1
TÍTULO: EL DERECHO INTERNACIONAL ECONÓMICO COMO
HERRAMIENTA DE SUBORDINACIÓN EMPLEADA CONTRA LOS PAÍSES
DEL TERCER MUNDO: EL CASO DE LA DESGRAVACIÓN ARANCELARIA
DEL AZÚCAR EN COLOMBIA
TITLE: INTERNATIONAL ECONOMIC LAW AS A TOOL OF
SUBORDINATION USED AGAINST THIRD WORLD COUNTRIES: THE CASE
OF SUGAR TARIFF REDUCTION IN COLOMBIA
Carlos Mario Acero Castellanos1
1Estudiante de décimo semestre de Derecho de la Universidad de los Andes.
Correo electrónico: [email protected]
2
Sumario
I. RESUMEN 3
II. PALABRAS CLAVE 3
III. ABSTRACT 4
IV. KEY WORDS 4
V. INTRODUCCIÓN 4
VI. APROXIMACIÓN AL LIBRE COMERCIO: UN DEBATE DOCTRINAL 9
VII. APROXIMACIÓN A LA RELACIÓN ENTRE EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL IMPERIALISMO 13
VIII. RECONSTRUCCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO INTERNACIONAL COMO HERRAMIENTA DEL IMPERIALISMO 15
IX. LOS ACUERDOS COMERCIALES INTERNACIONALES DE LA ‘BUENA GOBERNANZA’ 20
a. Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y de Comercio –GATT- 21
b. Acuerdo sobre agricultura de la OMC 23
c. Agotamiento de la OMC como foro de negociación multilateral y el paso a los acuerdos bilaterales 26
d. El tratado de libre comercio entre Colombia Y EE.UU. 29
e. Acuerdo Trasnpacífico de Asociación Económica –TPP- 32
f. Colombia en el TPP 34
3
X. EL CASO DEL AZÚCAR 35
Azúcar: un sector productivo relevante para Colombia 37
XI. CONCLUSIONES 38
XII. REFERENCIAS 39
I. RESUMEN
El presente ensayo pretende dilucidar la relación existente entre la disminución del
gravamen arancelario del azúcar en Colombia y disposiciones del derecho internacional
económico. Para ello, se emplean metodologías de las Aproximaciones al Derecho
Internacional desde el Tercer Mundo que ayudarán a demostrar el carácter imperialista de
las normas del derecho internacional económico, usadas para subordinar al tercer mundo a
los intereses económicos y políticos del primer mundo. Mediante revisión de literatura el
ensayo aborda aproximaciones doctrinales al libre comercio, al imperialismo y a la relación
de estos conceptos con el Derecho. Asimismo, se analiza la naturaleza de varios tratados
comerciales ratificados por Colombia. Finalmente, se estudia el caso de la producción
azucarera para demostrar que mediante condiciones de libre comercio, establecidas en el
Acuerdo Transpacífico de Asociación Económica, Colombia subordinará sus intereses
económicos y de desarrollo a los requisitos y necesidades de países del primer mundo.
II. PALABRAS CLAVE
Derecho internacional económico, Imperialismo, Libre comercio, Tercer mundo, Colombia,
Azúcar.
4
III. ABSTRACT
This article seeks to elucidate the relationship between the decrease in the customs tariff of
sugar in Colombia and provisions of international economic law. For this purpose, the use
of methodologies from the Third World Approaches to International Law will help to
demonstrate the imperialist character of international economic law norms, which
subordinate the third world countries to economic and political interests from the first
world. Through literature review this essay addresses the doctrinal approaches to free
trade, imperialism and the relationship of these two concepts with law. In addition, it is
analyzed the nature of various commercial treaties ratified by Colombia. Finally, this
article studies the case of sugar production to show that under free trade, established
mainly in the Trans-Pacific Partnership, Colombia will subordinate its economic interests
and development to first world needs.
IV. KEY WORDS
International economic law, Imperialism, Free trade, Third world, Colombia, Sugar.
V. INTRODUCCIÓN
En la academia contemporánea acerca del derecho internacional económico existe un
álgido debate sobre los fundamentos políticos, económicos e ideológicos del libre
comercio, así como respecto de sus objetivos y efectos. En este sentido, la discusión sobre
las consecuencias del libre comercio en la economía global y, específicamente, en los
países del tercer mundo2, lejos de haberse agotado tras el periodo de la guerra fría, continúa
2 A lo largo del texto se hace referencia al primer y al tercer mundo. Los países ubicados en el tercer mundo son aquellos
que históricamente han sido parte determinante de la formación del derecho internacional, han alcanzado altos estándares
de desarrollo económico y han sido promotores de proyectos coloniales o neocoloniales. En oposición al primer mundo se
encuentran aquellos Estados con bajo desarrollo económico, baja incidencia en la formación del derecho internacional y
5
vigente.
Esta discusión se enmarca dentro de dos polos o perspectivas teóricas. Por una parte, la
perspectiva en favor del comercio internacional, liderado por países del primer mundo, que
promueve una agenda activa en materia de apertura de mercados y eliminación de las
barreras al libre comercio, y que presenta a las políticas de liberalización económica como
buenas prácticas cuya implementación constituye un presupuesto para lograr el desarrollo.
Al respecto, dos de las mayores apuestas en el ámbito internacional dirigidas a profundizar
la aplicación de las teorías sobre el libre comercio son el Tratado Transatlántico de
Comercio e Inversiones – TTIP- por sus siglas en inglés, y el Acuerdo Transpacífico de
Asociación Económica –TPP- por sus siglas en inglés. El primero representa una iniciativa
ambiciosa de liberalización del comercio entre dos de los grandes poderes económicos
internacionales, como lo son los Estados Unidos –EE. UU- y la Unión Europea –UE-. El
segundo concita a trece países con proximidad geográfica al océano pacífico en un foro que
reúne desde potencias comerciales como los EE.UU. y Japón, hasta países de menor peso
en el comercio internacional como Brunei o Perú.
De otra parte, está la perspectiva de profesores como Joseph Stiglitz y Ha-Joon Chang,
quienes en espacios académicos han avanzado la tesis consistente en que la liberalización
comercial no necesariamente produce desarrollo económico y bienestar social para el tercer
mundo. Para quienes promueven esta perspectiva crítica, el libre comercio puede
profundizar la desigualdad económica entre individuos y entre Estados, aumentar las
brechas de innovación tecnológica entre los países del primer mundo frente a los del tercer
mundo y mantener los desequilibrios en la arena comercial, entre otras consecuencias
contraproducentes.
Colombia no ha estado ni está ajena a los debates que se suscitan entre estos dos polos o que se han visto subordinados bajo lógicas coloniales y neocoloniales. Ahora bien, las catergorías presentadas no
responden a organizaciones geográficas, más bien, a una identificación ideológica de categorías entre países.
6
perspectivas teóricas. Luego de un poco más de un cuarto de siglo de apertura económica3,
el país actualmente es miembro de la Organización Mundial del Comercio –OMC- y cuenta
con catorce tratados comerciales bilaterales o regionales vigentes suscritos con otros
Estados4. Durante el mismo periodo, el debate sobre las bondades y los males del libre
comercio ha estado presente en el escenario académico (Alviar García, 2015) y político del
país5. Más aún, este debate se ha desarrollado de tal forma que permite evidenciar que,
tanto los promotores como los opositores del libre comercio, parten de premisas ideológicas
que le dan forma a sus respectivas posturas y, de este modo, irradian la discusión sobre el
libre comercio como vehículo de desarrollo (Alviar García, 2015), aun cuando tal discusión
pareciera ser más de orden técnico que ideológico.
Las decisiones en materia de comercio internacional adoptadas por el Gobierno Nacional de
Colombia tampoco escapan de la discusión mencionada. En este sentido, El Decreto 2293
de 2015 “por el cual se dictan medidas relacionadas con el comercio del azúcar crudo y
blanco”6 constituye un ejemplo reciente que permite analizar la postura de Colombia frente
3 La inserción de Colombia en la globalización y la integración a los mercados mundiales con menores barreras
comerciales ha sido conocida como apertura económica. Dicho proceso se enmarca en las los postulados económicos
neoliberales del Consenso de Washington, es decir, la liberalización del mercado, la atracción al país de inversión
extranjera y otorgamiento de seguridad jurídica a la misma, la reducción de gasto público, la promoción de la
privatización del patrimonio público y la disminución de la intervención soberana del Estado en la economía (Gathii,
2011). 4 Los países o bloques regionales con los que Colombia cuenta tratados comerciales vigentes son: México; Salvador,
Guatemala y Honduras; la Comunidad Andina de Naciones, que integra a Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú; La
Comunidad del Caribe, integra trece países con proximidad geográfica al mar Caribe; Mercosur, que integra a Argentina,
Chile, Brasil y Paraguay; Chile; Canadá; EE.UU.; Venezuela; Cuba; Nicaragua; U.E.; y la Alianza de Pacífico, que
integra a Colombia, México, Perú y Chile. Disponible en http://www.tlc.gov.co/publicaciones.php?id=5398 5 El debate sobre el libre comercio ha estado presente en el Congreso de la República como consecuencia de que debe ser
dicha corporación pública la encargada de ratificar los acuerdos celebrados por la rama ejecutiva. Además del requisito
procedimental, varias las fuerzas políticas cercanas ideológicamente a los gobiernos de turno han apoyado el libre
comercio mientras que sectores alejados al gobierno, principalmente de izquierda se han opuesto, uno de los ejemplos más
representativos en el debate es Senador de izquierda Jorge Robledo. 6 Con anterioridad al nuevo decreto el arancel máximo para el azúcar se encuentra establecido legalmente mediante el
decreto 4927 de 2011, decreto que contempla el Sistema Andino de Franja de Precios, pactado en común con los países
miembros de la Comunidad Andina de Naciones –CAN-. El Decreto contempla la reducción del gravamen arancelario
7
al comercio internacional. Mediante el citado Decreto, se redujo de manera inmediata el
arancel consolidado7 correspondiente a las partidas arancelarias que comprenden al azúcar
crudo y blanco, reduciendo el arancel consolidado del 114% al 70%8.
