en forma decontratos con el gobiernopara proporcionarservicios específicos.

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Se ha demostrado una yotra vez que lacontratación en el sector•privado de serviciosespecíficos introduce unamayor eficiencia y mayorahorro de costos.

Aumentos en la eficiencia. La mayor parte de laparticipación del sector privado en el campo del abas-tecimiento de agua y el saneamiento en los países endesarrollo se produce en forma de contratos con elgobierno para proporcionar servicios específicos. Seha demostrado una y otra vez que la contrataciónintroduce una mayor eficiencia y ahorro de costos. Enparticular, reduce los costos de mano de obra al intro-ducir más flexibilidad en el uso de la mano de obra,ofrecer una serie de recompensas más amplia, y con-centrarse más en los resultados individuales y en laresponsabilidad. Además, la contratación al sectorprivado de los servicios públicos también resulta enmejores prácticas gerenciales y en el uso de tecnolo-gía superior. Con frecuencia, pueden mantenerse a uncosto más bajo niveles similares de calidad en elservicio.

Los contratistas del sector privado que abarcancierto número de ciudades pueden lograr economíasde escala al utilizar equipo especializado y mantenerinventarios más grandes de piezas de repuesto quelos que son posibles para los municipios individuales.Esto beneficia a las ciudades más pequeñas que notendrían esperanzas de lograr dichas eficiencias porcuenta propia.

Finalmente, el sector privado tiende a aumentarsu propia eficiencia al invertir en investigación ydesarrollo conducentes a una actuación eficiente enfunción del costo. Los organismos públicos, a lainversa, tienen por lo general recursos muy limitadoscon los que experimentar en tecnologías y prácticasnuevas e innovadoras.

Cuando el sector públicono puede generarsuficientes recursos deinversión para construirla infraestructurarequerida para seguiratendiendo lasnecesidades crecientes enmateria de agua ysaneamiento, laparticipación privadalograda medianteconcesiones o mediantela venta de instalacionespúblicas al sectorprivado ofrece la mejoropción para aumentar losrecursos de capital.

Formación de capital. La segunda razón princi-pal para aumentar la participación del sector privadoen el sector del abastecimiento de agua y saneamientoes la de atraer mayores recursos de capital y crearnuevos recursos de capital. Cuando el sector públicono puede generar suficientes recursos de inversiónpara construir la infraestructura requerida paraseguir atendiendo las necesidades crecientes en mate-ria de agua y saneamiento, la participación privadalograda mediante concesiones o mediante la venta deinstalaciones públicas al sector privado ofrece lamejor opción para aumentar los recursos de capital.Sin embargo, existen más posibilidades en el abasteci-

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miento de agua que en el área del saneamiento y delas aguas residuales, que son considerados comoservicios públicos. La predisposición a pagar porestos servicios es baja, a menos de que las personasestén muy conscientes de los costos sociales y para lasalud de la falta de saneamiento. Aunque pocospaíses en desarrollo hasta la fecha aplican estrategiasdecididas para aumentar la participación del sectorprivado, ésta es, al menos en algunos países, unanueva fuente potencialmente importante de ingresospara inversiones.

El modelo BOT es la vía más probable paraaumentar el capital de inversión del sector privado enel campo del abastecimiento de agua y el saneamien-to. Este enfoque permite la construcción de un mayornúmero de instalaciones que los recursos disponiblespara el gobierno o que éste puede obtener prestados;permite al sector privado obtener un rendimientoadecuado; y, en realidad, aumenta las reservas decapital del gobierno cuando recupera la instalación alfinal del período de concesión. (Un enfoque similar,menos utilizado, es el llamado BOO—"build, opérate,and own," (construir, operar y poseer), en el que elsector privado tiene en propiedad la instalación aperpetuidad).

Si se desea que el enfoque BOT produzca resul-tados, los gobiernos han de estar dispuestos aadoptar cierto número de medidas para hacer atracti-va la participación para el sector privado. Han demodificar las leyes y disposiciones para crear unambiente hospitalario y pronosticable; proporcionargarantías de precios; hallar una forma de asegurarque otras instituciones y jurisdicciones (en particularlos gobiernos locales) no adoptan medidas que pon-gan en peligro la concesión o alquiler; especificar laforma en que han de cambiarse las tarifas y garanti-zar al sector privado acceso al proceso de revisión delas tarifas; y establecer una autoridad reglamentariaeficaz para esclarecer leyes y procedimientos ambi-guos y contradictorios, mediar conflictos y proteger elinterés público.

En otras palabras, el sector privado sólo partici-pará si los riesgos y beneficios potenciales se definenclaramente, si el ambiente político y económico gene-ral es estable y si la estructura institucional necesariapara abordar los problemas con eficacia está institui-

Los gobiernos han deestar dispuestos aadoptar cierto número demedidas para hacer másatractiva la participacióndel sector privado.

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da. Si existen estas condiciones, las posibilidades dehacer participar al sector privado—en algunos paí-ses—es considerable.

Sin embargo, la participación del sector privadono es una panacea. Han de resolverse muchos proble-mas para asegurar que se atienden las necesidadeslegítimas de la comunidad y que se les salvaguardade la enfermedad y se garantiza su seguridad. En loque respecta al lado jurídico y reglamentario, la cues-tión de quién es responsable y a quién se permiterealizar los distintos servicios ha de quedar muyclara. Muchos problemas guardan relación con las ta-rifas aplicadas por el agua. ¿Quién establece estastarifas? ¿Quién puede aumentarlas? ¿Hasta qué gradopueden aumentarse? En muchos países, los funciona-rios temen que la participación del sector privado enlos grandes sistemas de abastecimiento de agua au-mentará las tarifas hasta niveles tales que lossegmentos pobres de la población no podrán sufra-garlos. Es evidente también que el sector privado esatraído a proporcionar servicios donde no hay dudaacerca de la capacidad de pago, y no está interesadoen las zonas urbanas pobres. En otras palabras, elgobierno podría quedar exactamente al cargo deaquellas zonas en las que la posibilidad de recuperarlos costos es menor, mientras que el sector privado seocuparía de las zonas más favorables. Finalmente, enmuchos de los países más pobres—aquellos que pro-bablemente tendrán grandes necesidades insatisfechasen el área del agua y el saneamiento—el sector priva-do no está muy desarrollado y lo que se califica desector privado son empresas con fuertes vínculos conel gobierno que obtienen contratos sobre la base derelaciones familiares, étnicas o políticas, o de sobor-nos directos.

Las mejoresoportunidades para laparticipación del sectorprivado están en elabastecimiento de aguaen el lugar, saneamientoen el lugar (tal como laconstrucción yevacuación de letrinas) yla recogida, manejo yreciclado de los desechossólidos.

Posibilidades prometedoras. Las mejores opor-tunidades para la participación del sector privadoestán en el abastecimiento de agua en el lugar (tal co-mo la construcción y mantenimiento de los sistemas),saneamiento en el lugar (tal como la construcción yevacuación de letrinas) y la recogida, manejo y reci-clado de los desechos sólidos. Estos se prestan bien acontratos de alquiler, gestión y servicio y, debido a sudimensión, pueden participar en ellos empresas demediano tamaño, empresas pequeñas, incluso mi-

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croempresarios. Las menores oportunidades para laparticipación del sector privado están en el sanea-miento fuera del lugar (recogida y tratamiento de lasaguas residuales y en el abastecimiento municipal deagua, aunque los contratos de servicio pueden abar-car algunas responsabilidades tales como el cobro delas facturas y la lectura de los medidores de agua).

Por ejemplo, en Haití, WASH ha prestado asis-tencia al gobierno en el examen del papel que losempresarios privados pudieran desempeñar en larecogida y eliminación de los desperdicios en Port-au-Prince. De acuerdo con el plan que se formuló,empresarios privados con camiones recogerían losdesperdicios y los llevarían a un punto de evacua-ción. Los empresarios recibirían una franquicia paraoperar en zonas especificadas y se les pagaría sobre labase del volumen entregado al punto de evacuación.Incluso en un país pobre, es posible para el sector pri-vado proporcionar un servicio y obtener utilidades.

Hay a menudo una buena cantidad de activida-des del sector privado en las zonas periurbanas, enparticular en la venta de agua, aunque también en lalimpieza de las letrinas. Algunos de los arreglos sonbastante complicados y entrañan la colaboraciónentre los sectores público y privado. En algunoscasos, un servicio de abastecimiento de agua de unaciudad alquila grifos o llaves de agua a vendedores alpor mayor quienes comercializan el agua entre losdistribuidores que van casa por casa vendiendo elagua en carros tirados por burros. En otros, lasempresas privadas compran el agua de los camione-ros particulares, quienes a su vez la compran de losservicios públicos. Aun en otros casos, los empresa-rios privados pueden vender el agua sacándola desus propios pozos. No toda esta actividad es benefi-ciosa. Normalmente, los usuarios pagan un precioelevado por el agua vendida, un precio consider-ablemente más alto que el que pagarían si tuvieranconexiones al sistema municipal, y a menudo el aguano satisface normas de calidad suficientemente altas.

En resumen, la participación del sector privadono puede ser un sustituto de sólidas entidades nacio-nales de agua y saneamiento, que han de retener elcontrol reglamentario y la responsabilidad de super-visión para el sector del agua y el saneamiento. Perosí puede proporcionar importantes recursos adiciona-

La participación delsector privado no puedeser un sustituto desólidas entidadesnacionales de agua ysaneamiento, que han deretener el controlreglamentario y laresponsabilidad desupervisión para elsector del agua y elsaneamiento. Pero sípuede proporcionarimportantes recursosadicionales yconocimientos técnicos,en particular en algunossubsectores.

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les y conocimientos técnicos, en particular en algunossubsectores.

El papel que el sector privado desempeña en elcampo del agua y el saneamiento será determinadoen última instancia por el propio sector privado. Evi-dentemente, éste no tiene que participar. Pero losgobiernos, con ayuda y aliento de los donantes, pue-den contribuir mucho a la creación de un ambienteque asegure justicia social y que fomente la participa-ción del sector privado.

Los retos de cara al futuro en la esfera del abas-tecimiento de agua y saneamiento son enormes envista del número de personas que aún quedan porservir, la rápida tasa de crecimiento de la poblaciónque se observa en muchas regiones y el deterioro demuchos recursos de agua dulce. Será más fácil hacerfrente a este reto si dos actores menores—los usuariosy el sector privado—pueden asumir una parte mayorde las responsabilidades que han descargado princi-palmente los dos actores principales: los gobiernos ylos donantes.

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Zonas periurbanas como ésta en las afueras de Santo Domingo requieren nuevas estrategias de agua y saneamiento.

Capítulo 4: ESTRATEGIAS PROGRAMÁTICAS

Actualmente se reconoce que la construcción de instalaciones solamente noconduce necesariamente a mejoras en la salud. La experiencia de la Década delAgua dio a los profesionales del sector una comprensión más clara de por quéesto es así y cómo podrían mejorarse los programas. El principio rector es el deque las estrategias de agua y saneamiento más eficaces son las que se concen-tran en eliminar las restricciones que impiden a las instalaciones producir susbeneficios esperados sobre la salud. Se necesitan estrategias integrales paraa) fortalecer el sector del agua y el saneamiento en general; b) reconocer laimportancia del saneamiento, que se descuidó en actividades anteriores; c) con-centrarse en el cambio de comportamiento; d) subrayar el papel de la


comunidad, especialmente el de las mujeres, en lasactividades exitosas de abastecimiento de agua ysaneamiento; e) asegurar una participación generali-zada en el proceso de planificación y f) contribuir acrear un clima normativo y reglamentario que fomentelas mejoras en el agua y el saneamiento.

Lección OnceEl Contexto Más Amplio

El éxito de proyectos individuales deabastecimiento de agua y saneamiento depende de

sólidas políticas sectoriales y prácticasinstitucionales.

Los proyectos de abastecimiento de agua y sanea-miento no ocurren en un vacío. Independientementede si son proyectos con un componente importante deconstrucción o proyectos de formación institucional,lo bien que funcionan en realidad depende de la fuer-za y eficiencia del sector del agua y saneamiento en suconjunto. El "sector" se refiere a instituciones, organis-mos o comités gubernamentales a cargo de laformulación de la política y las prácticas instituciona-les que inciden en la forma en que se actualizan losproyectos y programas de abastecimiento de agua ysaneamiento. Estas instituciones pueden ser, entreotras, los ministerios de salud o de obras públicas, losservicios públicos de abastecimiento de agua y las en-tidades normativas gubernamentales.

Lo bien que funcionanlos proyectos de agua ysaneamiento depende dela fortaleza y eficienciadel sector del agua y elsaneamiento en suconjunto.

Factores clave que influyen en el sector. La for-ma en que el sector del agua y el saneamiento estáorganizado es fundamentalmente importante para eléxito de las instituciones individuales y los proyectosque operan en su seno. La organización del sector enun determinado país está influenciada fuertementepor la historia y el actual sistema político del país, elnivel de desarrollo económico, la dimensión del paísy su población y la disponibilidad de recursos hídri-cos. Además, las presiones para ampliar la cobertura,hacer participar al sector privado, recuperar loscostos, proteger el medio ambiente y aumentar la efi-ciencia también afectan a la organización del sector.

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ESTRATEGIAS PROGRAMÁTICAS

En cualquier sector, el desempeño de las institu-ciones es influenciado por el ambiente político. Lasdebilidades y corrupción en el gobierno en su conjun-to se reflejarán con una certeza casi absoluta en elsector del abastecimiento de agua y saneamiento enparticular.

El sistema político también determina a menudoel grado de control gubernamental ejercido sobre losservicios del sector. Esto, a su vez, puede influir en elgrado de participación de la comunidad, la fortalezadel gobierno local, la extensión de la centralización yla política social. El gobierno deberá apoyar las clasesde cambio que se requieren para fortalecer las distin-tas instituciones y estar dispuesto a hacer lasreformas necesarias. Si, por ejemplo, un municipio esresponsable de administrar un sistema pero no tieneautoridad para establecer las tasas o tarifas, no serácapaz de cumplir sus responsabilidades en caso deque exista falta de ingresos.

El nivel de desarrollo económico es otro factorimportante que determina la forma en que el sectordel abastecimiento de agua y saneamiento está orga-nizado en un determinado país. La salud general dela economía influye en la disponibilidad del ingreso,la disposición a pagar los servicios, el nivel de inver-sión pública y la capacidad del gobierno de sostenerlos costos mayores para los servicios mejorados. Tam-bién es probable que una economía fuerte tenga unsector privado fuerte, lo que ampliará el impacto delos recursos del gobierno y coadyuvará a la descen-tralización. (Un estudio de WASH en el que secomparó el PIB y la cobertura del agua indica que noes pragmático esperar que los países con PIB muy ba-jo aumenten la cobertura en un alto grado; los planesdel sector deberían reconocer que el desarrollo econó-mico y los incrementos en el abastecimiento de agua—y quizás en el saneamiento—han de progresar pa-ralelamente.)

La dimensión y la población del país tambiénafectan a la forma en que está organizado el sector delabastecimiento de agua y saneamiento. Países peque-ños tales como Jamaica, Paraguay, Singapur o SriLanka probablemente administren los servicios porconducto de una o dos entidades al nivel nacional.Países más extensos y más poblados, tales comoBrasil o Malasia, por el contrario, tienen más pro-

La organización delsector está fuertementeinfluenciada por elhistorial y sistemapolítico actual del país, elnivel de desarrolloeconómico, la dimensióndel país y su población, yla disponibilidad derecursos hídricos.

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habilidad de estar descentralizados o regionalizadosen su gestión.

Finalmente, la organización del sector del agua ysaneamiento está influida por la disponibilidad deagua y la topografía del terreno. La escasez relativa ola relativa abundancia de agua determina cuan estric-tamente se controlará el uso del agua, cuanimportante es economizarla y cuan centralizado estáel sector.

Tareas básicas. Entre las funciones a nivel secto-rial figuran el establecimiento de normas yprioridades nacionales para el agua y el saneamiento,la formulación de reglamentaciones, el establecimientode la política tarifaria, la provisión de financiamiento,la promoción de la investigación y desarrollo, y la re-solución de cuestiones tales como la recuperación delos costos, la gestión por la comunidad, la educaciónen higiene y la salud pública y el desarrollo de recur-sos humanos. Además, debido a que generalmentetiene un gran número de instituciones e individuoscon funciones y responsabilidades superpuestas, elsector del agua y el saneamiento ha de abordar lacuestión de la coordinación con los ministerios nacio-nales afectados así como los gobiernos regionales ylocales. A menos que se tengan en cuenta estas fun-ciones y se hagan claramente responsabilidad deinstituciones específicas, resultará ineficiência, super-posición y servicios deficientes.

Un estudio de 1992 realizado por WASH acercade los sectores del abastecimiento de agua y sanea-miento en cinco países llegó a las conclusionessiguientes:

• Un sector descentralizado es a menudo máseficaz que un sector centralizado. Si embargo,un sector descentralizado ha de responderaún de funciones que de ordinario sólo serealizan eficazmente a nivel central. Estasfunciones son, entre otras, el establecimientode la política, la planificación del sector, elfinanciamiento, la supervisión y ejecución delas reglamentaciones relativas al medioambiente, la investigación y desarrollo y ca-pacitación especializada.

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• El ministerio de salud generalmente no es laentidad más eficaz para asumir plena respon-sabilidad del abastecimiento de agua a laszonas rurales, aunque puede desempeñar unpapel importante en proporcionar educaciónen higiene y en la construcción de sistemassimples tales como fuentes mejoradas.

• Cuando la responsabilidad para la ejecuciónde los programas de abastecimiento de aguay saneamiento en las zonas rurales se distri-buye entre cierto número de entidadesgubernamentales, el resultado pueden serestrategias confusas o irregulares al nivel decomunidad, tiempo excesivo dedicado a lacoordinación y una incapacidad para respon-der a cuestiones emergentes.

• Es importante tener un órgano que aborde laspreocupaciones sectoriales tales como la de lacontaminación de las aguas.

• Se necesita un fuerte control reglamentario alnivel central.

• Los sistemas de abastecimiento de agua y sa-neamiento a las zonas rurales no deberán ser laresponsabilidad de un servicio público urbano.

En el sector del agua y el saneamiento, las deci-siones sobre planificación, establecimiento deprioridades y asignación de recursos las adoptamejor, con frecuencia, una institución especialmentecreada tal como un grupo especial, consejo o grupode trabajo. Este grupo deberá incluir a representantesde alto nivel de todos los ministerios afectados, porejemplo, los ministerios de agricultura, de salud, derecursos naturales y de educación—de forma que susdecisiones reflejen el consenso más amplio posible ytengan amplio apoyo. Por lo general, un grupo inter-ministerial encargado de la planificación también seráresponsable de la coordinación de la política y de laasignación de los fondos. Para ser eficaz, necesita almenos una pequeña dotación de personal profesional,que incluya a las personas que se responsabilizaránde la divulgación de la información, la concertaciónde los aspectos logísticos y la adopción de las decisio-nes del grupo de política sobre una base diaria.

