· Violeta Nuñez Rodríguez “Elementos para el diseño de apoyo a la Unidad de Producción...

índice

Editorial / 4

Agenda legislativa

“La actividad legislativa del Congreso Mexicano en el marco jurídico dela gestión ambiental” /6Gloria Margarita Alvarez

Artículos de fondo

“Escenario ambiental en México desde la perspectiva de la seguridadalimentaria” / 19Liza Covantes Torres

“Presupuesto en materia indígena, 2001-2007” / 32Violeta Nuñez Rodríguez

“Elementos para el diseño de apoyo a la Unidad de Producción FamiliarCampesina en México” / 45Samuel Peña Garza

“Plan estratégico para la producción de maíz en México” /58José Sergio Barrales Domínguez

rumbo ruralAño 3 Núm. 7 diciembre 2007

LX LegislaturaMesa Directiva

PresidentaDip. Ruth Zavaleta Salgado

VicepresidentesDip. V. Luis Sánchez Jiménes

Dip. Cristina Castaño ContrerasDip. Arnoldo Ochoa González

SecretariosDip Esmeralda Cárdenas Sánchez

Dip. María Eugenia Jiménez valenzuelaDip. Patricia Villanueva Abraján

Dip. Antonio Xavier López AdameDip. María del carmen Salvatori Bronca

Dip. María Mercedes Maciel OrtizDip. Jacinto Gómez Pasillas

Dip. Santiago Gustavo Pedro Cortés

Comité del CEDRSSA

PresidenteDip. Alejandro Martínez Hernández

SecretarioDip. Martín Stefanonni Mazzocco

SecretarioDip. Ramón Barajas López

IntegrantesDip. Jorge Godoy Cárdenas

Dip. Antonio Medellín VarelaDip. Ramón Ceja Romero

Dip. José Guillermo Fuentes OrtízDip. Felipe González Ruíz

Dip. Iñigo Antonio Laviada HernándezDip. José Ignacio Alberto Rubio Chávez

Dip. José Víctor Sánchez TrujilloDip. César Augusto Verástegui Ostos

Dip. Tomás Gloria RequenaDip. José Amado Orihuela Trejo

Dip. Mayra Gisela Peñuelas AcuñaDip. María Guadalupe Josefina García Noriega

Dip. Santiago Gustavo Pedro Cortés Dip. Rosa Elva Soriano Sánchez

Dip. Adriana Díaz ContrerasDip. Javier Hernández ManzanaresDip. Carlos Ernesto Navarro López

Comité EditorialPatricia Aguilar Méndez, Liza Covantes Torres,

Samuel Peña Garza, Gabriela Rangel Faz,Héctor Robles Berlanga,Francisco Solorza Luna

FOTO Stockbyte Agriculture

índice

Consejo Consultivo EditorialRicardo Pérez Avilés

María Cristina RenardLuciano Concheiro Bórquez

Héctor Fanghanel HernándezArmando Bartra

Francisco Martínez GómezYolanda Massieu TrigoHermilo Navarro GarzaAbelardo Ávila Curiel

Gonzalo Chapela MendozaJuan Luis Sariego

Sonia Araceli Soto RodríguezFrancois LartigueRosa Luz González

Dirección y Edición

Director General del CEDRSSADr. Sergio Barrales Domínguez

EditorMario Hernández González

Correctora de EstiloTrilce Piña Mendoza

Formación EditorialAlejandro LoyolaPaulina Rosano

Fotografía de portadaJosé Luis Nava

DirecciónPalacio Legislativo de San Lázaro

Edif. J P.B.

Teléfonos(55) 5628-1300 ext. 55017

y 55026-8141 (fax)

Correo electró[email protected]

Sitio en internetwww.cedrssa.gob.mx

Las opiniones vertidas en los artículos firmadosson responsabilidad exclusiva de sus autores yno reflejan necesariamente el criterio editorial

de la revista.

México, D.F.

Debate

“Debate en torno al papel del Congreso en la evaluación del desempeño de laAdministración Pública Federal “ / 68Patricia C. Aguilar Méndez y Gabriela Rangel Faz

“La autosuficiencia, base de la seguridad alimentaria” / 77Jesús Guzmán Flores

“Una introducción al análisis económico de las políticas públicas de cambio climáticoen México” / 83Edgar Rivero Cob

Reseñas

“Sistema de Información Estratégico Rural (nota informativa) / 96Publio Rábago Riquer

“Tercer aniversario del Centro de Estudios para el Desarrollo rural Sustentable y laSoberanía Alimentaria” /102Jaime Trejo Monroy

Pulso del sector

Indicadores de mercado del maíz, una visión desde el lado de la ofertaPresupuesto para el Programa Especial Concurrente 2008 / Anexo

FOTO Tabasco y Karla Faccetti

editorial

rumboruralEditorial

Como complemento a las actividadesconmemorativas del Tercer Aniversariode la Creación del Centro de Estudiospara el Desarrollo Rural Sustentable y laSoberanía Alimentaria (CDRSSA), rumborural ofrece a los lectores este númeroque contiene reflexiones y avances enel estudio de los problemas y lasalternativas que atañen al campomexicano.

Son colaboraciones producto de lamaduración de los proyectos que hanemprendido los investigadores de estecentro de estudios en sus diferentesáreas de interés, quienes a lo largo deeste tiempo han explorado distintosaspectos de la condición que guarda elámbito rural, y han elaborado un buennúmero de documentos de respaldo alos trabajos de la LIX y LX legislaturas.

En Agenda legislativa, Gloria MargaritaÁlvarez López escribe el artículo “Laactividad legislativa del CongresoMexicano en el marco jurídico de lagestión ambiental”, en el cual sitúa encontexto la acción gubernamental sobreel cuidado del medio ambiente, en unaperspectiva institucional e históricaexplicativa de los avances del presentesobre este tema, para lo cual parte delas bases establec idas por e lConstituyente de 1917 y registra laincorporación de normas y organismosambientales a través de cinco etapas enla gestión pública sobre este tema.

La sección Artículos de fondo iniciacon el documento “Escenario ambientaldesde la perspectiva alimentaria”,elaborado por Liza Covantes Torres, enel que efectúa una actualización de

datos esenciales sobre el inventario derecursos naturales y de población queguardan más cercanía con lasactividades agrícolas, como son lavegetación, los suelos, el agua y labiodiversidad, y de esta manera, procuravislumbrar las capacidades actual yfutura de producción sustentable dealimentos para la población mexicana.

Violeta Núñez Rodríguez publica“Presupuesto en materia indígena, 2001-2007”. En éste describe la evolución delpresupuesto federal destinado a laatención de los indígenas desde quese creó la Comisión Nacional para elDesarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)hasta el presente año; destaca losprogramas a que se destina el recursoy sustenta la necesidad de no sólop r o c u r a r u n m a y o r a p o y opresupuestario a este ámbito social, sinode asegurar su adecuada aplicación.

Samuel Peña Garza, mediante eldocumento “Elementos para el diseñode apoyo a las Unidades de ProducciónFamiliar Campesina en México”, realizaun importante esfuerzo al convocar ainvestigadores y creadores de políticasa que revaloren a las UPC existentescomo punto nodal de reactivación deun verdadero desar ro l lo rura lsustentable. Con base en estudios deestratificación económica aplicados atres microrregiones del país, el autorsugiere formas de articular elementosfinancieros, tecnológicos, normativos yculturales para hacer viable elcrecimiento de la producción agrícola,y por lo tanto, el fortalecimiento de lapoblación campesina.

Esta sección culmina con la presentacióndel documento “Plan estratégico para

la producción de maíz en México”, dequien rubrica este editorial, con el quese busca aportar una propuesta des o l u c i ó n a l a p r o b l e m á t i c asocioeconómica en que se encuentrala población consumidora y productorade este grano. Se definen los conceptosde reserva técnica del grano, y además,se sugiere examinar con detalle lacondición de las zonas productoras yasegurar la implementación de losprocesos técnicos de producción, entreotras condicionantes. Con todo ello, seconstruyen cuadros estadísticos paraestablecer las correlaciones entresuperficie cosechada, en riego ytemporal (para dos ciclos anuales),rendimientos por hectárea y volúmenesde producción por entidad federativaen 2005, y en los que se distinguen losbeneficios productivos que se lograríande implementarse este plan.

En la sección Debate, se ofrecen alpúblico lector tres interesantescolaboraciones que actualizan los datosbásicos de temas que han sido y siguensiendo motivo de polémicas en los añosrecientes. El primero de ellos, “Debateen torno al papel del Congreso en laevaluación del desempeño de laAdministración Pública Federal”, se debea la pluma de Patricia C. Aguilar Méndezy Gabriela Rangel Faz. A partir de lapromulgación de la Ley Federal dePresupuesto y ResponsabidadHacendaria en 2006, surgieron una seriede reuniones y trabajos encaminados aimplementar esa normatividad,postulándose que en el Sistema deEvaluación del Desempeño (SED) a laCámara de Diputados le competeasegurar normas y mecanismos propiosde evaluación y no sólo de aprobaciónde las evaluaciones del Ejecutivo.

rumbo rural

El ingeniero Jesús Guzmán Flores aportael ensayo “La autosuficiencia, base de laseguridad alimentaria” , en el cualsustenta la necesidad de restablecer enlas políticas públicas de nuestro país elobjetivo de autosuficiencia alimentaria-y no limitarse al de seguridadalimentaria-, lo cual requiere elevar lasact iv idades pr imar ias a rangoestratégico, evaluar el potencialproductivo en todo el territorio nacional(incluyendo mares) y estimar con másprecisión las actuales y futurasnecesidades al imentar ias de lap o b l a c i ó n , b a j o u n e n fo q u esocioeconómico y cultural que superelas distorsiones que la mercadotecniaha creado en el patrón de consumoactual.

El joven economista Edgar Rivero Cob,en su ensayo “Una introducción alanálisis económico de las políticaspúblicas de cambio climático en México:los costos y beneficios sociales de lamitigación y adaptación” se aboca as istematizar una par te de lascontroversias sobre el modo de afrontaro adaptarse a los efectos del cambiocl imát ico y sus impl icac ioneseconómicas, tecnológicas, sociales einstitucionales.

En la sección de Reseñas se incluyendos colaboraciones. Publio RábagoR iquer hace re fe renc ia a losantecedentes del “S istema deInformación Estratégico Rural, notainformativa”, con el cual se busca habilitaral legislativo con sistemas y bases dedatos de cobertura amplia y deconfiabilidad alta; en este sentido, elautor expone su marco operativo ynormativo, sus fuentes y los posiblesusos que se le pueden dar al SIER.

Esta sección cierra con la reseña del“Tercer aniversario del CEDRSSA”, porJaime Trejo Monroy, en cuyas páginasse da cuenta de las actividadesdesarrolladas en el mes de octubre paracelebrar la creación, en 2004, de estecentro de estudios; destaca lapresentación e interés concitado en lapresentación de seis libros en temas dedesarrollo rural sustentable de lacolección Estudios e investigaciones yla firma de ratificación y ampliación dela carta que crea la Red Académica decolaboración en Estudios Rurales(RACER).

Finalmente, la Numeralia ofrece dosimportantes documentos que brindaninformación clara y relevante para la

información plena de los lectores y parala toma de decisiones. El primero deellos, “Indicadores de mercado del maíz:una visión desde el lado de la oferta”,presenta en forma analítica y gráfica losdatos cruciales que necesitan manejarlos productores, comercializadores y elsector gubernamental para operar eneste mercado con datos sólidos. Elúltimo documento, “El Presupuesto parael Programa Especial Concurrente en2008”, registra el destino de los recursosaprobados por la Cámara de Diputadospara cada uno de los componentes delPEC.

Con este universo de materiales, elCentro de Estudios para el DesarrolloRural Sustentable y la SoberaníaAlimentaria, refrenda su compromisocon el Legislativo y la sociedad mexicanade asumir su vocación de servicio yresponsabilidad profesional, aportandosus conocimientos para respaldar laelaboración de normas y políticas queconduzcan a mejores escenarios parael mundo rural mexicano.

Dr. Sergio Barrales Domínguez Director General del CEDRSSA


agenda legislativa rumbo rural

I. Antecedentes

De acuerdo con la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos, elGobierno Mexicano está organizada entres poderes: el Ejecutivo, el Legislativoy el Judicial. El Poder Legislativo tienedi ferentes funciones, t res sonconsideradas como básicas : larepresentativa, el control de actividadesdel poder ejecutivo y la elaboración deleyes. En este sentido, en el PoderLegislativo se han propuesto, analizadoy aprobado las diferentes leyes queinciden en la protección de los recursosnaturales, leyes que constituyen elmarco jurídico del derecho ambiental.1 En este marco, se establecen lasatribuciones y las facultades de lasdependencias y entidades de laadministración pública en la gestiónambiental.2

A lo largo de la historia del país, lapercepción que la sociedad mexicanaha tenido del medio ambiente se hareflejado en la manera en que se haabordado la problemática ambiental, detal manera que las institucionesresponsables en la materia hanevolucionado de ser sólo una parte deuna dirección general hasta unaSecretaría de Estado, como sucede enla actualidad con la Secretaría de MedioAmbiente y Recursos Naturales(SEMARNAT).

Al respecto, la SEMARNAT señala que enel país han existido cinco etapas de lagestión ambiental (Cuadro 1). Dichasetapas son:

• Conservación dentro de la visiónproductivista de los recursosnaturales.

• La contaminación ambiental, elenfoque de sa lud públ ica .• I ntegrac ión de la v is iónecosistémica.• Hacia la integralidad de gestión.• Inicio de la transversalidad.

Estas etapas de la gestión ambiental hanido aparejadas de la modificación almarco jurídico ambiental, labor que haestado a cargo del Congreso Mexicano(Cuadro 1). Así se ha pasado de las leyesforestal y sobre Irrigación con AguasFederales de 1926 y la Ley de AguasPropiedad de la Nación de 1928 a lasLeyes de Desarrollo Sustentable de laCaña de Azúcar en 2005 y de ProductosOrgánicos en 2006.

El Congreso Mexicano ha analizadopropuestas de leyes para atender lasnecesidades más diversas sobre temass i m p l e s h a s t a a s p e c t o s m á sespecializados. De tal manera, que eltrabajo legislativo ha tenido queresponder a las demandas de lapoblación para asumir los retos de lasociedad moderna a partir de lacomplejidad y particularidad del país.

La legislación ambiental mexicana, enconcordancia con la transformación dela gestión ambiental, también estácambiando y de tener un caráctersectorial se dirige hacia un carácter detransversalidad en otros ordenamientosjurídicos y a una mayor complejidad.Esto ha dado como resultado un mayorrequerimiento de información sobre lasrelaciones que tienen lugar entre losseres vivos en la naturaleza y suincorporación en las leyes que rigen lavida en sociedad.

La actividad legislativa del Congresomexicano en el marco jurídico de la gestión

ambientalGloria Margarita Álvarez López

1 Brañes señala que el Derecho Ambiental, en tanto derecho positivo o “legislación ambiental”, está constituido por el conjunto de normas jurídicas que regulan las conductashumanas que pueden influir de una manera relevante en los procesos de interacción que tienen lugar entre los sistemas de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente, mediantela generación de efectos de los que se esperan una modificación significativa de las condiciones de existencia de dichos organismos. Brañes R. (1987) Derecho Ambiental Mexicano,Fundación Universo Veintiuno, Mëxico.2 El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 considera a la gestión ambiental como el conjunto de acciones que realiza la sociedad para conservar y aprovechar los recursos naturales,lo que genera las condiciones que permitan el desarrollo de la vida en todas sus formas y añade que es un elemento fundamental para armonizar las actividades productivas y elcuidado del medio ambiente.

6 / diciembre

Cuadro 1. Etapas de la gestión ambiental en México y las leyes ambientales

ETAPAS DE LA GESTIÓNAMBIENTAL

CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES LEYES AMBIENTALES EXPEDIDAS EN EL PERÍODO

1917 -1971Etapa Inicial

CONSERVACIÓN DENTRO DE LAVISIÓN PRODUCTIVISA DE LOS

RECURSOS NATURALES

1971-1983Segunda Etapa

LA CONTAMINACIÓNAMBIENTAL.

EL ENFOQUE DE LA SALUDPÚBLICA

1984 - 1994Tercer Etapa

INTEGRACIÓN DE LA VISIÓNECOSISTÉMICA

1995 – 2000Cuarta Etapa

HACIA LA INTEGRALIDADDE LA GESTIÓN

2000 – 2006Quinta Etapa

CREACIÓN DE LA COMISIÓNNACIONAL FORESTAL E INICIO

DE LA TRANSVERSALIDAD

Desde la estabilización del régimen rev-olucionario hasta los primeros años dela década de los setenta se desarrollo enMéxico una política ambiental implícitaen el marco del manejo productivo delos recursos naturales, que los separabaen función de sus respectivos referenteseconómicos y sociales.

La conservación de los recursos na-turales siguió concibiéndose como unasunto derivado de su gestión producti-va, quedando confinada a las diversasdependencias federales que se veníanocupando de estetema.

Los problemas urbanos de contamna-ción y algunos aspectos de gestión delos ecosistemas cobraron más importan-cia en el paradigma prevleciente y latendencia hacia la integralidad fue másevidente.

La integralidad se vio favorecida con lacreación de la Secretaría de Medio Am-biente, Recursos Naturales y Pesca encar-gada de fomentar el aprovechamientode los recursos naturales y la protecciónal medio ambiente.

Los Objetivos nacionales consideran: In-clusión de la protección de la naturalezaen el desarrollo del país, valoración cor-recta de los recursos naturales, incorpo-ración de la sustentabilidad ambientalen los procesos de desarrollo industrialy preservación del patrimonio naturaldel país, entre otros.

• Ley Forestal (1926) (se emite la primera, le siguen las leyes de 1942, 1947 y 1960)• Ley sobre Irrigación con Aguas Federales (1926)• Ley de Aguas Propiedad de la Nación (1928)• Ley de Aguas de Propiedad Nacional (1934).• Ley de Conservación de Suelo y Agua (1946)• Ley de Riegos (1946)• Ley Federal de Ingeniería Sanitaria (1947)• Ley Federal de Caza (1951)• Ley Reglamentaria del Párrafo Quinto del artículo 27 Constitucional en materiade Aguas del Subsuelo (1956)

• Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental (1971) (acompañada de modificaciones a la constitución respecto al Consejo de Salubridad General)• Ley Federal de Aguas (1972) (sustituye a la de 1934)• Código Sanitario (1973) (Sustituye al de 1956 y estableció regulaciones en materia de “saneamiento del ambiente”)• Ley Federal para la Protección del Ambiente (sustituye a la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental)

• Ley Forestal (1986) (sustituye a la de 1960 y le sigue la ley de 1992).• Modificaciones a la Constitución (1987)• Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (1988)• Ley de Aguas Nacionales (1992)• Ley de Pesca (1992)• Creación de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (1992)• Modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (se suprime la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología y los temas ambientales se distribuyen en otras secretarias)

• Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (1996) (se reformaron 161 de los 194 artÌculos originales, se aprobaron 60 adiciones y se dergaron 20 artículos)• Ley General de Vida Silvestre (1996)

• Ley Federal de Derechos (2001) (reformas para dar cabida al cobro por el uso,usufructo y explotación de las áreas naturales protegidas.• Ley de Desarrollo Rural Sustentable (2001)• Ley de Desarrollo Forestal Sustentable (2003)• Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (2003)• Ley de Aguas Nacionales (2004) (modificaciones)• Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados (2005)• Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar (2005).• Ley de Productos Orgánicos (2006)

Fuente: Elaboración propia con datos de SEMARNAT (2006)

II. El marco jurídico de actuación dela SEMARNAT

De acuerdo con el artículo 32 bis de laLey Orgánica de la AdministraciónPública Federal (LOAPF), a la SEMARNATle corresponde, entre otras acciones:fomentar la protección, la restauracióny l a c o n s e r v a c i ó n d e l o secosistemas,recursos naturales, bienesy servicios ambientales, con el fin de

propiciar su aprovechamiento ydesarrollo sustentable; formular yconducir la política nacional en materiade recursos naturales, así como enmateria de ecología, saneamientoambiental, agua, regulación ambientaldel desarrollo urbano y de la actividadpesquera, con la participación quecorresponda a otras dependencias yentidades; además, administrar y regularel uso, y por supuesto, promover el

aprovechamiento sustentable de losrecursos naturales que correspondan ala Federación, con excepción delpetróleo y todos los carburos dehidrógenos líquidos, sólidos y gaseosos,así como minerales radioactivos.

Aunado a las disposiciones de la LOAPF,la SEMARNAT cuenta con un ampliomarco de actuación que se desprendede otras leyes y disposiciones

La actividad legislativa del Congreso mexicano en el marcojurídico de la gestión ambiental

diciembre / 7


n o r m a t i v a s . Pa r a q u i e n e s s edesenvuelven en el terreno de la políticaambiental, es conocido que la ley centralde la actuación de la SEMARNAT es laLey General del Equilibrio Ecológico yla Protección al Ambiente (LGEEPA); asíde acuerdo con su informe de logros dela administración 2001-2006, la secretaría(SEMARNAT, 2006)3 reconoce que basasu actuación en 40 leyes y cinco códigos(Cuadros 2 y 3) .4

3 (SEMARNAT, 2006) Informe de Rendición de cuentas SEMARNAT periodo 2000-2006 1era. Etapa. Consultado enhttp://portal.semarnat.gob.mx/programas/informes/rendiciondecuentas/290806_IRC_SemarnatE1_final.pdf el 27 septiembre 2007.4 idem

Cuadro 2. Disposiciones en las que se basa la actuación de la SEMARNAT (leyes)

Leyes Reglamentarias o Códigos Fecha de Publicación en elDiario Oficialde la Federación

Ley Orgánica de la Administración Pública FederalLey General de Bienes NacionalesLey de PlaneaciónLey Federal de Procedimiento AdministrativoLey Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores PúblicosLey Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública GubernamentalLey General del Equilibrio Ecológico y la Protección al AmbienteLey de Aguas NacionalesLey General de Vida SilvestreLey General de Desarrollo Forestal SustentableLey General para la Prevención y Gestión Integral de ResiduosLey de Contribución de Mejoras por Obras Públicas Federales de Infraestructura HidráulicaLey Federal de DerechosLey Federal Sobre Metrología y NormalizaciónLey Federal del MarLey de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos MexicanosLey de Ingresos de la FederaciónLey de Presupuesto y Responsabilidad HacendariaLey de ExpropiaciónLey de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector PúblicoLey de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las MismasLey Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del apartado B) del artículo 123 constitucionalLey Federal del TrabajoLey de Información Estadística y Geográfica.Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del EstadoLey Federal de las Entidades Paraestatales.Ley del Diario Oficial de la FederaciónLey Sobre la Celebración de TratadosLey AgrariaLey de PescaLey MineraLey de la Comisión Nacional de Derechos HumanosLey de PuertosLey General de Asentamientos HumanosLey de Comercio ExteriorLey de Inversión ExtranjeraLey Federal de Sanidad VegetalLey Federal del Derecho de AutorLey General de Protección CivilLey de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados

29-XII-1976 y sus reformas).20-V-200405-I-1983 y sus reformas04-VIII-1994 y sus reformas13-III-2002 y sus reformas11-VI-200228-I-1988 y su reforma01-XII-199203-VII-2000 y sus reformas25-II-20038-X-200326-XI-1990 y sus reformas31-XII-1981 y sus reformas01-VII-1992 y sus reformas08-I-1986; fe de erratas 09-I-198610-I-1936 y sus reformasAnual31-III-200625-XI-1936 y sus reformas4-enero-2000 y sus reformas4-enero-2000 y sus reformas28-XII-1963 y sus reformas1-IV-197030-XII-1980 y sus reformas27-XII-1983 y sus reformas14-V-1986 y sus reformas24-XI-198602-I-199226-II-1992 y sus reformas25-VI-1992 y sus reformas26-VI-1992 y sus reformas29-VI-199219-VII-199321-VII-199327-VII-1993 y sus reformas27-XII-199305-I-199424-XII-199612-V-200018-III-2005

123456789

10111213141516171819202122232425262728293031323334353637383940

Es importante resaltar que la SEMARNATque en este listado de leyes nomenciona la Ley de Desarrollo RuralSustentable (LDRS), ley que establece laComisión Intersecretarial para elDesarrollo Rural Sustentable como unainstancia de coordinación para eldesarrollo rural sustentable y estáintegrada por 10 secretarías de estado,entre ellas, la SEMARNAT. Esta ComisiónIntersecretarial tiene, entre otrasfacultades, la de proponer las políticas

y criterios para la formulación dep ro gr a m a s y a c c i o n e s d e l adependencias y entidades del sectorpúblico y la evaluación periódica de losprogramas relacionados con eldesarrollo rural sustentable, así como laintegración de nueve sistemas, entrelos que se encuentra el Sistema Nacionalde Lucha contra la Desertificación y losR e c u r s o s N a t u r a l e s , c u y aresponsabilidad recae en la SEMARNAT.

Fuente: SEMARNAT (2006)

8 / diciembre

Cuadro 3. Disposiciones en las que se basa la actuación de la SEMARNAT (códigos)

Leyes Reglamentarias o Códigos Fecha de Publicación en elDiario Oficialde la Federación

Código Fiscal de la FederaciónCódigo Penal FederalCódigo Civil Federal

Código Federal de Procedimientos CivilesCódigo Federal de Procedimientos Penales

31-XII-1981 y sus reformas14-VIII-1931 y sus reformas

Vigente desde 1 de octubre de 1932.1-IX-1932

24-I-1942 y sus reformas30-VIII-1934 y sus reformas

414243

4445

III. EL MARCO INTERNACIONAL

México ha sido signatario de diversos acuerdos y tratados internacionales enmateria ambiental y de comercio internacional, en este sentido, la construccióndel marco jurídico nacional requiere considerar los diversos compromisos que elpaís ha adquirido. En el primer informe de labores de la SEMARNAT (2007),5 enla agenda internacional de México en el tema ambiental comprende: instrumentosmultilaterales, acuerdos regionales y acuerdos bilaterales como se señala en elCuadro 4.

Cuadro 4. Agenda ambiental internacional de México

INSTRUMENTOSMULTILATERALES

ACUERDOS REGIONALES

ACUERDOS BILATERALES

Programa de las Naciones Unidad para el Medio AmbienteComisión de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (CDS)México en la Organización para la Cooperación y Desarrollo EconómicosForo Iberoamericano de Ministros de Medio AmbienteConvenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y su Protocolo de KyotoConvenio sobre Diversidad BiológicaConvención de Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en los países afectados por la sequía grave o desertificación,enparticular en Africa (CNULD)Reunión de ministros de medio ambiente del G8+5

Cambio climáticoBiodiversidad

Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES)Foro de las Naciones Unidas sobre los BosquesOrganización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)Comisión Ballenera InternacionalConvención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Ramsar)Proceso abierto de consultas oficiosas sobre océanos y el derecho del marOrganización Marítima InternacionalConvenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos PersistentesProtocolo de Montreal sobre Sustancias Agotadoras de la Capa de OzonoGrupo Ad Hoc Conjunto para Mejorar la Coordinación y la Cooperación entre los Convenios de Basilea, Rotterdam y Estocolmo

Comisión para la Cooperación AmbientalComité Trilateral MEX-CAN-EUA de Vida Silvestre para la Conservación y Manejo de Vida Silvestre y EcosistemasSistema Arrecifal Mesoamericano

Cooperación bilateralAgencia Alemana de Cooperación Internacional (GTZ)Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA)Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)Cuerpo de Paz de Estados Unidos (Peace Corps)Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI)Alianza México-CanadáCon América Latina:

• Consejo de Asociación del Acuerdo de Asociación Estratégica con Argentina, y la creación de la Subcomisión de Medio Ambiente

• firma de una Carta de Intención con el Ministerio de Agricultura y la Corporación Nacional Forestal de Chile• suscripción del memorando de colaboración para la prevención, detección y combate de incendios forestales a lo largo de la zona fronteriza de México y de Guatemala• conformación del Grupo de Trabajo de Medio Ambiente en el marco de la Comisión Binacional México-Brasil• Reunión de Ministros de Medio Ambiente de Mesoamérica

5 SEMARNAT (2007) Primer Informe de Labores. Semarnat. México.

Fuente: SEMARNAT (2007)


diciembre / 9


2.7 Sector rural

2.11 Energía, electricidade hidrocarburos

OBJETIVO 10Revertir el deterioro de los ecosistemas, a través de acciones para preservar el agua, el suelo y la biodiversidad.

ESTRATEGIA 10.1 Promover el ordenamiento ecológico general del territorio y mares.ESTRATEGIA 10.2 Garantizar la bioseguridad y conservar la agrobiodiversidad.ESTRATEGIA 10.3 Lograr un balance entre las actividades productivas rurales y marinas con la protección delambiente para conservar el agua y los suelos.

OBJETIVO 11Conducir el desarrollo armónico del medio rural mediante acciones concertadas, tomando acuerdos con todos los actores de la sociedad rural y promoviendo acciones que propicien la certidumbre legal en el medio rural.

ESTRATEGIA 11.1 Impulsar una agenda legislativa en un ambiente propicio para lograr consensos con el Congreso de la Unión.ESTRATEGIA 11.3 Cooperar con los gobiernos estatales para implementar las politicas enfocadas al medio rural.

OBJETIVO 15Asegurar un suministro confiable, de calidad y a precios competitivos de los insumos energéticos que demandan los consumidores.

ESTRATEGIA 15.12 Diversificar las fuentes primarias de generación.ESTRATEGIA 15.13 Promover el uso eficiente de la energía para que el país se desarrolle de manera sustentable,a través de la adopción de tecnologías que ofrezcan mayor eficiencia energética y ahorros a los consumidores.ESTRATEGIA 15.14 Fomentar el aprovechamiento de fuentes renovables de energía y biocombustibles, generandoun marco jurídico que establezca las facultades del Estado para orientar sus vertientes y promoviendo inversionesque impulsen el potencial que tiene el país en la materia.ESTRATEGIA 15.15 Intensificar los programas de ahorro de energía, incluyendo el aprovechamiento de capacidadesde cogeneración.ESTRATEGIA 15.16 Aprovechar las actividades de investigación del sector energético, fortaleciendo a los institutos deinvestigación del sector, orientando sus programas, entre otros, hacia el desarrollo de las fuentes renovablesy eficiencia energética.ESTRATEGIA 15.17 Fortalecer las atribuciones de instituciones de regulación del sector.

EJE 2. COMPETITIVIDAD ECONÓMICA Y GENERADORA DE EMPLEOS

Cuadro 5. Objetivos y Estrategias del Plan Nacional de Desarrollo sobre sustentabilidad ambiental

ntre estos instrumentos internacionalesdestacan: las convenciones deDiversidad Biológica, Cambio Climáticoy Combate a la Desertificación, cuyosavances en su instrumentación fueronre v i s a d o s e n e l I n fo r m e d eAutoevaluación de CapacidadesNacional para la Instrumentación de lasConvenciones sobre DiversidadBiológica, Cambio Climático y Combatea la Desertificación (SEMARNAT-PNUD,2006).6 En dicho informe, se señala quelos esfuerzos para atender estoscompromisos internacionales no hansido suficientes, asimismo, se marcancomo fortalezas del sistema jurídicomexicano el establecimiento delprincipio de concurrencia entre los tresórdenes de gobierno desde 1987.También se señala que la Ley Generaldel Equilibrio Ecológico y Protección alAmbiente es una de las leyes másimportantes de América Latina; regulaintegralmente el medio ambiente y losrecursos naturales; que el Plan Nacionalde Desarrollo 2001-2006 sustenta lapolítica ambiental en la integralidad y

que se cuenta con leyes ambientales enlas 32 entidades federativas de México.

Mientras que como debilidades seseñalan que el derecho ambientalmexicano ha sido reactivo a iniciativasinternacionales y a catástrofesambientales, han proliferado las leyes enlas que prevalecen los enfoquessectoriales, desconectados de lalegislación económica; una confusadistribución de atribuciones ambientalesa través de los tres órdenes de gobierno;insuficiencias en la administración dejusticia en los tribunales; un rezago enel desarrollo de la legislación para elt e m a d e r e s p o n s a b i l i d a d ycompensación de daños ambientales; yuna situación de desventaja en el marcolegal referido a las mujeres y lascomunidades indígenas. En este sentido,el trabajo legislativo cobra especialimpor tanc ia para a tender loscompromisos legislativos derivados deestos acuerdos internacionales signadospor México.

El documento de autoevaluación decapacidades señala que en el caso delcambio climático, no se cuenta con unmarco legal ex profeso para este tema,aunque algunas iniciativas de Leyrecientes ya hacen alusión al fenómeno,como la iniciativa sobre promoción ydesarrollo de los bioenergéticos. Enmateria de diversidad biológica, serequiere regular el acceso a los recursosgenéticos, así como establecer garantíaspara su utilización. Mientras que enmateria de desertificación, a pesar deque existe el fundamento constitucionalsólido, el tema no ha concluido elproceso legislativo que implica laaprobación de la propuesta de Ley parala Restauración y Conservación de lasTierras.

Por otra parte, en el ámbito comercial,el país ha sido signatario de acuerdosinternacionales que implican tambiéncompromisos ambientales, tal es el casode ser parte de la Organización deCooperación para el DesarrolloEconómico (OCDE), del Tratado de Libre

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EJE 4. SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL

4.1 Agua

4.2 Bosques y selvas

4.3 Biodiversidad

4.4 Gestión y justiciaambiental

OBJETIVO 1Incrementar la cobertura de servicios de agua potable y saneamiento en el país.

ESTRATEGIA 1.1 Promover el desarrollo de la infraestructura necesaria para atender las necesidades existentes de serviciosde agua potable y saneamiento en el país.ESTRATEGIA 1.2 Incentivar una cultura del agua que privilegie el ahorro y uso racional de la misma el ámbito doméstico,industrial y agrícola.ESTRATEGIA 1.3 Promover el desarrollo y difusión de tecnologías más efectivas y eficientes para la potabilización, usoy tratamiento del agua.

OBJETIVO 2Alcanzar un manejo integral y sustentable del agua.

ESTRATEGIA 2.1 Fortalecer la autosuficiencia técnica y financiera de los organismos operadores de agua.ESTRATEGIA 2.2 Expandir la capacidad de tratamiento de aguas residuales en el país y el uso de aguas tratadas.ESTRATEGIA 2.3 Promover el manejo integral y sustentable del agua desde una perspectiva de cuencas.ESTRATEGIA 2.4 Propiciar un uso eficiente del agua en las actividades agrícolas que reduzca el consumo del líquido altiempo que proteja a los suelos de la salinización.

OBJETIVO 3Frenar el deterioro de las selvas y bosques en México.

ESTRATEGIA 3.1 Realizar programas de restauración forestal en todo el territorio nacional como esquema de conservaciónde ecosistemas.ESTRATEGIA 3.2 Promover el aprovechamiento sustentable de los recursos forestales.ESTRATEGIA 3.3 Diseñar e instrumentar mecanismos para el pago de servicios ambientales a las comunidades queconserven y protejan sus bosques y selvas.ESTRATEGIA 3.4 Desarrollar e implementar programas integrales para el análisis, prevención y control de incendiosforestales.ESTRATEGIA 3.5 Frenar el avance de la frontera agropecuaria sobre bosques y selvas.ESTRATEGIA 3.6 Fortalecer los procesos e iniciativas para prevenir y erradicar la impunidad de los delitos ambientalescontra la flora y fauna del país.

OBJETIVO 4Conservar los ecosistemas y la biodiversidad del país.

ESTRATEGIA 4.1 Impulsar la generación de conocimiento sobre la biodiversidad del país y fomentar su difusión.ESTRATEGIA 4.2 Aumentar la superficie bajo esquemas de conservación, manejo y uso sustentable en el territorionacional.ESTRATEGIA 4.3 Atender de manera prioritaria a las especies mexicanas en peligro de extinción.

OBJETIVO 5Integrar la conservación del capital natural del país con el desarrollo social y económico.

ESTRATEGIA 5.1 Impulsar la instrumentación de tecnologías más limpias y amigables con el medio ambiente entre lossectores productivos del país.ESTRATEGIA 5.2 Fomentar el ecoturismo como herramienta para la conservación de la riqueza natural y el desarrolloeconómico en las zonas rurales.ESTRATEGIA 5.3 Impulsar el manejo sustentable de los recursos naturales a través de proyectos productivos rurales.

OBJETIVO 6Garantizar que la gestión y la aplicación de la ley ambiental sean efectivas, eficientes, expeditas, transparentes y que incentiveinversiones sustentables.

ESTRATEGIA 6.1 Promover el desarrollo de prácticas de gestión ambiental que contribuyan a la competitividad y elcrecimiento económico.ESTRATEGIA 6.2 Fomentar la participación del sector privado en la incorporación de prácticas de ecoficiencia en susactividades productivas y en el desarrollo de la infraestructura ambiental.ESTRATEGIA 6.3 Promover el establecimiento y respeto de un marco jurídico garante del desarrollo sustentable deactividades económicas.ESTRATEGIA 6.4 Asegurar la adecuada aplicación del marco jurídico por parte de la autoridad, así como garantizar elestricto cumplimiento de los ordenamientos jurídicos ambientales a través de acciones de inspección, vigilancia yreparación de daños.

OBJETIVO 7Asegurar la utilización de criterios ambientales en la Administración Pública Federal.

ESTRATEGIA 7.1 Establecer criterios de sustentabilidad ambiental en los programas y acciones de las dependencias yentidades de la Administración Pública Federal.

OBJETIVO 8Lograr una estrecha coordinación e integración de esfuerzos entre las dependencias de la Administración Pública Federal, los tresórdenes de gobierno y los tres poderes de la Unión para el desarrollo e implantación de las políticas relacionadas con la sustentabilidadambiental.

ESTRATEGIA 8.1 Diseñar e instrumentar mecanismos que promuevan y faciliten la coordinación entre los tres órdenesde gobierno en los programas y acciones relacionados con la sustentabilidad ambiental.ESTRATEGIA 8.2 Participar activamente en los esfuerzos internacionales en pro de la sustentabilidad ambiental.


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Comercio de América del Norte (TLCAN)y es miembro de la OrganizaciónMundial de Comercio (OMC). De igualmanera, entre otros compromisos, estála obligatoriedad del cuidado de losrecursos naturales que tiene el país.

IV. El Plan Nacional de Desarrollo2007-2012 su contenido ambiental

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-

2 0 1 2 ( P N D 2 0 0 7 - 2 0 1 2 ) s econtemplan diversas disposicionespara atender la problemáticaambiental del país. Por primera vez,uno de los ejes en los que se basael Plan es la sustentabilidadambiental. El documento señalaque la sustentabilidad ambiental serefiere a la administración eficientey racional de los recursos naturales,de manera tal que sea posible

EJE 4. SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL

4.5 Ordenamientoecológico

4.6 Cambio climático

4.7 Residuos sólidos ypeligrosos

4.8 Investigación científicaambiental con

compromiso social

4.9 Educación y culturaambiental

OBJETIVO 9Identificar y aprovechar la vocación y el potencial productivo del territorio nacional a través del ordenamiento ecológico, por mediode acciones armónicas con el medio ambiente que garanticen el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

ESTRATEGIA 9.1 Instrumentar acciones para ejecutar el ordenamiento ecológico del territorio nacional.ESTRATEGIA 9.2 Desarrollar políticas para el manejo integral y sustentable de los océanos y costas.ESTRATEGIA 9.3 Propiciar el desarrollo ordenado, productivo y corresponsable y la recuperación de los suelos nacionalescon criterios de sustentabilidad, para aprovechar eficientemente su potencial a partir de su vocación.

OBJETIVO 10Reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI).

ESTRATEGIA 10.1 Impulsar la eficiencia y tecnologías limpias (incluyendo la energía renovable) para la generación deenergía.ESTRATEGIA 10.2 Promover el uso eficiente de energía en el ámbito doméstico, industrial, agrícola y de transporte.ESTRATEGIA 10.3 Impulsar la adopción de estándares internacionales de emisiones vehiculares.ESTRATEGIA 10.4 Fomentar la recuperación de energía a partir de residuos.

OBJETIVO 11Impulsar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático.

ESTRATEGIA 11.1 Promover la inclusión de los aspectos de adaptación al cambio climático en la planeación y quehacerde los distintos sectores de la sociedad.ESTRATEGIA 11.2 Desarrollar escenarios climáticos regionales de México.ESTRATEGIA 11.3 Evaluar los impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en diferentes sectoressocioeconómicos y sistemas ecológicos.ESTRATEGIA 11.4 Promover la difusión de información sobre los impactos, vulnerabilidad y medidas de adaptación alcambio climático.

OBJETIVO 12Reducir el impacto ambiental de los residuos.

ESTRATEGIA 12.1 Promover el manejo adecuado y el aprovechamiento de residuos sólidos con la participación delsector privado y la sociedad.ESTRATEGIA 12.2 Promover el desarrollo de la infraestructura apropiada para la gestión integral de los residuos peligrosos.ESTRATEGIA 12.3 Intensificar las regulaciones y controles para la gestión integral de residuos peligrosos.ESTRATEGIA 12.4 Promover la remediación de suelos en sitios contaminados.

OBJETIVO 13Generar información científica y técnica que permita el avance del conocimiento sobre los aspectos ambientales prioritarios paraapoyar la toma de decisiones del Estado mexicano y facilitar una participación pública responsable y enterada.

ESTRATEGIA 13.1 Fortalecer las instituciones de investigación ambiental que propicie la ampliación del conocimientoy brinde alternativas válidas para el aprovechamiento sustentable del capital natural del país.ESTRATEGIA 13.2 Ampliar la cooperación internacional en materia de investigación ambiental, que permita al paísaprovechar los mecanismos de financiamiento existentes, que sirvan como complemento a los esfuerzos nacionalesen este rubro.ESTRATEGIA 13.3 Extender y mejorar los canales de comunicación y difusión de la investigación ambiental para propiciarque más sectores sociales estén enterados de la problemática ambiental del país.

OBJETIVO 14Desarrollar en la sociedad mexicana una sólida cultura ambiental orientada a valorar y actuar con un amplio sentido de respeto alos recursos naturales.

ESTRATEGIA 14.1 Mejorar los mecanismos que el sistema educativo utiliza para dar a conocer y valorar la riquezaambiental de nuestro país.ESTRATEGIA 14.2 Diseñar e instrumentar mecanismos de política que den a conocer y lleven a valorar la riqueza ecológicade nuestro país a todos los grupos sociales.

mejorar el bienestar de la poblaciónactual sin comprometer la calidad devida de las generaciones futuras.

El PND 2007-2012 señala que uno delos principales retos que enfrenta Méxicoes incluir al medio ambiente como unode los elementos de la competitividady el desarrollo económico y social, quesólo así se puede alcanzar un desarrollosustentable. Adicionalmente, puntualiza

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que la sustentabilidad ambiental seráun criterio rector en el fomento de lasactividades productivas, por lo que enla toma de decisiones sobre inversión,producción y políticas públicas, seincorporarán consideraciones deimpacto y riesgo ambientales, así comode uso eficiente y racional de los recursosnaturales. Asimismo, se promoverá unamayor participación de todos losórdenes de gobierno y de la sociedaden su conjunto en este esfuerzo. Laconsideración del tema ambiental seráun eje de la política pública que estépresente en todas las actividades degobierno.

Para el futuro, el Plan señala que Méxicoenfrenta grandes retos en todos losaspectos de la agenda ambiental. Estaa g e n d a c o m p r e n d e t e m a sfundamentales como la conciliación dela protección del medio ambiente (lamitigación del cambio climático, lareforestación de bosques y selvas, la

Cuadro 6. Iniciativas de leyes nuevas con contenido ambiental presentadas en laLIX Legislatura del Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos

SITUACIÓN EN EL PROCESO LEGISLATIVO NOMBRE

• Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados• Ley de Productos Orgánicos• Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar• Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable

• Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional para establecer como zona de restauración ecológica y de reserva de aguas a la Región Lerma - Santiago – Pacífico (en análisis en la Cámara de Senadores)• Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos (en análisis en la Cámara de Diputados)

• Ley de Desarrollo Integral y Sustentable de la Cafeticultura• Ley de Responsabilidad Civil por el Daño y el Deterioro Ambiental• Ley para el Aprovechamiento de las Fuentes Renovables de Energía

• Ley para Conservación y Restauración de Tierras

• Ley de Protección y Conservación del Ecosistema Manglar• Ley de Conservación, Restauración y Aprovechamiento Sustentable de Humedales.

