VISIÓN INDUSTRIAL DE LA INTEROPERABILIDAD FERROVIARIA

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VISIÓN INDUSTRIAL DE LA INTEROPERABILIDAD FERROVIARIA

El proceso, con origen último en una evolución tec-nológica de los sistemas de mando y control que permitiera superar el antiguo paradigma camino-ve-hículo como unidad de explotación (lo que tuvo re-flejo ya por primera vez en la anterior Ley 39/2003 del Sector Ferroviario), y con el denominado “Cuar-to Paquete” como hito más reciente (adoptado en 2016 y transpuesto en 2020), viene optando por so-luciones de gobernanza y regulación ya experimen-tadas en otros sectores de red -energía y telecomu-nicaciones- y en la superación de barreras técnicas del mercado interior de productos industriales, com-partiendo con dichos ámbitos elementos como vo-luntad política -cesión de soberanía nacional-, reor-denación regulatoria o un desarrollo coordinado de infraestructuras.

Así, el pilar político se refiere a la gobernanza e in-cluye cuestiones como el recurso a agencias espe-cializadas -nacionales y europea-, la separación de actividades -infraestructura vs servicios- y el acceso de terceros a la red previo pago de cánones de utiliza-ción; el pilar de mercado se refiere a su liberalización -iniciada en su día por el transporte de mercancías y plena desde 2020- en convivencia con obligaciones de servicio público (OSP); por último, el pilar técnico se refiere a la normativa en materia de interoperabili-dad y seguridad [operacional] ferroviaria.

Se entiende por interoperabilidad de un sistema ferroviario su capacidad para permitir la circulación segura e ininterrumpida de trenes que cumplan las prestaciones requeridas. Dicha capacidad depen-de de un conjunto de condiciones reglamentarias, técnicas y operativas que deberán cumplirse para satisfacer unos requisitos esenciales (muy genéri-camente formulados y referidos con carácter ge-neral a cuestiones de seguridad, fiabilidad y dispo-nibilidad, salud, protección del medio ambiente, compatibilidad técnica y accesibilidad), obligando eventualmente a los fabricantes y los mantenedores de material rodante ferroviario, entre otros agentes. El cumplimiento es objeto de una evaluación en la que, en su caso, intervienen imparcialmente entida-

des tales como los organismos notificados (Notified Bodies-NoBo´s), los organismos designados (Desig-nated Bodies-DeBo´s), los organismos de evaluación de la seguridad (Assesment Bodies-AsBo´s) o los or-ganismos de certificación de entidades encargadas de mantenimiento, todos ellos con una cualificación –solvencia técnica- previamente validada mediante un proceso de habilitación por reconocimiento o, en el caso de España, de acreditación.

En términos de actores sectoriales, el proceso se ha traducido en su proliferación, bien por la creación ex novo de nuevas figuras prestadoras de servicios industriales como las anteriores, bien por la segre-gación de los históricamente existentes que, aparte de las empresas fabricantes de material ferroviario, eran básicamente un ministerio competente en transportes y una única empresa ferroviaria nacional que monopolística e integradamente (consideran-do conjuntamente la infraestructura y los servicios prestados sobre la misma) actuaba en casi todos los eslabones de la cadena de valor ferroviaria (inge-niería -proyecto, construcción, entrada en servicio, rehabilitación y renovación-, operación/explotación/circulación, mantenimiento y retirada del servicio). Conviene antes de entrar en materia clarificar el panorama actual de agentes sectoriales, lo que se hace en el siguiente epígrafe.

AGENTES DEL SECTOR FERROVIARIO

De acuerdo con la vigente Ley 38/2015 del Sector Ferroviario, son numerosas las instituciones y tipolo-gías de agentes –organismos o entidades públicas y privadas e individuos- que intervienen en el sector ferroviario (ver figura 1 en página siguiente):

• Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana-MITMA (anterior Ministerio de Fomen-to-MFOM): agente del pilar político en su condi-ción de policy maker nacional, con cometidos en materia de legislación y política ferroviaria, planificación indicativa de infraestructuras de la «Red Ferroviaria de Interés General»-RFIG

Desde hace aproximadamente 30 años, la Unión Europea se halla inmersa en un proce-so paulatino de creación de un «Espacio Ferroviario Europeo Único» (EFEU), por medio de oleadas sucesivas de “paquetes” legislativos que vienen profundizando en tres pilares íntimamente relacionados: político, de mercado y técnico. Esta nota se centra en la cuestión de la interoperabilidad del pilar técnico que, al afectar de pleno a fabricantes y mantenedores de material rodante ferroviario, tiene una dimensión eminentemente industrial.

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e investigación de accidentes por medio de la adscrita Comisión de Investigación de Ac-cidentes Ferroviarios-CIAF -órgano colegiado especializado e independiente de cualquier otro actor del sector-.

• Agencia Española de Seguridad Ferrovia-ria-AESF (anterior Dirección General de Ferro-carriles del MFOM): agente del pilar técnico encargado de regular y supervisar (command & control) la seguridad ferroviaria en España en su condición de «Autoridad Nacional de Segu-ridad»-ANS/National Security Agency-NSA, con cometidos en materia de ordenación, inspec-ción y supervisión, y en contacto estrecho con la Agencia de Ferrocarriles de la Unión Europea/EU Agency for Railways-EUAR (anteriormente denominada Agencia Europea Ferroviaria Eu-ropean Railway Agency-ERA).

• Comisión Nacional de los Mercados y la Com-petencia-CNMC (anterior Comité de Regula-ción Ferroviaria): principal agente del pilar de mercado, con cometidos en materia de regu-lación, supervisión y arbitraje en cuestiones de competencia -acceso a las infraestructuras, ta-rificación y equilibrio OSP, relevantemente-.

• Administradores de infraestructuras ferrovia-rias-AI’s: todo organismo o empresa responsa-ble de la construcción, explotación, manteni-

miento y renovación de infraestructuras de la RFIG (líneas, tramos, estaciones, terminales y todo tipo de equipamiento fijo), así como de la gestión de su sistema de control, de circulación y de seguridad.

• Empresas ferroviarias-EF´s: toda entidad cuya actividad principal consista en prestar servicios de transporte de viajeros o mercancías por fe-rrocarril, debiendo aportar en todo caso la trac-ción.

• Usuarios del transporte ferroviario: viajeros y clientes del transporte de mercancías.

• Personal ferroviario-PF: personal que preste sus servicios en el ámbito ferroviario estando cuali-ficado para hacerlo en condiciones de seguri-dad y eficiencia. El PF incluye personal de circu-lación, personal de infraestructuras, personal de operaciones del tren, personal de conducción/maquinistas y personal responsable de control del mantenimiento del material rodante, así como responsables en materia de seguridad en la circulación (en el ámbito de las mercancías peligrosas).

• Centros de formación de PF-CFPF: centros do-centes encargados de impartir la formación ne-cesaria para la cualificación del PF.

NOTAS

FIGURA 1AGENTES DEL SECTOR FERROVIARIO

Fuente: Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana https://www.mitma.gob.es/ferrocarriles/estructura-del-sector-ferroviario-en-espana/principales-agentes-del-sector-ferroviario

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• Centros de reconocimiento médico de PF: or-ganizaciones encargadas de certificar la apti-tud psicofísica del PF.

• Consejeros de seguridad para el transporte de mercancías peligrosas: encargados de ayudar a la prevención de riesgos (para las personas, los bienes o el medio ambiente) inherentes a las actividades de transporte de mercancías peligrosas por ferrocarril, incluyendo las opera-ciones de embalaje, llenado, carga o descarga asociadas.

• Fabricantes de material rodante ferroviario: empresas dedicadas a la fabricación y/o mon-taje total o parcial de vehículos ferroviarios en cualquiera de sus clases (locomotoras, unida-des autopropulsadas, coches [de viajeros], va-gones [de mercancías] y material rodante au-xiliar).

• Centros de mantenimiento de material ro-dante ferroviario: organizaciones destinadas a efectuar las intervenciones de mantenimiento y las operaciones que la integran, recogidas en el plan de mantenimiento de cada vehículo fe-rroviario.

• Entidades Encargadas del Mantenimien-to-EEM´s (ECM´s): organizaciones que asumen la responsabilidad de las funciones de mante-nimiento (gestión, desarrollo del mantenimiento, gestión del mantenimiento de la flota y ejecu-ción del mantenimiento) del material rodante ferroviario.

• Organismos [independientes] de evaluación de la conformidad y certificación en materia de interoperabilidad y seguridad: organismos notificados-NoBo’s (evaluación de conformi-dad o idoneidad para el uso de componen-tes de interoperabilidad y verificación CE de subsistemas), organismos designados-DeBo´s (verificación de subsistemas para la normativa nacional), organismos de evaluación de seguri-dad-AsBo´s (evaluación de riesgos), organismos de certificación de EEM´s y laboratorios acredi-tados (realización de ensayos contemplados en normas ferroviarias).