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En años recientes, WASH ha pasado de concen-trarse exclusivamente en cuestiones del proyecto aabordar cuestiones del sector. Un ejemplo de estaperspectiva sectorial es un estudio realizado porWASH en 1992 de la contaminación por fuentes pun-tuales y de las instituciones en la cuenca del Danubioefectuado para cuatro países de la Europa del Este. Elestudio institucional identificó varias áreas para me-jora adicional. Todas son de nivel sectorial: a) laformulación de leyes, sanciones y políticas de ejecu-ción apropiadas, b) la creación de incentivoseconómicos y tarifas más realistas para asegurar auto-suficiencia financiera, c) aclaración de los papeles yresponsabilidades y una mejor coordinación entre lasdistintas entidades y d) mejor capacidad de laborato-rio y supervisión. Dichos análisis sectoriales sonesenciales para lograr la provisión mejorada de servi-cios y gestión ambiental.

Muchos países han emprendido recientementeimportantes actividades encaminadas a descentrali-zar sus sectores del abastecimiento de agua ysaneamiento. Algunos han buscado asistencia deWASH en el diseño y ejecución de estas actividadesque han venido en parte en respuesta a la reformaeconómica y a una mayor democratización. La buenadescentralización exige redefinir las funciones del go-bierno central y fortalecer las estructuras locales oprovinciales. De ordinario, esto significa una reformasectorial importante—incluyendo la reasignación depersonal, la redefinición de funciones y la creación denuevas estructuras institucionales—lo que resulta encambio extenso. Sin embargo, en la mayoría de las si-tuaciones estos cambios son muy deseables debido aque permiten al sector obtener acceso a nuevos recur-sos privados o semiprivados para la provisión deservicios.

Lamentablemente, el "sector" no abarca de ordi-nario al abastecimiento de agua y saneamiento a laszonas periurbanas. Por definición, la mayoría de losasentamientos periurbanos no son sancionados legal-mente y, por tanto, no caen dentro de la jurisdicciónde ninguna institución sectorial. Las personas que vi-ven en estos asentamientos quedan literalmente aldescubierto en términos de servicios aun cuando supoblación es considerablemente extensa. En muchospaíses, la necesidad de abastecimiento de agua y sa-

En el sector del agua y elsaneamiento, lasdecisiones sobreplanificación,establecimiento deprioridades y asignaciónde recursos las adoptamejor, con frecuencia,una instituciónespecialmente creada talcomo un grupo especial,consejo o grupo detrabajo.

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neamiento es mayor en estas zonas. Uno de los pro-blemas por resolver en el sector del agua y elsaneamiento es cómo erigir puentes institucionalesentre las entidades del sector "formal" y los asenta-mientos periurbanos "informales". La experiencia deWASH indica que las autoridades han de reconocerque el proceso de periurbanización en el que el asen-tamiento precede a la instalación de servicios básicoses una realidad en la mayoría de las ciudades de lospaíses en desarrollo. De hecho, la mayoría de las ciu-dades de los países en desarrollo son de 50 a 80 porciento periurbanas. Las autoridades han de instituirreformas en la provisión de servicios que reconozcanla situación real.

Lección DoceLa Importancia del Saneamiento

El saneamiento deberá recibir la misma prioridadque el abastecimiento de agua.

La conexión entre el abastecimiento de agua y el sa-neamiento la da a entender el nombre del sector perola mitad de la ecuación de saneamiento se ha ignoradocon demasiada frecuencia. El desarrollo del abasteci-miento de agua y el desarrollo de los servicios desaneamiento están inexplicablemente relacionados en-tre sí desde un punto de vista de la salud y, aunquelas mejoras en uno u otro tienen posibilidades de pro-ducir efectos positivos sobre la salud, su impactocombinado es mayor que la suma de las dos partes.

Saneamiento se refiere principalmente al seguromanejo, tratamiento y eliminación de las excretas,aunque el manejo, tratamiento, eliminación y recicla-do de las aguas residuales, de los desechos sólidos yde los desechos industriales guardan relación entre síy son funciones igualmente importantes. Las prácti-cas de higiene, tales como el almacenamiento ymanipulación higiénicos del agua de beber, tambiénconstituyen una parte del saneamiento.

El plan de acción para la Década de Abasteci-miento de Agua y Saneamiento pidió programasacelerados en ambas áreas. Sin embargo, el abasteci-miento de agua recibió mucho más hincapié que elsaneamiento y el crecimiento de la población, en es-

Uno de los problemaspor resolver en el sectordel agua y elsaneamiento es cómoerigir puentesinstitucionales entre lasentidades del sector"formal" y losasentamientosperiurbanos"informales".

El impacto combinadodel agua y elsaneamiento es mayorque la suma de las dospartes.

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Hoy, la gran necesidadde saneamiento sesatisfará solo si se otorgaal saneamiento unaprioridad mucho mayorque la que ha recibido enla Década del Agua.

pecial en las zonas perturbarías, hizo aún más pro-nunciado el desequilibrio. Como resultado, hoy existeuna gran necesidad de saneamiento que se satisfarásolo si se otorga al saneamiento una prioridad muchomayor que la que ha recibido en la Década del Agua.Si bien casi 1.200 millones de personas recibieronagua durante la década de 1980, apenas 770 millonesde personas recibieron servicios de saneamiento. Enlas Figuras 1 y 2 se ilustra que el saneamiento va a lazaga del agua en cada categoría. La situación relativaal saneamiento probablemente sea peor que la que in-dican estas cifras. Muchas zonas periurbanas tienensistemas de alcantarillado que sacan el agua residualde las viviendas pero el agua residual no se trata nor-malmente. De ordinario, se evacua sin tratar a algúnrío o masa de agua cercana, creando un riesgo para lasalud en otra comunidad. (Además, con frecuencialas estadísticas sobre cobertura no toman en cuentalos numerosos sistemas que funcionan mal o que nofuncionan.)

El problema del saneamiento se ve exacerbadopor la explosión del crecimiento urbano. Entre 50 y 80por ciento de este crecimiento ocurre en el sector in-formal, en las zonas precaristas del extrarradio. Laspersonas ocupan estas zonas periurbanas antes de

FIGURA 1

Cobertura del abastecimiento de agua

100%

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60

50

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1980 1990

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FIGURA 2

Cobertura de saneamiento

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1980 1990

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quedar establecida una infraestructura. Debido a quelos precaristas ocupan con frecuencia las tierras me-nos deseables—colinas de pendiente pronunciada,llanuras aluviales bajas, emplazamientos contamina-dos, etc.—ni los municipios ni los propietariosindividuales del terreno hallan eficaz en función delcosto proporcionar infraestructura de ninguna clase(carreteras, electricidad, agua o saneamiento). Unavez que las personas pobres comienzan a ocupar es-tos lugares—debido a que son los únicos lugares quepueden permitirse con sus escasos recursos—se haceaún más difícil y más costoso instalar conductos deabastecimiento de agua o sistemas de saneamiento. Sibien las personas que viven en estos entornos halla-rán con el tiempo forma de obtener agua, caminos,electricidad y escuelas, su demanda de saneamientoprobablemente esté muy por debajo de estas otrasprioridades. Sin embargo, el enorme volumen deagua residual y desechos producidos en estas zonasdensamente pobladas es impresionante y presentagraves riesgos para la salud y el medio ambiente.

La educación en higiene influye generalmente enlos proyectos de abastecimiento de agua, pero el me-joramiento de las instalaciones de saneamiento aúnrecibe mucho menos hincapié en el desarrollo del

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proyecto. En cierta medida, las prácticas de sanea-miento deficientes pueden compensarse concantidades mayores de agua para limpieza e higiene;sin embargo, la evacuación sanitaria de los desechoses una de las causas principales de la contaminaciónde las aguas y de muchas enfermedades transmitidaspor el agua y relacionadas con el agua. El saneamien-to puede abordarse más eficazmente mediantemejoras en las instalaciones que mediante aumentosen el abastecimiento de agua solamente.

Un análisis realizado por WASH en 1990 de losestudios sobre los efectos para la salud del agua y elsaneamiento constató que la buena evacuación de ex-cretas es la intervención más eficaz para reducir laincidencia y gravedad de las seis enfermedades estu-diadas. Utilizando datos procedentes de ese análisis yde otro estudio similar, el Banco Mundial ha estima-do que dos millones de muertes inducidas por ladiarrea entre los niños menores de cinco años po-drían evitarse anualmente mediante la provisión deagua y saneamiento. La importancia del saneamientopara la salud se ha confirmado en otros estudios tam-bién. Un estudio realizado en 1991 por WASHutilizando datos de la Encuesta Demográfica y de Sa-lud de Guatemala se concibió para someter a pruebalas hipótesis acerca de los beneficios relativos delagua y el saneamiento, las diferencias entre las zonasrurales y las urbanas en lo que respecta a tales benefi-cios y el significado de las actividades de saneamientoa nivel de la comunidad en comparación con las acti-vidades de saneamiento a nivel de la familia. Elestudio halló que los niños que viven en las comuni-dades urbanas con saneamiento deficiente tenían eldoble de probabilidad de sufrir crecimiento atrofiadoa causa de ataques de diarrea crónica que los que vivíanen comunidades con altos niveles de saneamiento.Aun cuando no tenían acceso individual a un inodo-ro, los niños en comunidades con altos niveles desaneamiento (donde al menos 75 por ciento de las fa-milias tenían inodoros) acusaban menos probabilidadde sufrir atrofia que los que vivían en comunidadescon bajos niveles (menos del 75 por ciento). La formaen que todas las personas en la comunidad eliminanlas heces es un factor importante en las posibilidadesindividuales de sufrir infección con la enfermedad.

Un análisis realizado porWASH en 1990 de losestudios sobre los efectosde la salud relacionadoscon el agua y elsaneamiento constatóque la evacuación inocuade las excretas es laintervención más eficazpara reducir laincidencia y gravedad delas seis enfermedadesestudiadas.

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La reaparición del cólera en numerosos países deAmérica Latina a principios de la década de 1990 trasuna ausencia de casi 100 años es directamente atribui-ble a la falta de saneamiento. Un 20 por ciento,aproximadamente, de los residentes urbanos, inclui-dos los residentes pertúrbanos, y más de 60 por cientode los residentes rurales de América Latina no teníanservicios de saneamiento en el año 1990. Cuarenta porciento de los residentes de Lima no tienen acceso aagua potable por tubería. Un estudio de WASH esti-mó que, en 1991, la epidemia del cólera costó al Perú$177 millones, lo que incluye el costo del tratamientohospitalario, la producción perdida de pescado, lapérdida de ventas sufrida por los vendedores calleje-ros de alimentos y los ingresos perdidos por conceptodel turismo. Si una porción de esa cantidad se hubierainvertido anualmente en sistemas de abastecimientode agua y saneamiento, pudiera haberse impedido laepidemia o al menos ésta hubiera sido menos grave.

Los problemas ambientales resultantes de la faltade saneamiento, en particular en las zonas urbanas, sonenormes. En los asentamientos pertúrbanos, la mayorparte de la materia fecal termina en la tierra y, luego, lasaguas la transportan al río más próximo o es diluidapor la lluvia. Así pues, estos asentamientos, que produ-cen toneladas de materia fecal, se convierten en lafuente de contaminación no puntual mayor en la ciu-dad, contaminando los ríos, la tierra y la capa freática.

El saneamiento se supone a menudo que es unaintervención demasiado costosa, fuera del alcance dela mayoría de las comunidades e imposible de lograren todas. Pero existe un reconocimiento creciente deque los costos de no actuar en este campo son tam-bién elevados, que se dispone de una gama deopciones tecnológicas y que el éxito depende al me-nos tanto (y quizás más) del cambio decomportamiento y de la propiedad de la tierra y lapolítica que de tecnologías específicas.

Costos relativos, Al principio de la Década deAbastecimiento de Agua y Saneamiento, un estudio1

El saneamiento sesupone a menudo que esuna intervencióndemasiado costosa, fueradel alcance de la mayoríade las comunidades eimposible de lograr entodas. Pero existe unreconocimiento crecientede que los costos de noactuar en este campo sontambién elevados.

1 J.A. Walsh y K.S. Warren, "Selective Primary Health Care: Anínterim Strategy for Disease Control in Developing Countries,"New England Journal of Medicine 301 (18) (1 de noviembre,1979): 967-974.

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Hoy, los ingenieros estáninclinados a examinar ellugar de donde procedenlos desechos, por qué segeneran y cómo puedereducirse el volumen y latoxicidad.

de estrategias de alternativa para la atención primariade salud llevó a muchas personas a concluir que noera posible costear las intervenciones relacionadascon el abastecimiento de agua y saneamiento. El estudioestimó el costo de proporcionar agua y saneamientoen comparación con otras intervenciones de salud ta-les como la terapia de rehidratación oral. Los ampliosbeneficios sociales y económicos del agua y el sanea-miento no se consideraron ni se reconoció ladiferencia fundamental entre un enfoque preventivoa largo plazo y un enfoque preventivo a corto plazo.Es cuestionable la comparación de los costos de estosdos enfoques tan diferentes. Si bien la terapia de rehi-dratación oral y otras intervenciones de tratamientohan tenido importantes éxitos en el tratamiento deproblemas después que éstos ocurren/ hay un recono-cimiento creciente de que, a largo plazo, es máseconómico evitar que ocurran los problemas. Propor-cionar servicios básicos de abastecimiento de agua ysaneamiento no puede posponerse indefinidamente.

Tecnologías de bajo costo. En el pasado, los in-genieros sanitarios simplemente supusieron que uncierto número de personas generaría un cierto núme-ro de desechos y que era competencia del ingenierodiseñar y construir un sistema suficientemente gran-de para atender ese volumen. Hoy, los ingenierosestán inclinados a examinar el lugar de donde proce-den los desechos, por qué se generan y cómo puedereducirse el volumen y la toxicidad. Si bien los siste-mas de recogida con vehiculación por agua se dieronpor sentado antaño como la norma, las personas aho-ra buscan medios de evacuación que utilicen menosagua.

Es evidente que se dispone de una gama desoluciones técnicas posibles y los donantes y los go-biernos han de aprender a considerar un abanico másamplio de opciones. Desde principios de la década de1980 en adelante, el Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo y el Programa del Agua y Sanea-miento del Banco Mundial han subrayado tecnologíasde abastecimiento de agua y saneamiento de bajo cos-to. Por su parte, WASH está tratando de educar a losejecutivos y a la profesión de ingeniería acerca de laimportancia de desarrollar distintas opciones apro-piadas de evacuación de desechos de bajo costo entre

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las cuales puedan seleccionar una las comunidades.Túnez, por ejemplo, con asistencia de WASH, desa-rrolló e institucionalizó media docena de alternativasde saneamiento. Brasil ha reducido sus costos de losalcantarillados urbanos en 30 a 50 por ciento median-te el cambio de las normas de diseño de sus sistemasde alcantarillado. Otros países han impulsado el de-sarrollo de tecnologías apropiadas para el tratamientode las aguas residuales.

El hallar tecnología de bajo costo no es una cues-tión simple. Incluso los niveles más bajos de opcionesde bajo costo pueden ser demasiado caros en algunassituaciones a menos que se cuente con planes de fi-nanciamiento viables. Además, a veces no es factibleninguna tecnología. Estas "situaciones imposibles"suelen hallarse con más frecuencia en las comunida-des periurbanas, que casi siempre se construyen enterrenos baratos con atributos físicos negativos talescomo una pronunciada pendiente o condiciones pan-tanosas. Los costos de diseño y construcción puedenser del doble para las mejoras de saneamiento en taleszonas. Finalmente, las tecnologías de bajo costo re-quieren a menudo un alto nivel de mantenimientopor los usuarios, mucho más alto que el que estánacostumbradas a encontrar las personas en los paísesdesarrollados. Esto significa un alto nivel de organi-zación y participación de la comunidad.

Lección TreceCambio de Comportamiento

Las mejoras en el comportamiento relacionadocon la higiene constituyen una medida

indispensable del éxito para las actividades deabastecimiento de agua y saneamiento.

A pesar de la provisión de agua inocua a miles decomunidades en todo el mundo durante la década de1980, los beneficios resultantes para la salud no cum-plieron las expectativas. Una razón, tal como se indicóarriba, es la de que las actividades de saneamiento nose mantuvieron al mismo ritmo que la provisión deagua. Otra razón es la de que ni los proyectos de aguani los de saneamiento tomaron en cuenta de formaadecuada el comportamiento individual y de la comu-

El hallar tecnología debajo costo no es unacuestión simple. Inclusolos niveles más bajos deopciones de bajo costopueden ser demasiadocaros en algunassituaciones a menos quese cuente con planes definanciamiento viables.

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En los proyectos desaneamiento, enparticular, las metas hantendido a concentrarseen el número de letrinasconstruidas, sinconsiderar el efecto demuchoscomportamientos: quedeterminan si las nuevasinstalaciones aportaránbeneficios para la salud.

Los buenos proyectossobre cambio decomportamiento han dediseñarse en torno a unacomprensión minuciosay correcta delconocimiento y prácticasde higiene existentes enla comunidad.

nidad que afecta al uso por las personas de los servi-cios proporcionados.

En los proyectos de saneamiento, en particular,las metas han tendido a concentrarse en el número deletrinas construidas o el número de personas con ac-ceso a las letrinas, sin considerar el efecto de muchoscomportamientos—lavarse las manos, evacuación hi-giénica de excretas, higiene personal y familiar,manipulación higiénica de alimentos, evitar fuentesde agua no seguras, protección de las bombas y lospozos, etc.—que determinan si las nuevas instalacio-nes aportarán beneficios para la salud.

En la actualidad, se reconoce que la necesidad decambiar el comportamiento es al menos tan impor-tante como la construcción de nuevas instalaciones.La nueva guía de capacitación para la construcción deletrinas de WASH refleja la importancia del cambiode comportamiento. El manual original, escrito aprincipios de la Década del Agua y el Saneamiento,se concentró principalmente en los pasos necesariospara organizar un proyecto de construcción de letri-nas (planificación, estimación de costos, petición delos materiales, fabricación de la mezcla, etc.). El nue-vo documento, que se revisó en 1992, se concentra noen las aptitudes de construcción sino en el proceso decomprender las vías de contaminación fecal-oral y loscomportamientos de la comunidad a fin de diseñarintervenciones eficaces que pueden o no incluir laconstrucción de nuevas letrinas.

Para un cambio eficaz del comportamiento, losproyectos han de diseñarse en torno a una comprensiónminuciosa y correcta del conocimiento y prácticas dehigiene existentes en la comunidad. Además, las acti-vidades encaminadas a modificar el comportamientohan de institucionalizarse y han de contar con unfuerte apoyo de los donantes, los gobiernos y otrosfactores clave. Es un proceso difícil que lleva tiempopara efectuar cambios en el comportamiento; puedellevar una generación.

El comportamiento como base para el diseño delproyecto. Antes de diseñar un proyecto de sanea-miento, los planificadores han de tener una base dedatos de referencia sobre los conocimientos, actitudesy prácticas de la comunidad con respecto a la higieney una comprensión cabal del contexto social, culturaly religioso en el que está enmarcado el comporta-

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miento relacionado con el saneamiento. Esto entrañair a las comunidades a observar y anotar los compor-tamientos que producen contaminación. Sólo entoncespueden los planificadores del proyecto determinarqué cambios en el saneamiento pueden introducirserazonablemente o seleccionar tecnologías y progra-mas complementarios que produzcan resultados.

En este enfoque, el trabajador de campo es laclave. El trabajador de campo es un socio que sirve defacilitador del cambio de la comunidad en vez de unfuncionario que impone soluciones previamentedeterminadas. El trabajador de campo ha de propor-cionar reacciones constantes y documentación delproyecto para que éste pueda adaptarse a los cambiosen los conocimientos, normas y necesidades de lacomunidad.