En la sección de consideraciones del Decreto se muestra a la decisión normativa como una
medida técnica y neutral, como si careciera de un trasfondo ideológico. El Gobierno
Nacional, comprometido en este sentido con el libre comercio, defiende su decisión de
reducir los aranceles a la importación de azúcar, aduciendo que con ello se pretende
armonizar el comercio nacional con el mercado global. No existe, por lo menos dentro del
texto normativo, rastro o expresión de las perspectivas críticas a los paradigmas en los que
se funda el libre comercio internacional, o que cuestionan su nexo con el desarrollo. Por el
contrario, el Decreto da por sentado que el libre comercio es beneficioso para los países,
desconociendo de plano la existencia de posturas teóricas contradictorias.
Aunado a lo anterior, como se expondrá más adelante en este texto, existe un fuerte interés
por parte del Gobierno del Presidente Santos para que Colombia se integre a la mesa de
negociación del Acuerdo Transpacífico de Asociación Económica –TPP- (Presidencia de la
República - Colombia, 2016). En este contexto, medidas como la reducción del arancel
consolidado del azúcar crudo y blanco tienen un efecto demostrativo, puesto que buscan dar
señales de la voluntad inequívoca de Colombia de querer acceder al Acuerdo,
especialmente si se tiene en cuenta que varios de los integrantes del mismo son importantes para el azúcar crudo y blanco, incluyendo bienes sustitutos y derivados, es decir, productos referenciados con las partidas
arancelarias 1701120000, 1701140000, 1701910000, 1701991000, 1701999000, 1702600000, 1702902000, 702903000,
1702904000, 1702909000 y 1702903000.
7 El arancel consolidado hace referencia a la tarifa aduanera más baja establecida para determinado producto. Por otra
parte, el arancel que es efectivamente cobrado se denomina arancel aplicado y puede ser inferior al arancel aplicado. 8 La versión original del proyecto de decreto preveía una desgravación arancelaria complementaria, que de manera
escalonada reducía el arancel máximo desde el 70% hasta el 40% en un periodo de tres años para las partidas arancelarias
referenciadas anteriormente. No obstante, el parágrafo 1 del artículo primero del Decreto dejó abierta la puerta para que en
un periodo de tres años el gobierno nacional evalúe los impactos de la medida para tomar optar por una modificación
posterior del arancel máximo aplicable, es decir, para continuar la reducción.
8
productores de azúcar9. De este modo, un eventual ingreso de Colombia al TPP, con la
consecuente reducción arancelaria que esto traería para el azúcar10 abriría las puertas del
mercado nacional a la importación de este producto proveniente de los demás países.
En éste escenario, el presente ensayo pretende dilucidar la relación que existe entre la
disminución del gravamen arancelario del azúcar, mediante el Decreto 2293 de 2015, y el
derecho internacional económico materializado, particularmente, en los acuerdos
comerciales como el GATT, el Acuerdo sobre Agricultura de la OMC, el TLC entre
Colombia y EE. UU y el TPP. Para tal efecto, mediante una perspectiva TWAIL, o
Aproximaciones al Derecho Internacional desde el Tercer Mundo11, se hará explícito el
carácter hegemónico de estas normas, las cuáles favorecen los intereses económicos y
políticos del primer mundo, y que son empleadas por estos países como un instrumento de
9 El Decreto desmonta para Colombia el tope máximo de arancel definido en el Sistema Andino de Franja de Precios –
SAFP- establecido por la Comunidad Andina de Naciones –CAN-9. Dicho sistema es defendido por el gremio azucarero
en tanto se constituye como una protección legal a la producción de azúcar en Colombia, “dado que el mercado
internacional del azúcar tiene alta inestabilidad de los precios o graves distorsiones de los mismos” (Decisión Andina 371
de noviembre de 1994), hecho que modifica el compromiso proteccionista del Estado colombiano frente al sector
azucarero para dar paso a una reglamentación concordante con la liberalización del comercio mediante eliminación de
barreras comerciales, como lo son los aranceles.
10 En la actualidad existe un debate jurídico, económico y mediático relevante en torno a la producción azucarera en el
país. Esto se debe a que la Superintendencia de Industria y Comercio –SIC-, ejerciendo sus facultades jurisdiccionales en
materia de libre competencia, expidió la Resolución 80847 de octubre de 2015 en la que sanciona a catorce importantes
ingenios productores de azúcar por coludir para controlar de manera artificial el ingreso de azúcar al mercado colombiano
provenientes de Bolivia. Conforme a lo expresado por la SIC, se le impuso a los ingenios azucareros una sanción
económica que asciende a los 324.000 millones de pesos, una de las sanciones pecuniarias más altas de la historia
impuesta por dicha entidad. Así las cosas, si bien el presente trabajo no pretende profundizar sobre el régimen de la libre
competencia colombiano, no debe desconocerse la relevancia coyuntural de la sanción impuesta por la SIC en el mismo
periódo en el que se plantéa reducir protecciones legales a la producción azucarera en Colombia. 11 Mutua (2000) describe a TWAIL como un fenómeno que responde al derecho internacional entendido como un medio de
dominación y subordinación usado por los países del primer mundo sobre los países del tercer mundo. Aunado a lo
anterior, Mutua presenta que TWAIL cuenta con tres objetivos. A saber, i) entender, deconstruir y revelar los usos del
derecho internacional como herramienta de subordinación; ii) proponer un orden legal internacional alternativo y; iii) a
través de la academia, la política y normas erradicar condiciones de subdesarrollo en el tercer mundo.
9
poder que se ejerce sobre los países del tercer mundo, perpetuando y a la vez legitimando la
posición subordinada que estos ocupan en las relaciones de comercio internacional.
Para lograr el objetivo planteado, en primera instancia se abordará con mayor profundidad
el debate sobre las distintas aproximaciones doctrinales al libre comercio. En segunda
instancia se acudirá a las posturas de autores pertenecientes a la corriente de pensamiento
TWAIL para perfilar, con una perspectiva crítica, la relación entre las normas del derecho
internacional económico que promueven el libre comercio y el imperialismo. Después, se
llevará a cabo un análisis sobre el contenido y los efectos de importantes acuerdos
comerciales suscritos por Colombia y que se enmarcan dentro del paradigma del libre
comercio, denotando así la dimensión hegemónica de estas ideas y de las normas que las
desarrollan. Luego, se tomará el caso del azúcar como caso de estudio, con miras a
demostrar que este ha sido un bien especialmente protegido o excluido de las reglas de la
libre competencia por parte de los países de primer mundo, principalmente por EE.UU.,
país que de puertas para afuera es promotor del libre comercio, pero que internamente es
proteccionista en lo que al azúcar concierne. Finalmente, se formularán algunas
conclusiones sobre la relación existente entre el derecho internacional económico, visto
como herramienta de subordinación, y el caso del sector del azúcar en Colombia,
manifestando por qué este sector sería uno de los más damnificados por la posible
participación de Colombia en el TPP, en tanto se mantengan las distorsiones al mismo
sector en EE.UU. Japón y Australia, y los efectos sociales que de ello se derivarían para
Colombia, por ejemplo, la pérdida de empleos y la reducción del aporte del sector a la
economía nacional.
VI. APROXIMACIÓN AL LIBRE COMERCIO: UN DEBATE DOCTRINAL
La doctrina sobre el comercio internacional contemporáneo, o libre comercio, está fundada
en nociones de la economía clásica desarrollada por autores como Adam Smith y David
Ricardo (Trebilcock, Howse, & Eliason, 2013, p. 4). En consecuencia, para entender los
fundamentos teóricos del comercio internacional es pertinente acudir a dichos autores.
10
Barrientos (2012), manifiesta que en el libro La riqueza de las naciones, Adam Smith
planteaba que los países deben integrarse al comercio internacional mediante la
especialización en la producción en aquellos bienes en los que cuenta con una ventaja
absoluta en términos de producción frente a otras naciones. La noción de ventaja absoluta
radica en que la capacidad de un país de producir un bien de forma más eficiente que otro
país, motivo por el cual debe especializarse en producir ese bien.
Por su parte, David Ricardo evidenció que la noción de ventaja absoluta se ve limitada ante
situaciones en las que un país no cuenta con ventajas absolutas de producción de bienes
frente a los demás países. Para brindar una explicación teórica al por qué incluso aquellos
países que sin contar con ventajas absolutas deberían integrarse al comercio internacional,
David Ricardo desarrolló la noción de ventaja comparativa. Esta considera que, aunque un
país no cuente con ventajas absolutas de producción, basta con que tenga una ventaja
relativa que le permita producir un determinado bien de manera más eficiente que el resto
de bienes. Por lo tanto, un país deberá especializarse en la producción de aquellos bienes
con respecto a los cuales cuenta con una ventaja comparativa12. Al respecto,
“De acuerdo con esta hipótesis, los países tienden a disfrutar de las ventajas
comparativas en la producción de bienes que utilizan sus factores más abundantes
con mayor intensidad, y cada país terminará exportando su factor abundante de
mercancías a cambio de bienes importados que utilizan sus factores escasos de
forma más intensiva¨ (Trebilcock et al., 2013, p. 5)13.
12 La noción de David Ricardo es complementada por los economistas suecos Heckscher y Olhin, quienes describen que la
motivación de los países para integrar el comercio internacional radica en poder aprovechar su ventaja comparativa para
comerciar y obtener recursos provenientes del mercado internacional para adquirir aquellos recursos necesarios que les
permitan acceder a productos que en los que no cuenta con ventaja para producir. 13 La cita a la que se hacer referencia se encuentra originalmente en inglés, la traducción es propia.
11
En 1950 surgió la teoría económica neoclásica como respuesta al modelo Keynesiano14 y
buscaba retomar las bases ideológicas del liberalismo clásico, tales como: i) desregulación
de los mercados, permitiendo la competencia perfecta entre los agentes económicos
privados; ii) intervención mínima por parte del Estado en la economía y; iii) aplicación
extensiva de políticas monetarias que regulen la tasa de interés como catalizador del
consumo y la oferta monetaria ante virtuales brotes de inflación (Barrientos, 2012, p. 23 y
24). Es importante advertir que la teoría económica neoclásica se constituye en la propuesta
epistemológica de la economía internacional (Barrientos, 2012, p. 24), que a su vez es
promovida por los países del primer mundo.