INTEROPERABILIDAD Y SEGURIDAD [OPERACIONAL] FERROVIARIA

El punto de partida del EFEU han sido numerosos sis-temas ferroviarios de ámbitos nacional, regional o ur-bano -como los metropolitanos o “metros”- que com-ponían un panorama fragmentado y heterogéneo, subóptimo en términos de escala y eficiencia. Desde el punto de vista técnico, se trata de sistemas preexis-tentes heredados (legacy), con casi dos siglos de vida –lo que genera un fuerte sesgo de statu quo- y gran know how acumulado tanto en las anteriores compa-ñías verticalmente integradas como en los fabrican-

tes de material, que se relacionaban bilateralmente conforme a los requerimientos técnicos de contrata-ción/homologación particulares de aquellas. El reto es pues la transformación de este conocimiento de practitioners a menudo tácito en un conocimiento codificado común de aplicación a escala europea. Lo que, desde el punto de vista industrial, redundará en un mercado más amplio del que resulte un sector europeo más competitivo mundialmente.

Admitiendo una razonable convivencia transitoria de modelos, en la aproximación común a las normas técnicas (technical rules), objeto de la Directiva (UE) 2016/797 de interoperabilidad, se trata de alcanzar un nivel óptimo de armonización con la coexisten-cia de normativas europea y nacionales compila-das tras un proceso de consolidación, limpieza y reducción regido por los principios de apertura, consenso y transparencia. Dicho proceso, partien-do de un inventario previo de normativas naciona-les preexistentes, incorpora su máximo común di-visor a una normativa europea de nueva creación («Especificaciones Técnicas de Interoperabilidad»-ETI´s, o TSI´s en su acrónimo inglés) que se comple-menta con una normativa nacional («Instrucciones Ferroviarias»-IF´s en el caso de España) que en cada sistema ferroviario consolida aspectos rema-nentes referidos a la compatibilidad técnica con la red existente, los puntos abiertos –requisitos esencia-les no tratados por la normativa europea- y casos específicos –particularidades de los sistemas lega-cy tales como el ancho vía, el gálibo, el sistema de control-mando y señalización o la tensión de alimen-tación-. La normativa se actualiza en revisiones perió-dicas para incorporar así los mejores conocimientos técnicos disponibles y la experiencia adquirida, aun-que cada versión es de aplicación sucesiva. Se trata pues de un proceso progresivo, en el que el ámbito técnico y espacial de las ETI´s se va ensanchando a costa del de las IF´s -en las que cada vez tendrán cabida menos puntos abiertos y casos específicos-. También se contempla que cada vez sean menos las razonables excepciones de conformidad con las ETI´s que, en base a casos rigurosamente tasados, cabe contemplar para una transición suave.

Siguiendo el exitoso modelo de “nuevo enfoque” de los productos industriales, la normativa ferrovia-ria de nuevo cuño especifica unos requerimientos a un nivel de detalle suficientemente general, de forma que no se presuponga una solución técni-ca particular. Como manera coste-eficiente para demostrar el cumplimiento de estos requisitos esenciales se contempla un uso de normas re-ferenciadas respaldado por el principio de pre-sunción de conformidad. La imparcialidad en la evaluación de conformidad mediante el apoyo en la normalización, la acreditación y la certifi-cación y en la infraestructura para la seguridad y calidad industrial ya existentes; el reconocimiento mutuo como fundamento de la libre circulación; o el recurso intensivo al fast track regulatorio de la comitología (instrumentos legislativos -reglamentos

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NOTAS

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ELEMENTOS DE CONTROL DE LA CADENA DE VALOR FERROVIARIA

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REQUISITOS EXIGIDOS A AGENTES DEL SECTOR FERROVIARIO AGENTE LICENCIA/TÍTULO HABILITANTE/REQUISITO SECCIÓN

REF REGISTRO

UE Administradores de Infraestructuras-AI´s Autorización de seguridad Empresas Ferroviarias-EF´s Licencia de actividad AESF y Certificado de seguridad Primera ERADISPersonal de circulación Habilitación AI Cuarta Personal de infraestructura Habilitación AI Cuarta Personal de operaciones del tren Habilitación AI o EF Cuarta Personal de conducción Título de conducción=(Licencia de conducción AESF+Certificado tipo de material EF o AI)/Diploma AESF Cuarta IMI Responsables en materia de seguridad en circulación Certificado AESF (Consejeros de seguridad para el transporte de mercancías peligrosas) Cuarta Personal responsable técnico del mantenimiento del material ferroviario Habilitación Director Centro homologado de mantenimiento Cuarta Centros de formación de personal ferroviario Homologación AESF Sexta Centros de reconocimiento médico de personal ferroviario Homologación AESF Séptima Centros de mantenimiento de material rodante Homologación AESF Octava Entidades Encargadas de Mantenimiento-EEM´s de material rodante Certificación por ENAC u organismo de certificación de EEM´s ERADIS Organismos notificados-NoBo´s Acreditación ENAC NANDO Organismos designados-DeBo´s Acreditación ENAC Organismos de evaluación de la seguridad-AsBo´s Acreditación ENAC ERADIS Organismos de certificación de EEM´s Acreditación ENAC ERADIS

�BASES DE DATOS EUAR

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� MÉTODOS COMUNES DE SEGURIDAD

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•Ex ante: licencias, títulos habilitantes y otros requerimientos -homologaciones, acreditaciones ycertificaciones/evaluaciones de conformidad-.

•Ex post: inspecciones y auditorías periódicas; sistemas de alerta temprana -ocurrencias yaccidentes-.

DISCRETOS

•Sistemas de gestión (organización, medidas y procedimientos sistemáticamente establecidospara garantizar la gestión de operaciones en condiciones de seguridad): de la seguridad (AI�s yEF�s), del mantenimiento (EEM�s), de riesgos, de la calidad, …

•Reglamento de Circulación Ferroviaria-RCF y sus Especificaciones Técnicas de Circulación-ETC�s.

CONTINUOS

MCS requisitos del «Sistema de Gestión de la Seguridad»-SGS (establecido por AI�s y EF�s para garantizar la gestión de sus

operaciones en condiciones de seguridad):

Reglamento Delegado (UE) 2018/762

(«Autorización de seguridad» de AI�sy «Certificado de seguridad» de EF�s)

Requisitos del «Sistema [de Gestión] del Mantenimiento»-SGM (establecido por las EEM�s para garantizar la gestión del

mantenimiento en condiciones de seguridad):

Reglamento de Ejecución (UE) 2019/779

(certificación de EEM�s)

MCS proceso de vigilancia [interna]de sistemas de gestiónpor AI�s, EF�s y EEM�s:

Reglamento (UE) nº 1078/2012

(auditoría interna; estrategia, prioridades y planes de vigilancia; planes de actuación e informes anuales)

MCS proceso de supervisión [externa]de AI�s y EF�s

por ANS�s:

Reglamento Delegado (UE) 2018/761

(técnicas de auditoría e inspección)

MCS evaluación y valoración de riesgos:

Reglamento de Ejecución (UE) nº 402/2013

CUADROPIEDRAS ANGULARES DEL SISTEMA DE INTEROPERABILIDAD Y SEGURIDAD FERROVIARIA DEL EFEU

Fuente: elaboración propia

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y decisiones- secundarios -actos delegados y actos de ejecución-); son elementos característicos de una aproximación común a las normas técnicas que está exigiendo a fabricantes y mantenedores un cambio en formas de proceder y, en muchos casos también, de mentalidad.

Por su parte, la aproximación común a la segu-ridad (safety rules), objeto de la Directiva (UE) 2016/798 de seguridad, se basa en «Indicadores Comunes de Seguridad»-ICS (variables estadís-ticas establecidas a nivel europeo para un segui-miento a nivel armonizado de la evolución de la seguridad), «Objetivos Comunes de Seguridad»-OCS (los niveles de seguridad mínimos que debe alcanzar el sistema ferroviario en su conjunto y, siempre que sea factible, las diversas partes del sis-tema) y «Métodos Comunes de Seguridad»-MCS (métodos que describen la evaluación de los nive-les de seguridad, así como la consecución de los objetivos de seguridad y el cumplimiento de otros requisitos de seguridad).

Otros elementos característicos en el tratamiento europeo de la interoperabilidad y seguridad ferro-viaria común son: perspectiva sistémica, dada la complejidad técnica del modo de transporte ferro-viario, que sugiere una primera aproximación par-cial a los diferentes subsistemas que lo integran -ver epígrafe siguiente-; control/vigilancia/supervisión de la cadena de valor ferroviaria en todos sus esla-bones, tanto discreto (licencias, títulos habilitantes y otros requerimientos con reconocimiento europeo) como continuo (sistemas de gestión); enfoque de ciclo de vida, con recurso a un profuso sopor-te documental -como se verá a lo largo de esta nota- que formaliza la retroalimentación de infor-mación desde la etapa de explotación y manteni-miento a la de diseño, producción y ensayo de los subsistemas ferroviarios, para la mejora continua de su seguridad a través de la experiencia; o la transparencia y trazabilidad apoyada en un re-positorio compartido de información compuesto por numerosas bases de datos y registros nacional («Registro Especial Ferroviario»-REF) y comunita-rios. En el cuadro que se acompaña pueden verse los elementos de control y los requisitos a los agen-tes, así como las bases de datos de la EUAR y los MCS´s relevantes para lo que se trata en el resto de esta nota.