Algunas actividades de desarrollo no producenlos resultados pretendidos debido a que no se hacedel cambio de comportamiento una meta integral dedichas actividades. Por ejemplo, la estrategia mundialexistente para la erradicación de la enfermedad dra-cunculiasis, las mejoras en el agua, la aplicación deproductos químicos y el uso de filtros de agua. Se hafijado el año 1995 como el año en el que 21 países conesta enfermedad deberán ser elegibles para certifica-ción de que la dracunculiasis ha sido erradicada. Elestablecimiento de tales metas es importante pero to-da estrategia ha de reconocer que la enfermedad nose erradicará hasta que las personas cambien suscomportamientos hacia el manejo y filtrado del aguapotable y la protección de las fuentes de agua.

Medición de los resultados mediante indicadoresdel comportamiento. Los resultados de un proyectopueden medirse en tres niveles: el nivel físico o de efi-ciencia que define la operación del proyecto, el nivelde comportamiento o de eficacia que define el desem-peño del proyecto, y el nivel de impacto que definelas consecuencias finales del proyecto.

El nivel de eficiencia, que consiste en las conse-cuencias inmediatas o directas del proyecto, definidascuantitativamente en términos de números de dólaresinvertidos o actividades realizadas, no indica el gradoen el que el proyecto cumple sus objetivos. El nivel deimpacto se refiere a los beneficios a largo plazo que se

Algunas actividades dedesarrollo no producenlos resultadospretendidos debido a queno se hace del cambio decomportamiento unameta integral de dichasactividades.

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Los resultados de losproyectos puedenmedirse en tres niveles:el nivel físico o deeficiencia que define laoperación del proyecto, elnivel de comportamientoo eficacia que define eldesempeño del proyecto yel nivel de impacto quedefine las consecuenciasfinales del proyecto.

pretende lograr con los proyectos de abastecimientode agua y saneamiento, pero puede llevar muchosaños antes de que estos beneficios aparezcan como in-dicadores medibles. Por tanto, el nivel de eficacia,que entraña el uso de las instalaciones del proyecto yel efecto del proyecto en el comportamiento, propor-ciona un indicador intermedio apropiado delresultado del proyecto. ¿Cómo utilizan y cuidan laspersonas la instalación de agua? ¿Cómo han cambia-do sus hábitos relacionados con el uso del agua y elsaneamiento como resultado del proyecto? ¿Qué ti-pos de comités, normas y otros mecanismos socialeshan establecido las comunidades para mantener lasinstalaciones y promover su uso adecuado? Losfuncionarios del proyecto no pueden controlar direc-tamente estas consecuencias pero pueden tratar deinfluir favorablemente en los patrones de comporta-miento de las comunidades.

Estos indicadores intermedios pueden servir co-mo medida sustitutiva del efecto hasta que seconciban medios más viables de medición del efectoúltimo. Por ejemplo, si un proyecto resulta en un in-cremento marcado del porcentaje de mujeres en unacomunidad determinada que se lavan las manos conjabón antes de manipular los alimentos o de cambiara sus hijos o en un incremento de la cantidad de aguautilizada, entonces, basándose en los resultados deestudios realizados, WASH asume que el proyectosurtirá un efecto positivo sobre la salud. WASH co-menzó a utilizar dichos indicadores para medir elimpacto sobre la salud en 1981 y desde entonces losha incorporado en sus procedimientos para evaluarlos proyectos de abastecimiento de agua y sanea-miento.

En febrero de 1992, WASH colaboró con el pro-yecto de seguridad de la calidad de la AID paraformular un enfoque técnico pionero con el que me-dir los efectos de un proyecto. Este enfoque entraña lasupervisión de los cambios de comportamiento queson el vínculo entre los nuevos servicios y la saludmejorada. La supervisión es un proceso permanente afin de permitir la identificación de los problemas du-rante la vida del proyecto cuando pueden aúnhacerse ajustes. Este método, formulado para CARE-Guatemala, se está reproduciendo ahora en otrosambientes.

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Papel de la educación en higiene para promoverel cambio de comportamiento. La educación en higienees la clave para producir cambios de comportamientoy así lograr la sostenibilidad o permanencia del siste-ma, como también alcanzar beneficios para la saludgenerados por las mejoras en el abastecimiento deagua y saneamiento. Si las personas saben cómo utili-zar la nueva instalación y la utilizan de hecho, es másprobable que la mantengan y que gocen de una saludmejor a largo plazo.

La educación en higiene ayuda a las personas acomprender por qué y cómo utilizar bien estas nuevasinstalaciones. La teoría del germen de la enfermedad,que se ha dado por sentada en gran parte del mundoindustrializado, es desconocida para los pobres y laspersonas que carecen de educación en muchos paísesen desarrollo. Las viejas formas de hacer las cosaspueden estar arraigadas. O, al tener sólo cantidadeslimitadas de agua en su vida, las personas pueden noconocer sus numerosos usos beneficiosos.

La educación en higiene entraña el cambio de laforma en que las personas hacen cosas muy privadasy personales: defecar, lavarse, cocinar y obtener ytransportar el agua. El cambio del comportamiento enhigiene depende en gran parte de lo apropiado quesean los materiales y los educadores de educación enhigiene para una audiencia en particular.

Los estudios realizados por WASH y reforzadospor la experiencia en proyectos realizados en África yAsia demuestran que los materiales de educación enhigiene localmente producidos pueden al menos sertan eficaces como los materiales producidos externa-mente, de alto costo. Es más importante que losmateriales reflejen una comprensión del papel vitalde la educación en higiene y la participación de la co-munidad en el cambio del comportamiento que elque sean costosos o "sofisticados". Los materiales ne-cesitan demostrar mejoras potenciales para la salud,promover cambios en el comportamiento de los usua-rios y alertar la plena participación del grupoafectado. Deberían ser simples, directos y estar dise-ñados para proporcionar apoyo a un númerolimitado de puntos de enseñanza.

La experiencia de WASH también indica que losmateriales de educación en higiene deberán funda-mentarse en estudios cuidadosos de la audiencia

La educación en higienees la clave para producircambios decomportamiento y lograrbeneficios para la saludde las mejoras en elabastecimiento de agua ysaneamiento.

Los materiales deeducación en higienelocalmente producidospueden al menos ser taneficaces como losmateriales producidosexternamente, de altocosto.

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Los materiales deeducación en higienedeberán fundamentarseen estudios cuidadososde la audiencia objetivo,en sus actitudes,creencias, prácticas yexperiencias con elabastecimiento de agua ysaneamiento.

Los educadores enhigiene son másaceptables y más creíblessi provienen de lacomunidad local o laszonas circundantes.

objetivo, en sus actitudes, creencias, prácticas y expe-riencias con el abastecimiento de agua y saneamiento.Los materiales, en otras palabras, deberán adaptarseal contexto en el que se utilizarán. La selección delmedio deberá basarse en la audiencia y en los fondos,los materiales de producción y el equipo disponibles;entre las posibilidades figuran tarjetas breves, juegos,carteles, folletos, marionetas y mensajes por radio ytelevisión.

Los educadores que participan en el desarrollo,elaboración y utilización de los materiales, así comolos que están en contacto directo con la comunidad,son más aceptables y más creíbles si provienen de lacomunidad local o de zonas aledañas. Si esto no esposible, los educadores deberían al menos transmitirsu mensaje a través o con la ayuda de la población lo-cal. Un programa de educación en higiene en SriLanka, por ejemplo, tuvo éxito en parte debido a quelos educadores en higiene provenían de las comuni-dades servidas. En Yemen, un programa reciente deeducación en higiene dependió de la ayuda local decada poblado.

La participación de la población local también esimportante para la sostenibilidad o permanencia deun proyecto. Al dejar establecido un grupo de perso-nas que puedan continuar la educación de loshabitantes del poblado en hábitos mejorados de utili-zación del agua, una institución de desarrollo externafortalece la capacidad de la comunidad para seguiroperando el sistema mucho después de haber con-cluido el proyecto de desarrollo a fin de que lacorriente de beneficios sobre la salud no quede inte-rrumpida. La situación ideal es la de que loseducadores capaciten a miembros del comité deaguas de la comunidad a fin de que puedan impartircapacitación al resto de la comunidad. Esto es difícildebido a que la actividad ha de concentrarse entoncestanto en el contenido sustantivo como en la capacita-ción de instructores. Sin embargo, la oportunidad deutilizar la educación en higiene como vehículo para lacreación de capacidad hace que el esfuerzo merezcala pena.

En la mayoría de las sociedades, las mujeres sonlas personas más importantes a las que educar en hi-giene; son ellas quienes controlan las actividadesfamiliares, las que se preocupan más acerca de la sa-

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lud de la familia y las que son la fuente principal dela información sobre temas domésticos para la fami-lia. Además, puesto que puede no ser aceptable elque los hombres hablen con las mujeres acerca decuestiones de higiene personal, lo mejor es que lasmujeres sirvan de educadoras en higiene. Un hombreno puede entrar en el hogar de una mujer tan libre-mente como otra mujer puede hacerlo en muchassociedades. En culturas conservadoras, es esencial elreconocimiento de esta norma. En el ejemplo de Ye-men citado arriba, habría sido imposible que unhombre obtuviese el mismo acceso a las mujeres en lacomunidad que la educadora en higiene. Por el con-trario, en algunas culturas no es aceptable que lasmujeres viajen solas de poblado en poblado comoeducadoras en higiene como las educadoras en higie-ne pueden tener que hacerlo.

Lección CatorceGestión de la Comunidad

Los gobiernos nacionales han de adoptar medidasnormativas específicas para asegurar que las

comunidades tienen la capacidad, y estánhabilitadas, para administrar las actividades

de agua y saneamiento.

Existe un amplio consenso en el sentido de que la des-centralización de la responsabilidad de los serviciosde abastecimiento de agua y saneamiento es una estra-tegia eficaz y muchos países en desarrollo hantransferido la responsabilidad de la operación y man-tenimiento de entidades provinciales o regionales alos poblados locales. Pero con demasiada frecuencia ladescentralización no ha logrado crear la capacidad hu-mana e institucional y las redes que se necesitan paraque el progreso en el abastecimiento de agua y sanea-miento sea sostenible. Debido a que los gobiernosnacionales y locales no tienen una función de ejecu-ción y los gobiernos locales no tienen la capacidadnecesaria con un enfoque descentralizado, las comuni-dades no han contado con el apoyo que necesitan paraconvertirse en gerentes eficaces a largo plazo de lossistemas de abastecimiento de agua y saneamiento.

En la mayoría de lassociedades, las mujeresson las personas másimportantes a las queeducar en higiene; sonellas quienes controlanlas actividadesfamiliares, las que sepreocupan más acerca dela salud de la familia ylas que son la fuenteprincipal de lainformación sobre temasdomésticos para lafamilia.

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Hoy se reconoce que paraque la descentralizaciónproduzca resultados ypara que la gestióncomunitaria sea eficaz,alguna entidadgubernamental deberáproporcionar apoyo sobreuna base continua.

Los gobiernos nacionaleshan de seguir siendoactores importantes ensostener la gestióncomunitaria.

Hoy se reconoce que, para que la descentraliza-ción produzca resultados y para que la gestióncomunitaria sea eficaz, alguna entidad gubernamen-tal deberá proporcionar apoyo sobre una basecontinua. Las entidades donantes no pueden planificartener este papel en perpetuidad; las organizacionesno gubernamentales, que pueden tener un éxito ex-traordinario trabajando con un número limitado decomunidades, no tienen la amplitud o el alcance nece-sarios para proporcionar dicho apoyo a nivelnacional. Los gobiernos nacionales deberán por tantoseguir siendo actores importantes en el sostenimientode la gestión por la comunidad. Esto requiere ayudara las comunidades a adquirir las aptitudes que nece-sitan para participar más activamente en lasdecisiones gubernamentales que inciden en sus vidas.

WASH ha identificado cierto número de pasosoperativos que las organizaciones del sector públicohan de adoptar para asegurar una gestión eficaz porla comunidad. Entre estos figura promover una com-prensión compartida entre todos los donantes y elgobierno de lo que es gestión por la comunidad y delo que se pretende conseguir con ella; aclarar los pa-peles de los donantes, los distintos niveles delgobierno y las organizaciones no gubernamentales yestablecer sólidas relaciones de colaboración entreellos; instituir un marco legal y normativo y un siste-ma de gestión financiera que promueva la gestión ycontrol por la comunidad; determinar la concienciapermanente y la demanda de gestión por la comuni-dad; y formular un sistema de información de gestiónque recopile la clase de datos que serán útiles para lascomunidades.

Lección QuincePlanificación

Un enfoque participativo para la planificaciónayuda a establecer los vínculos necesarios

dentro y fuera del sector y a asegurarla cooperación en la ejecución.

El desarrollo de buenos programas y proyectos deabastecimiento de agua y saneamiento requiere elestablecimiento de vínculos tanto públicos como

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privados dentro del sector y con otros sectores cuyasactividades surten efecto en el agua y el saneamiento.El establecimiento de estos vínculos deberá comenzardurante el proceso de planificación.

En la mayoría de los casos, el logro de las metasde salud requerirá vínculos entre el abastecimiento deagua y el saneamiento, que serán manejados pro-bablemente por ministerios diferentes, por una parte,y con la actividad sanitaria general de la comunidaden áreas como la educación en higiene, la nutrición, elcontrol de las enfermedades tropicales y la inmuniza-ción, por la otra.

Otros ministerios emprenderán actividades queafectan o apoyan a la actividad de abastecimiento deagua y saneamiento. Sí el ministerio de agricultura,por ejemplo, realiza proyectos de riego en las zonasrurales, éstos podrán vincularse con la labor de abas-tecimiento de agua y saneamiento. La participacióndel ministerio de transporte puede requerirse paraayudar a coordinar la entrega de los materiales y eltransporte de las personas a los lugares del proyecto.Si hay programas activos de desarrollo económico omercantil concentrados en las comunidades rurales,estos deberán tomarse en cuenta en la actividad deabastecimiento de agua y saneamiento. Los vínculoscon los organismos fuera del gobierno—organizacionesvoluntarias privadas y empresas particulares—pue-den aumentar los recursos disponibles para eldesarrollo de los sistemas de abastecimiento de aguay saneamiento y conducir a normas mejoradas de di-seño y mantenimiento.

Deberá darse consideración en los comienzos delproceso de planificación a todos los vínculos que esnecesario establecer. Estos vínculos tendrán entoncesmás probabilidad de ocurrir con un enfoque partici-pativo a la planificación.

Por ejemplo, de 1985 a 1989 WASH ayudó al go-bierno de Swazilandia a desarrollar un plan de acciónnacional para el sector del abastecimiento de agua yel saneamiento. WASH trabajó directamente con elGrupo Nacional de Acción, entidad interministerialintegrada por siete ministerios y dos departamentos.La metodología se concentró en instituir la capacidadpara producir planes, no en los propios planes. Porconsiguiente, el resultado principal fue un mecanis-mo de planificación eficaz integrado en el proceso

En la mayoría de loscasos, el logro de lasmetas de salud requerirávínculos entre elabastecimiento de agua yel saneamiento, queserán manejadosprobablemente porministerios diferentes,por una parte, y con laactividad sanitariageneral de la comunidaden áreas como laeducación en higiene, lanutrición, el control delas enfermedadestropicales y lainmunización, por laotra.

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Si no se escuchan losintereses críticos detodas las partes afectadasen la etapa deplanificación, las partesprobablemente nocooperarán en la etapa deejecución y lasactividades del proyectopueden fracasar comoresultado de ello.

nacional de planificación de capital. Otros resultadosfueron un plan de acción/ coordinación mejoradadentro del sector y ejecución mejorada de los proyec-tos tanto por el gobierno de Swazilandia como porotras organizaciones.

Consulta amplia. En los sectores del agua y elsaneamiento, todos los organismos interesados debe-rán ser escuchados durante la planificación delproyecto—salud, recursos naturales, agricultura, vi-vienda, uso de la tierra, etc.—. La participación nodeberá limitarse a los organismos oficiales del gobier-no. También se deberá consultar a los donantesinternacionales y las organizaciones no gubernamen-tales. Si no se ofrecen a participar formalmente,quizás debería consultárseles informalmente.

Las comunidades que se beneficiarán del trabajode desarrollo también deberán incluirse en el procesode planificación. Los consumidores de los bienes yservicios (la comunidad) tienen a menudo un puntode vista diferente del de los proveedores (organismosdel gobierno) y este punto de vista deberá escucharsey considerarse. Los líderes de la comunidad que enrealidad tienen influencia, en contraposición a los quetienen títulos que sugieren influencia, son las figurasmás importantes a las que hacer participar en elproyecto.

Este enfoque a la planificación es importante notanto para asegurar que se tomen en cuenta todos losfactores del agua y el saneamiento—supuestamentelos planificadores centrales podrían hacerlo—sino enlo que respecta a permitir que todos los interesados,algunos de ellos en competencia, ofrecen aportes alplan del proyecto. Si no se escuchan los intereses críti-cos de todas las partes afectadas en la etapa deplanificación, las partes probablemente no coopera-rán en la etapa de ejecución y las actividades delproyecto pueden fracasar como resultado de ello. To-dos tienen un interés en el resultado y, por tanto,todos deberían tener la oportunidad de aportar sucontribución al plan desde el comienzo.

Las personas en diferentes niveles deberán tam-bién participar en el proceso de planificación. Muchasveces la planificación se coordina a los niveles con-ceptuales más altos, por conducto de un grupoespecial de funcionarios de alto nivel, por ejemplo.

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Sin embargo, para que la coordinación entre los orga-nismos beneficie al proceso de desarrollo, ha deocurrir no sólo al nivel normativo sino también al ni-vel de trabajo.

El tiempo en que efectuar la planificación—tantoen términos de fechas como de duración—deberá re-cibir también una consideración cuidadosaaumentar al máximo la eficacia del proceso.

para

Planes de trabajo "permanentes". Hay una ten-dencia comprensible, y correcta, por parte de laspersonas participantes en una importante empresa adecir "Primero, preparemos un plan". Sin embargo, sise preparan planes maestros revolucionarios sin nin-guna experiencia en agua y saneamiento y sin lasconsiguientes necesidades de fortalecimiento institu-cional, entonces éstos están condenados al fracaso. Laplanificación a cierto nivel, naturalmente, siempre esnecesaria para asegurar que las necesidades se identi-fican y se utilizan los recursos de forma eficiente. Alcomienzo de la planificación de una actividad, sinembargo, los planes deberían consistir únicamente enun concepto sobre las metas y en planes de trabajo"continuos", es decir, planes sujetos a análisis y revi-sión continuos. La planificación deberá comprendersecomo un proceso, no como un evento.

WASH ha utilizado este enfoque con eficacia enSwazilandia y Tailandia. En Swazilandia, la planifica-ción maestra formal no se inició hasta cuatro añosdespués de haberse comenzado a establecer y fortale-cer las instituciones y una vez que se habíanconstruido las instalaciones físicas. El resultado ha si-do un plan maestro de ámbito nacional mucho mejory más realista que el que hubiera sido posible de otraforma.