Son cuatro los beneficios que ha atribuido la escuela económica neoclásica15 o neoliberal a
la teoría de la ventaja comparativa que la vinculan con la noción de libre comercio. Por una
parte, el libre comercio amplía la demanda de productos nacionales, puesto que permite el
acceso a nuevos mercados de consumidores. Además, permite el acceso a insumos con
mejores precios. También, crea estímulos para la competencia entre los agentes
14 El modelo Keynesiano contempla que el equilibrio entre la oferta y la demanda, planteado por los economistas clásicos,
no necesariamente conlleva al pleno empleo de los medios de producción, motivo por el cual Keynes plantea que el
Estado debe tener funciones reguladoras de la economía, principalmente mediante instrumentos de política fiscal “que
aumentaba el gasto estatal en los tiempos de vacas flacas y lo reducía en momentos de auge económico” (Chang, 2015, p.
82). 15 Como se indicaba en la nota al pie # 2, la escuela económica neoclásica tiene como fundamento diez herramientas de
política económica. John Williamson desarrolla cada una de las diez recomendaciones del Consenso de Washington que
sustentan la teoría neoclásica; entre otras, la liberalización de importaciones es defendida como una herramienta
económica para promover la competitividad de las exportaciones de los países mediante la competencia con productos
importados. Además, la teoría neoclásica afirma que la protección a la industria doméstica termina redundando en el
empobrecimiento de las economías locales (Williamson, 1990). Por otra parte, Muthucumaraswamy Sornarajah describe
las cinco principales características de la escuela neoclásica: i) la promoción de la gobernanza global sin necesidad de
recurrir a la guerra entre Estados; ii) La idea de libertad de mercados debe ser universalizada para que esto garantice el
desarrollo económico del mundo, dicha libertad se alcanza por medio de los acuerdos promovidos por la Organización
Mundial del Comercio –OMC-. Además, la libertad de mercados es en la economía el concepto asimilable a la democracia
en la política; iii) Se debe liberalizar el flujo de capitales en el mundo, garantizando a las multinacionales un cuerpo de
normas internacionalmente aceptado; iv) El comercio internacional se debe regir por el libre movimiento de bienes y
servicios; y v) se debe hacer énfasis en el reconocimiento de derechos individuales, desplazando los derechos colectivos
como el derecho al desarrollo, el derecho al medio ambiente, entre otros. (Sornarajah, 2006, p. 23).
12
mercantiles, lo cual redunda en la búsqueda de eficiencia y, por ende, productividad.
Finalmente, la libertad comercial tiene incidencia en la tasa de crecimiento económico de
los países. Por tanto, en la concepción de la escuela neoclásica subyace la idea de que la
liberalización comercial aumenta, en general, el bienestar social (Stiglitz & Charlton, 2007,
p. 55).
No obstante lo anterior, se ha demostrado que la idea de la liberalización económica como
motor del crecimiento no es completamente aplicable en algunos países, especialmente en
los menos desarrollados (Stiglitz & Charlton, 2007, p. 38). Es más, la eliminación de
mecanismos de protección a las industrias nacientes en países menos desarrollados puede
provocar en el corto plazo costos de ajuste, como el desempleo o la inactividad de los
recursos anteriormente usados en sectores otrora protegidos (Stiglitz & Charlton, 2007, p.
33), minando incluso el bienestar social.
En concordancia con lo anterior, Chang (2004) sostiene que los países poderosos, desde el
periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, han desplegado prácticas de “retirar la
escalera” a los países del tercer mundo. Ello significa que los países desarrollados ejercen
presiones a los países no desarrollados para que estos adopten “buenas políticas” y “buenas
instituciones”16, amparadas bajo la lógica del Consenso de Washington, tendientes a la
liberalización del comercio internacional y la orientación de la economía nacional hacia las
lógicas del libre mercado. Sin embargo, las orientaciones brindadas por los países
desarrollados desconocen su propia historia y el camino que siguieron hacia el desarrollo,
que contrario de haber sido librecambista fue profundamente proteccionista17. No por nada,
16 Por buenas políticas Chang hace referencia a políticas de libre mercado o libre comercio condensadas en el Consenso de
Washington, al respecto ver nota al pie 2. Por su parte, el concepto de buenas instituciones “suele incluir un sistema
democrático, una burocracia y un poder judicial eficientes y libres de corrupción; una firme protección de los derechos
de propiedad (privada), incluyendo los derechos de propiedad intelectual; unas buenas instituciones de control de la
gestión empresarial […] y unas instituciones financieras bien desarrolladas”. 17 Chang (2004, p. 117) describe como los países desarrollados, desde Inglaterra en el Siglo XVIII hasta Corea del Sur en
el Siglo XX adoptaron medidas de protección a la industria naciente. Dichas medidas combinaban políticas arancelarias
altas, ¨subsidios a la exportación, rebajas arancelarias a insumos usados para la exportación, concesión de derechos de
monopolio, el establecimiento de carteles, los créditos dirigidos, la planificación de inversiones, la planificación de la
mano de obra, el apoyo a la I+D y a promoción de instituciones que facilitaban la cooperación público-privada¨.
13
EE.UU es considerada como ¨la Madre Patria y el bastión del proteccionismo moderno¨,
pues desde 1816 hasta 1945 el país con mayor práctica de políticas proteccionistas en el
mundo, principalmente mediante aranceles (Chang, 2004, p. 112)En la actualidad, el
modelo de desarrollo económico proteccionista, usado con éxito por los hoy países
poderosos durante su desarrollo en los siglos XIX y XX (Chang, 2004, Capítulo 2), se
encuentra vedado para los países del tercer mundo. De esta manera, los países desarrollados
ocultan su interés tras el objetivo de evitar distorsiones a los mercados como resultado de la
protección estatal a las industrias nacientes, el otorgamiento de subsidios a la producción
nacional, entre otras políticas no comprendidas dentro del catálogo de medidas que se
ofrece al tercer mundo como paradigma de desarrollo. Cabe resaltar que, en este sentido,
las políticas proteccionistas son condenadas por las autoridades e instituciones comerciales
del derecho internacional económico, como la Organización Mundial del Comercio –OMC-
(Chang, 2004).
Chang concluye que los países poderosos patean la escalera del desarrollo para impedir que
los débiles hagan uso de esta. Stiglitz y Charlton (2007) catalogan las prácticas de los
países desarrollados como hipócritas en cuanto a su postura frente al libre comercio, pues
abogan por la liberalización de los sectores en los que cuentan con ventajas comparativas,
pero son reticentes a liberalizar sin distorsiones sus propios mercados en aquellos sectores
donde los países del tercer mundo tienen ventajas comparativas. Así, para Stiglitz, Charlton
y Chang es justificable, dependiendo del contexto, la existencia de medidas proteccionistas
para defender los intereses económicos nacionales de los países del tercer mundo.
VII. APROXIMACIÓN A LA RELACIÓN ENTRE EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL IMPERIALISMO
El estudio del derecho internacional contemporáneo permite encontrar dos grandes posturas
frente a la relación entre el derecho internacional y el imperialismo18. Una postura
considera las normas del derecho internacional como neutrales, mientras que la otra postura 18 Por el momento no se explica el concepto de imperialismo, pues se desarrolla en el apartado siguiente.
14
cuestiona tal neutralidad. Al Respecto, Eslava, Obregon y Urueña en su texto
Imperialismo(s) y derecho(s) internacional(es): ayer y hoy plantea que cada una de las dos
posturas puede denominarse, respectivamente, la aproximación restringida y la
aproximación ampliada.
La aproximación restringida se caracteriza por concebir la relación entre el derecho
internacional y el imperialismo como una práctica del pasado y que, por tanto, “el derecho
internacional contemporáneo es una herramienta técnica” (Eslava, Obregón, & Urueña,
2015, p. p 4). Además, considera que el derecho internacional contemporáneo establece un
orden normativo justo e idóneo para avanzar en la construcción de consensos universales en
materia de convivencia, seguridad, comercio internacional y medio ambiente. La
aproximación restringida parte de la idea de que el pasado colonial del derecho
internacional no incide ni se reproduce en la disciplina internacional actual, pues desde el
periodo de descolonización, alrededor de 1960, y con la Declaración sobre la concesión de
la independencia a los países y pueblos coloniales, el derecho internacional se convirtió en
anti-colonial, universal y no europeo. Por tanto, ese sector de doctrinantes19 del derecho
internacional considera el pasado colonial como una aberración sin sentido político y una
aproximación anacrónica a la problemática de estudio (Orford, 2012).
En contraste, la aproximación ampliada considera que el pasado imperial continúa presente
y aún determina el contenido del derecho internacional contemporáneo. “El imperialismo
no es un momento histórico que hemos dejado atrás. En lugar de esto, el imperialismo se
entiende como un aparato cultural, económico, militar, institucional y, por supuesto,
jurídico que continúa organizando el acceso a recursos y poder a escala global” (Eslava
et al., 2015, p. 16). En ese sentido, el derecho internacional postcolonial perpetúa relaciones
19 Luis Eslava recupera la visión restringida del derecho internacional de Matthias Herdegen, en Matthias Herdegen
Derecho Internacional Público (Universidad Nacional Autónoma de México, 2005) 1 -13. Por su parte, Anne Orford
reacciona a la visión restringida de las relaciones coloniales en el derecho internacional. En particular, critica a Brad Roth,
en Brad R. Roth, ‘Governmental Illegitimacy and Neocolonialism: Response to Review by James Thuo Gathii’ (2000) 98
Michigan Law Review 2056 at 2065, pues considera que los argumentos expresados por este último evidencian una
tendencia en los doctrinantes del derecho internacional en trazar una línea entre el pasado colonial y el presente
descolonizado de la disciplina.
15
de poder político, económico y cultural desiguales entre Estados y entre Estados y nuevos
sujetos creados en el plano internacional, como lo son las instituciones internacionales de
financiación, Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional, y las corporaciones
multinacionales.
El presente ensayo está afilado con la aproximación amplia a la relación entre derecho
internacional e imperialismo. Tal aproximación corresponde también a la corriente crítica
del derecho internacional conocida como –TWAIL-20. En ese orden de ideas, TWAIL se
caracteriza por conceptualizar críticamente el derecho internacional, entendiendo la
naturaleza colonial del mismo, que oculta las asimetrías económicas, sociales y políticas
entre los países, tal como sucedía en la época del colonialismo y que desde entonces se ha
proliferado y lo ha caracterizado (Eslava & Pahuja, 2012). Por tanto, el derecho
internacional es una herramienta de subordinación empleada por los países del primer
mundo sobre los países del tercer mundo para modelar las relaciones sociales, económicas
y políticas de los Estados y pueblos latinoamericanos (Eslava et al., 2015).