• Ley General de Educación Ambiental• Ley de Zonas Costeras• Ley Federal de Acceso y Aprovechamiento de Recursos Genéticos• Ley Federal para el Manejo Ecológico Sustentable de los Envases y Embalajes de Material Pástico

Terminaron el proceso legislativo (publicadas en elDiario Oficial de la Federación)

Proyectos de decreto regresados con observacionespor Parte del Poder Ejecutivo Federal

Minutas turnadas por la Cámara de diputados a laCámara de senadores

Minutas desechadas por la Cámara de senadoresturnadas por la Cámara de diputados

Iniciativas dictaminadas en sentido negativo en laCámara de Diputados

Iniciativas o minutas pendientes de dictamen en laCámara de Diputados

conservación y uso del agua y del suelo,la preservación de la biodiversidad, elordenamiento ecológico y la gestiónambiental) con la competitividad de lossectores productivos y con el desarrollosocial. Estos temas, se establece quepueden atenderse desde tres grandeslíneas de acción: aprovechamientosustentable de los recursos naturales,protección del medio ambiente, yeducación y conocimiento para lasustentabilidad ambiental.

La solución a la problemática ambientalnacional requiere atender temaspuntuales de la agenda ambiental, asícomo realizar acciones a escala nacional,que transciendan las esferas deactuación de una sola dependencia oinstitución gubernamental, y queinvolucren la participación activa de lasociedad en su conjunto. Así, a lo largodel Plan se establecen objetivos yestrategias que permitan atender estastres líneas de acción (Cuadro 5).

V. El trabajo legislativo en materiaambiental de la LIX Legislatura delCongreso de la Unión

En la LIX legislatura del Congreso de laUnión, el tema ambiental estuvopresente a través de la propuesta de 16leyes nuevas que abordan en mayor omenor medida temas ambientales(Cuadro 6) . De estas leyes, tresterminaron el proceso legislativo y estánvigentes, dos fueron aprobadas por elCongreso Mexicano y regresadas conobservaciones por el Poder Ejecutivo,tres fueron aprobadas por la Cámara deDiputados y están siendo analizadas porel Senado de la República; una fueregresada con modificaciones por elSenado a la Cámara de Diputados; unafue desechada por el Senado; dos fuerondictaminadas en sentido negativo en laCámara de Diputados y cuatro másestán pendientes de dictamen en laCámara de Diputados. Todas estas

Fuente: Elaboración propia con datos de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados.


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INICIATIVA DE LEY DEPENDENCIAS PARTICIPANTES EN LA INSTRUMENTACIÓN DE LA LEY

Dependencias competentes en materia de bioseguridad: SAGARPA, SEMARNAT, SSA, SHCPEstablece la CIBIOGEM y agrega: SEP, SECON y CONACYT

Aplicación e interpretación de la ley corresponde a: SAGARPA y SEMARNAT

Autoridad: SAGARPAEstablece un Comité Nacional cuya Junta Directiva esta integrada por: SAGARPA, SHCP, SECON,SEMARNAT y STPSEstablece concurrencia de autoridades locales.

Autoridades competentes: SAGARPACoordinación de: SEMARNAT y SEMAREstablece concurrencia de autoridades locales.

Autoridad responsable de la aplicación de la ley. SEMARNAT

La aplicación de la ley corresponde a: SAGARPACoordinación con: SHCP, SECON, SEMARNAT (Acciones de protección al medio ambiente), SSA y SFP

Administrador del Fondo para la restauración y Preservación de los Ecosistemas: SEMARNATDictamen técnico: PROFEPA (SEMARNAT)Valoración económica de la cantidad a pagar por concepto de indemnización: INE (SEMARNAT),PROFEPPA (SEMARNAT) y otros o Podrá conocer: el juez de distrito

Aplicación: SENERCoordinación con: SEMARNAT y SECONGobiernos de las entidades federativasEmisión de normatividad: CRE (SENER) Con opinión de: CFE y LFC (SENER)

Realización de acciones: SAGARPAComisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable (Ógano de apoyo, coordinación, consulta,concertación, asesoría y toma de decisiones, elaboración de programas): SAGARPA, SECON, SEMARNAT,SHCP, SCT, SSA, SEDESOL, SRA, SEPAdemás: SENER, PEMEX (SENER) y CFE (SENER)Concurrencia: entidades federativas y municipios

Ley de Bioseguridad de Organismos GenéticamenteModificados

Ley de Productos Orgánicos

Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar

Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable

Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional paraestablecer como zona de restauración ecológica y dereserva de aguas a la Región Lerma - Santiago – Pacífico

Ley de Desarrollo Integral y Sustentable de laCafeticultura

Ley de Responsabilidad Civil por el Daño y el DeterioroAmbiental

Ley para el Aprovechamiento de las Fuentes Renovablesde Energía

Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos

Cuadro 7. Iniciativas de ley que dan atribuciones a SEMARNAT presentadas en laLX Legislatura del Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos

Siglas:

CONACYT.- Consejo Nacional de Ciencia yTecnología.COBIOGEM.- Comisión Intersecretarial deBioseguridad de OrganismosGenéticamente Modificados.SAGARPA.- Secretaria de Agricultura,Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca yAlimentaciónSCT.- Secretaría de Comunicaciones yTransportes

SECON.- Secretaría de EconomíaSEDESOL.- Secretaría de Desarrollo Social

SEMARNAT.- Secretaría del Medio Ambientey Recursos NaturalesINE.- Instituto Nacional de Ecología.PROFEPA.- Procuraduría Federal deProtección al Ambiente.SEMAR.- Secretaría de Marina.SENER.- Secretaría de Energía

CRE.- Comisión Reguladora de EnergíaCFE.- Comisión Federal de ElectricidadLFC.- Luz y Fuerza del CentroPEMEX.- Petróleos MexicanosSEP.- Secretaría de Educación PúblicaSFP.- Secretaría de la Función PúblicaSHCP.- Secretaria de Hacienda y CréditoPúblico.SSA.- Secretaría de SaludSRA.- Secretaría de la Reforma AgrariaSTPS.- Secretaría del Trabajo y Previsión Social

iniciativas fueron presentadas pordiputados o por senadores.

Dichas leyes le confieren a la SEMARNATmayores atribuciones o facultades eincluyen la coordinación y concurrenciapara diferentes dependencias y

entidades de la administración públicatanto en el ámbito federal como estatal.Así esta Secretaría tendrá atribucionespara aplicar, regular, promover,dictaminar, coordinarse, apoyar, hacervaloraciones económicas, participar,brindar apoyo, ser consultada, establecer

espacios de concertación, asesorar ytomar decisiones, y elaborar programasen los dist intos aspectos quecomprenden estas propuestaslegislativas (Cuadro 7).

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VII. Agenda legislativa en materiaambiental

Para el primer periodo de sesiones delsegundo año de la LX Legislatura,7 losgrupos parlamentarios publicaron susrespectivas agendas legislativas el 4 deseptiembre de 2007 en la GacetaParlamentaria de la Cámara deDiputados. De estas agendas se haceuna extracto para los tema de medioambiente que se presenta en el (Cuadro8.)

El Grupo Parlamentario del Partido de laRevolución Democrática (GPPRD)presenta una agenda que abarcadiferentes aspectos relacionados con laproblemática ambiental, entre lossubtemas que considera se encuentran:aire, actividades económicas, agua, áreasnaturales protegidas, biodiversidad yvida silvestre, cambio climático, energíar e n o v a b l e , i n s t i t u c i o n a l i d a d ,i n s t r u m e n t o s e c o n ó m i c o s ,ordenamiento territorial, procuración yadministración de justicia, recursosnaturales, residuos, aspectos sociales(particularmente sobre indígenas ymedio ambiente), suelos y bosques.

El Grupo Parlamentario del PartidoAcción Nacional (GPPAN) considera ensu agenda subtemas de agua,actividades económicas, cambioclimático, energía renovable, recursosnaturales y residuos.

En el caso del Grupo Parlamentario delPartido Revolucionario Institucional(PGPRI), en su agenda ambiental,contempla subtemas de agua, cambioclimático y aspectos sociales (educacióny capacitación ambiental), biodiversidady vida silvestre, energía renovable,recursos naturales, residuos, suelos ybosques,

Para el Grupo Parlamentario del PartidoVerde Ecologista de México (GPPVEM), lossubtemas que constituyen su agendason: aire, actividades económicas,instrumentos económicos, recursosnaturales, residuos, procuración eimpartición de justicia y aspectossociales (planeración urbana yparticipación ciudadana).

Para el Grupo Parlamentario del PartidoNueva Alianza (GPNA), los subtemas son:de actividades económicas, agua, áreasnaturales protegidas, biodiversidad yvida silvestre, energía renovable yprocuración e impartición de justicia;para el Grupo Parlamentario del PartidoAlternativa (GPPA) sólo considera elsubtema de energía renovable; el GrupoParlamentario del Partido del Trabajo(GPPT), el subtema de agua. Mientrasque el Grupo Parlamentario del PartidoConvergencia (GPPC) incluye lossubtemas de agua y de energíarenovable.

La propuesta para abordar los subtemasque proponen cada uno de los gruposparlamentarios van desde aspectos muypuntuales como la modificación de unafracción de un artículo de una ley hastasólo el señalamiento del subtema sinespecificar cuál será el tratamiento quese presentará para ser analizado en laCámara de Diputados.

En interés de los subtemas es diferentepara los ocho grupos parlamentarios,los subtemas más importantes en laagenda legislativa parecieran seraquellos que presentan mayorescoincidencias en las diferentes agendas.En este sentido, seis de los ocho gruposparlamentarios coinciden en abordarlos subtemas de: agua y energíarenovable. A los cuales se seguirían enimportancia los subtemas: actividades

económicas, recursos naturales yresiduos con coincidencias en cuatrode los ocho grupos parlamentarios;continuar ían los subtemas debiodiversidad y vida silvestre; cambioclimático, procuración y administraciónde justicia y aspectos sociales.

En materia constitucional, en conjunto,las agendas legislativas proponenmodificar los artículos 2º, 4º, 25, 27, 36,73 y 115. Además, proponen siete leyesnuevas y un código, éstos son: LeyGeneral de Ordenamiento del Territorio,Ley de Evaluación Ambiental de Planesy Programas, Ley Integral de los EspaciosProtegidos, Ley de Acción Climática yMeteorológica, Ley de RecursosFilogenéticos, Ley sobre el Uso Industrialdel Cañamo como Fuente Alterna deEnergía, Ley sobre Agua Potable ySaneamiento y Código Ambiental parala Sustentabilidad.

También se incluye el impulso a cuatroiniciativas de ley que ya han sidopresentadas ante el pleno a alguna delas dos cámaras que conforman elCongreso Mexicano, éstas son: Ley parala Conservación y Restauración de lasTierras, Ley de Promoción y Desarrollode los Bioenergéticos, Ley de Acceso yAprovechamiento de los RecursosGenéticos, Ley de Responsabilidad Civilpor el Daño y Deterioro Ambiental. Asícomo la modificación de las leyes: deB i o s e g u r i d a d d e O rg a n i s m o sGenéticamente Modificados, de AguasNacionales, de la Propiedad Industrial,Orgánica de la Administración PúblicaFederal y General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente.El resto de los aspectos sólo sonmencionados como parte de la agendalegislativa, sin especificar a que ley serefieren.


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GRUPO PARLAMENTARIO

SUBTEMA De la Revolución Democrática

Aire

Actividades económicas

Agua

Áreas Naturales Protegidas

Biodiversidad y vidasilvestre

Cambio Climático

Energía renovable

Institucionalidad

Instrumentos económicos

Ordenamiento territorial

Procuración yadministración de justicia

Recursos naturales

Residuos

Sociales

Suelos y bosques

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Iniciativa de ley de evaluación ambiental de planes y programas.

Incorporar en el 40 de la Constitución Política el Derecho de los mexicanos a contar con acceso al agua y reconocerlo como underecho humano fundamental.Revisión de la Ley de Aguas Nacionales para evitar que continúe convirtiéndose en un patrimonio privado y garantizar el derechodel mismo como un bien común y su distribución con carácter social.Defender los derechos sociales de acceso al agua.Regular los servicios hidráulicos para enfrentar la embestida privada sobre su control y defender la propiedad social y actividadesrurales contra la política de represas.

Crear normatividad integral sobre espacios protegidos para generar estrategias en la defensa del patrimonio nacional que conciliela conservación de los natural con lo socicultural,Iniciativa de Ley Integral de los Espacio Protegidos.

Impulsar reformas a la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados para mantener la moratoria a la siembrade maíz transgénico y garantizar la aplicación del Principio Precautorio en el Protocolo de Cartagena y para impedir la siembraexperimental de OGM sea sólo un trámite previo a la liberación comercial.

Promover la Ley de Acción Climática y Meteorológica.

Vigilancia constante de la decisión del Ejecutivo sobre la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos para adoptar medidaslegislativas y parlamentarias conducentes.

Consulta pública nacional para la creación de un Código Ambiental para la Sustentabilidad.Reforma a los artículos 20, 40, 27, 73 y 115 constitucionales en materia ambiental, administración territorial y fomento de administracionesmetropolitanas.Fortalecer el federalismo o la descentralización ambiental mediante la creación de un ramo presupuestal para apoyar las accionesambientales y rurales de los estados, el distrito federal, los municipios y los pueblos y comunidades indígenas.Reconocer las administraciones metropolitanas como nuevas escalas especiales y administrativas.

Impulsar un nuevo modelo tributario ambiental que coadyuve a detener el grave deterioro ambiental.Crear instrumentos económicos para aplicar impuestos a bienes que generan gran contaminación y cuya presencia en el ambientedegrada los ecosistemas y afecta la salud humana dentro de los límites establecidos en las normas.

Promover la ordenación territorial que concilie los distintos ordenamientos aplicables en un solo instrumento.Iniciativa de Ley General de Ordenación del Territorio.

Elevar la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente a órgano constitucional autónomo para que el derecho ambiental seauna realidad en México.Reconocer en la constitución no sólo a las garantías constitucionales desde su individualidad sino también como derechos colectivos,así como replantes las formas en que se genera la responsabilidad por daño ambiental.Aprobación de la minuta de Ley de Responsabilidad Civil por el Daño y Deterioro Ambiental.

Exigir plena observancia de las disposiciones constitucionales en cuento al dominio de la nación sobre todos sus recursos naturalesy evitar su privatización.Modificar la Minuta de Ley de Acceso y Aprovechamiento de los Recursos Genéticos.Reformas a la Ley de Propiedad Industrial.

Reforma la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos.

Replantear los contenidos ambientales de los artículos 20, 40, 25, 27, 36, 73, 115 y demás aplicables de la Constitución para adecuarlosa la realidad socio-ambiental.Reconocer los territorios indígenas y sus derechos preferenciales no sólo al uso, sino también a la conservación, aprovechamiento,protección y gestión de los recursos naturales, la biodiversidad y el material genético, así como la protección de su conocimientotradicional.Defender los derechos sociales de los pueblos y comunidades en donde se realizan actividades mineras, evitando los despojos porlas grandes compañías mineras, proteger el entorno ambiental y cultural y castigar las prácticas insustentables que generan lascompañías.Reconocer como derecho preferente de los pueblos y comunidades indígenas el uso de los recursos naturales, la conservación,protección, gestión, uso y aprovechamiento de los mismos ubicados en sus tierras y territorios, así como la salvaguarda y uso delconocimiento cultural sobre la biodiversidad y su material genético.

Trabajar para proteger y conservar los bosques, zonas áridas, manglares y otros humedales.Retomar la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras.

Cuadro 8. Agenda legislativa ambiental primer periodo de sesiones del segundo año de trabajo LX Legislatura.

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GRUPO PARLAMENTARIO

SUBTEMA Revolucionario Institucional

Aire


Agua



Cambio Climático

Energía renovable

Institucionalidad




Recursos naturales

Residuos

Sociales

Suelos y bosques

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Impulsar mecanismos que reviertan ladegradación de los recursos naturalesy garanticen su conservación para eldesarrollo de las futuras generaciones.

Modificar al marco legal para fortalecerlos ordenamientos que regulan delrecurso hídrico. De manera especÌfica,lo relacionado con el agua de lluvia yque se precipita en territorio nacional yconsiderarla también, como parte delas aguas nacionales sobre las que ejercepropiedad la nación.Legislar para establecer dentro de lasfunciones y facultades de la SEMARNAT,que puede intervenir, fomentar y apoyartécnicamente el desarrollo de lossistemas de captación pluvial querealicen las autoridades locales. Para talefecto es necesario adicionar el artÌculo32 Bis de la Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal.

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Legislar sobre las emisiones de CO2 a laatmósfera, en concordancia con loestablecido en el Protocolo de Kyotodel que México es parte.

Impulsar la legislación para la promociónde fuentes de energía alterna, entreotras: la solar, eólica, marítima ymicrohidráulica.

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Precisar la legislación en torno alconocimiento, uso y conservación delos recursos genéticos del país.

Legislar para precisar los derechos yobligaciones de los particulares enmateria de residuos, mediante lamodificación de la legislación ambientalfederal,Fortalecer los fundamentosconstitucionales en materia de residuosy puntualizar el ámbito de competenciade la Federación, los Estados y losMunicipios.

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Acción Nacional Verde Ecologista de México

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Saneamiento de cuencas hídricascontaminadas.Reforma, adición y derogación de diversasdisposiciones de la Ley de Aguas Nacionales.Impulsar un incremento al Presupuesto deEgresos de la Federación para atener losproblemas del país en materia hidráulica.

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Reformas a la Ley de Bioseguridad deOrganismos Genéticamente Modificados.

Cambio climático.

Reformas a la minuta de Ley de Promocióny Desarrollo de los Bioenergéticos.

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Proyecto de Ley de Recursos Fitogenéticos.

Manejo de residuos sólidos y peligrosos.

Educación y capacitación ambiental en lasociedad.

Deforestación de áreas boscosas.

Vehículos usados importados que cumplancon la normatividad ambiental en materiade prevención y control de emisiones decontaminantes a la atmósfera y ruido.

Incentivar el desarrollo de la industria delreciclaje.

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Creación de una bolsa de valores en dondese intercambien contaminantes que seemitan a la atmósfera, agua o suelos.Deducibilidad real a las verdaderas “fuentesrenovables de energía”.Reforma fiscal (impuestos verdes)

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Mayores penas a los que comercializanproductos de procedencia ilícita.Modificar las facultades del procuradorambiental.

Evitar el uso excesivo de los recursosnaturales y la degradación del ambiente, laeducación y salud humana,

Precisar la facultad constitucional de losestados para legislar en el tema de losresiduos, y que consideren aspectosambientales y de salud.

Eficientar la planeación urbana.Prohibir la posesión de especies querepresenten peligro para la población.Permitir a la ciudadanía una mayorparticipación en las políticas públicas.

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GRUPO PARLAMENTARIO

SUBTEMA Alternativa

Aire


Agua



Cambio Climático

Energía renovable

Institucionalidad




Recursos naturales

Residuos

Sociales

Suelos y bosques

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Incentivar la rotación de cultivoscomo medio de protección alas plantaciones agrícolas.

Protección de los recursoshídricos del país como ejefundamental de protección alderecho de todos losmexicanos al vital líquido.Revisión de los esquemastarifarios vigentes.

Solicitar a SEMARNAT, PROFEPAy otras dependenciascompetentes la revisión de lasáreas naturales protegidas, enparticular en las que seencuentre insumos o factoresnaturales de los que dependala población indígena originaria,para garantizar a su vez, susupervivencia y a proteccióndel medio ambiente (punto deacuerdo).Aumentar el porcentaje desuperficie territorial protegidade países con biodiversidad,asei como solicitar a lasautoridades competentes queestablezcan criterios para dichaprotección.

Revisar la normatividad que rigela declaración de vedas por lasautoridades competentes.

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Impulso a la utilización debiocombustibles en lacogeneración de energíaeléctrica.

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Reforma a la LGEEPA paraestablecer mayores sancionesen caso de incumplimiento alo estipulado en ley (iniciativa).

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Nueva Alianza ConvergenciaDel Trabajo

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Iniciativa de Ley sobre el usoindustrial del cáñamo comofuente alternativa de energía(biocombustible)

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Revisión de la Ley de AguasNacionales

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Garantizar el derecho al aguapara todos con unadistribución más equitativa (leyde aguas nacionales y ley sobreagua potable y saneamiento)

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Impulsar el desarrollo deenergías alternas y sustentables

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Fuente: Elaboración propia con datos de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del 4 de septiembre de 2007

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Introducción

Los recursos naturales de México sonun patrimonio natural2 que está bajoriesgo debido al deterioro que sufre, engran medida, por las actividadeseconómicas que ejercen presión sobreél.

En el texto, se brinda un resumen deuna revisión sobre diversos datos delestado de los recursos naturales3

relacionados de manera directa con laagricultura (vegetación, suelo, agua ybiodiversidad), con el objetivo devislumbrar el escenario posible entérminos de una seguridad alimentaria,puesto que la salud de estos recursosson los que determinarán la capacidadnacional para la producción dealimentos en el campo mexicano.También se pretende aportar elementospara la reflexión, tanto de los tomadoresde decisiones de gobierno, como de lasociedad, pues en función de éstas, elriesgo, el deterioro o la posibilidad derecuperación de los recursos naturalesy sus ecosistemas, crecerá o disminuirá,pero también su condición permitirá,

limitará o liquidará las actividadesagrícolas y la superación de ladependencia y la insegur idadalimentaria que viven en el país variosmillones de personas, sin ejercer suderecho humano a la alimentación.

Se resume la situación demográficanacional, y en específico de la poblaciónrural, en donde se concentra lapoblación bajo riesgo alimentario delpaís, cuando de manera paradójica, esposesionaria de la tierra, de recursosnaturales y de una cultura agrícola, queen otros momentos de la historia lessignificó producir sus alimentos.

En las conclusiones, se intenta resumirel escenario visualizado en la revisión yse introduce información sobre CambioClimático, crisis energética, producciónde etanol y sobre el interés de liberar alambiente maíz transgénico, temas dedebate públ ico. As imismo, semencionan algunos programas degobierno y leyes existentes, aspectos norevisados con detalle en el texto porfalta de espacio.

1 Integrante de la Dirección de Propuestas Estratégicas del CEDRSSA. Este texto contiene información resumida de un documento más amplio en mimeo, Escenarios Ambientales enMéxico.2 Estos recursos, llamados “elementos naturales” en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, quedan comprendidos dentro del patrimonio ambiental de México, cuyaprotección y aprovechamiento, se considera, debe estar custodiado por el Estado para garantizar el cumplimiento de los derechos y el beneficio de toda la sociedad. Brañes, R.Manual de derecho ambiental mexicano. Fondo de Cultura Económica/Fundación Mexicana para la Educación Ambiental. México. 2000.3 La información revisada proviene de diversos documentos del Ejecutivo Federal, que en el caso de la ambiental, es información no actualizada. También se revisaron documentosde otras instituciones nacionales e internacionales.

Escenario ambiental en México desde la perspectiva dela seguridad alimentaria

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FOTO Cambio de uso de suelo

Escenario ambiental en México desde laperspectiva de la seguridad alimentaria

Liza Covantes Torres1

artículos de fondo rumbo rural

Situación demográfica de México

Población y tasa de crecimiento. Elcrecimiento de la población urbana y elcambio de actividades de la poblaciónrural que migra a zonas urbanas,modifica las interacciones con el medioambiente y los recursos naturales, puesimplican más demanda de alimentos,agua y otros, así como significan másdesechos, por ejemplo.

El Censo Nacional de Población del 2000,arrojó la cifra de 97 millones 483 milpersonas en México. Los resultados delConteo de Población y Vivienda 20054

muestran que somos 103 millones263,388 habitantes, sin contemplar lamigración hacia el exterior del país. Entreel año 2000 y el 2005 crecimos a unatasa media anual de 1.0%. La poblaciónurbana es de 76.5% (78,996,492) y la ruralde 23.5% (24,266,896).

La entidad más poblada sigue siendo elEstado de México, con más de 14millones de habitantes (13.6% de lapoblación total), después el DistritoFederal (D.F.) con 8.7 millones (8.5%),Veracruz con 7.1 millones (6.9%), Jaliscocon 6.8 millones (6.5%), Puebla con 5.4millones (5.2%), Guanajuato con 4.9millones (4.7%) y Chiapas con 4.3millones (4.2%), que en conjuntoconcentran a la mitad de la poblacióndel país. Las entidades menos pobladas,con menos de un millón de habitantesson Nayarit, Campeche, Colima y BajaCalifornia Sur, mientras que las entidadesque no crecieron entre 2000-20055

fueron Michoacán y Zacatecas, con tasade crecimiento cero.

Distribución territorial.6 El ConsejoNacional de Población (Conapo)7

considera que la población aún guardapatrones de concentración polarizados,

pues la población urbana se mantieneen un número reducido de ciudades,mientras que persiste una grandispersión de la población rural en milesde localidades pequeñas.

En el año 2000, Conapo clasificó a lasciudades que concentran la poblaciónurbana del país, que denominó elSistema Nacional de Ciudades8 : 364ciudades de más de 15 mil habitantes,que suman 63.2 millones de personas(65% de la población nacional); nueveciudades grandes (metrópolis), Ciudadde México, Guadalajara, Monterrey,Puebla, Tijuana, León, Toluca, Torreón yCiudad Juárez, con más de un millón dehabitantes que suman 32.9 millones(52.1% de la población urbana nacional);60 ciudades medias entre 100 mil y unmillón, que suman 20.6 millones (32.7%del total) y 295 ciudades pequeñas conpoblación arriba de 15 mil y menores a100 mil, que suman 10 millones.

La distribución geográfica de lapoblación rural es en todo el país, ya seaen localidades hasta 2,500, pero tambiénen las mayores a esta cifra (mixtas), cuyoingreso mayoritario no necesariamenteproviene de actividades del sectorprimario.9 La población rural esmayoritaria en estados como Veracruz,Chiapas, Oaxaca, México, Puebla,Guerrero, M ichoacán, H idalgo,Guanajuato, Jalisco y San Luis Potosí(Cuadro 1), que con excepción de lastres últimas, el resto concentran lapoblación indígena.

El 65% de la población rural habita cercade una carretera o vía de acceso,mientras que el restante 35% estáaislada, lejos de alguna ciudad u otrocentro de población y sin vías de acceso,siendo este grupo el que concentra a lapoblación de alta o muy alta

marginación. Con datos de 2005, en elpaís hay 10 estados con problemasserios de marginación10 , tres de ellosde muy alta marginación (Oaxaca,Guerrero y Chiapas) y siete de altamarginación (Campeche, Hidalgo, SanLuis Potosí, Michoacán, Puebla, Veracruzy Yucatán). Además, de 2,454 municipiosdel país, 886 son de muy altamarginación (36.09%) y 365 de altamarginación (14.86%), que suman 1,251municipios (50.97%), la mitad del país(Conapo, 2005).La población marginada en México,según el Conapo,11 es de más de 21millones de personas, que se visualizanen el Cuadro 2, junto con datos del usodel suelo y del tipo de vegetaciónexistente en los municipios en dondehabitan los de media, alta y muy altamarginación.

Estado Población Total

VeracruzChiapasOaxacaMéxicoPuebla

GuanajuatoGuerrero

MichoacánHidalgo

JaliscoSan Luis Potosí

TabascoSinaloa

ZacatecasChihuahua

DurangoQuerétaro

TamaulipasSonoraNayarit

YucatánCoahuila

Nuevo LeónTlaxcalaMorelos

AguascalientesBaja California

CampecheQuintana Roo

Baja California SurColima

Distrito FederalTOTAL

2,799,5382,243,7121,856,0261,806,3431,582,4251,482,8571,322,2471,271,5321,118,457

935,515900,449895,670761,706584,730502,586494,437481,442385,324340,381318,699309,648248,497236,835232,631224,820200,866199,668196,073163,686

78,05370,42630,366

24,275,645

4 Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI). Comunicado Núm. 087/06. 24 de mayo de 2006.5 INEGI. Comunicado Núm. 024/06. 13 de febrero de 2006.6 La clasificación de la distribución de la población se hace por tamaño de las localidades. Para Conapo: rural hasta 2,500 habitantes, mixta de 2,501-15,000 y arriba de esto sonurbanas.7 Consejo Nacional de Población (Conapo), que depende de la Secretaría de Gobernación.8 Escandón, J.; Anzaldo, C.; Chavarría, J.; Muñoz, L.; Ruiz.; Saavedra, F.; y Ramírez, V. La distribución territorial de la población en México. En La Población de México en el Nuevo Siglo.Conapo. México. 2001.9 Robles, H. El sector rural en el siglo XXI: un mundo de realidades y posibilidades. 2007. CEDRSSA. México.10 Idem.11 A reserva de que hay una parte de población urbana no cuantificada, debido a limitaciones metodológica, explica Conapo.

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Cuadro 1. Población rural por entidades

Población de muy alta marginaciónPoblación de alta marginación

Población de media marginaciónPoblación rural restante

TOTAL

Tierra de labor en:

Municipios de muy alta marginaciónMunicipios de alta marginación

Municipios de marginación media

Bosques o selvas en:

Municipios de muy alta marginación Municipios de alta marginación


Pastizales naturales, agostadero oenmontadas en:

Municipios de muy alta marginaciónMunicipios de alta marginación


4,230,13510,436,850

6,642,0232,965,922

24,275,645

92.976.556.6

TOTAL

TOTAL

TOTAL

3,067,31210,411,147

7,596,39721,074,856

6,888,8549,299,8093,117,701

19,306,364

5,934,56724,780,88119,581,67850,297,126

11.86

10.86

28.33

51.05

9.532.323.665.4

26.235.411.973.5

5.322.117.544.9

Concepto Total depobladores

%del total, que

habita enlocalidadesmenores a

5 mil habitantes

Superficie(ha)

% de superficiedel tipo de uso de

suelo referido

% de la superficienacional

Superficie rústica total de la República Mexicana 177,474,621 ha TOTAL

Tendencias de crecimiento y transicióndemográfica.Si bien la tasa de natalidad hadisminuido en el país, México entró yaen el proceso de transición demográficay C o n a p o a d v i e r t e q u e e lenvejecimiento de la población es unode los retos a enfrentar por la sociedadmexicana en la primera mitad de estesiglo. Sus cálculos muestran que elmáximo histórico de poblaciónmayoritaria en estado adulto, en edadeconómicamente activa, será alcanzadoen el 2040,12 después empezará adeclinar. Por ahora se vive la época del“bono demográfico” que durará algunosaños, pero ya lo estamos perdiendo conla migración y la baja oportunidad paraacceder a una buena educación básica,y aún más para ir a la universidad. Porotro lado, el aumento de esperanza devida continúa, que ahora es de 75 añosen promedio.

Los recursos naturales en todo elterritorio se encuentran bajo presiónpor el crecimiento demográfico, sip a r t i m o s d e l o m á s o b v i o :independientemente de la distribuciónterritorial de la población, ésta implicamayor demanda de alimentos y de aguapara satisfacer necesidades básicas.

En cuanto a los requerimientos paraproducir alimentos, bajo el predominiode sistemas agrícolas industriales enciertas zonas del país, que manejangrandes superficies de cultivo o deganadería extensiva y algunos deintensiva, demandan más recursos oservicios derivados que los sistemaspequeños y familiares, así como tambiénmás de lo que el territorio les puedeofrecer. Estos sistemas crecieronfísicamente por la expansión de lafrontera agrícola a expensas de zonasforestales, proceso que inició hace unos

50 años y aún no ha concluido. Pero demanera paradój ica , hay zonasproductivas abandonadas por migracióno envejecimiento de sus dueños.Algunos de los efectos de ese modeloagrícola industrial, han sido severosdaños al suelo y a la vegetación,abatimiento de mantos freáticos,contaminación de suelos y cuerpos deagua, así como la pérdida de labiodiversidad. Además, estos sistemasagrícolas consumen una gran cantidadde combustibles fósiles, ya seadirectamente (mecanización, riego,entre otros) o indirectamente(agroquímicos y otros insumos), asuntodelicado en esta nueva era de fin del“petróleo barato” 13 y cuando se vivetambién un cambio de clima global.

Por otro lado, el desarrollo a granvelocidad de nuevas zonas urbanas,implica una fuerte demanda de agua,

12 Semarnat. Informe de la Situación del Medio Ambiente en México 2002. México. 2003.13 Covantes, H. Cambio de paradigma y conflicto internacional: impactos geopoliticos de los energeticos y la industria automotriz. Tesis de Licenciatura - Facultad de CienciasPolícticas/Relaciones Internacionales. UNAM. 2006.


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Cuadro 2. Marginación y uso de suelo


así como de infraestructura para elmanejo de aguas residuales y deresiduos sólidos; por ejemplo, en el casode la concentración de la población enel centro del país, 14 la demanda de aguaes muy alta y hay que mover agua decuencas vecinas, sitios cada vez másalejados de los centros de consumo osacar agua subterránea que está cadadía a mayor profundidad, como ocurreen las actividades agrícolas del norte ycentro, extracción que requiere muchocombustible

Hábitos de consumo y huellaecológica . La población realizaactividades cotidianas con pocareflexión sobre ellas, generalmente sonvistas como “inocuas” al medioambiente. Sin embargo, hay acciones ydecisiones diarias (qué se come, cómose usa el agua en casa o en el lugar detrabajo, cómo se produce, cómo se tirala basura, cómo se usa la energíaeléctrica, entre otras) que definen cómose aprovecha o perturba el medioambiente y los recursos naturales. Loshábitos individuales parecieran norelevantes, pero si por ejemplo eldesechar un empaque de plástico diariopor persona, la multiplicamos por lapoblación del D.F. en el 2005 (8,720,916personas), entonces ocho millones deempaques significa mucha basuragenerada en un día. La cifra permitedarnos cuenta que esta acción tieneefectos concretos, sin lugar a dudas.

En 1992, en la Cumbre de Río sobre MedioAmbiente,15 donde 165 gobiernosfirmaron la Agenda 21,16 se propusocuantificar globalmente la afectación almedio ambiente y los recursos naturalespor individuo, localidad y país, a partirde las actividades cotidianas, tanto enlas ciudades como en zonas rurales eindustrias, entre otros. La cuantificaciónes necesaria porque el planeta tienecierta capacidad para sostener la vidao capacidad biológica, que se mide enfunción de la superficie de ecosistemasterrestres y acuáticos suficientes para

mantener a sus seres vivos, en dondese incluye a los humanos.

Para conocer la capacidad biológica deun territorio, se han desarrolladoindicadores (de reciente aplicación) paramedir cómo se usan y se degradan losrecursos naturales por sus habitantes.Estos datos van a permitir a losgobiernos y gobernados modificar sushábitos con efectos negativos sobre elambiente y hacer un uso eficiente delos recursos, y permitirán estimar lademanda futura; mejorar la legislaciónque limite ciertas actividades lesivas;crear los programas para la restauraciónambiental, así como hacer planesnacionales y locales de desarrollo ruralo urbano sustentables.

Uno de los indicadores es la “huellaecológica”, compuesto por doselementos: cuánta super ficie esnecesaria para producir los recursos yservicios según los hábitos de consumode una persona o una industria, ycuántos residuos se generan y lacapacidad para absorberlos o reciclarlos.El dato obtenido se compara con lacapacidad biológica del territorio encuestión, que es la superficie promedioque le correspondería a cada habitantepara satisfacer sus necesidades básicaspara vivir. La aplicación del indicadordebe tomar en cuenta el tamaño deuna población y sus características, pues

una población urbana tiene hábitos deconsumo muy distintos a una poblaciónrural, simplemente por el tipo deservicios y la tecnología a la que tienenacceso los primeros. Aún, dentro de lapoblación rural, puede haber diferenciasentre los hábitos de consumo de unalocalidad sin marginación que una conalta o muy alta marginación.

Desde la perspectiva ambiental, undesarrollo sustentable significa que lacapacidad biológica para un territoriodebe ser mayor o igual a la “huellaecológica” resultante de las actividadesdesarrolladas en el mismo, tanto por laspersonas en lo individual, como poraquellas industrias o actividadescomerciales y de servicios que ahíocurren. Si la “huella ecológica” es mayor,entonces ese territorio y sus recursosnaturales están bajo fuerte presión y nopodrán soportar a su población o a suindustria.

En 2003, la capacidad biológicapromedio del planeta estimada, a partirde una superficie de 11. 2 billones dehectáreas dividida entre los 6.3 billonesde habitantes existentes, fue de 1.8hectáreas por persona, lo que limita laexistencia de otras especies.17 En 1996,siete años después, se calculó la “huellaecológica” promedio mundial, queresultó en 2.8 hectáreas, esto es, excedíaya la capacidad biológica del planeta.

Con 11.2 billones de hectáreas aptas/6.3 billones de personas se teníauna capacidad biológica promedio de: 1.8 hectáreas/persona

País o región del mundo Huellas ecológicas en 2003(hectáreas/consumidor promedio)

Estados Unidos

Europa occidental

África

Asia

México (2002)

Promedio en países miembrosde OECD (2000)

9.6

5.0

1.4

1.4

2.7

7.2

14 Escandón, J.; Anzaldo, C.; Chavarría, J.; Muñoz, L.; Ruiz.; Saavedra, F.; y Ramírez, V. La distribución territorial de la población en México. En La Población de México en el Nuevo Siglo.Conapo. México. 2001.15 Texto Declaración de Río en http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/spanish/agenda21sptoc.htm16 Idem.17 Global Footprint Network.http://www.footprintnetwork.org/gfn_sub.php?content=glossary

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Cuadro 3. La huella ecológica en algunas regiones

En 2002, la Semarnat 18 reportó la “huellaecológica” de un consumidor mexicanopromedio de 2.67 hectáreas, cuando lacapacidad biológica del territoriomexicano era de 1.65 hectáreas, esto es,México forma parte de la lista de paísesque exceden su capacidad biológica(Cuadro 3).

Condición actual de los recursosnaturales: vegetación, suelo, agua ybiodiversidad

México cuenta con una superficie de1,964,375 Km2 de territorio de lasuperficie continental, más 5, 127 Km2

de superficie insular, y cerca de tresmillones de Km2 de mar patrimonial.19

En la superficie terrestre del país sepresentan casi todos los climas delmundo, que al combinarlos con laorografía y la presencia de recursosnaturales significa una gran diversidadde ecoregiones. Toledo y Ordoñez20

(1993) propusieron para el territorio unazonificación ecológica de seis zonas: 1)tropical cálido-húmeda; 2) tropicalcálido-subhúmeda; 3) templadahúmeda; 4) templada subhúmeda; 5)árida y semiárida y 6) inundable o detransición mar-tierra,22 y dentro de éstasmuchos tipos de vegetación, porejemplo, bosques y selvas de diversostipos (mesófilo de montaña, tropicalesde diferentes tipos, confieras, espinoso,

etc.). Además, hay que sumar todas lasespecies existentes y la biodiversidaddel territorio (plantas, animales, hongos,entre otros) que genera el estatus deMéxico como país rico en biodiversidad.

Vegetación. Es considerada un recursonatural renovable, pero bajo ciertascondiciones. Además del oxígeno queproporciona, ayuda a regular la presenciaen la atmósfera del dióxido de carbono(CO2) y participa en la regulación de latemperatura de la Tierra, que se modificasi ésta se destruye, lo que provoca quelas cuentas de absorción de CO2 sereviertan, ante la imposibilidad de sucaptura. Por ello, la deforestación secuantifica como emisiones de CO2.También la vegetación proporciona casay alimento a muchas especies, así comomodera la velocidad del viento y suimpacto en el suelo, lo que evita suerosión y la formación de tolvaneras oen el caso de los manglares, éstosprotegen del impacto de los huracanesen las zonas costeras.

México es uno de los primeros lugaresen destrucción de la vegetación, y porello, en el contexto internacional, Méxicoocupa el 16° lugar22 en emisiones deCO2 y la segunda fuente de emisioneses la deforestación, sólo superada por laactividad industrial (24% de lasemisiones).

Tipo de vegetación Superficie(millones de ha)

Superficie(% de la nacional)

Total

Matorrales (55% son primarios, 15% secundariosy el resto terciarios)

Selvas (41% primarias y 59% secundarias)

Bosques (55% primarios y 45% secundarios)

Zonas de cultivo

Pastizales inducidos-cultivados

Pastizales naturales

Otros (incluida vegetación hidrófila)

196

57

33

33

33

24

8

8

29

17

17

17

12

4

4

18 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat).19 La cifra es equivalente a 196. 4 millones de hectáreas. http://mapserver.inegi.gob.mx/geografia/espanol/datosgeogra/extterri/frontera.cfm?c=15420 PNUD-Semarnat/INE en Perspectivas del Medio Ambiente: GEO México 2004. México. 2004, p.174.21 Idem.22 Semarnat. La Convención de Cambio Climático y la Estrategia de México. México. Octubre 2007. Emisiones de CO2, según la contabilidad de Uso del Suelo, Cambio de Usodel Suelo y Silvicultura (USCUSS).


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FOTO Comisión de Turismo. Cámara de Diputados

Cuadro 4.


El Inventario Nacional Forestal (INF)200023 reportó la existencia de la mayoríade tipos de vegetación natural (Cuadro4) , s in embargo, los encontróperturbados en distintos grados,dependiendo de la actividad humana.Los estados que aún tenían vegetaciónprimaria en la mayor parte de suterritorio fueron Coahuila, Quintana Rooy la península de Baja California. Losestados con alta modificación de lavegetación (más de 60% de su territorio),sustituido por vegetación antrópica(cultivos varios, pastizales inducidos ydesarrollo urbano) fueron Veracruz,Tabasco, Hidalgo, México, Tlaxcala,Morelos, y D.F. Casi la mitad de lavegetación del país había sidomodificada severamente por actividadeshumanas; las dos principales causasfueron: 1) la deforestación o eliminaciónde la cobertura vegetal (bosques, selvas,matorrales y manglares), sin que éstafuera reemplazada por ninguna otra yquedando el suelo descubierto; y 2) elcambio de uso de suelo, en dondeentran las actividades agrícolas.

La afectación más intensa se ha dadopor el desarrollo de ganaderíaextensiva,25 seguida de la ampliaciónde la frontera agrícola. Después habríaque sumarle las actividades forestalessin plan de manejo y la tala clandestina,cuyo mercado ilegal se estima en 4.2mil millones de pesos.26 A las anteriores,habría que agregarle el crecimientourbano al margen de la normatividad osin planeación, pero cuya afectación esmucho menos intensa y no se revisa eneste documento.

Urge la actualización de la información,para evitar confusiones por parte de laautoridad ambiental, como ocurrió enel gobierno 2001-2006. El primer

secretario manifestó en 2001 queMéxico tenía una tasa de deforestaciónde un millón de hectáreas; para 2003,otro secretario dio la cifra de 600,000has, y finalmente, el último secretariodijo que la cifra estaba entre 314 y 400mil has/año, sin explicación de lasrazones de dicha disminución.27

Por fines prácticos, en este texto seconsidera la cifra de 631,000 hectáreasdeforestadas al año, equivalente a unatasa de deforestación anual de1.07%(FAO) citada en el Informe deSemarnat 2002, cifra que es similar a lacalculada por Semarnat con datos deINEGI-1993 y INF-2000, y que es de 784mil 970 has, equivalente a una tasa anualde deforestación de 1.15% entre 1993-2000 (Cuadro 5).28

Entonces, los dos temas ambientales depreocupación mundial que se agravanen función directa de la pérdida devegetación, son la pérdida debiodiversidad (incluida la del ecosistemadel suelo) y el Cambio Climático.