Metas a corto plazo, estrategias a largo plazo.Para que la planificación sea eficaz, debería propor-cionar guía tanto para las acciones y objetivos a cortoplazo como para las estrategias y metas a largo plazo.La mejor forma de hacer esto es dividir el plan secto-rial general en dos partes. El plan de acción deberíaincluir metas claras que puedan lograrse, pasos clarosque dar para lograrlas y un breve período de tiempodedicado a su conclusión. Un plan maestro no deberáser menos realista, pero puede ser más general, dan-

La planificación deberácomprenderse como unproceso, no como unevento.

Para que la planificaciónsea eficaz, deberíaproporcionar guía tantopara las acciones yobjetivos a corto plazocomo para las estrategiasy metas a largo plazo.

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do plazos para el logro de las metas contempladas.Por ejemplo, un plan de acción pudiera prometer uncierto número de perforaciones por año en un deter-minado número de comunidades, identificar lasfuentes de fondos y enumerar los pasos que deberándarse para que esto ocurra. El plan maestro, por elcontrario, pudiera prometer cobertura de agua a to-das las comunidades por encima de una ciertapoblación o zona geográfica, tomando nota de las po-sibles fuentes de fondos.

Ambas clases de planes deberán ser el resultadode procesos continuos en vez de acontecimientos quesólo se producen una sola vez. Un seminario nacionalo evento similar puede lanzar la actividad, pero debe-ría haber reuniones regulares—al menos anuales—departicipantes clave en la planificación y consultas fre-cuentes, personales o en grupos pequeños entre lasreuniones. Se pretende evaluar continuamente el plande desarrollo contra la realidad del desarrollo y revi-sar el plan en consecuencia. Los planes no son finesen sí; su utilidad está en ayudar a orientar la asigna-ción racional y el gasto de los recursos y no puedeocurrir a menos que lo que se aprende con la expe-riencia se introduzca como elemento del plan.

WASH ha hallado que su concepto de planifica-ción de equipos es útil al nivel de planificación deproyectos y lo ha adaptado para uso general en losproyectos ele desarrollo. Este enfoque entraña reunira todas las partes que participan en un proyecto paraestablecer las prioridades, definir el alcance del traba-jo y formular un plan de trabajo. Esto ayuda aasegurar una visión compartida del proyecto y a deli-near las funciones y responsabilidades de todas laspartes interesadas. A medida que se ejecuta el proyec-to, también pueden celebrarse talleres periódicos desupervisión para ver en qué grado se están lograndolas metas y hacer ajustes en la estrategia.

Los planes no son finesen sí; su utilidad está enayudar a orientar laasignación racional y elgasto de los recursos yno puede ocurrir amenos que lo que seaprende con laexperiencia se introduzcacomo elemento del plan.

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Lección DieciséisMarco Jurídico y Reglamentario

El modelo de mando y control que usualmente rigelas disposiciones sobre agua y saneamiento en los

países desarrollados no es apropiado por lo generalpara los países en desarrollo.

En años recientes, se ha dado más atención a los temasjurídicos y reglamentarios. Esto se debe en parte a lanecesidad de evitar o reducir contaminación ambiental.Las fuentes de agua están sujetas a niveles crecientesde contaminación. La falta de letrinas y un tratamien-to inadecuado o inexistente de las aguas residualesson las causas principales de la contaminación delagua. Toneladas de basura se arrojan al medio am-biente cada día. Los desechos sólidos y líquidosproducidos por la industria también desempeñan unpapel. Se necesita urgentemente un marco jurídico ydispositivo eficaz para invertir esta corriente de conta-minación.

Hasta hace poco el modelo de mando y controlha dominado la reglamentación en materia de agua ysaneamiento. Con el modelo de mando y control, unorganismo central dicta las disposiciones que rigen lacalidad del agua, las tecnologías de tratamiento delagua residual, las normas para los efluentes, etc., ydictamina su aplicación universal en una determina-da fecha.

Este modelo, que asegura normas uniformes pa-ra la calidad del agua, el tratamiento de las aguasresiduales y la eliminación de los desechos sólidos,peligrosos e industriales, es financiera e institucional-mente de alta densidad de recursos y probablementeesté fuera del alcance de lo que es posible lograr deforma generalizada en la mayoría de los países en de-sarrollo. Se requiere un modelo más flexible paraasegurar los cambios de comportamiento necesariospor parte de los individuos y las instituciones. Ade-más, incluso en los países desarrollados, el enfoquede mando y control no siempre es necesario; frecuen-temente resulta en una reglamentación excesiva yconvierte al gobierno y a las empresas privadas enadversarios. El marco reglamentario es reconocido yaen los países en desarrollo como algo que necesitainstrumentos de mercado complementarios.

El modelo de mando ycontrol es financiero einstitucionalmente dealta densidad de recursosy probablemente estéfuera del alcance de loque es posible lograr enla mayoría de los paísesen desarrollo.

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Normalmente, losinstrumentostecnológicos son losúnicos consideradosseriamente en el manejode las aguas residuales,es decir, el tratamiento alfinal del conducto. Sinembargo, también sedispone de opcionesreglamentarias,institucionales,económicas y educativas.

En los países en desarrollo, disposiciones mode-ladas conforme a las del occidente son por lo generaljurídica o prácticamente imposibles de ejecutar y portanto son rechazadas. En muchos casos, es simple-mente imposible desde un punto de vista técnicosupervisar y medir las normas de contaminación.Además, hay barreras políticas que se interpongan ala imposición de sanciones drásticas. Las multas sondemasiado bajas para constituir un medio de disua-sión o para cambiar el comportamiento y puedensoslayarse mediante sobornos.

Las normas son importantes pero ha de hallarseun medio flexible de asegurar su ejecución. El papelde los gobiernos centrales consiste en establecer nor-mas objetivo para distintas situaciones y, luego, dejarque las entidades locales hallen sus propias formas decumplir los objetivos. Lo ideal es hacer participar atodas las partes interesadas en el proceso de decisionesy depender más de una combinación de incentivosque de "castigos" tales como multas. No es prácticoque una comunidad corra con el gasto de tratar susaguas residuales antes de evacuarlas a un río adya-cente si una comunidad mucho más grande corrientearriba está evacuando todavía al río las aguas negrassin tratar. Las mejoras han de introducirse por etapas,con frecuencia, en el curso del tiempo para permitir atodas las partes que inciden en un sistema participaren la planificación.

Desde 1992, WASH ha planificado y realizadodos talleres sobre control de aguas residuales parapaíses de América Latina a fin de promover este mar-co más flexible. Los participantes aprendieron que lasinstituciones y organizaciones del gobierno y priva-das tienen muchos instrumentos que pueden utilizarpara el control de las aguas residuales. Normalmente,los instrumentos tecnológicos son los únicos conside-rados seriamente, es decir, el tratamiento al final delconducto. Sin embargo, también se dispone de opcio-nes reglamentarias, institucionales, económicas yeducativas, y muchos grupos pueden movilizarse pa-ra mejorar el control de las aguas residuales: loscontaminantes, los órganos normativos, los consumi-dores, los administradores de recursos de la tierra y elagua, los educadores y los profesionales de la salud.

Por ejemplo, en Chile, la proliferación de nuevasindustrias, impulsadas por el rápido crecimiento eco-

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nómico, está surtiendo un impacto adverso en el me-dio ambiente. Estas 2.400 industrias pueden ser partedel problema, pero también pueden ser parte de lasolución. Ofrecen un buen blanco para abordar losproblemas de las aguas residuales. Las políticas decontrol, los incentivos, las exenciones fiscales, los des-incentivos, las disposiciones que obligan a pagar aquien contamina son instrumentos que pueden ayu-dar a reducir a un nivel aceptable la cantidad ytoxicidad de los residuos que se descargan al medioambiente. Dichas intervenciones "basadas en el mer-cado" han de utilizarse si se desea proteger la saludpública con un gasto que pueda sufragarse.

Lo que se necesita es un enfoque flexible que es-tablezca una estructura pero que deje espacio paragran cantidad de cambio del comportamiento e inno-vación. Sólo los problemas de mayor prioridadpodrán afrontarse adecuadamente pero será posiblehacer mejoras a medida que se dispone de recursos,lo que conducirá con el tiempo a la total implantaciónde un sistema.

Alternativas reglamentarias. La función de lasinstituciones reglamentarias consiste en utilizar lasnormas, disposiciones y sanciones (en la medida enque sea posible para ellas el hacerlo) a fin de influiren el comportamiento de los individuos y las institu-ciones en formas que coadyuven al logro de las metasde agua limpia. En el contexto apropiado, las institu-ciones reglamentarias pueden ser muy eficaces parareducir las amenazas de la contaminación. Pueden in-tervenir en varios puntos diferentes en el ciclo decontaminación, desde la prohibición de ciertas prácticasque ocasionan contaminación hasta la dictaminaciónde la eliminación de los agentes contaminantes de lossistemas.

Sin embargo, el hecho de si dichas institucionesson o no realmente eficaces en un determinado paísdepende de las respuestas a cierto número de pre-guntas. ¿Tienen las instituciones reglamentariasautoridad formal para reglamentar? ¿Está su autori-dad comprometida por la división jurisdiccionalentre instituciones competitivas o relacionadas (porejemplo, salud, planificación, agricultura o energía)?¿Se imponen normas que son razonables y que estánconcebidas para concentrarse en el comportamiento

Las institucionesreglamentarias puedenintervenir en variospuntos diferentes en elciclo de contaminación,desde la prohibición deciertas prácticas queocasionan contaminaciónhasta la dictaminación dela eliminación de losagentes contaminantesde los sistemas.

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que necesita modificación? ¿Proporciona apoyo elambiente normativo? ¿Son conocidas y comprendidasampliamente las disposiciones y están libres de favo-ritismo? ¿Apoyan el gobierno y la comunidad lasdisposiciones? y, finalmente, ¿Tienen las institucionesreglamentarias recursos financieros, información ypersonal capacitado adecuado en las áreas de inge-niería, gestión financiera, gestión de recursoshumanos o jurisprudencia y economía.

Las funciones reglamentarias pueden realizarlaslos gobiernos nacionales, estatales o locales y, en al-gunos casos, entidades no gubernamentales incluso.Las ONG no son instituciones reglamentarias propia-mente dichas, pero pueden desempeñar funcionesreglamentarias organizando a otras instituciones (porejemplo, fabricantes o empresas importantes que des-cargan contaminantes) o ayudando a la familia areducir las amenazas para el medio ambiente. Lo quees importante no es sólo qué instituciones tienen au-toridad formal para reglamentación sino tambiéncuáles tienen la capacidad necesaria para controlar ofomentar el comportamiento deseado. La flexibilidady el deseo de considerar las alternativas son la clavepara promover funciones reglamentarias.

La flexibilidad debería caracterizar no sólo quéinstituciones participan en la reglamentación sinotambién la opción de lo que se reglamenta. Puede serposible, por ejemplo, ir más allá de las cuestiones decómo eliminar los contaminantes y pasar a reglamentarla producción de la contaminación: enfoque que po-dría ayudar a los países en desarrollo a evitar muchosproblemas que afectan a los países desarrollados.

En cualquier país dado, los órganos normativoshan de realizar un análisis para determinar las venta-jas relativas de los instrumentos reglamentarios frentea los instrumentos del mercado. Los parámetros com-parativos incluirían los costos del cumplimiento paralas empresas que contaminan, los costos jurídicos yadministrativos de la ejecución y la supervisión, losrequisitos de información, la capacidad de pago delos costos financieros, la aceptación cultural, etc. Lavoluntad política es una necesidad absoluta para eléxito de cualquier enfoque que se adopte para la ges-tión ambiental.

En cualquier país dado,los órganos normativoshan de realizar unanálisis para determinarlas ventajas relativas delos instrumentosreglamentarios frente alos instrumentos delmercado.

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Restricciones legales. Las comunidades periur-banas en una situación incierta o claramente ilegalpresentan problemas jurídicos y reglamentarios espe-ciales. Los asentamientos periurbanos ocupanhabitualmente tierras que no han sido zonificadas pa-ra viviendas o que se consideran peligrosas o estánambientalmente protegidas. Los políticos puedenadoptar una postura fuerte contra dichos asentamien-tos. Los gobiernos se muestran reacios a proporcionarinfraestructura porque ello significaría un reconoci-miento de la legalidad del asentamiento o pudieranfomentar el crecimiento de dichos asentamientos. Entales situaciones, los responsables de diseñar el proyec-to deberán asegurarse de obtener el consentimientodel alcalde u otros órganos de decisión antes de ini-ciar los programas de abastecimiento de agua osaneamiento. El reto para los diseñadores del proyec-to y las autoridades locales consiste en resolver losconflictos inherentes, en tratar de aplicar los códigosy leyes a las comunidades no reconocidas por la ley.

Promoción de la participación. Hasta la fecha,pocos países en desarrollo han estado dispuestos aavanzar hacia una reglamentación eficaz; cada vezmás, sin embargo, se está reconociendo la importan-cia de fomentar el control de la contaminaciónmediante leyes y disposiciones. Si bien es evidenteque la importación generalizada de modelos de lospaíses desarrollados es inapropiada, no se conoce losuficiente todavía acerca de los tipos de marcos jurí-dicos y dispositivos que funcionarán óptimamente enlos países en desarrollo. Sin embargo, lo que está cla-ro es que es esencial asegurar una participación deamplia base en el diseño del proceso reglamentario.La experiencia de WASH indica que cuanto mayorsea el apoyo político y más amplia sea la base delapoyo público tanto más probable será que lasdisposiciones y reglamentaciones sean eficaces. Aná-logamente, las reglamentaciones serán más eficacescuanto menos conflicto haya con las normas aceptadasy menos cambios de comportamiento se requieran.

Las leyes y disposiciones impuestas desde arribay ejecutadas por instituciones sin autoridad adecuadapara aplicarlas se ignorarán. Así pues, es importantehacer participar a otras instituciones poderosas, enparticular a las que, como los ministerios del medio

Las leyes y disposicionesimpuestas desde arriba yejecutadas porinstituciones sinautoridad adecuada paraaplicarlas se ignorarán.

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ambiente o el turismo, pueden no tener una responsa-bilidad directa del agua y el saneamiento pero cuyaayuda y cooperación son esenciales.

De las seis estrategias analizadas en este capítu-lo, quizás la más importante sea reconocer que elsaneamiento no ha de tratarse como mero aditamentoal abastecimiento de agua. La relación simbiótica en-tre el abastecimiento de agua y el saneamiento esespecialmente pronunciada en las zonas periurbanasadonde un número creciente de personas en los paí-ses en desarrollo fluyen cada día. Un informe deWASH sobre el sector del agua y saneamiento enAmérica Central publicado en 1993 indica que, si elacceso al agua se definiese más estrictamente para in-cluir las normas de calidad, entonces los porcentajesde cobertura ya bajos en muchas zonas urbanas y pe-riurbanas en la región tendrían que revisarse haciaabajo hasta un punto más bajo que el de las zonas ru-rales. La razón para ello es la de que las posibilidadesde contaminación del medio ambiente hogareño in-mediato de los habitantes de las zonas periurbanas esenorme. Las toneladas de desperdicios producidascada día quedan sin recoger y miles de personas notienen ningún tipo de instalaciones de saneamiento.El riesgo de contaminación de las fuentes de agua eselevado y aumenta cada vez más a medida que unmayor número de personas acude a zonas periurba-nas hacinadas, a medida que miles de personasutilizan letrinas que probablemente contaminen lasaguas subterráneas debido a que están demasiadoconcentradas en una zona pequeña, a medida que lasciudades dejan de proporcionar sistemas higiénicosde evacuación para los desechos industriales y médi-cos y a medida que se descargan aguas negras sintratar.

Afortunadamente, el interés en el saneamientoestá creciendo y las organizaciones del sector estáncomenzando a formular soluciones ingeniosas a estosdifíciles problemas. El enfoque adoptado por la Fun-dación de Vivienda Cooperativa en Honduras, porejemplo, es un enfoque que WASH aprobaría. Porejemplo, la Fundación proporciona préstamos a fami-

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lias en zonas periurbanas para que construyan insta-laciones mejoradas de agua y saneamiento. Cadafamilia decide el nivel en servicio que puede costear yselecciona un diseño de entre una amplia gama deopciones. Cuando se aprueba el préstamo, la familiapuede obtener los servicios de un contratista para querealice el trabajo o puede optar por hacer parte deltrabajo ella misma. Las familias participantes han deconvenir en participar en educación en higiene conti-nuada. Una combinación viable de incentivos,financiamiento, participación del sector privado yeducación en higiene ha hecho de este programa unéxito.

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Instalación de un pozo y bomba de pie, Kolokani, Malí.

Capítulo 5: SOSTENIBILIDAD A LARGO PLAZO

El concepto de WASH de "sostenibilidad" procede de la disciplina del aná-lisis de sistemas: es una medida para enjuiciar el desempeño del sistema. Serefiere a la capacidad de un sistema para continuar desempeñando sus funcionesa un nivel aceptable y por un período indefinido de tiempo utilizando sólo losinsumos especificados en el diseño del sistema. Para ser sostenible, el sistema hade incluir todos los recursos, entre ellos los financieros, que se requieren paramantener la corriente de beneficios. En el léxico del desarrollo, no obstante, losrecursos financieros no pueden requerir una dependencia continua de los orga-nismos donantes.


En el campo del abastecimiento de agua y el sa-neamiento, la sostenibilidad es considerada cada vezmás por la comunidad del desarrollo como guía parala buena inversión. En particular, los organismos do-nantes están reacios a seguir dedicando fondos decapital a programas de desarrollo e instalaciones quepronto pueden dejar de funcionar. En términos deWASH, este principio puede formularse de la manerasiguiente: La medida básica del éxito del sistema na-cional para el desarrollo y los sistemas gerencialesque crea es la sostenibilidad, la capacidad de de-sempeñarse con eficacia e indefinidamente despuésde que ha concluido la ayuda de los donantes.

La prueba de sostenibilidad o permanencia seaplica en dos niveles: mide tanto el éxito del propiosector, es decir, el sistema nacional para el desarrollo,como el éxito de las instituciones que se crean paraproporcionar servicios de agua y saneamiento a resi-dentes específicos. Las variables clave que inciden enla sostenibilidad de las actividades relacionadas conel agua y el saneamiento a ambos de estos niveles sonla fortaleza de las instituciones responsables y losgrupos de la comunidad, los niveles de aptitudes dequienes están a cargo de la ejecución, el plan de ope-ración y mantenimiento, el financiamiento y laselección de tecnologías utilizadas.

Así pues, el programa general para el desarrollodel sector puede fracasar si las instituciones estableci-das son inadecuadas para la tarea, o si faltan personalo recursos financieros, o si la tecnología empleada noes apropiada. Igualmente, determinados sistemas deabastecimiento de agua pueden fallar si la comunidadno logra generar ingresos suficientes para sufragarlos gastos de operación y mantenimiento.

Desde la Conferencia de las Naciones Unidas so-bre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada enRio de Janeiro, en junio de 1992, no es posible utilizarel término "sostenibilidad" sin pensar en el conceptode la sostenibilidad ambiental. De acuerdo con la de-finición adoptada por la conferencia, las actividadesde desarrollo son "ambientalmente sostenibles" si"atienden las necesidades actuales de la población entanto se preserva la capacidad de la naturaleza parahacer frente a las necesidades de generaciones futu-ras". La conferencia ha enseñado a los profesionalesdel sector del agua y el saneamiento una nueva lec-

La prueba desostenibilidad opermanencia se aplica endos niveles: mide tanto eléxito del propio sector, esdecir, el sistema nacionalpara el desarrollo, comoel éxito de lasinstituciones que secrean para proporcionarservicios de agua ysaneamiento a residentesespecíficos.