TWAIL tiene un carácter tanto reactivo como proactivo. “Es reactivo en el sentido que
responde al derecho internacional como proyecto imperialista. Pero es proactivo porque
busca la transformación de las condiciones internas del tercer mundo” (Mutua, 2000)21.
Así las cosas, esta aproximación al derecho internacional busca formular alternativas a
dicha conceptualización teórica para representar “conjuntos de conocimiento subyugado”
(Parmar, 2008) y sin tratarse exclusivamente de presentar posturas críticas al Derecho
Internacional también pretende superar los problemas presentes en el Derecho
Internacional, incluso a través del ejercicio del mismo.
VIII. RECONSTRUCCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO INTERNACIONAL
COMO HERRAMIENTA DEL IMPERIALISMO
20 Eslava y Pahuja ubican a los exponentes de TWAIL como personas pertenecientes a la academia, principalmente del
tercer mundo, y que son “hijos del postcolonialismo”, motivo por el cual son conocedores de los efectos de la relación
existente entre el derecho internacional y el imperialismo (Eslava & Pahuja, 2012, p. 11). 21 El texto original se encuentra en inglés. La traducción es propia.
16
En el presente trabajo se entiende el imperialismo como la fase monopólica del capitalismo
(Lenin, 1917). Ahora bien, el imperialismo se reproduce mediante:
“políticas que busca […]n expandir los mercados de los países de centro, obtener
materias primas, generar trabajo para sus clases obreras, y asegurar la
competitividad de estas naciones frente a otras naciones. Asimismo, el imperialismo
se caracteriza por asegurar esferas de influencia sobre territorios que además de
poseer un valor económico ocupa[…]n al mismo tiempo un lugar geoestratégico
muy importante en términos de defensa y control de rutas comerciales. Finalmente,
el imperialismo se justifica como un proceso civilizatorio o una plataforma para
educar, modernizar y actualizar a la periferia colonial en términos de estándares
universales de conocimiento, administración pública, y desarrollo económico”
(Eslava et al., 2015).
En ese orden de ideas, el imperialismo integra dos elementos, como son, la concentración
monopolista del capital financiero, que integra el capital bancario con el capital industrial, y
la expansión territorial del capital monopolista mediante políticas colonialistas (Lenin,
1917).
Antony Anghie, uno de los autores de TWAIL más reconocidos, describe que el derecho
internacional surgió como una disciplina eminentemente europea, que ha instrumentalizado
conceptos como la soberanía, entre otros más. Dicho concepto, asociado a la idea de Estado
nación, surgió con el Tratado de Westfalia de 1648, y hasta el Siglo XIX contemplaba
exclusivamente a Estados que satisfacían estándares europeos de civilización. En ese orden
de ideas, los países cuya cultura e instituciones no se ajustasen al paradigma europeo se
quedaban en las márgenes del derecho internacional, porque carecían de soberanía y, por
ende, no podían hacer parte de la comunidad internacional de naciones civilizadas. Así las
cosas, Anghie afirma que el derecho internacional (europeo) continúa teniendo como
elemento central la promoción de una misión civilizadora, solo que actualmente busca
llevar desarrollo económico y se vale para ello del libre comercio como demostración de
gobernanza. (Anghie, 2006).
17
Anghie inicia su reconstrucción histórica en el siglo XVI pues encuentra en la obra De
indies de Francisco de Vitoria uno de los trabajos más relevantes para la disciplina. Vitoria
fue un sacerdote español que elaboró el fundamento jurídico por medio del cual el Reino de
España estaba legitimado para gobernar en América. A grandes rasgos, el argumento de
Vitoria radicaba en que los indígenas de las Américas sí eran personas, pero que se
encontraban en un estado de inferioridad, gobernados por la ley natural y no por leyes
positivas o sistemas de gobierno a la altura de los estándares humanos y civiles requeridos,
como los existentes en Europa durante la época. Por tanto, la situación de inferioridad de
los pueblos indígenas justificaba la intervención de los Estados europeos para dotarlos de
gobiernos civilizados y humanos, para que dichos pueblos compartieran estándares
universales de gobierno, incluyendo regulación sobre la propiedad y el comercio. Así, el
reconocimiento de los indígenas como personas no pretendía elevar el nivel de
reconocimiento de derechos individuales a favor de los americanos sino establecer la
regulación de la propiedad y el comercio para proteger los derechos de los extranjeros
(Anghie, 2000, p. 11 a 15). La misión civilizadora, aspecto central en el derecho
internacional se mantuvo presente de manera explícita hasta el siglo XIX.
A mediados del siglo XX se inicia el proceso de descolonización de Asia y África22. TWAIL
comparte la idea que, con posterioridad al periodo de descolonización de las colonias
africanas y asiáticas, con auge en los años 60 del siglo XX, se constituyó un periodo en el
cual el derecho internacional sirvió a los nacientes Estados para promover reivindicaciones
propias. Por ejemplo, fue mediante la aprobación de la Resolución de Naciones Unidas
sobre Soberanía permanente sobre los recursos naturales (Organización de Naciones
Unidas, 1962), la Carta de Derechos y Obligaciones Económicos entre los Estados
(Organización de Naciones Unidas, 1974) que los países del tercer mundo promovieron
iniciativas para establecer un Nuevo Orden Económico Internacional.
22 Si bien América Latina también pertenece al tercer mundo, su relación conflictiva con el derecho internacional
hegemónico data del siglo XIX, periodo en el que tuvieron lugar las revoluciones de independencia en la mayoría de
países de la región. Al respecto se puede ver Obregón Tarazona, 2010
18
En efecto, ese periodo histórico se constituyó como un momento de puja entre los Estados
de primer mundo y los nacientes Estados soberanos del tercer mundo. Por una parte, los
primeros apoyaban la idea de que el sistema internacional necesitaba cambios y que dichos
cambios se lograrían con la participación plena y responsable de los nuevos Estados. Sin
embargo, el primer mundo no reconocía que las profundas causas de las inequidades entre
Estados tuvieran como origen la explotación sistemática del tercer mundo durante periodo
colonial. Por el contrario, el primer mundo atribuía las disparidades entre naciones a causas
endógenas, culturales y económicas del tercer mundo, dotando así los países del primer
mundo de un carácter discursivo el concepto de subdesarrollo. Por otra parte, los Estados
del tercer mundo abogaban por un diálogo entre iguales para construir un ordenamiento
legal internacional justo, que reconociera responsabilidades del primer mundo en las
asimetrías del desarrollo, permitiéndole al tercer mundo rehacerse a sus recursos para
promover el desarrollo económico (Anghie, 2007, p. 199 a 210).
En este contexto, los estudios desde el tercer mundo del derecho internacional buscan
evidenciar que el imperialismo continuó, en tanto “el colonialismo fue reemplazado por el
neocolonialismo, que los Estados del tercer mundo siguieron desempeñando un papel
secundario en el sistema internacional, ya que dependían económicamente de Occidente, y
las normas del derecho económico internacional continuaron para asegurar que así
seguiría siendo” (Anghie, 2006, p. 749). Por ejemplo, en Colombia la transferencia de
inversión extranjera directa ha impulsado fuertemente el sector primario de la economía,
siendo los sectores de minería y petróleo los más financiados por el capital foráneo en el
periodo 2010 a 2015 (Forero, 2015), perpetuando así el rol del país como proveedor de
recursos naturales, mientras es un importador neto de productos transformados con mayor
valor agregado (Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), 2016).
Asimismo, el país cuenta con un significativo déficit en la balanza comercial con aquellos
países o bloques regionales del primer mundo con los que ha suscrito tratados comerciales,
como EE.UU., Japón y la U.E. (Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE), 2016a).
19
En suma, la reivindicación por la soberanía, planteada por los Estados del tercer mundo,
terminaría siendo reconocida, pero bajo la conceptualización tradicional europea del
derecho internacional. Es decir, la soberanía se reconoció bajo la imposición de criterios
legales como compensación para la expropiación y nacionalización de recursos naturales, el
respeto de los derechos adquiridos de los extranjeros y de las obligaciones contractuales
pactadas con estos durante el periodo colonial con los inversionistas foráneos, la adopción
de estándares de gobernanza o medidas de buenas prácticas de gobierno, entre otros. En
conclusión, el periodo postcolonial desarrolló la estructura del derecho internacional bajo la
influencia colonial, no logró acabar con las asimetrías entre Estados e introdujo al tercer
mundo en la nueva misión civilizadora: la búsqueda del desarrollo a través del ¨buen
gobierno¨.
Por lo tanto, los mecanismos de coerción imperialista en la etapa poscolonial, posterior a la
segunda guerra mundial pero especialmente desde los años ochenta en adelante,
comenzaron a ejercerse a partir de la elaboración de un discurso que introduce nociones
como ‘buen gobierno’ o ‘buenas prácticas’, aparentando ser un reclamo universal por el
desarrollo. Los anteriores conceptos son impulsados y replicados por las instituciones
financieras internacionales, como el Banco Mundial –BM- o el Fondo Monetario
Internacional –FMI-, u organizaciones de Estados con buenas prácticas de gobierno, como
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo –OCDE-, que legitiman el
compromiso del tercer mundo con una serie de valores occidentales.
“Los intentos de los estados occidentales para promover la "buena gobernanza" en
el tercer mundo -y esto implicaría transformaciones de largo alcance, con respecto
a la promoción de la democracia, los mercados libres y el imperio de la ley- se
dirigen a reproducir en el tercer mundo un conjunto de principios e instituciones
que se considera que ha sido perfeccionado en Occidente, y que el mundo no
europeo debe adoptar si se trata de avanzar y lograr la estabilidad” (Anghie, 2007,
p. 246)23.
23 El texto original se encuentra en inglés. La traducción es propia.
20
En consecuencia, existe un catálogo de prácticas que es dictado por el primer mundo, bien
sea por países o por instituciones, para que el tercer mundo las acoja y las tome como guía
para llegar el desarrollo en términos económicos, políticos y sociales. El problema, es que
estas prácticas limitan el espectro de posibilidades, proscribiendo cierto tipo de medidas
que son estigmatizadas como proteccionistas, no obstante que los países potencia
alcanzaron su desarrollo a partir de su uso. Es en esto donde radica el retiro de la escalera al
que alude Chang.