La segunda causa es el cambio de usode suelo para introducción de cultivos;los estados más afectados son Sinaloa,Hidalgo, Zacatecas y Tamaulipas, peroen los últimos años, la tasa dereconversión para ganadería más severa

Ejemplo de referencias para ubicar la deforestación en México

La tasa promedio nacional de pérdida o desaparición de bosque de 0.79%* anualequivale a:

Una afectación de 2,672 Km 2 de bosque (267,200 ha)que equivalen a:

La desaparición de 1.79 veces la superficie del Distrito Federal (1,489.86 Km 2)1

que equivale a:

La desaparición de 411 mil 107 canchas de futbol soccer 2

se registra en la península de Yucatán,Veracruz, Guerrero y Nayarit, que entre1993 y 2000 se eliminó la vegetaciónprimaria y secundaria en 3,700 Km2. Losecosistemas formados por vegetaciónprimaria de matorrales también hansufrido deforestación por agricultura,casi tan intensa como la sufrida porbosques entre 1993-2000: 2,723 Km2.

Sobre la superficie y su estatus de usodel suelo, éstos han cambiado en losúltimos años y sus datos se conoceránhasta 2008, con la información del sectorque arroje el censo agropecuario a cargode INEGI.28

23 Semarnat. Informe de la Situación del Medio Ambiente en México 2002: Vegetación y uso del suelo. México. 2003.24 La cobertura vegetal se clasifica como: a) primaria, aquella natural, sin modificación y que se encuentra como bosque, selva o matorrales; b) secundaria o perturbada, aquellaque ha sido removida parcialmente o es aquella surgida después de la eliminación de la primaria y c) antrópica, cuando hubo eliminación de la vegetación natural por laintroducción de cultivos o de vegetación ornamental, como en las ciudades.25 Esta actividad generó 25% de las selvas secundarias del país, ya que entre 1993-2000 se deforestaron 57,000 Km2 para ganadería. La región del sureste (Chiapas, Yucatán,Campeche, Tabasco, Veracruz) fue severamente afectada, región que en los últimos dos años a sufrido severos daños por la presencia de huracanes e intensas y copiosas lluvias.26 Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible (CCMSS). Nota informativa No. 15. Tala ilegal en México. Junio de 2007. México.27 En el CEDRSSA, se detectó una inconsistencia significativa sobre los datos de superficie con vegetación (bosques y selvas), entre la información de Uso del Suelo y Vegetaciónde la Serie III (2003) -levantada en 2002 con imágenes satelitales y algunas verificaciones de campo - y el VIII Censo Ejidal -levantado en el año 2001-. Mientras los datos de laSerie IIl reportan 64 millones 238 mil has forestales con datos del VIII Censo Ejidal (suma de bosques y selvas de tierras ejidales, comunales) más la propiedad privada reportadapor el VII Censo Agrícola y Ganadero 1991, la cifra da 26 millones has, un tercio de la cifra de la Serie III. En Robles, H. El sector rural en el siglo XXI: un mundo de realidades y posibilidades.2007. CEDRSSA. México.28 Semarnat. Informe de la Situación del Medio Ambiente en México 2002. México. 2003, p. 48-49.

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FOTO Zona Deforestada

Cuadro 5. Ejemplo

Suelo. Es considerado un recurso naturalno renovable, cuya pérdida o deterioroconstituye un grave problema ambientaly un riesgo para la producción dealimentos, entre otros.

La información de suelos tampoco estáactualizada, por lo que el estado actualseguramente es mayor que los datosaquí referidos, ya que en México, en losúltimos años, la política de conservaciónde suelos ha sido difusa, sin saber quétan efectivos han sido los programasaplicados, pues no se conocen los datos.Además, hasta hace unos meses 30, aúnno quedaba claro cómo y qué secretaríaabordará lo concerniente al recursosuelo, si Semarnat o Sagarpa.3 1

A pesar de que en 1996, con las primerasreformas a la Ley General para elEquilibrio Ecológico y la Protección alAmbiente (LGEEPA, promulgada en1988) se incluyó la protección jurídicadel recurso, que se había perdido al serabrogada la Ley de Conservación de losSuelos de 1946 por la misma LGEEPA. LaLey General de Desarrollo ForestalSustentable, promulgada en 2003,también incorporó el elemento delmonitoreo del suelo, junto con el decobertura vegetal, por medio delInventario Nacional Forestal y de Suelos(INFS).

Desde la perspectiva agrícola y deseguridad alimentaria, se considera quea la Sagarpa también le corresponde larecuperación, la protección y el manejodel suelo, además de lo correspondientea la Semarnat.

Con los datos del INS-2000, la Semarnatconcluye que la degradación del sueloen la Repúbl ica Mexicana esprincipalmente causada por el hombrey el resumen de los resultados son:32

• S u p e r f i c i e n a c i o n a l c o ndegradaciónde suelos equivalente a45% del territorio (89 millones dehectáreas).

•Los procesos dominantes dedegradación de suelos son: ladegradación química en 18% (36millones de ha), la erosión hídrica en 12% (24 millones de ha), la erosión eólicaen 9% (18 millones de ha) y ladegradación física en 6% (12 millonesde ha).

•En promedio, los estados presentanuna extensión territorial de suelosdegradados de 48% (18 están por arribade la media).

•Las regiones hidrológicas tienensuelos degradados en 52% de susuperficie (siete regiones de las 37existentes, sobrepasan el valor medio),y

•Las regiones ecológicas básicasmuestran suelos degradados en 38% desu área de influencia (27 regiones de untotal de 47, superan al promedio).

•Los niveles de degradación extremase relacionan con el crecimiento urbano.

•Las pr inc ipa les causas dedegradación de suelos en el país sedeben a las actividades agrícolas pocosustentables y al sobrepastoreo en losdiferentes ecosistemas.

En 1999, 64% de los suelos de Méxicomostró degradación -de moderada aextrema-, siendo la principal causa ladeforestación (24%), seguida del cambiode uso de suelo forestal para ganaderíay ampliación de la frontera agrícola (25%)y la tercera el sobrepastoreo (25%) -pastizales naturales o inducidos-,principalmente en zonas de ganaderíaextensiva. Estas tres actividadesgeneraban 74% de la degradación delos suelos en el país.

El INE33 -Semarnap34 (2000) estimó unapérdida anual de 535 millones detoneladas de suelo por causa de laerosión, que al completar el dato con loque esto implica económicamente, elINEGI estimó la pérdida en 188 millonesde pesos anuales, sin considerar lapérdida de la capacidad productiva delas tierras.35

30 Seminario “El Futuro de la Política de Medio ambiente en México: Crecimiento Económico Sustentable”, organizado por el Instituto Nacional de Ecología-Semarnat y la GoldmanSchool of Public Policy de la Universidad de California, Berkeley. 25-27 de abril de 2007, Ciudad de México.31 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa).32 Semarnat-Colegio de Postgraduados. Evaluación de la degradación del suelo causada por el hombre en la República Mexicana, escala 1:250 000 (del Resumen Ejecutivo). MemoriaNacional 2001-2002.33 Instituto Nacional de Ecología (INE), que depende de la Semarnat.34 Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap), anterior a Semarnat.35 PNUD-Semarnat/INE. Perspectivas del Medio Ambiente: GEO México 2004. 2004, p. 126.


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FOTO Chiapas, huracán stan


Habría que preguntarnos ¿cómo estánlos suelos hoy, cuál es su nivel defertilidad y cuál su potencial?, porquesin nuevos datos, difícilmente podemosprever más producción sin conocer elpotencial productivo del suelo, el cuales necesario para la planeación de lasactividades agrícolas en función de unasoberanía y seguridad alimentaria ynutricional de México, en la cual habríaque incluir la silvicultura y la pesca.36

Agua. Es un recurso natural renovable,siempre y cuando no se destruyan loselementos de los ecosistemas hídricos-ciclo del agua-: cubierta vegetal, suelo,cuencas, entre otros.

La disponibilidad de agua dulce en elmundo y en México, es muy diversa,pero en general prevalecen lascondiciones de deterioro de losecosistemas hídricos, de las cuencas, asícomo de contaminación de cuerpos deagua dulce, que juntas significan límitede acceso al agua a mucha población ydiversas actividades. Particularmente, eldeterioro de las regiones de captaciónde agua pluvial, el abatimiento demantos freáticos y la contaminación deafluentes por aguas residuales urbanas,industriales y agrícolas, constituyen lasprincipales causas del problemaambiental del agua.

De acuerdo con la revisión de lainformación pluvial, 90% de la descargapluvial ocurre en un tiempo de cuatroa seis meses del año (temporada delluvias), pero esto varía cada vez más.De esta agua, sólo 27% se infiltra,mientras que según la ComisiónNacional del Agua (Conagua), 73% seevapora,37 así que 27% es la captada, yasea porque se escurre superficialmenteo se infiltra; ésta es para satisfacer lasactividades señaladas en el Cuadro 6 yrepresenta 60% del agua en México.38

Uso Superficial Subterránea

Agropecuario

Industria autoabastecida*

Abastecimiento público**

Total

Km 3

36.83

5.03

3.30

45.16

%

82

11

7

100

Km 3

19.55

1.59

6.26

27.40

%

71

6

23

100

Total

Km3

56.38

6.62

9.56

72.56

%

78

9

13

100

En México, 76% de la poblaciónmexicana y las actividades agropecuariasmás intensivas y de la industria, seubican en sitios de agua escasa, en lasregiones hidrológicas administrativasdel Río Bravo, Noroeste, Norte, PacíficoNorte, Cuencas Centrales del Norte,Lerma-Santiago-Pacífico y Valle deMéxico.

Como se muestra en el Cuadro 6, lamayor presión sobre el agua viene delsector agropecuar io, debido,principalmente y entre otros factores, ala “baja eficiencia de los sistemas deirrigación agrícola” 39, pero en conjuntoéstas, entre agua superficial y aguasubterránea de ríos, lagos y acuíferos,usan casi 78% (CNA, 2001; citado porPNUD-Semarnat/INE), aunque puedehaber excepciones, por ejemplo,sistemas agrícolas que no usan tantaagua, que al compararlos con otros,como con la mayoría de los sistemaspecuarios industriales, las diferencias delvolumen son fuertes. Es así que existenregiones en el norte y noroeste endonde el uso es extremo (90% del usode la región), mientras que en la regiónGolfo-Centro es poco menor de 50%.La problemática del agua en México escompleja y requiere un abordaje integral,pero primero hay que partir de la saludde los ecosistemas hídricos, pues conbase en esto serán comprensibles laescasez, la contaminación y la necesidadde una gestión para garantizar el acceso

a agua limpia y potable para todos.

Así como un automóvil, un camino, unacasa o nuestro cuerpo, requierenmanten imiento para e l buenfuncionamiento, también las cuencas ylas subcuencas lo necesitan para quecontinúen brindándonos el servicioambiental de captación o cosecha deagua. Desafortunadamente, junto conotros recursos degradados, el estado devarias cuencas y subcuencas en Méxicoes delicado e implican conflictos socialesy de ingobernabilidad 40, como la delLerma-Chapala-Santiago, Atoyac-Verde,Gavilanes-Coatepec-Veracruz, entreotras. A pesar de la discusión sobre elproblema y la aceptación de un enfoquedistinto para su solución, que de algunaforma quedó plasmado en la Ley deAguas Nacionales de 1992 41 y que sereforzó con reformas a la misma en 2004,hay que poner atención en cómo seconcretiza la política en manejo integralde ecosistemas hídricos, por lo que cabela pregunta ¿cuáles son las razones delbajo impacto de la ley?, ¿podría ser lafalta de coordinación entre los tresniveles de gobierno o qué laparticipación de la población interesadano es real a la hora de planear y tomardecisiones?, ¿será que el presupuestoasignado para esta tarea es tan bajo queno alcanza, que al distribuirlos en elterritorio se atomizan, de tal forma, quees como partir una tableta de aspirinay darla a cinco personas con dolor de

36 La pesca también se ve afectada, pues los suelos alimentan también los ecosistemas marinos.37 PNUD-Semarnat/INE. Perspectivas del Medio Ambiente: GEO México 2004. 2004, pag. 80.38 PNUD-Semarnat/INE. Perspectivas del Medio Ambiente: GEO México 2004. 2004, pag. 77.39 Idem.40 INE-Semarnat. El manejo integral de cuencas en México: estudios y reflexiones para orientar la política ambiental. Cotler, H. (compiladora). México. 2004.41 Ley de Aguas Nacionales 1992, que sustituyo a la anterior de 1972, crea la Comisión Nacional del Agua, como responsable de varios asuntos, entre ellos la de “Formularprogramas integrales de protección de los recursos hídiricos en cuenas hidrológicas y acuíferos, considerando las relaciones existentes entre los usos del suelos y la cantidad y calidad delagua”, así como también establecer los “Consejos de Cuenca”. Sin embargo, es hasta las reformas a la ley, publicadas en abril de 2004, donde se definen de interés público, enel Art. 7 Bis. Fracción I “La cuenca conjuntamente con los acuíferos como la unidad territorial básica para la gestión integrada de los recursos hídricos”.42 Seminario El Presupuesto de Egresos de la Federación 2008 y el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007-2012, organizado por la Comisión deAgricultura y Ganadería, la de Desarrollo Rural, el Comité y el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA) -Cámara de Diputados.13-14 de agosto de 2007, Palacio Legislativo de San Lázaro.

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Cuadro 6. Absorción, uso del agua en méxico

cabeza, sin efecto positivo paraninguno? o ¿será que el recurso no seaplica o llega tarde, aun cuando esténreportados como ejercidos?, tal comose ha discutido en esta Cámara deDiputados.42 Habrá que seguirle la pistaal presupuesto asignado para este fin,así como evaluar el desempeño de losprogramas creados y medir su efecto enla recuperación del ecosistema hídricoy en la producción de alimentos.

El otro problema es la contaminacióndel agua limpia por descarga de aguasresiduales agr ícolas, pecuar ias,industriales y municipales, con grancantidad de agroquímicos y otroscompuestos, que ponen en riesgo a losecosistemas hídricos en cuestión y enpeligro de envenenamiento a lapoblación que utiliza la supuesta agualimpia para su consumo, dependiendode la naturaleza tóxica de elementos ycompuestos en ella, sobre todo en elcaso de aguas residuales industriales,que aunque son en volumen menor quelas municipales, son más contaminantes,por lo que su manejo debe ser separado.

En México, la mayoría de aguasresiduales son vertidas tal cual a losafluentes o a los cuerpos de aguascercanos sin ningún tratamiento. Porotro lado, también es frecuente lacontaminación de aguas subterráneaspor diversas actividades industriales,como la petrolera o por la instalaciónde rellenos sanitarios en sitios en dondelos mantos freáticos están muy cerca dela superficie. Según declaracioneshechas43 en el IV Foro Mundial del Agua(México, 2006), un informe del PNUMA44

sobre agua, México ocupa el lugar 106entre 122 países, de acuerdo con unindicador en función de la calidad de suagua (a mayor valor, mayor calidad delagua). Mientras para México el valor fuede -0.69, para Brasil fue de 0.64, Australia,0.73 o Canadá, 1.45.

Según cifras de Conagua, operan en el

país 1,077 plantas de tratamiento deaguas residuales municipales, 1,448 deaguas residuales industriales, 439potabilizadoras y 120 desaladoras 45, aúnpocas y no todas trabajan ai cien porciento de su capacidad .

Para finalizar con este apartado, demanera muy breve se comenta unasunto delicado y no menor que losotros, los problemas de gobernabilidadasociados con el agua en México. Enesta dimensión social, la creación derepresas y el desarrollo urbano eindustrial han motivado conflictosseveros, pues afectan a millones depersonas. Por ejemplo, hay poblacionesrurales que han quedado impedidas delacceso al agua limpia por razones comollevarse el agua a zonas urbanas, perot a m b i é n p o r l o s fe n ó m e n o smeteorológicos. Hay gente que porgrandes proyectos de represas la dejaronsin tierra, casa y sin agua por desvío delos afluentes (entre 40 y 80 millones depersonas han sido desplazadas en todoel mundo por represas), pero tambiénhay escasez de agua para agricultura deriego en ciertas zonas del norte deMéxico. Todo esto se traduce en tensiónsocial e ingobernabilidad.46

Biodiversidad. Recurso natural norenovable, asociado a la vegetación deMéxico. Todos los seres vivos quecoexisten en los diversos ecosistemasdel país, nos obligan a poner énfasis eneste recurso. En el territorio y en aguasnacionales, existe una gran cantidad (delorden de los millones) de especies deseres vivos, muy diversos entre especiesy al interior de éstas, razón por la cualMéxico es uno de los paísesmegadiversos del planeta junto conColombia y Brasil -considerados los másdiversos-, Perú, Indonesia, Madagascar,India, China y Australia (Cuadro 7).En el primer Estudio de País que realizóla Conabio47 (1998), se establece que“En México se localiza 10% de lasespecies de plantas superiores del

43 La Crónica de Hoy. 20 de marzo de 2006, declaración de Salomón Abedrop López, presidente de la Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento.44 PNUMA, Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente.45 Revista Teorema Ambiental, México tendrá en 20 años poca agua y contaminada. 22 de febrero de 2006.http://www.teorema.com.mx/articulos.php?id_sec=42&id_art=777&id_ejemplar=046 Comisión Mundial de Represas. Informe 2000: Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones. Noviembre 2000. http://www.dams.org/report/47 Conabio, Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad.


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FOTO Tabasco


planeta, y más de 40% de ellas sonhabitantes exclusivas del territorionacional, es decir, son especiesendémicas…”. Además, muchasespecies de plantas y animales se handiversificado genéticamente hablandoen los ecosistemas mexicanos, por esola diversidad es enorme.

Es importante y pertinente enfatizarque la mayor parte de la riquezabiológica mexicana, se concentra enregiones con alta población indígena,principalmente en estados del sur y queya es reconocido por la Semarnat48 : “Losdiferentes grupos indígenas destacanentre los protagonistas del medioambiente en México”. Su modo de vida,cultura, salud y economía gira alrededorde los recursos naturales y sucontinuidad depende de éstos, puesestos grupos tienen una relación muyestrecha con las plantas y los animalespara abastecerse de alimento, techo,medicinas, entre otros. La sobrevivenciade los indígenas y de la biodiversidades recíproca, pues en muchascomunidades rurales indígenas seconstata que hay buena conservaciónde los ecosistemas en donde continúahabitando la población, gracias a unacultura transmitida vía oral y vivencialde generación en generación 49. Porello, la Semarnat ya considera, despuésde la revisión de diversos inventariosde recursos naturales nacionales, quelas comunidades indígenas juegan unpapel muy importante y positivo en la

48 Semarnat. Informe de la Situación del Medio Ambiente en México 2002. México. 2003, pag. 19.49 Boege, E. Protegiendo lo nuestro: manual para la gestión ambiental comunitaria, uso y conservación de la biodiversidad de los campesinos e indígenas de América Latina. 2002.Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente: Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe. México.50 Boege, E. Biodiversidad, Recursos Genéticos y Áreas Naturales Protegidas. Presentación en foro: Balance y Expectativas del Campo Mexicano/ Comunidades forestales: manejoy aprovechamiento de los recursos naturales. CEDRSSA-C. Diputados. 14 junio de 2006. Ciudad de México. El cita 128 especies de plantas económicamente importantes comomaíz, frijoles, calabazas, chiles, jitomates, tomates, chayotes, verdolagas, amaranto, camotes, girasoles, agaves, aguacates y otras frutas tropicales y de áreas templadas.51 Biodiversidad y Pueblos Indios. Biodiversitas. Año 7, No. 43. Julio de 2002. Conabio. México, D.F.

Grupo País y número de especies

Plantas

Anfibios

Reptiles

Mamíferos

Brasil55,000

Brasil516

México707

Indonesia519

Colombia45,000

Colombia407

Australia597

México439

China30,000

Ecuador358

Indonesia529

Brasil421

México26,000

México282

Brasil462

China410

Australia25,000

Indonesia270

India433

Zaire409

conservación de la biodiversidad y nocomo todavía se cree, que implican unrol destructivo debido a su extremapobreza.

La diversidad cultural de los gruposindígenas de México, es la condición quesitúa también a México como uno de loscentros de origen y diversidad de plantascultivadas del mundo, aportando cercade 15% de las especies utilizadas en elSistema Alimentario Mundial, segúnestudios del antropólogo e investigadordel INAH, Eckart Boege.50 Mesoaméricaes una de las regiones que más haaportado a la agricultura mundial, porejemplo, maíz, frijol, calabaza, papa, yuca,jitomate, tomate, chile, cacao, algodón,camote, aguacate, entre otras, cerca de123 especies, todas ellas fueron especiessilvestres, que a través de muchos añosse domesticaron por los pueblosindígenas. Es en esta región, como en losotros centros de origen y diversidad deplantas cultivadas (Andes, Suroeste ySureste asiático, China, Indo-Burma, Asiacentral, Mediterráneo y Abisinia), esdonde se desarrollaron las grandesculturas de la civilización humana, graciasa la observación y al uso de labiodiversidad, que dieron pauta alsurgimiento y al desarrollo de laagricultura.

La Conabio, en una de sus publicaciones51

, expone un concepto poco conocido:diversidad biocultural. Explica quediversos especialistas (biólogos, lingüistas,

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antropólogos, e tnobió logos yetnoecólogos) a lo largo de varios añoshan resaltado diversos elementos de larelación de los pueblos indígenas conla biodiversidad. En el conceptodiversidad biocultural convergendistintos elementos como: “…el traslapegeográfico entre la riqueza biológica yla diversidad lingüística, así como entrelos territorios indígenas y las regionesde alto valor biológico (actuales yproyectadas); la reconocida importanciade los pueblos indígenas comoprincipales pobladores y manejadoresde hábitats bien conservados y lacertificación de su comportamientoorientado al conservacionismo, derivadode su complejo de creencias-conocimientos-prácticas, de carácterpremoderno…”. Por ello, para abordarla protección de la diversidad, hay quehacerlo junto con las culturas indígenas,que también son “endémicas”, comomuchas plantas y animales, y se localizanen regiones geográficas determinadas,conformando así lo que Boegeconsidera como complejos de“territorios, ecosistemas y prácticasdeterminadas”.52

Un ejemplo de esta diversidadbiocultural es el maíz, uno de los cerealesmás importantes para la alimentaciónmundial, considerado como "el granregalo de Mesoamérica para elmundo".53 El maíz, como lo conocemos,es el ejemplo de la coevolución planta-hombre, un proceso de desarrollocultivo-cultura. Su gran diversidad sedebe a la diversidad de climas,ecosistemas y de culturas de México.Algo similar ocurrió entre el arroz y las

52 Boege, E. Territorios y diversidad biológica: la agrobiodiversidad de los pueblos indígenas de México. En Concheiro, L. (coordinador). CONOCIMIENTO TRADICIONAL: ¿Un bienpúblico o privado? 2006. CEDRSSA-UAM. México. En prensa.53 Taba, S. (ed). Maize Genetic Resources. 1995. Maize program special report. CIMMYT. México.54 Opus cit.55 Semarnap. Primera Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. 1997. México, pag 9, 10, 99,103.Con el Estudio de País: México ante el Cambio Climático (1994-1995), la Semarnap encuentra que México está “…entre los primeros 15 países con mayores emisiones de bióxidode carbono y entre los 20 con mayores emisiones per capita. Sin embargo, su participación global es menor al 2% del total mundial.”Con los estudios de vulnerabilidad realizados para la elaboración de la Primera Comunicación Nacional, se observó que se cultiva maíz en todo el país, aun donde los suelos noson aptos, pero ante diversos escenarios de Cambio Climático, ciertas áreas de la región norte del país, podrían ya no ser aptas para el cultivo de maíz de temporal, por ej. la lagunadeltaica del río Bravo en Tamaulipas, por un posible aumento en el nivel del mar. O en la región centro, debido a sequía y a desertificación, es posible que se agraven los problemasde disponibilidad de agua, por lo que zonas de maíz de temporal pasarían de ser medianamente aptas a no aptas. En el sur-sureste de México, la franja costera aumentaría haciael interiror, de tal forma que las zonas de cultivo de maíz de plano desaparecerían.Dentro de las medidas de adaptación sugeridas, a partir de experimentos realizados, están: cambiar fechas de siembra; cambio de tipos de semilla, aumentar el volumen defertilizantes y riego. Las combinaciones de estas medidas positivas eleven el costo de producción, que las vuelve improbables, aun cuando se consideró la urea, por ser el fertilizantemás económico.56 Trabajo desarrollado por el etnobiólogo Javier Caballero del Jardín Botánico-Instituto de Biología de la UNAM.57 Cabrera, J., Casas, A., Rojas, M. y Viveros, J. Alimentos en la naturaleza: Algunas plantas comestibles, silvestres, arvenses y ruderales. 1998. Semarnap. México.58 En Estados Unidos, ha decidido que adicionarán etanol en sus gasolina y éste será obtenido a partir de su maíz excedentario, sin arriesgar su seguridad alimentaria. Estos excedentesantes fueron para exportación (ya sea como grano o carne), pero ahora serán para uso interno. Además se sustituye superficie de otros granos alimenticios, como trigo, para sembrarmás maíz para etanol. Esta decisión, junto con la de otros países desarrollados, ha provocado el aumento de los alimentos.59 Semarnat. Informe de la Situación del Medio Ambiente en México 2002. México. 2003, pag. 184.

culturas de Asia, y lo que hoy es la India;así como el proceso del trigo y la culturaegipcia, entre otras.

En el México del siglo XXI, existe aúnesta riqueza genética del maíz, graciasa que cientos de variedades criollas enMéxico se siguen sembrando por lapoblación rural, mucha de ella indígena.Según datos de CIMMYT, para México yel resto de América Latina, los maícescriollos se cultivan en 54% de lasuperficie destinada a este cereal. ParaMéxico, incluso, este porcentaje esmayor que el promedio para la región,pues aún se siembran cerca de 300variedades de 50 razas de maíz.54 Estemaíz ahora está bajo riesgo por múltipleselementos, entre ellos, la intención deliberar maíz transgénico en el territorionacional, así como por los efectos delCambio Climático.55

En 1985, se calculó56 que el sistemaalimentario de los pueblos indígenas deMéxico estaba basado en 1000-1500especies, lo que nos muestra el granconocimiento y aprovechamiento de ladiversidad que tenían. Un ejemplodocumentado57 (1998) muestra esteaprovechamiento para alimentarse,principalmente, de la población delmunicipio rural indígena (mixteca ynáhuatl) de Alcozauca, en la montañade Guerrero. Este trabajo, logródocumentar el conocimiento de unpueblo asociado a la vegetaciónexistente en su territorio. Esta diversidadvegetal de 57 especies silvestres, sinconsiderar especies cultivadas nidiversidad animal también consumida,en la dieta de la población de Alcozauca

de ese entonces, se traduce en unabuena ingesta de vitaminas, minerales,antioxidantes, entre otros, consumidosa lo largo del año. Este ejemplo deconsumo variado, puede significar ladiferencia entre una poblacióndesnutrida y una bien nutrida, y debeser considerado para la elaboración depropuestas alimentarias-nutricionales.

La biodiversidad mexicana enfrenta unproceso de extinción acelerado, por ladegradación integral de los ecosistemasy otros recursos naturales, tanto enecosistemas terrestres como acuáticos.Otra vez, las causas principales son ladeforestación, el cambio de uso de suelopara actividades agropecuarias (en elmundo la expansión de la fronteraagrícola será para maíz, la caña de azúcarpara etanol58 y oleaginosas parabiodisel), turísticas en zonas costeras, asícomo a la presencia de incendiosforestales, la contaminación del agua, yen estos últimos tiempos, también hayque considerar a los huracanes einundaciones.

En su Informe 2002, Semarnat cita59 :“…durante los últimos años la tasa deextinción registrada es más de mil vecesmayor que las estimadas con el registrofósil (Wilson, 1988; Gentry, 1996)”. Elnúmero de especies consideradasextintas en el mundo, desde 1600 a lafecha es de aproximadamente 800,muchas de las cuales se extinguieronen el último siglo”. La región de AméricaLatina y el Caribe, después de la de Asia-Pacífico, tiene un número alto deespecies bajo el estatus de amenazadas.México, en 1998, ya tenía registradas 50


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60 Revisión del CEDRSSA sobre la dependencia alimentaria, a partir de información del Primer Informe de Gobierno 2007, Anexo Estadístico.61 Jiménez, J. P/FC Stone. Visión del Mercado del Etanol. Presentada en el seminario ¿Y Después del TLCAN?: Entre el Mercado y los Subsidios Agrícolas, organizada por la ComisiónEspecial para el Seguimiento del Acuerdo Nacional para el Campo y al Capítulo Agropecuario del TLC. 5 de Septiembre 2007.62 El gobierno de Noruega desde 1984 cuenta con un banco de semillas de especies nórdicas en el Archipiélago de Svalbard, cerca del Polo Norte, territorio congeladopermanentemente. En el marco del Tratado Internacional de Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura, ofreció a la comunidad internacional crear un bancode semillas agrícolas y silvestres para evitar sean dañadas por el Cambio Climático, radioactividad, guerra bacteriológica, impacto por meteoritos y contaminación con genesde plantas transgénicas. La construcción se hace en la Isla Spitsbergen del Archipiélago, inició en marzo 2007 y se espera quede lista a fines de 2008.http://news.bbc.co.uk/2/hi/science/nature/6335899.stmOtro proyecto, coordinado por el Reino Unido, Banco de Semillas del Milenio (Millennium Seed Bank Project), en abril de 2007 trasladó su banco de germoplasma vegetal a unsubterráneo que albergará, a -20º C, 18 mil semillas de plantas provenientes de 126 países, también para protegerlas de los efectos del calentamiento global.http://www.kew.org/msbp/news/IBD_seed_banked.html63 Este porograma ha sido clasificado por Sagarpa, en el presupuesto para 2008, como de Uso Sustentable para la Producción Primaria, cuando dista mucho de ello.

especies extintas; los peces era el grupomás afectado -19 especies-(Conabio). Elcaso de los ecosistemas acuáticos, congran presión, sobre todo en cuerpos deagua dulce tiene más de 11% de lasespecies en peligro de extinción,principalmente por la contaminación,por el desvío de los af luentes(desecación) con fines agrícolas, degeneración electricidad y de serviciosindustriales y urbanos, así como porcambios en la dinámica hidrológica delas cuencas (deforestación o nulomantenimiento de las cuencas).

Conclusiones•La degradación de uno de

cualquiera de los cuatro recursosnatura les rev isados impl ica ladegradación de dos o más de losrestantes, por lo que la voluntad pararesolver el problema de uno, significaráresolverlos de forma integrada.

•Los cuatro recursos naturales sonla base física, química y biológica parala agricultura. Si el papel principal de laagricultura es la producción dealimentos, entonces la degradación delos recursos naturales denota perder lacapacidad de producción, que colocaríaa México ante una imposibilidad pararecuperar la autosuficiencia alimentaria,con aumento de la inseguridadalimentaria.

•La crisis energética mundial por elagotamiento de combustibles fósiles,ha motivado el interés para obtenerenergéticos de cultivos, que comocualquier otra materia orgánica, puedenproporcionar energía para diversos fines.El problema para México es que uno delos cultivos seleccionados es el maíz, delcual derivan las tortillas, pero tambiénla carne (varias especies), la leche y susderivados, así como el huevo, entre otros,muchos de éstos importados de EUA,

porque dependemos alimentariamentede ese país en 36.7% 60. A partir de 2008,se esperaría que EUA ya no exporte maíz,éste será para su consumo interno,alimentos y etanol, cuya demanda esmuy alta.61 La decisión de ese país, ponebajo riesgo alimentario a México, queapostó a importar sus alimentos de allá,incluso, sin importar la calidad de éstos.

•El Cambio Climático, finalmente, yaes evidente para la mayoría de lapoblación y su estudio indica aumentode la temperatura, modificación de losregímenes de lluvia, la presencia detormentas tropicales, ciclones ohuracanes de mayor intensidad yfrecuencia, además del riesgo ante elderretimiento de los polos, que elevaráel nivel del mar. Como la tendenciamundia l es cont inuar con ladeforestación, pues la demanda mundialde etanol y biodisel así lo exigen, yporque además no se vislumbra uncambio radical en el crecimientoeconómico de alto e ineficiente gastoenergético (ni en sector agrícola ni enindust r ia l y de ser v ic ios ) , e lcalentamiento global no se detendrá.Por ello, los gobiernos hablan de planesde adaptación a este cambio.

•En el caso del maíz de México,deberá recurrirse al germoplasma nativopara crear las nuevas variedades, poreso las semillas de maíz que detentanm i l l o n e s d e c a m p e s i n o s s o nestratégicas, así que el reconocimientode sus derechos colectivos sobre estosmateriales es urgente, así como el apoyopara que sigan conservándolas ytransformándolas, junto con los centrosde investigación públicos, como partede la nueva política alimentaria que hayque empezar a construir.

•Ante e l escenar io de : 1 )continuación de la destrucción de los

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FOTO Niño y río desbordado

recursos naturales; 2) uso de alimentopara producir gasolina para autos; y 3)el aumento e intensificación de losefectos adversos para la agricultura anteel Cambio Climático; hay un cuartoescenario más de riesgo, pues desde laSagarpa se insiste en introducir lasiembra de maíz transgénico en México,poniendo en riesgo al germoplasmanativo y a las variedades “mejorardas”,sobre todo aquellas producto de lainversión pública. Este material genéticoes la base del sistema alimentarionacional, por eso también es estratégicopara la recuperación de la soberanía yseguridad alimentarias.62

•El marco legal nacional paraproteger los recursos naturalesabordados en el texto, es vasto. Secuenta desde la Constitución Mexicana,como con acuerdos internacionalesderivados de la Agenda 21, así comocon Ley General para el EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente,Ley General de Vida Silvestre, Ley deAguas Nacionales, Ley Forestal para elDesarrollo Forestal Sustentable y unaley que pretende promover una

agricultura más armoniosa con el medioambiente, la Ley de Desarrollo RuralSustentable, por ejemplo, y unapropuesta de ley en discusión parafortalecer la protección del suelo. Existenademás varios programas de laSemarnat para estos fines, pero por otrolado, existen algunas leyes y programasproductivos a cargo de Sagarpa que vanen sentido inverso, como el Progan63

(fomento ganadero), programa que para2008 (PEF-PEC-2008) ocupará casi tresveces el destinado a todos los programasjuntos para conservación y uso de suelo,agua, biodiversidad (ANP64 y otros),procuración de justicia ambiental,combate de incendios, reforestación,manejo de zonas áridas, ecoturismorural, entre otros. Está también la Ley dePromoción y Desarrol lo de losBioenergéticos que fomenta laproducción de agrocombustibles(cultivos), en lugar del uso de desechosagrícolas que existen y contaminan. Lamateria de ésta ley debería ser parte deuna política energética nacional, dentrode un programa de energía renovable,por ejemplo. También está la Ley de

64 Áreas Naturales Protegidas (ANP).

B i o s e g u r i d a d y O r g a n i s m o sGenéticamente Modificados quefomenta el uso de organismostransgénicos en un país megadiverso ycentro de origen de cultivos del SistemaAlimentario Mundial, incluso, suliberación en Áreas Naturales Protegidas.Entonces, ¿de qué sirve un ampliomarco legal ambiental?, si entre diversasleyes, programas y acciones degobierno, la protección de los recursosnaturales y la seguridad alimentaria secontradicen.

•Las políticas para la conservación,la protección y el buen manejo de losrecursos naturales y la nueva políticaalimentaria, así como la planeación delos programas derivados de ambas,debe hacerse con la participaciónobligatoria de los tres niveles degobierno y la verdadera concurrenciade varias Secretarías, así como, con laparticipación de la población interesada.Para esta última, será necesario reformarlas disposiciones contenidas en diversasleyes referentes a la participaciónpública, para que ésta sea real.


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FOTO Universidad Autónoma Chapingo


En México, habitan más de 10 millonesde indígenas,2 quienes pertenecen auno de los 62 pueblos originarios. Eneste sentido, se conocen ampliamentelas condiciones de alta marginación,pobreza, desnutrición y mortalidad enlas que viven estos pueblos, los cualesde manera paradójica habitan territorioscon riquezas inmensas en diversidadbiológica y cultural.

A partir del año 2003, el GobiernoFederal decidió transformar la históricainstitución, el Instituto NacionalIndigenista (INI), creada desde 1948, enComisión Nacional para el Desarrollo delos Pueblos Indígenas (CDI), hecho quesustituiría la política dirigida a lospueblos indígenas por una nuevapolítica centrada en la “transversalidad,3 es decir, todas las dependencias delGobierno Federal, asignarían una partede su presupuesto a la solución de losproblemas que enfrentan los pueblosindígenas.

1 Este artículo es una síntesis y un avance del estudio del análisis del presupuesto en materia indígena que se realiza en la Dirección de Estudios sobre Soberanía Alimentaria yNueva Ruralidad (DESANR).2 De acuerdo con el II Conteo de población y vivienda 2005 del INEGI, en México hay más de seis millones de hablantes de lengua indígena. Sin embargo, a partir de las estimacionesrealizadas por el CONAPO, basadas en los habitantes de hogares con algún hablante o perteneciente indígena, la población indígena asciende a más de 12 millones.3 El tema es abordado en la Ley de la CDI; en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, 2001-2006, y en Una nueva relación: compromiso con los pueblosindígenas.

En las siguientes líneas, veremos cuál hasido la evolución del presupuestoindígena, desde la creación de estanueva institución, con el fin de construirconclusiones sobre la pol í t icagubernamental dirigida a los pueblosoriginarios de México. Para esto,analizaremos todo el sexenio anterior,con el objetivo de comparar “el antes yel después”, e incorporaremos loocurrido durante el inicio de la presenteadministración gubernamental .

1 El presupuesto del InstitutoNacional Indigenista y de la ComisiónNacional para el Desarrollo de losPueblos Indígenas

En diversas fuentes de informaciónoficial, los datos durante el sexenio 2001-2006, difieren en el monto de recursosdestinados al presupuesto y al gasto enmateria indígena (Cuadro 1).

CUADRO 1

--

1.800,002.991,504.212,905.079,50

1.414,001.344,90

880,103.242,604.966,905.375,90

200120022003200420052006

CHPF(Gasto ejercido)Decreto PEF PEF por ramos CDI

Presupuesto federal dirigido al INI/CDI 2001-2006 en diferentes fuentesde información (Millones de pesos corrientes)

1.627,002.390,902.777,503.322,604.967,005.376,00

1.452,001.393,902.245,103.300,404.799,304.918,40

Fuentes: SHCP, Decretos de PEF 2001-2006; SHCP, PEF por Ramos; CHPF; CDI, Informes 2001-2003 y 2006.

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Presupuesto en materia indígena2001-2007

Violeta R. Núñez Rodríguez

FOTO

FOTO Cámara de Diputados

A lo largo del sexenio 2001-2006, se incrementó el presupuesto federal destinadoal INI/CDI. El primer año del sexenio, inició con un gasto de $1,452 millones yconcluyó con $4,918 millones. Es decir, aumentó $3,466 millones, cifra querepresenta una tasa de crecimiento aproximadamente de 239% del primer añoen relación con el último. En la actualidad, al calcular la tasa de crecimientopromedio del periodo, ésta es de 23% (Cuadro 2).

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2001-2006.

Aun restando el proceso inflacionario, la tasa de crecimiento del gasto ejercidodel primer año del sexenio en relación con el último año, continúa siendoconsiderable, pues fue de 172%, mientras que la tasa promedio del periodo fuede 18% (Cuadro 3).

CUADRO 3

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2001-2006.

1.1 ¿En qué se gastó dicho presupuesto?

Para conocer hacia dónde se dirigieron los recursos en materia indígena, utilizaremoslos Presupuestos de Egresos de la Federación (PEF) para los tres primeros años delsexenio, y los datos obtenidos de la CDI para los tres últimos.4 Esto debido a queestas fuentes son las únicas que nos permiten saber el destino de las erogaciones.

Durante los dos primeros años, más de dos terceras partes de los recursos dirigidosal INI ($856 millones y $890 millones, respectivamente), se enfocaron en promoverel desarrollo en localidades y en grupos marginados o en situación de pobreza,desigualdad y exclusión. En primer lugar, se destinaron a los “Fondos regionalespara el desarrollo económico y productivo de los pueblos indígenas” (2001, $371millones; y 2002, $556 millones); y en segundo, a la “Operación de los alberguesescolares indígenas” ($271 mil lones en cada uno de los años) .

En el 2003, todo el gasto dirigido al INI se destinó al Programa Nacional para elDesarrollo de Pueblos Indígenas ($880 millones). A diferencia de los dos añosprevios, en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable(PEC) no se especificó a qué programas se dirigieron los recursos; sin embargo,de acuerdo con esta información, sabemos que cerca de 40% del presupuesto seasignó a Programas del Instituto Nacional Indigenista.

A partir de la creación de la CDI, el programa al que más recursos se destinaronfue el de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (PIBAI).

4 Por esta razón, no coinciden con el gato ejercido.


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CUADRO 2

1.394 3771.452

2001

Gasto ejercido en el INI/CDI 2001-2006(Millones de pesos corrientes)

4.918

2002 2003INI CDI 2004 2005 2006

1.868 3.300 4,799

1.355 3531.492

2001

Gasto ejercido en el INI/CDI 2001-2006(Millones de pesos constantes 2002=100)

4.064

2002 2003INI CDI 2004 2005 2006

1.746 2.932 4,127


En 2004, se utilizó más de la mitad del presupuesto de la CDI. Para 2005, el montodel PIBAI ascendió a cerca de 65% del presupuesto, y en el 2006, se empleó 55%del monto total de la institución.

Esto significa que el PIBAI ha sido el programa prioritario o central de la CDI, elcual plantea como objetivo general “contribuir en el desarrollo social y económicode los pueblos y comunidades indígenas, con respeto a los recursos naturales desu entorno, a sus culturas y a sus derechos, mediante la ejecución de obras deinfraestructura básica”.5 La infraestructura básica se refiere a agua potable,electrificación, caminos, carreteras, alcantarillado, puentes, escuelas, albergues,telecentros y plantas solares.

Después del PIBAI, el Programa de Albergues Escolares, es al que más recursos sedestina; en promedio, de 2004 a 2006 recibió más de 10% del presupuesto de laCDI.

Así, a diferencia de la etapa previa a la constitución de la CDI, donde el programacentral fue el de Fondos Regionales, ahora la política prioritaria en materia indígenaha girado en torno a la dotación y a la construcción de infraestructura. Es importanteindicar que los recursos destinados al PIBAI, no han sido en detrimento del restode los programas, pues Fondos Regionales y Albergues Escolares han mantenidosu presupuesto (Cuadro 4).

CUADRO 4

Nombre de la acción 2004

Programa Albergues EscolaresPrograma Fondos Regionales IndígenasPrograma Convenios en Materia de JusticiaFomento y Desarrollo de las Culturas IndígenasPrograma Organización Productiva para Mujeres IndígenasPrograma de Infraestructura BásicaPrograma Coordinación para el Apoyo a la Producción IndígenaPrograma de Ecoturismo en Zonas IndígenasAtención a Indígenas DesplazadosOtros Programas y ProyectosTotal (millones de pesos)

11,68,50,60,73,3

50,3-

1,4-

23,63300

Presupuesto federal de la CDI 2004-2006 (porcentaje)

9,25,60,70,62,3

64,50,10,5

016,6

4799

11,16

0,80,8

254,6

1,72,71,3

19,14918

2005 2006

Fuente: CDI (Información solicitada mediante el IFAI).

Esto se confirma con las declaraciones de la extitular de la CDI, Xóchitl Gálvez,quien afirmaba que “el atraso en que todavía se encuentran las comunidadesindígenas de México se resolverá sólo con grandes obras de infraestructura, queaunque son costosas, garantizan una transformación de fondo en la vida de esaspoblaciones”.6

2 El presupuesto total del Gobierno Federal para “atender a la poblaciónindígena”

Al igual que hemos enunciado con el presupuesto y el gasto designados al INI/CDI,las cifras del presupuesto total en materia indígena también difieren dependiendode la fuente de información (Cuadro 5).

Sin embargo, a pesar de las diferencias en las cifras, lo que observamos a lo largodel sexenio es un crecimiento permanente del presupuesto. Si consideramos los

5 Reglas de operación 2004, Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas del Programa de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los PueblosIndígenas.6 Periódico La Jornada, 19 de noviembre de 2006.