Lo complejo del panorama regulatorio sucinta-mente descrito, en el que se simultanean, no solo normativas europeas y nacionales, sino diferentes versiones de las mismas, es razón de peso que ha aconsejado la concentración de expertise técnico en un Comité de Interoperabilidad y Seguridad Ferroviaria (RISC) de la Comisión Europea y en agencias especializadas como la EUAR o nuestra AESF, cuya independencia funcional y financiera -se financian mediante dotaciones presupuestarias y cobro de tasas por prestación de servicios- son fundamentales.

REQUISITOS TÉCNICOS, AUTORIZACIÓN Y MANTENI-MIENTO DEL MATERIAL RODANTE FERROVIARIO

Conceptos básicos

Los subsistemas del sistema ferroviario son las par-tes estructurales o funcionales en que se divide. Los subsistemas de carácter estructural son los subsis-temas fijos (infraestructura, energía y control-man-do y señalización/CMS en tierra) que componen la línea y los subsistemas móviles (material rodante y control-mando y señalización/CMS a bordo) que componen el vehículo. Los subsistemas de carácter funcional son explotación y gestión del tráfico, man-tenimiento, y aplicaciones telemáticas para servicios de viajeros y transporte de mercancías.

Los subsistemas estructurales están formados por componentes (ver figura 2 en página siguiente). Un componente de interoperabilidad es todo componente elemental, grupo de componentes, subconjunto o conjunto completo de materiales in-corporados o destinados a ser incorporados en un subsistema, de los que dependa directa o indirecta-mente la interoperabilidad del sistema ferroviario. El concepto de componente engloba no solo objetos materiales, sino también inmateriales, como los pro-gramas informáticos.

El subsistema de material rodante incluye la estruc-tura, el sistema de mando y control de todos los equipos del tren, los dispositivos de captación de corriente eléctrica, las unidades de tracción y trans-formación de energía, el equipo de a bordo para la medición de energía, el equipo de frenado y de acoplamiento, los órganos de rodadura (bogíes, ejes, etc., …) y la suspensión, las puertas, las interfa-ces hombre/máquina (maquinista, personal a bordo del tren y viajeros, incluidas las necesidades de las personas con discapacidad y personas con movili-dad reducida), los dispositivos de seguridad pasivos o activos, y los dispositivos necesarios para la salud de los viajeros y del personal a bordo. El subsistema CMS a bordo incluye todos los equipos a bordo ne-cesarios para garantizar la seguridad y el mando y control de la circulación de los trenes autorizados a transitar por la red.

Las clases/tipos de vehículos ferroviarios son: loco-motoras, unidades autopropulsadas, coches [de viajeros], vagones [de mercancías] y material rodan-te auxiliar.

La naturaleza sistémica del ferrocarril implica la im-portancia de las interfases entre subsistemas y la complejidad de su compatibilidad técnica e inte-gración segura, que el caso de vehículos tiene una doble dimensión interna (integración de los subsiste-mas que componen el vehículo) y externa (integra-ción vehículo-línea).

Es con esta perspectiva sistémica que se organiza la normativa técnica ferroviaria. Así, y precisando

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NOTAS

el concepto ya introducido, una «Especificación Técnica de Interoperabilidad»-ETI es una espe-cificación adoptada con arreglo a la normativa comunitaria de la que es objeto cada subsistema o parte de subsistema -componente-, con vistas a satisfacer los requisitos esenciales y garantizar la in-teroperabilidad del sistema ferroviario. Con ámbitos de aplicación técnico y geográfico, una ETI espe-cifica los parámetros básicos fundamentales y sus procedimientos de evaluación conforme a normas armonizadas europeas cuyo cumplimiento presume conformidad con los requisitos esenciales. Desarro-lladas por EUAR y aprobadas como Reglamentos de Ejecución por la Comisión Europea, la evaluación de su conformidad está a cargo de organismos no-tificados-NoBo´s acreditados.

Por su parte, una «Instrucción Ferroviaria»-IF es una es-pecificación técnica nacional, complementaria a las ETI´s –en tanto que trata la compatibilidad con la red existente, puntos abiertos y casos específicos- para el cumplimiento de requisitos esenciales por el subsiste-ma al que se refiera. Con ámbitos de aplicación téc-nico y geográfico, una IF referencia normas naciona-les cuyo cumplimiento presume conformidad con los requisitos esenciales. Aprobadas por Orden Ministerial a propuesta de la AESF, la evaluación de su conformi-dad está a cargo de organismos designados-DeBo´s acreditados. De obligatoria notificación a la Comisión Europea y la EUAR previa a su aprobación, las norma-tivas nacionales se incluyen en el repositorio europeo unificado SRD-Single Rules Database.

Interoperabilidad: puesta en mercado de componentes y verificación de subsistemas

Como se ha comentado, en un proceso gradual se viene sustituyendo el antiguo modelo de control de

especificaciones técnicas nacionales, que podía te-ner sentido en un sistema ferroviario aislado, por un esquema general de evaluación de la conformidad con normas armonizadas, similar al ”enfoque glo-bal” de la seguridad y calidad industrial, que obliga a fabricantes -o sus mandatarios establecidos en la UE- a declarar bajo su responsabilidad que sus com-ponentes, subsistemas y vehículos satisfacen los re-quisitos esenciales de interoperabilidad y seguridad, lo que en contrapartida otorga un derecho de libre circulación en el mercado sustentado en el principio de reconocimiento mutuo.

La coexistencia de normas europeas y nacionales requiere de una evaluación de la conformidad dual o en “tándem” (ver figura 3):

• Verificación de la normativa europea (ETI´s): evaluación por organismos notificados-NoBo´s acreditados, mediante un procedimiento mo-dular conducente a una certificación CE de conformidad –intrínseca, esto es, considerado aisladamente- o idoneidad para el uso -si con-templan interfaces, esto es, considerado en su entorno ferroviario- de componentes de intero-perabilidad (el NoBo interviene y certifica) o a una certificación de verificación CE de subsis-temas (el NoBo verifica según un procedimiento reglado, elabora un expediente técnico y certi-fica), con presunción de conformidad con los requisitos esenciales de las ETI´s de aplicación al subsistema por cumplimiento de las normas armonizadas europeas referenciadas en estas.

• Verificación de la normativa nacional (IF´s): evaluación por organismos designados-DeBo´s, acreditados, mediante un procedimiento modu-lar conducente a un certificado de verificación de subsistemas con presunción de conformidad de los requisitos esenciales de las IF´s de aplica-ción al subsistema por cumplimiento de las nor-mas nacionales referenciadas en estas.

Partiendo de la base del sistema de módulos de los procedimientos de evaluación de conformidad establecidos por la Decisión nº 768/2008/CE sobre un marco común para la comercialización de los productos, la Decisión 2010/713/UE define un siste-ma de módulos específicamente ferroviarios para la evaluación de la conformidad de los componentes de interoperabilidad -los del marco general, a los que en su nomenclatura se incorpora una letra “C” inicial-, para la evaluación de la idoneidad para el uso de los componentes de interoperabilidad -mó-dulo CV- y para la verificación CE de subsistemas -módulos SB, SD, SF, SG y SH1-.

Una intervención administrativa específica a priori es requerida adicionalmente en el caso de subsis-temas estructurales fijos («Autorización de Entrada en Servicio»-AES por AESF), nuevas líneas, tra-mos, estaciones y terminales y sus modificaciones («Autorización de Puesta en Servicio»-APS por AESF) y vehículos («Autorización de Puesta en el Mercado»-

FIGURA 2COMPONENTES Y SUBSISTEMAS FERROVIARIOS

ESTRUCTURALES

Fuente: AESF http://www.seguridadferroviaria.es/actividades/interoperabilidad/entrada-en-servicio-de-subsistemas

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APM y «Autorización de Tipo de Vehículos»-ATV, de las que se habla en el siguiente epígrafe).

Con carácter general, las referencias normativas de conformidad son de “foto fija”, en el sentido de que, independientemente de que las ETI´s e IF´s se revisen con el tiempo, a lo largo de toda la vida útil de un componente, sistema o vehículo dado serán de ob-servación las versiones de aquellas que estuvieran en vigor y fueran por tanto aplicadas en las verificaciones iniciales de puesta en mercado o entrada en servicio. Consecuencias de esta irretroactividad y de la larga vida útil del material ferroviario son la heterogeneidad del parque móvil -por la coexistencia en un momento dado de material conforme a diferentes referencias- y la importancia otorgada a la gestión documental.

Desde este punto de vista documental, la evaluación de conformidad se materializa en declaraciones de los fabricantes que se acompañan de los correspon-dientes certificados independientes y documenta-ción técnica, que contendrá todos los elementos relativos a las condiciones y límites de utilización y a las instrucciones de conservación, de vigilancia continua o periódica, de ajuste y de mantenimiento. Los certificados CE de los NoBo´s y las declaraciones CE de los fabricantes o representantes autorizados, referidas a la conformidad o idoneidad para el uso de componentes y a la verificación de subsistemas,

así como las AES´s de los subsistemas fijos, se regis-tran centralizadamente en la base de datos comu-nitaria ERADIS-European Railway Agency Database of Interoperability and Safety. Dada su importancia, el formato de estos documentos se ha de ajustar a plantillas normalizadas (Reglamento de Ejecución (UE) 2019/250 de la Comisión).