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SOSTENIBILIDAD A LARGO PLAZO

ción: el trabajo del sector ha de realizarse en el con-texto de la sostenibilidad ambiental.

Años antes de la conferencia de Rio, la AID exi-gía evaluaciones ambientales como condición para losproyectos de agua y saneamiento. WASH ha propor-cionado asistencia técnica para cierto número de estasevaluaciones (en El Salvador y en Ecuador/ por ejem-plo). Además, consultorias de WASH han medido lamagnitud de los problemas ambientales específicosrelacionados con el agua: los efectos para la salud depequeñas presas de regadío en Mali, el grado en elque un nuevo sistema de tratamiento de aguas resi-duales con emisarios marítimos pudiera aumentar lavulnerabilidad al cólera en Granada, y los efectoscontaminantes de las industrias de alto uso de aguaen Mauricio, para citar sólo unos cuantos ejemplos.

En el futuro, el reto será continuar apoyando ypromoviendo acciones que hagan las intervencionesen materia de agua y saneamiento ambientalmentesostenibles. Esto requiere el enfoque siguiente:

• Los proyectos de agua y saneamiento debe-rán formularse en el contexto de las políticasy programas que rigen los recursos hídricos.A menudo, éstos pueden ser programas na-cionales pero a veces, para ser eficaces, losrecursos hídricos han de considerarse desdeuna perspectiva de la cuenca hidrológica, quea veces se extiende más allá de las fronterasnacionales. ¿Cómo pueden organismos o go-biernos múltiples trabajar en colaboraciónpara formular planes de recursos?

• Es necesario un cambio fundamental en losprocesos de planificación nacional para inte-grar los factores económicos, sociales yambientales. Esto exige una mayor participa-ción del público y métodos mejorados derecopilación de datos.

• El medio ambiente—incluida el agua—nopuede considerarse ya como un "bien gratui-to". Ahora o más tarde, habrán de pagarse loscostos ambientales. El precio del agua deberáreflejar el valor total del recurso.

Es evidente que el desarrollo y el medio ambien-te están inseparablemente vinculados. Pero los

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pormenores de cómo estos vínculos afectarán al tra-bajo del sector quedan por definir. Con esta salvedad,el presente capítulo analiza las lecciones que haaprendido WASH acerca de elementos fundamenta-les de la sostenibilidad: instituciones sólidas, personalbien capacitado, tecnologías apropiadas, operación ymantenimiento bien organizados y apoyo financierosólido.

Lección DiecisieteEl Desarrollo Institucional y los Recursos

Humanos

Los buenos proyectos de desarrollo de recursosinstitucionales y humanos son integrales,

sistemáticos, participativos y basados en laplanificación de largo plazo.

Tal como se advirtió ya, una amplia gama de institu-ciones participa en el sector del abastecimiento deagua y el saneamiento. Se incluyen instituciones pro-veedoras de servicios, de financiación, decoordinación y reglamentarias. Debido a que la expe-riencia de WASH gira principalmente en torno a lasinstituciones que proporcionan servicios, el debateque tiene lugar aquí acerca del desarrollo institucionalse referirá principalmente a dichas organizaciones.Las instituciones responsables de proporcionar losservicios son generalmente los ministerios del gobier-no o servicios públicos semiautónomos orientados alas zonas urbanas. Estos dos tipos de organizacionesson bastante diferentes. Un servicio público semiautóno-mo puede asemejarse a una empresa comercialmenteorientada sin vínculos con las políticas de personal delgobierno o escalas salariales. Por el contrario, un mi-nisterio del gobierno, como parte de un sistemamayor, tiene menos latitud en la forma en que funcio-na. En las zonas rurales, las instituciones sontípicamente una combinación de ministerios delgobierno y organizaciones de la comunidad. El papeldel comité de aguas de la comunidad, que se analizaen una sección posterior, también puede ser bastanteimportante. Además, tal como se indicó anteriormen-te, el sector privado tiene un papel que desempeñar.

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Evaluación del desempeño y la eficacia institu-cional. Los proyectos concebidos para fortalecer a lasinstituciones proveedoras de servicios deberán exa-minar primero el desempeño y eficacia generales deuna determinada institución. La forma en que se eva-lúan estos dos factores depende del tipo deinstitución que se esté estudiando. En el caso de losservicios públicos o instituciones semiautónomas,WASH ha identificado nueve categorías de desempeñoque deberían investigarse y evaluarse plenamente paraque los planes aborden las necesidades de lainstitución. Estas categorías son la autonomía organiza-tiva, la dirección, la administración y gestión, laorientación comercial, la orientación a los consumido-res, la capacidad técnica, el desarrollo y elmantenimiento, la cultura de la organización y las inte-racciones con instituciones externas clave.

En el caso de los ministerios de gobierno, talescomo los de obras públicas o salud, se requieren dife-rentes categorías de desempeño. Los ministerios delínea tienen inevitablemente una autonomía limitada,no es probable que tengan una orientación comercialy están sujetos a políticas de personal de todo elgobierno. Su desempeño, por tanto, debería evaluarsesobre la base de su capacidad para proporcionarcapacitación y asistencia técnica, coordinar sus activi-dades con otros ministerios, supervisar la eficacia delos programas, planificar, proporcionar fondos, ejecu-tar proyectos y hacer participar a las comunidades.La forma en que se realicen estas funciones dependeen parte del grado existente de centralización.

Integridad del proyecto. Los proyectos de forta-lecimiento institucional para las organizacionesautónomas y ministerios de gobierno deberán esfor-zarse por ser integrales y participativos. Si unproyecto ha de ser integrado, debe abordar todos lossistemas institucionales (por ejemplo, sistemas deoperación y mantenimiento, administrativos, comer-ciales y técnicos) simultáneamente y hacer participara todas las personas en todos los niveles de la institu-ción. El proyecto del sector de agua y saneamientofinanciado por la AID en Sri Lanka es un ejemplo deuna actividad para todo el sistema encaminada a for-talecer todos los aspectos de la Junta Nacional deAbastecimiento de Agua y Drenaje del país, incluidos

Los proyectos concebidospara fortalecer a lasinstitucionesproveedoras de serviciosdeberán examinarprimero el desempeño yeficacia generales de unadeterminada institución.

Un proyecto defortalecimientoinstitucional integraldeberá abordar todos lossistemas institucionales(por ejemplo, operación ymantenimiento,administrativo,comercial y técnico)simultáneamente y hacerparticipar a las personasen todos los niveles de lainstitución.

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los aspectos de ingeniería, pertrechos y suministros,control de procesos de tratamiento y calidad delagua, operación y mantenimiento, servicios de saludpública y saneamiento, orientación gerencial y comer-cial, estructura orgánica y descentralización, ypersonal y capacitación. El proyecto ha tenido un im-portante efecto en aumentar los cobros (de 31 porciento de los costos de operación y mantenimiento en1984 a 99 por ciento en 1990) y en reducir las demorasen la facturación (de seis meses a treinta días). Al con-centrarse en toda la institución en vez de hacerlo enun sólo aspecto individual, el proyecto también ha lo-grado aumentar la proporción de sus costosrecuperados por los cobros; reducir la cantidad deagua no contabilizada y aumentar la proporción delpresupuesto de capital dedicado a la rehabilitación decero en 1984 a 62 por ciento en 1990.

Combinación institucional. Después de que hanconcluido los aportes de los donantes, se necesitantres tipos de instituciones para lograr la sostenibili-dad de un sistema de abastecimiento de agua ysaneamiento, en marcos rurales o urbanos: una agen-cia del gobierno (o quizás varias de ellas), el sectorprivado (posiblemente inclusive una ONG) y unaorganización de la comunidad responsable de admi-nistrar las instalaciones y de organizar las actividadesde educación en higiene.

Las responsabilidades y facultades relativasasignadas a cada institución varían espectacularmen-te entre los países e, incluso, dentro de los países. Lasinstalaciones urbanas tienden a estar centralizadasdentro de un organismo o servicio público pero a me-nudo utilizan el sector privado para serviciosespecializados. Los marcos periurbanos permiten, deordinario, un papel más amplio para el sector priva-do, en especial cuando los residentes han dedepender de vendedores para el suministro de agua yconstrucción y reparación de las instalaciones de lospropietarios de las viviendas. Las zonas rurales, encontraste, presentan a menudo una gama muy ampliade modelos institucionales.

Un estudio de WASH halló distintos modelos endistintos países, desde los de Botswana, donde la res-ponsabilidad gerencial se asigna primordialmente alnivel nacional y donde los aportes de la comunidad

Para tener éxito, losproyectos de desarrolloinstitucional deberán serparticipativos. Unareorganización, cambioen la política de personalo mejora gerencial afectaa los empleados deformamuy directa.

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son menores, hasta los de Indonesia donde un siste-ma informal se basa en un fuerte control por lacomunidad y no existen aportes del gobierno. La ma-yoría de los países se han decidido por unacombinación institucional que figura entre estos dosextremos, haciendo participar a todas las tres entida-des en grados distintos. No hay una combinacióninstitucional individual que pueda decirse que esaplicable a todas las situaciones.

Participación en el proyecto. Para tener éxito, losproyectos de desarrollo institucional deberán ser par-ticipativos. Un proyecto de desarrollo institucionaldifiere de un proyecto de construcción de sistemas enel efecto que tiene sobre las personas. Una reorgani-zación, cambio en la política de personal o mejoragerencial afecta a los empleados de forma muy directa.El proyecto ha de ser considerado como beneficioso,en vez de como una amenaza para el cargo o carrerade las personas. Un proyecto institucional o gerencialque no haga participar al personal de la instituciónactivamente en todas las etapas de la actividad pue-de, por último, ser subvertido por fuerzas dentro dela propia institución. Como siempre, las personas es-tarán más comprometidas al cambio si han sidoincluidas en el proceso de cambio. El fortalecimientode la capacidad institucional es una cuestión comple-ja que requiere tiempo, aptitudes y flexibilidad. Esesencialmente un proceso humano y las personas nocambian de la noche a la mañana. Existen muchas for-mas eficaces de hacer participar a las personas de unainstitución en un proyecto de abastecimiento de aguay saneamiento. Puede organizarse un grupo básico enla etapa de diseño de un proyecto para proporcionarasesoramiento e información a los responsables de di-señar el proyecto. Puede celebrarse un taller dediseño del proyecto con los ejecutivos clave para ha-cerles participar activamente en el diseño. Puedeestablecerse un comité de iniciativas o un comité ge-rencial menor para la implantación del proyecto a finde que sirva de foro regular para debatir el progresoy los problemas. La técnica específica seleccionadadeberá dictarla la situación; lo importante es adoptaracción clara para asegurar la participación de todoslos afectados.

Un proyecto dedesarrollo institucionalque no haga participar alpersonal de la instituciónactivamente en todas lasetapas de la actividadpuede, por último, sersubvertido por fuerzasdentro de la propiainstitución.

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Los vínculos de comunicación y el papel delagente de extensión. Incluso en las zonas rurales másaisladas, la mayoría de las comunidades no son capa-ces de valerse totalmente por sí mismas. Dependen dematerial exterior tal como cemento, piezas de bombasmanuales y combustible para mantener funcionandosus sistemas. También requieren conocimiento de as-pectos tales como precios cambiantes, nuevaspolíticas del gobierno y oportunidades para aprove-char programas y servicios propuestos por elgobierno. Por consiguiente, la comunicación entre lascomunidades y el organismo gubernamental requeri-do es vital. Los mensajes a través de los medios deinformación, tales como la radio, pueden ser muy efi-caces cuando se destinan a una audiencia enparticular. Pero más importante es el contacto huma-no suministrado por un agente de extensión delgobierno.

El agente deberá visitar la comunidad periódica-mente para establecer comunicación bidireccional yproporcionar información en relación con nuevosacontecimientos al sector, supervisar las operacionesy el mantenimiento y promover comportamientosque conduzcan a prácticas de higiene aceptables. Di-cho agente escucha los acontecimientos y necesidadesexpresados en la comunidad y trasmite esta informa-ción a la sede del organismo. El organismo estáentonces en situación de modificar sus servicios deacuerdo con las necesidades verdaderas. El vínculode comunicación suministrado por un agente de ex-tensión bien calificado y equipado es quizás elelemento más importante para mantener los benefi-cios de un proyecto sostenible.

El vínculo decomunicaciónsuministrado por unagente de extensión biencalificado y equipado esquizás el elemento másimportante paramantener los beneficiosde un proyecto sostenible.

El papel del asesor a largo plazo. El desarrolloinstitucional es más difícil de pronosticar que la cons-trucción de capital y requiere aptitudes diferentes.Aunque los consultores a corto plazo desempeñan unpapel en estos proyectos, es el asesor a largo plazoquien es decisivo. WASH ha trabajado con muchosasesores a largo plazo y ha determinado que los ase-sores eficaces comparten ciertas aptitudes ycaracterísticas.

En primer lugar, los asesores a largo plazo necesi-tan estar sólidamente fundamentados en su disciplinatécnica y ser capaces de trasferir sus conocimientos de

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forma que respondan a las circunstancias locales. Se-gundo, deberán poder transferir las aptitudes alpersonal homólogo evaluando las necesidades deaprendizaje; obtener consenso sobre la necesidad decambio; y establecer, ejecutar y evaluar una estrategiade aprendizaje. Tercero, deberían gozar de la oportu-nidad de trabajar en una situación multicultural ypoder hacer de las diferencias culturales un factor po-sitivo o no hacer de ello un factor en las situacionesde trabajo de cada día. Cuarto, han de comprometer-se al desarrollo y al concepto de que la meta final esla habilitación de la comunidad y la creación de lascondiciones necesarias para seguir con el proyectodespués de haber concluido la asistencia técnica. Fi-nalmente, los asesores a largo plazo necesitan sercapaces y estar dispuestos a emplear el tiempo nece-sario para fomentar y mantener relaciones colegialescon toda una gama de personas.

Análisis y revisión permanentes del proyecto. Elcambio institucional requiere estar dispuesto a revisarlos planes y estrategias a la luz de circunstancias yeventos cambiantes. El progreso del proyecto deberásupervisarse constantemente para que los problemaspuedan detectarse antes de que se conviertan en obs-táculos principales. Es importante detenerseocasionalmente, analizar las metas del proyecto y re-solver problemas emergentes. WASH ha utilizadocon éxito la técnica de talleres regulares de análisisdel proyecto para asegurar que el proyecto cumplecon lo planificado. Esta técnica ha funcionado espe-cialmente bien en Sri Lanka, Ecuador, Zaire y Túnez.

Desarrollo de Recursos Humanos. La Capacita-ción de los Recursos Humanos (DRH) es un aspectocrucial del desarrollo institucional y un componenteesencial de la sostenibilidad o permanencia a largoplazo. Incluye educación, capacitación, planificacióna largo plazo para necesidades de personal al nivelinstitucional, de todo el sector, contratación y selec-ción de personal, políticas de gestión de personal enáreas tales como las de compensación e incentivos ydesarrollo gerencial. El DRH deberá encaminarse aquienes trabajan directamente en el sector del abaste-cimiento de agua y saneamiento así como a laspersonas en sectores afines.

El cambio institucionalrequiere estar dispuesto arevisar los planes yestrategias a la luz decircunstancias y eventoscambiantes.

ha capacitación de losrecursos humanos es unaspecto crucial deldesarrollo institucional yun componente esencialde la sostenibilidad opermanencia a largoplazo.

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Puesto que las personas casi siempre trabajan enalgún tipo de marco, los recursos humanos y las insti-tuciones son interdependientes. Aunque la mayoríade los organismos de desarrollo comprenden la rela-ción entre la formación de los recursos humanos y eldesempeño institucional, pocas personas han podidodiseñar proyectos que combinen ambas cosas entre sícon eficacia. WASH ha subrayado la necesidad de te-ner una perspectiva institucional general en larealización de actividades de formación de recursoshumanos. En Bolivia, por ejemplo, WASH celebróuna serie de talleres sobre operación y mantenimientode sistemas de abastecimiento de agua en las zonasrurales para el Departamento de Saneamiento Am-biental del país en el Ministerio de Salud. Losinstructores reconocieron rápidamente que no podíandiseñar los talleres en ausencia de una clara políticadepartamental sobre operación y mantenimiento. Afin de vincular los talleres con las metas más ampliasdel departamento, WASH organizó una sección de undía de duración para órganos decisorios clave a fin deayudar al departamento a definir sus políticas deoperación y mantenimiento, en torno a las cuales sediseñó entonces una serie de talleres de capacitación.La capacitación produce

los mejores resultadoscuando emplea métodosparticipativos yrelacionados con laexperiencia.

El uso de métodos de capacitación por la expe-riencia, de carácter participativo. La capacitaciónproduce los mejores resultados cuando emplea méto-dos participativos y relacionados con la experiencia.Aunque la importancia de capacitar a los trabajadoresindividuales es comprendida con bastante amplituden los países en desarrollo, la calidad de la mayoríade los programas de capacitación es deficiente. Lastécnicas de capacitación tales como las conferencias yel aprendizaje por repetición se consideran anticua-das en los Estados Unidos y otros países occidentalespero, sin embargo, siguen empleándose en los paísesen desarrollo. En contraste, la capacitación participa-tiva, elaborada conforme a modelos de aprendizajemediante la experiencia, tiene resultados mucho me-jores y de duración más larga. Funciona óptimamentepor varias razones.

En primer lugar, el enfoque participativo con-cuerda con el concepto de que la esencia en eldesarrollo es habilitar a las personas para hacerse car-go de su propio proceso de desarrollo y promover un

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espíritu de autodependencia o autonomía. Coloca laresponsabilidad del aprendizaje directamente en ma-nos del participante, dándole a entender que elaprendizaje no puede ocurrir a menos que ellos acep-ten esa responsabilidad.

Segundo, en gran parte del mundo en desarrollo,las personas aprenden mediante la acción, no al ense-ñárseles en marcos formales. El aprendizaje mediantela experiencia responde directamente a esta tradiciónhaciendo un hincapié fuerte en la práctica.

Tercero, el enfoque de aprendizaje mediante laexperiencia no ofrece recetas fijas. Los participantesconsideran generalmente que tienen tanto que contri-buir como el instructor y, por consiguiente, tienen unsentido mayor de propiedad de lo que aprenden.

Finalmente, debido a que el ritmo de cambio enel mundo en desarrollo ha sido rápido, hay un verda-dero deseo de ensayar nuevos enroques. A pesar delhecho de que los participantes están acostumbradospor su asistencia a la escuela a aprender de memoria,responden sumamente bien a la capacitación que re-quiere participación activa.

Definición de las necesidades de capacitación.La capacitación se considera, de ordinario, como ne-cesaria principalmente al nivel profesional (porejemplo, los ingenieros y los especialistas en saludpública) y técnico (por ejemplo, los responsables deperforar pozos, ajustadores de tuberías y especialistasen reparación de bombas manuales). En realidad, lasnecesidades de capacitación son mucho más ampliasque esto. Dentro de la mayoría de las instituciones,las personas que se encargan de la contabilidad,presupuestos, personal y adquisiciones también nece-sitan capacitación. También se necesita a menudocapacitación gerencial y de supervisión. Al nivel decomunidad, la capacitación necesita incluir no sólo ala persona local encargada de cuidar el sistema sinotambién al comité local responsable del mantenimien-to de los registros financieros y de la educación enhigiene.