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CUADRO 5Erogaciones de las dependencias y entidades para pueblos indígenasen diferentes fuentes de información (Millones de pesos corrientes)

Decreto PEF Sexto Informede Gobierno Informes CDI

-15.10817.44819.57521.44827.488

13.28917.05618.52020.33124.918

27.4881

13.89717.14717.74630.80533.128

44.4642

200120022003200420052006

datos del 6to Informe de Gobierno -que presenta el gasto federal destinado a lapoblación indígena-, el crecimiento del primer año en relación con el del 2006fue de 106%; en tanto, la tasa de crecimiento promedio del periodo fue de 13%.

Al restar el proceso inflacionario, los crecimientos del presupuesto y del gastocontinúan siendo considerables (Cuadro 6). El crecimiento del primer año enrelación con el último del sexenio fue de 66%; y el promedio fue de 9%.7 Estosignifica que éste estuvo por arriba de la inflación.

Fuente: SHCP, Decretos de PEF 2001-2006; Gobierno de la República, Informe de Gobierno 2006; CDI, Informes 2001-2003 y 2006.1 Presupuesto autorizado.2 Al 11 de octubre de 2006.

CUADRO 6

Erogaciones de las dependencias y entidades para pueblos indígenas endiferentes fuentes de información (Millones de pesos constantes 2002=100)

Decreto PEF Informede Gobierno CDI

-14.68216.30717.39218.44122.714

13.65016.57417.30918.06421.42622.715

14.27416.66316.58627.37028.48536.742

200120022003200420052006

Fuente: SHCP, Decretos de PEF 2001-2006; Gobierno de la República, 6 Informe de Gobierno 2006; CDI, Informes2001-2003 y 2006.

Dicho esto, en las siguientes líneas veremos en qué se destinaron los recursos.Iniciaremos con el análisis de los rubros en materia indígena presentes en losdecretos del PEF (2001-2006), considerando que es el documento base paraconocer el destino del presupuesto federal. Después, estudiaremos a qué secretaríasy dependencias gubernamentales se destinó dicho presupuesto.

2.1 El presupuesto indígena a partir del decreto del PEF

A lo largo del sexenio 2001-2006, los rubros en materia indígena que se presentaronen el decreto del PEF fueron modificándose en cada uno de los ejercicios fiscales.Esto dificulta realizar un comparativo y seguimiento, año con año. Sin embargo,en las siguientes líneas expondremos los rubros indígenas contenidos en losdecretos, con el fin de conocer a qué se dirigió el presupuesto, y cuáles fueron loscambios y la evolución durante los seis años.

En el decreto de PEF para el ejercicio fiscal del año 2001, no se incluyó ningúnrubro en materia indígena. No obstante, se menciona que los programas del INIy el de Atención a Comunidades Indígenas, debían sujetarse a reglas de operación.

7 De acuerdo con el Banco de México, la inflación durante el periodo 2001-2006 fue de 4.3%.


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Para el ejercicio fiscal 2002, se incluyó el monto total de recursos en materiaindígena. Al respecto, en el artículo 3º del decreto del PEF se indica que la cantidaden dicha materia es de $15,108 millones8, “correspondiente a las erogaciones deeste presupuesto en los términos del apartado B del artículo 2º de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos”, 9 pero en el decreto no se realizó ningúndesglose de estos recursos.10

En el año 2003, en el PEF se incluyó por primera vez, un anexo en donde seespecifica que el monto de las “Erogaciones de las dependencias y entidades paraatender a la población indígena” era de $17,448 millones (Cuadro 7).

De igual manera, en el Anexo 13 del decreto (2003), se incorpora el Programa parael Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas, con las modalidades:infraestructura social, proyectos productivos, capacitación y fondos regionales. Lamayor parte del importe se concentra en infraestructura social.

Por otra parte, en el Anexo 16 del decreto se desglosa el Programa Carretero, enel cual se encuentra el de Comunidades Indígenas, cuyo monto fue de $368millones, cantidad que se destinó a nueve carreteras en Oaxaca y Chiapas.

Finalmente, en el decreto se menciona a la SEDESOL como una de las secretaríasque tuvieron una reasignación de gastos; en ella, se indica que “indígenas” recibieron$300 millones.

CUADRO 7

Rubros indígenas en el Decreto de Presupuesto de Egresos 2003(Millones de pesos)

17.448

1.8001.154

13997

410368

300

Anexo 2: Erogaciones de las dependencias y entidades para atender a la población indígenaAnexo 13: Importe de las modalidades del Programa para el Desarrollo de los Pueblos y

Comunidades Indígenas sujeto a reglas de operaciónInfraestructura social

Proyectos productivosCapacitación

Fondos regionalesAnexo 16: Infraestructura carretera: comunidades indígenas

(En el PEF se desglosan las carreteras)Reasignación de gastos: SEDESOL indígenas

Fuente: SHCP, Decreto de PEF, 2003.

8 Este dato no coincide con el dato proporcionado por el Sexto Informe de Gobierno 2006.9 Artículo 3 del Decreto de PEF para el ejercicio fiscal 2002. DOF, 1 de enero de 2002.10 Al respecto, es importante indicar que, este hecho que fue una constante a lo largo del sexenio, no es una obligación por ley. Es decir, en ningún lado se especifica que elpresupuesto en materia indígena debe desglosarse. No obstante, ya hay una propuesta de ley en la Cámara de Diputados donde se solicita el desglose de este presupuesto.(Iniciativa de Ley presentada por el diputado Wenceslao Herrera, publicada en la Gaceta Parlamentaria, 26 de abril de 2007).1 1Anexo 17 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, 2004. Publicado en el Diario O ficial , el 31 de diciembre de 2003.

Para el año 2004, en el Anexo 2 del decreto del PEF, se proporcionó el monto delas “Erogaciones de las dependencias y entidades para atender a la poblaciónindígena”, el cual fue de $19,575 millones.

Asimismo, debido a la creación de la CDI, por primera ocasión, se presentó elpresupuesto asignado a dicha comisión, mismo que fue ubicado dentro delPrograma Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC). 11

Además, se incluyó el rubro de Procampo Indígena. Al respecto, es importanteindicar que Procampo nunca creó un programa especial en materia indígena;únicamente se sumaron los recursos de dicho programa destinados a los municipioscon más población indígena.

CUADRO 8Rubros indígenas en el Decreto de Presupuesto de Egresos 2004

(Millones de pesos)

19.5752.9911.570

Anexo 2: Erogaciones de las dependencias y entidades para atender a la población indígenaPEC: Comisión Nacional de Pueblos y Comunidades (CONADEPI) Fondos Regionales

PEC: Procampo Indígena


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En el 2005, a diferencia de los años anteriores, se desglosaron en mayor medidalos rubros en materia indígena. Para este año, el monto de las “Erogaciones de lasdependencias y entidades para atender a la población indígena” fue de $21,447millones de pesos.

Del monto total, sólo sabemos cuánto destinaron las diferentes secretarías queintegran el PEC a los programas en materia indígena, y cuánto gasto se reasignóa algunos de estos programas. Sin embargo, la suma de éstos, por mucho, noabarca el total de las erogaciones para atender a la población indígena.

En el PEC se mencionan ocho programas, en ellos involucradas cinco secretaríasde Estado (SAGARPA, SEP, Salud, SEMARNAT y SHCP), que se dirigen a los pueblosindígenas. Dos de ellos concentran la mayor parte de los recursos, el de ProcampoIndígena y el de la CDI. En cuanto a la CDI, los recursos se desglosan principalmenteen ocho programas; de éstos, al de “Proyectos de infraestructura básica”, se destina56% del presupuesto total dirigido a la comisión.

Además de los rubros señalados, en el Anexo 16 del decreto (2005), se señalan losprogramas en materia indígena que tuvieron una reasignación de gasto.

CUADRO 9

Rubros indígenas en el Decreto de Presupuesto de Egresos 2005 (Resumen)(Millones de pesos)

21.447

24,82.009,50

26,5162,8

24,120,8

9,94.212,90

445,234,723,8

363,9128,7108,9735,9

2.341,5030,4

730

26,431,2

160,7

Anexo 2: Erogaciones de las dependencias y entidades para atender a la población indígenaPEC

SAGARPA: Infraestructura social comunidades pesqueras indígenasSAGARPA: Procampo/ Indígenas

SEP: Culturas Populares e Indígenas CONACULTASEP: Educación indígena

Salud: Programa IMSS-Oportunidades para la Población Indígena SSASalud: Proyecto Piloto Salud Reproductiva y Violencia Vs Mujeres en Zonas Indígenas

Semarnat: Programa de Conservación Indígena de la BiodiversidadSHCP: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígena (CONADEPI)

AlberguesConvenios en materia de justicia

Fomento y Desarrollo de las Culturas IndígenasFondos regionales

Migrantes y desplazadosOrganizaciones productivas para mujeres

Otros gastos de operación y otros programasProyectos de infraestructura básica

Fondo de tierras para desplazados internos de ChiapasAnexo 19: Reasignación de gasto 2005

SHCP/CDISHCP/CDI/ Proyectos Sectoriales para el fortalecimiento económico y de gestión (artesanas),

Casas de salud, Usos y Costumbres, Promotoras Indígenas, Procesos de Capacitación y MujeresCreadoras

SHCP/Organizaciones productivas para Mujeres IndígenasSEP/CONAFE: Transferencias para becas para instructores comunitarios y promotores en

programas para migrantes e indígenas


Durante el último año del sexenio, el monto de las erogaciones de las dependenciaspara atender a la población indígena fue de $27,488 millones de pesos, en el cual,cabe señalar, únicamente se incluyeron los presupuestos del Procampo Indígenay de la CDI. A diferencia del año anterior, no se realizó un desglose de los programasde la comisión.

Resalta que se agregaron en el Anexo 19, algunos rubros en materia indígena quesufrieron una reasignación de presupuesto; entre ellos: uno de educación; 19 deconstrucción y reconstrucción de caminos; dos de ecoturismo; uno de vivienda;dos de salud, y uno de cultura.


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CUADRO 10

Rubros indígenas en el Decreto de Presupuesto de Egresos 2006 (Resumen)(Millones de pesos)

27.488

5.0801.493

70

275124

50155035

85

3

Anexo 2. Erogaciones de las dependencias para atender a la población indígenaAnexo 3 PEC

SHCP: CDISAGARPA: Procampo /Indígenas

Anexo 19. C Educación (Reasignaciones)CONAFE.- Transferencias para becas para instructores comunitarios y promotores en programas

para migrantes e indígenasAnexo 19. F Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas

(Reasignaciones) (Se incluyen 19 tramos carreteros de Oaxaca, Tabasco, Guerrero, Michoacán e Hidalgo)

Ecoturismo Oaxaca (Oaxaca)Ecoturismo Hidalgo (Hidalgo)

ViviendaProyectos Coordinados de Salud Construcción Hospital General de Zacatlán Puebla (Puebla)

Anexo 19. G Equidad y Género (Reasignación)SSA: Programa de Prevención y Atención de la Muerte Materna-Infantil dirigido a mujeres

indígenas y a mujeres en zonas de alta marginación, para atender las principales causas demortalidad materna.

Anexo 19. H Culturan (Reasignación)Recuperación, Transmisión, Fortalecimiento y Difusión de la Cultura Musical en Los Pueblos

Indígenas del Estado de Oaxaca

En suma, en el primer año del sexenio, en el decreto de PEF no se incluyó ningúntipo de rubro presupuestal en materia indígena. Para el segundo año, sólo seagregó un párrafo en donde se indicaba el monto de los recursos. En el 2003, seincluyeron cuatro rubros; dos de ellos fueron desglosados. Para el cuarto año,únicamente se incorporaron las erogaciones federales, y dos programas, de loscuales no se mencionan subprogramas. El 2005, fue el año que se presentaronun mayor número de rubros; además por única ocasión (durante el sexenio), sedesglosó el presupuesto de la CDI. Finalmente, en el último año del sexenio, seadicionaron principalmente los montos de diferentes tramos carreteros.

Hemos visto que debido a que el anexo correspondiente a las erogaciones de lospueblos indígenas no se desglosa, es complicado conocer el destino de losrecursos. Únicamente contamos -en algunos años- con escasos rubros a los cualesse destina el presupuesto en materia indígena. Sin embargo, dicho dato está muylejos de la cantidad reportada en las erogaciones totales.

2.2 Gasto total del Gobierno Federal: su destino en dependencias y entidadesgubernamentales

En las siguientes líneas veremos a qué secretarias y dependencias se dirigió elpresupuesto en materia indígena, para lo cual nos basaremos en los informes dela CDI, ya que es la única dependencia (y fuente de información) que realiza unejercicio de desglose. Asimismo, resaltaremos algunos de los programas principalesa los que se dirigieron los recursos.

2.2.1 Las secretarías y dependencias de EstadoDel gasto federal para el desarrollo de los pueblos indígenas, durante todo elsexenio, los recursos se emplearon principalmente en la SEP, SEDESOL, SAGARPA,CDI, SSA y en el Ramo 33 (Cuadro 11). En promedio, a éstas se dirigieron más de80% de los recursos.

Fuente: SHCP, Decreto de PEF, 2006

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En particular, a partir del 2003, la SEP ocupó el primer lugar de destino del gasto.Durante los tres últimos años, los recursos asignados a esta secretaría de Estadoabarcaron en promedio 40% del gasto total para el desarrollo de los pueblosindígenas; y en conjunto, durante los seis años, se orientó a dicha secretaría,aproximadamente una tercera parte de todo el gasto a pueblos indígenas.

Después de la SEP, la SEDESOL fue la segunda dependencia a la que se enfocó elgasto indígena. A partir de esto, en el siguiente apartado veremos a qué programasen particular se dirigieron los recursos.

CUADRO 11

Dependencia 2004

Gasto federal para el desarrollo de los pueblos indígenas 2001-2006(Millones de pesos constantes 2002=100)

2005 2006200320022001

TotalCDISEPSSA

SEDESOLSAGARPA

SCTSE

SRASEMARNAT

STPSSER

SEGOBSHCP

SECTURINEGICNACFE

FAM/DIF (Ramo 33)Ramo 33

Ramo 193Presidencia de la República

14.2741.6711.9511.8972.6892.141

631193

2598160,2

332ndndndndnd

2.8298613

16.6632.3232.4791.9973.2432.515

624153

421082030,2

327ndndndndnd

2.8448219

16.5862.5963.0611.8753.0512.208

5939749

148830,2

013ndndndndnd

2.709103

0

27.3702.952

11.285895

3.2832.6181.223

104650115

480205

5448

301347

1.9581.484

nd

28.4854.271

10.879275

4.0063.391

908140

3345nd0,2

1--

nd34

-450

2.6811.369

nd

36.7314.442

14.1352.0424.6113.7861.928

108217415

36nd

0ndndnd

400ndnd

3.2711.340

nd

2.2.2 Los programas de las secretarías y dependencias del Estado

De 2001 a 2003, en promedio por año, el presupuesto en materia indígena sedirigió a 78 programas de diferentes secretarías y dependencias gubernamentales;de las involucradas -17 aproximadamente-, las que más número de programasabarcaron fueron la SEP, la SEDESOL, la CDI y la SSA. En conjunto, en éstas estuvieronincluidos alrededor de 46 programas.

Del total de programas, los que más erogaciones recibieron fueron el de DesarrolloHumano Oportunidades; el Fondo para la Infraestructura Social Municipal; el deEmpleo Temporal; el de IMSS-Solidaridad sin Progresa; el de Desarrollo Rural dela Alianza para el Campo; el de Promoción, Investigación, Capacitación y otros(CDI); y el de Infraestructura Social (CDI).

A partir del 2004, año en que la CDI ya estaba en funcionamiento, el presupuestoen materia indígena dirigido a los diferentes programas de las secretarías ydependencias gubernamentales, comenzó a tener otro comportamiento.

En particular, de 2004 a 2006 estuvieron involucradas en el destino del presupuesto,alrededor de 20 entidades del Gobierno Federal, las cuales en promedio dirigieron

1 Datos al 11 de octubre de 2006.


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CUADRO 12

Principales programas a donde se dirigieron las erogaciones en materia indígena 2001-2003

SEDESOLRamo 33

STPSSSACDI

SEDESOLRamo 33

STPSSAGARPA

SSA

SEDESOLRamo 33

CDISSA

SAGARPA

Total 2001Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

Fondo para la infraestructura social municipalPrograma de Empleo Temporal

Programa IMSS-Solidaridad sin ProgresaPromoción, investigación, capacitación y otros


Fondo para la infraestructura social municipalPrograma de Empleo Temporal

Programa de Desarrollo Rural de la Alianza para el CampoPrograma IMMS-Solidaridad sin Progresa


Fondo para la infraestructura social municipalInfraestructura social

Programa IMMS-Solidaridad sin ProgresaPrograma de Desarrollo Rural de la Alianza para el Campo

13.896,503.471,701.860,101.234,90

968,7718,9

17.147,304.553,702.034,401.173,401.000,80

886,3

17.7465.742,702.011,601.442,50

869,1751,8

2513,4

8,97

5,2

26,611,9

6,85,85,2

32,411,3

8,14,94,2

Secretaría Millones de pesos %Programa

recursos a 104 programas. Las secretarías con el mayor númerode éstos, fueron la SEP, la SEDESOL, la SEMARNAT y la SSA.

El programa de Educación Básica Preescolar y PrimariaIndígena (de la SEP), es el que durante los tres años recibióla mayor cantidad de las erogaciones totales. En promedio,se destinó sólo a éste, 26.4% del presupuesto total (Cuadro13).

También los Programas de Desarrollo Humano Oportunidadesde la SEDESOL y de la SEP, estuvieron entre los programas

Fuente: CDI, Informe 2001-2003, CDI, México, 2004

CUADRO 13

Principales programas a donde se dirigieron las erogaciones en materia indígena 2004-2006

SEPSEDESOL

SEPRamo 33

Ramo 19*

SEPSAGARPASEDESOLRamo 33

CDI

SEPSEP

Ramo 33SEDESOL

CDI

Total 2004Educación básica preescolar y primaria indígena, Ramo 33

Programa de Desarrollo Humano OportunidadesPrograma de Desarrollo Humano Oportunidades

Aportaciones Federales para Entidades Federativas y MunicipiosPrograma IMSS-Oportunidades


PROCAMPOPrograma de Desarrollo Humano Oportunidades

Aportaciones Federales para Entidades Federativas y MunicipiosPIBAI


Programa de Desarrollo Humano OportunidadesAportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios

Programa de Desarrollo Humano OportunidadesPIBAI

30.805,408.267,902.511,402.293,402.203,501.670,60

33.128,209.482,703.682,503.517,003.118,503.094,00

44.463,7010.525,80

4.107,403.958,503.634,602.686,30

100%26,80%

8,20%7,40%7,20%5,40%

100%28,60%11,10%10,60%

9,40%9,30%

100%23,70%

9,20%8,90%8,20%6,00%


que más recursos en materia indígena recibieron. Asimismo,en el 2005 y 2006, el PIBAI de la CDI figuró como uno de losprincipales programas. Por su parte, en el 2005, el Procampode SAGARPA,12 también estuvo entre los que más recursostuvieron (Cuadro 13).

Así, a diferencia de los tres primeros años del sexenio, elPrograma de Oportunidades, además de que se le destinómenos recursos, ya no fue el programa principal para atendera la población indígena. La educación básica comenzó aocupar un papel protagónico.

Fuente: CDI, Informe 2006, CDI, México, 2007

12 En los otros años, este programa se ubicó entre los diez programas con más recursos para población indígena (en 2004 estuvo en el séptimo lugar; en 2005, en el segundo,y en 2006, en el octavo sitio).

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3 La actual administración: 2007-2012

3.1 El primer año

Durante el primer año de la presente administración gubernamental, el presupuestode la CDI, originalmente había sido de 5,058 millones de pesos. Sin embargo, laCámara de Diputados aprobó una ampliación de 1,966.4 millones de pesos, mismaque lo incrementó a 7,024.4 millones de pesos.

En relación con el último año del sexenio anterior, para el 2007, el crecimientoreal13 del presupuesto dirigido a la CDI fue de cerca de 40%.14 Del total delpresupuesto, se destinaron a los programas de la comisión 5,698 millones depesos. CUADRO 14

Presupuesto de la CDI 2007(Millones de pesos)

7.024,405.698,40

1.194,7013,513,4

104,4

TotalProgramas de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas

Fomentar y coordinar las políticas públicas, así como la investigación y promociónde las culturas indígenas

Proyectos de InversiónApoyar a la función pública y buen gobierno

Proporcionar servicios de apoyo administrativo

Fuente: PEF por ramo administrativo.

En la misma tesitura de la administración gubernamental anterior -a partir de lacreación de la CDI-, el programa al que se destinó la mayor cantidad de recursosfue el de Infraestructura Básica. A éste se dirigió 62% del presupuesto total dedicha institución. En comparación con el año previo, el presupuesto del PIBAI pasóde 2,686.3 millones de pesos a 4,371.4 millones de pesos.

CUADRO 15

Nombre de la acción Millones de pesos %

Presupuesto federal de la CDI 2007

7024,4550295

3740

1204.371,40

115170

1.326,10

1007,84,20,50,61,7

62,21,62,4

18,9

Total CDIPrograma Albergues Escolares

Programa Fondos Regionales IndígenasPrograma Convenios en Materia de Justicia

Fomento y Desarrollo de las Culturas IndígenasPrograma Organización Productiva para Mujeres Indígenas

Programa de Infraestructura BásicaPrograma Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena

Programa de Ecoturismo en Zonas IndígenasOtros Programas y Proyectos

Fuente: CDI (Información solicitada mediante el IFAI).

El crecimiento presupuestal del PIBAI en la nueva administración gubernamental,confirma la gran importancia que seguirá teniendo la infraestructura en la políticaen materia indígena.

Estos hechos se confirman con la declaración de Luis H. Álvarez, el actual responsablede la CDI, quien al continuar con el proyecto de la extitular de la Comisión, indicaque “estoy convencido de que un camino integra a la gente con la civilización yde que una escuela cumple con el proceso de culturización para elevar la calidady capacidad y conocimiento de los indígenas”.15

12 En los otros años, este programa se ubicó entre los diez programas con más recursos para población indígena (en 2004 estuvo en el séptimo lugar; en 2005, en el segundo,y en 2006, en el octavo sitio).13 Para deflactar los datos de los años 2006 y 2007, utilizamos el INPC base 2002=100 publicado por el Banco de México. Para el 2007, se tomó el Índice del mes de septiembre.14 De acuerdo con los datos de la CDI (solicitados mediante el IFAI), en el 2006 el presupuesto de la Comisión fue de 4,918.3 millones de pesos.15 Entrevista de Marcela Turati a Luis H. Álvarez, publicada en Excelsior, 9 de julio de 2007.


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En cuanto a las erogaciones totales para atender a la población indígena, éstasascendieron a más de 30 mil millones de pesos. Al igual que los años previos, nofue desglosado el Anexo 6 del PEF, por lo que continúa siendo difícil saber -a partirde esta fuente- a qué programas se dirigen las erogaciones.

No obstante, con información proporcionada por la CDI, sabemos que duranteeste año, estuvieron involucradas alrededor de 11 dependencias. La SEDESOL, laCDI y la SEP son las secretarías a las que más recursos se han asignado. A éstas,además del Ramo 33, se dirigió casi 67% del presupuesto total.

CUADRO 16

Secretaría Millones de pesos %

Presupuesto para atender a la población indígena 20071 (Millones de pesos)

28.882,705.098,005.057,904.748,304.447,802.405,802.297,001.891,101.366,80

855308,9264,9131,8

9,4

10017,70%17,50%16,40%15,40%

8,30%8,00%6,50%4,70%3,00%1,10%0,90%0,50%0,03%

Total CDISEDESOL

CDISEP

Ramo 33SSA

SAGARPARAMO 19

SCTSEMARNAT

CNASRA

SECONSER

Fuente: CDI por medio del IFAI.1 No contempla ampliación presupuestal.

En cuanto a número de programas, se incluyeron aproximadamente 60. El ramo33 fue el rubro que más presupuesto utilizó; esto seguido del Programa deInfraestructura Básica de la CDI, del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades(de la SEP y de la SEDESOL), pues tan sólo a ellos se destinó 55% del presupuesto.

CUADRO 17

Presupuesto de los principales programas para atender a la población indígena 2007 1

Ramo 33CDISEP

SEDESOLSAGARPARamo 19

SSACDISSASCT

SAMARNATCDISCT

SEDESOLCDI

Total Aportaciones Federales para Entidades Federativas y MunicipiosPrograma de Infraestructura BásicaPrograma de Desarrollo Humano OportunidadesPrograma de Desarrollo Humano OportunidadesPROCAMPOProgramas IMSS-OportunidadesSistema de Protección Social en SaludOtros Programas y ProyectosPrograma de Desarrollo Humano OportunidadesCaminos ruralesPrograma Nacional de ReforestaciónPrograma Albergues EscolaresPrograma de Empleo TemporalProgramas de Ahorro, Subsidio y Crédito para Vivienda Progresiva “Tu Casa”Programa Fondos Regionales Indígenas

30.849,604.447,804.371,404.137,503.884,502.080,001.865,801.387,001.326,10

982,2849,6561,4

550506,4478,5

295

100%14,40%14,20%13,40%12,60%

6,70%6,00%4,50%4,30%3,20%2,80%1,80%1,80%1,60%1,60%1,00%


Fuente: CDI por medio del IFAI.1 Incluye ampliación presupuestal realizada por la Cámara de Diputados.

42 / diciembre

16 La tasa de crecimiento se calculó con base en la propuesta de decreto de PEF 2008. Recordemos que a ésta casi siempre se le realiza una ampliación, lo cual lleva al incrementodel presupuesto.17 Recordemos que el cálculo se hace con base en la propuesta de decreto de PEF 2008.

3.2 El proyecto del segundo año

Para el 2008, se proyecta un presupuesto de 7,270.3 millones de pesos para la CDI,que en comparación con el año anterior, representa un aumento de 3.5%.16

Nuevamente, Infraestructura Básica es el programa con más recursos con alrededorde 57% del total del presupuesto. También, sobresale el rubro de Fomento yCoordinación de Políticas Públicas, Investigación y Promoción Vinculadas a lasCulturas Indígenas, ya que a él se dirigen 1,588.4 millones de pesos.

CUADRO 18

Nombre de la acción Millones de pesos %

Proyecto de Presupuesto federal de la CDI 2008

7.270,30550

4.123,90295120

3740

170115

302,5166,99,41,5

1.588,4015,8

148,7

1007,6

56,74,11,70,50,62,31,60,4

0,030,20,10,1

0,02

21,80,2

2

TotalProgramas Albergues Escolares IndígenasPrograma de Infraestructura Social Básica

Programa Fondos Regionales IndígenasPrograma Organización Productiva para Mujeres Indígenas

Promoción de Convenios en Materia de Procuración de JusticiaPrograma de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas

Programa Turístico Alternativo en Zonas IndígenasPrograma de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena

Atención a Indígenas Desplazados (urbanos y migrantes desplazados)Proyectos de comunicación indígena

Otros proyectos de infraestructura socialProyectos de inmuebles (oficinas administrativas)

Mantenimiento de infraestructuraEstudios de preinversión

Fomento y coordinación de política públicas, investigación y promociónvinculadas a las culturas indígenasFunción pública y buen gobiernoServicios de apoyo administrativo

Fuente: Proyecto de Decreto de PEF y Proyecto de PEF por ramo administrativo, 2008.

En cuanto a las erogaciones totales, se proyectan 30,964.7 millones de pesos. Esdecir, 115.7 millones de pesos más que el año anterior; monto que representa uncrecimiento de 0.3 % 17. En comparación con las tasas anuales de crecimiento delsexenio anterior, ésta es una tasa sumamente baja.

De las erogaciones, sólo conocemos el destino de los programas de la CDI, lo quesignifica que no sabemos a dónde se dirigen más de tres cuartas partes delpresupuesto total para atender a la población indígena, esto es, 23,694 millonesde pesos.

4 Fuentes de consulta

Banco de México, 2001-2007, Índice Nacional de Precios y Cotizaciones, enwww.banxico.gob.mxBanco Mundial, 2007, Gobernabilidad democrática en México, Banco Mundial, México.Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 2000-2006, Decretode Presupuesto de Egresos de la Federación para los ejercicios fiscales de los años2001-2007, DOF (varias fechas), México.Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, 2005, Una nueva


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relación: compromiso con los pueblos indígenas, Fondo de Cultura Económica,México.Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, 2007 Acciones deGobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas. Informe 2006, CDI, México.Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, 2007, Reglas deOperación del Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los PueblosIndígenas, CDI, México.Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 1948, Ley que Crea el Instituto NacionalIndigenista, Diario Oficial de la Federación, México.Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 2003, Ley de la Comisión Nacional parael Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Diario Oficial de la Federación, México.Cruz Martínez, Ángeles, 19 de noviembre 2006, “Xóchitl Gálvez: avance insuficientecontra la marginación indígena”, en La Jornada, México.Gobierno de la República, 2006, Sexto Informe de Gobierno 2006, Presidencia de laRepública, México.Herrera Wenceslao (Diputado), 2007, “Iniciativa que reforma el artículo 41 de la LeyFederal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria”, LX Legislatura, GacetaParlamentaria, Congreso de la Unión, México.Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, Sistema de Solicitudes deInformación a la Administración Pública Federal (varias consultas).Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, II Conteo de población yvivienda 2005, México, 2006.Meyer, 2007, El espejismo democrático. De la euforia del cambio a la continuidad,Océano, México.Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas-INI, 2001,Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006, ORDPI-INI,México.Presidencia de la República, 2007, Proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresosde la Federación para el ejercicio fiscal del año 2008, Presidencia de la República,México.Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2000-2007, Presupuesto de Egresos de laFe d e ra c i ó n p o r ra m o a d m i n i s t ra t i v o, en www.hacienda .gob.mxTurati, Marcela, 9 de junio de 2007, “Obras, para integrar a etnias”, en Excélsior,México.

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Introducción

La histórica atención discursiva hacia ladiversidad cultural y territorial de México,no se corresponde con la continuaciónde resistencias a la transferencia - aestados y municipios - de decisiones yrecursos económicos para el desarrollorural del país. Sin embargo, la tercarealidad de la pobreza en localidadesrurales dispersas, territorios aisladossituados en zonas de montaña, de selvao en el desierto, insiste en llamarnos areconocer en el terruño (en un cambioparadigmático que reoriente losenfoques y estrategias del modelo dedesarrollo rural vigente en el país) lasínterdeterminaciones de los mapasgeográficos y los “mapas” sociales, quepueden aportar al diseño del proyectonacional de desarrollo rural lasconsideraciones- por esencia -inherentes a la comprensión de losespacios conocidos y de la acción local.Se trataría de considerar en el modelode desarrollo rural del país, la diversidadregional, multiplicidad que puedereferenciarse tanto de manerageográfica en la heterogénea fisiografíacincelada por la tectónica, como

históricamente, en la diversidad socialconstruida por las relaciones de poderque se recrean localmente en el ámbitorural. Relaciones de poder que hanconfigurado otra característica delcampo mexicano: la desigualdad.

Así, diversidad y desigualdad median eldesarrollo rural de México. La primerainsuficientemente considerada parapotenciar la sustentabilidad deldesarrollo, donde predomina loheterogéneo sobre lo homogéneo; lasegunda, profundizándose entreregiones y en el interior de las mismas;entre comunidades rurales y unidadesde producción familiar.

Pequeñas unidades de producciónfamiliar confinadas en 198 millocalidades con menos de 2,500habitantes; localidades rurales dondeel aislamiento y la dispersión hacen másprofunda la pobreza de la que huyenlos miembros jóvenes de las familias, eslo que propicia el desequilibrio de lossistemas tradicionales de produccióncampesina, y con ello, la degradaciónde recursos naturales.

1 Investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria.


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Elementos para el diseño de apoyo a laUnidad de Producción Familiar Campesina

en México

Samuel Peña Garza1

FOTO

FOTO Karla Faccetti


En efecto, el comportamiento de unfenómeno de carácter social como laemigración puede ser causa y respuesta:causa de pérdida de biodiversidadgenética al dejar de reproducirmateriales de siembra manipuladoslocalmente por generaciones en unproceso continuo de diferenciación ymejora; y respuesta a las condiciones defalta de servicios y pobreza imperantesen sus localidades rurales. Ciertamente,la degradación de recursos naturales yla pobreza son el corolario del modelode desarrollo rural en México, y laemigración de los jóvenes de suscomunidades, el indicador másdramático.

El análisis de la migración incorporadopor el Programa de Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD) en lapresentación del tercer informe delíndice de desarrollo humano, advierteque las remesas tienen efecto deinversión en materia de educación ysalud, pero no compensan la pérdida depotencial de crecimiento a largo plazo.

El autor de estas líneas considera que laemigración, generalmente de losmiembros jóvenes de la familia rural,también tiene efectos inmediatos algenerar un desequilibrio en los sistemasde producción campesinos. La familiaque para atender la parcela contaba contres hombres, ahora sólo tiene al másviejo, pues los jóvenes partieron enbusca de empleo, o bien, se fueron trasla educación y los servicios. Aunquesigan apoyando de alguna manera larepetición del ciclo agrícola, ladisminución de la fuerza de trabajo enla finca familiar es notoria y lareorganización del trabajo se haceindispensable.

El desequilibrio provocado por factoresexógenos en los sistemas de produccióncampesinos, no es algo menor si seconsidera que nos referimos alaprovechamiento de los recursosnaturales. Ésta es una de las formas de

producción social y conlleva implícitala modificación de las condicionesecológicas originales, y por lo tanto, elr iesgo de generar s i tuacionesdesfavorables para mantener en formacontinua el aprovechamiento de losrecursos explotados.

De primera intención, el problema quese genera por la emigración sugiere serfundamentalmente una cuestióntécnica, que puede resolverse conajustes en los sistemas de producciónque favorezcan el equilibrio entre laexplotación de los recursos y sureproducción; sin embargo, estacuestión tiene aspectos de mayorprofundidad.

No obstante, con frecuencia no sóloevadimos enfrentar las causas finales deeste problema, en buena medida,tampoco combatimos de maneraadecuada las causas eficientes. Así, noestoy seguro que se identifique laemigración de los jóvenes rurales comorazón eficiente del desequilibrio de laspequeñas unidades de produccióncampesinas, pero sí es seguro que noserá con programas de apoyo a cultivoso especies animales específicas que seavance en la cor recc ión de ldesequilibrio.

Debo insistir en que la emigración ruralal ser causa eficiente del desequilibriode los sistemas de produccióncampesinos, no es el último motivo; esmás bien una respuesta a la persistenciade las malas condiciones de vida en suscomunidades y a la percepción de unavida mejor en las ciudades, tambiénfomentada por los valores culturales quese promueven socialmente.

Ahora bien, aunque en efecto laemigración rural acaba siendo causaeficiente del desequilibrio de la unidadde producción familiar al privarla defuerza de trabajo, también es unaestrategia de supervivencia familiar, unaforma de asegurar la repetición del ciclo

agrícola y la capitalización de la unidadde producción familiar, esto aun cuandoinicialmente las remesas se destinen alas necesidades apremiantes dealimentación y enseguida a la vivienda,y sólo después se asignen a a laconstrucción de infraestructura ycompra de máquinas, equipo ysemoviente para la producción agrícola.Por otro lado, debido a que la unidadde producc ión campes ina esmultifuncional, para atender estaspequeñas unidades de producciónrurales, habría que entenderlas comou n c o m p l e j o d e r e l a c i o n e ssocioproductivas y culturales que nopueden abordarse aislando una de laspartes del todo, sino como un conjuntode relaciones que se establecen entrelas partes. Dicho de otra forma, latotalidad se identifica por su estructuray función, y se define por las relacionesque se estab lecen ent re suscomponentes que a la vez forman untodo.

En síntesis, la diversidad y la desigualdadexpresadas en la particular función yestructura de las pequeñas unidades deproducción rurales en las diferentesregiones del país, son argumentos parareferenciar tipología y geografía en eldiseño del apoyo direccionado, no a unaparte aislada del todo, sino a la unidadde producción campesina entendidacomo un sistema, como una unidad conuna coherencia determinada en lac o m b i n a c i ó n d e a c t i v i d a d e ssocioproductivas de la familia, en tantoresponden a las fuerzas productivas delmismo sistema de finca campesina, perotambién a su entorno ecológico ysocioeconómico.

La Unidad de Producción FamiliarCampesina en una jerarquía desistemas

Básicamente, existen coincidencias enlas definiciones aportadas por diferentesautores sobre explotación agrícola demagnitud familiar, finca campesina y

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unidad de producción familiar; sinembargo, en la definición algunospriorizan los cultivos, otros los ingresos,la mano de obra, la dimensión o latenencia de la tierra, entre otros.

El término Unidad de ProducciónFamiliar (UPF) es incorporado porSchejtman2 , al definir economíacampesina, como aquel sector de laactividad agropecuaria en que elproceso productivo se lleva a cabo enunidades de tipo familiar con el objetivode asegurar la reproducción de losproductores y de la propia unidad deproducción.

Roger Bar tra3 a l descr ibir laspeculiaridades de la economía mercantilsimple dice que este sistema deproducción tiene como unidadfundamental a la célula familiar; endonde toda la familia contribuye enmenor o mayor grado a la producciónagrícola y ganadera.

Teodor Shanin4 al delimitar elcampesinado como una entidad socialcon cuatro facetas esenciales einterrelacionadas, menciona en primertérmino la explotación agrícola familiarcomo unidad básica multifuncional deorganización social.

Considerando lo planteado por Shanin,Bartra y Chayanov respecto a loscampesinos y su relación con la tierra,Concheiro amplía el concepto deexplotación familiar campesina alasentar que se sirve de la situación delmercado y sus condiciones naturalespara proporcionar a la familia unequilibrio interno y un elevado bienestar.

Retomando estos planteamientos,podemos considerar la Unidad deProducción Familiar Campesina (UPFC)como la unidad básica multifuncionalde organización productiva en el campoque, sirviéndose de la situación delmercado y de las condiciones naturalesy sociales de su entorno, ha desarrollado

una racionalidad propia expresada enla movilidad de su fuerza de trabajo, enla flexibilidad de la composición de suingreso y en su capacidad para realizarajustes tácticos que minimicen el riesgoen sus estrategias de vida, de producciónagrícola y reproducción familiar; estocon el fin de proporcionar a la familiaun equilibrio interno y el nivel debienestar más alto posible.

Decíamos que la UPFC podíamosabordarla para su entendimiento yatención como un sistema. Sin embargo,n o s e p u e d e e n t e n d e r e lfuncionamiento del sistema limitándoloa la escala de unidad de producciónfamiliar sin ampliar el marco del análisisen su dimensión espacial. De hecho, elsistema de UPFC lo consideramos sólocomo la unidad base en una jerarquíade sistemas que tendría los siguientesniveles:

• Unidad de Producción Familiar Campesina.• Comunidad Rural.• Microrregión.• Región.

2 Schejtman, A. Campesinado y desarrollo rural: lineamientos de una estrategia alternativa. Editorial Siglo XXI México, 1982.3 Bartra, R. Estructura agraria y clases sociales en México. IIS/UNAM, ERA, México, 1980.4 Shanin, T. Naturaleza y lógica de la economía campesina. Ed. Anagrama, Barcelona, 1976.5 Concheiro, L. “Conceptualización del Mercado de Tierras: una perspectiva campesina” en Mercado de tierras en México. Ed. FAO-UAM,-X, Roma, 1994.6 Peña Samuel, Identidad y Territorio: Bases para el Desarrollo Rural de la Región Ixtlera. UAM-X, 2001.


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7 La fuente de los datos de población son los Censos de Población y Vivienda de los años 1990 y 2000, y el conteo de Población y Vivienda del año 2005.INEGI

Debe tenerse presente que en unajerarquía de sistemas, éstos existen endistintos niveles de organización y quelos componentes de un sistema puedenconsiderarse como sistemas propios enun nivel de organización inferior. A cadanivel de complejidad, los fenómenosobservados evidencian propiedades queno se dan en el nivel inferior.

Elementos para un diagnostico de laUPFCEl Centro de Estudios para el DesarrolloRural Sustentable y la SoberaníaAlimentaria (CEDRSSA) tiene una líneade investigación denominada EstudiosRegionales en Apoyo a la Construcciónde una Política de Estado para elDesarrollo Rural Sustentable. Ésta tienedos grandes vertientes: el estudio deregiones agrícolas rezagadas y elestudio de regiones agrícolasavanzadas. El año pasado se efectúoun estudio de los sistemas deproducción y estratificación económicade la Unidad de Producción FamiliarCampesina como parte del análisis deregiones agrícolas rezagadas.

El conocimiento de la estructura delingreso de la UPFC como objeto deanálisis no es casual. Profundizar en esteconocimiento (aunado a la comprensiónde los procesos técnicos de producciónagrícola en el ámbito de la UPFC), aportaal propósito de entender y atender laracionalidad de la combinación deactividades socioproductivas de la familiacampesina. Para avanzar en el objetivoseñalado, se aplicó una Encuesta deEstratificación Económica a Unidades deProducción Familiar Campesina (EEE) entres microrregiones; una ubicada en laRegión Mixteca del estado de Oaxaca,otra en la Región Otomí del Estado deMéxico y la tercera en la Región Ixtleradel estado de Coahuila.

En el caso de la Región Ixtlera, se buscóuna muestra de comunidades quecoincidiera con la determinada para untrabajo de identificación de un proyectode desarrollo de las áreas marginadasde la región, realizado en el año de 1991.Desde la identificación de propiedadesactuales de la muestra de comunidadesixtleras, aparecen las primeras sorpresas:

General Cepeda

Piedras de Lumbre

San José de la Palla

El Pilar de Richardson

1620

367

Piedras de Lumbre, que en el año 2000ya sólo tenía 20 habitantes, en el 2006era un rancho fantasma, y en San Joséde la Paila únicamente se encontrarontres familias que lo poblaban desde elaño 2000. En el conteo de población yvivienda del año 2005, ya no aparecenestas localidades. Ante esta situación, seseleccionó otra comunidad rural(Macuyu) del mismo municipio paraformar parte de la muestra del estudio,aunque no fue considerada en la muestradel Proyecto de Desarrollo de las ÁreasMarginadas de La Región Ixtlera que serealizó en 1991.

La población del municipio de GeneralCepeda, al que pertenecen las localidadesde la muestra, manifiesta una tendenciadescendente en los últimos 15 años:según el Censo de Población y Viviendadel año 1990, el municipio tenía 11,966habitantes; para el año 2000, tiene 650habitantes menos con un decrementodel 5.43%, y en los siguientes cinco años,prácticamente se mantiene con la mismapoblación del año 2000 (11,284 hab.).7

San MiguelTlacotepec

Santos ReyesTepejillo

San Juan Mixtepec - Distr. 08 -

Santa Rosa Caxtlahuaca1041

Santo Domingo Viejo82

San Miguel Cuevas739

Santa María Asunción661

Santiago Juxtlahuaca

48 / diciembre

Las localidades de la muestra en la Mixteca de Oaxaca son en general más grandesen términos de población que las de la Región Ixtlera en Coahuila. El municipiode Santiago Juxtlahuaca, al cual pertenecen las localidades de la muestra, pasa de27,918 habitantes en 1990 a 33,401, según el Censo de Población y Vivienda delaño 2005. Sin embargo, de los 5,483 pobladores que se suman en quince años,5,283 corresponden al quinquenio que va del 2000 al año 2005, pues la poblacióndisminuyó de 29,416 habitantes en el conteo de población de 1995 a 28,118pobladores en el censo del año 2000.

De acuerdo con el Censo de Población y Vivienda del año 2005, la población delas comunidades rurales de la muestra en la Región Otomí en el Estado de México,es la siguiente: Loma San Felipe 443 habitantes, Loma Hermosa 911 habitantes yManzana Sexta Parte Alta 641 habitantes.