Para atender a los largos tiempos de desarrollo de nuevos proyectos, el modelo contempla excepcio-nes de conformidad con las ETI´s, a petición de parte, que han de ser también notificadas y que se refieren, entre otros supuestos tasados, a proyectos en fase avanzada de desarrollo, contratos en curso de ejecución o diseños preexistentes. Asimismo, se contempla un procedimiento de disconformidad con las normas nacionales en el que, justificada-mente, se ha de proponer una verificación alternati-va del cumplimiento de los requisitos esenciales.

En tanto que no estén aprobadas todas las IF´s de exigencias nacionales para cubrir los requisitos esen-ciales, siguen siendo de aplicación en aspectos complementarios a las ETI´s las anteriores «Especifi-caciones Técnicas de Homologación»-ETH´s, cuyo contenido se viene incorporando a las correspon-dientes ETI´s o IF´s en el proceso de limpieza y reduc-ción de normas anteriormente comentado (ver tabla 1 en página siguiente).

FIGURA 3EVALUACIÓN DE CONFORMIDAD DE COMPONENTES DE INTEROPERABILIDAD Y SUBSISTEMAS

Fuente: AESF https://www.seguridadferroviaria.es/recursos_aesf/rt_09-2019_declaracion_ce_-_eratv_0.pdf

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NOTAS

Apuntar que es común que una misma entidad acre-ditada (por ENAC u otro organismo nacional de acre-ditación sometido con éxito al sistema de evaluación por pares propio del sistema de calidad y seguridad in-dustrial europeo) ejerza tanto de DeBo como de NoBo. Estos últimos, una vez notificados por la ANS correspon-diente, se incorporan a la base de datos europea NAN-DO-New Approach Notified and Designated Organiza-tions. En España esta notificación de NoBo´s, así como

la designación de DeBo´s, la realiza a petición de parte la AESF, que es también la encargada de velar por la ausencia de conflictos de interés en que se ha de basar la objetividad e imparcialidad de sus actuaciones.

Autorización de vehículos ferroviarios

Los vehículos que vayan a circular por la RFIG pre-cisan de la puesta en mercado de subsistemas

REQUISITOS ESENCIALES ESPECÍFICOS NORMATIVA

Seguridad. Las estructuras del material rodante y de las conexiones entre vehículos deben estar diseñadas de manera que protejan los espacios en que se hallen los viajeros y los puestos de conducción en caso de colisión o descarrilamiento.

Los equipos eléctricos no deben poner en peligro la seguridad del funcionamiento de las instalaciones de CMS.

Las técnicas de frenado y los esfuerzos ejercidos deben ser compa-tibles con el diseño de las vías, las obras de ingeniería y los sistemas de señalización.

Deben tomarse medidas en materia de acceso a los componen-tes bajo tensión eléctrica para que no peligre la seguridad de las personas.

Deben existir dispositivos que, en caso de peligro, permitan a los pasajeros advertir al conductor y al personal del tren y ponerse en contacto con los mismos.

Deberá garantizarse la seguridad de los pasajeros que embarquen y desembarquen de los trenes. Las puertas de acceso deben estar dotadas de un sistema de cierre y apertura que garantice la seguri-dad de los viajeros.

Deben existir salidas de emergencia y estas deben estar señalizadas.

Deberán tomarse disposiciones apropiadas para tener en cuenta las condiciones especiales de seguridad en los túneles de gran longitud.

A bordo de los trenes deberá existir un sistema de iluminación de emergencia con intensidad y autonomía suficientes.

Los trenes deben llevar un sistema de sonorización que permita que el personal del tren pueda dirigir mensajes a los viajeros.

Deberá facilitarse a los pasajeros información fácilmente compren-sible y exhaustiva sobre las normas que les sean aplicables, tanto en las estaciones como en los trenes.

Fiabilidad y disponibilidad. El diseño de los equipos vitales, de roda-dura, tracción y frenado, así como de control-mando, debe permitir, en una situación degradada definida, la continuación del trayecto sin consecuencias nefastas para los equipos que sigan funcionando.

Compatibilidad técnica. Los equipos eléctricos deben ser compati-bles con el funcionamiento de las instalaciones de CMS.

En caso de tracción eléctrica, las características de los dispositivos de captación de corriente deberán permitir la circulación de los trenes con los sistemas de alimentación de energía del sistema ferroviario.

Las características del material rodante deberán permitirle circular en todas las líneas en que esté prevista su explotación, teniendo en cuenta las correspondientes condiciones climáticas.

Control. Los trenes deberán ir equipados de un aparato registrador. Los datos recogidos por dicho aparato y el tratamiento de la infor-mación serán objeto de armonización.

Accesibilidad. Los subsistemas del material rodante a los que tenga acceso el público deberán ser accesibles a personas con disca-pacidad y a personas con movilidad reducida de acuerdo con los requisitos esenciales generales de accesibilidad.

Europea (ETI´s):

Reglamento (UE) nº 1302/2014 de la Comisión: ETI subsistema mate-rial rodante-locomotoras y material rodante de viajeros (LOC&PAS, in-cluye unidades autopropulsoras y material rodante auxiliar). Segunda revisión, en su versión corregida y enmendada última de 2020.

Reglamento (UE) nº 321/2013 de la Comisión: ETI subsistema mate-rial rodante-vagones de mercancías (WAG). Segunda revisión, en su versión enmendada última de 2020.

Reglamento (UE) nº 1304/2014 de la Comisión: ETI subsistema ma-terial rodante-ruido (NOI). Tercera revisión, en su versión enmendada última de 2019.

Nacional (IF´s):

Orden TMA/576/2020, de 22 de junio, por la que se aprueba la «Ins-trucción ferroviaria: Especificaciones técnicas de material rodante ferroviario para la entrada en servicio de unidades autopropulsadas, locomotoras y coches (IF MR ALC-20)». Deroga las correspondientes tres ETH´s de unidades autopropulsadas, locomotoras y coches.

En el caso de vagones de mercancías y material rodante auxiliar, siguen en vigor las correspondientes ETH´s aprobadas por sendas resoluciones de la Dirección General de Infraestructuras Ferroviarias de fecha 10 de julio de 2009.

TABLA 1REQUISITOS ESENCIALES DEL MATERIAL RODANTE


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móviles descrita en el epígrafe anterior y de una «Autorización de Puesta en el Mercado»-APM ex-pedida por la AESF o por la EUAR (cuando así lo de-cida el solicitante -fabricante o su mandatario esta-blecido en la UE, propietario, poseedor/explotador, EF o AI- o cuando el «área de uso» solicitada incluya varios países) conforme al procedimiento estableci-do en el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/545, que ha venido a unificar y racionalizar los diferentes procedimientos de «Autorización de Entrada en Ser-vicio»-AES nacionales anteriormente existentes.

La EUAR actuará como ventanilla única –one stop shop- y en cooperación con las ANS´s competentes para el área de uso solicitada que, de acuerdo al esquema de verificación dual, entenderán de la con-formidad con las normativas nacionales. La solicitud de la APM se habrá de acompañar por un expediente con la documentación que acredite la puesta en el mercado de los subsistemas móviles que componen el vehículo, la compatibilidad técnica e integración segura de los subsistemas móviles dentro del vehículo y la compatibilidad técnica del vehículo con el área de uso especificada -lo que en buena lógica requeri-rá de la asistencia y colaboración del AI-.

El solicitante de una APM habrá de declarar bajo su responsabilidad que el vehículo es conforme con un tipo autorizado, puesto que toda APM ha de es-tar respaldada por una «Autorización de Tipo de Vehículos»-ATV, que identifique entre otros aspectos sus características básicas de diseño -no confundir con los parámetros básicos fundamentales especifi-cados en las ETI´s-, y que será incluida en el «Regis-tro Europeo de Tipos Autorizados de Vehículos»-RE-TAV (ERATV-European Register of Authorised Types of Vehicles). La declaración de conformidad con un tipo autorizado de vehículo seguirá un modelo nor-malizado (según plantilla del Reglamento 2019/250 ya citado). El titular de la ATV será responsable de la «gestión de la configuración» del vehículo o tipo, entendida como proceso sistemático para el esta-blecimiento y mantenimiento de la coherencia de la documentación y trazabilidad de modificaciones durante todo su ciclo de vida. Figura adicionalmen-te contemplada es la de la «entidad gestora de las modificaciones», aquella que promueva un expe-diente de modificación de un vehículo o tipo de ve-hículo, que podrá ser el titular de la ATV, el poseedor o incluso una tercera parte, encargada por estos.

Varios son los casos de APM contemplados: prime-ra autorización (diseños nuevos), renovación de la autorización de tipo (caso de modificación de las ETI´s o las normas nacionales que dieron lugar a la ATV, cuando aquellas determinen que es necesaria su renovación), ampliación del área de uso, nueva autorización (modificaciones de vehículos y/o tipos de vehículos que por su envergadura así lo requie-ran) o autorización de conformidad de tipo. Salvo en los casos de renovación de la autorización de tipo y autorización de conformidad de tipo, el expe-diente de la solicitud incluirá la documentación de

mantenimiento y la evaluación de riesgos sobre las que se tratan respectivamente en los dos epígrafes siguientes.