En Malawi, WASH proporcionó capacitación atodos los niveles del Ministerio de Obras y Suminis-tros, responsable de los suministros de agua, y alMinisterio de Salud, responsable del saneamiento y laeducación en higiene. Se realizaron programas de ca-

El enfoque participativoconcuerda con elconcepto de que laesencia en el desarrolloes habilitar a laspersonas para hacersecargo de su propioproceso de desarrollo ypromover un espíritu deautodependencia oautonomía.

La capacitación seconsidera, de ordinario,como necesariaprincipalmente a losniveles profesional ytécnico. En realidad, lasnecesidades decapacitación son muchomás amplias que esto.

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padtación en servicio para ambos ministerios desti-nados a los ingenieros/ inspectores de salud,ayudantes de salud, supervisores de la construcción,operadores de sistemas, y ayudantes de vigilancia ysupervisión de salud. Para el personal de alto nivel sesugirió capacitación selecta en el extranjero en mate-ria de ingeniería y gestión. Además, se celebró unaextensa serie de cursos de orientación, talleres de di-rección y sesiones de educación en higiene paradirigentes de la comunidad, miembros de comités po-pulares y grupos de reparación de sistemas de lacomunidad.

La capacitación eficaz hade ser planificada,proporcionada yadministradasistemáticamente.

Diseño de programas de capacitación. Gran par-te de la capacitación patrocinada por los donantesconsiste en talleres únicos, especiales. Lamentable-mente, los acontecimientos únicos tienen efectolimitado. Sin seguimiento ulterior y sin un ambienteinstitucional que sirva de apoyo, los resultados de untaller pronto desaparecen. La capacitación eficaz hade ser planificada, proporcionada y administrada sis-temáticamente.

La capacitación tiene más éxito cuando está con-cebida como una serie de eventos que parten unos deotros. Un plan de capacitación integral es aún mejor.WASH ha diseñado planes de capacitación integralen varios países. En Zaire, por ejemplo, como partede la estrategia de capacitación para SANRU II (unprograma de atención primaria de salud para la zo-nas rurales), WASH llevó a cabo tres talleres decapacitación de instructores para crear un grupo deinstructores nacionales bien preparados.

En Bolivia, WASH diseñó una estrategia de ca-pacitación integrada de cuatro talleres para mejorar lacapacidad de operación y mantenimiento de los siste-mas de abastecimiento de agua de las zonas ruralesdel Departamento de Saneamiento Ambiental. El pri-mer taller se concentró en capacitar a los supervisoresrurales en los conceptos generales de la operación y elmantenimiento, el segundo en mejorar las aptitudesde los supervisores en mantenimiento de las bombasde agua, el tercero en diseñar los cursos de capacita-ción y el cuarto en las pruebas piloto y la revisión delos cursos. Esta secuencia de talleres produjo un gru-po de técnicos capacitados en la operación y

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mantenimiento e instituyó los elementos básicos deun sistema de operación y mantenimiento.

Elaboración de materiales de capacitación. Labuena capacitación no es costosa. Los materiales decapacitación eficaces no se elaboran de la noche a lamañana; se necesita un compromiso importante detiempo y recursos. Por ejemplo, el costo de desarro-llar una guía de capacitación incluye no sólo elproyecto inicial sino también las pruebas piloto, revi-siones después de cada ensayo y la edición yproducción final. Una buena regla empírica para de-terminar el tiempo requerido para crear materiales decapacitación es la de aproximadamente 25 horas depreparación de materiales por cada hora de instruc-ción. Así pues, una guía de capacitación para un tallerde 30 horas llevaría casi 95 días de actividad. Ade-más, la evaluación de las necesidades y pruebas decampo iniciales pueden ser bastante costosas.

Los materiales de capacitación deberían ser tanconcisos y suscintos como sea posible. Debido a quelos instructores del país anfitrión que utilizarán losmateriales probablemente no tengan experiencia, losmateriales deberán ser fáciles de utilizar y contenerayudas visuales y boletines.

WASH ha preparado guías de capacitación sobrecierto número de materias (por ejemplo, construcciónde letrinas, aprovechamiento de manantiales y educa-ción en higiene) y ha hallado que el mejor enfoqueconsiste en combinar las aptitudes de un especialistaen capacitación y un especialista técnico. La mayoríade los especialistas técnicos no pueden escribir losmanuales de capacitación. Más bien, terminan produ-ciendo un manual de referencia técnica y tienen grandificultad en enunciar los objetivos de aprendizaje,las instrucciones del instructor y actividades de capa-citación específicas. Por estas razones, lo mejor eshacer que el especialista en capacitación tome la ini-ciativa en la redacción de la guía de capacitación ysirva de coordinador para los aportes técnicos.

Institución de la capacidad de capacitación, Afin de proporcionar una capacitación eficaz a largoplazo, la propia institución ha de desarrollar unacapacidad de capacitación. Para ser eficaz, la capaci-tación ha de fundamentarse en una exacta evaluación

La buena capacitación noes barata. La elaboraciónde materiales decapacitación eficacesrequiere una dedicaciónimportante de tiempo yrecursos.

A fin de proporcionaruna capacitación eficaz alargo plazo, la propiainstitución ha dedesarrollar unacapacidad decapacitación.

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Es esencial vincular lasactividades deldepartamento decapacitación a laorganización en suconjunto y hacer unesfuerzo por obtener elcompromiso y apoyo dela alta gerencia.

de las necesidades; ha de diseñarse de acuerdo conlos principios del aprendizaje de adultos; ha de con-centrarse en la audiencia adecuada; ha de diseñarsede forma que se mejore el desempeño; han derealizarla instructores calificados; ha de ser bien ad-ministrada; y ha de vigilarse y evaluarseconstantemente.

La creación de una capacidad de capacitacióncomienza con el establecimiento de una visión para lacapacitación dentro de la organización. Supervisoresclave y gerentes de alto nivel deberán contribuir a esavisión y participar en las decisiones sobre la estructu-ra y tamaño del departamento de capacitación, elcosto de la capacitación y el reclutamiento y forma-ción de los instructores Es esencial vincular lasactividades del departamento de capacitación a la or-ganización en su conjunto y hacer un esfuerzo porobtener el compromiso y apoyo de la alta gerencia.Sólo entonces recibirá un programa de capacitaciónlos recursos humanos y financieros necesarios y po-drá servir las necesidades de la organización.

En Ecuador, WASH trabajó con el Instituto deObras Sanitarias para conceptualizar un departamentode capacitación, definir los papeles y responsabilida-des y determinar su estructura organizativa y realizóuna serie de talleres de capacitación de instructores afin de crear un grupo de instructores calificados.

En Omán, WASH prestó asistencia al Ministeriode Recursos Hídricos en la definición del papel de undepartamento de capacitación dentro del ministerio yen determinar qué se necesitaba para hacerlo eficaz.El ministerio había sido creado en fecha reciente y,por tanto, tenía una amplia gama de necesidades decapacitación y sólo contaba con capacidades internaslimitadas. Una cuestión clave fue cómo se relaciona-ría el departamento de capacitación con el ministerioen su conjunto.

No puede menos que subrayarse la importanciadel desarrollo de recursos institucionales y humanospara la sostenibilidad. Fue una de las lecciones princi-pales de la Década del Agua. Las inversiones en elabastecimiento de agua y saneamiento producirán re-sultados sólo si las instituciones receptoras tienen lacapacidad necesaria para utilizarlas con eficacia.

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Se consideraampliamente que losproblemas de operación ymantenimiento son lacuestión mayor queafronta el sector delabastecimiento de agua ysaneamiento.

Lección DieciochoLa Tecnología y las Normas Técnicas

Para la sostenibilidad del sistema es esencial unaplena consideración del diseño de ingeniería y

aplicación apropiados.

En general, la tecnología actual puede resolver la ma-yoría de los problemas del abastecimiento de agua y elsaneamiento de los países en desarrollo. Sin embargo,persisten algunos vacíos, en particular en el campo desistemas apropiados para las comunidades periurba-nas y opciones de baja tecnología para la recogida deaguas residuales en las zonas urbanas. Sin embargo, lapropia tecnología no es generalmente un problema yaque existe una amplia gama de opciones técnicas.Siempre hay espacio para mejoras, naturalmente, y re-gularmente ocurren adelantos técnicos adicionales.Pero la tecnología de por sí no puede resolver todoslos problemas de los países en desarrollo, incluidos losdel abastecimiento de agua y saneamiento. Sólo lasformas en las que se aplica la tecnología y cómo se se-leccionan es lo que determina si serán solucionesadecuadas.

Consideraciones socioeconómicas. Se consideraampliamente que los problemas de operación y man-tenimiento son el tema mayor que afronta el sectordel abastecimiento de agua y saneamiento. Pero unadeficiente operación y mantenimiento es una mani-festación de no considerar una amplia gama defactores sociales, financieros, institucionales y tecno-lógicos en las etapas de diseño y ejecución delproyecto. Si se utiliza dicho proceso de decisión "inte-grado" que abarca a todos estos factores, es másprobable que se utilice el sistema de bombeo de aguaóptimo—es decir, el más apropiado—o el mejor tipode sistemas de letrinas o recogida de aguas residualesy esté bien mantenido.

Para que una tecnología sea apropiada para uti-lizarla en un determinado lugar, deberá pasaralgunas pruebas socioeconómicas. Primero, el uso dela tecnología deberá estar conceptual y físicamentedentro de la capacidad de las personas responsablesde la operación y reparación del sistema. Las bombasmanuales pueden repararse con ayuda de mecánicos

Para que una tecnologíasea apropiada parautilizarla en undeterminado lugar,deberá estar conceptual yfísicamente dentro de lacapacidad de las personasresponsables de laoperación y reparacióndel sistema.

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Ha de disponerse depiezas de repuesto yequipo para mantener yreparar la tecnologíaseleccionada.

El costo de operar latecnología ha de estardentro del alcancefinanciero de quien hayade sufragar el gasto.

Aunque la tecnologíapueda ser de preciomódico, también ha deser atractiva y deseable.

de bicicletas después de un período de capacitaciónrelativamente breve. Las plantas de tratamiento deagua, por el contrario, requieren generalmente ungrupo de empleados calificados.

Segundo, ha de disponerse de piezas de repues-to y de equipo para el mantenimiento y reparación dela tecnología seleccionada. La importación de piezasde repuesto y herramientas de otros países ocasionapor lo general problemas logísticos y de divisas. Porejemplo, en Botswana, se pidió a WASH que ayudaseen la reparación de dos equipos de perforación de po-zos de fabricación estadounidense que se habíanaveriado. El consultor de WASH preparó una lista depiezas requeridas, todas las cuales tuvieron que venirdel fabricante de equipo de perforación radicado enEstados Unidos, que tenía su sede en Pensilvania. Senecesitaron siete meses para obtener las piezas. Lalección que se saca de esta actividad es la que el equipoimportado, aun cuando lo proporcione gratuitamentela agencia donante, ha de tener una fuente fiable depiezas de repuesto.

Tercero, el costo de operar la tecnología ha de es-tar dentro del alcance financiero de quien haya desufragar el gasto. Los habitantes de las zonas periur-banas pueden no estar en condiciones de pagar losgastos necesarios para las conexiones a las viviendaspero pueden estar en condiciones de pagar el serviciode grifos o llaves de agua y estar satisfechos condicho servicio, al menos temporalmente. Análoga-mente, muchos residentes de las zonas ruralespueden ser incapaces de pagar los gastos de los usua-rios necesarios para operar una bomba diesel peropueden poder sufragar bombas manuales menos cos-tosas. Los costos que han de considerarse incluyen nosólo los de operación y mantenimiento sino tambiénlos costos de sustitución. Por ejemplo, los sistemasque utilizan energía renovable, tal como la energíaeólica o la solar, tienen generalmente costos de opera-ción y mantenimiento bajos pero costos de sustituciónelevados.

La cuarta prueba para determinar la idoneidadde una tecnología en particular pudiera parecer quecontradice a la tercera: aunque la tecnología puedaser de precio módico, también ha de ser atractiva ydeseable. WASH y otras organizaciones han encon-trado que algunas tecnologías de bajo nivel,

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aparentemente de costo módico, son rechazadasmientras que tecnologías más avanzadas, aparente-mente demasiado costosas, son aceptadas. A veces,las tecnologías pueden no proporcionar un nivel decomodidad que valoran los usuarios potenciales. Asípues, éstos pueden no estar dispuestos a pagar unacantidad modesta por una bomba manual a un cuartode milla de distancia pero pueden estar muy dispues-tos a pagar más por un grifo o llave de agua en supatio. Análogamente, en las zonas periurbanas laspersonas pueden no demostrar interés por construiruna letrina de costo módico pero pueden mostrargran interés en un inodoro de cisterna más costoso.Los inodoros de cisterna añaden valor a la vivienda y,al contrario de las letrinas, no emiten malos olores. Enconsecuencia, los habitantes de las zonas periurbanaspueden estar dispuestos a pagar durante diez añospor dicho servicio. Sin embargo, cabe advertir que laopción de tecnología guarda relación a menudo conla financiación disponible. Si los costos de capitalpueden extenderse en el curso del tiempo, los usua-rios sorprenden a menudo a los planificadoresprefiriendo soluciones más costosas.

Entonces, el caso es que lo apropiado de una so-lución técnica depende de la situación específica. Nohay una lista aprobada de "tecnologías apropiadas"intercambiables. Una tecnología apropiada en una si-tuación puede conducir a problemas en otra. Algunospaíses pueden utilizar un nivel más alto de tecnologíaque otros. Existen diferencias notables no sólo entrelos países sino también entre zonas diferentes delmismo país: según la región, por ejemplo, la energíaeléctrica puede ser más fiable, los servicios de apoyotécnico pueden ser más asequibles o la capacidad deoperación y mantenimiento puede ser mayor.

El grado en que esapropiada una solucióntécnica depende de lasituación específica. Nohay una lista aprobadade "tecnologíasapropiadas"intercambiables.

Diseño y prácticas de ingeniería y construcción.Al seleccionar una tecnología en particular, los plani-ficadores han de considerar no sólo las condicioneslocales sino también las prácticas locales. Estas tam-bién pueden variar de un país o lugar al siguiente.Por ejemplo, en muchos países en desarrollo el méto-do de mezclar el hormigón difiere del métodotradicional, a menudo con el resultado de que el hor-migón es más débil y, por tanto, no puede utilizarseexactamente de la misma forma que el hormigón tra-

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En los países endesarrollo, prácticasdeficientes de ingenieríay construcción de bajacalidad son problemasmás comunes quetecnologías demasiadoavanzadas.

dicional. Los ingenieros deberían conocer cuáles sonlas prácticas locales antes de comenzar a pensar acer-ca de soluciones apropiadas de ingeniería.

En los países en desarrollo, prácticas deficientesde ingeniería y construcción de baja calidad son pro-blemas más comunes que tecnologías demasiadoavanzadas. Muchos sistemas son deficiente, ineficazy, a veces, incorrectamente diseñados, como resulta-do de la falta de comprensión fundamental de losprincipios básicos de ingeniería. En parte, esto resultade una mala capacitación y, en parte, de falta de apti-tudes prácticas y de experiencia. La ingeniería estanto un arte como una ciencia y existe una necesidadbásica de capacitación en aquélla junto con educaciónen ésta. En lo que respecta a la construcción, el in-cumplimiento de las especificaciones de diseño,materiales deficientes y una supervisión adecuadason los causantes del problema, entre otros.

En las zonas periurbanas pueden forzarse tantoel arte como la ciencia de la ingeniería. Aunque lascomunidades urbanas son bastante diferentes, en mu-chos respectos, de las zonas rurales o urbanasformales, los ingenieros siguen utilizando pautas queno incluyen tecnologías de alternativa o algunas delas restricciones singulares de las zonas periurbanas.Los ingenieros locales—y a menudo sus asesores ex-tranjeros también—prefieren sistemas con los que yaestán familiarizados. Estos sistemas son de ordinariomás modernos y, a menudo, están basados en laadopción de normas de diseño de ingeniería y cons-trucción concebidas para los países desarrollados.Estas normas resultan con frecuencia inapropiadaspara la difícil topografía y suelos y otras condicionesde los asentamientos periurbanos.

Los ingenieros dependen de ordinario de siste-mas convencionales incluso para situaciones noconvencionales porque recibieron su educación con-forme a un curriculum formulado por profesores deingeniería de otros países o profesores de ingenieríalocales que recibieron su capacitación en el extranjero.Además, en muchos países en desarrollo las normasde ingeniería se obtienen de los países desarrollados.De ahí que, incluso en las zonas urbanas donde la mi-tad de la ciudad es considerada como periurbana, esmuy raro encontrar estudiantes de ingeniería que to-

Incluso en las zonasurbanas donde la mitadde la ciudad esconsiderada comoperiurbana, es muy rarohallar estudiantes deingeniería que toman uncurso siquiera sobretecnología para el campodel agua y elsaneamiento de las zonasperiurbanas.

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men un curso siquiera sobre tecnología para el agua yel saneamiento en zonas periurbanas.

Existen ejemplos de soluciones de ingenieríasimples para proporcionar agua y saneamiento a laszonas periurbanas. En su mayor parte, sin embargo,la comunidad mundial de ingeniería no está cons-ciente de su existencia o desconfía y se muestra reaciaa considerar siquiera estas alternativas. La conceptua-lización, diseño y construcción de tales sistemassimples apropiados para las zonas periurbanas soncomplicados por los retos de ingeniería que requiereningenieros calificados, experimentados e innovadoresque trabajen en equipos interdiciplinarios con exper-tos en las ciencias sociales, economistas y otrosespecialistas.

Normas. El tema de las normas apropiadas surgeen una variedad de formas en los proyectos de abas-tecimiento de agua en los países en desarrollo. Enprimer lugar, la cuestión de las piezas de repuesto, aque se aludió antes, es complicada de ordinario porlas políticas que requieren que el equipo necesariopara los sistemas para los cuales el donante ha pro-porcionado fondos se compre en el país del donante.En algunos países, existe una serie de bombas parale-lamente, cada una de las cuales requiere piezasdiferentes y herramientas diferentes para repararlas.Los países en desarrollo simplemente no pueden pro-porcionar apoyo a tantas tecnologías diferentes. Esteproblema pudiera resolverse óptimamente medianteel establecimiento de normas uniformes de diseño einstalación para el país. Por ejemplo, todos los siste-mas de un cierto tamaño y tipo en un determinadopaís podrían utilizar el mismo equipo.

Si el gobierno toma la iniciativa en establecernormas y, por tanto, demuestra que está dispuesto yes capaz de controlar el proceso de desarrollo, los do-nantes se mostrarán mucho más flexibles en laejecución de sus políticas que exigen la compra de"productos norteamericanos", "productos británicos"o "productos alemanes". Benin, por ejemplo, ha insis-tido con éxito en que sólo se empleen para sussistemas de bombas manuales las bombas indiasMark II. Estas bombas eran manufacturadas inicial-mente en el país vecino de Togo, asegurando asídisponibilidad fácil de piezas de repuesto. Las opera-

Las normas ayudan aproteger a lascomunidades y losprogramas de proyectosbien intencionados peromal diseñados.