Sumado a lo anterior, el fin de la Guerra Fría significó para el derecho internacional el
inicio de una nueva era en la que se establecieron una serie de normas que favorecieron el
dominio económico de los EE.UU. En esta nueva etapa, amparados en el paradigma de la
economía neoclásica, fundada en los principios del Consenso de Washington24 se promovió
la globalización y las compañías multinacionales del primer mundo cobraron relevancia
mediante su expansión hacia los mercados del tercer mundo (Sornarajah, 2006, p. 22).
IX. LOS ACUERDOS COMERCIALES INTERNACIONALES DE LA ‘BUENA
GOBERNANZA’
Los paradigmas del libre comercio en el derecho internacional se materializaron a través de
acuerdos jurídicos multilaterales o bilaterales a los que Colombia se ha vinculado como
parte. A continuación, se expondrán algunos acuerdos suscritos por Colombia que
consagran los paradigmas del libre comercio en derecho internacional. Para ello se
estudiará el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y de Comercio –GATT-, por sus
siglas en inglés, y el nacimiento de la OMC, el Acuerdo sobre Agricultura de la OMC, el
Tratado de Libre Comercio entre Colombia y EE.UU. –TLC-. Además, se estudiará el
Acuerdo Transpacífico de Asociación Económica –TPP acuerdo del que Colombia no es
parte, pero al que el Presidente Santos desea vincularse.
24 Ver nota al pie # 2
21
a. Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y de Comercio –GATT-
Desde mediados del siglo XX se han promovido normas favorables a la expansión
comercial de los países de primer mundo y de su visión de desarrollo económico. El GATT
facilitó la reducción de barreras a la exportación de productos25 a nivel global, llevando a
las tarifas de arancelarias de productos industriales a menos del 4% (World Trade
Organization, s. f.).
El preámbulo del Acuerdo es explícito en que sus objetivos giran en torno a la
liberalización del mercado. El GATT establece que los países que lo suscriben se
comprometen a “la reducción substancial de los aranceles aduaneros y de las demás
barreras comerciales, así como la eliminación del trato discriminatorio en materia de
comercio internacional”. Asimismo, a lo largo del Acuerdo se establecen disposiciones que
condenan las medidas proteccionistas adoptadas por los Estados que impidan la libre
circulación de bienes.
Por ejemplo, el artículo VIII restringe la imposición de derechos o cargas aduaneras de
carácter administrativo que indirectamente signifiquen una protección de los productos
domésticos. Por otra parte, el artículo XXVIII bis del GATT indica que:
Las partes contratantes reconocen que los derechos de aduana constituyen con
frecuencia serios obstáculos para el comercio; por esta razón, las negociaciones
tendientes, a base de reciprocidad y de ventajas mutuas, a reducir substancialmente
el nivel general de los derechos de aduana y de las demás cargas percibidas sobre
la importación y la exportación, y en particular a la reducción de los derechos
elevados que obstaculizan las importaciones de mercancías incluso en cantidades
mínimas, revisten, cuando se efectúan teniendo debidamente en cuenta los objetivos
del presente Acuerdo y las distintas necesidades de cada parte contratante, una
gran importancia para la expansión del comercio internacional.
25 El GATT sólo regula el comercio de bienes.
22
Por otra parte, el artículo XI define otro tipo de barreras comerciales prohibidas por el
GATT, tales como la imposición de restricciones cuantitativas a la importación o
exportación de mercancías. De esta manera, el Acuerdo busca limitar intervenciones
estatales en el comercio de mercancías.
En ese orden de ideas, uno de los objetivos centrales del GATT es la eliminación de cargas
arancelarias y otras barreras comerciales a productos en tanto estas impiden la expansión
del libre comercio internacional. Por tanto, el Acuerdo promovió la consolidación de
aranceles para crear transparencia y predictibilidad en el comercio internacional. El
Acuerdo se circunscribe a un esquema de comercio internacional libre, propio del derecho
internacional económico entendido como herramienta del imperialismo.
Ahora bien, en el marco del GATT, de forma excepcional, es posible que los miembros
ejerzan medidas de defensa comercial26 para la protección de los productores nacionales. El
artículo XIX define las medidas de urgencia sobre la importación de productos
determinados. Así las cosas, deben presentarse cuatro supuestos para que se puedan aplicar
las medidas (Rojas Arroyo & Lloreda Piedrahita, 2007). A saber: i) que haya un aumento
significativo de las importaciones; ii) el aumento debe darse como una consecuencia
imprevista de las circunstancias; iii) debe existir un daño grave o la amenaza de producirse
un daño grave a los productores nacionales de productos similares o directamente
26 Además de las medidas de defensa comercial del GATT la OMC cuenta con acuerdos sobre subvenciones (subsidios) y
medidas compensatorias, medidas antidumping y sobre salvaguardias de restricciones cuantitativas de importaciones. Las
primeras se dirigen a proteger a los productores nacionales cuando un productor extranjero vende un producto similar a
precio inferior al del mercado (Organización Mundial del Comercio, 2016a). Las segundas son ejercibles para defender al
productor nacional de un país que se ve afectado por subvenciones estatales de otro país a sus productores, este
mecanismo contempla la posibilidad de eliminar la subvención, eliminar los efectos de la misma o disponer de medidas
estatales compensatorias para mitigar los efectos (Organización Mundial del Comercio, 2016d). La tercera contempla la
posibilidad de establecer restricciones cuantitativas a las importaciones para proteger un sector de la industria nacional
(Organización Mundial del Comercio, 2016b). Si bien dichos acuerdos acogen a todos los miembros de la OMC, es
importante destacar que los principales usuarios de estos son los países del primer mundo. Por ejemplo, desde 1995 a
2014 los principales usuarios de las medidas compensatorias por subsidios han sido países del primer mundo, EE.UU,
U.E. y Canadá, con el 73,4% del total de las reclamaciones. Por su parte, el 72,3% de las reclamaciones han sido ejercidas
contra países ¨en desarrollo¨. Véase https://www.wto.org/english/tratop_e/scm_e/CV_InitiationsByRepMem.pdf
23
competitivos y: iv) debe existir una relación causal entre el aumento de las importaciones y
el daño o amenaza de daño.
Las medidas de salvaguardia no pueden tener fines discriminatorios, deben ser
proporcionales al daño causado, temporales y compensadas. Por tanto, las medidas de
salvaguarda son excepciones que permiten la protección de la producción nacional bajo
unos parámetros estrictos de aplicación. Por ejemplo, el criterio de daño grave exige un
estándar alto, siendo más difícil de probar que otro tipo de daños como los causados por
medidas de dumping (Rojas Arroyo & Lloreda Piedrahita, 2007, p. 165). En todo caso, la
excepción que revisten las medidas de salvaguardia se fundan en la idea de no distorsionar
la circulación libre de bienes.
La ejecución del GATT permitió el desarrollo constante de nuevas rondas de negociación
entre las partes contratantes. En una de estas, la Ronda de Uruguay (1986-1994), se creó la
OMC27 acreditada como ¨el foro de nuevas negociaciones en el marco del “Programa de
Doha para el Desarrollo”, iniciado en 2001¨ (Organización Mundial del Comercio, 2016).
Así, se dotó al sistema multilateral del comercio de una institución encargada de velar por
su cumplimiento y promoción de nuevas normas comerciales. Además, el GATT se
convirtió el Acuerdo marco de la OMC para la regulación del comercio de mercancías.
b. Acuerdo sobre agricultura de la OMC
El proteccionismo ha sido históricamente un aspecto predominante en el sector agrícola
(Trebilcock et al., 2013, p. 434), en especial en los países desarrollados como EE.UU.,
Canadá, Japón y en la U.E. En un principio, el GATT no contempló la liberalización de la
agricultura, ello como resultado del poder e influencia de EE.UU. La no liberalización de la
agricultura bajo las disposiciones del GATT tenía como sustento, entre otras, la seguridad
alimentaria de los países, la estabilidad de los precios de los bienes agrícolas, la protección
27 La creación de la OMC se consigna en el Acuerdo de Marrakech de 1994, suscrito por representantes de 124 países y de
la U.E.
24
de los modos de vida rural y la protección del medio ambiente (Trebilcock et al., 2013, pp.
440-443).
La historia de los intentos multilaterales por liberalizar el comercio de bienes agrícolas no
inicia con la Ronda de Uruguay en la que finalmente se presenta el Acuerdo sobre
Agricultura de la OMC. Los primeros intentos por liberalizar el comercio agrícola se
remontan al año 1982, cuando el Consejo de Ministros de la OCDE declaró que el comercio
agrícola debía ser plenamente integrado al sistema abierto y multilateral del comercio
(Trebilcock et al., 2013, p. 447). De esta manera, la primera iniciativa multilateral de
liberalización del comercio agrícola surgió en el seno de una organización que reunía a
algunos de los países del primer mundo occidental. Es más, el espíritu del Acuerdo sobre
Agricultura contiene las soluciones encontradas por EE.UU. y la U.E. en el Acuerdo Blair
House, partes que hasta antes del citado acuerdo eran las que tenían más contrapuestos en
las negociaciones sobre eliminación de ayudas estatales a la agricultura.
En suma, el Acuerdo sobre Agricultura de la OMC logró establecer tres áreas de
liberalización. A saber: i) creó compromisos de los países en la reducción de apoyos
domésticos a la producción agrícola, ii) en la reducción de otorgamiento de subsidios a la
exportación de productos agrícolas y iii) eliminación de barreras de acceso a mercados,
tales como medidas arancelarias y otras medidas no arancelarias de frontera. Las tres áreas
mencionadas son presentadas en el Acuerdo sobre Agricultura como mecanismos que
distorsionan las ventajas comparativas de los países, generando una competencia desigual
contraria al libre mercado.
En lo que respecta a los subsidios agrícolas, el Acuerdo permite que sean otorgados por las
partes, pero respetando compromisos de reducción de otorgamiento de subsidios que se
miden mediante la Medida Global de Ayuda –MGA-.