Loma Hermosa

Loma de San Felipe

Jiquipilco

Manzana Sexta Parte Alta

De los tres municipios abordados en el estudio, el de Jiquipilco al que pertenecenestas comunidades es el que presenta el incremento de población más consistente,según puede apreciarse en la Gráfica 1. Santiago Juxtlahuaca se mantuvoprácticamente sin crecimiento durante una década, para sorpresivamente en elquinquenio del año 2000 al 2005 crece más de 18%. La tendencia de decrementopoblacional en el municipio de General Cepeda, en la región Ixtlera, es gradual,

Tota

l

Hom

bres

Muj

eres

70,000

60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

0

General Cepeda Jiquipilco Santiago Juxtlahuaca

Año 1990 Año 1995 Año 20000 Año 2005

Tota

l

Hom

bres

Muj

eres

Tota

l

Hom

bres

Muj

eres

Tota

l

Hom

bres

Muj

eres

Gráfica 1. Tendencia poblacional total y por género

Fuente: Estudios Regionales en Apoyo a la Construcción de una Política de Estado para el Desarrollo Rural Sustentable:Regiones Agrícolas Rezagadas. (CEDRSSA).


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pero consistente. También es oportuno destacar que en General Cepeda a diferenciade Jiquipilco en el Estado de México y Juxtlahuaca en la Mixteca Oaxaqueña, lapoblación de hombres es mayor que la de mujeres. Incluso, el margen entremujeres y hombres se amplía en los últimos diez años a favor de las mujeres tantoen Jiquipilco como en Juxtlahuaca, mientras se reduce el prevaleciente a favor delos hombres en General Cepeda.

Posiblemente, el predominio de población femenina o masculina está relacionadocon la modalidad de la emigración; la composición del ingreso parece abonar eneste sentido. En el municipio de General Cepeda en la Región Ixtlera al norte deMéxico, en todos los estratos de ingreso, las actividades agropecuarias aportanmás de 50% del ingreso familiar, y en el caso del estrato de familias con el menoringreso anual, el peso porcentual del ingreso proveniente de salarios es menorque en Jiquipilco y Juxtlahuaca en el centro y sur del país. En los dos últimosmunicipios citados, el peso porcentual de las actividades agropecuarias en lacomposición del ingreso familiar es generalmente menor a 30%, excepto en elestrato de menores ingresos en la Mixteca donde representan 55%.

Continuando con la reflexión, en General Cepeda, los hombres permanecen másque las mujeres en las comunidades rurales, por esta razón, las actividadesagropecuarias siguen teniendo un peso importante en la aportación al ingresofamiliar. En el caso de Santiago Juxtlahuaca, los emigrantes son predominantementehombres y se manifiesta en el abandono de las actividades agropecuarias; sonemigrantes que no pueden atender la milpa y la ganadería los fines de semanacomo ocurre con los jóvenes campesinos de General Cepeda que salen a trabajaren las industrias de la ciudad de Saltillo entre semana, para regresar a sus casa losfines de semana, o incluso, diario cuando laboran en ranchos particulares vecinos.También es diferente la movilidad de la fuerza de trabajo en Jiquipilco, en estecaso, las actividades agropecuarias tienen un menor peso específico, de hecho,menor que en Juxtlahuaca, y los ingresos por salarios significan más de 50% encuatro de los cinco estratos de ingreso familiar anual; además, es el único municipiode los tres estudiados que tiene un incremento significativo de la población.Jiquipilco no tiene emigración como General Cepeda, donde las mujeres se vana la ciudad para atender a los hijos que estudian más allá de la primaria, mientrasque los hombres cuidan de los animales domésticos que son más exigentes quela parcela que no exige cuidado diario, o como en Juxtlahuaca, donde los hombresse van de braceros a tierras lejanas para enviar dinero a la familia que permanece

$

Estrato I Estrato II Estrato III Estrato IV Estrato V

8,971.7

27,885.0

47,093.7

63,664.5

98,041.0

Gráfica 2. Ingreso anual promedio por familia y estrato región Ixtlera.

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en la comunidad rural enfrentando de alguna manera el cuidado de milpa yanimales, al menos por un tiempo. En Jiquipilco, las actividades agropecuariaspierden importancia porque existen las condiciones para vivir en la comunidadrural y viajar todos los días al trabajo en las ciudades vecinas, pero se sale demadrugada y se regresa de noche sin posibilidades de atender agricultura.Obsérvese en las Gráficas 2, 3 y 4, que las regiones Ixtlera y Otomí tienen un ingresoanual por familia más similar en los cinco diferentes estratos. Las familias conmayor ingreso en la región Ixtlera se encuentran por encima de las de mayoringreso en la región Otomí con apenas 5,604 pesos anuales, pero en el estratoinmediato inferior, las familias de la otomí se encuentran 3,550 pesos por encimade las familias de la Ixtlera.

En cambio, la Mixteca, además de la desigualdad impresionante que tiene respectoa las otras dos regiones en la magnitud del ingreso del estrato cinco, al interiormuestra una fuerte desigualdad entre los estratos de menor y mayor ingreso.

$


7,137.36

26,936.65

47,768.0

67,215.0

92,437.0

Gráfica 3. Ingreso anual promedio por familia y estrato región Otomí

$


6,321.8

28,633.75

49,785.0

63,635.0

160,024.71

Gráfica 4. Ingreso anual promedio por familia y estrato región Mixteca

Fuente: Estudios Regionales en Apoyo a la Construcción de una Política de Estado para el Desarrollo Rural Sustentable:Regiones Agrícolas Rezagadas. (CEDRSSA)

En las siguientes tres gráficas, pueden apreciarse mejor las desigualdades en ladistribución del ingreso entre los estratos al interior de cada una de las regionesde estudio.


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53 19 15 4 1014% 18% 26% 10% 33%


Gráfica 5 . Distribución del ingreso por estrato Región Otomí

60

50

40

30

20

10

0

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0

IngresoFamilia

26 34 7 8 196% 23% 16% 12% 44%


Gráfica 6. Distribución del ingreso por estrato Región Ixtlera

40

35

30

25

20

15

10

5

0

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0

IngresoFamilia

48 24 6 4 177% 16% 7% 6% 64%


Gráfica 7. Distribución del ingreso por estrato región Mixteca

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

IngresoFamilia

60

50

40

30

20

10

0


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La composición del ingreso (Gráficas 8, 9 y 10), ordenado por la importancia delas fuentes, arroja algunas explicaciones respecto a la desigualdad en la distribucióntanto de regiones como de estratos:

En la Mixteca, la importancia de las actividades asalariadas es definitiva; en particular,es impactante en los dos estratos de mayores ingresos y proviene sobre todo deremesas de braceros en los EEUU. Por el contrario, en el estrato de menoresingresos, la importancia del ingreso por actividades asalariadas es la menorcomparada con las otras fuentes; probablemente estas familias son tan pobres(su ingreso anual es el menor entre las familias con el menor ingreso de las tresregiones) que, incluso, no tienen para los gastos de las emigraciones, y el abandonode su rol en la división familiar del trabajo pondría en grave riesgo la reproducciónde la propia UPFC. En los estratos de ingreso II al V, es evidente lo precario delequilibrio de la existencia de estas familias como unidades de producción ruralesy lo sensible a parámetros que definitivamente están fuera de su alcance, comoaquellos de la emigración a los EEUU.

Estrato I Estrato II Estrato III Estrato IV Estrato V Total

Gráfica 8. Importancia de las fuentes de Ingreso por estrato región Mixteca

100%

80%

60%

40%

20%

0

4%

12%

71%

10%3% 1%2%

96%

0%1%

4%6%

77%

9%

4%

25%

35%

12%

0%

27%

10%

17%

49%

13%

12% 13%

10%

47%

25%

4%

Agricultura Ganadería Act. Asalariadas Otras Actividades Subsidios


En la región Ixtlera, los sistemas de producción en los diferentes estratos muestranmayor equilibrio. Cabe señalar que al igual que en la Mixteca, el peso de los salarioses sensiblemente menor que la importancia en el estrato de mayor ingreso.

En la gráfica del Estado de México, también puede apreciarse que los ingresospor salarios disminuyen en el estrato de menor ingreso, aunque no tanto comoen las otras dos regiones. Al parecer, los ingresos por salarios en el caso de laRegión Otomí provienen fundamentalmente del empleo en las zonas urbanasdel valle de México y no tanto de emigración a los EEUU. El peso de los salariosen este caso es tan importante como en la Mixteca.


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Gráfica 9. Importancia de las fuentes de ingreso por estrato región Ixtlera

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

09% 7%

44%

24%

9%

38%

12.4%

15%

39%

33%

12.7%

23%

19.9%

36%

9.1%

41%


12%

9%

12%

38%

28%

25%

28%

17%

29%

32%

4%3%


Gráfica 10. Importancia de las fuentes de ingreso por estrato región Otomí

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

07%

12%

22% 15%

55%


10%

54%88%

19%

62%

4% 3%

8%

22%

12%

36%

9%

16%22%

56%

9%

5%

15%

8%

2%

2%

10%

8%

8%


Apuntes para un programa de apoyo a las pequeñas unidades de producciónen el campo

Dos premisas son básicas en el diseño de una propuesta de apoyo a la UPF, quegeneralmente se desarrollan bajo condiciones de temporal:

A. En la Unidad de Producción Familiar Rural (UPFR), el incremento sustentablede la producción por hectárea cultivada bajo condiciones de temporal, sin

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incrementar de manera significativalos costos de producción, está enfunción de la optimización en elmanejo y en el aprovechamientodel agua de lluvia, y en elmejoramiento de la textura y lafertilidad de los suelos.B. Para la UPFR, los cultivosagrícolas, además de aportar alconsumo humano en la familia, seconciben como un componentedel subsistema agrícola quetransfiere valor al subsistemapecuario, lo que posibilita lareproducción de la UPFR y larentabilidad de la misma como unsistema.

Por ejemplo, en el semidesierto, asegurarla disponibilidad de agua y forraje parala temporada de estiaje durante latemporada de relativa abundancia, hasido preocupación histórica de sushabitantes, por esta razón, el maíz sesiembra aun bajo claro riesgo de nolevantar grano. Se quiere al menosasegurar el rastrojo para el ganado; elrastrojo del maíz es utilizado para laalimentación del ganado en tiemposcríticos de sequía. Así, la salida delsistema (UPFC) no es grano de maíz sinocabrito y queso, por lo tanto, es erróneoevaluar la rentabilidad del cultivo demaíz a i s lándolo de los ot roscomponentes y subsistemas de la UPF.

ObjetivosSiendo el fin de la propuesta elevar elnivel de vida de las familias campesinas,los objetivos podrían ser:

1) Contribuir al mejoramiento y a larecomposición del ingreso familiar,por medio de la atención de laevolución de función y la estructuradel sistema de UPFC.2) Apoyar el fortalecimiento de lap r o d u c c i ó n a g r o p e c u a r i amicrorregional, procurando procesosde desarrollo rural económicamentev i a b l e s , a m b i e n t a l m e n t esustentables y socialmente justos,que mejoren la rentabilidad y lacompetitividad de las UPFC.

EstrategiaA. Apoyar el incremento de losrendimientos unitarios de loscultivos, la producción silvícola ypecuaria de la UPFC.B. Aplicar tecnología apropiada almedio físico y socioeconómico dela microrregión.C. Favorecer el desarrollo deorganizaciones económicasmicrorregionales mediante elfortalecimiento de la capacidad degestión y la participación social delas familias rurales.

Ejes de accióna) Apoyo a la mecanización agrícola,la creación de infraestructurahidroagrícola y la restauración desuelos.b) Apoyo a los procesos deorganización campesina para lap r o d u c c i ó n p r i m a r i a , s ucomercialización e industrialización.c) Asistencia técnica.

ComponentesSocioeconómicoEste componente considera accionesde autodiagnóstico, planeación yevaluación por los propios campesinos.Sería particularmente importante eldiseño de un sistema de informacióndinámico con indicadores sociales,económicos y ecológicos. Recuérdeseque se trata de que las organizacionescampesinas locales conduzcan elproceso de desarrollo, y los servicios deasistencia técnica e instituciones delsector agropecuario actúen comoconsejeros y facilitadores. Se necesitanservicios de asistencia técnica que vayanmás allá de los aspectos de técnicaagr ícola para la ejecución delcomponente; es aquí donde seidentificaría el proyecto local queresponda, pero que también recree eldiseño nacional del programa. De estamanera, la técnica agrícola es necesaria,pero no suficiente; se requierencapac idades en metodologíasparticipativas para la planeación, la

formulación y la evaluación deproyectos.

El hidrotécnicoEs un componente que mediantesencillas obras de irrigación puedeincrementar rendimientos unitarios y laseguridad de la cosecha en los sistemasde producción agrícolas. También puedefavorecer la revegetación del agostaderocon el manejo del escurrimientosuper ficial en el pie de monteconsiderando el binomio: defensa delsuelo-utilización de la tierra. Para suimplementación, depende de ladisposición de equipo agrícola y apoyotécnico.

El componente agrícolaEstá condicionado por el hidrotécnico,al igual que el componente pecuarioestá en función del agrícola y delsilvícola. El componente agrícola seencamina a la recuperación de laproductividad de los suelos agrícolas,por medio de la atención en el manejodel agua de lluvia en agricultura detemporal o la eficiencia del riego en esteotro régimen; también con prácticas delabranza, siembra y fertil izaciónapropiadas para los suelos, así comohumedades disponibles y especies, yvariedades vegetales cultivadas. Debedestacarse sobre la base delgermoplasma regional, la selección y elmejoramiento de materiales de siembra.Desde luego que la característicaasociación de cultivos de la agriculturacampesina debe favorecerse, porejemplo, con frutales tanto en traspatiocomo en la parte inferior del intervalovertical entre bordos de manejo de aguade lluvia. Para la implementación deeste componente, es definitivo el apoyocon equipo agrícola.

Componente silvícolaSe realizarían acciones encaminadas ala revegetación (y manejo) delagostadero con especies nativas. Elp ro p ó s i t o e s i n c re m e n t a r l adisponibilidad de alimento para elganado en pastoreo, proteger los suelos


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contra la erosión hídrica y eólica, yfinalmente, aumentar las poblacionesde especies silvestres explotadas por loscampesinos.

El pecuarioEs un componente de importancia enla estrategia campesina de ahorro ydepende para su implementación delos componentes agrícola y silvícola. Lointegran tres subcomponentes:nutrición, salud y mejoramientogenético. En el primer subcomponente,se busca el aprovechamiento deesquilmos agrícolas locales y laconstrucción de infraestructura para laconservación de los forrajes quecomplementan la dieta del ganado enagostadero; en salud, siempre seráimportante la desparasitación delganado y el control de enfermedadese n d é m i c a s ; f i n a l m e n t e , e lsubcomponente de mejoramientogenético busca depurar los hatos demanera gradual para caracterizar elganado y pasar a la hibridación con elfin de mejorar la aptitud productiva delas especies animales de la UPFC.

Reflexión final en una síntesisEl enfoque sistémico en la agriculturatrata de ser una respuesta a los fracasosde proyectos disciplinarios de desarrollorural, donde los pequeños productoresson la población objetivo. Sin embargo,en muchos casos, los resultados de estasexperiencias han hecho poca diferencia;probablemente deba avanzarse en uncambio del enfoque sistémicotradicional de sistemas duros, en el cualpredomina el control de sistemas físicosde producción, por un enfoque desistemas blandos que pone énfasis enlas relaciones humanas características

de los complejos sistemas vivos.

Ahora bien, la economía de la Unidadde Producción Familiar Campesina estámarcada por una estrategia de ajuste;no sólo para responder a la emigraciónde la fuerza de trabajo, también paraenfrentar el característico riesgo de laa gr i c u l t u r a d e te m p o r a l q u egeneralmente practican. Está visto quela agricultura y la ganadería estánfuertemente determinadas por laincertidumbre del temporal, y enalgunas regiones del país, también porlas heladas tardías o tempranas,entonces por supuesto que la seguridadalimentaria es básicamente precaria yla respuesta de las familias campesinasconsiste en el empleo de su fuerza detrabajo en actividades asalariadas y enel abandono de prácticas agrícolas, conel consecuente desequilibrio del sistemade producción de la UPFR.

En estas condiciones, es cada vez másdifícil para la UPFC resistir las cíclicascrisis en los sectores de empleotemporal urbano, las sequías oinundaciones periódicas propias dezonas con rezago estructural deinfraestructura productiva, y la falta demecanismos justos de comercializaciónde su producción agropecuaria. A pesarde que la producción campesina hasubsistido, la estructura y la función deestos s i s temas se encuentranfuertemente deterioradas.

Algunas acciones para volver alequilibrio el sistema de producción dela UPFC serían ocuparse de laconst rucc ión y e l rescate deinfraestructura de riego, sea con aguade pie, pozo profundo o agua de lluvia;

debe trabajarse en el mejoramiento dela fertilidad de los suelos y en losmateriales de siembra; se debe repoblarla pequeña ganadería familiar deagostadero y la de traspatio y -definitivamente - se requiere mecanizarel campo mexicano con instrumentosde trabajo agrícola apropiados a lascondiciones fisiográficas y de escala dela UPFC y sus organizacionesproductivas.

Al revolucionarse los medios deproducción y los procesos técnicos detrabajo se debe poner atención a lacapacitación de la fuerza de trabajo;pero no aquella entendida sólo comocursos donde los campesinos son objetode procesos de enseñanza-aprendizajeen aula, sino se requiere entender a losproductores como actores rurales quequieren y pueden aportar a lageneración de conocimiento para lainnovación de la producción agrícolalocal, pero que demandan para elloacceso a la información de otrasexperiencias, de otras tierras, y esimprescindible de otras tecnologías.

Para lograr un nuevo equilibrio de laUPFC la generación de organizacioneseconómicas campesinas de carácterlocal. Así lo requiere el apoyo a la UPFCque conciba a ésta como la unidadbásica de organización productiva enel campo. El desafío del planteamientoes consolidar un proceso, donde lasorganizaciones económicas campesinasconduzcan el proceso de su propiodesarrollo y los servicios de asistenciatécnica e instituciones del sector agrícolaactúen sólo como consejeros yfac i l i tadores, respect ivamente.

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Bibliografía citada y documentación consultada

Shanin, T. Naturaleza y lógica de la economía campesina. Ed. Anagrama, Barcelona,1976

Bartra, R. Estructura agraria y clases sociales en México. IIS/UNAM, ERA, México,1980.

Schejtman, A. Campesinado y desarrollo rural: Lineamientos de una estrategiaalternativa. Editorial Siglo XXI México, 1982.

Concheiro, L. “Conceptualización del Mercado de Tierras: una perspectiva campesina”en Mercado de tierras en México. Ed. FAO-UAM,-X, Roma, 1994.

Peña Samuel, Identidad y Territorio: Bases para el Desarrollo Rural de la RegiónIxtlera. UAM-X, 2001

Censos de Población y Vivienda de los años 1990 y 2000, y conteos de Poblacióny Vivienda de los años 1995 y 2005. INEGI.

Protocolo de Investigación Estudios Regionales en Apoyo a la Construcción de unaPolítica de Estado para el Desarrollo Rural Sustentable, CEDRSSA 2006

Informe de Estratificación Socioeconómica de Unidades de Producción Familiaren Regiones Agrícolas Rezagadas. CEDRSSA-UAAAN, 2006.


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FOTO Comisión de Turismo. Cámara de Diputados


Para alcanzar el desarrollo de un país, sedebe hacer un examen de concienciasobre qué se quiere hacer de él. Si esconstruir una nación dependiente, laruta del neoliberalismo asociado conindiferencia e individualismo de sushabitantes es el camino más seguro paralograrlo. Si por el contrario, se desea unproyecto de nación vigoroso dondehaya beneficios para todos, es necesarioredefinir a fondo el rumbo de laactividad económica, por medio deldiseño de la actividad política quepermita lograr el desarrollo socialmentejusto para todos los mexicanos.

El país que quiera crecer sin olvidar susraíces y conservar su identidad comonación, tiene que plantearse comoobjetivo ineludible garantizar a supoblación vivir con estabilidad social.Para esto, se deben cumplir con variascondiciones entre las cuales la seguridaden la disponibilidad de alimentos parala población, es quizá una de las másimportantes. Un país que depende deotro para conseguir sus alimentos es unpaís vulnerable y expuesto a lainestabilidad social (provocada porquienes proveen de comida) cada vezque sus intereses se encuentrenamenazados.

La producción agrícola, ganadera yp i s c í c o l a d e b e s e r p l a n e a d aconsiderando la importancia del sectorprimario como generador de alimentosy de materia prima para la industria detransformación y servicios. Tratándosede agricultura, se debe decidir sobre lasuperficie y el cultivo a sembrar a partirde las potencialidades agroecológicasde cada región. Establecer comoprior idad nacional la actividad

agropecuaria implica generar políticasde Estado que garanticen su crecimientoy desarrollo.

Conforme con los responsables de laconducción política y económica deMéxico, el proceso de globalización esirreversible en donde la única alternativadisponible es competir con los recursoshoy disponibles. Si lo anterior no llevaotro mensaje más que obligar a losproductores agropecuarios a producirpara competir en el mercadointernacional contra productores deotros países, valdría la pena recordaralgunos de los pr incipios máselementales de la economía campesina,donde se reconoce la importancia degarantizar el alimento para asegurar supermanencia como unidad social.

Aceptando sin conceder que no hubiesesalida del contexto de globalizacióneconómica, una primera estrategia quedebe adoptarse como país es orientarla actividad agropecuaria para garantizarla disponibilidad de alimentos y, logradoesto, generar excedentes destinados ala comercialización dentro de unambiente de paz derivado de latranquilidad que implica tener alimentoen la mesa. Producir los alimentos parael país es tener estabilidad social,condición importante para impulsar unaparato comercial que asegure el éxitoen un mundo competitivo.

En México, en los últimos treinta años,el maíz producido ha sido insuficientepara satisfacer sus necesidades de estegrano. A continuación,, se plantea unaalternativa de cómo se podría alcanzarla autosuficiencia en este grano.

Plan estratégico para la producción demaíz en México

José Sergio Barrales Domínguez1

Director General del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria

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1. Definir la reserva técnica del granode maíz

Como reserva técnica se entiende a lacantidad de maíz que un país consumedurante un periodo de dos años. Estoimplica la existencia de granoalmacenado para suplir las pérdidas deun año agrícola, y tener grano de maízalmacenado disponible durante elsiguiente ciclo agrícola.

Después de conocer la cantidad de maízque se necesita en el país, una primeraacción será asegurar la producción deeste grano destinando la superficieagrícola necesaria para lograrla,tomando en cuenta el potencialproductivo de cada región. La cantidadde maíz que se necesita en un año enMéxico contempla la demanda paraconsumo humano, animal e industrial.En la actualidad, se ha cuantificado lademanda en 23 millones de toneladas.

En octubre de 2006 se pudo ver en lapagina Web de SAGARPA el estimadode las necesidades de maíz en 11.5millones de toneladas para consumohumano, 4.6 millones para consumoanimal y 3.4 millones para la industria.Otras fuentes de información estimanque se utilizan mensualmente 1.1millones de toneladas de maíz querepresenta una demanda de 13.2mil lones de toneladas para laalimentación de los mexicanos, cifra quese deberá considerar como definitivapara los cálculos en este documento.

La propuesta se basa en un sistema deCuotas de Producción que consiste enque cada región, municipio o estadodonde sea posible producir maíz,deberán hacer el esfuerzo paraproducirlo y aportarlo a la reservatécnica. En este esquema se parte deque no es necesaria la participación detodos los productores, por lo quepermite a muchos de ellos que se

involucren en la producción de otroscultivos.

2. Identificar las principales zonasproductoras de maíz en México

En este apartado el papel del ingenieroagrónomo es fundamental, porquedeberá def in i r ca rac ter í s t i casagroecológicas en cada municipio, paraclasificarlos de acuerdo con su potencialproductivo y definir la cantidad de granode maíz que aportará cada uno a lareserva técnica nacional.

Las regiones agrícolas se puedendiferenciar de varias formas, pero parafines de esta propuesta, se debenclasificar en tres tipos según suscapacidades productivas:

1) Las regiones restrictivas desdee l p u n t o d e v i s t a a m b i e n t a l ,deberánasegurar las actividades quepermitan asegurar al menos laautosuficiencia alimentaria en elconsumo de maíz, Se requiere elmanejo técnico de las restriccionesambientales. A las unidades deproducción de estas regiones, esn e c e s a r i o a s i g n a r l e s o t r a sresponsabilidades y compromisoscon el país tales como ser garantesde la biodiversidad de especiesanimales, de especies vegetalessilvestres o cultivadas como el casodel maíz, mediante la conservaciónde sus colores y usos dentro de lacultura agrícola en cada región.

2) Las regiones con agricultura detemporal de baja productividaddeberán ser apoyadas para satisfacerla autosuficiencia de maíz, así comola conservación de maíces criollosmejorados y la biodiversidad deespecies animales y vegetalesinvolucradas en las unidades deproducción. Además de todo elbagaje cultural desarrollado dentrode la actividad agropecuaria.

3) Las regiones con agricultura detemporal con productividad mediadeberán tener como meta laproducción de maíz que permitaalcanzar la autosuficiencia de granodentro de la región y lograr unexcedente que se incorpore enactividades de mercado regional. Enestas regiones, los maíces blancos yamarillos podrían ser los prioritariosen la producción con el objetivo demantener la diversidad genéticaasociada con sus usos dentro de lasunidades de producción.

4) Las regiones con agricultura detemporal suficiente para la producciónde maíz es imprescindible quegaranticen la producción para elmercado regional para lograrexcedentes de maíz que sedestinarían al mercado nacionalinmediato y a la reserva técnica. Enestas regiones, la producción de maízblanco y amarillo deberá ser laprioridad en donde se puedenproduci r var iedades cr io l lasmejoradas con probado potencialproductivo.

5) Las regiones con infraestructura deriego, pero con factores ambientalesrestrictivas para la producción de maízdeberán destinar la superficienecesar ia para asegura r l aautosuficiencia regional de maíz, ycon técnicas de producción agrícolagarantizar excedentes destinados ala comercialización inmediata y a lareserva técnica, con el uso variedadesmejoradas a partir de germoplasmamexicano de a l to potencia lproductivo.

6) las regiones con riego altamenteproductivas, es importante asignaruna superficie agrícola destinada a laproducción de maíz para consumohumano nacional, con la utilizaciónde variedades mejoradas de altopotencial productivo. Desde el punto

diciembre / 59Plan estratégico para la producción de maíz en México


de vista de mercado, estas regionesdeben ser importantes para el aportede maíz al mercado nacional y a lareserva técnica, así como se deberádiversificar la producción con cultivosde alto potencial comercial paragenerar recursos económicos.

En todo esto se tienen identificados alos actores fundamentales: el ingenieroagrónomo con sus conocimientostécnicos; los productores, con sucapacidad de trabajo y conocimientoempír ico; el gobierno, con susinstituciones e infraestructura productivay del poder legislativo que deberá definirla política pública asociada a laasignación de recursos económicos paraimplementarla. Todos estos actores sonfundamentales para lograr el noblepropósito de dotar de alimentos a unapoblación que crece en forma constante.

En cada una de las regiones agrícolas sedeberán identificar los sistemas deproducción agrícola presentes, paradeterminar la cantidad de superficieagrícola que se dedicará al cultivo delmaíz y la que se sembrará con otroscultivos que permitan mediante sucomercialización obtener recursoseconómicos para cubr i r otrossatisfactores que en el país se necesitan.

3. Cuantificar el volumen deproducción en cada región agrícola

Para producir el maíz que satisfaga todossus usos, es necesario que se fijenprioridades. En este momento, seprioriza la producción de maíz blancopara consumo humano, seguida demaíces para uso agropecuario, yfinalmente, la cantidad de maíz para usoindustrial.

Unas vez cuantificado el potencialproductivo de las regiones, se identificanaquellas que serán incluidas en elprograma estratégico de producción demaíz y dependiendo de la reservatécnica nacional, se definirá la cantidad

de grano que deberá aportar cada unaesas regiones al mercado nacional y ala reserva técnica.

Para implementar la siembra de maíz,es necesario considerar los resultadosde las investigaciones que han realizadolas instituciones de investigación delsector agropecuario, para cubrir lasuperficie agrícola con variedadesmejoradas, con variedades criollasmejoradas y maíces criollos de altopotencial productivo. Se trata de utilizarel esfuerzo que el país ha hecho eninvestigación agrícola durante muchosaños, garantizando la conservación dela diversidad genética de maíz mexicano.

También se deberán utilizar losresultados de la investigación agrícolarelacionada con el manejo agronómicoque asegure la máxima expresión delpotencial productivo de maíz en cadaregión. Para esto, se han definidopaquetes tecnológicos dentro delconcepto de productividad deagrosistemas, en los cuales basta cuidarque no se incurra en excesos en el usode pesticidas y otros insumos agrícolas.

En este esquema, no todos losproductores de maíz deberáninvolucrarse en el programa estratégicode producción de granos básicos, sólose incorporarán aquellos que estándentro de la superficie destinada a laproducción de este cereal. En esto sepuede incorporar a productores de maízorganizados a los cuales se les fijaráncuotas de producción dentro de unesquema de compromiso ineludiblepara aportar a la reserva técnica de maíz.

4. Implementación del procesotécnico de producción de maíz

El ingeniero agrónomo también tendrácomo responsabilidad la organizaciónde la producción tomando en cuentatodos los elementos técnicos en tornoa la producción de maíz. Vigilará laaplicación de los paquetes tecnológicos

60 / diciembre


generados por invest igadoresnacionales adecuados para cada una delas regiones agrícolas, con el propósitode asegurar la producción de maíz. Estasupervisión deberá ser durante todo elciclo agrícola para evitar riesgos en laproducción y recabar información quepermita aplicar de una manera real unapolítica de estímulos para la producción.

Con el propósito de lograr los mejoresresultados expresados en rendimientosaltos, es ineludible la aplicación deinsumos en cantidad y oportunidad encada cultivo, donde el desempeño delos productores es invaluable. En estesentido, se busca elevar la producciónen el ámbito municipal, regional oestatal. Como se parte del supuesto deque un ingeniero agrónomo no conocea todos los productores de cierta región,es importante generar una estructurade organización en la cual se incorporeal comisariado ejidal para fines degestoría, de identificación y organizaciónde productores, así como paraproporcionar información necesaria parasu aplicación en programas técnicos deproducción agrícola.

El ingeniero agrónomo será el principalresponsable de un proyecto de estamagnitud, a quien se le deberágarantizar un salario que le permita vivircon dignidad para desarrollar conprofesionalismo su actividad técnica, loque a su vez le permitirá ganar otro tipode posiciones con admiración y respetodentro de la comunidad. Al comisariadoejidal también se le deberá otorgar unsalario de acuerdo con su nivel deresponsabilidad dentro de este proyectode producción, con el propósito de quesientan suyo el compromiso que tienesu región con un proyecto nacional. Paraambos, tanto para el ingenieroagrónomo como para el comisariadoejidal, debe quedar establecido que desu desempeño depende no sólo elcumplimiento de la producciónplaneada, sino también su permanenciaen un proyecto de este tipo.

A los productores se les debe garantizarla venta de sus productos a un precioque combinado con productividad, lespermitan obtener ingresos que lesestimule para seguir produciendo maíz.También se propone otorgar estímulosa la producción a todos los productoresque por su esfuerzo aporten más a lareserva técnica, sobre todo aquellosque producen en regiones con factoresambientales adversos. Es aquí donde sedeberá reorientar el apoyo deprogramas como el PROCAMPO yal ianza para la producción oequivalentes, para que se apliquenconsiderando índices agroclimáticos deproducción, con el propósito deestimular la producción de acuerdo conel esfuerzo y los riesgos que enfrentan.

5. Considerándoos para el éxito delprogramaTodo lo anterior funciona si el gobierno,el poder legislativo, los ingenierosagrónomos y productores, cumplen conel compromiso que les correspondedentro del proyecto común, conresponsabilidad, trabajo y honestidad.

Cabe preguntarse si es posible vivir conmenos de 3.5 ha de tierra o qué esperaneste tipo de productores. Seguramenteestos productores no aspiran a una vidaholgada con los pocos ingresosobtenidos de su actividad en el campo.Sin embargo, es necesario pensar enofrecer algún otro tipo de incentivospara que realicen su actividad agrícola,tales como el acceso a servicios de salud,apoyos para la educación superior desus hijos, o el desarrollo de políticas quepermitan su incursión en los sectoressecundario y terciario.

En la actualidad, muchos productorestienden a hundirse en la incertidumbreexistencial al no entender hacia dóndevan, registrándose casos lamentablesdonde la depresión y el suicidio son elcorolario de sus fracasos. Sufren lahostilidad de un ambiente de violenciae c o n ó m i c a q u e e j e r c e n l o s

i n t e r m e d i a r i o s d e p ro d u c t o sagropecuarios y sienten la devaluaciónsocial de la actividad agrícola.

La regulación del intermediarismo esotro aspecto que debe considerarsedentro de una política gubernamentalhacia el sector agropecuario, debido asu gran capacidad de apropiación de lariqueza que generan los productores.Los precios al productor son bajos y alconsumidor demasiado altos paraalimentar el enriquecimiento insultanteque sin mucho esfuerzo acumula lariqueza generada por el sector primario,que se hunde cada vez más en unapauperización económica.

La caída de precios en los productos delc a m p o t i e n e c o n s e c u e n c i a sdevastadoras entre los productorespequeños quienes ven aumentar sunivel de pobreza. El desánimo hacepresa de los productores, pierden todointerés en hacer producir la tierra y sólopiensan en obtener el recursoeconómico mediante programasoficiales como el PROCAMPO paradestinarlo a cosas diferentes de laproducción agrícola.

Otra amenaza para el programa es eldesarrollo potencial de violencia entreproductores nunca visto antes. Estánaquellos productores que surgen comolos nuevos ricos al amparo de la facultadlegal de compra-venta de tierras queahora existe. En contraparte a los nuevosricos, también crece la población dejóvenes con problemas de adicción, alos que nadie atiende como enfermosque son y que acaban siendo unaamenaza para los pocos productoresque se ven favorecidos con la políticaeconómica aplicada en el campo.

Es imperativo buscar la inclusión demiles de ciudadanos que desarrollabansus actividades productivas en el campomexicano, por medio de la creación deactividades económicas que lespermitan crecer económica y



socialmente en el ámbito local. De locontrario, seguir en el esquema de lacompetencia, sin buscar mecanismosde colaboración social que permitanaumentar la producción y distribuciónde sus beneficios, nos llevará aprofundizar las contradicciones socialesque existen en la actualidad, con elriesgo inminente de la inestabilidadsocial.

Tomando en cuenta que la necesidadde alimentos que demanda la poblaciónmexicana es cada vez mayor, se debedecidir y realizar acciones que garanticenel incremento en la producción agrícola;en este aspecto, es importante dirigir lamirada hacia las grandes extensionesdel territorio mexicano que a simplevista parecen improductivas. Sinembargo, aunque la disposición de áreasagrícolas sobre las zonas áridas puederesultar una empresa costosa por lainversión que implica dotarlas de aguay su habilitación a partir, incluso, decamas de siembra, habrá que decidircomo nación invertir en infraestructurasimilar a la de los gasoductos, quepermitan llevar agua desde las zonasmás lluviosas de nuestro país hacia lasregiones áridas del norte centro deMéxico, donde mediante técnicas demanejo eficiente del agua se desarrollen

nuevas áreas de producción dealimentos obtenidos con alta tecnologíaagrícola.

En fin, o se toma la decisión de generarpolíticas sociales y económicas quepermitan garantizar a largo plazo lacomida para todos, o aceptemos queno tardará el tiempo en que estemosenfrentados entre nosotros, frente a ladébil posibilidad de obtener alimentosen el mercado internacional. Acontinuación se reproduce lo que, confrecuencia, se expone a grupos deproductores que solicitan algunaopinión sobre la manera de salir de laprofunda crisis económica en la que seencuentran. Se les propone empezarpor considerarse así mismos comoagentes importantes para la economíadel país, y valorar la capacidad para elegira sus gobernantes, y con ello, laposibilidad de incidir en la elaboraciónde políticas económicas y sociales queles favorezcan.

Implementación del plan estratégicopara la producción de grano básicos:el caso del maíz

1. Definición de la reserva técnicaSe estima que en México se necesitanpara consumo humano 13.2 millones

de toneladas de grano de maíz, 5.0millones de toneladas para uso pecuarioy 4.0 millones para uso industrial, conun total de 22.2 millones de toneladas,valor que para los fines de calculo seredondeará a la necesidad deproducir 23 millones de toneladasque demanda el mercado nacional.Si se expresan en porcentajes, esasnecesidades de grano representan 59.5,22.5 y 18.0% respectivamente para lostres diferentes usos.

2. Potencial de producción de maízen MéxicoEn el Cuadro 1 se muestran datos deproducción de maíz en México para elaño 2005. La información se presentadisgregada por condiciones dehumedad en temporal-riego, y segúnciclo agrícola, en primavera-verano (PV)y otoño- invierno (OI). De la informaciónsobre superficie cosechada, se deduceque 79.4% de la producción se obtienebajo condiciones de temporal, de lascuales la mayor cantidad se obtiene enel ciclo primavera-verano (92.2%), ya queen otoño - invierno sólo se obtiene 7.8%.Bajo condiciones de riego, se siembraen México 20.6% de superficie nacionalcosechada, ubicándose 51.7% enprimavera verano y 48.3% en el ciclootoño-invierno.

Distribución de la producción de maíz por ciclo agrícola y tipo de agricultura, en el año de 2005.

Ciclo agrícola Superficiecosechada

Temporal Primavera verano

Otoño inviernoTotal

Riego Primavera verano

Otoño inviernoTotal

Gran total

6,100,329.6471,601.6

6,571,931.2

715,476.0691,196.0

1,406,672.0

7,978,603.2

Superficiesembrada

Rendimientoton ha-1

SiniestradaSuperficie Porcentaje

4,834,833.6407,922.6

5,242,756.2

704,692.0658,166.0

1,362,858.0

6,605,614.2

1,265,495.963,679.0

1,329,174.9

10,784.333,029.9

43,814.2

1,372,989.1

20.713.5

20.2

1.54.8

3.1

17.2

1.41.8

4.44.3

3.0

Cuadro 1

3. Definición del volumen de producción a obtener en cada ambiente

Con estos datos y los rendimientos unitarios, se debe calcular la superficie destinadas a la producción de maíz en cada unade los ambientes ( P-Vt, P-Vr, O-It y O-Ir). En el Cuadro 2, se tienen los volúmenes de producción obtenidos para cadaambiente como producto de la superficie cosechada por su rendimiento medio indicado en el Cuadro 1. En función delvolumen de producción anual (13'433,786.30 que es la suma de los cuatro ambientes) se expresan en porcentaje losvolúmenes de producción mismos que se registran en las dos columnas de la derecha del mismo cuadro.

62 / diciembre

Potencial de rendimiento en los cuatro ambientes de producciónexpresados en rendimiento unitario y porcentaje.

Cicloagrícola

Rendimiento (ton ha-1)Temporal Riego

Rendimiento (ton ha-1)Temporal Riego

P-VO-I

6'768,767.04734,260.68

3'100,644.802'830,113.80

50.45.5

23.121.1

Cuadro 2

Volumen de la producción que se debe obtener en cada unode los cuatro ambientes de producción expresada en millones de toneladas.

Ciclo agrícola Volumen de producción (millones de ton) Temporal Riego

P-VO-I

11.61.3

5.34.8

Cuadro 3

Como la demanda de maíz es de 23 millones de toneladas al año, entonces semultiplica este valor por el rendimiento de cada uno de los ambientes de producciónexpresados en porcentajes, para calcular el volumen de producción que se deberáobtener en cada condición de ambiente (Cuadro 3). Estos tonelajes son las metasde producción a alcanzar en cada una de los ambientes de producción.

4. Definición del volumen de producción en cada estado de la República

Considerando la realidad nacional, lo primero que debe hacer el Estado Mexicanoes mostrar voluntad política para garantizar la superficie necesaria a la siembrade maíz en las diferentes entidades federativas, con el objetivo de asegurar elvolumen de producción que se consume en nuestro país. Sin una decisión deesta envergadura, no se logrará nada.

Se parte de un principio de equidad en la producción de maíz en México, dondequede plasmado el compromiso de todos los productores mexicanos paracontribuir a la obtención del maíz que necesita en México la reserva técnica. Laequidad significa que, de acuerdo con las condiciones propias de las regionesproductivas en cada estado de la República Mexicana, se deberá garantizar unvolumen de producción determinado con anterioridad.

Los involucrados en el programa estratégico de producción de maíz deberánaplicar las recomendaciones para garantizar desde el punto de vista técnico laproducción de este cereal. Lo anterior es una condición importante para ayudara la producción, no obviando el carácter restrictivo del medioambiente enalgunas regiones del país. En estas condiciones de cualquier manera será latécnica de producción una herramienta importante para asegurar la producciónde maíz, así como el conocimiento generado en esas regiones y el germoplasmaevolucionado ahí mismo.

¿Cómo definir el volumen de producción para cada Estado de la RepúblicaMexicana? Para esto se parte de información relacionada con la superficiecosechada y rendimiento promedio unitario de producción de maíz en el ámbitodel Estado de la República, información que se tiene concentrada en el Cuadro4.



Cálculo del volumen de producción que se deberá obtener en las entidades federativas del paísdurante el ciclo primavera-verano en riego.

EstadoRendimiento

ton ha-1(b)

SuperficieCosechada

(a)

volumen exigidoToneladas ton ha-1

(e) (f)

Volumen de producciónToneladas Porcentaje

(c) (d)


Baja California SurCampeche

ChiapasChihuahua

CoahuilaColima

Distrito FederalDurango

GuanajuatoGuerreroHidalgo

JaliscoMéxico

MichoacánMorelosNayarit

Nuevo LeónOaxacaPuebla

QuerétaroQuintana Roo

San Luis PotosíSinaloaSonora

TabascoTamaulipas

TlaxcalaVeracruzYucatán

ZacatecasTotal

17,684.0425.0

0.0147,322.5698,445.9

54,640.017,103.5

8,811.05,761.7

58,968.3108,502.6443,023.8147,485.0530,381.5380,992.3359,153.2

25,093.439,782.054,447.0

386,260.8344,646.0

42,438.040,145.0

151,627.541,342.2

382.038,431.054,928.0

101,531.0331,833.9

98,634.1104,611.5

4,834,833.6

0.40.60.02.41.81.00.52.91.00.60.92.51.24.62.32.32.72.20.81.01.70.80.80.70.80.81.61.61.41.71.00.71.4

7250.4263.5

0.0356520.5

1264187.055186.4

8893.825199.5

5934.637150.0

101992.51085408.2

175507.22455666.3

876282.2815277.8

68254.085531.340835.3

397848.6589344.7

34374.830510.2

107655.532660.3

305.662642.588983.4

139097.5570754.4

96661.472181.9

9688361.3

0.10.00.03.6

13.00.50.10.30.10.41.1

11.21.8

25.39.08.40.70.90.44.16.10.40.31.10.30.00.60.91.45.81.00.7

100.0

9162.1263.5

0.0425339.4

1512700.164744.610805.530934.4

7846.244796.6

123020.51299511.7

209916.62939310.91048329.7

975855.581635.5

102736.048481.8

476225.8705954.6

42021.336245.1

128683.638395.2

305.674112.4

106188.1165860.4681629.4115777.8

85563.411592353.4

0.520.620.002.892.171.180.633.511.360.761.132.931.425.542.752.723.252.580.891.232.050.990.900.850.930.801.931.931.632.051.170.822.40

Cuadro 4

Primero es necesario calcular para cadaestado su volumen de producción (c)como el producto de la superficiecosechada (a) multiplicada por elrendimiento unitario (c) (cuarta columnadel Cuadro 4).

Segundo, se obtiene la columna delvolumen de producción expresada enporcentaje (d), dividiendo el valor de laproducción de cada uno de los estadosentre la suma de la columna de volumende la producción expresada entoneladas, multiplicado por 100.

Tercero, se deberá calcular el volumende producción que aportará de maneraobligada cada uno de los estados de laRepública Mexicana (e) para tener lacantidad de la reserva técnica que debeobtenerse del ciclo primavera verano

bajo condiciones de temporal, que esde 11.6 millones de toneladas deacuerdo con la información del Cuadro3. Como se puede ver en el Cuadro 4,la suma total de los valores de lacolumna es de 11.59 millones detoneladas.