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La adopción de normasde calidad del aguaexternas y el intento deaplicarlas por la fuerza aun contexto diferente esun gran error en tratarde forzar una tecnologíadada a una situaciónpara la cual no esapropiada.

ciones de la fábrica en Togo se suspendieron reciente-mente pero Benin ha contratado a un importadorlocal para la compra de las bombas en India. Belicetiene una política similar y también se concentró en labomba Mark II. Un número creciente de países estánahora adoptando este enfoque. Por su parte, los do-nantes deberían aprender a ser más flexibles en laimposición de normas, en particular en lo que respec-ta a las que tienen un precio demasiado elevado.

Las normas también ayudan a proteger a lascomunidades y los programas de proyectos bien in-tencionados pero mal diseñados. En algunos países,las organizaciones no gubernamentales han construi-do independientemente muchas instalaciones de bajacalidad, temporales, que pronto quedan averiadas.Esto no sólo desalienta a la comunidad y hace más di-fícil trabajar con la misma comunidad en un proyectomás sostenible, sino que a menudo repercute adver-samente sobre el programa de abastecimiento deagua y saneamiento del país, a pesar del hecho deque el proyecto no formó parte de ese programa.Aunque la participación de las ONG es a menudo de-seable e importante, por las razones que se delineanen el Capítulo 3, el gobierno debería insistir en quelas instalaciones construidas satisfagan normasmínimas.

La calidad del agua es otra área en la que sonimportantes las normas apropiadas. La adopción denormas de calidad del agua externas y el intento deaplicarlas por la fuerza a un contexto diferente es ungran error en tratar de forzar una tecnología dada auna situación para la cual no es apropiada. Los go-biernos de los países en desarrollo necesitan adoptarlas normas externas de calidad del agua o diseñar suspropias normas, considerando primero lo que deseanlograr con las normas. Los lineamientos sobre la cali-dad del agua de la Organización Mundial de la Salud,por ejemplo, se tratan a menudo por error como "nor-mas". Sin embargo, en algunos marcos, puede no serrealista o ser demasiado costoso cumplir estos linea-mientos totalmente, si el hacerlo podría de esta formareducir sustancialmente el número de personas a lasque se puede abastecer de agua. La construcción desistemas menos costosos puede significar una calidadmás baja del agua pero al menos un mayor númerode personas pueden obtener acceso a agua de una ca-

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Hdad aceptable para el país en cuestión. La investiga-ción ha demostrado que el incrementar la cantidaddel agua disponible para las poblaciones destinatáriassurte a menudo tantos beneficios sobre la salud comoel mejoramiento de la calidad del agua suministrada.

También deberán formularse normas para el tra-tamiento del agua residual, en particular si las aguasresiduales se van a utilizar para riego u otros fines. Lomismo es aplicable a la evacuación de desechos.¿Cuáles son los requisitos para rellenos sanitarios queno presenten un peligro? Dichas normas han de esta-blecerse en el contexto de la sostenibilidad ambiental,pero al igual que las normas sobre la calidad delagua, han de ser pragmáticas para los países en desa-rrollo. Con harta frecuencia, las soluciones que hanadoptado los países industrializados se considerancomo inalterables, aun cuando pueden estar fuera delalcance de los países en desarrollo. No hay una solu-ción técnica única sino una gama de opciones, cadauna con sus ventajas y desventajas.

El considerar las normas en su contexto institu-cional, social y político y reconocer que existe laposibilidad de ajustarías, junto con el uso de tecnolo-gías verdaderamente apropiadas, está reduciendo elcosto del agua y el saneamiento, permitiendo así am-pliar una cobertura sostenible a un mayor número depersonas al mismo costo.

El considerar las normasen su contextoinstitucional, social ypolítico y reconocer queexiste la posibilidad deajustarías, junto con eluso de tecnologíasverdaderamenteapropiados, estáreduciendo el costo delagua y el saneamiento.

Participación de la comunidad. Puesto que laoperación y mantenimiento locales son a menudo laclave para sistemas rurales sostenibles y para hacerapropiada la tecnología seleccionada, los miembrosde la comunidad deberán participar en adoptar lasdecisiones técnicas. La comodidad es a menudo elfactor más importante que rige el interés de la comu-nidad en las nuevas instalaciones y en su uso. Es másimportante que la mayoría de los usuarios tengan unsuministro de agua cercano que el que dispongan deagua limpia. Así pues, fuentes contaminadas cómo-damente situadas son utilizadas todavía aun cuandoun pozo nuevo proporciona agua inocua y limpia, siese pozo se halla más lejos o requiere un mayor es-fuerzo para obtener el agua. Las letrinas puedenignorarse si hay matorrales cómodos cercanos o si laspersonas consideran que las letrinas son insalubres.

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Los sistemas de agua ysaneamiento que utilizantecnologíasculturalmente aceptablesya empleadas tienenmucha más probabilidadde ser adoptados ymantenidos en el cursodel tiempo que otrossistemas.

Aunque los consumidores pueden considerarinicialmente la comodidad como el factor primordialen su selección de las instalaciones, la educaciónapropiada en higiene puede ayudarles a reconocer losbeneficios de instalaciones mejoradas. Sin embargo, sise quiere que ocurra este cambio, los consumidoresdeberán participar en el proyecto desde el diseñohasta la ejecución, operación y mantenimiento yevaluación.

Los sistemas de agua y saneamiento que utilizantecnologías culturalmente aceptables ya empleadasdentro de las comunidades tienen mucha más pro-babilidad de ser adoptados y mantenidos en el cursodel tiempo que otros sistemas. A menudo se hacefrente con excepticismo y falta de entusiasmo a inno-vaciones radicales. La recogida de agua de lluvia enTailandia es un buen ejemplo de utilizar con éxito co-mo base viejas tecnologías. Las aguas de lluvia se hanrecogido de los tejados para uso doméstico durantecientos de años en Tailandia. En un esfuerzo por me-jorar esta tecnología, el Instituto Asiático deTecnología ha estudiado el problema de envases du-raderos para recoger el agua y para mantenerla librede contaminación. Se han hecho mejoras utilizandomateriales locales de bajo costo. Los cubos o baldesde desvío automático diseñados para evitar la prime-ra parte del agua procedente de los tejados han sidouna mejora importante.

A fin de seleccionar las tecnologías tomando co-mo base las necesidades percibidas de la comunidad,los planificadores han de proporcionar a los consumi-dores una comprensión clara de las opcionesdisponibles en términos simples pero no paternalis-tas. Los miembros de la comunidad no seránprobablemente expertos técnicos, ni tienen que serlo,puesto que de ordinario hay una variedad de tecnolo-gías disponibles que satisfarán de forma adecuada lasnecesidades de equipo del proyecto. Por ejemplo, al-gunos poblados en Burkina Faso se mostraronescépticos acerca de los pozos perforados con bombasmanuales debido a su experiencia y preferían el sumi-nistro asegurado de un pozo de gran diámetro. Paralas comunidades con muchos animales que requierenagua, los pozos abiertos pueden permitir sacar elagua con más rapidez que la bomba de mano debidoa que permiten a varias personas utilizar cubos y

A fin de seleccionar lastecnologías tomandocomo base lasnecesidades percibidas dela comunidad, losplanificadores han deproporcionar a losconsumidores unacomprensión clara de lasopciones disponibles entérminos simples pero nopaternalistas.

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SOSTENIBIUDAD A LARGO PLAZO

cuerdas al mismo tiempo. Además, para comunida-des aisladas, donde el viaje y la adquisición de piezasde repuesto son difíciles, la alternativa de un pozoabierto da a los habitantes del poblado confianza enla fiabilidad del suministro de agua y su cómodoacceso.

Lección DiecinueveOperación y Mantenimiento

La elaboración de los planes de operacióny mantenimiento antes de construir

las instalaciones ayuda a asegurar que seseleccionan tecnologías sostenibles.

Tal como se indicó arriba, la planificación para la ope-ración y mantenimiento debería comenzar en la etapade diseño del proyecto cuando se están considerandopara su uso distintas tecnologías. Una consideracióngeneral y amplia de las necesidades de operación ymantenimiento no es suficiente; hay que dedicar unacuidadosa consideración y efectuar una seria planifi-cación al diseño de los planes de operación ymantenimiento para evitar problemas futuros.

Con demasiada frecuencia, a los planes de ope-ración y mantenimiento se da una atencióninadecuada; la tarea se asigna simplemente a la enti-dad central de abastecimiento de agua. Hasta que lossistemas están instituidos, puede que no se manifiestela magnitud de las necesidades de operación y man-tenimiento. Entonces, se pone de relieve que tendránque hacerse otros arreglos. En ese momento, sinembargo, es demasiado tarde para formular una solu-ción satisfactoria. Los planes de operación ymantenimiento no pueden abordarse a posteriori sinoque deberán prepararse en una etapa muy inicial delproceso de diseño; han de ser realistas y concordarcon los recursos disponibles.

El plan de operación y mantenimiento deberáabordar quién va a operar el sistema y quién va amantenerlo, cómo y cuándo así como qué materiales,equipo y piezas de repuesto se utilizarán, quién laspagará y de qué forma. Debería incluir lo siguiente:

Los planes de operacióny mantenimiento nopueden abordarse aposteriori sino quedeberán prepararse enuna etapa muy inicial delproceso de diseño.

Planes de personal—¿Cuántas personas conqué nivel de experiencia y compensación se

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requerirán sobre una base regular, comple-mentadas por qué tipo de personalespecializado?

• Planes para la formación de recursos huma-nos—¿Quién operará y mantendrá lossistemas? ¿Dónde estarán ubicados? ¿Cuanaccesibles son los conocimientos especializa-dos? ¿Cuánta capacitación tendrán losoperadores previstos? y ¿Cuánta capacitaciónadicional requerirán? ¿Quién proporcionarála capacitación? ¿Dónde? ¿Cómo?

• Procedimientos—¿Qué operaciones se reali-zarán? ¿Con qué frecuencia? ¿Bajo quésupervisión?

• Planes para obtener suministros—¿Qué piezas,materiales y equipo se necesitarán? ¿Cuántocostarán? ¿De dónde provendrán? ¿Cuáles sonlos aspectos logísticos de obtenerlos?

• Presupuestos y planes financieros—¿Cuántocostará todo esto? ¿Quién soportará la cargafinanciera? ¿Cuánto está dispuesta a pagar lacomunidad? ¿Qué otros recursos financierosexisten? ¿Cuánto se cobrará?

A menos que se responda a todas estas pregun-tas y se formulen planes antes de construir lasinstalaciones, el resultado puede ser otro sistema nosostenible. Los planes de operación y mantenimientodeberán perfeccionarse durante el período de ensayode la ejecución del proyecto, antes de que concluya laasistencia técnica, para permitir a las comunidadestiempo para adaptarse a sus nuevas obligaciones. Sibien éste puede ser un proceso que consume muchotiempo, el tiempo está bien empleado cuando se com-para con el posible derroche de recursos si no se haceesto.

Una parte clave de todo plan de operación ymantenimiento será el componente de recursos hu-manos, es decir, las personas que en realidadoperarán y mantendrán el sistema. Estas personas se-rán, entre otras, probablemente miembros de lacomunidad, personal especializado en reparaciones y,en ciertos casos, empresas del sector privado tal comose describe a continuación.

Una parte clave de todoplan de operación ymantenimiento será elcomponente de recursoshumanos, es decir, laspersonas que en realidadoperarán y mantendránel sistema.

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Responsabilidad de la comunidad. La mayorparte de los planes de operación y mantenimiento pa-ra los sistemas rurales dan una porción importante deresponsabilidad para su cumplimiento a la comuni-dad. Esta puede ser una solución excelente si losmiembros de la comunidad tienen la capacidad o lapueden desarrollar para responder a esta responsabi-lidad. Sin embargo, no serán necesariamente capacesde hacerlo sin apoyo continuo.

Las necesidades de capacitación de los miem-bros de la comunidad deberán determinarse cuandose están formulando los planes de operación y mante-nimiento, y entonces deberá redactarse un plan decapacitación. La capacitación puede ser capacitaciónde uno a uno en el lugar, o capacitación en grupo so-bre una base regional o una combinación de ambasmodalidades. La capacitación deberá realizarse sobrela base del desempeño, es decir, deberá ser de índoleparticipativa. Los arreglos que siguen a la asistenciatécnica deberán incluirse en los planes de capacitaciónjunto con la provisión de personal experimentado dereserva de nivel más alto en caso de que las averías enel sistema no puedan repararse al nivel de comunidad.

Las necesidades decapacitación de losmiembros de lacomunidad deberándeterminarse cuando seestán formulando losplanes de operación ymantenimiento, yentonces deberáredactarse un plan decapacitación.

Personal especializado en reparaciones. Depen-diendo de la tecnología de que se trate, algunas tareasde operación y mantenimiento requerirán un nivelmás alto de aptitudes que el que puede crearse prag-máticamente en la comunidad. La reparación de unabomba diesel o de energía solar, por ejemplo, pro-bablemente estará fuera de la capacidad de losmiembros de la comunidad. A veces, la tecnologíaseleccionada puede simplemente ser inapropiadapara la operación y mantenimiento a nivel de lacomunidad.

En estos casos, han de hacerse arreglos para ob-tener acceso a un nivel más alto de conocimientos.Esto puede hacerse mediante la creación de un centroregional o de distrito de operación y mantenimientocon personal más especializado que esté disponiblecuando lo necesite cierto número de comunidades. Enlos países pequeños, pudiera ser más apropiado uncentro nacional. Como alternativa, el sector privadopuede ser capaz de proporcionar los servicios necesa-rios, en particular si el sistema en cuestión estásituado cerca de un centro de población grande. Inde-

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pendientemente de cómo se aborde este problema,debería reconocerse y planificarse; es muy improba-ble que los miembros de la comunidad sean capacesde desempeñar todas las tareas de operación y man-tenimiento sin ayuda ni debería esperarse que lohicieran.

Empresas del sector privado. El grado en el queel sector privado brinda una alternativa para opera-ción y mantenimiento o una fuente de conocimientosespecializados adicionales depende del sistema eco-nómico del país. En un país con mercados libres, talescomo el de Lesotho, probablemente habrá cierto nú-mero de empresas privadas de fontanería o plomeríaque, según su ubicación, pueden mostrar interés enrealizar parte de las tareas de operación y manteni-miento en sistemas pequeños. En algunos países, elsector privado incluye empresas pequeñas de repara-ción de sistemas de abastecimiento de agua a nivelregional, de una o dos personas, que han surgido enrespuesta a una necesidad del mercado. El motivo deutilidad puede conducir a un servicio mejor y más ba-rato como resultado de la competencia en el mercado.

Cuando existe un sector privado activo y esteofrece los conocimientos técnicos requeridos para laoperación y mantenimiento del sistema, deberá consi-derarse para inclusión en los planes del sistema, yaque pueden tener la capacidad necesaria a un costomás bajo y una mayor eficiencia que los que existiríanal capacitar a miembros de la comunidad. Hay que te-ner cuidado con asegurar que el servicio del sectorprivado seleccionado es fiable, que tiene realmente laexperiencia y conocimientos que declara tener y queestá dispuesto a responder de su trabajo ante lacomunidad. La comunidad deberá mantener la res-ponsabilidad del mantenimiento del sistema y quizassea necesario capacitar a miembros de la comunidadpara aumentar su capacidad de supervisión del de-sempeño de los contratistas del sector privado.

Cuando existe un sectorprivado activo y esteofrece los conocimientostécnicos requeridos parala operación ymantenimiento delsistema, deberáconsiderarse parainclusión en los planesdel sistema.

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Ni los proyectosindividuales ni el sectoren su conjunto sonsostenibles si dependenúnicamente de losdonantes para apoyofinanciero a largo plazo.

Lección VeinteViabilidad Financiera

Para ser sostenible, el sector del abastecimiento deagua y saneamiento ha de depender de una

combinación apropiada de recursos financieros delos donantes, el gobierno nacional y la comunidad.

Los planes de financiamiento han de asegurar fondospara todos los aspectos de la planificación, el diseño yla entrega de los servicios de abastecimiento de agua ysaneamiento. Los fondos recuperados de los usuarioshan de sufragar los costos corrientes de operación ymantenimiento y, cada vez más, los costos de capitalde la construcción. Ni los proyectos individuales ni elsector en su conjunto son sostenibles si dependen úni-camente de los donantes para apoyo financiero a largoplazo. Análogamente, los sectores y proyectos de aguay el saneamiento no pueden seguir dependiendo máspor completo de las subvenciones de los ministeriosnacionales para sufragar sus costos de operación,mantenimiento y sustitución. Por otra parte, la dispa-ridad entre los recursos y las necesidades en lamayoría de los países en desarrollo y los bajos nivelesde ingresos significan que, en la mayoría de las situa-ciones, los usuarios probablemente sean incapaces desufragar todos los gastos directamente, en particular,los gastos de capital. Por programas y sistemas soste-nibles se entiende aquellos que sufragan todos susgastos de operación con una combinación apropiadade ingresos del gobierno y de la comunidad.

Aunque la inversión general en el sector delabastecimiento de agua y el saneamiento siguió sien-do bastante constante durante la década de 1980 (engran medida debido al ímpetu de la Década de Abas-tecimiento de Agua y Saneamiento), una porcióncreciente de esa inversión ha sido financiada conpréstamos procedentes de donantes internacionalesque han de reembolsarse. Esto significa que cada vezmás habrán de recuperarse de los clientes directa-mente no sólo los costos de operación permanentessino también los costos iniciales de inversión decapital.

La experiencia durante la década pasada de-muestra que una atención inadecuada a las cuestionesfinancieras del sector conduce a perturbación del ser-

lina atencióninadecuada a lascuestiones financierasdel sector conduce aperturbación del servicio,deterioro en los recursosde agua y el equipo, eincapacidad de ampliarla cobertura.

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vicio, deterioro en los recursos de agua y el equipo, eincapacidad de ampliar la cobertura. A medida queaumenta la población y las necesidades, en particularen lo que respecta a la recogida de aguas residuales yel tratamiento de dichas aguas en las zonas urbanas,el problema de cómo financiar el sector aumenta. Al-tos niveles de deuda extema, la degradaciónambiental resultante de la falta de servicio o de unservicio deficiente, el crecimiento de la población yuna urbanización creciente exacerbarán el problemaaún más.

Entre las cuestiones que se deberán considerar aldebatir la viabilidad financiera figuran la autonomíafinanciera del sector, el papel de las subvenciones conel fin de aumentar la equidad y la disposición de losclientes a pagar los servicios.

Autonomía financiera del sector. Hasta la fecha,el modelo principal para la provisión de servicios deabastecimiento de agua y saneamiento ha sido el deofrecerlos como servicio público. En casi todos lospaíses desarrollados, la norma es el financiamientopúblico de la infraestructura de capital y la operacióny mantenimiento del sector del agua y el saneamien-to. El agua y el saneamiento se consideran comobienes públicos que caen dentro del ámbito de la sa-lud pública. En el caso de los servicios de recogida ytratamiento de las aguas residuales, en particular, soncomunes las transferencias de los ingresos fiscales ge-nerales o municipales.