El artículo primero del Acuerdo establece que la MGA es “el nivel anual, expresado en
términos monetarios, de ayuda otorgada con respecto a un producto agropecuario a los
productores del producto agropecuario de base o de ayuda no referida a productos
específicos otorgada a los productores agrícolas en general”. Dicha medida tiene un nivel
25
de decrecimiento progresivo en tanto el objeto del acuerdo es lograr “reducciones
progresivas sustanciales de la ayuda y la protección a la agricultura, que se efectúen de
manera sostenida a lo largo de un período acordado, como resultado de las cuales se
corrijan y prevengan las restricciones y distorsiones en los mercados agropecuarios
mundiales”.
Asimismo, el acuerdo establece que pueden ser concedidos subsidios que tengan efectos de
distorsión en el mercado, conocidos como el compartimento ámbar, pero que no tengan una
participación significativa en el mercado. El porcentaje de participación a la que hace
referencia es del 5% a nivel global para los países desarrollados y del 10% para los países
en desarrollo.
Si bien el Acuerdo sobre Agricultura se enmarca en la idea de liberalización del comercio
agrícola, tal liberalización no fue sustancial y se registra que mucho queda por hacer en
materia de recorte de aranceles (Trebilcock et al., 2013, pp. 468-471), principalmente por
parte de los países del primer mundo. Por ejemplo, la OCDE registra que la reducción de
subsidios fue apenas del 51% al 48% en un extenso periodo de 14 años (Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2003).
A su vez, “después del Acuerdo de la Ronda Uruguay, los EE.UU. convirtieron los
contingentes de importación de azúcar en contingentes arancelarios” (Organización de las
Naciones unidas para la Alimentación y la Agricultura, s. f.) creando así nuevas
modalidades de protección a la producción interna.
Mientras el Acuerdo sobre Agricultura no tuvo avances significativos en la desprotección
agrícola del primer mundo, el acuerdo sí tuvo efectos desfavorables para los países en
desarrollo (Hag Elamin, 2000, pp. 58-60). En efecto, el grado de reducción arancelaria ha
sido mayor en estos que en los países desarrollados. A ello debe sumarse que los países
desarrollados se han visto más beneficiados por el Acuerdo que los países en desarrollo
porque han logrado incrementar sus exportaciones en mayor medida (Norton, 2004, p. 70).
Además, el Acuerdo de la OMC sobre Mecanismo Sanitarios y Fitosanitarios –MSF-, que
busca ¨proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o preservar los
26
vegetales de riesgos que se encuentran en alimentos, así como de plagas y enfermedades¨,
ha significado una barrera adicional, o barrera técnica al comercio, para los productos
agrícolas del tercer mundo. Esto se debe a que sus productos no cumplen con los estándares
sanitarios altos, en buena medida por la escasez de recursos para lograr tales estándares,
motivo por el cual los efectos negativos de las MSF se concentran en las exportaciones de
los países en desarrollo hacia los países desarrollados (Organización Mundial del
Comercio, 2012, p. 145).
En conclusión, el Acuerdo sobre Agricultura no acabó con las barreras comerciales
históricamente existentes y mantuvo la balanza inclinada a favor de los países
desarrollados, mientras impuso obligaciones desfavorables para los países del tercer
mundo. Se observa que, sin duda, los resultados del Acuerdo sobre Agricultura se
constituyen en otra “patada a la escalera” por la que el tercer mundo intenta ascender al
desarrollo.
c. Agotamiento de la OMC como foro de negociación multilateral y el paso a los acuerdos bilaterales
La creación de la OMC como el foro de negociación en materia comercial permitió la
incursión de un importante número de países del tercer mundo28 en dicho foro. La Ronda de
Doha (2001-2008), que le siguió a la Ronda de Uruguay, fue bautizada como la ¨Ronda del
Desarrollo¨ y en un principio se presentaron expresiones orientadas a atender los problemas
de desarrollo de los países menos avanzados.
Desde 1964 se incluyó la Parte IV del GATT en la que se prevé un trato especial y
diferenciado para los países en desarrollo. Así, los países desarrollados no deben esperar
mismo trato en cuanto a la reducción o remoción de aranceles por parte de los países en
desarrollo. Por su parte, la Ronda de Uruguay de la OMC, permitió mayor flexibilización
del otorgamiento “recíproco y mutuo” de los beneficios comerciales, elemento estructural
28 En el léxico de la OMC a los países del tercer mundo se les denomina ¨países en desarrollo¨.
27
del GATT. Los países de tercer mundo lograron establecer un tratamiento diferenciado en
cuanto al periodo de desgravaciones arancelarias (artículo 15 del Acuerdo sobre
Agricultura) y el uso de políticas discriminatorias tendientes a la protección de la
producción interna o restricción de importaciones (enmienda al artículo XVIII del GATT).
Sin embargo, para los países del tercer mundo el acatamiento de los acuerdos OMC dentro
de sus políticas comerciales no fue pacífico. Por tanto, la adopción de dichas normas reflejó
las contradicciones históricas entre el primer y el tercer mundo y las diferencias en las
perspectivas teóricas sobre los beneficios o males del libre comercio. La Ronda de Uruguay
había impuesto fuertes restricciones al uso de políticas industriales por parte de los países
en desarrollo pero permitió a los países desarrollados el uso de ¨barreras no arancelarias
para excluir a los bienes provenientes de los países en desarrollo¨ (Stiglitz & Charlton,
2007, p. 89).
La falta de consenso en el foro de la OMC sobre las políticas de desarrollo y crecimiento
económico se profundizaron. Las Conferencias Ministeriales de Seattle y de Cancún
fracasaron por la consolidación del movimiento antiglobalización y por la negativa por
parte de los “países en desarrollo” a aceptar las condiciones comerciales propuestas por los
países desarrollados.
Los países del tercer mundo llegaron a Cancún con la expectativa de lograr mayores
exclusiones al trato recíproco de los acuerdos OMC, pensaron que era posible renegociar
las reglas en materia de comercio agrícola y plantear una agenda para el desarrollo. La
respuesta recibida por parte de los países del primer mundo resultó desalentadora. No fue
posible la renegociación del Acuerdo sobre Propiedad Intelectual –ADPIC-, EE.UU. y la
UE se mostraron reacios a desproteger su agro y mientras se desarrollaba la Ronda de Doha
legislaron a favor del proteccionismo agrícola, con la Farm bill de 2002 y la Política
Agraria Común en 2003, respectivamente. Finalmente, la agenda de la ronda contenía
temas29 del interés del primer mundo que no consultaban a las necesidades de los países
débiles. Todo lo anterior llevó a los países del tercer mundo a levantarse de la mesa y 29 Los temas impulsados por los países desarrollados se conocieron como los temas de Singapur. Se trataba de propuestas
para negociar asuntos de inversión, políticas de competencia, adquisiciones públicas y facilitación comercial.
28
retirarse con fuertes críticas a las condiciones de negociación impuestas por EE.UU. y la
UE.
La Ronda de negociaciones de Doha significó el estancamiento del foro multilateral de la
OMC. James Thuo Gatii (Gathii, 2011) coincide con Trebilcock et. al. con respecto a que el
estancamiento de la OMC reside en las diferencias políticas entre países desarrollados y
“países en desarrollo”. Además estos autores coinciden en que dicho fracaso propició el
traslado del foro de negociaciones hacia los acuerdos regionales o bilaterales, como el Área
de Libre Comercio de las Américas –ALCA- o el TLC entre Colombia y EE.UU. Aunado a
lo anterior, las reducciones de tarifas arancelarias propuestas en las rondas de la OMC de
1994 y 1995 parecían mínimas, limitando el campo de acción de la OMC y de las
negociaciones multilaterales.
Los tratados comerciales regionales o bilaterales se convirtieron en la alternativa para
profundizar en las relaciones de libre comercio, en beneficio del primer mundo. En buena
medida, este tipo de instrumentos permiten con mayor facilidad la liberalización
económica, en tanto las inequidades entre las partes son bastante más pronunciadas que en
los acuerdos multilaterales, donde los Estados más débiles, podían actuar en bloque para
hacer contrapeso a los intereses de las potencias económicas. En este sentido, resulta
pertinente la observación de que los tratados bilaterales de libre comercio, de libre, tan sólo
tienen el nombre (Baker, 2005, p. 1342).
Los países del primer mundo no niegan el evidente desequilibrio entre las partes de los
tratados bilaterales. Es más, la apuesta bilateral de negociación del libre comercio ha sido
justificada por funcionarios de los países del primer mundo, dado que permiten que EE.UU.
asista a las democracias del hemisferio occidental en tanto son “jóvenes y frágiles,
luchando con el legado de la guerra civil, la dictadura, gobierno de un solo partido y el
populismo contraproducente” (Zoellick, 2004). Es decir, el discurso de legitimación de los
acuerdos bilaterales nuevamente apela a la misión civilizadora imperialista del Derecho
Internacional del siglo XIX para la expansión comercial.
29
Otro elemento relevante de los acuerdos regionales y bilaterales radica en que estos buscan
eliminar por completo las barreras arancelarias, crear regímenes de inversiones y
mecanismos de solución de disputas particulares para las partes (Baker, 2005), es decir, que
se trazan metas más ambiciosas. En suma, los acuerdos bilaterales o regionales se
convirtieron en los nuevos escenarios de negociación, tanto por la facilidad que les
representa a los países desarrollados realizar la negociación, como por los alcances que se
pueden plasmar en estos.
d. El tratado de libre comercio entre Colombia Y EE.UU.
Las negociaciones comerciales entre EE.UU. y Colombia corrieron con la misma suerte que
las de la OMC. El foro de discusión pasó, primero por el plano regional mediante el ALCA.
Sin embargo, el ALCA fue frustrada por las posiciones proteccionistas y
antiestadounidenses de Argentina, Brasil, Paraguay y Venezuela. Así, la liberalización del
comercio colombiano frente a EEUU pasó luego al plano bilateral.
El resultado se plasmó en la negociación individual del TLC entre 2004 y 2006. Dicho
acuerdo, no se circunscribe exclusivamente al comercio transfronterizo, pues incluye
disposiciones sobre protección de inversiones, política de competencia, asuntos laborales,
asuntos ambientales, entre otros. Es preciso resaltar que el TLC guarda estrecha relación
con los objetivos de liberalización plena de barreras arancelarias mencionadas
característicos de la etapa postcolonial de derecho internacional económico.