Cuarto, es necesario definir quérendimientos mínimos unitariospromedios (f ) deberán asegurarse encada estado de la República Mexicana.Este valor se logra dividiendo el volumenexigido expresado en toneladas (e) entrela superficie cosechada (a).

Es importante destacar que si se hacenlos cálculos con los valores del Cuadro4, pueden existir discrepancias con losvalores anotados en el mismo, lo cualexplica la razón por la que los datos

anotados fueron elaborados en una hojade cálculo que maneja diferentesdecimales en los valores de susoperaciones aritméticas.

Como se observa en los datos de lacolumna f, es necesario aumentar losrendimientos unitarios promedio en 30de los estados de la República Mexicana,predominando los pequeños aumentosen el rendimiento. En promedio, sedeberá incremenar en una tonelada demaíz el rendimiento unitario, pasandode 1.4 toneladas que se registró en elaño 2005 a 2.4 toneladas/ha (71.4% deaumento), valor que parece difícil dealcanzar de acuerdo con la informaciónhistórica del rendimiento unitario enMéxico, que indica se ha mantenido pormuchos años en el promedio de 1.8toneladas/ hectárea en temporal; de tal

64 / diciembre

suerte que parece difícil lograr unrendimiento medio nacional detemporal en primavera verano de 2.4toneladas.

Los bajos rendimientos en maíz ymuchos otros cultivos bajo condicionesde temporal se explican por el impactoambiental adverso sobre su crecimientoy reproducción. Sin embargo, esteproblema se puede reducir si se utilizanmaíces derivados de maíces criollos quemuestren plena adaptación a esascondiciones adversas y se aplican lastécnicas de producción generadas paracada una de las condiciones ambientalesdonde se produce maíz. Además, enesto puede contribuir la responsabilidadde los productores que deberán dejarde lado prácticas insanas durante el

Cálculo del volumen de producción que se deberá obtener en las entidades federativas del paísdurante el ciclo primavera-verano en riego.

EstadoRendimiento

ton ha-1(b)

SuperficieCosechada

(a)


(e) (f)


(c) (d)



ChiapasChihuahua

CoahuilaColima



JaliscoMéxico





TabascoTamaulipas


ZacatecasTotal

5,938.0126.0

1,832.80.0

1,175.072,177.1

4,520.7797.5

0.033,030.5

115,876.010,342.352,841.228,360.097,534.491,392.5

2,384.0474.0

4,683.019,021.037,761.023,672.4

70.013,471.527,957.0

2,857.00.0

8,008.016,280.0

2,597.51,654.5

27,857.0704,691.7

5.82.26.2

2.98.52.13.6

6.67.93.46.45.23.45.23.73.43.82.33.87.02.53.36.53.6

2.33.13.83.74.64.4

34321.6273.4

11289.70.0

3407.5616392.3

9583.92863.0

0.0217340.7916579.2

35060.3336069.7147472.0332592.3472499.1

8797.01616.3

17795.444128.7

144624.6165943.5

175.043917.1

180881.810228.1

0.018258.250630.8

9922.36055.5

127863.63966582.7

0.90.00.30.00.1

15.50.20.10.05.5

23.10.98.53.78.4

11.90.20.00.41.13.64.20.01.14.60.30.00.51.30.30.23.2

100.0

45859.3365.3

15084.90.0

4553.0823600.4

12805.73825.5

0.0290402.5

1224698.946846.3

449043.8197046.6444397.4631335.7

11754.22159.7

23777.658963.2

193242.0221727.6

233.858680.4

241687.513666.4

0.024396.067651.013257.8

8091.1170846.6

5300000.0

7.722.908.230.003.87

11.412.834.800.008.79

10.574.538.506.954.566.914.934.565.083.105.129.373.344.368.644.780.003.054.165.104.896.137.52

Cuadro 5

A esta propuesta le falta agregar pesos y centavos que se destinarían a cada uno de los estados de la República para reservarse a laimplementación del Plan Estratégico de Producción de Maíz, recursos que serían asignados desde la H. Cámara de Diputados.

proceso técnico de producción, comopor ejemplo, no sembrar la semillamejorada ni aplicar todos los insumosque se le entregan como parte deprogramas gubernamentales quepromueven la producción de maíz.

Es muy conocido el hecho de queproductores que reciben semillasmejoradas para sembrar, no lo hacen, ypor ello venden el fertilizante y otrosinsumos que debieron utilizar en laproducción, a productores de hortalizas,flores y frutales que son más rentables.Quien vende los insumos lo hace aprecios bajos lo que favorece a sectoresque prometen mayor rentabilidad.

Para el ciclo primavera-verano en riego,se deberá aumentar el rendimiento

promedio de 4.4 a 7.52 toneladas porhectárea (70.9% de aumento), parapoder alcanzar el volumen deproducción que se debe obtener eneste ciclo que es de 5.3 millones detoneladas. En el otoño-invierno, sedeberá incrementar el rendimientounitario promedio de 1.8 a 3.17toneladas por hectárea (76.1% deaumento) para poder obtener en esteciclo 1.3 millones de toneladas.

Asimismo, bajo condiciones de riego,en el otoño-invierno, se deben obtener4.8 millones de toneladas de maíz, loque obliga a mantener el rendimientopromedio de 3.2 toneladas por hectárea.

Con los datos anteriores, se puedeafirmar que hay amplias posibilidades



Cálculo del volumen de producción que se deberá obtener en las entidades federativas del paísdurante el ciclo otoño-invierno en temporal.

EstadoRendimiento

ton ha-1(b)

SuperficieCosechada

(a)


(e) (f)


(c) (d)



ChiapasChihuahua

CoahuilaColima



JaliscoMéxico





TabascoTamaulipas


ZacatecasTotal

0.02.00.0

4013.092339.9

7.00.00.00.00.00.0

1483.022569.0

1147.00.0

400.00.0

4126.03332.5

52877.011920.0

0.04811.09645.04465.5

5.028016.0

5852.20.0

159841.51070.0

0.0407922.6

1.0

0.81.10.7

2.71.51.9

6.3

2.71.21.81.7

0.90.91.01.01.41.6

1.93.0

1.8

0.02.00.0

3009.8102497.3

5.20.00.00.00.00.0

4018.932950.7

2156.40.0

2532.00.0

11057.74032.3

94649.820383.2

0.04185.68777.04644.1

5.039502.6

9070.90.0

298903.63199.3

0.0645583.3

00.01

00.5

15.70.01

00000

0.65

0.330

0.40

1.70.6

14.53.1

00.71.30.7

0.016

1.40

45.70.5

0

0.067.4

0.06281.8

205240.770.6

0.00.00.00.00.0

7945.465671.6

4315.90.0

5149.70.0

22182.87958.8

189540.340670.1

0.08766.5

17284.49225.0

70.478767.618232.7

0.0597972.0

6471.40.0

1291885.2

0.0033.72

0.001.572.22

10.090.000.000.000.000.005.362.913.760.00

12.870.005.382.393.583.410.001.821.792.07

14.092.813.120.003.746.050.003.17

Cuadro 6

66 / diciembre

FOTO Karla Faccetti

de lograr la autosuficiencia alimentaria,atendiendo la producción de maíz comouna actividad de Estado. Todos estoscálculos se han hecho en función de lasuperficie cosechada, de tal manera quese tiene una diferencia respecto a lasuperficie sembrada de alrededor de1,329,175 hectáreas que fueronclasificadas como siniestradas, a lascuales se les deberá dar la atención

debida para que sean productivas, loque vendría a aportar a la reserva técnicay al mercado nacional.

Por otro lado, los rendimientos unitariosregistrados en todos los estados y enlos diferentes ciclos agrícolas sonrebasados con frecuencia en zonasaltamente productoras de maíz, lo queayudará a alcanzar la reserva técnica de

maíz. Por ejemplo, en riego hay unidadesde producción con 17 toneladas porhectárea, cuya tecnología de producciónse puede implementar en variasregiones con alto potencial productivode maíz, descargando así la necesidadde producción de otras regiones conmenor potencial productivo.

Cálculo del volumen de producción que se deberá obtener en las entidades federativas del paísdurante el ciclo otoño-invierno en riego.

EstadoRendimiento

ton ha-1(b)

SuperficieCosechada

(a)


(e) (f)


(c) (d)



ChiapasChihuahua

CoahuilaColima



JaliscoMéxico





TabascoTamaulipas


ZacatecasTotal

00

2,506.75429.75

9,253.5000

1,959.500

282,101.50

22,456.753,646.603,131.12

5286,620.852,277.50

4,8193,494

27,118.507,232795.7

4802,123

405,89017,213

0130,941

02,150.63

882.887

658,166

00

6.713.783.56

00

4.830

4.488.66

3.24.855.252.753.073.215.472.362.363.452.14

34.019.796.33

04.54

04.212.992.923.4

0.00.0

16820.31624.5

32942.50.00.0

9464.40.0

125.418199.071861.617686.016438.4

1452.020326.0

7310.826359.9

8245.863999.724950.4

1702.81440.08513.2

3973663.1108958.3

0.0594472.1

0.09054.22639.6

254.05038503.9

0.00.00.30.00.70.00.00.20.00.00.41.40.40.30.00.40.10.50.21.30.50.00.00.2

78.92.20.0

11.80.00.20.10.0

100.0

0.00.0

16024.11547.6

31383.10.00.0

9016.40.0

119.517337.568459.916848.815660.2

1383.319363.9

6964.725112.1

7855.560970.223769.3

1622.21371.88110.2

3785564.8103800.6

0.0566332.1

0.08625.62514.6

242.04800000.0

0.000.006.393.603.390.000.004.600.004.278.253.054.625.002.622.923.065.212.252.253.292.042.863.829.336.030.004.330.004.012.852.783.2

Cuadro 7


FOTO Karla Faccetti

A esta propuestacabría agregar las partidas presupuestales que se destinarían a cada uno de los estados de la Repúblicapara reservarse a la implementación del Plan estratégico de Maíz, recursos que serían examinados y aprobados desde laH. Cámara de Diputados

rumbo ruraldebate

Debate en torno al papel del Congresoen la evaluación del desempeño

de la Administración Pública Federal1

Patricia C. Aguilar Méndez y Gabriela Rangel Faz

El debate3

Las disposiciones para la evaluación deldesempeño de la AdministraciónPública Federal (APF), establecidas enla Ley Federal de Presupuesto yResponsabilidad Hacendaria (LFPRH),que se publicó el 30 de marzo de 2006,destacaron la trascendencia de esterecurso en la toma de decisiones y enla redefinición de las políticas y losprogramas públicos para mejorar sudesempeño, como referencia para laprogramación y la asignación derecursos en el Presupuesto de Egresosde la Federación (Art. 25), esto a partirde la valoración del cumplimiento delas metas y los objetivos estratégicosdel Plan Nacional de Desarrollo (Art.27), del impacto social de los programasy proyectos de la APF y de la revisióndel Informe de la Cuenta Pública

Federal, que la Cámara de Diputadosefectúa por medio de la AuditoríaSuperior de la Federación (ASF) (Art.111).Tal como lo disponía la Ley (Art. 6°Transitorio), en marzo de 2007, elEjecutivo Federal, a través de la Secretaríade Hacienda y Crédito Público (SHCP),envió a la Cámara de Diputados laPropuesta de Sistema de Evaluación deDesempeño (SED), con el fin de recabarsus observaciones. Para este objetivo, laComisión de Presupuesto y CuentaPública conformó un grupo de trabajoque revisó los comentarios que habíansido solicitados a las ComisionesOrdinarias y a los Centros de Estudio deeste órgano legislativo, entre ellos, elCentro de Estudios para el DesarrolloRural Sustentable y la SoberaníaA l i m e n t a r i a ( C E D R S S A ) 4 , yposteriormente, redactó un documento

“La evaluación interna, que se entiende como aquella que realiza el propio Ejecutivo Federal paramejorar su desempeño, tiene que ser recurrente, debe efectuarse diariamente, para que tenga

resultados; y ésta se debe diferenciar de aquella que tiene un carácter fiscalizador, de rendiciónde cuentas y que, por lo tanto, es una evaluación externa que debe realizar la Cámara de

Diputados, como un poder representativo distinto al Ejecutivo, además de que no requiere, ni esrecomendable, que se efectúe diariamente y en todos los ámbitos de la Administración PúblicaFederal, antes bien, tiene que ser selectiva, puede ser temporal y hasta aleatoria, pero sobre todo,

requiere ser autónoma”2.

1 Este artículo fue elaborado a partir del seguimiento que el CEDRSSA realizó del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) presentado por el Ejecutivo; así como de los resultadosde las investigaciones sobre metaevaluación de los programas del PEC, y de información de los portales de BID, Coneval y de la SHCP. Asimismo, se obtuvo información a través delSistema de Seguimiento de Información del Instituto Federal de Acción a la Información conocido como SISI.2 CEDRSSA. Metaevaluación de Programas de la SAGARPA, dirigidos a productos agrícolas básicos. México, octubre de 2007, pág. 15.3 La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que prevé la obligatoriedad del SED para todos los ejecutores del gasto de la APF, establece que los Poderes Legislativoy Judicial, y los entes autónomos, emitirán sus disposiciones respectivas por conducto de sus unidades de administración.4 CEDRSSA. Sistema de Evaluación del Desempeño, Comentarios a la propuesta de la SHCP. Nota Técnica CEDRSSA/DEPPR/NT/013/07, Mayo 25, 2007.

68 / diciembre


con observaciones generales ypuntuales, que fue enviado a la SHCPen el plazo establecido en la ley, antesde finalizar el mes de junio de estemismo año.5

En dicho documento, si bien la Cámarade Diputados reconoció que el SEDpropuesto por el Ejecutivo Federalrepresentaba un avance en laconstrucción de la nueva forma deasignar el presupuesto en México,también manifestó su desacuerdoporque no incluía los “mecanismos departicipación de la Cámara deDiputados, a través de sus ComisionesOrdinarias, coordinadas por la Comisiónde Presupuesto y Cuenta Pública”previstos en el artículo 6° Transitorio dela LFPRH; confería al Ejecutivo Federalun papel de “juez y parte” y dabafacultades excesivas a la SHCP y alConsejo Nacional de Evaluación de laPolítica de Desarrollo Social (Coneval),en detrimento de las correspondientesa la Secretaría de la Función Pública(SFP); además de que era insuficientepara darle seguimiento al uso de losrecursos públicos y promover la mejorade la gestión pública, entre otrasdebilidades.

La comisión estableció que lapar ticipación de la Cámara deDiputados debe ir “más allá del simpleuso del SED y contempla inicialmentea la Cámara de Diputados en la revisióny en la selección de indicadores dedesempeño del SED, para garantizarque éstos tengan la perspectiva delLegislativo”. Por el contrario, la comisiónconsideraba que dicha propuesta dabaa la SHCP “….un exceso de funciones”,por lo que sugirió “revisar la participaciónde la SHCP con las entidades ydependencias y la Cámara deDiputados, con el fin de establecer lasmodificaciones pertinentes…”, procesoen el que resaltó que era importante“…considerar la experiencia que haacumulado… la Auditoría Superior dela Federación desde 2001, en relación

con las auditorías de desempeño parafiscalizar el resultado del cumplimientode los programas federales…”.

Asimismo, añadió que “los PoderesEjecutivos y Legislativo, necesitantrabajar de manera conjunta paraconstruir un SED que dé cabalcumplimiento con lo que la LFPRHestablece, esto es, realizar una valoraciónobjetiva del desempeño de losprogramas bajo pr incipios deverificación del grado de cumplimientode las metas y objetivos que permitanconocer el impacto social de losprogramas y proyectos”, y que “incorporeun mecanismo de revisión y correcciónde errores, en el cual deberían departicipar todos los actores en elsistema”.

En este sentido, en opinión de lacomisión, “El SED, tal y como lo presentael Ejecutivo, se encuentra fuertementevinculado con la asignación delpresupuesto. Sin embargo, reducirlo alincremento o reducción de recursos nosería lo más conveniente. Se debegarantizar que la evaluación y eldiagnóstico respondan a promover lamejora de la gestión pública y denrelevancia al control social y no sólo alcontrol del gasto. De aquí la importanciade elaborar y aprobar conjuntamenteun diseño de la Matriz de Indicadoressólido, congruente con los objetivosestratégicos y metas del presupuesto”,de igual manera, considera necesarioque el Legislativo participe en el análisis,la evaluación y la revisión anual de losavances de los objetivos estratégicos yde la Matriz de Indicadores.

Además, señaló como uno de losaspectos más importantes de lapropuesta del SED, el hecho de que ésteno define metas claras ni presenta ununiverso de evaluación completo “…ignorando los servicios personales yrecursos del Ramo 33, ramos del gastono programable, particularmente ladeuda pública; los recursos que

funcionan a partir de esquemas mixtosde inversión a largo plazo y los recursosa los Poderes Legislativo y Judicial”.

La prensa nacional destacó este debate6

y difundió las opiniones de diversoslegisladores que, a título personal o anombre de sus grupos parlamentarios,advertían que no era conveniente una“autoevaluación” del Ejecutivo Federal,porque “no habría garantía deobjetividad y transparencia” (DiputadaSusana Monreal), y que en lugar deaprobar la transformación del Conevalen un Consejo Nacional de Evaluaciónde las Políticas Públicas dependientedel Gobierno Federal, pugnaban por unfortalecimiento de la ASF (GP - PRI); porsu parte, la SHCP señalaba que loslegisladores no habían entendido lapropuesta de que el Ejecutivo Federalcontara con una instancia evaluadora,lo que no obstaba para que elLegislativo fortaleciera la propia(Subsecretario de Egresos); además deque advertía que la LFPRH no laobligaba a modificar su propuesta enfunción de las observaciones de lacámara, de manera que el EjecutivoFederal ha seguido adelante con suplanteamiento, con el propósito decumplir con lo dispuesto en el Artículo6° transitorio: “El Ejecutivo Federal, porconducto de la Secretaría y la FunciónPública, en el ámbito de sus respectivascompetencias deberá concluir laimplantación del sistema de evaluacióndel desempeño a que se refiere elartículo 111 de la Ley, a más tardar enel ejercicio fiscal 2008”.

La propuesta del Ejecutivo

El tema del SED y del PresupuestoBasado en Resultados (PBR) se planteódesde la administración del presidenteErnesto Zedillo Ponce de León (1994-2000), a partir de una Reforma al SistemaPresupuestario (RSP)7 que incluía laintegración de una Nueva EstructuraProgramática (NEP) y de un SED basadoen resultados, que tuvo como

5 Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, Opinión que emite la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública en torno a la Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño enviadapor la SHCP a esta H. Cámara de Diputados, documento entregado y analizado en Reunión de la Comisión del día 26 de junio de 2007.6 Morales, Felipe, “Insuficiente, la evaluación de resultados del gasto público”, El Economista, 16 de agosto de 2007, Primera plana, y Claudia Salazar, “Disputan evaluación Ejecutivoy Cámara”, “Defiende Hacienda atribuciones”, Reforma, 27 de agosto de 2007, pág. 4.7 La RSP estableció seis componentes clave: 1) Nueva Estructura Programática (NEP), 2) Sistema de Evaluación del Desempeño, 3) Costeo, 4) Normatividad, 5) Servicio Civil y 6)Tesorería en Línea. Su aplicación estuvo a cargo de la SHCP y la Secretaría para la Contraloría y el Desarrollo Administrativo (SECODAM), ahora Secretaría de la Función Pública.

diciembre / 69Debate en torno al papel del Congreso en la evaluación del desempeñode la Administración Pública Federal1

rumbo ruraldebate

consecuencia cambios en las reglaspresupuestales de la APF8. En laactualidad, desde la aprobación de laLey de Presupuesto y ResponsabilidadHacendaria, se impulsó el SED, situaciónque si bien es una oportunidad paramejorar la acción pública, tambiénpuede representar la refuncionalizaciónde viejas prácticas, que hagan que lospropósitos de este sistema de mejorarla eficacia, eficiencia, impacto social,transparencia y rendición de cuentas, sevean mermados.

La LFPRH que suplió a la anterior Ley dePresupuesto y Gasto Público, impulsó elo b j e t i vo d e c o n t a r c o n u n aadministración por resultados, alestablecer que los ejecutores del gasto“deberán cumplir con oportunidad yeficiencia las metas y objetivos previstosen sus respectivos programas” (Art. 45)y someterse a un sistema de evaluacióndel desempeño, “entre otros, paraidentificar la eficiencia, economía,eficacia, y la calidad en la AdministraciónPública Federal y el impacto social delejercicio del gasto público, así comoaplicar las medidas conducentes” (Art.111).

En el PEF 2007, se presentó uno de losprimeros pasos hacia la construccióndel SED en la actual administración, conla introducción de disposiciones enmateria de evaluación para este año (Art.2 6 ) 9 , q u e y a t e n d í a n a l aimplementación del sistema; seestablecía que el Coneval, junto con laSCHP y la SFP, estarían a cargo dediversas tareas en este proceso. Alrespecto, es importante mencionar queel decreto aprobado dio atribuciones alConeval que no le correspondían, deacuerdo con la Ley General de DesarrolloSocial a partir de la cual se rige.10

Como ya se dijo, en marzo de 2007, elEjecutivo envió a la Cámara deDiputados la Propuesta de Sistema deEvaluación de Desempeño, prevista en laLFPRH. En la propuesta se establecía que

el SED tendría dos componentes, laevaluación de los programas, a cargode la SHCP y del Coneval, y el Programade Mejora de la Gestión, a cargo de laSFP. (Imagen 2)

Para el primer componente del SED, laSHCP, la SFP y el Coneval, han emitidoa lo largo de este año las siguientesdisposiciones relacionadas con lasevaluaciones externas de los programassujetos a reglas de operación:

• Lineamientos Generales parala Evaluación de los ProgramasFederales de la AdministraciónPública Federal de marzo de 2007.• Programa Anual de Evaluación2007.• Modelos de Términos deReferencia para la Evaluación deDiseño, Consistencia y Resultadosde abril de 2007.• L i n e a m i e n t o s p a r a l aelaboración de los Programas delPND 2007-2012, de julio de 2007.• Lineamientos generales parael proceso de programación ypresupuestación para el ejerciciofiscal 2008, de julio de 2007.• Acuerdo por el que semodif ican los LineamientosGenerales para la Evaluación de losProgramas Federales de laAdministración Pública Federal deoctubre de 2007.

De acuerdo con los lineamientospublicados en marzo, entre lascaracterísticas más importantes del SED,directamente vinculadas con lasformulaciones del Plan Nacional deDesarrol lo y de los Objet ivosEstratégicos de las dependencias,respecto a la evaluación de losprogramas sujetos a reglas deoperación, y a los mecanismos derendición de cuentas y transparenciagubernamental, están:

a) La Metodología de MarcoLógico, como herramienta para la

8 CEDRSSA. Metaevaluación de Programas de la SAGARPA, dirigidos a productos agrícolas básicos. Octubre, 2007, p. 29.9 El Decreto también actualizó los procedimientos existentes en materia de seguimiento y evaluación de los programas sujetos a reglas de operación.10 Diario Oficial de la Federación, 28 de diciembre de 2006

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definición de las característicasbásicas de los programas: su Fin,P r o p ó s i t o , C o m p o n e n t e s ,Actividades e Indicadores deevaluación, que se materializa enuna Matriz de Indicadores (MI) decada programa. ( Imagen 3)b) Mismos contenidos de laseva luac iones de todos losprogramas sujetos a reglas deoperación.c) La difusión de informaciónsobre los evaluadores, costos deevaluación y resultados de lasevaluaciones por medio de losportales de las dependencias.

El BID como impulsor del SED y delPBR en México

El Banco Interamericano de Desarrollo(BID) ha jugado un papel muyimportante como impulsor del SED y elPBR en diversos países de AméricaLatina. México no ha sido la excepcióny, de hecho, en la propuesta del SEDpresentada por el Ejecutivo yamencionaba su participación. Comoresultado de una serie de consultas pormedio del IFAI y del mismo portal delBID, se obtuvo la información que sepresenta en este apartado.

En diciembre de 2005, el BID aprobó unprimer apoyo de cooperación técnicaal gobierno de México por 450 mildólares, denominado Fortalecimientodel Sistema de Presupuesto Basado enResultados, a través del cual se esperabacontribuir al proceso mexicano, conpropuestas para corregir debilidadesimportantes encontradas en el sistemaexistente y fortalecer la relación entre laplanificación y la presupuestación. Conbase en los resultados obtenidos, sedeterminó elaborar un programa deacción a mediano plazo, para lo cual elBID y el gobierno de México, firmaronen julio de 2007 una segunda fase decooperación técnica, cuyo costo deoperación estimado fue de dos millones138 mil 376 dólares, de los cuales, este

organismo internacional aportó unmillón 600 mil dólares.

El BID partió de un diagnósticoe x h a u s t i v o s o b re e l s i s t e m apresupuestario mexicano moderno, elcual detectó entre otros problemas: unainsuficiente alineación y coordinaciónen programación - presupuestación;debilidad en la definición y en elseguimiento de Objetivos, Metas eIndicadores (OMI); un sistema deevaluación no generalizado, sinmetodologías definidas o uniformes niautoridad de aplicación de lasrecomendaciones de las evaluacionesy con periodicidad diversa. Además,resaltó la existencia de vacíos en lacoordinación entre la SHCP y la SFP, yque las evaluaciones no se realizan enl o s t i e m p o s re q u e r i d o s p a r aretroalimentar la asignación de recursos.

Ante esta problemática, la primeracooperación técnica se planteó lossiguientes componentes:

• Alineación de la Programación- Presupuestación cuyo fin eradesarrollar metodologías aplicablesa toda la APF, capacitar adependencias y entidades piloto, ydefinir el modelo operativo para elestablecimiento de OMI's y de losdesarrollos requeridos en el sistemaintegral de programación ypresupuestación.• Seguimiento de OMI's a partirde los mecanismos e indicadoresexistentes, la definición del modelooperativo para su implementacióny el mecanismo para la transparenciay la difusión de información hacia laciudadanía y al Poder Legislativo.• Evaluación e incentivos queestablecieran un marco conceptualy operativo para que el proceso deevaluación mejore la calidad en eldesempeño de los ejecutores delgasto público y retroalimente elproceso de programación -presupuestación.


FOTO José Luis Nava

rumbo ruraldebate

Como parte de este apoyo, en diciembre2006, la SHCP suscribió con la empresaJB Consulting el Contrato del Serviciode Propuesta de Presupuesto deResultados a un Sistema de Evaluacióndel Desempeño ante la H. Cámara deDiputados, cuyo monto total fue de dosmillones 140 mil pesos. En dichapropuesta, se menciona que seidentificaron “problemas serios que esnecesario atender de manera urgente”;entre los principales se encuentrandefiniciones distintas de las diferentescategorías de la estructura programática,que generan confusión a los posiblesinteresados en entenderla, como seríae l c a s o d e l o s c o n gre s i s t a s ,inves t igadores o c iudadanos .

Los consultores consideran que el SEDen México debe partir de un enfoqueen el que las globalizadoras (es decir, laSecretaria de Hacienda y la de FunciónPública) se concentren en garantizarque exista un “sistema de incentivos”donde todo el mundo colabora y seexaminan, “sobre bases homogéneas,estandarizadas y de calidad, losresultados que obtienen todas lasdependencias y entidades y les dandifusión (sic) a través de un mecanismoconocido y estable”. Se parte de que “esdifícil incidir desde un lugar central enuna organización como lo es el sectorpúblico mexicano con casi tres millonesde empleados, y en cambio se proponeque la medición y la difusión de lo quedichos empleados consignan esresponsabilidad de cada uno de ellos….éste es un enfoque más realista y es elque proponemos esté atrás del SED quese plantee a la Cámara de Diputados”.También señalaron que debeestablecerse un cuerpo colegiado paraque no se perciba que las globalizadorasestán imponiendo su decisión; éstedebe ser uno sin conflicto de intereses,por lo que concluyeron con larecomendación de la integración de “uncolegio formado por una mezcla deacadémicos y legisladores”.

Sugirieron a la Secretaría de Haciendaque la mejor evaluación del desempeñoes aquella que se lleva a cabo a travésde un sistema más simple, orientado amedir resultados más que a promovereficiencia de manera individual. Alrespecto, entre los señalamientos quesurgieron están los siguientes: serequiere que el instrumento que tieneese propósito no se contamine condescripciones irrelevantes e informacióninútil como serían, por ejemplo, lasdescripciones programáticas. En estesentido, el SED debe ser un sistema deinformación funcional con indicadoresen tres niveles: fin último, intermedio einmediato ; por otro lado, lasdependencias deben participar en ladefinición de indicadores, pero no delos fines, puesto que enfrentan un claroconflicto de intereses; por último, si nose desea que Hacienda y FunciónPública centralicen esta taxonomía,deberá elaborarla un cuerpo colegiadoneutral a las dependencias.

La segunda etapa, aún en ejecución,contempla: “…(i) el diseño y puesta enfuncionamiento de un sistema integralde monitoreo y evaluación que abarquea toda la APF, comprendiendo elprograma de fortalecimiento delConeval para que pueda asumir suslabores rectoras; (ii) fortalecimientometodológico y operativo de laSubsecretaría de Egresos de la SHCPpara que ésta pueda responderoportuna y eficazmente a los desafíosde la implantación y operación delmodelo de PBR; (iii) iniciativas paravincular la planeación, la programación,presupuestación y operación en lasdependencias públicas; y (iv) eldesar ro l lo de mecanismos decomunicación institucional parasensibilizar a los funcionarios afectadospor la implementación de las nuevasmetodologías, así como para mejorar ladiscusión legislativa del presupuesto”.

As i m i s m o, e l d o c u m e n t o d e

cooperación técnica del BID elaboradopara la segunda etapa de colaboraciónde este organismo hacia el gobiernomexicano, señalaba que los informesfinales de las evaluaciones reciben pocaatención en usuarios claves como elCongreso, la SHCP y la SFP, ya que casino existe seguimiento de lasrecomendaciones de los evaluadores,con la excepción de algunas secretaríasque por inic iat iva propia handesarrollado sistemas para estepropósito. De igual manera, afirmabaque el proceso presupuestario se haenfocado en el control del gasto, en uncontexto de presiones f iscalesimportantes, lo que ha primado losaspectos formales respecto de lostécnicos y gerenciales. Esto a su vez haburocratizado el intercambio deinformación, así como debilitado engeneral la toma de decisiones. Elresultado ha sido que la formación delpresupuesto se ha caracterizado por suconstante incremento y por laspresiones corporativas antes que por lavinculación al desempeño y losresultados.

Respecto a la difusión de informacióny transparencia, se mencionaba que enM é x i c o e x i s t e a b u n d a n t edocumentación financiera sobre elpresupuesto y su ejecución encumplimiento con la normativa vigente.Sin embargo, la forma en que sepresentan dichos datos no es accesiblepara el público ni integra los aspectosfinancieros con detalles sobre eldesempeño. Además, falta mayorcoordinación e interlocución delEjecutivo con la Legislatura, así comoun mayor impulso a la participación dela ciudadanía en la información delproceso presupuestario. Por ello, esdudoso que el acceso a la informaciónpueda contribuir a fortalecer losincentivos para obtener mejoresresultados de las dependencias de laAdministración.

72 / diciembre

Se planteó que el Organismo Ejecutorde esta operación del BID sería NAFIN,en coordinación con la Unidad dePolítica y Control Presupuestario de laSubsecretaría de Egresos de la SHCP, yel Coneval. También se señalaba quecolaboraría la CEPAL - ILPES en todo elproceso de capacitación, tanto defuncionarios federales como delCongreso.

El sector rural en el SED

La propuesta del SED que el EjecutivoFederal envió a la Cámara de Diputadosseñalaba que en su primera etapa deimplementación en el 2007, abordaría124 programas de la APF querepresentan 27% del gasto neto total;cabe mencionar que 43 de estosprogramas son parte del ProgramaEspecial Concurrente para el DesarrolloRural Sustentable 2007, que representanalrededor de 45% del monto total delos programas incluidos en la primeraetapa del SED. Sin embargo, no hayninguna referencia explícita al PECdentro del sistema.11

Además de la experiencia que ya existeen materia de evaluación del PEC, dosterceras partes ha sido sujeto aevaluación desde 2001, es muy probableque la integración de todos estosprogramas del PEC en la primera etapadel SED, haya obedecido a que en eldiagnóstico que se presentó a principiosde 2007, los consultores de Hacienda yahabían identificado los siguienteproblemas en SAGARPA: una terceraparte de las metas no son claras, por loque no permiten una adecuadarendición de cuentas sobre el usoadecuado y eficiente de los recursos;aspectos cualitativos de los programasse entienden “medianamente en lasreglas de operación, pero quedantotalmente obscuros en el presupuesto”.Todo ello hace “imposible pensar quehaya la menor rendición de cuentas”.Aunado a ello, las Reglas de Operación

están muy pobremente especificadas ycasi todas cubren diversos objetivos,que a su vez se duplican, esto es,aparecen objetivos con múltiplesdefiniciones de conceptos que “lomenos que esto hace pensar es queexiste la más amplia discrecionalidad enla aplicación de los recursos”.

Los Lineamientos de Evaluación del2007 señalaban en su artículo 16ofracción II que, para garantizar laevaluación orientada a resultados yretroalimentar el SED, se realizaríanEvaluaciones Estratégicas que “se aplicana un programa o conjunto de programasen torno a las estrategias, políticas einstituciones”. Con base en estadisposición, en el Programa Anual deEvaluación 2007 se definió en sunumeral 18 que “La Secretaría y elConsejo realizarán una evaluaciónestratégica de la Política del Sector Rural,que permitirá definir necesidadesespecíficas de evaluación de los distintosprogramas del sector”.

De acuerdo con el Coneval y la SHCP,esta evaluación la está realizando el BIDy la SAGARPA no está involucrada a pesarde ser la dependencia que mayoresrecursos ejerce en el campo. Según elSED y el PEF 2007, se debían entregaravances de esta evaluación a laComisión de Presupuesto y CuentaPública de la Cámara de Diputados enel mes de agosto. No fue así, pero laSHCP envió a la citada comisión oficiofechado el 30 de agosto de 2007, dondeseñalaba que esta secretaría solicitó alBID “una serie de trabajos de análisis delas políticas de gasto público federalpara el sector rural en los últimos años”.12

El principal objetivo de esta evaluaciónes “…generar información relevante parala toma de decisiones en relación conlas necesidades específicas de laevaluación de los distintos programasdel sector. Además, esta evaluacióngeneral deberá aportar información parala toma de decisiones durante la

elaboración y la modificación de lasreglas de operación de los programas,que inciden en el medio rural,especialmente aquellos que buscanm e j o r a r l a s c o n d i c i o n e s d ecompetitividad de los productores delcampo.”

Entre las actividades solicitadas serealizarán las siguientes

“a) Revisar los programas y subprogramas financiados con gastopúblico federal en el sector rural en los últimos años.

b) Elaborar un documento que recoja los hallazgos y proponerel conjunto de objetivos que deberían ser usados como referenciapara evaluar las políticas y los programas de gasto público.

c) Identificar estudios individuales de análisis y evaluación paracomplementar, profundizar y precisar trabajos existentes en áreasprioritarias, sobre la base de una revisión de la literatura académicarelevante y de las evaluaciones anuales de los programaspresentados a la SHCP

d) Sugerir conceptos específicos y proponer términos de referenciapara el análisis particular de temas relevantes. Estos términosde referencia cumplen con los LGEPF emitidos el 30 de marzode 2007”.

“Al momento que se informa, se han definido ocho áreasespecíficas de estudio… Adicionalmente, los consultores de lostemas específicos están por entregar su reporte final, el cual seráconcentrado por los coordinadores generales y entregado lasegunda quincena de septiembre”.

Las áreas de estudio definidas fueron:Procampo, Investigación y Transferenciade Tecnología, Fomento Agrícola yGanadero, Infraestructura de Riego,Sanidad, Ingreso Objetivo, Coberturasd e p r e c i o s , p i g n o r a c i ó n ycomercia l ización de productosagropecuarios, y por último, ServiciosFinancieros Rurales.A pesar de que sí se están dando pasosespecíficos en materia de evaluación dela política rural, no hay muchainformación al respecto, y tampoco sesabe quiénes están colaborando con elBID en dicho propósito..

Retos del SED

A partir del análisis de las nuevasdisposiciones en materia de evaluaciónemitidas para el 2007, se ha planteadola necesidad de resolver algunas

11 CEDRSSA, Sistema de Evaluación del Desempeño…., Ibid, p. 20 y 21.12 Oficio No. 312.A, remitido a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública el 30 de agosto de 2007, firmado por el Ing. Carlos A. Treviño Medina, Director General de la SHCP.


rumbo ruraldebate

interrogantes:Se sigue cuestionando el

hecho de que al contratar a susevaluadores y definir los términosde referencia, el Ejecutivo es juez yparte; por otro lado, se ha afirmadoque dichas evaluaciones nocumplían con su función deretroal imentación, pues susresultados no eran tomados encuenta por las áreas operativas delos programas.

Se requiere pasar a la segundae t a p a d e l a e v a l u a c i ó n ,correspondiente a los resultados eimpacto del programa, con el fin deque sus resultados sean útiles a lasdecisiones sobre el presupuesto de2009, toda vez que la realizada en2007 se circunscribió al diseño delprograma.

L a s d e p e n d e n c i a sresponsables de los programas nohan involucrado a los beneficiariosen la construcción de la Matriz deMarco Lógico, a pesar de que sumetodología establece que debeser participativa.

El nuevo SED puede derivar enconsecuencias punitivas haciadependencias y funcionarios, lo queocasiona que en la construcción dela Matriz de Indicadores (MI) de losprogramas se definan las accionesde siempre, con indicadores ad hoc,e n ve z d e a p ro ve c h a r l aoportunidad de replantearse lospropósitos, los componentes y lasactividades de cada programa parafortalecerlos, e incluso, rediseñar elprograma para que su acción seamás eficiente, eficaz y con mayorimpacto social.

Los indicadores del PPEF 2008,que se supondría fueron definidosa partir de la metodología de MarcoLógico y de la MI de los programas,no coinciden con las matrices de

indicadores de los programas y nose cuenta con una explicación clarasobre los criterios utilizados parainc lu i r só lo unos cuantosindicadores en este proyecto.Las disposiciones en materia detransparencia y rendición de cuentasdel SED, aunque ahora son másexplícitas, podrían no ser suficientespara asegurar su cumplimiento. Alrespecto, dos investigacionesarrojaron niveles de cumplimientode 53% y 61% de las disposicionesen la materia.13

El proceso iniciado puedeconvertirse en una reforma mayorde la APF, ante la cual lasdependencias y entidades debieranestar preparadas, informadas de losp ro c e d i m i e n to s , a s í c o m ocapacitadas para llegar a los logrosplaneados. Asimismo, este procesoha sido rápido y dirigido hacia unospocos funcionarios responsables deprogramas. La falta de capacitaciónadecuada y suficiente pudierarepresentar un problema futuro, queafecte a los objetivos del SED.

En materia de evaluación rural,a partir de la información públicadisponible, se aprecia que laevaluación estratégica del sectorrural que está realizando el BID, estádesvinculada del proceso del SED yde las acciones que las diferentesdependencias relacionadas con losocho temas definidos en estaevaluación han llevado a cabo eneste 2007 para dar cumplimiento alos Lineamientos de Evaluación y alPrograma Anual de Evaluación, asícomo de los distintos actoresinteresados como serían losbeneficiarios y sus organizaciones,además del poder Legislativo.

Aspectos a resolver

Ante el cúmulo de disposiciones que sehan emitido y de acciones desplegadas

en torno a la evaluación deldesempeño, resulta evidente el interésque la SHCP tiene en este proceso,particularmente en su propósito deque las entidades y dependencias dela APF se “reorganicen” en función delos requerimientos de la evaluación delos programas y la evaluación de lagestión pública.

Para la Cámara de Diputados, por suparte, la importancia del SED y delpresupuesto basado en resultados noes un asunto menor, en tanto quetienen implicaciones fundamentalesen la que constituye su tarea principal:la aprobación del presupuesto,consagrada en el artículo 74, fracciónIV de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos (CPEUM),así como en la revisión de la CuentaPública, por medio de la ASF (Art. 79de la Constitución).

Hasta ahora, el Ejecutivo Federal hacontinuado con su propuesta, almargen de los señalamientos que enun principio le hiciera la Cámara deDiputados. Sin embargo, las recientesreformas al marco constitucional, a lasleyes reg lamentar ias , y másrecientemente, las disposicionesincorporadas en el texto del Decretode Presupuesto de Egresos de laFederación 2008, ponen de manifiestoque el debate aún no se ha cerrado.De conformidad con el artículo 2ºtransitorio de la CPEUM introducido el27 de julio de 2007, el Congreso dioun plazo de un año para que los tresniveles de gobierno expidan oreformen sus leyes en materia deacceso a la información pública ytransparencia; por su parte, la LGDS haratificado que el Coneval sólo tieneatribuciones para evaluar la política dedesarrollo social; el Decreto del PEF2008, establece en sus artículosvigésimo y vigésimo segundotransitorios, lo siguiente:

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VIGÉSIMO. La Cámara de Diputados con el objeto de adecuaral marco constitucional la legislación que regula las funcionesde fiscalización y evaluación de sus Comisiones Ordinarias y susórganos técnicos, realizará un diagnóstico y consulta a losagentes involucrados que le permita contar con las iniciativasnecesarias para regular la Fiscalización y Evaluación del GastoPúblico, así como el diseño e instrumentación de mecanismosque propicien la interrelación en estas materias con el PoderEjecutivo, los gobiernos de las entidades federativas y losCongresos locales.

VIGÉSIMO SEGUNDO. La Cámara de Diputados definirá loselementos legislativos necesarios para efectuar las tareasevaluatorias y de seguimiento del gasto que le confiere laConstitución.

Todavía queda por definir bajo quéprocedimientos habrá de cumplirse lodispuesto en el artículo 110 de la LFPRH,que señala que las ComisionesOrdinarias de la Cámara “analizarán yaprobarán las metas del Presupuesto deEgresos de la Federación”, las cuales sonparte del SED y del presupuesto basadoen resultados.

Como se observa, el cumplimiento delas disposiciones anteriores obliganecesariamente a revisar las atribucionesde la Cámara de Diputados en materiade evaluación y fiscalización, así comoa plantearse hasta dónde asume supapel en cuanto a la evaluación externay hasta dónde vigila que el proceso deevaluación interna desplegado por elpropio Ejecutivo, se convierta enrealidad en un método de gestión quecontribuya de manera efectiva aredefinir su acción. Esta revisión debe irmás allá de las dificultades operativas ydeficiencias de semántica encontradasen el SED propuesto por el Ejecutivo,que se mencionaron en el apartadoanterior, para centrarse en aspectosf u n d a m e n t a l e s t e n d i e n t e s a lfortalecimiento de la separación depoderes, en un marco de respeto y decooperación.

La pluralidad del Legislativo y su carácterrepresentativo de la sociedad,reconocido en e l a r t ícu lo 40constitucional, lo hacen el conductoidóneo para garantizar la rendición de

Las necesarias reformas jurídicas quec o n l l e v a n l a s d i s p o s i c i o n e santeriormente referidas, deberán teneren cuenta que en la medida en la queel Legislativo no esté facultado paramodificar la estructura programática delpresupuesto, como lo estableció laSuprema Corte de Justicia de la Nacióna raíz de la controversia constitucionalinterpuesta por el Ejecutivo Federal enrelación con el PEF 2005, los alcances dela evaluación externa de la Cámara deDiputados, se verán reducidos a untrámite formal y a la emisión de simples“recomendaciones”. Por otra parte,también deberán tener presente que,en la medida que no se realice unareforma administrativa institucional enla APF, “que habilite a los funcionarios ogerentes públicos para operar bajospr incipios de una gestión porresultados”14, cualquier sistema deevaluación carecerá de sentido.R e c o rd e m o s q u e “n o e s c o nevaluaciones como se reformará laAdministración Pública, sino a la inversa,se requiere una reforma para que laevaluación pueda funcionar comomecanismo de retroalimentación de losprocesos de gestión y por consiguiente,de su mejora continua…De no ser así,la evaluación puede servir para validar,legitimar, pero no para mejorar eldesempeño.”15

14 CEDRSSA, Metaevaluación programas agrícolas, Pág. 52.15 Ibid, Pag. 125.



cuentas, lo que no obsta para que losresultados de las evaluaciones sedifundan de la manera más amplia yse abran a un debate público lav i n c u l a c i ó n d i r e c t a d e l a srecomendaciones con la gestión yplaneación - presupuestación anualde los programas.