El proceso de autorización contempla voluntaria-mente un «compromiso previo» consistente en una fase temprana previa a la presentación de la solici-tud de la APM para facilitar la coordinación entre las partes, al permitir a la entidad autorizante y/o a la ANS competente para el área de uso familiarizarse con el proyecto y al solicitante conocer el proceso, la normativa aplicable -ETI´s y normativa nacional- y la toma de decisiones que involucra el procedimien-to.

Corresponderá a la EF antes de su utilización com-probar la compatibilidad con la ruta tanto del ve-hículo como de la composición del tren en que se integra, así como que lo adecuado de esta integra-ción. Para la realización de pruebas, ensayos o tras-lados en la RFIG de vehículos sin APM se requerirá, según el caso, o de un permiso de acceso a la red del AI o de una autorización provisional de la AESF.

Para que un vehículo pueda ser utilizado por prime-ra vez tras la APM, el poseedor deberá solicitar su inscripción en un «Registro Nacional de Vehículos» (actual Sección Quinta del REF) que alimenta el «Re-gistro Europeo de Vehículos-REV» (EVR-European Ve-hicle Register), para su marca en el vehículo de la matrícula («Número de Vehículo Europeo»-NVE/EVN) asignada. En la información registral de un vehículo, relevantemente se incluye su poseedor, la relativa a la AES o APM (referencia, área de uso y código ERATV de tipo de vehículo autorizado) y la relativa al man-tenimiento (código ERADIS de mantenedor/EEM res-ponsable y código de su plan de mantenimiento).

La AESF tiene facultades de inspección de vehículos, de las que pueden resultar una suspensión o revo-cación de la APM, que puede estar motivada entre otras causas por el incumplimiento de su plan de mantenimiento.

Mantenimiento de material rodante ferroviario

La conformidad con los requisitos esenciales no solo se ha de garantizar inicialmente de forma previa a la puesta en mercado o la entrada en servicio, sino que ha de sostenerse permanentemente durante la tota-lidad del ciclo de vida de los subsistemas ferrovia-rios. Se entiende por mantenimiento al subsistema de tipo funcional que abarca los procedimientos, los equipos y herramientas asociados, las instalacio-nes logísticas de mantenimiento y las reservas que permiten realizar las operaciones de mantenimiento correctivo y preventivo de carácter preceptivo pre-vistas para asegurar la interoperabilidad del sistema ferroviario de la RFIG y garantizar las prestaciones necesarias. De acuerdo a la envergadura de las in-tervenciones, cabe clasificar el mantenimiento en li-gero y pesado, abarcando este último la ejecución de tareas no rutinarias que requieran del vehículo su

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NOTAS

retirada del servicio e inmovilización.

En las ETI´s y en las IF´s (o las anteriores ETH´s) se re-cogen para cada subsistema requisitos esenciales y pautas de mantenimiento, respectivamente. Por su parte, y como subsistema en sí, el mantenimiento está sometido a los siguientes requisitos esenciales específicos:

– Salud y seguridad: las instalaciones técnicas y los procedimientos utilizados en los centros deben garantizar una explotación segura del subsistema de que se trate y no constituir una amenaza para la salud y la seguridad.

– Protección del medio ambiente: las instalacio-nes técnicas y los procedimientos utilizados en los centros de mantenimiento no deben rebasar los niveles de nocividad admisibles para el me-dio circundante.

– Compatibilidad técnica: las instalaciones de mantenimiento en que se trate el material ro-dante deberán permitir que se lleven a cabo las operaciones de seguridad, higiene y comodi-dad en todos los materiales para los que hayan sido diseñadas.

La cuestión de la evaluación de conformidad en materia de mantenimiento material rodante ferro-viario se orquesta en la actualidad en torno a una dualidad de modelos que conviven transitoriamen-te hasta 2025:

• Modelo basado en la homologación y habilita-ción de centros de mantenimiento de material rodante ferroviario (Orden FOM/233/2006 por la que se determina el régimen de homologación de los centros de material rodante y sus condicio-nes de funcionamiento; en extinción). Los centros de mantenimiento de material rodante, que eje-cutan en sus instalaciones las operaciones del plan de mantenimiento de cada vehículo ferro-viario, han de contar con homologación por la AESF (de acuerdo a requerimientos de capaci-dad técnica y competencia profesional, capa-cidad financiera y cobertura de responsabilidad civil) y con habilitación del AI (correspondiente a la tipología de vehículo a cuyo mantenimiento se dedique). La acreditación de las intervenciones de mantenimiento corresponde al personal res-ponsable del control de mantenimiento, que ha de estar debidamente habilitado por el Directo del centro. Los centros de mantenimiento homo-logados se inscriben en la Sección Octava del REF y sobre los mismos tiene la AESF unas facul-tades de inspección, de la que eventualmente puede resultar la suspensión o revocación de la homologación.

• Modelo basado en la certificación de entida-des encargadas de mantenimiento (Regla-mento 2019/779, que extiende a todo tipo de vehículos ferroviarios el sistema de certificación de EEM´s establecido obligatoriamente para

vagones de mercancías por el Reglamento 445/2011). Cada vehículo ha de tener asignada como responsable de su mantenimiento una EEM certificada, por la AESF o por un organismo acreditado -con criterios de independencia, competencia e imparcialidad, entre otros-. La EEM deberá garantizar que el vehículo del que se encarga está en condiciones de funcionar de manera segura, mediante un sistema de gestión del mantenimiento que consta de las siguientes funciones de mantenimiento parti-culares (ver figura 4):

– gestión: supervisar y coordinar el resto de las funciones de mantenimiento y velar porque el material rodante esté en condiciones de funcio-nar de manera segura en el sistema ferroviario.

– desarrollo del mantenimiento: asumir la ges-tión de la documentación de mantenimiento, incluida la gestión de la configuración, sobre la base de los datos de diseño y operativos, así como del rendimiento y la experiencia

– gestión del mantenimiento de la flota: gestio-nar la retirada de los vehículos para su mante-nimiento y su retorno al servicio tras el manteni-miento.

– ejecución del mantenimiento: efectuar el mantenimiento técnico requerido de un vehícu-lo o de partes del mismo, incluida la expedición de la documentación relativa a la aptitud para el servicio.

Este segundo modelo considera la gestión como función indelegable y el resto de funciones de ca-rácter más operativo (desarrollo del mantenimiento, gestión del mantenimiento de la flota, y ejecución del mantenimiento) como externalizables. Sobre esta base, la certificación de EEM´s consiste en la valoración por una tercera parte independiente de la capacidad de gestión y de realización de las fun-ciones operativas por cuenta propia o ajena -me-diante subcontratación- con el cumplimiento de unos requisitos establecidos en el Anexo II del Regla-mento 2019/779. Frente a esta certificación obliga-toria, se posibilita también una certificación volunta-ria por separado de las funciones de mantenimiento externalizables y, en este sentido, la homologación de centros de mantenimiento del modelo antiguo se asimila a la certificación para la función de eje-cución del mantenimiento. El alcance de las activi-dades de mantenimiento certificadas podrá referirse a un tipo particular de vehículo.

Las certificaciones de las EEM´s tienen una vigencia de cinco años y, en base al principio de reconoci-miento mutuo, validez en toda la UE. Las EEM´s certi-ficadas tienen registro en la Sección Octava del REF y también en ERADIS -al igual que los organismos de certificación de EEM´s- y se someten a una super-visión e inspección por la AESF, de la que eventual-mente puede resultar una suspensión o revocación de la certificación. De los medios y servicios de las

419 >Ei 161


EEM´s tendrá constancia la AESF. El sistema de ges-tión del mantenimiento de las EEM´s es objeto del proceso de vigilancia establecido en el Reglamento 1078/2012, en virtud del cual aquellas habrán de re-mitir a la AESF un informe anual de mantenimiento. Dicho sistema contemplará la gestión de compe-tencias de personal -certificación de competencia y capacidades y contenidos mínimos de formación-, incluyendo expresamente a aquel capacitado para la emisión de la aptitud para el servicio de los vehí-culos, una vez realizadas las intervenciones requeri-das.

La EEM deberá documentar las operaciones de mantenimiento en cuanto a su alcance, consisten-cia y resultado, para su inclusión en el expediente técnico de los vehículos a efectos de trazabilidad. Tendrá para ello en cuenta las consideraciones de los fabricantes sobre componentes fundamentales para la seguridad y sus instrucciones específicas de mantenimiento. De toda constatación nueva o inesperada en materia de seguridad que afecte a vehículos, subsistemas o componentes deberá infor-mar, a los agentes directamente incumbidos -con carácter particular- y a todo el sector ferroviario -con carácter general-. Toda modificación del plan de mantenimiento de un vehículo habrá de ser aproba-da por su EEM. La documentación del mantenimien-to habrá de conservarse diez años.