Si bien el TLC fue presentado como la gran posibilidad para los productores colombianos
de acceder a uno de los mayores mercados del mundo, la realidad contrasta con las
promesas. Las más recientes cifras del DANE demuestran que desde la entrada en vigencia
del TLC (2012) las exportaciones a EE.UU. han tenido una reducción del 60%, mientras
que los productos estadunidenses si han logrado penetrar de forma creciente el mercado
colombiano (Casa Editorial El Tiempo, 2016).
30
La eliminación arancelaria establecida en el Tratado contempla diferentes categorías de
productos y, conforme a estas, se establece un cronograma de desgravación30. Para algunos
productos la desgravación arancelaria operaba de manera inmediata con la entrada en
vigencia del Tratado. Para otros productos se establecían periodos de transición de hasta 19
años para su total desgravación, pero en todo caso se contemplaba la obtención final de un
área de libre comercio entre las partes que lleve arancel al cero por ciento para el universo
de productos cubiertos por el tratado.
En el marco del TLC Colombia incluyó una lista de clasificación de 905 bienes agrícolas
que se sujetan a la eliminación inmediata o periódica de aranceles mientras que EE.UU.
incluyó una lista de 1817 bienes agrícolas31. Se destaca el tratamiento excepcional y
preferencial contemplado por las partes a la producción azucarera norteamericana. El
tratamiento dado a la liberalización del azúcar es unilateral, en tanto Colombia fijó un plazo
de 15 años de reducción progresiva del arancel para el azúcar hasta llegar al 0%, mientras
que EE.UU. mantuvo barreras a la importación del producto mediante contingentes
arancelarios. Tales contingentes establecen un monto total en volumen de importaciones de
Colombia que no pagan arancel alguno, sin embargo, todo gramo de azúcar superior al
volumen establecido deberá sujetarse a un arancel. Así las cosas, dependiendo del volumen
de exportación del producto colombiano se puede activar un mecanismo proteccionista del
sector azucarero de EE.UU (Ministerio de Industria y Turismo, 2016).
Si bien se logró ampliar la cuota de exportación de azúcar colombiana a EE.UU., la
protección estadounidense dejó inconforme a los productores colombianos. Por ejemplo, de
proteccionismo absoluto e intransigencia calificó el gremio azucarero colombiano la actitud
negociadora de EE.UU (Villaveces Pardo, 2014).
30 El Cronograma de desgravación establecido en el TLC se puede encontrar en el siguiente portal web:
http://www.tlc.gov.co/publicaciones.php?id=1274 31 Las listas de desgravación en de bienes agrícolas definidas en el tratado se pueden encontrar en el siguiente portal web:
http://www.tlc.gov.co/publicaciones.php?id=727
31
Aunado a lo anterior, EE.UU. cuenta con otros mecanismos proteccionistas de la
producción azucarera consagrados en el TLC. Por ejemplo, el artículo 2.19 del Tratado
establece que:
En cualquier año, Estados Unidos podrá, a su escogencia aplicar mecanismos que
resulte en la compensación para los exportadores de una Parte de mercancías de
azúcar en lugar de acordar un tratamiento libre de aranceles para alguna o toda la
cantidad de mercancías de azúcar libre de aranceles establecida para esa Parte en
el apéndice I a la Lista de Estado Unidos en el anexo 2.3.
El artículo citado excluye a la azúcar norteamericana de las reglas comerciales amparadas
en la “buena gobernanza” y permite de manera discrecional y unilateral la imposición de
medidas proteccionistas. Cabe resaltar que el citado artículo es complementado por una
regla procedimental que establece que el monto de la compensación por la aplicación de la
medida proteccionista será el equivalente a las rentas económicas estimadas por el
exportador afectado.
En los dos casos citados, se prevén situaciones en las que EE.UU. como parte fuerte en el
tratado, logró condiciones preferentes que le permiten realizar una eventual protección del
sector azucarero. Esto, usando la terminología de Chang, constituye un ejemplo de
“políticas malas” que desconocen la lógica del libre comercio. Por su parte, Colombia
aceptó las orientaciones de la “buena gobernanza” aplicando la liberalización progresiva,
pero, sobre todo, completa del a misma rama productiva, azúcar, no liberalizada por
EE.UU.
El TLC contempla, en su artículo 2.18, la posibilidad de acudir a salvaguardias agrícolas en
caso de presentarse una importación masiva e inesperada que cause daño a la producción
nacional. No obstante, lo anterior, en materia agrícola se establece que la salvaguardia sólo
será aplicable para aquellos casos en los que así esté determinado en la lista de
desgravación. No siendo el caso para el azúcar colombiana. Así, ante un eventual
incremento de importaciones de azúcar, derivados o sustitutos por parte de EE.UU. no
existiría la posibilidad de la aplicación de la salvaguardia agrícola. A pesar de lo anterior, el
32
sector azucarero cuenta con la posibilidad de acudir a la salvaguardia general del Tratado,
que se puede ejercer exclusivamente dentro de los diez años siguientes a la entrada en
vigencia del mismo, o ante las medidas compensatorias establecidas en los Acuerdos OMC.
En suma, los mecanismos de defensa comercial contemplados dentro del TLC no son los
más garantistas para el sector azucarero, que en caso de pretender recurrir a estos deberá
hacerlo por fuera de las disposiciones del Tratado.
e. Acuerdo Trasnpacífico de Asociación Económica –TPP-
El TPP es una de las apuestas regionales más ambiciosas en términos de acuerdos
comerciales, algunos autores lo enmarcan dentro de una nueva categoría como un tratado
“mega regional” (Barbee & Lester, 2014). Éste acuerdo fue firmado en febrero de 2015 por
los estados parte, que además hacen parte de del Foro de Cooperación Económica de Asia-
Pacífico -APEC-, por sus siglas en inglés. Dichos Estados son EE.UU, Japón, Australia,
Nueva Zelanda, Malasia, Brunei, Singapur, Vietnam, Canadá, México, Perú y Chile. En
dimensión económica, los Estados parte del TPP representan el 40% del PIB mundial.
El Acuerdo mega regional contiene en su preámbulo las consideraciones de carácter
político y económico que lo sustentan. Se pueden destacar, entre otras las siguientes:
Pretende garantizar la liberalizar el comercio y la inversión, desarrollar las obligaciones de
las partes contraídas en el Acuerdo de Marrakesh, promover procedimientos aduaneros
eficientes y transparentes que reduzcan los costos y aseguren predictibilidad para sus
importadores y exportadores, promover estándares de “buen gobierno” y contribuir a la
expansión armoniosa del comercio internacional.
El Acuerdo Transpacífico cuenta con motivaciones políticas que no pueden ser
desconocidas. En efecto, sería incompleto elaborar un análisis del TPP sin reconocer la
participación activa que ha tenido EE.UU., y en particular el Presidente Barack Obama, en
sacar adelante el Acuerdo. Una vez pactado el TPP en Atlanta el 2 de octubre de 2015
Obama afirmó: “no podemos permitir que países como China escriban las reglas de la
33
economía global. Debemos escribir esas reglas, abriendo nuevos mercados a los productos
estadounidenses¨ (Obama, 2015).
Aún antes del discurso de Obama, Barbee y Lester identificaban de forma correcta que el
liderazgo de EE.UU. en las negociaciones del TPP busca imponer su agenda comercial y de
valores a los demás países. ¨Tres cuestiones ilustran bien este fenómeno: el enfoque de los
Estados Unidos a las barreras regulatorias al comercio, su enfoque de la protección a la
propiedad intelectual, así como la exclusión de China del TPP¨ (Barbee & Lester, 2014).
En lo que respecta al último punto, se evidencia que el TPP no se inspira únicamente en las
razones tradicionales de la ¨buena gobernanza¨ y libre comercio, sino que pretende
consolidar la hegemonía económica norteamericana, ahora competida por China.
Entrando a los detalles del capítulo segundo del TPP ¨Trato nacional y acceso a mercados¨
se observa que el artículo 2.4 establece los compromisos de eliminación progresiva de
aranceles aduaneros sobre mercancías originarias de las demás partes. Asimismo, establece
que las partes se comprometen a no incrementar o imponer nuevos aranceles sobre las
mercancías de origen de las demás partes. Finalmente, el artículo mencionado contempla la
posibilidad de que como consecuencia de acuerdos y peticiones de las partes la eliminación
de aranceles se agilice.
En materia de subsidios agrícolas en el TPP se evidencia una permisividad a estos. Ello
puede ser una expresión de los intereses de países como EE.UU., Japón y Australia en tanto
cuentan con sectores agrícolas significativos y en particular con importantes ayudas, o
políticas proteccionistas, estatales a la producción de azúcar (Organización de las Naciones
unidas para la Alimentación y la Agricultura, s. f.). El artículo 2.21 del Acuerdo establece
apenas un compromiso débil de llevar la iniciativa de eliminación de subsidios agrícolas a
la OMC, instancia que, como se indicaba anteriormente, ha perdido protagonismo y
capacidad decisoria. Además, el mencionado artículo apenas concibe la prohibición de los
mecanismos de subsidio reconocidos en el párrafo 1 del Acuerdo sobre Agricultura,
dejando la puerta abierta para que medidas de subsidio no nominadas taxativamente puedan
ser ejercidas.
34
f. Colombia en el TPP
Es conocido el interés del Gobierno colombiano de continuar en la incursión del país en las
redes internacionales de comercio, motivo por el cual ha solicitado ser reconocido como
miembro32 de la APEC, organización considerada como puerta de entrada al TPP. Aunado
a ello, el TPP contempla en su preámbulo la posibilidad de integrar a otros países de la
región comercial de Asia Pacífico. Es pertinente aclarar que en tanto el Acuerdo ya fue
suscrito, las nuevas partes que lo integren asumen las disposiciones allí contempladas, con
una reducida, o casi nula, capacidad de negociación de las mismas.
Varias han sido las expresiones del Gobierno colombiano para integrar el Acuerdo.
Conforme a lo expresado por Cecilia Álvarez-Correa, ministra de comercio colombiana
“Colombia no puede estar por fuera” del TPP. Así lo confirmó el Presidente Santos en su
visita a Washington en febrero de 2016. Ante la Cámara de Comercio de EE.UU. Santos
expresó: “Hemos estado llamando a la puerta primero para entrar en el Foro de
Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), lo que nos permitiría acceder al TPP”
(Presidencia de la República - Colombia, 2016).