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Las recientes inundaciones en Tabascohan destacado el tema de la seguridadde los ciudadanos ante contingenciasnaturales, ante lo cual se ha discutidotanto la forma de mitigar sus efectos tancatastróficos como la posibilidad deevitarlos. El resultado de esto, siconsideramos que nos proporcionaenseñanzas para prevenirlos, puede seruno de los escasos beneficios que sepuedan obtener de estos eventos enlos que abundan los daños.

Por lo anterior, considero pertinenteagregar a la discusión actual, el tema dela seguridad alimentaria, que tienerelación con las acciones del Estado paragarantizar el abasto oportuno, suficientee incluyente de alimentos a la poblacióno dicho en otros términos, para reducirlos riesgos de que sean afectado pues,como se sabe, los sistemas de abastoson seriamente dañados en lassituaciones de desastre, lo que hace quelas acciones de abasto alimentarioadquieran gran relevancia en dichosescenarios.

Lamentablemente en México y en vastasregiones del mundo, los problemas dela disponibilidad y el acceso a losalimentos para amplios sectores de lapoblación, no sólo están ligados a losdesastres naturales, sino que se hanconvertido en un padecimiento crónicoque se agrava con los desastres, por loque es imprescindible considerar laseguridad alimentaria desde unaperspectiva más amplia.

En países importadores netos dealimentos como México, los riesgosalimentarios no se derivan sólo de unacontingencia climática en su territorio,sino de las que puedan suceder en lospaíses desde los que se importan losalimentos, los cuales no están exentosde padecerlas. No obstante, cabe señalarque las situaciones climáticas soncapaces de poner en riesgo la seguridadalimentaria, pero también las de otraíndole, como las económicas, tal comosucedió en México a principios del añocon el maíz o recientemente con el trigo,que al incrementarse sus precios, elacceso a los alimentos elaborados conesos granos se ve afectado de manerasignificativa, pues aun estandodisponibles, no se puede acceder a ellosen los volúmenes deseados por ser máscaros.

Estas circunstancias muestran que laseguridad alimentaria involucra accionespúblicas para garantizar la disponibilidady el acceso a los alimentos. En el casode la primera, se relacionan sobre todolas que tienen que ver con suproducción y distribución, mientras queen la segunda, aquellas enfocadas ensu precio y en el ingreso de las familias;todas el las vinculadas entre sííntimamente.

La seguridad alimentaria en términosde la producción de alimentos estárelacionada con la autosuficienciaalimentaria, entendida ésta, como lacapacidad del país de autoabastecerse

La autosuficiencia, base de la seguridadalimentaria

Jesús Guzmán Flores

diciembre / 77La autosuficiencia, base de la seguridad alimentaria


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de los alimentos que demanda supoblación de acuerdo con su cultura,es decir, que se cuenta con los mediospara producir los alimentos con elobjetivo de satisfacer a cabalidad lasnecesidades alimentarias de supoblación. Si el país no dispone de esacapacidad, puede encontrarse en unasituación de inseguridad alimentaria.

Esta concepción de ligar la seguridadalimentaria con la autosuficienciaalimentaria, es cuestionada por quienesafirman que, en un mundo globalizadono es necesario ser autosuficientes paraasegurar los alimentos, pues en elmercado mundial, éstos se puedenobtener con mayores ventajas que si seprodujeran en el propio país. Ésta es unaconcepción parcialmente válida, puesdepende de que en los mercados seencuentren disponibles esos alimentosy se dispongan de los recursosfinancieros suficientes para adquirirlos;en la actualidad, no se pueden asegurarestas condiciones, pues de otra manera,no existirían más 850 millones depersonas en condiciones de hambre enel mundo, cantidad que puedeincrementarse si no se atiende laproducción de alimentos en cada país,ya que surgen otros fenómenos que asílo exigen y que se enumeran acontinuación:

1. El reconocimiento de que entre losefectos del cambio climático, está eldaño a las condiciones ambientales delas zonas agrícolas, lo que puederepercutir en la oferta de alimentos delos países exportadores y en la demandade los importadores (que también seránafectados en su producción).

2. El uso creciente de productosagrícolas en la producción decombustibles, está repercutiendo en laoferta de alimentos, por lo pronto, yaprovocó un incremento en los preciosinternacionales de los cereales y lasoleaginosas.

3. El alza de los precios del petróleo,implica un aumento en los precios deltransporte y de los insumos agrícolas,lo cual encarecerá las importaciones dealimentos.

4. Entre las medidas que se hanplanteado para reducir el efecto“invernadero” por la emisión de CO2,está la disminución de la quema dehidrocarburos, de la que participa demanera significativa la agricultura detipo industrial, lo que hace necesarioque en esta actividad se utilicen técnicasproductivas menos dependientes delpetróleo y el gas natural.

5. La alta incidencia de diabetes yobesidad en la población de paísescomo México está relacionada con loshábitos de consumo, lo que ha llevadoa cuestionar el alto consumo de azúcarrefinada, harinas y productos de origenanimal, ante lo cual se propone unmayor consumo de vegetales frescos,q u e e n s u t r a n s p o r t a c i ó n yalmacenamiento, son altamentedemandantes de energía.

De los anteriores fenómenos, podemosdeducir que la producción local dealimentos es una alternativa paraafrontarlos y que la misma tiene que sersustentable. En esta proposiciónencontramos una alternativa y unalimitante a la misma, ya que esconveniente la producción local de losalimentos, siempre y cuando nodegrade los recursos naturales utilizadosen la misma.

Con lo expuesto, se puede retomar elplanteamiento de la autosuficienciaalimentaria como base de la seguridadalimentaria, la que en principio debeexpresarse como un objetivo a alcanzarpor las políticas públicas aplicadas enel sector primario; el alcance de dichopropósito es para el país y cada una desus localidades, pues lo primero seráresultado de lo segundo, ya que en la

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medida en que se avance en laautosuficiencia por localidad, seprogresará en la autosuficiencia del país.

Es evidente que una autarquía absolutaen materia de alimentos tanto comopaís como por localidad, es imposiblesi nos atenemos a las características desu medio físico y del consumo de sushabitantes; pero la determinación de loque se puede producir por localidad esalgo que éstas tendrán que resolver, unavez que se planteen la posibilidad deser autosuficientes, lo cual difícilmentelo han hecho, pues es un tema ausenteen la definición de las políticas públicasen todos los órdenes de gobierno. Sinembargo, como se definió al principio,la autosuf ic ienc ia se expresóprincipalmente en términos de lascapacidades de autoabastecerse y notanto en el de una real autarquíaalimentaria.

La autosuficiencia alimentaria comoobjetivo de las políticas agrícolas, no esalgo desconocido en México y en elmundo. De hecho, el desarrollo agrícolaque experimentó México y los paísesdesarrollados a partir de los años 50 delsiglo pasado, estuvo vinculado a la metade la autosuficiencia alimentaria, y queen la actualidad los países desarrolladosmantengan sectores agrícolas fuertesque les garanticen sus alimentos básicos,es porque no han abandonado esepropósito y las políticas que del mismose derivan, situación que no ocurrió enMéxico, donde dicho objetivo y laspolíticas que lleva implícitas fuerondejadas de lado, con el consiguienteincremento de las importacionesagropecuarias.

Si bien podría señalarse que desde elabandono del objetivo autosuficiencia,no se ha padecido en México una gravecrisis alimentaria, eso no significa queno la pueda sufrir en algún momento,esto si consideramos lo comentadoanteriormente, pero también habría que

tener en cuenta que un sectorimportante de la población rural hatenido que emigrar al extranjero por faltade oportunidades de ingreso en sumedio y, de manera paradójica, en sumayoría se dirigen a los campos agrícolasde los países que son los exportadoresde alimentos hacia México. Dicho deotra manera, trabajan en la producciónalimentaria de otros países por carecerde las condiciones para laborar en elpropio.

Asimismo, habría que considerar que laimportación de alimentos, con la que seha garantizado el abasto, ha implicadoque las divisas obtenidas se destinen aadquirir los alimentos que se podíanproducir en México y no en lainfraestructura que se requiere para eldesarrollo.

Aunque se afirma que las importacionesse han derivado de las ventajascomparativas que ofrece el mercadomundial (lo mundial es relativo, pues lasimportaciones se realizan sobre todo deEUA y Canadá), la realidad es que seimporta por la falta de capacidad actualde producir esos alimentos, ya que sifuera real que se importa por dichasventajas, el sector agrícola se mostraría,por un lado, vigoroso y no deprimido y,por otra parte, se estarían exportando,cuando menos en magnitudes similaresa lo importado, productos en los que sesupone que se es competitivo ysuperavitario, lo cual no sucede enninguno de los que ha presentado unincremento en las exportaciones pues,como en el caso de los hortofrutícolas,esto ha sido a costa del subconsumo delos mismos por la población, de no serasí, no se afrontarían los problemas dediabetes y obesidad comentados.

Se podría argumentar en contra delestablecimiento de la autosuficienciaalimentaria, a partir del hecho de quepor el tamaño de la población en Méxicoy las restricciones de sus recursos, es



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imposible que se autoabastezca dealimentos, ante lo cual la importaciónde alimentos es ineludible en laactualidad y en el futuro. Sin embargo,si se aceptara esta condición,prácticamente se estaría admitiendoque la nación no tiene futuro, puesademás, se sabe que sus principalesfuentes de divisas, el petróleo y lamigración están limitadas, de hechopara la primera se dice que se agota enno más de medio siglo y, a la segunda,cada día se le ponen mayores barreras.En este sentido, se tendrían que buscarotras fuentes en las que se pudieraofrecer un atractivo a los paísese x p o r t a d o r e s , d e l a s q u einmediatamente se descartarían lastecnológicas, por las ventajas que tienenaquellos en la materia. Es así que elespectro se reduce a que se descubrangrandes yacimientos de minerales queles fueran útiles y que se disponga delas condiciones económicas y de lastecnologías para su explotaciónsustentable que, como se sabe, no secuenta con ninguna de estascondiciones en la actualidad. Por ello,no queda más que buscar por el ladode la producción agropecuaria ypesquera, tal y como le han hecho lospaíses densamente poblados, ya seadesarrollados o en vías de desarrollo,como es el caso de los europeos y losasiáticos (China, India, Vietnam, entreotros), que al mantener el principio dela autosuficiencia alimentaria, hanincrementado de manera significativasu producción alimentaria.

Restablecer e l objet ivo de laautosuficiencia alimentaria implica, enprimer lugar, otorgar un papelestratégico a las actividades primariaspara el desarrollo social y económicodel país, lo cual deberá traducirse enpolíticas públicas que permitan surecuperación y expansión. En segundolugar, exigirá una evaluación nacionaldel potencial productivo de todo elterritorio, incluyendo obviamente el mar

patrimonial. Por último, demandaríacuantificar con mayor precisión lasnecesidades alimentarias actuales yfuturas de la población, a partir de todaslas posibilidades alimenticias quenuestra diversidad cultural y geográficaproporcionan, y no solamente las quela publicidad y la oferta actual dealimentos han inducido.

Se ha difundido la creencia de queMéxico no es un país agrícola, por loque deben buscarse otras alternativaspara la población que se dedica a lasactividades agropecuarias, forestales ypesqueras; esta idea se funda en lacomparación respecto a las condicionesclimáticas y de relieve que tienen otrospaíses considerados con mayoresaptitudes para esas actividades. Alrespecto, habría que recordar queMéxico es uno de los centros de origende la agricultura y, en particular, delcereal más productivo que conoce lahumanidad, el maíz. También esimportante considerar, que si tomamoscomo paradigma de la producción ladel monocultivo, mecanizada yaltamente consumidora de insumos quese realiza en los EUA, obviamente tienerestricciones para ser emulada en lasdimensiones en las que ellos la realizan,pero si consideramos los policultivos yla sostenibilidad de los sistemasproductivos que desarrollaron lasculturas mesoamericanas y aúnpractican los pueblos indígenas, lasposibilidades productivas se amplíanpara México en el ambiente derestricciones energéticas que se prevéa futuro.

La evaluación de las posibilidades deque México sea autosuficiente enmateria alimentaria, requiere en primertérmino determinar sus necesidadesalimentarias, lo cual podría ser sencillosi lo hacemos exclusivamente en cuantoa la ingesta de calorías que requiere unser humano para su pleno desarrollomultiplicado por el número de

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habitantes, pero si tomamos en cuentala totalidad de los nutrientes requeridosy los alimentos específicos que sedesprenden de la diversidad étnica ycultural del país, así como la necesariacorrección de hábitos alimenticiosnocivos para la salud, la determinaciónde las necesidades resulta bastante máscomplicada, pues no existe una dietaúnica y exclusiva del mexicano, sino queésta depende además de lo señalado,de los grupos de edad, estado de salud,educación e ingreso, entre otros factores.

Si par t iéramos del modelo dealimentación que la agroindustriacapitalista estadounidense impulsóhasta hace poco más de una década,derivado de sus excedentes cerealerosy consistente en un alto consumo degrasas, harinas y productos de origenanimal, se puede adelantar que es muydifícil alcanzar el objetivo de laautosuficiencia. Pero si tomáramos comomodelo de alimentación el queutilizaron los antiguos pobladores deMéxico por miles de años, laautosuficiencia prácticamente está a la“vuelta de la esquina”, pues la producciónactual de maíz es superior a lo que serequiere para su consumo humanodirecto; la del frijol es suficiente parasatisfacer el consumo actual yconsiderando un incremento para suplirlas proteínas de origen animal, existenlas condiciones para incrementar suproducción; en cuanto a frutas yverduras, el país es exportador, por loque se puede reorientar su produccióna satisfacer las necesidades internas.

Lo a n te r i o r, m u e s t r a q u e l aautosuficiencia alimentaria no sóloinvolucra acciones en la producción,sino también en el consumo; esto noquiere decir que se deban desechar losproductos considerados en la dietaactual, pues sería cometer nuevamenteel error de imponer una nueva dieta,sino contemplar que existen múltiplesalternativas en cuanto especiesvegetales y animales para satisfacer las

necesidades alimenticias y que esnecesario el moderar el consumo deciertos productos que han afectado lasalud. Lo que sí se requiere es abandonarla creencia de que nuestros problemasnutricionales se originaban por el bajoconsumo de productos de origenanimal, como ampliamente se difundióen el país, cuando en realidad su origenestá relacionado con la sustitución y elbajo consumo de los alimentostradicionales.

Así como existen múltiples alternativasalimentarias que ofrece la biodiversidaddel país, también existen varias opcionespara producir los alimentos. Laproducción agropecuaria y pesquera detipo industrial y monoproductora deuna especie no es la única ni tampocoes la más productiva, mucho menos, lamás sostenible. Tanto en el pasado comoen el presente, se han desarrolladotécnicas de producción diferentes a lasprimeras, que son también de altorendimiento y con las ventajas de sermás sostenibles y generadoras deempleos, esto último no es un aspectoque hay que menospreciar, s iconsideramos que es un país queadolece de ellos. Estas alternativas bienpueden ser utilizadas para alcanzar laautosuficiencia alimentaria.

Hoy se reconoce como una de las causasde la pérdida de la autosuficienciaalimentaria, el haber impulsado sólo ala agricultura de monocultivo y del tipoindustrial, que no era la más apropiadapara la inmensa mayoría de losproductores, por el tamaño de susparcelas y por el relieve y las condicionesmedioambienta les en que seencontraban. El minifundismo tanvilipendiado, no es la causa de nuestrasinsuficiencias alimentarias y de lapobreza de los campesinos; el origenestá en no haber desarrollado lasalternativas de producción, organizacióny comercialización apropiadas a suscaracterísticas.



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En cuanto a los recursos para laproducción alimentaria, se puedeafirmar que México es un paísafortunado si consideramos la extensiónde su territorio continental y marítimo,en el cual es factible desarrollar lasprincipales actividades que proveenalimentos, como son la agricultura, laganadería y la pesca. Debido a lascaracterísticas del territorio nacional ylos climas imperantes, se ha señaladoque por el relieve montañoso y elpredominio del clima semiárido, lasactividades agrícolas están limitadas, locual es parcialmente cierto, si se analizanvarios factores. Por un lado, que el relievemontañoso permite una diversidad declimas que van de los áridos a los muyhúmedos y que, a su vez, posibilitan unamayor diversidad de cultivos; por otrolado, la baja precipitación da comoconsecuencia menores índices dehumedad que son favorables paraciertos cultivos, y los requerimientoshídricos pueden cubrirse por medio dela irrigación, de la cual se han construidograndes obras en los principalescaudales del norte del país, ante lo quequeda pendiente el desarrollo desistemas de pequeña irrigación a travésde la captación del agua de lluvia y delas escorrentías temporales.

La diversidad climática permite unamayor biodiversidad, lo que se traduceen que se dispone de una ampliacantidad de especies vegetales yanimales, que pueden utilizarse paraampliar las opciones alimentarias, de lascuales muchas de ellas ya fueron usadasen el pasado.

El recurso humano, pese al fenómenomigratorio y al descenso de las tasas denatalidad, también forma parte de lasfortalezas con que cuenta el país paraalcanzar la autosuficiencia alimentaria.La población que vive en áreas ruraleses superior a los 24 millones de personas,misma que tiene cercanía con lasactividades primarias, aun y cuando nose dedique a ellas; y aquellos que llevana cabo esas actividades tiene losconocimientos y la experiencia que lesfacilita realizar proyectos para intensificarla producción de alimentos.

Existen posiciones que consideran quela población rural en México debería sermenor y de que se encuentra muydispersa en localidades pequeñas quedificultan el acceso a los serviciosbásicos; si partimos de los problemasque hay en los centros urbanos dehacinamiento y para proporcionar esosservicios, es claro que no se justificaríasu movilización hacia ellos. En cuanto alempleo urbano, sabemos que no seestán generando los empleos suficientescomo para pensar que puedan recibir alos migrantes del medio rural, por lo queserá mejor crear empleos en el mediorural, los cuales pueden desprendersede las estrategias productivas paraalcanzar la autosuficiencia alimentaria.

Si bien hemos expresado en un sentidopositivo las potencialidades de losrecursos a considerar en una estrategiahacia la autosuficiencia, es importantetomar en cuenta el estado de losrecursos naturales utilizados en lasactividades productivas, pues muchos

de ellos muestran síntomas graves deafectación, como sucede con losa c u í f e r o s s o b r e e x p l o t a d o s ycontaminados, los suelos degradados ylos bosques devastados. Situación quedemanda que las actividades humanasque los uti l icen consideren surestauración y conservación lo que, enmuchas de las prácticas agrícolas,ganaderas y pesqueras, no secontempla. En una estrategia orientadaa garantizar las necesidades alimenticiaspara las generaciones presentes yfuturas, la conservación de los recursosnaturales se convierte en una condiciónsine qua non, pues de no ser así secompromete la seguridad alimentariabuscada, ya que cuando sólo se orientala producción, con una perspectiva demercado, suele dejarse de lado elcuidado de los recursos naturales.

Con los anteriores apuntes se pretenderesaltar la importancia de considerar ala autosuficiencia como base para laseguridad alimentaria de México. Escierto que muchos de los aspectosrequieren cifras, nombrar a las especiesy describir a las técnicas propuestas, asícomo definir los ajustes que tendríanque hacerse al marco jurídico paraotorgar las facultades necesarias a lasi n s t a n c i a s q u e h a b r á n d eresponsabilizarse de las políticas a favorde la autosuficiencia y que expliciten elderecho fundamental de todo mexicanoa obtener una alimentación suficientey saludable, pero se consideroconveniente empezar por ellos para quesean un eje de las investigaciones querealice nuestro centro.

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Una introducción al análisis económico delas políticas públicas de cambio climáticoen México: los costos y beneficios sociales

de la mitigación y adaptaciónEdgar Moisés Rivero Cob1

Los acuerdos internacionales sobreel cambio climático

México firmó y ratificó el Protocolo deKyoto de la Convención Marco de lasNaciones Unidas sobre el CambioClimático2 , que entró efectivamente envigor en febrero de 2005, y esconsiderado dentro de éste como unaParte no Anexo I, es decir, un país endesarrol lo cuyos compromisosobligatorios serían la elaboración deinventarios nacionales de emisiones,comunicaciones nacionales, creaciónde capacidades nacionales, participaciónen los intercambios de experiencias ei n f o r m a c i ó n , a s í c o m o l aimplementación de programasnacionales para mitigar, adaptar yconservar los “sumideros” de carbón.

Sin embargo, ese hecho ha sido blancode fuertes críticas y de presiones depaíses desarrollados, particularmentede los Estados Unidos, debido a quesegún proyecciones de la AgenciaInternacional de Energía (IEA, por sussiglas en inglés), México, junto con otrospaíses como China3 , India y Brasil seríanresponsables de más de las tres cuartaspartes del incremento de las emisionesglobales anuales de CO2 de 2005 a 2030(IEA, 2006). Este aspecto, junto con otros

de igual o menor envergadura, fueronpuestos como razones por las que paísesdesarrollados como Estados Unidos oAustralia firmaron, pero no ratificaron elmencionado Protocolo de Kyoto, y lejosde aplicar los principios y compromisosde la Convención, optaron porimplementar medidas voluntarias einternas dentro de sus países, lo cualpuede poner en entredicho laefectividad de alcanzar los fines que sepropone la Convención s in laparticipación de estos grandes emisores.

Para el caso de México, el artículo 4,párrafos 1 y 7 de la Convención, sonmuy ilustrativos, ya que ambos hacenalusión a que los proyectos o lasmedidas que Todas las Partes impulsenpara mitigar o adaptarse a los efectosdel cambio climático, deberán reduciral mínimo los efectos adversos sobre lapoblación, y que para ello, deberánc o n o c e r s e l a s c o n s e c u e n c i a seconómicas y sociales de las distintasestrategias de respuesta. No obstante,la Convención, en reconocimiento delas responsabilidades comunes, perodiferenciadas de las Partes, estableceque el desarrollo económico y social, asícomo la erradicación de la pobreza sonlas prioridades primeras y esenciales delas Partes que son países en desarrollo.

1 Investigador Titular del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria adscrito a la Dirección de Rentabilidad y Competitividad Sectorial.Las opiniones vertidas en el documento son responsabilidad exclusiva del autor y no reflejan la posición institucional del CEDRSSA. El autor agradece la colaboración de la Lic.Yadhira Fuentes Ortega en la recopilación y sistematización estadística.2 Para más información respecto a algunos de los términos empleados en el presente documento consultar: http://www.ipcc.ch/glossary/index.htm3 Según la Agencia Internacional de Energía (2006), China por sí sola sería responsable del 36% del incremento del total de las emisiones globales.

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diciembre / 83Una introducción al análisis económico de las políticas públicas decambio climático en México: los costos y beneficios sociales de la

mitigación y adaptación


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Del 3 al 14 de diciembre de 2007 sellevará a cabo en Bali, Indonesia la 13ªReunión de la Conferencia de las Partesde la Convención Marco de las NacionesUnidas sobre el Cambio Climático, en laque México participa en su calidad deParte no Anexo I. En dicha reunión, sediscutirán temas sobre el cumplimientode los compromisos y las disposicionesde la Convención como: a) elmecanismo f inanc iero, b ) lascomunicaciones nacionales, c) desarrolloy transferencia de tecnologías, d)fomento de las capacidades, e)aplicación del artículo 4, Párrafos 8 y 9de la Convención; otros relacionadossobre la reducción de las emisionesderivadas de la deforestación en lospaíses en desarrollo; cuestionesadmin i s t ra t ivas , f inanc ie ras einstitucionales, así como declaracionesde organizaciones observadoras y unaFase de Alto Nivel.

En la Fase de Alto Nivel estácontemplada la participación de losministros y otros jefes de delegacionespor medio de una declaratoria sobre lostemas antes mencionados, mismas quepodrían incluirse en el Proyecto deInforme sobre la Labor del Periodo deSesiones. Se entiende que Méxicoparticipará debido a que es miembrode la Convención, y a que firmó y ratificóel Protocolo de Kyoto.

La economía del cambio climático

Si bien las causas y los efectos de laacumulación, el cambio en la mezcla delos gases de efecto invernadero (GEI)dentro de la atmósfera y su relación conla hospitalidad del clima de nuestroplaneta son, en gran medida, explicadaspor las ciencias naturales como la física,química y biología, cualquier solucióno acciones que se pretendan impulsarsobre el calentamiento global y elabatimiento de los GEI como “muyprobables” causantes de éste, solamentepueden resultar de las acciones de los

seres humanos y éstas sólo pueden serexplicadas en el contexto de las cienciassociales (Ibarrarán, 2006).

Por un lado, el Cuarto Reporte deE v a l u a c i ó n ( C R E ) d e l Pa n e lIntergubernamental sobre el CambioClimático (IPCC), afirma que elcalentamiento del sistema climático esinequívoco, como resulta evidente apartir de las observaciones de losincrementos en las temperaturaspromedio globales del aire y de losocéanos, derretimiento de los glaciaresy un incremento promedio global delnivel del mar (IPCC, 2007).

En el mismo CRE, se señala que lamayoría de los incrementos observadosen las temperaturas globales desde lamitad del siglo XX es “muy probable” quese deban a un aumento en lasc o n c e n t r a c i o n e s d e g a s e santropogénicos.

Por el lado de las ciencias sociales, lostemas ambientales han estado en laagenda de la investigación económicadesde David Ricardo (1817), A.C. Pigou(1920) y H. Hotelling (1931), entre otros;y fue a inicio de 1990 cuando un grupode economistas empezaron a enfocarsus investigaciones sobre el cambioclimático desde una perspectivaeconómica.

Se pueden utilizar varios conceptos paradescribir y analizar el cambio climáticodesde una perspectiva económica, sinembargo, para efectos de la presente,bastará con mencionar que la atmósferapuede ser considerada como un recursopúblico de propiedad común, y por lotanto, propensa a su f r i r unasobreexplotación por su uso; losservicios ambientales son un bien públicoglobal, por lo que existen ampliasposibilidades de que agentes actúencomo free riders; los gases de efectoinvernadero como contaminantes,generan externalidades negativas en

tiempo y en espacio, por lo que hay unadivergencia entre los costos sociales yprivados de las actividades que generanemisiones; no existen mercados o existenmercados incompletos donde losemisores paguen por los costosimpuestos a otras actividades, yfinalmente, debido a que hay un grannúmero de involucrados en esteproblema y a una indefinición de losderechos de propiedad de la atmósfera ydel medio ambiente, hay altos costos detransacción para la consecución deacuerdos, por esta razón la negociaciónno llevaría a resultados óptimos (noaplicaría el Teorema de Coase) y se haceevidente la necesidad de la intervencióndel Estado.

Las características particulares de esteproblema imponen un reto a lasinstituciones políticas y económicas, yaque las acciones descentralizadas de losmercados y los gobiernos con muchaprobabilidad violarían tanto los criteriosde eficiencia como de sustentabilidad,por lo que la colaboración y lacooperación internacional es necesariay terriblemente complicada (Tietenberg,2006).

Las políticas y estrategias demitigación y adaptación

McKibbin y Wilcoxen (2002) señalan queel cambio climático representa unamagnífica oportunidad para diseñarpolíticas públicas económicamenteeficientes y políticamente prácticas, anteuna larga historia de políticas oregulaciones ineficientes que llegan aser difíciles o imposibles de revertir auncuando se puedan alcanzar gananciasen eficiencia.

En ese sentido, según Tietenberg (Idem),es factible desarrollar cuatro estrategias:1) ingeniería climática, 2) adaptación, 3)mitigación y 4) adaptación.

Por su parte, Perrings (2003) acota a dos

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posibles maneras de responder ante unproceso o evento futuro como el cambioclimático con características inciertas: lamitigación o la adaptación. La mitigaciónse refiere a acciones que reducen laprobabilidad de ocurrencia de un eventoo proceso. La adaptación significaacciones que reducen el impacto de unevento o proceso sin cambiar laprobabilidad de que éste ocurra. Conrespecto a la mitigación, señala queningún país tomaría - o debería tomar - acciones de esa naturaleza a menos quese concluya que éstas afectarán laprobabilidad de disminuir el cambioclimático.

Perrings (Idem) menciona que el óptimobalance entre las acciones de mitigacióny adaptación como opciones derespuesta ante el cambio climático,dependerá de los costos y los beneficiosrelativos para el país.

El caso de un país en desarrollod e n t r o d e l o s A c u e r d o sInternacionales de Cambio Climático:México

Según la Agencia Internacional deEnergía (IEA, por sus siglas en inglés), lospaíses en desarrollo en su conjunto(incluyendo a México), contabilizaránmás de las tres cuartas partes delincremento de las emisiones globalesde dióxido de carbono (CO2), y sucontribución en las emisiones mundialesaumentará de 39% en el 2005 a 52% en2030 (IEA, 2006).

La atención particular que ha recibidoel ciclo del carbono y el dióxido decarbono dentro del contexto del cambioc l i m á t i c o , s e d e b e a q u ea p r o x i m a d a m e n t e 6 0 % d e lcalentamiento global observado esatr ibuible al incremento en laconcentración del dióxido de carbono(CO2) en la atmósfera, de unaconcentración preindustrial (1890) de280 ppm4 a 367 ppm en 1999 (Grace,2004).

La mayoría (salvo aquellos que hannotificado formalmente su intención deobligarse) de los países no Anexo I, notienen compromisos explícitos yobligatorios dentro de los acuerdosinternacionales que tienen el objetivode reducir esas emisiones, y algunosopositores al régimen internacional dereducción de emisiones utilizan esehecho para justificar su resistencia a laratificación de los mismos.

Sin embargo, la experiencia hademostrado que los países en desarrollo,como México, han tenido un mínimointerés en cualquier protecciónambiental si es a costa del crecimientoy el desarrollo económico (Ibarrarán, Op.Cit.).

Esta situación es bien ilustrada por laCurva Ambiental de Kuznets, que afirmaque la calidad y los servicios ambientalesson un bien económico normal, es decir,tienen una elasticidad ingreso positiva ymayor a uno, por lo que los individuosde los países desarrollados, después decierto nivel de ingreso, están dispuestosa sacrificar una “porción” de desarrolloeconómico con tal de obtener un mejormedio ambiente.

Es quizá por esa razón que en el artículo4, párrafo 7 de la Convención se

reconoce explícitamente que “eldesarrollo económico social y laerradicación de la pobreza son lasprioridades primeras y esenciales de lasPartes que son países en desarrollo”.

Grossman y Krueger (1991, citados porIbarrarán, Op. Cit.), afirman que elincremento en las preferencias por lacalidad ambiental parecen ocurrir enniveles de ingreso per cápita 5 superioresa los USD6 5,000, por año (niveles en losque se incluiría a México).

Sin embargo, para el caso de México (yde muchos países en desarrollo) elingreso per cápita no es un indicadoridóneo como medida de las preferenciaspor mejores bienes y serviciosambientales, debido a la elevadaconcentración del ingreso en los estratossuperiores de la población y alporcentaje de personas que seencuentran en situación de pobreza.

Según el Consejo Nacional deEvaluación (CONEVAL), para el caso deMéxico, alrededor de 42% de laspersonas se encuentran en situación depobreza patrimonial y 13.2% en pobrezaalimentaria. Esos porcentajes seincrementan aún más para aquellas quehabitan en localidades rurales, 54.7% y24.5%, respectivamente.

Evolución de la Pobreza en México (Personas)

Porc

enta

je

CapacidadesAlimentaria Patrimonio

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006

Año

4 ppm: partes por millón5 Khanna (2001) provee una amplia recopilación de estudios donde se analiza esa situación. En la mayoría de ellos se confirma la forma de “U” invertida entre el deterioro de lacalidad ambiental y el ingreso.6 USD: dólares de Estados Unidos

Fuente: Elaboración propia con datos del Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL), (2007).



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Las personas consideradas bajo la condición de “pobreza de patrimonio” sonaquellas cuyo ingreso es menor al necesario para cubrir el patrón de consumobásico de alimentación, vestido y calzado, vivienda, salud, transporte público yeducación, y en 2006, esta cifra era de 44 millones de personas, 47% de las cualeshabitaban en localidades rurales.

Asimismo, México es un país con un Índice de Apertura Económica muy elevado,cercano a 60%, muy superior a la de sus principales socios comerciales y de variospaíses latinoamericanos. Su economía se encuentra muy vinculada a la de EstadosUnidos, principal país emisor de CO2, de donde provienen alrededor de 67% desus importaciones y al cual se dirigen 88% de sus exportaciones totales (Romero,2003).

Estas condiciones, entre otras, convierten a México en un país único entre lospaíses en desarrollo en términos de su sensibilidad, tanto a los costos como a losbeneficios de las políticas de reducción de emisiones de CO2; esto porque por unlado, México tiene una vulnerabilidad climática muy elevada, es decir, es muypropenso a sufrir los efectos adversos del cambio climático, pues un porcentajeelevado de su población no se encuentra en condiciones de adquirir y mantener,entre otros aspectos, una vivienda digna que pudiera protegerla de las contingenciasclimáticas. Pero por otra parte, México tiene una enorme cantidad de reservas ycapacidad productiva de energía proveniente de combustibles fósiles, superiora la de muchos países en desarrollo como Brasil e India,7 lo que ha generado quefuera blanco de críticas y presiones de países desarrollados, como Estados Unidos(su principal socio comercial), para entablar negociaciones y establecer compromisosobligatorios de reducción de emisiones dentro de los acuerdos multilaterales.

Debido a la amplia variedad de alternativas de política pública para reducir lasemisiones, es muy importante obtener información sobre los costos y los beneficiosde dichas alternativas, en el entendido de que cualquier acción tiene fortalezasy debilidades (Ibarrarán, op. Cit.).

De acuerdo con los principios enunciados por McKibbin y Wilcoxen (op. Cit.) yPerrings (Op. Cit.), México se encuentra ante la magnífica oportunidad de diseñar

Participación en las Emisiones Totales de CO2por Países Representativos de la OCDE

21,8%

1%

2%

3%

3%

4%

4%7%

9%

45%

Korea

Otros

México

Estados Unidos

Australia

Japón

España

Alemania

Paises Bajos

Canadá

7 Según el International Energy Outlook (2006), al 1 de junio de 2006, México tenía reservas estratégicas de petróleo de 12.6 billones de barriles, Brasil de 11.2 e India de 5.8billones de barriles, respectivamente.

Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE, 2005.

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políticas y estrategias eficientes en elámbito económico y políticamenteviables, en el entendido de que sólodeberá adoptar estrategias demitigación si su capacidad de influenciaen la probabilidad de reducción deemisiones es significativa.

Como podrá observarse en el cuadroanterior, México contribuye con 3% delas emisiones totales de CO2 de lospaíses miembros de la OCDE,8 cantidadsimilar a la de Australia, pero superior ala de España y Holanda. A diferencia deMéxico, estos tres países forman partedel Anexo I de la Convención, es decir,aquellos que deberían tomar la iniciativay a quienes se les asignan obligacionescuantitativas de reducción de emisionesde GEI dentro del Protocolo de Kyoto.

Sin embargo, las emisiones de Méxicoy de estos países, son muy pocas encomparación con el porcentaje decontribución de Estados Unidos, elprincipal emisor mundial de GEI, y quiendebido a múltiples razones (una de ellasla no imposición de metas cuantificablesde reducción de emisiones de GEI a lospaíses en desarrollo), no ratificó elProtocolo de Kyoto y se sujetó aimplementar internamente medidasvoluntarias.

Ante tal situación, ¿qué estrategias omedidas debería adoptar un país endesarrollo como México? Tomando encuenta sus múltiples problemas sociales,

económicos y ambientales, sus recursos(públicos y privados) escasos, su elevadacondición de vulnerabilidad, y al parecer,su inevitable participación dentro de loscompromisos cuant i tat ivos dere d u c c i ó n d e e m i s i o n e s q u eseguramente serán plasmadas en lasposteriores negociaciones y acuerdosinternacionales, como la ConvenciónMarco de las Naciones Unidas sobre elCambio Climático cuya reuniónperiódica se llevará a cabo este año enBali, Indonesia.La Estrategia Nacional de CambioClimático en México

México elaboró por medio de laComisión Intersecretarial de CambioClimático (CICC) una Estrategia Nacionalde Cambio Climático (ENACC), mismaque fue presentada y publicada por elPresidente de la República, Lic. FelipeCalderón Hinojosa, el 25 de mayo de2007.

La ENACC identifica medidas, precisaposibilidades y rangos de reducción deemisiones, propone estudios necesariospara definir metas más precisas demitigación y esboza las necesidades delpaís para avanzar en la construcción decapacidades de adaptación. Segúnconsta en la propia ENACC, “aunque laENACC se centra en la esfera decompetencia de la AdministraciónPública Federal (APF), contribuye conello a un proceso nacional, amplio eincluyente, basado en la construcción

Área Meta Propuesta

Generación y Uso de EnergíaEficiencia energética

PEMEXProducción y distribución de energía eléctrica (CFE y LYFC)

Sector IndustrialFuentes renovables de energía

Transporte

Vegetación y Uso del SueloOportunidades de conservación de carbono forestal al 2012

Captura de carbono en bosquesDesarrollo bioenergético forestal

Total (Flujos)

28.8 MtCO2 equivalente por año14.7 MtCO2 equivalente por año27.7 MtCO2 equivalente por año> 25.0 MtCO2 equivalente por año8.0 MtCO2 equivalente por año3.5 MtCO2 equivalente por año

12,800 - 23,350 MtCO2 equivalente18 - 42 MtCO2 equivalente12.2 MtCO2 equivalente por año

8 Según la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), en 2002, México aportaba 1.5% de las emisiones totales mundiales de CO2 equivalente, es decir,643.2 millones de toneladas de CO2 equivalente

Fuente: Elaboración propia con información de la ENACC, 2007.



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de consensos gubernamentales,corporativos y sociales”.

En materia de mitigación, la ENACCidentifica dos grandes áreas de acción:a) generación y uso de energía y b)vegetación y uso del suelo, y en todoslos casos, se presentan las metas dereducción como una etapa anterior a laelaboración de un Programa Nacionalde Cambio Climático.

Entre las áreas de oportunidad demitigación y las metas propuestas dereducción de emisiones de GEI al 2014respecto a la generación y uso deenergía y vegetación y uso del suelo, semencionan:

Es decir, de implementarse exitosamenteesas acciones dentro de la ENACC, lasreducciones estimadas en un añocualquiera constituirían al menos 18%de las 643.2 millones de toneladas deCO2 equivalente emitidas en el año2002.

¿Esa cantidad resulta ser poca o muchaen conformidad con las condiciones dedesarrollo de México y los principios deeficiencia económica? La respuestaciertamente sólo podrá ser obtenida sise tiene la cantidad eficiente deemisiones de CO2 equivalente para elpaís, considerando los costos marginalessociales de control y los costosmarginales sociales del daño, que en lapráctica son muy difíciles de obtener(Tietenberg, Op. Cit.).

S i b i e n e l o b j e t i v o o m e t apredeterminada de reducción deemisiones en la ENACC, puede noresultar eficiente en el sentidoeconómico para México, el análisiseconómico puede ayudar a explicar lasconsecuencias de seleccionar ciertasestrategias o acciones para alcanzar eseobjetivo, sea eficiente o no.

S e g ú n T i e t e n b e r g ( 2 0 0 7 ) , l aconsideración de los costos (sociales)

de las estrategias para alcanzar unobjetivo predeterminado de reducciónde emisiones, no sólo es importantepara eliminar el desperdicio de recursos(públicos), sino también para evitar elinicio de controversias políticas.

Las estrategias de mitigación yadaptación en la práctica: un análisiseconómico de casos

La ENACC ciertamente contempla unaamplia variedad de opciones yalternativas para alcanzar los objetivosde reducción de emisiones de CO2equivalente, sin embargo, en el apartadode Fuentes Renovables de Energía delÁrea de Generación y Uso de Energía,llama la atención una particularestrategia: la producción “sustentable”de biocombustibles.

Lo anterior no sólo por el simple hechode que en la ENACC aquella se trata deuna de las pocas estrategias en las queno se especifica cuál sería su aportaciónen las reducciones estimadas de MtCO2equivalente por año, sino porque estetema no ha estado ajeno a lacontroversia política, y en los ámbitosde investigación económica, energéticay ambiental, aún se dista de llegar aafirmaciones concluyentes.

No es casualidad que en la ENACC,dentro de esta estrategia, se hayaincluido el término de “sustentabilidad”como condición necesaria para laproducción de biocombustibles, ya quecomo bien señalan Turner et. al. (2007)de la Universidad de California, Berkeley,“mientras que en apariencia los términos´verde´ o ´ambientalmente amigable´p a re c i e r a n s e r s i n ó n i m o s d e´biocombust ibles´ , esto no esnecesariamente cierto en la práctica;todos los biocombustibles conllevantradeoffs positivos o negativos coninfluencia en el medio ambiente”.

A su vez Patzek (2006) de la Universidadde California, Berkeley cuantifica el grado

d e n o re n o v a b i l i d a d d e u nbiocombustible: del etanol producidoa partir del maíz en Estados Unidos. Ensus cálculos, encuentra que “es utilizadamás energía fósil en la producción deetanol a partir del maíz que el valorcalorífico resultante del etanol”. Patzek(Idem), encuentra que a lo largo del ciclode la producción de etanol “se emitieron11 millones de toneladas de CO2adicionales a las que se emitieron porla combustión de la gasolina con unmayor valor calorífico”. Su análisisconcluye mencionando “que loss u b s i d i o s o to rg a d o s p o r l o scontribuyentes fiscales de EstadosUnidos a lo largo del ciclo de laproducción de etanol proveniente delmaíz, fueron de 3.3 billones de dólaresen 2004, en tanto que de maneraparalela, para el mismo año, los subsidiospara la protección del medio ambientefueron de 1.4 billones de dólares”.

Finalmente, Pimentel (2003) de laUniversidad de Cornell, argumenta que“ u n a s c u a n t a s a g e n c i a sgubernamentales, como el USDA,respaldan la producción de etanol.Algunas industrias como Archer Daniely Midland están obteniendo enormesbeneficios (económicos) de laproducción de etanol, el cual essubsidiado por el gobierno federal y losgobiernos estatales. Algunos políticoshan creído erróneamente que laproducción de etanol genera enormesbeneficios a los agricultores. Encontraste, numerosos estudioscientíficos han concluido que laproducción de etanol no provee unbalance energético neto positivo, no esuna fuente de energía renovable, no esun combustible económico y suproducción y uso contribuyen a lac o n t a m i n a c i ó n d e l a i re y a lcalentamiento global”.

Ante esos argumentos y evidencia, ¿cuálsería entonces la razón por la cual seestaría apoyando (o se pretende apoyar)la producción de biocombustibles en

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Estados Unidos (en México)? El Dr.Charles Kolstad9 (2001) parece ofreceruna respuesta a esa interrogante: “losrequisitos estadounidenses de que unafracción de los aditivos para la gasolinal impia provengan de fuentesrenovables, son básicamente unsubsidio para los productores de etanolubicados en el Oeste Medio, el requisitono tiene mucho que ver con la calidadde aire ”.10

Lo anterior pareciera ser una cosa menorpara el caso de México, puesto que talvez ya se considere como una práctica“normal” en otros países como Brasil yEstados Unidos; sin embargo, esasituación deja (o debería dejar) de serimperceptible cuando se involucranrecursos públicos de los contribuyentesmexicanos, es decir, los consideradosdentro del Presupuesto de Egresos dela Federación (PEF). A saber, en el PEF2005 y en el PEF 2006, se asignaron 297y 1 5 0 m i l l o n e s d e p e s o s ,respectivamente, para la construcciónde dos plantas de etanol elaborado apartir del maíz.