Apuntar que es habitual que los propios fabricantes actúen también como mantenedores.

EVALUACIÓN, VALORACIÓN Y CONTROL DEL RIESGO

La gestión de riesgos asociados a cambios en las condiciones de explotación o introducción de nuevo material es un mecanismo preventivo fun-damental en materia de seguridad ferroviaria. La importancia otorgada al proceso que se describe

a continuación, prácticamente la clave de bóveda de un nuevo paradigma de seguridad ferroviaria, se debe a que constituye un ejercicio que exige razo-nar en términos sistémicos.

Según el Reglamento de Ejecución (UE) nº 402/2013, modificado por Reglamento de Ejecu-ción (UE) nº 2015/1136, que adopta un MCS para la evaluación y valoración del riesgo, todo proponen-te (EF, AI, EEM o fabricante) que proceda a un cam-bio técnico, de explotación u organizativo -en este caso, que pueda afectar a las condiciones o procesos de explotación o mantenimiento- deberá evaluar si este es significativo desde el punto de vista de su impacto potencial en la seguridad. En ausencia de norma nacional notificada que defina este extremo, el proponente decidirá sobre la cues-tión basándose en el juicio de expertos y tomando como criterios de significatividad las consecuen-cias en caso de fallo (en la hipótesis verosímil más pesimista), lo innovador del cambio, su compleji-dad, su supervisabilidad, su reversibilidad y su adi-cionalidad (teniendo en cuenta las modificaciones recientes no significativas).

Si el cambio se considera significativo, se habrá de llevar a cabo un proceso de evaluación del riesgo que incluya su análisis, valoración y control, y que será sometido a un informe de evaluación de la seguridad emitido por un organismo de evaluación de la seguridad-AsBo independiente, acreditado o reconocido -a elección de cada Estado miembro en su territorio, habiendo optado España por la fór-mula de la acreditación-. ERADIS contiene los AsBo´s comunicados por cada ANS.

El proceso será también de aplicación a subsiste-mas estructurales en los términos que lo requieran las respectivas ETI´s, así como en el marco de sus puestas en servicio/mercado.

FIGURA 4FUNCIONES DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DE MANTENIMIENTO FERROVIARIO

Fuente: AESF http://www.seguridadferroviaria.es/actividades/material-rodante/mantenimiento-de-vehiculos/sistemas-de-gestion-del-mantenimiento

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NOTAS

FIGURA 5MÉTODO COMÚN DE SEGURIDAD PARA LA EVALUACIÓN DEL RIESGO (CSM RA).

PROCESO DE GESTIÓN DEL RIESGO Y EVALUACIÓN INDEPENDIENTE

Fuente: Reglamento 402/2013

419 >Ei 163


El análisis del riesgo consistirá pues en la identificación de los peligros -aquellas circunstancias que pueden provocar un accidente- y su clasificación -según su frecuencia y gravedad-, para a continuación valorar su aceptabilidad, pudiéndose para ello utilizar como principios de aceptación del riesgo la aplicación de códigos prácticos (como, por ejemplo, normas nacio-nales notificadas), la comparación con partes similares del sistema ferroviario, o una estimación explícita del riesgo. La no aceptabilidad exigirá de medidas de se-guridad que reduzcan la frecuencia de ocurrencia del peligro o atenúen sus consecuencias, con el fin último de controlar el riesgo mediante el logro o manteni-miento de un nivel aceptable del mismo.

El análisis de riesgos y el informe de evaluación independiente (ver figura 5) serán la base sobre la cual el proponente realice una declaración escrita en la que manifieste que todos los peligros identifica-dos y sus riesgos asociados se encuentran a un nivel adecuado de control.

Los procedimientos de gestión de riesgos son ob-jeto de las auditorías internas para la vigilancia de los sistemas de gestión de seguridad (AI´s y EF´s) y mantenimiento (EEM´s), así como de la supervisión por las ANS´s, respectivamente establecidas en los Reglamentos 1078/2012 y 2018/761. Como parte de sus funciones, el organismo certificador de una EEM vigilará la aplicación por esta del MCS de evalua-ción de riesgo.

Comentar finalmente la validez general del proceso de evaluación y gestión de riesgos contemplado en el Reglamento 402/2013, más allá de únicamente en los casos en los que su aplicación sea obligatoria.

UNA BREVE MENCIÓN A LOS PILARES POLÍTICO Y DE MERCADO

Como se ha comentado al comienzo de esta nota, un principio básico de gobernanza del EFEU (Direc-tiva 2012/34/EU RECAST) es la separación entre la infraestructura ferroviaria y los servicios de transporte que sobre la misma se prestan. En el caso español, de la escisión en 2005 de la antigua RENFE surgieron, como AI y EF respectivamente, el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias-ADIF y RENFE Operado-ra.

ADIF es una entidad pública empresarial adscrita al MITMA, naturaleza motivada por la doble condición de las infraestructuras ferroviarias como monopolio natural y servicio de interés general de gran carácter vertebrador en lo socio-económico. Como AI, cuen-ta con la obligatoria «autorización de seguridad» otorgada por la AESF.

Sujeta al principio de sostenibilidad financiera, ADIF financia sus inversiones con transferencias de los Pre-supuestos Generales del Estado-PGE (normalmente enmarcadas en un «Convenio/Contrato-Programa», como el último que se firmara en 2010), fondos eu-

ropeos y financiación de terceros (para el caso de líneas de alta velocidad-AV). Por su parte, sus costes operativos (por utilización de líneas e instalaciones y para la cobertura de costes financieros) se financian a través de la percepción de unos cánones a pagar por las EF´s. La CNMC viene recomendando que es-tos cánones, que en la actualidad tienen naturaleza de tributos anualmente aprobados en los PGE, se re-configuren como prestación patrimonial de carácter público no tributario, de aprobación plurianual quin-quenal, para dotarlos así de funcionalidad como herramienta de gestión, tal y como establece la Di-rectiva RECAST.

Relevantemente, y en el contexto del acceso de terceros a la red transparente, objetivo y no discriminatorio que la liberalización requiere, corresponde a ADIF la asunción de la «Declaración sobre la Red»-DR (documento que expone las características de la infraestructura puesta a disposición de las EF´s, así como las condiciones de acceso a la misma), la adjudicación de derechos de uso de capacidad (de acuerdo a la DR y con posibilidad de reserva en «Acuerdos Marco»-AM renovables de cinco años de duración máxima, o de más si se justifica en términos de contratos comerciales, inversiones especializadas o riesgos) y la propuesta de los cánones (calculados a partir de un modelo de contabilidad analítica regulatoria).

Con carácter general, las EF´s prestan sus servicios de transporte sobre la base de la utilización de ca-pacidad («surcos» o slots) adjudicada por los AI´s a cambio del pago de cánones por utilización de líneas (adjudicación, utilización y suministro de energía eléctrica para la tracción) e instalaciones (estaciones/espacios comerciales, andenes de es-tacionamiento, apartaderos, y puntos de carga de mercancías). Las EF´s han de contar con «licencia de actividad» (para lo que se requiere forma jurí-dica de sociedad anónima, capacidad financiera, competencia profesional y cobertura de responsa-bilidades civiles) y «certificado de seguridad único» emitidos para cierto ámbito de operación (geográ-fico y de tipo de servicio -viajeros y/o mercancías-) por la AESF o por la EUAR (cuando así lo decida la EF o cuando el ámbito de operación abarque más de un Estado miembro).

RENFE-Operadora es también una entidad pública empresarial adscrita al MITMA. Como incumbente del sector, en 2014 se decidió su segregación en cuatro sociedades de un mismo grupo, respectiva-mente dedicadas a transporte de viajeros, transpor-te de mercancías, fabricación y mantenimiento, y alquiler de material (según el modelo anglosajón de ROlling Stock COmpany-ROSCO), a las que como medida regulatoria para el fomento de la compe-tencia puede imponérseles obligaciones de puesta a disposición de nuevos entrantes de capacidades excedentarias. Asimismo, tiene asignadas obliga-ciones de servicio público-OSP´s en cercanías y re-gionales/media distancia que ha venido prestando

164 >Ei419

NOTAS

bajo el paraguas de un Contrato-Programa con el Estado. Entre las fuentes de financiación de su nue-vo material rodante destacan el BEI y el consorcio EUROFIMA del que es accionista.

Son varios los retos que la liberalización propia del pilar de mercado presenta en la actualidad, más allá de la complicación coyuntural que en forma de retraso ha supuesto el COVID-19:

– La resistencia soterrada de algunos Estados miembros a una efectiva desintegración vertical del sector -y por ende a la liberalización- en su propio territorio. En especial de aquellos en los que se da una fuerte presencia del sector públi-co en toda la cadena de valor ferroviaria -inclu-yendo la fabricación- o de aquellos con fuerte y ruidosa sindicalización, que no hacen sino alterar el level playing field recurriendo a subterfugios tales como el uso de “murallas chinas”, la sobre-protección -más allá del “principio de confianza legítima”- del incumbente mediante “cláusulas del abuelo” (grandfathering) generosas o barre-ras técnicas, o la captura del regulador.