En los países en desarrollo, existe una suposicióncreciente de que este modelo ha dejado de ser válido.La doctrina actual propugna que el sector ha de avan-zar rápidamente hacia la autofinanciación y laindependencia. La dependencia total del apoyo públi-co mediante subvenciones directas e indirectas seconsidera insostenible debido a que los ingresos ge-nerales son inadecuados para apoyar la demandacreciente de servicios públicos. Los niveles de sub-vención, en particular para las áreas urbanas, han dereducirse sustancialmente. Los niveles de subvención,particularmente en cuanto a las zonas urbanas, hande reducirse de forma sustancial. En pocas palabras,el sector deberá esforzarse, como cuestión de princi-pio, por lograr 100 por ciento de recuperación de losgastos para los costos corrientes. Puede no ser posible

El sector deberáesforzarse, como cuestiónde principio, por lograruna recuperación de loscostos del ríen por cientopara los costos periódicos.

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cubrir todos los costos con pagos de los usuarios pe-ro, incluso en la zonas de bajos ingresos, los usuarioshan de pagar algo de lo que utilizan, aun si la tarifa sefija en un nivel bajo. Es cosa del pasado cuando lospaíses en desarrollo podían proporcionar agua gra-tuita a los ciudadanos.

En el caso del abastecimiento de agua, es posibleque, al menos en algunos países en desarrollo, la re-cuperación de los costos mediante los pagos de losusuarios podrá paulatinamente sufragar los gastos definanciación de capital y de operación y manteni-miento continuos en la distribución y tratamiento delagua. En el caso de la recogida y tratamiento de lasaguas residuales, empero, el logro de autonomía fi-nanciera es menos probable. Parece improbable quelos recursos puramente generados por el sector per-mitan sufragar los gastos integrales del tratamientode las aguas residuales. Por tanto, es esencial una de-pendencia continua de préstamos externos así comouna mayor dependencia en los mercados de capital yla financiación privada.

Sin embargo, incluso los países muy pobres pue-den comprometer al menos algunos recursos alsector, y puede exigírseles, como indicación de sucompromiso a satisfacer las necesidades de abasteci-miento de agua y saneamiento de sus poblaciones. Enausencia de dicho compromiso, las actividades de de-sarrollo probablemente cesarán cuando terminen losfondos y la asistencia técnica de los donantes. Y loque es aún peor, el progreso que se ha hecho puedeperderse debido a falta de apoyo institucional.

Siempre va a haber una combinación de fuentesde financiación, pero es importante que las institucio-nes sectoriales sean trasparentes en lo que respecta alas fuentes de los fondos y operar de acuerdo conprácticas comerciales demostradas que subrayan elbuen servicio.

Subvenciones, equidad y eficiencia. El que lasentidades del sector dependan principal o exclusiva-mente de subvenciones del gobierno es insostenibleno solo debido a las limitaciones financieras de la ma-yoría de los gobiernos sino también debido a que estoes inherentemente ineficiente. Ciertamente, en mu-chos países, sólo las personas relativamente másadineradas son las que se benefician de los servicios

Siempre va a haber unacombinación de fuentesde financiación, pero esimportante que lasinstituciones sectorialessean trasparentes en loque respecta a las fuentesde los fondos.


subvencionados, puesto que tienen un mayor accesoque los pobres a las instituciones de servicios. Losgastos de conexión del sistema pueden ser demasiadoelevados para las personas más pobres quienes enton-ces se ven obligadas a comprar el agua de losvendedores, a menudo a precios mucho más altos porunidad que los que cargan los servicios públicos deabastecimiento de agua.

Han de evitarse de ordinario las subvencionesdentro del sector (de los ricos a los pobres, de losusuarios grandes a los usuarios pequeños), debido aque fomentan un comportamiento de derroche y sondifíciles de controlar. Además, el proporcionar agua"barata" como mecanismo de distribución del ingresopuede servir para disuadir la conservación del agua ypromover un bajo valor percibido de un recurso quela gente debería estar aprendiendo a valorar más.

Se prefieren las subvenciones externas del sector.En otras palabras, es necesario hacer primero finan-cieramente viable y eficiente al sector y, si ciertosgrupos necesitan subvención, encauzar las subvencio-nes a través del ingreso público, los impuestos, etc.

Desde un punto de vista de la equidad, se ha ar-gumentado a menudo que los cargos de los usuariosson desventajosos para los pobres puesto que dichoscargos parecen imponer una pesada carga sobre laspersonas que ya tienen ingresos limitados para susnecesidades diarias. Sin embargo, en muchos paísesel mantener las tarifas demasiado bajas no ha ayuda-do en realidad a los pobres. Puede, en vez de ello,beneficiar a las personas relativamente adineradasque pueden sufragar la conexión al sistema. Pero,cuando la recuperación de los costos es baja, los siste-mas pueden operarse y mantenerse deficientemente ypuede no haber oportunidad para ampliar el servicioa los sectores pobres de la población. La recuperaciónde los costos, que ayuda a eliminar las subvenciones,puede a la larga servir para llevar el agua a las comu-nidades pobres a un costo más bajo que el queestarían pagando los vendedores de agua.

Proporcionar agua"barata" comomecanismo dedistribución del ingresopuede servir paradisuadir la conservacióndel agua y promover unbajo valor percibido deun recurso que la gentedebería estaraprendiendo a valorarmás.

Cuando la recuperaciónde los costos es baja, lossistemas pueden operarsey mantenersedeficientemente y puedeno haber oportunidadpara ampliar el servicio alos sectores pobres de lapoblación.

La recuperación de costos y la disposición a pa-gar. La cantidad de fondos para el agua y elsaneamiento que pueden generase con el cobro de lospagos de los usuarios varía de un caso a otro según ladisposición y la capacidad de pagar de éstos. Los es-

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tudios de venta de agua demuestran que las personaspueden con frecuencia pagar una cantidad sorprenden-temente grande en términos relativos por el agua.Algunos estudios de la disposición a pagar handemostrado que es incluso posible establecer tarifas pa-ra el agua a un nivel que permite la recuperación de loscostos de capital y de operación y mantenimiento.

El deseo de pagar mide el valor monetario quelos individuos o la comunidad atribuyen a un bien:en este caso, un suministro de agua nuevo o mejora-do. El proyecto WASH realizó cierto número deestudios pioneros sobre la disposición a pagar paralos suministros de agua y demostró que dichos estu-dios pueden proporcionar información no sólo acercadel establecimiento del precio para el agua sino tam-bién acerca del nivel del servicio y el tipo detecnologías que se prefiere. En Haití, por ejemplo,WASH encontró que los usuarios en una comunidadno estaban pagando el agua del grifo ni utilizandouna gran parte de este agua; el uso del agua ascendíaa sólo 5-10 litros por día. Un estudio puso de relieveque los fabricantes de los poblados habrían estadodispuestos a pagar un precio más alto de servicio—eneste caso, agua por tubería a sus hogares—pero novaloraban suficientemente el agua del grifo para justi-ficar su compra.

Un estudio de la disposición a pagar realizadopor WASH en la región sur de Tanzania en 1988—uno de los primeros usos de la metodología deevaluación contingente—demostró que las personastrataban el agua de forma igual que cualquier otroproducto valorado altamente que escaseara. Si bienestaban dispuestos a pagar lo que consideraban seruna gran cantidad por el agua, la cantidad no era su-ficientemente grande para sufragar los gastos deoperación. Sin embargo, al establecer un mecanismode recuperación de los costos (sistema de pago porcubo de agua), el gobierno pudo mejorar el desempe-ño del plan de abastecimiento de agua de forma quepudieran realizarse posibles ahorros de tiempo paralas mujeres y sus recursos de mano de obra pudierancontribuir más al desarrollo económico y atención in-fantil.

Hay mucho que aprender todavía acerca de ladisposición a pagar de los consumidores por suminis-tros de agua mejorados y se necesita una mayor

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En resumidas cuentas, elmodelo de WASH afirmael convencimiento de quelas leccionesverdaderamenteimportantes son dos otres conceptos básicosacerca del trabajo dedesarrollo: laimportancia principal dela participación, laformación de capacidad,la planificación, lacolaboración y elmantenimiento de unaidea clara acerca de laslimitaciones de laasistencia técnica.

investigación. Pero, según demuestran los estudios deque se dispone en la actualidad, parece que el precio,la comodidad, la fiabilidad y la calidad de la nuevafuente han de ser favorables en comparación con lasde las fuentes existentes. Los ahorros posibles inclu-yen no sólo ahorros monetarios sino también el nivelde esfuerzo (medido en calorías empleadas) y la can-tidad de tiempo que requiere la mujer en la familiapara buscar agua de fuentes fuera del hogar. Deacuerdo con todas estas consideraciones, particular-mente el tiempo, los ahorros son potencialmentesustanciales. Para las familias que compran agua devendedores, los ahorros monetarios pueden ser dehasta el 10 por ciento del ingreso familiar, haciendoque las personas estén muy dispuestas a pagar porlos suministros mejorados.

Las personas se preocupan mucho acerca de lafiabilidad del sistema; sin embargo, los estudios handemostrado que existen dudas grandes con respecto ala capacidad del gobierno para proporcionar serviciofiable y, por tanto, la gente se muestra a veces reacia apagar mucho por servicios nuevos. Si los gobiernosdesean transferir la carga del costo a los consumido-res, las instituciones del sector han de poderproporcionar servicios fiables, de alta calidad.

También es importante que el nivel de serviciosde abastecimiento de agua y saneamiento brindadoresponda a lo que los usuarios desean y están dis-puestos a pagar. Los donantes crean a veces unproblema a este respecto porque deciden con antela-ción qué nivel de servicio se proporcionará y notoman en cuenta mejoras posteriores a medida que lacomunidad adquiere la capacidad de financiarlas. Unenfoque más eficaz es el de establecer una norma mí-nima de servicio que pueda aumentarse si lacomunidad en su conjunto o las personas dentro deella pueden proporcionar fondos para elevar su nivelde servicio.

* * *

La Conferencia sobre Medio Ambiente y Desa-rrollo celebrada en Rio en 1992 fue un momentodecisivo: el desarrollo económico y la protección delecosistema quedaron vinculados, para no separarlos

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nunca. A las muchas pruebas de sostenibilidad al ni-vel de proyecto (operación y mantenimiento eficaces,apoyo financiero adecuado, instituciones auxiliares ode respaldo, metodologías apropiadas, etc.) han deañadirse nuevas pruebas de sostenibilidad al nivelambiental. En el sector del agua y el saneamiento seha progresado a menudo a expensas del medioambiente: disminución de los acuíferos con posibili-dades de provocar hundimiento de la tierra eintrusión de aguas salinas, contaminación de las co-rrientes de agua y de los océanos con aguas dealbañal que se recogieron pero no se trataron, conta-minación de las aguas subterráneas debido a letrinasmal diseñadas o construidas, etc. En el futuro, se ne-cesitará una colaboración interdisciplinaria y unacooperación multisectorial para conservar y protegerlos suministros de agua dulce del mundo. Se requeri-rá contar con los esfuerzos mancomunados de losorganismos gubernamentales responsables de la sa-lud, la agricultura, el comercio y la industria, lavivienda y la electricidad, entre otros, como tambiéndel sector privado, con el fin de garantizar que lacreación de sistemas de agua y saneamiento sea am-bientalmente sostenible para las generaciones futuras.

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Los problemas de los desechos sólidos están siendo reconocidos en Haití, al igual que en muchos países en desarrollo.

Capítulo 6: LAS LECCIONES EVALUADAS

Es habitual en el capítulo de conclusión de un informe como éste introduciruna salvedad que indica que los puntos subrayados con anterioridad con respec-to a formas eficaces de promover el desarrollo de los servicios de abastecimientode agua y saneamiento no pretenden sugerir un modelo para el desarrollo delsector, que quienes utilicen el material deberán ser flexibles al aplicar las leccio-nes específicas a sus situaciones y que determinadas circunstancias puedenlimitar la utilidad de cualesquiera lecciones en particular que se hayan citado. Sibien es cierto que estas salvedades deberán observarse, la sugerencia de un mo-delo no puede negarse realmente. A este respecto, cuatro principios generalesproporcionan la base de organización para las veinte lecciones y una serie de


Cada país—probablemente cadaregión o poblado—presentará altrabajador en materia defomento del agua ysaneamiento una serie deproblemas y necesidadesdiferentes enmarcados enun contexto singular.

puntos afines. De éstas, puede inferirse un "modelo"y es razonable evaluar el documento en su conjuntopartiendo desde este punto de vista.

Conclusión del Modelo. El modelo en el que ba-san esencialmente las lecciones y principios de esteinforme constituye una filosofía o un enfoque cons-truido sobre la base de una amplia experiencia. Losmiembros del personal de WASH y sus consultoresque contribuyeron a este informe han sido influencia-dos no sólo por su experiencia en WASH sinotambién por sus experiencias en el trabajo de desarro-llo, en particular en el Cuerpo de Paz, el Servicio deSalud Pública de Estados Unidos, y la propia AID.Estos individuos trabajan en el campo del agua y elsaneamiento, pero primero y antes que nada sonespecialistas en el desarrollo. Están interesados prin-cipalmente en consolidar la capacidad de los paísesen desarrollo en todos los niveles: desde los comitésde poblados hasta los ministerios de gobierno. Lasmetas que adoptan son compartidas por los trabaja-dores y organizaciones del desarrollo de todo elmundo.

En este manual, el enfoque y filosofía vienen conuna "lista de lecciones primordiales" relativos al aguay al saneamiento adaptada a situaciones específicas.La lista no constituye una receta. WASH ha aprendi-do que es inútil prescribir una solución fija. Cadapaís—probablemente cada región o poblado—presen-tará al trabajador en materia de fomento del agua ysaneamiento una serie de problemas y necesidadesdiferentes enmarcados en un contexto singular. Altratar de resolver los problemas y atender las necesi-dades, WASH depende de la filosofía básica deldesarrollo y la lista de lecciones que se han aprendidoacerca de los proyectos eficaces de abastecimiento deagua y saneamiento. Se requiere tiempo y un compro-miso para operar de esta forma, pero no hay atajos enel desarrollo verdadero.

Normalmente, el éxito es posible si se aplican lafilosofía básica y la lista de lecciones, pero a veces elcontexto es tal que no puede lograrse nada positivo.Un rubro importante en la lista relativa al agua y alsaneamiento, por ejemplo, es el de que, sin educaciónen higiene, los proyectos de agua y saneamientoprobablemente no surtan ningún efecto positivo so-

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LAS LECCIONES EVALUADAS

bre la salud. Si los ministerios en el gobierno de unpaís en desarrollo se establecen de forma que inhibanla coordinación entre la construcción de sistemas y laeducación en higiene, puede ser imposible establecersistemas eficaces hasta que se modifique el contextoministerial.

La metodología de WASH subraya una ampliaparticipación junto con un esfuerzo coordinado y sos-tenible. El logro de un equilibrio viable entre estosdos principios esencialmente en conflicto es una tareadifícil, incluso para las sociedades que gozan de unalto nivel de desarrollo. Raras veces se logra este obje-tivo en las condiciones del Tercer Mundo o enninguna de las condiciones imperantes en el mundo.

Los gobiernos en muchos países en desarrollo—como también en muchos países que se handemocratizado recientemente—aún se sienten incó-modos con el enfoque participativo. Respondiendotodavía a tradiciones en las que la "participación" sig-nificaba disensión y perturbación, a menudo semuestran propensos a buscar a los expertos que lesproporcionen las respuestas "adecuadas" en una si-tuación vital. Muchos de sus profesionales deldesarrollo están deseosos de trabajar por sus comuni-dades, y se muestran menos optimistas de trabajarcon sus comunidades. Lamentablemente, parte de laasistencia técnica proporcionada a los países en desa-rrollo refuerza estas tendencias.

La realidades económicas y políticas actualestambién pueden afectar al éxito del modelo de desa-rrollo descrito en estas páginas. En muchos países, lafalta de capacidad institucional local es tan grandeque la ayuda exterior no puede absorberse y la faltade crecimiento económico ha conducido a una gravefalta de recursos internos para sostener el desarrollo.Pero, lo que es más importante a largo plazo, lasfuentes de asistencia externa, tanto financieras comotécnicas, no bastan para abordar plenamente las nece-sidades de los países en desarrollo. Estos países hande instituir su propia capacidad para planificar, fi-nanciar y ejecutar sus propios programas. En sumayor parte, esto significa que los gobiernos y las co-munidades locales han de asumir la parte de la cargaque les corresponde y esto a su vez significa que losciudadanos individuales van a tener que aprender a

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desarrollarse y cambiar. El modelo de WASH se fun-damenta en esta realidad.

Nosotros en WASH estamos convencidos de queel modelo es el apropiado/ independientemente de loincompleto que sea, y esperamos que nuestras leccio-nes sean útiles para las numerosas personas yorganizaciones dedicadas al agua limpia y al sanea-miento para todos.

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Bibliografía Selecta de Informes de WASH

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EL PROYECTO WASH

Con el lanzamiento de la Década Internacional de Suministro de AguaPotable y Saneamiento de las Naciones Unidas en 1979, la Agencia de losEstados Unidos para el Desarrollo Internacional (AID) decidió incrementar ysimplificar su capacidad de asistencia técnica en agua y saneamiento y, en1980, financió el Proyecto de Agua y Saneamiento para la Salud (WASH). Elmecanismo de financiamiento fue un contrato de muchos años y múltiplesmillones, otorgado por licitación competitiva. El primer contrato de WASH seadjudicó a un consorcio de organizaciones encabezado por Camp Dresser& McKee International Inc. (CDM), empresa consultora internacional que seespecializa en servicios de ingeniería ambiental. Mediante dos otrosprocesos de licitación desde entonces, CDM ha seguido siendo el principalcontratista. El mes de noviembre de 1993 marcará la fecha de conclusión delfinanciamiento del tercero y último contrato del Proyecto WASH. La AIDseguirá realizando actividades similares de asistencia técnica a través delnuevo Proyecto de Salud Ambiental.

Trabajando bajo la estrecha dirección de la Dependencia de Investigación yDesarrollo, Oficina de Salud, de la AID, el Proyecto WASH proporcionaasistencia técnica a las misiones y oficinas de la AID, a otros órganos de losEstados Unidos (tales como el Cuerpo de Paz), a gobiernos receptores y aorganizaciones no gubernamentales para diseñar, ejecutar y evaluar proyectosde agua y saneamiento, con el fin de aumentar la capacidad local en sectorestales como la capacitación y la toma de decisiones, y de ayudar en operacionesde socorro en casos de desastre. La asistencia técnica de WASH esmultidisciplinaria, y recurre a especialistas en salud pública, capacitación,protección ambiental, finanzas, epidemiología, antropología, gestión yadministración, ingeniería, organización comunitaria y otrassubespecialidades.

A lo largo de estos trece años de operación, el Proyecto WASH ha emitidomás de 500 informes. Los Informes de Campo de WASH se relacionan contareas específicas en países específicos; articulan los resultados de laconsultoria. Los Informes Técnicos de aplicación más amplia consisten endocumentos conceptuales, lineamientos o manuales técnicos sobre temastales como el saneamiento en las zonas periurbanas, la participacióncomunitaria, la gestión financiera, la reutilización de las aguas residuales ymuchos otros temas de interés primordial para el sector del agua y elsaneamiento. Además, WASH ha publicado informes especiales queincluyen notas técnicas y fichas descriptivas para sintetizar las leccionesaprendidas de esta amplia experiencia de campo.

Para solicitar un informe de WASH, diríjase a: Office of Health, Bureau forResearch and Development, U.S. Agency for International Develop-ment, Room 1234, SA-18, Washington, D.C. 20523-1817.

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