Aunado a lo anterior, Rudolf Hommes, ministro de Hacienda durante el periodo de apertura
económica neoliberal en 1990 y reconocido promotor del libre mercado, ha indicado que
una de las condiciones para que Colombia sea parte del TPP es que “se requiere desgravar
el sector agropecuario y exponerlo a la competencia de naciones que son líderes en ese
ramo en sectores como el azúcar, por ejemplo, que actualmente está dando internamente la
pelea para mantener la protección arancelaria y paraarancelaria que ha tenido
tradicionalmente, y la estructura de protección de las dos últimas décadas” (Hommes,
32 El periódico EL TIEMPO registra en su edición del 17 de noviembre de 2015 la visita del presidente Santos a Filipinas
en la que en una reunión con empresarios locales expresa el interés de que la APEC reconozca a Colombia como nuevo
miembro de dicha organización de Estados. Si bien la solicitud fue elevada en 1995 el lobbie político realizado por el
Presidente Santos ha sido mayor en tanto se considera que la APEC es la puerta de entrada al TPP. Al respecto ver
http://www.eltiempo.com/politica/gobierno/colombia-espera-ingresar-a-apec-en-2016/16432584
35
2015). La afirmación de Hommes es particularmente relevante para encuadrar los
fundamentos del decreto del azúcar, pues coincide en el tiempo con dicha norma y con las
expresiones del Gobierno de querer integrar el TPP.
X. EL CASO DEL AZÚCAR
En los apartados anteriores se evidenciaron algunas de las distorsiones existentes en el
comercio internacional. La producción del azúcar no escapa a dichas distorsiones, por el
contrario, esta ha sido objeto de fuertes medidas proteccionistas en países del primer
mundo. La protección al sector azucarero es en un caso ejemplar para demostrar la
contradicción en el primer mundo entre el la ideología y normatividad pro libre comercio y
la realidad comercial.
“El azúcar es uno de los productos más distorsionados mediante políticas estatales,
y la Unión Europea, Japón y Estados Unidos se encuentran entre los peores
distorsionadores del mercado. Los productores en estos países ganan más del doble
del precio en el mercado mundial por motivo de sustentación de precios por parte
de sus gobiernos, controles a las importaciones y cuotas de producción” (Mitchell,
2004).
EE. UU, en especial, ha empleado de manera constante distintas herramientas que
distorsionan al sector azucarero. Por una parte, la Ley Agrícola de 2008 a 2012, conocida
como Farm bill 2008, aumentó tasas de asistencia para el azúcar y estableció cuotas de
consumo local iguales al 85% (ICTSD, 2008). Por su parte, en 2014 el presidente Barack
Obama sancionó la nueva Ley Agrícola, que mantiene
“préstamos de corto plazo que aseguren precios mínimos, cuotas de mercado para
poder controlar la oferta de azúcar en el mercado nacional y el control de las
importaciones a través de contingentes arancelarios. Ante un escenario futuro de
menores precios internacionales para el azúcar (se espera que se reduzcan a una
tasa promedio anual del 4 % en los próximo 5 años), los precios mínimos que se
36
paguen a los productores de Estados Unidos se mantendrán por encima de los
precios internacionales, como lo han estado en el pasado (43 % más altos durante
el periodo 2008-14)” (Villalobos, 2014).
Aunado a ello, los subsidios a la producción de azúcar en EE.UU. alcanzaron en 2014 los
1.7 billones de dólares (Meyer, 2015). En suma, las normas creadas por los países potencia
y las organizaciones multilaterales no son congruentes con las prácticas proteccionistas de
países como EE.UU. No obstante, la promoción del libre comercio mantiene su expansión
hacia los mercados del tercer mundo, haciéndose evidente la práctica de “retirar la
escalera¨.
La exclusión de la producción azucarera del libre comercio no es un elemento aislado
propio del TLC. En el periodo auge multilateral de liberación del mercado agrario Joslin
(1998) indicaba que EE.UU. mantenía picos arancelarios o mega aranceles superiores al
300% en productos como el azúcar, entre otros. Simultáneamente, el sector productivo del
azúcar de EE.UU. ha tenido una constante importancia en la negociación de tratados
comerciales, prueba de ellos es que en el Tratado de Libre Comercio con Centro América
(CAFTA) se exceptuó la liberalización de mercado azucarero. Ello es clara muestra de
cómo en los tratados comerciales imponen condiciones de competencia desiguales a las
partes (Baker, 2005, p. 1345).
El proteccionismo del primer mundo constituye una negación a la teoría de la ventaja
comparativa, en tanto los productores distorsionan los factores de producción en aquellos
bienes en los que no gozan de un costo de producción más bajo en comparación con otros
países, siendo más ineficientes productivamente.
Ante las distorsiones mundiales, el arancel consolidado para el azúcar crudo y blanco,
establecido por la Decisión 371 de noviembre de 1994 de la CAN, fungía como un
mecanismo del tercer mundo para proteger la producción azucarera, en este caso en
Colombia. Así las cosas, las medidas proteccionistas del Estado colombiano no se erigían
como soluciones a la carencia de eficiencia de la producción nacional sino como respuestas
a las fuertes distorsiones mundiales presentes en el mercado.
37
Azúcar: un sector productivo relevante para Colombia
La producción azucarera tiene gran relevancia para la economía colombiana. Por ejemplo,
“por cada empleo generado por los ingenios, en la economía se generan 28,4 empleos
más… Por cada peso que los ingenios aportan al PIB nacional, se genera en la economía un
efecto cerca de cuatro veces mayor” (Fedesarrollo, Arbeláez, Estacio, & Olivera, 2010).
Además, la producción de azúcar en Colombia tiene las siguientes características:
trece ingenios producen 2,4 millones de toneladas de azúcar –de las que exportan
cerca de 800.000–, 2,5 millones de barriles de etanol y más de 280.000 toneladas
de melazas, en 225.000 hectáreas, un 75 por ciento de propiedad de 2.750
cultivadores independientes, y generan 188.000 empleos directos e indirectos
(Suárez Montoya, 2015)
Es preciso mencionar que lo anterior no incluye al sector productivo de la panela, bien
sustituto del azúcar que eventualmente puede afectarse por la liberalización arancelaria del
azúcar. En consecuencia, sumado al sector azúcar, al de la panela pertenecen 350.000
familias paneleras, que cultivan 205.000 hectáreas, ocupando directa e indirectamente a
846.000 personas, que muelen, en 20.000 trapiches, 1,3 millones de toneladas.” (Suárez
Montoya, 2015).
En suma, el sector azucarero colombiano goza de gran relevancia social y económica. Por
una parte, la producción de azúcar es una fuente de desarrollo empresarial relevante, y, por
otra parte, se constituye en una fuente importante de empleos directos e indirectos.
La eliminación de barreras comerciales en un contexto mundial de proteccionismo significa
someter a unas condiciones de comercio desigual a los productores colombianos frente a
productores extranjeros. En consecuencia, los productores nacionales y las cadenas
productivas creadas en torno a la producción del azúcar se enfrentan a la incertidumbre de
perder competitividad en el mercado y ser desplazados por la producción foránea. Por ahora
es prematuro pronosticar los resultados del Decreto 2293 de 2005 y los eventuales costos de
38
la integración de Colombia al TPP. Sin embargo, las experiencias vividas con otros tratados
comerciales fundados en la idea del derecho internacional como herramienta de
subordinación dejan más interrogantes que certezas.
XI. CONCLUSIONES
El derecho internacional ha sido históricamente una herramienta para imponer y
universalizar valores, instituciones jurídicas y modelos de desarrollo por parte de los países
del primer mundo sobre el tercer mundo. Desde la época colonial hasta la actualidad
postcolonial, existe una motivación imperialista en el primer mundo por expandir su
influencia económica, política y cultural sobre otras naciones, incluso legitimando dicha
expansión bajo la idea de que las naciones atrasadas alcancen el desarrollo.
Durante la etapa postcolonial, posterior a la Segunda Guerra Mundial, la influencia
hegemónica de EE.UU. en el derecho internacional ha sido una constante. Dicha influencia
se ha plasmado en acuerdos comerciales como el GATT, el Acuerdo sobre Agricultura de
la OMC, el TLC y el TPP. Como se indicó, tales acuerdos coinciden con la idea de
liberalizar el comercio y promover la transacción de bienes y servicios bajo la noción de la
ventaja comparativa, desconociendo que, en la práctica, la competencia económica es
abiertamente desigual entre las naciones del primer mundo y las del tercer mundo, debido a
las distorsiones al mercado por parte de las primeras, como lo evidencia el caso del azúcar.
Resulta paradójico que, tanto en el pasado como en la actualidad, los países del primer
mundo han aceptado con reserva la implementación interna de las disposiciones del libre
comercio manteniendo medidas de protección para sus productos nacionales, mientras que
hacia fuera de sus fronteras sí lo promueven. Es por ello que se presentan contradicciones,
tropiezos y resistencia al proceso expansión comercial, en el plano local e internacional.
Colombia se encuentra inmersa dentro de las lógicas del libre comercio. En este sentido,
Colombia es una nación receptora del derecho internacional del primer mundo. Aunado a
ello, dentro de los sectores dirigentes del país se evidencian actores comprometidos con el
39
proyecto de comercio internacional hegemónico, algunas veces más por coincidencia
ideológica que por convicción de que este sea la vía al desarrollo. En particular, se
evidencia que el Decreto 2293 de 2015 se enmarca dentro de un contexto de profundización
de la visión neoclásica del comercio, mediante el TPP, replicando sus postulados. Además,
el Decreto es presentado por el Gobierno Nacional ante el mundo como un gesto de
voluntad comercial para integrar a Colombia al Acuerdo Transpacífico. Ahora bien, al
hacerlo, el Gobierno desconoce los resultados históricos de la aplicación hegemónica de
disposiciones del derecho internacional económico, así como las perspectivas críticas que
refutan el aporte del libre comercio al desarrollo de los países del tercer mundo como
Colombia.
En ese orden de ideas, el sector productivo del azúcar se encuentra amenazado ante la
reducción arancelaria prevista en el Decreto y ante la incursión de Colombia en el TPP. Las
expectativas no pueden ser menos que pesimistas frente a la suerte de empresarios y
trabajadores colombianos por cuenta de la continua inclusión de Colombia en la
globalización bajo las reglas que rigen el proceso de incursión puesto que son desiguales
para los países del tercer mundo frente a los del primero.
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