– Las barreras de entrada al mercado ferroviario por falta de recursos clave, como material ro-dante técnicamente apto, talleres y servicios de mantenimiento o personal de conducción. Lo que puede soslayarse, como se ha visto, impo-niendo obligaciones al incumbente de puesta a disposición de otros operadores de capacida-des excedentarias infrautilizadas, en condiciones transparentes, objetivas y no discriminatorias -tari-fas orientadas a costes-.

– La convivencia del mercado con OSP´s legal-mente establecidas. Lo que sugiere distinguir en-tre una competencia en el mercado, a propi-ciar mediante una adecuada liberalización del mismo, y una competencia por el mercado, desde la perspectiva de una contestabilidad a propiciar mediante concursos de adjudicación competitiva y adecuadamente diseñados para el caso de las OSP´s, puesto que esta presta-ción simultánea es regulatoriamente sensible en tanto que puede resultar en problemas de insos-tenibilidad financiera, subvenciones cruzadas o “descreme” de mercado (cherry-picking).

– La necesidad de una visión sistémica del trans-porte, considerando la complementariedad y

sustitubilidad entre modos. Lo que exigiría te-ner en cuenta la intermodalidad a la hora de imponer OSP´s o una internalización de costes en el transporte por carretera dada su inferior sostenibilidad medio ambiental frente al modo ferroviario.

REFLEXIONES FINALES: EVOLUCIÓN Y PERSPECTIVAS DEL PILAR TÉCNICO

Un primer modelo de transición hacia el ordena-miento del pilar técnico descrito en esta nota fue el recogido por la Ley 39/2003 del Sector Ferroviario que, como piezas de desarrollo relevantes, contó con la Orden FOM/233/2006, de 31 de enero, por la que se regulan las condiciones para la homologa-ción del material rodante ferroviario y de los centros de mantenimiento y se fijan las cuantías de la tasa por la certificación de dicho material –actualmente vigente únicamente en lo que a homologación de centros de mantenimiento se refiere- y el Real De-creto 810/2007, de 22 de junio, por el que se aprue-ba el Reglamento sobre seguridad en la circulación de la RFIG.

Con un ámbito de interoperabilidad limitado, al estar las ETI´s europeas en un estado incipiente de desarrollo –la primera ETI de material rodante sería la de 2002 relativa al sistema transeuropeo de AV-, el modelo descansaba fundamentalmente en las «Especificaciones Técnicas de Homologación»-ETH´s nacionales: conjunto de normas técnicas, requisitos y condiciones que, en materia de seguri-dad, fiabilidad, compatibilidad técnica, salubridad, protección del medioambiente y, en su caso, inte-roperabilidad, debía cumplir todo vehículo ferrovia-rio para la obtención de la «Autorización de Puesta en Servicio»-APS (a la que, en un régimen de doble autorización, habría de acompañar una «Autoriza-ción de Circulación»-AC). Para la verificación de estas ETH´s (o las anteriores «Normas Técnicas de Circulación»-NTC´s vigentes hasta su aprobación), en las que ya se referenciaban normas, se recurriría a la figura imparcial de los organismos de certifica-ción acreditados por ENAC (ver tabla 2).

Citar entre las normas específicamente ferroviarias la paradigmática CENELEC EN 50126 [Aplicaciones ferroviarias. Especificación y demostración de la fia-bilidad, la disponibilidad, la mantenibilidad y la se-

TABLA 2RÉGIMEN DE EVALUACIÓN DEL MATERIAL RODANTE BASADO EN ETH´S


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�� REQUISITOS ESENCIALES REFERENCIA DE

CONFORMIDAD EVALUACIÓN DE CONFORMIDAD REQUERIMIENTO

Conformidad previa

ETI´s europeas (material interoperable en el sistema transeuropeo)

Organismo notificado (acreditado por ENAC) Declaración CE de verificación

ETH’s nacionales (vehículos) (material no interoperable)

Organismo de certificación (acreditado por ENAC) Informe de validación

1) Autorización de Puesta en Servicio-APS Primer nivel: material interoperable (ETI´s)

Segundo nivel: material no interoperable (ETH’s) DG de Ferrocarriles Expediente técnico

2) Autorización de Circulación-AC para líneas concretas ADIF Superación de recorridos mínimos

Sostenimiento Plan de mantenimiento establecido en APS conforme a ETH´s

Centro de mantenimiento de material rodante (homologado por DG de Ferrocarriles y habilitado por ADIF)

Documentación de las operaciones de mantenimiento

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INTEROPERABILIDAD Directiva 2008/57/CE

Real Decreto 1434/2010

AUTORIZACIÓN DE ENTRADA EN SERVICIO-AES (SUBSISTEMAS Y VEHÍCULOS)

Recomendación 2014/897/CE Orden Ministerial FOM/167/2015

ETI´s IF´s/ ETH´s

SEGURIDAD Directiva 2004/49/CE

MANTENIMIENTO (VAGONES DE MERCANCÍAS) Reglamento (UE) nº 445/2011 Orden Ministerial FOM/233/2006


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419 >Ei 165


guridad (RAMS)], cuya primera versión de 1999 fue ratificada como norma UNE en 2001. La conformi-dad con esta norma armonizada y las de su familia corresponde a los denominados Independent Safety Assesors-ISA´s. En las ETH´s se establecería la obliga-toriedad para los fabricantes de material rodante de presentar un estudio de seguridad, con la recomen-dación de ampliarlo hasta completar un estudio FDMS (acrónimo RAMS en español) según la norma UNE-EN 50126.

En un contexto de baja integración supranacional, y para una mejor cooperación internacional entre áreas ferroviarias conectadas, se optaría entonces por la fórmula de colaboración bilateral o multila-teral reforzada entre ANS´s de los «Acuerdos de Aceptación Cruzada», consistentes en protocolos de autorización común para vehículos no confor-mes con ETI’s y protocolos de reconocimiento de actuaciones de mantenimiento.

Un gran avance integrador lo constituiría el Tercer Pa-quete, incorporado ya a la vigente Ley 38/2015 que, como piezas de desarrollo del pilar técnico, y ade-más del ya citado Real Decreto 810/2007, contaría con el Real Decreto 1434/2010, de 5 de noviembre, sobre interoperabilidad del sistema ferroviario de la RFIG y la Orden FOM/167/2015, de 6 de febrero, por la que se regulan las condiciones para la entrada

en servicio de subsistemas de carácter estructural, líneas y vehículos ferroviarios (ver figura 6).

Elementos ya distintivos de este modelo (ver tabla 3) serían: la libre circulación en el mercado de los componentes de interoperabilidad conformes con las ETI´s; la verificación dual de subsistemas de acuerdo con las ETI´s europeas e IF´s nacionales, por parte de NoBo´s y DeBo´s acreditados, respecti-vamente; la vigilancia de los sistemas de gestión de la seguridad –de AI´s y EF´s- y del mantenimiento –de EEM´s-; la evaluación de riesgos, con el eventual concurso de AsBo´s acreditados; y, desde el punto de vista institucional, un papel destacado de la AESF en materia de ordenación (propuesta, elaboración y desarrollo del marco normativo, tanto nacional como internacional -en el seno de EUAR y del RISC- y en sus componentes obligatorias y orientativa -direc-trices, recomendaciones y guías técnicas o simila-res), inspección y supervisión (incluida la capacidad sancionadora) de la seguridad del material rodante, correspondiéndole a aquella, en este ámbito y en su calidad de ANS: la supervisión de los requisitos esenciales por parte de los componentes de inte-roperabilidad; la AES de subsistemas móviles y vehí-culos; la organización y gestión del REF, así como la supervisión de la debida matriculación del material rodante; la homologación de los centros de mante-nimiento; y la certificación de las EEM´s.

FIGURA 6PILAR TÉCNICO DEL TERCER PAQUETE Y SU TRANSPOSICIÓN


TABLA 3RÉGIMEN DE EVALUACIÓN DEL MATERIAL RODANTE EN EL TERCER PAQUETE


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�� REQUISITOS ESENCIALES REFERENCIA DE

CONFORMIDAD EVALUACIÓN DE CONFORMIDAD REQUERIMIENTO

Conformidad previa

ETI´s europeas (material interoperable en el sistema transeuropeo)

Organismo notificado (acreditado por ENAC) Declaración CE de verificación

ETH’s nacionales (vehículos) (material no interoperable)

Organismo de certificación (acreditado por ENAC) Informe de validación

1) Autorización de Puesta en Servicio-APS Primer nivel: material interoperable (ETI´s)

Segundo nivel: material no interoperable (ETH’s) DG de Ferrocarriles Expediente técnico

2) Autorización de Circulación-AC para líneas concretas ADIF Superación de recorridos mínimos

Sostenimiento Plan de mantenimiento establecido en APS conforme a ETH´s

Centro de mantenimiento de material rodante (homologado por DG de Ferrocarriles y habilitado por ADIF)

Documentación de las operaciones de mantenimiento

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INTEROPERABILIDAD Directiva 2008/57/CE


AUTORIZACIÓN DE ENTRADA EN SERVICIO-AES (SUBSISTEMAS Y VEHÍCULOS)

Recomendación 2014/897/CE Orden Ministerial FOM/167/2015

ETI´s IF´s/ ETH´s

SEGURIDAD Directiva 2004/49/CE

MANTENIMIENTO (VAGONES DE MERCANCÍAS) Reglamento (UE) nº 445/2011 Orden Ministerial FOM/233/2006


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�� REQUISITOS ESENCIALES

AGENTE RESPONSABLE

REFERENCIA DE CONFORMIDAD

EVALUACIÓN DE CONFORMIDAD MATERIALIZACIÓN

Conformidad previa

Fabricante ETI’s europeas (subsistemas y componentes)

NoBo (acreditación por ENAC)

•� Puesta en mercado de componentes: Certificado y Declaración CE de conformidad o de idoneidad de uso –si contemplan interfaces- y comunicación a AESF

•� Entrada en servicio de subsistemas: Certificado y Declaración CE de Verificación de subsistemas y autorización AESF-AES

Fabricante IF’s nacionales notificadas (subsistemas)

DeBo (acreditación por ENAC)

Certificado y Declaración de Verificación de subsistemas y autorización AESF-AES

Solicitante (Fabricante/poseedor/EF) Procedimiento AES AESF AES vehículos

EF Códigos de buenas prácticas AI EF Compatibilidad del tren con la ruta, a realizar por expertos de la EF a partir de la información de la infraestructura contenida en el Registro de Infraestructuras e Informe AI consultivo/no obligatorio

Sostenimiento EEM

SISTEMA DE GESTIÓN DEL MANTENIMIENTO-SGM Plan de mantenimiento

(componentes fundamentales para la seguridad e instrucciones específicas de mantenimiento del Fabricante)

establecido en AES

EEM (certificación por AESF)

Documentación de las operaciones de mantenimiento de material rodante

Explotación/ Circulación AI/EF

SISTEMA DE GESTIÓN DE LA SEGURIDAD-SGS Reglamento de Circulación Ferroviaria-RCF (RD 664/2015)

Especificaciones Técnicas de Circulación-ETC´s AESF •� Autorización de seguridad (AI)

•� Certificado de seguridad (EF)

MCS AI/EF/EEM PROCESO DE VIGILANCIA DE LOS

SISTEMAS DE GESTIÓN Reglamento 1078/2012

AESF •� Informe anual

MCS Proponente (Fabricante/AI/EF/EEM)

PROCESO DE GESTIÓN Y EVALUACIÓN DE RIESGOS Reglamento 402/2013

AsBo (acreditación por ENAC)

•� Análisis de riesgos •� Informe de evaluación independiente AsBo •� Declaración de control de riesgos

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INTEROPERABILIDAD Directiva (UE) 2016/797


AUTORIZACIÓN DE TIPO-ATV Y PUESTA EN EL MERCADO-APM (VEHÍCULOS)

Reglamento de Ejecución (UE) 2018/545 ETI´s IF´s

SEGURIDAD Directiva (UE) 2016/798

MANTENIMIENTO (TODO TIPO DE VEHÍCULOS) Reglamento de Ejecución (UE) 2019/779

Orden Ministerial FOM/233/2006

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166 >Ei419

NOTAS

La incorporación al ordenamiento jurídico español de las dos directivas del Cuarto Paquete (2016/796 de seguridad y 2016/797 de interoperabilidad) se ha realizado recientemente mediante el Real De-creto 929/2020, de 27 de octubre, sobre seguridad operacional e interoperabilidad ferroviarias, con el que han quedado derogados el Real Decreto 1434/2010, la Orden FOM 167/2015 y el Real Decre-to 810/2007 (ver figura 7).

Con el Cuarto Paquete se viene a incidir en la im-portancia de los factores humanos y organizativos y la cultura de la seguridad para resolver la aparente tensión existente entre su irrenunciable garantía y el deseado impulso al mercado (agilidad de puesta en mercado y libre circulación). El refuerzo de las com-petencias ejecutivas de EUAR y de su poder de su-pervisión sobre ANS´s; el modelo de ventanilla única europea para la emisión de APM/ATV de vehículos (con su área de uso) y certificados de seguridad úni-cos de EF´s (con su ámbito de operación en cuanto a geografía y tipo de servicio); el mayor foco en la vigilancia de mercado, en lugar de las intervencio-nes a priori (en el caso de la puesta en mercado de componentes de interoperabilidad y subsistemas móviles, anteriormente se exigían comunicación a la AESF y AES, respectivamente); el mayor recurso a la acreditación (caso de las entidades de certificación de EEM´s); el refuerzo de la exigencia en el conjun-to de obligaciones y requisitos de los organismos de evaluación de conformidad (incluidos los «Organis-mos Internos Acreditados» para autocertificación en los módulos de conformidad que así lo contemplen), en aras a su competencia e imparcialidad; o el re-

corte en las flexibilidades de estadios anteriores del proceso (como por ejemplo el fin del transitorio para la utilización de componentes de interoperabilidad sin declaración CE de conformidad o idoneidad de uso; las excepciones en la conformidad con las ETI´s; la relativa discrecionalidad de las ANS´s en la consideración como de envergadura de una reno-vación o rehabilitación a efectos del requerimiento de una nueva AES/APM; o la discrecionalidad en la consideración de un cambio como significativo de cara a la obligatoriedad del análisis de riesgos); son todos ellos elementos de un nuevo modelo que en-tra en vigor y que suponen otro avance en el camino irreversible de construcción del EFEU.

Asintóticamente se convergerá a un régimen per-manente que, idealmente, sería un modelo de “talla única” (one size fits all) de interoperabilidad y segu-ridad, en el que los agentes ferroviarios interactúen, en lugar de con varias ANS´s, con única EUAR dota-da con competencias ejecutivas plenas, y en el que la conformidad, en lugar de verificarse dualmente, lo haga solamente frente a unas ETI´s que armoni-cen la totalidad de los aspectos técnicos al ser todo el material rodante interoperable, con las ventajas que todo lo anterior conlleva.

Para lo cual aún queda un trecho por recorrer en el que fabricantes, mantenedores y otros proveedores independientes de servicios industriales como los re-feridos en esta nota tendrán un papel fundamental.

Antonio Moreno-Torres Gálvez

FIGURA 7PILAR TÉCNICO DEL CUARTO PAQUETE Y SU TRANSPOSICIÓN


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�� REQUISITOS ESENCIALES

AGENTE RESPONSABLE

REFERENCIA DE CONFORMIDAD

EVALUACIÓN DE CONFORMIDAD MATERIALIZACIÓN

Conformidad previa

Fabricante ETI’s europeas (subsistemas y componentes)

NoBo (acreditación por ENAC)

•� Puesta en mercado de componentes: Certificado y Declaración CE de conformidad o de idoneidad de uso –si contemplan interfaces- y comunicación a AESF

•� Entrada en servicio de subsistemas: Certificado y Declaración CE de Verificación de subsistemas y autorización AESF-AES

Fabricante IF’s nacionales notificadas (subsistemas)

DeBo (acreditación por ENAC)

Certificado y Declaración de Verificación de subsistemas y autorización AESF-AES

Solicitante (Fabricante/poseedor/EF) Procedimiento AES AESF AES vehículos

EF Códigos de buenas prácticas AI EF Compatibilidad del tren con la ruta, a realizar por expertos de la EF a partir de la información de la infraestructura contenida en el Registro de Infraestructuras e Informe AI consultivo/no obligatorio

Sostenimiento EEM

SISTEMA DE GESTIÓN DEL MANTENIMIENTO-SGM Plan de mantenimiento

(componentes fundamentales para la seguridad e instrucciones específicas de mantenimiento del Fabricante)

establecido en AES

EEM (certificación por AESF)

Documentación de las operaciones de mantenimiento de material rodante

Explotación/ Circulación AI/EF

SISTEMA DE GESTIÓN DE LA SEGURIDAD-SGS Reglamento de Circulación Ferroviaria-RCF (RD 664/2015)

Especificaciones Técnicas de Circulación-ETC´s AESF •� Autorización de seguridad (AI)

•� Certificado de seguridad (EF)

MCS AI/EF/EEM PROCESO DE VIGILANCIA DE LOS

SISTEMAS DE GESTIÓN Reglamento 1078/2012

AESF •� Informe anual

MCS Proponente (Fabricante/AI/EF/EEM)

PROCESO DE GESTIÓN Y EVALUACIÓN DE RIESGOS Reglamento 402/2013

AsBo (acreditación por ENAC)

•� Análisis de riesgos •� Informe de evaluación independiente AsBo •� Declaración de control de riesgos

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INTEROPERABILIDAD Directiva (UE) 2016/797


AUTORIZACIÓN DE TIPO-ATV Y PUESTA EN EL MERCADO-APM (VEHÍCULOS)

Reglamento de Ejecución (UE) 2018/545 ETI´s IF´s

SEGURIDAD Directiva (UE) 2016/798

MANTENIMIENTO (TODO TIPO DE VEHÍCULOS) Reglamento de Ejecución (UE) 2019/779

Orden Ministerial FOM/233/2006

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VISIÓN INDUSTRIAL DE LA INTEROPERABILIDAD FERROVIARIA

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