No fue muy difícil conocer el destino deesos recursos públicos, pues el 12 deoctubre de 2006, la Secretaría deAgricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,Pesca y Alimentación (SAGARPA)anunció11 la construcción de tresplantas de etanol elaborado a partir delmaíz en Sinaloa, principal estadoproductor de maíz en México 12. En esemismo acto, se anunció que el objetivoera instalar diez plantas de etanol en laentidad para convertirla en “líder en laproducción de bioenergía”. Cabe señalarque al parecer esos recursos seentregaron como apoyos económicos

9 El Dr. Charles Kolstad es miembro del Panel Intergubernamental del Cambio Climático (IPCC), de la Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos, del Comité de Evaluacióndel Programa de Investigación sobre el Cambio Climático en Estados Unidos, Presidente de la Asociación Nacional de Economistas del Medio Ambiente y de Recursos Naturales,y autor del libro de texto “Environmental Economics”. Más información en http://www2.bren.ucsb.edu/~kolstad/HmPg/10 Cabe mencionar que trabajos seminales en materia de regulación económica, como los de Becker (1983), aluden al hecho de que con mucha probabilidad existen grupospolít icos o de interés que uti l izan al Estado para obtener ganancias extranormales que no podrían obtener en un mercado competitivo.11 Consultar la Nota Informativa Num. 257/06 en www.sagarpa.gob.mx.12 Según datos del Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP), Sinaloa produjo el 20% del la producción nacional de maíz grano en el año agrícola 2006.13 Los cálculos propios subestiman en gran medida muchos costos y beneficios privados y sociales, como los costos de los insumos y transporte de éstos a la planta de etanol,operación de la planta de etanol, transporte del etanol a los lugares de mezcla con la gasolina y la suma de los impuestos netos (subsidios - impuestos) que se cobrarían opagarían dentro de la cadena de producción. Es decir, solamente se consideró como un “costo social” las aportaciones públicas del gobierno federal para la construcción y puestaen marcha de las plantas de etanol en el estado de Sinaloa. Para el cálculo se utilizó la capacidad programada de producción de las tres plantas de etanol a construirse en Sinaloa,un factor de 2.40 tCO2eq/m3 de etanol anhidro utilizado en el sector transporte y los recursos públicos plasmados en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2005 y 2006.14 Junto con el Chicago Climate Futures Exchange, es uno de los Mercados Internacionales de Carbono más desarrollados en el mundo. Más información en:http://www.ccfe.com/about_ccfe/ y en http://www.europeanclimateexchange.com15 Considerando un tipo de cambio de 14.8170 pesos mexicanos por Euro (promedio de 2007). Disponible en: www.banxico.org.mx

para la promoción de agronegocios yno se descarta que también hayanexistido aportaciones de empresasprivadas y de los propios productoresde maíz.

No sería apropiado dejar de mencionarque existen algunos autores, comoFulton y Howes (2004) de la AgenciaInternacional de Energía , quemencionan que los biocombustibles sígeneran beneficios a los países queemprendan estas iniciativas, como:reducción de la demanda de petróleo,disminuciones en las emisiones de GEI,beneficios en la calidad del aire,beneficios en el desempeño de losvehículos y beneficios de los agricultores.

Suponiendo que esos beneficios“sociales, económicos y ambientales”sean efectivos, utilizando la informacióndel estudio de Fulton y Howes (op. Cit.),uno podría encontrar que un litro deetanol elaborado a partir de los granosen los países miembros de la AgenciaInternacional de Energía, estaríacontribuyendo a la reducción de unatonelada de CO2 equivalente con uncosto de USD 250. En el mejor de losescenarios, es decir, el costo dereducción de las emisiones de unatonelada de CO2 equivalente a partir deetanol producido de la celulosa, estaríacostando entre 50 y 100 dólares portonelada en la próxima década, es decir,entre $550 y $1,100 pesos por tonelada.

Para el caso de México, aun en elsupuesto de que la mezcla debiocombustibles (particularmente elcaso del etanol) con la gasolina,efect ivamente produjeran unareducción neta de las emisiones de CO2

equivalente, éstos deberían serconfrontados con los costos económicoso de oportunidad en los que se incurrepara alcanzar ese objetivo.

Mediante la metodología quedesarrollaron la Secretaría de Energía deMéxico (SENER), el Banco Interamericanode Desarrollo (BID) y la Agencia deCooperación Internacional de Alemania(GTZ, por sus siglas en alemán), paraevaluar la viabilidad del etanol y elbiodiesel para su uso en el sectortransporte en México, se llega a laconclusión de que cada tonelada deCO2 equivalente reducido a partir de lastres plantas de etanol construidas en elestado de Sinaloa, costarían alrededorde $302.02 pesos por tonelada 13.

Con las salvedades y subestimacionesdel cálculo anterior, esa cifra se aproximaa los precios de CO2 equivalenteprevalecientes en el European ClimateExchange 14, ya que los contratos adiciembre de 2008, se cotizan en unrango de $317.8 a $321.5 pesos portonelada de CO2 equivalente .15

Incluso con la subestimación de loscostos privados y sociales, Méxicoapenas alcanza a ser indiferente entreproducir y mezclar etanol internamentecon la gasolina para uso automotriz conel objetivo de reducir emisiones de CO2equivalente o convenir contratos ocertificados de reducción de emisionesen los mercados internacionales decarbono. Con el supuesto, claro está, deque esa estrategia de mitigación (laproducción de etanol y su uso en elsector transporte para la reducción deemisiones), efectivamente sí contribuiríaa reducir las emisiones de GEI, cuestión



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que es severamente cuestionable, según Patzek (op. Cit), Pimentel (Op. Cit.) yKolstad (op. Cit.).

Ante esta situación, bien valdría la pena reflexionar y analizar, en la medida de loposible, y dentro del marco legal vigente y relacionado con la materia, si la políticade mitigación del cambio climático es la estrategia correcta para un país endesarrollo como México, con una probabilidad menor de influir en las tendenciasde reducción de emisiones si otros países desarrollados no toman la iniciativa, ysobre todo, si son evidentes las enormes necesidades sociales de este país, comoel hecho de que un elevado porcentaje de personas que se encuentran encondiciones de pobreza patrimonial, y por lo tanto, muy vulnerables a los efectosadversos del cambio climático. Conviene discutir y cuantificar en todo caso, cuáles la estrategia y las acciones más rentables socialmente para el país, y plasmarlasde ser posible en el marco legal y en las políticas y presupuestos públicos pertinentes.En pocas palabras, ¿Cuál sería la mezcla óptima en todo caso entre las estrategias,políticas, programas, acciones y presupuestos de mitigación y las de adaptación?

Dichas alternativas parecen tener una orientación definida en el discurso del PoderEjecutivo Federal, en particular, durante el acto de presentación de la ENACC, enel cual se comentó “junto con las acciones de mitigación de cambio climático, laestrategia considera también actividades de adaptación que son indispensablesen un país como México que tiene una elevadísima vulnerabilidad”. También semencionó que si bien la mitigación y adaptación son estrategias complementarias,“el enfoque fundamental debe ser la adaptación” (SEMARNAT, 2007).

La preocupación por la elevada vulnerabilidad de México ante los efectos adversosdel cambio climático en la población, es entendible, pues según la TerceraComunicación Nacional sobre el Cambio Climático, por citar un ejemplo, de 1998a 2005 han impactado en México trece huracanes con grandes efectos destructivos.Esas afectaciones debido a esos fenómenos climatológicos, han tenido un costoacumulado total entre esos años en concepto de daños materiales deaproximadamente 64 mil 124 millones de pesos16 (SEMARNAT - INE, 2006).

La siguiente gráfica ilustra no solamente los montos de los daños materialesestimados de los últimos trece huracanes de gran intensidad que han impactado

Valor Estimado de los Daños Materiales Totales debido al Impactode Huracanes en México 1988 - 2005

-2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

20.000

1988 1993 1995 1995 1997 2001 2002 2002 2003 2004 2005 2005

Años de Impacto

Mill

ones

de

peso

s de

200

2

Cálculos propios y en términos reales con base en la información proporcionada por SEMARNAT - INE, 2006

Fuente: Elaboración propia con datos de SEMARNAT - INE, 2006

90 / diciembre

Distribución del Monto de los Daños Materiales Estimados Provocadospor el Huracán Stan en los Cinco Estados Afectados

1%

5%

18%

3%10%

3%

5%34%

21%

Medio Ambiente Comunicaciones y TransportesElectricidad y Obras Públicas

Atención a la Emergencia Sector hidráulicoEducación y Salud

Agricultura

Comercio, Industria y Turismo

Vivienda

en México, sino que el valor de esos daños se ha ido incrementando con el pasodel tiempo, y de hacerse efectivos los escenarios del Panel Intergubernamentalpara el Cambio Climático (IPCC) sobre las condiciones climáticas que prevaleceríanen caso de no tomarse medidas en el presente, las generaciones futuras encondiciones de vulnerabilidad sufrirán las consecuencias no solamente de lainacción del Estado, sino de las decisiones desacertadas que se hayan tomadohasta entonces.

La siguiente gráfica, que toma como estudio de caso los daños provocados encinco estados del país por uno de los huracanes más devastadores en la historiade México, muestra que dos de los sectores más afectados por fenómenos de estetipo, se refieren a bienes públicos que por su definición, en alguna medida o enalgún momento, deberían ser provistos por el Estado: las comunicaciones ytransportes y el sector hidráulico. Otro caso, se refiere a la vivienda, que segúnsean sus características y condiciones de seguridad, puede elevar las condicionesde vulnerabilidad de las personas si éstas no cumplen con los parámetros requeridos.

Fuente: Elaboración propia con datos de CEPAL - CENAPRED, 2006.

Por su parte, el sector agrícola, y en general el sector agropecuario, es uno de losmás vulnerables ante esas contingencias climatológicas que podrían derivarse delos efectos adversos del cambio climático, tal y como se muestra en la gráficaanterior.

En México existe un Programa denominado Fondo para Atender a la PoblaciónAfectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC), cuyo objetivo es “apoyara los productores rurales de bajos ingresos que no cuentan con algún tipo deaseguramiento público o privado, que realicen preponderantemente actividadesagrícolas de temporal, pecuarias, acuícolas y pesqueras afectados por contingenciasclimatológicas, a fin de atender los efectos negativos causados y reincorporarlosa la actividad productiva, mediante la compensación parcial de la pérdida o lageneración de fuentes transitorias de ingreso; así como inducir a los productoresagropecuarios a participar en la cultura del aseguramiento”.

Las aportaciones del Gobierno Federal para compensar las pérdidas totales oparciales de las actividades agropecuarias debido a contingencias climatológicas,



rumbo ruraldebate

se han ido incrementando en términos reales con el paso del tiempo, tendenciasimilar al valor de los daños estimados por los huracanes devastadores que hantenido impacto en nuestro país. Ese incremento ha sido tal que el valor de lascompensaciones otorgadas en 2003 representan solamente 32% del total deaquellas otorgadas para el año en curso.17

Aportación federal, superficie apoyada y asegurada, animales, jornales y embarcacionesapoyadas por el FAPRACC

20032004200520062007

71.047,61192.732,21469.930,27335.020,07225.519,81

178.711,00333.821,60731.375,30226.680,59927.907,59

95.415,00298.483,00326.637,60

1.148.713,792.512.965,19

2.594,00366.268,80113.567,60871.184,48

1.293.172,00

130.520,0037.640,0068.270,0085.759,00

-

5,00

1.614,00318,00

-

Ejercicio Aportación Federal(Miles de pesos de 2002)

SuperficieApoyada (ha)

SuperficieAsegurada (ha) Unidades Animal Jornales Embarcaciones

TOTAL 1.294.249,97 2.398.496,08 4.382.214,58 2.646.786,88 322.189,00 1.937,00

Efectos de los Huracanes más Destructivos en México 1980 - 2005

Sep-88

Sep-93Sep-95Oct-95Oct-97Sep-01Sep-02Oct-02

Ago-Sep-03Ago-Sep-05

Oct-05Oct-05

Totales

Gilbert

GertOpalRoxannePaulinaJulietteIsidoreKenaIgnacio y MartyEmilyStanWilma13

Coahuila, Campeche, Nuevo León, Quintana Roo,Tamaulipas, YucatánHidalgo, San Luis Potosí, Tamaulipas, VeracruzCampeche, Quintana Roo, Tabasco, YucatánVarios estadosOaxaca, GuerreroSonora, Baja California SurYucatán, CampecheJalisco, NayaritBaja California SurTamaulipas, Nuevo León, Yucatán, Quintana RooHidalgo, Puebla, Oaxaca, Veracruz, ChiapasYucatán, Quintana Roo.19

240

401429

22894280

9893

765

9,739

5,00035,229

33154,50019,07989,681

4722,488

34,56558,25228,980

338,316

1,456.89

209.162,197.124,236.045,659.061,776.269,136.611,281.11

745.964,010.88

17,666.9315,748.60

64,124.62

Fecha Fenómeno Estados Afectados Decesos ViviendasAfectadas

Total (millonesde pesos de 2002)

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe de Labores del Poder Ejecutivo Federal, SAGARPA, 2007.

17 Las cifras se refieren a julio de 2007, es decir, aún no representan las aportaciones que se derivarían de los fenómenos climatológicos que acontecieron después de esa fecha,particularmente, aquellos derivados de las inundaciones en el estado de Tabasco en octubre del presente, que según estimaciones extraoficiales, podrían ascender a 40 milmillones de pesos, según la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros.18 mdp: millones de pesos.

Fuente: Elaboración propia con datos de CEPAL - CENAPRED, 2006.

Está muy claro que los 733 millones depesos que el Gobierno Federal aportóde 2003 a 2005 para la compensaciónde las pérdidas en las actividadesagropecuarias y pesqueras, no secomparan con los 38 mil 172 millonesde pesos que en el mismo lapso tuvieroncomo valor las pérdidas totales debidoa los cinco huracanes más destructivosque hasta ese momento habíanimpactado a México.

Pero lo más interesante es que lasprevisiones presupuestarias del PEF

2005, 2006 y 2007, en las cuales seasignaron 368.6 mdp18, 370 mdp y 150mdp, respectivamente, para el FAPRACC,han sido superadas, salvo en 2006, encada uno de los años por el valor de losdaños causados por las contingenciasclimatológicas en el sector agropecuario,lo cual puede dar una idea, por un lado,de la incertidumbre de los fenómenosclimáticos, de una inadecuada culturadel aseguramiento en las actividadesagropecuarias, y por otra parte, de lafalta de aparente interés en anticipar ydisminuir el riesgo de sufrir los cada vez

mayores daños en los sectoreseconómicos del país, que en alguna uotra medida podrían estar relacionadascon los efectos del cambio climático enl a s e c o n o m í a s m u n d i a l e s , yparticularmente, en las más vulnerablescomo México. Debido a que los efectos,medidos en términos de costosmateriales, son cada vez mayores, sehace necesario reforzar y consolidar laspolíticas de adaptación como parte dela Estrategia Nacional de CambioClimático en México.

92 / diciembre

Pese a que existe un amplio debate ycontroversia respecto a la efectivacontribución de la producción del etanoly su uso en el sector transporte comouno de los muchos mecanismos demitigación para disminuir a las emisionesde CO2 equivalente, en 2005 y 2006, sele asignaron 447 millones de pesosdentro del Programa Especia lConcurrente para el Desarrollo RuralSustentable (PEC) y en el mismo año, alFAPRACC, se le asignaron 738 millonesde pesos. Si se cumpliera efectivamenteel objetivo de construir siete plantasadicionales para la producción de etanole n M é x i c o , s e r e q u e r i r í a naproximadamente, mil millones depesos adicionales, tomando como puntode referencia los recursos fiscalesdestinados a la construcción de las tresplantas antes mencionadas.

Como bien se señala en el artículo 42de la Ley Federal de Presupuesto yResponsabilidad Hacendaria (LFPRH),que establece el procedimiento para laaprobación de la Ley de Ingresos y delP r e s u p u e s t o d e E g r e s o scorrespondiente, los legisladores“cuando propongan un nuevo proyectod e b e r á n s e ñ a l a r e l a j u s t ecorrespondiente de programas yproyectos vigentes si no se proponennuevas fuentes de ingresos”. Mayoresingresos públicos solamente podríanser obtenidos por medio de una mayoreficiencia del gasto, es decir, lograr máscon lo menos, o impulsar en mayormedida aquellos programas que logrenlos mayores beneficios sociales al menorcosto social posible o simplementeincrementando los ingresos públicosmediante el fortalecimiento de lacapacidad y la eficiencia de recaudaciónfiscal del Estado, lo cual podría implicarentre otras medidas, mayores impuestoso derechos, que por experiencia recienteparecen tener un “elevado” costo político.

Todo pareciera indicar, que en el PEF2007, los proyectos relacionados con lasestrategias de adaptación a los efectos

dañinos de las cont ingenciasclimatológicas fueron jerarquizados enun menor nivel que otros programas oproyectos presentes en el PEC de esemismo año, debido a que por ejemplo,los recursos públicos destinados a crearlas condiciones de prevención,compensación, recuperación yreincorporación de la población rural asus actividades económicas, fuerondisminuidos de 370 millones de pesosen 2006 a 150 millones de pesos para elaño en curso.

Para el caso particular del Fondo deDesastres Naturales (FONDEN), el origende las adecuaciones presupuestariasparece ser un poco más clara, pues entanto en el Proyecto de Presupuesto deEgresos de la Federación (PPEF) enviadapor el Poder Ejecutivo al PoderLegislativo para su análisis, observacióny en su caso modificación, se asignaronoriginalmente 500 millones de pesos,en cumplimiento de sus facultadesconstitucionales, la Cámara deDiputados del H. Congreso de la Unión,decidió realizar adecuaciones a eseProyecto, de 364 millones de pesos parafinalizar en 136 millones de pesosaprobados para el FONDEN. Mismasituación se presentó con el Fondo parala Prevención de Desastres Naturales(FOPREDEN) que sufrió adecuacionesde 153 millones de pesos para finalizaren 97 millones de pesos .19

Salvo que hayan existido las reservassuficientes en el FONDEN, FOPREDEN yFAPRACC, en conformidad con loseñalado en el artículo 37 de la LFPRHen el sentido de que “en el Proyecto dePresupuesto de Egresos de la Federacióndeberán incluirse las previsiones para elFondo para la Prevención de Desastres,así como para el Fondo de Desastres, yel Fondo para Atender a la PoblaciónA f e c t a d a p o r C o n t i n g e n c i a sClimatológicas, con el propósito deconstituir reservas para, respectivamente,llevar a cabo acciones preventivas oatender oportunamente los daños

o c a s i o n a d o s p o r fe n ó m e n o snaturales…” y de que “…las asignacionesen el Presupuesto de Egresos para estosfondos, sumadas a las disponibilidadese x i s t e n t e s e n l a s r e s e r v a scorrespondientes, en su conjunto nopodrán ser inferiores en una cantidadequivalente al 0 .4% del gastoprogramable”, los 383 millones de pesosautorizados para estos fondos, resultaráninsuficientes para cubrir la totalidad delos gastos necesarios con el objetivo deafrontar la compensación de los dañoscausados por los fenómenosclimatológicos recientes ocurridos enTabasco y Chiapas, que rondan entrelos 40 mil y 50 mil millones de pesossegún la Asociación Mexicana deInstituciones de Seguros y el Gobiernodel Estado de Tabasco.

Conclusiones

México como país en desarrollo que haratificado el Protocolo de Kyoto de laConvención Marco de las NacionesUnidas sobre el Cambio Climático, notiene compromisos cuantificables yobligatorios de reducción de emisionesde gases de efecto invernadero, por lotanto, de acuerdo con el principio deresponsabilidades comunes perodiferenciadas, le otorga un ampliomargen de flexibilidad en la elección yadopción de políticas públicas paracontribuir a alcanzar los objetivos de laConvención.

Existen múltiples alternativas pararesponder a un evento o proceso futurocomo el cambio climático; sin embargo,éstas pueden resumirse en la mitigacióno la adaptación. México solamentedebería elegir impulsar una estrategiade mitigación si demuestra que susresultados efectivamente contribuiríana disminuir la probabilidad de laocurrencia de los efectos del cambioclimático. En la selección de estasestrategias y acciones, se deberánvalorar los beneficios y costos socialesde cada alternativa.



rumbo ruraldebate

México tiene características únicas quelo hacen un país con reservasimportantes de combustibles fósiles ya la vez muy vulnerable a los efectosadversos del cambio cl imático.

A pesar de que en el discurso políticoexiste un aparente consenso en que losesfuerzos del Estado deberían dirigirsea incrementar las capacidades deadaptación de la población, en lapráctica los recursos públicos se handestinado a estrategias de mitigación,que inclusive llegan a ser de dudosaefectividad, según los estudiosos yexpertos en la temática.

Por lo tanto, si el Estado decide apoyarpreponderantemente las estrategias demitigación, éstas deberán efectivamentereducir las emisiones a un bajo costosocial para el país, ya que debido a laelevada vulnerabilidad de la poblacióndel mismo ante los efectos adversos delcambio climático, con el paso del

tiempo se necesitarán cada vez mayoresrecursos para atenuar los dañoscausados por los fenómenosclimatológicos, y éstos podrían provenirde la transferencia de recursos deaquellos programas poco costo -efectivos o sujetos a gran controversiapolítica y académica, hacia programasd e o r d e n a m i e n t o t e r r i t o r i a l ,construcción de infraestructurahidráulica, viviendas, etc. Sobre todo siaquellos recursos son destinados aagentes económicos que utilizan elEstado para obtener gananciasextranormales que no podrían obteneren un mercado competitivo como bienhan señalado Kolstad (2001) y Becker(1983).

México debería incrementar sucapacidad científica, investigación yeducativa en la materia y lograr que losresultados de estos esfuerzos se veanplasmados en el marco legal y engeneral, en las políticas públicas que

puedan incidir en el bienestar de lasgeneraciones presentes y futuras.

En la decisión de la adopción o selecciónde las estrategias o acciones demitigación o adaptación a los efectosadversos del cambio climático, sedeberán tomar en cuenta los principiosenunciados en la LFPRH sobre laadministración de los recursos públicosfederales con criterios de eficiencia,eficacia, economía, racionalidad,austeridad, transparencia, control yrendición de cuentas.

Recordando a McKibbin y Wilcoxen (Op.Cit.), “el cambio climático representa unamagnífica oportunidad para diseñarpolíticas públicas económicamenteeficientes y políticamente prácticas, anteuna larga historia de políticas oregulaciones ineficientes que llegan aser difíciles o imposibles de revertir auncuando ganancias en eficiencia puedanalcanzarse”.

FOTO

94 / diciembre


Referencias seleccionadas

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rumbo ruralreseñas

Sistema de InformaciónEstratégico Rural

Publio Rábago Riquer1

Antecedentes

El Centro de Estudios para el DesarrolloRural Sustentable y la SoberaníaA l i m e n t a r i a (C E D R S S A ) i n i c i óformalmente su operación en octubredel 2004 durante la LIX Legislatura, conel objetivo de que los Diputados,principalmente los vinculados con elsector rural, dispongan de un soportede información oportuna, objetiva yveraz, que les permita tomar las mejoresdecis iones sobre su act iv idadparlamentaria

En países más desarrollados, se utiliza lainformación electrónica del agro con elobjetivo de promover el desarrollo ruralcomo elemento integrador que lespermite v i sua l i zar, ana l i zar, ycorrelacionar los aspectos relevantespara obtener certeza al identificar lasoportunidades de desarrollo social yeconómico.

En México, la información rural seencuentra dispersa, fraccionada,duplicada o inexistente; está en manosde organismos o inst itucioneseducativas, centros de investigación,asociaciones, organismos o empresasdel ramo y entidades gubernamentalesprimordialmente del Poder Ejecutivo;está establecida sobre diversasplataformas y motores de bases dedatos; es procesada con múltiplesaplicaciones de cómputo, y está adiferente nivel de agregación o detalle.

Los poseedores de los datosgeneralmente los procesan con unenfoque que sólo satisface losrequerimientos de su propia operacióny no con la visión de crear sistemas deinformación, lo que dificulta de manerasignificativa la posibilidad de haceranálisis comparativos entre la multitudde fuentes.

Durante la planeación del Centro deEstudios, el manejo de las Tecnologíasde Información (TI) se consideró comouna área de apoyo básica y estratégica;por ello, en la estructura de organizacióndel Centro, se incluye una árearesponsable de instrumentar unverdadero sistema de información,capaz de enfrentar el reto querepresentan los enormes volúmenes,las diversas características y lacomplejidad de recabar todos los datosrelativos al agro; un sistema cuyapremisa fundamental es facilitar laslabores de los Legisladores y de losInvestigadores del Centro.

Sistema de Información EstratégicoRural (SIER)

Para resolver el problema del manejode la información rural, así como paraasegurar que la H. Cámara de Diputadoscuente permanentemente coninformación amplia, ágil, oportuna yveraz, se planeó realizar todo undesarrollo tecnológico.

96 / diciembre


1 Investigador del CEDRSSA a cargo del SIER

Marco operativo y normativo del sistema

Entornode ColaboraciónLegislativo

Ejecutivo SIER Investigación

• Ley de información, estadística y geográfica•Ley de acceso a la información pública gubernamental

• Otras leyes y reglamentos

Marco legal

Disponibilidad de información

Instrumentar la estrategia tecnológica, parte de un Plan deDesarrollo Informático (PDI), el cual contempla la planeaciónde tres años con una actualización cada año; en él se planteanlas estrategias, los alcances y se dimensionan losrequerimientos. Asimismo, se plantea la integración gradualde la infraestructura de hardware y software necesaria paraatender los requerimientos de la Cámara de Diputados,mediante un desarrollo progresivo del Sistema con apoyode universidades.

Por medio del Sistema, los usuarios podrán realizar consultas,análisis o estudios, además de generar indicadores confiablesy objetivos; de igual manera, podrán crear salidas con datosprovenientes de diversas fuentes, sin tener que buscar esosdatos en diferentes sitios, páginas de Internet o documentos,lo que les permitirá enfocar su esfuerzo en el análisis de lainformación.

A los Diputados y a sus Asesores, el Sistema les brinda accesovía Internet a consultas, análisis, estudios, mapas,publicaciones, y en general, a toda la información disponibledesde donde quiera que se encuentren, ya que cada uno deellos cuenta con su usuario y clave de seguridad para ingresaral Sistema.

El SIER se diseñó como un instrumento con el tamaño y lascaracterísticas de manejo necesarias para soportar la enormetarea de recopilar, almacenar y procesar toda la informaciónligada al Sector Rural. y de esta manera cubrir. diversasmodalidades.

• Abierto. Para manejo de bancos de datos, susceptible de incorporar nuevos esquemas y tecnologías.

• Con enfoque sectorial. Contempla la visión de lasentidades de gobierno.

• Con enfoque regional. Tiene como objetivo centralde planificación a territorios específicos.

• De funcionalidad amplia. Integra funciones de apoyo para la planeación, evaluación y seguimientode la aplicación de las políticas públicas.

La concepción del Sistema se basa en los criterios y principiosseñalados a continuación:

• Valor agregado.• Manejo territorial.• Integridad.• Disponibilidad.• Usabilidad.

Para proporcionar los servicios de información, se consideran

las siguientes prioridades:

• Cubrir las necesidades de los investigadores delCentro.• Atender a Diputados y Comisiones del Sector Rural.• Atender a las demás Comisiones y Diputados.• Proporcionar información pertinente al público.

El marco operativo y normativo del sistema para lograr ladisponibilidad de la información, se vincula esencialmentecon los poderes Legislativo y Ejecutivo en un entorno decolaboración que incluye al ámbito de investigación

académico y privado, dentro del marco legal vigente.El objetivo general del Sistema es aprovechar el cúmulo dedatos del ámbito rural para integrar un verdadero sistema deinformación de apoyo al proceso legislativo.

Sus objetivos específicos son:

• Utilizar las tecnologías de información para incorporar, disponer y procesar grandes volúmenesde información muy diversa.

• Facilitar el identificar, seleccionar, integrar, procesar georeferenciar la información.

• Disponer de las bases de datos históricas para instrumentar modelos de análisis y proyecciones ende tiempo.

• Ofrecer modernos servicios de información para apoyar a los legisladores en la planeación y en la de decisiones.

Los estudios e investigaciones que realizará el Centro requierenuna gran variedad de información relativa a aspectos como:

• Recursos naturales.• Agua, bosques, minerales, etc.

diciembre / 97Sistema de Información Estratégico Rural

rumbo ruralreseñas

• Información sociodemográfica.• Asentamientos humanos.• Infraestructura social: viviendas, escuelas, hospitales,

entre otros.• Programas de desarrollo social.

• Información climatológica.• Temperatura.• Humedad.• Lluvia.

• Infraestructura civil• Vías de comunicación.• Servicios.

• Uso del suelo y características de la propiedad de la tierra.

• Planes y programas de desarrollo.• Actividades productivas, etc.

El núcleo del sistema incluye las funciones de:

• Seleccionar los datos útiles.• Homologar y calificar la información.• Almacenar la información en bases de datos.

• Nominales: padrones, censos, etc.• Georeferenciadas: mapas y cartografía digital.• Analíticas (cubos): estadísticas, síntesis, consolidados,

etc.• Documentos electrónicos: artículos, reportes, libros,

etc.• Portal CEDRSSA. Es la interfaz de acceso a todas las

aplicaciones.• Sistemas especializados. Los que se utilizan de

manera cíclica o repetitiva.• Sistemas generales de procesamiento. Los que

permiten atender requerimientos no planeados y analizar de manera exhaustiva la información disponible.

Los datos disponibles se seleccionan por su utilidad, seconvierten a una plataforma de cómputo común, sehomologan y se clasifican para facilitar su consulta.

Como resultados, el Centro podrá realizar análisis y estudiosrelativos a temas:

• Sociales.• Demográficos.• Ambientales.• Técnico - productivos.• Étnicos.• Culturales.• Económicos.

• Presupuestales.• Sectoriales.• Territoriales.• Series de tiempo.• Comparativos, etc.

Para el logro de las metas y los objetivos planteados, el Centrodebe contar con información presente. En este caso, elaspecto principal es que la tecnología facilita contar conbases de datos distribuidas y múltiples mecanismos deinterconexión, sin embargo, la experiencia en nuestro medionos ha hecho saber que no hay estándares, criterios o normasque definan cuál información deben tener disponible lasdiversas fuentes ni por cuánto tiempo. Así que aun en contrade las mejores prácticas, nos vemos obligados a enfrentarlos costos de obtener una copia dura de los datos.

Con base en el Plan de Desarrollo Informático, el CEDRSSAha adquirido servidores, estaciones de cómputo, impresoras,equipos de comunicaciones y herramientas de software(Oracle, ArcIMS, WebFocus, SPSS, MasterMind, MS Project,Acrobat, etc.), al mismo tiempo que ha desarrollado, medianteun convenio de colaboración con el Colegio dePostgraduados, las primeras etapas del Sistema de InformaciónEstratégico Rural.

Estamos en el proceso de recopilar toda la información

“Contar con la infraestructura y lainformación no es un evento, es un largo y

ambicioso proceso que se ha puesto en

Situación Actual

A la fecha, el SIER cuenta ya con los elementos que serelacionan a continuación:

1) Portal de Internet del CEDRSSA.

• Desarrollado a medida para el Centro.• Administrador de contenidos, cuyos elementos se

almacenan en bases de datos SQL.• Documentos, textos, ligas, autores, descriptores,

eventos, noticias, novedades, áreas de organización,participantes, etc.

• Permite administrar con extrema facilidad y rapidez la publicación de información y su estructura de

presentación.• El despliegue de información se activa o programa

98 / diciembre

manualmente o por periodo de vigencia.• Interfaz de acceso a las aplicaciones de cómputo

del SIER.• Control de acceso mediante grupos de trabajo,

claves de usuario y palabra llave.• Estadísticas de acceso y utilización.• Tres niveles de seguridad para cumplir con leyes y

reglamentos (personal del CEDRSSA, de la Cámaray público en general).

• Carga de fichas de documentos descentralizada.• Interfaz de acceso a las aplicaciones de cómputo

del SIER.

2) Sistema de Análisis y Propuestas del Presupuesto PEC

• Diseño de la estructura sobre bases de datos y cubos deanálisis en (SQL-AS).

• Permite almacenar información por periodos.• Análisis de escenarios mediante matrices

multidimensionales.• Pantallas de consulta y reportes en WebFocus.• Salidas WEB, PDF, Excel.

3) Sistema de Seguimiento Programático y Presupuestal• A partir de diversas fuentes, se registra la información de

los Programas relacionados con el PEC.• Cuenta con gran versatilidad para manejar diversos

formatos y conceptos de información.

4) Acceso a Bases de Datos de externos• Acceso a los 191 sistemas de información de terceros

disponibles en el Centro, mediante el Portal y vía la red de cómputo del CEDRSSA.

5) Sistemas Generales de Procesamiento• Análisis exhaustivo de información estadística disponible.• Diseño de la estructura de bases de datos ORACLE y SQL.• Aplicaciones o modelos para homologar y cargar o

actualizar información similar.• Cubos de análisis a partir de la información más relevante.• Pantallas básicas de consulta y reportes (Modelo General

de Información).


rumbo ruralreseñas

6) Módulo de Estadísticas Georeferenciadas• Se analizaron y homologaron las capas cartográficas

disponibles para su almacenamiento y consulta mediante la base de datos ORACLE.

• Se integraron las herramientas de ArcIMS y ArcViewpara la representación cartográfica de la informacióna partir de las bases de datos estadísticas del SIER.

• Generación de metodologías y procedimientos parael análisis y la utilización de las herramientas.

• Despliegue de información resultado de análisis y filtros por medio de mapas temáticos.

• Generación de reportes predefinidos.

Síntesis

Para resumir el potencial del SIER mediante algunos ejemplos,con el apoyo del sistema, un investigador, los Diputados osus asesores, pueden crear una consulta al combinar lainformación de tipo tecnológica, económica, social, ambiental,etc.

El Sistema permite realizar acciones como:• Utilizar una o varias columnas de datos de diversas

tablas, de múltiples fuentes (Ej.: usar una o varias columnas de datos del PROCAMPO y adicionar a laconsulta una o varias columnas de las tablas de censos del INEGI);

• Calcular nuevas columnas a partir de las ya incorporadas (por ejemplo, crear columnas de di ferencias, porcentajes, factores, etc. ) ;

• Aplicar filtros para seleccionar subconjuntos de información (por ejemplo, seleccionar sólo municipios de un Estado, superficies mayores que

o menores que un valor determinado, individuos que hablan lenguas indígenas, etc.);

• Generar gráficas de diversos estilos (pay, líneas, histogramas, en dos o tres dimensiones, etc.);

• Llevar a cabo un mapa temático con los datos de la consulta. (por ejemplo, un mapa en el que los estados o municipios se colorean de acuerdo con los valores o rangos de un tema como superficies apoyadas, población que habla una, dos o más lenguas, nivel de escolaridad, etc.).

• También es posible a partir de un mapa temático, obtener las tablas de los datos relacionados con elmapa o la porción del mapa seleccionado, (por ejemplo, seleccionar municipios o localidades de una región y generar un tabular con superficies apoyadas por PROCAMPO).

100 / diciembre

Las salidas pueden ser almacenadas para su uso posterior oexportar los datos resultantes a archivos Acrobat (PDF) oExcel.

Perspectiva 2007

Durante 2007, para continuar el Desarrollo Tecnológico delSIER, se priorizan las siguientes acciones:

• Mejorar el Portal CEDRSSA con la incorporación defunciones que permitan desconcentrar la creacióno actualización de páginas o micrositios, por partelos usuarios, cuya publicación quede sujeta a la revisión o autorización de la Dirección General.

• Actualizar las versiones de sistemas operativos, motores de bases de datos, y en general, de todaslas herramientas de software, con el objetivo de evitar la obsolescencia y elevar los niveles de seguridad ante posibles ataques.

• Desarrollar funciones más flexibles y poderosas parael manejo de información por medio de mapas y cartografía digital, que es la forma más fácil y comprensible de presentar los resultados de un análisis.

• Continuar con el proceso de recopilación e integración de fuentes de información, para alcanzarlos objetivos de disponibilidad y usabilidad de la información.

• Continuar con las funciones y actividades de soportetécnico, capacitación a los usuarios, así como la planeación y administración de la infraestructura del SIER.


FOTO Stockbyte Agriculture FOTO Stockbyte Agriculture

rumbo ruralreseñas

Con la asistencia de más de un centenarde personas de inst i tucionesa c a d é m i c a s , o r g a n i s m o sgubernamentales, organizacionescampesinas y de la sociedad civil, asícomo de diferentes instancias de laCámara de Diputados, se conmemoróel tercer aniversario de este centro deestudios, en el cual fue central lapresentación de diversas publicacionesdel mismo y concluyó con lasuscr ipc ión de convenios decolaboración que fortalecerán la RedAcadémica de Estudios Rurales (RACER).

Nueva Ruralidad. Enfoquesy propuestas para América Latina,coordinado por Héctor Robles yLuciano Concheiro, reúne los trabajosde ocho investigadores cuyos estudiosexponen el marco conceptual que seempieza a construir sobre este tema, yla reconfiguración y resignificación delos espacios rurales en diferenteslatitudes de América Latina (Colombia,Brasil, Bolivia y México), generados enprincipio por las políticas de ajusteestructural que han originado unmundo en el que lo rural y lo urbanose conjugan.

Luis Hernández Palacios,Magistrado del Tribunal Superior Agrario,y Jorge Mansilla, embajador de laRepública de Bolivia en México, alparticipar en la presentación de estapublicación, manifestaron que estamosante nuevos escenarios y realidades queno pueden ser interpretadas con losv ie jos parad igmas . As imismo,coincidieron en que la nueva ruralidades producto, en gran medida, de lapolítica de abandono del campo y delos procesos de expropiación derecursos naturales de los diversosterritorios rurales.

Al presentar Escenarios yactores en el medio rural, CarlosRodríguez Wallenius y Hubert C. deGrammont, de la Universidad AutónomaMetropolitana-Xochimilco (UAM-X) y delInstituto de Investigaciones Económicasde la Universidad Nacional Autónomade México (IIE-UNAM), manifestaron quela diversidad de trabajos reunidos eneste libro son resultado de la grancantidad de colores que encierra nuestromedio rural. En el texto, participaron 13investigadores bajo la coordinación deHéctor Robles.

102 / diciembre

1 Investigador de la Dirección de Propuestas Estratégicas

Tercer aniversario del Centro de Estudiospara el Desarrollo Rural Sustentable y la

Soberanía AlimentariaJaime Trejo Monroy1


Por su parte, Javier Delgadillo,del Instituto de InvestigacionesEconómicas de la Universidad NacionalAutónoma de México (IIE-UNAM), yRafael Echeverri Perico, del InstitutoInteramericano para la Cooperación enla Agricultura (IICA), presentaron elestudio Prospectiva de las Institucionescreadas por la Ley de Desarrollo RuralSustentable, que evalúa el desarrollo delas nuevas instituciones que surgieroncon la promulgac ión de eseordenamiento legal y la aplicación delas políticas rurales.

Por otro lado, la investigaciónIndicadores Económicos de Seguridady Soberanía Alimentaria. ActividadProductiva y Paridad Urbana-Rural,coordinado por Edgar Rivero Cob yArturo Puente González, fue presentadapor Francisco Javier Herrera Lezama delos Fideicomisos Instituidos en Relacióncon la Agricultura (FIRA), y por RaúlBolaños Lozano, del Servicio deInformación Agroalimentaria y Pesquera(SIAP). El primero de ellos destacó queeste libro es una herramienta útil por lainformación detallada que contiene ypara la adopción de decisiones. A suvez, Bolaños señaló la importancia quetiene el texto al proporcionar valoragregado a la información.

En el segundo día de sesiones,realizadas en los auditorios del EdificioA del Palacio Legislativo, se presentóMetaevaluación de Programas de laSAGARPA, dirigidos a productoresa g r í co l a s b á s i co s. Re s u l t a d o sGenerales, coordinado por PatriciaAguilar Méndez y cuyo investigadorresponsable fue Germán Vargas Lariosd e l a U n i ve r s i d a d Au tó n o m aMetropolitana-Iztapalapa (UAM-I).

En su participación, Luis GómezOliver, consultor de la Organización delas Naciones Unidas para la Alimentacióny la Agricultura (FAO), señaló que nuestropaís es el tercer importador mundial decereales, el cuarto en oleaginosas, el

tercero en fibras, el quinto en carnes yel número uno en importaciones deleche, por lo que expreso que la relaciónde productividad de la agricultura conel nivel de desarrollo relativo del país esla peor en el contexto de América Latina,aunque destacó que la participación delgasto público rural dentro del gasto totalen México, de 10.3% en 2007, es de lasmás altas en el subcontinente, sólo pordebajo de los países centroamericanoscon agriculturas que pesan mucho ensus economías.

Por su parte, Miguel Ángel Phinder,funcionario de la Auditoría Superior dela Federación (ASF) y responsable de laevaluación del desempeño de laSAGARPA, manifestó que el proceso deplaneación de los programas rurales esdeficiente, se carece de un diagnósticopara atender este problema, por lo quesu focalización suele no ser la adecuada,y su operación está determinada por lademanda del subsidio, lo cual implicadispersión de los recursos y un menorimpacto de los programas.

Biodiversidad y ConocimientoTradicional en la Sociedad Rural,titulado coordinado por LucianoConcheiro y Francisco López Bárcenas,fue presentado en estas jornadas porMichelle Chauvet, investigadora de laUniversidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco (UAM-A), Jaime AboitesAguilar, investigador de la UniversidadAutónoma Metropolitana-Iztapalapa(UAM-I) y Alejandro Villamar, asesor dela Comisión de Desarrollo Rural de estaCámara.

El objetivo de la obra fue conocer lasituación del conocimiento tradicionalde los pueblos indígenas, para valorarsus potencialidades de desarrollo ya p o y a r e l d e b a t e s o b r e s ureglamentación legislativa. Esto incluyóla realización de un análisis conceptualde los conocimientos tradicionales delos pueblos indígenas; la sistematizaciónde los avances jurídicos en el ámbito

Tercer aniversario del Centro de Estudios para el Desarrollo RuralSustentable y la Soberanía Alimentaria diciembre / 103


rumbo ruralreseñas

internacional sobre el tema; estudiar elestado actual del sistema jurídicomexicano en relación con losconocimientos tradicionales; revisarestudios de caso que reflejen laproblemática del conocimientotradicional indígena, relativa entre otrosaspectos a la propiedad intelectual,bioprospección, acceso a recursosgenéticos y conocimientos, así como alas prácticas tradicionales relevantes ala conservación in situ de la diversidadbiológica, actividades y produccióncultural, y por último, a procedimientosdeterminados que impliquen prácticasespecíficas. De tal manera que a partirde los resultados que se obtuvieran,formular recomendaciones sobreposibles contenidos de la regulación delconocimiento tradicional indígena.

En él se abordan principalmente loscambios económicos, culturales,ambientales y legislativos que se hanproducido en el campo mexicano enlas últimas décadas, lo que ha queobligado a crear conceptos y a examinarcon mayor detenimiento la nuevacondición de los pobladores rurales ysus perspectivas de mejoramiento.

Al finalizar la conmemoracióndel tercer aniversario del CEDRSSA, elDiputado Alejandro Martínez, presidentedel Comité del mismo, manifestó anterectores y directores de las institucionesde educación superior que suscribieron

el acuerdo de colaboración institucionalcon la Cámara de Diputados y, enparticular con este centro, que el vínculoque entable el CEDRSSA con lasinstituciones académicas es defundamental impor tancia paraenr iquecer la tarea legis lat iva.

Añadió que el CEDRSSAconstituye una necesidad para las y loslegisladores porque debe nutrir ynutrirse del trabajo de las y los diputados,y con ello, trascender las fronteras delPalacio Legislativo de San Lázaro.También destacó que las institucionesacadémicas aportarán el conocimientoque surge en sus aulas, laboratorios ycampos experimentales, mientras losinvestigadores del Centro tienen laresponsabilidad y la misión de poseerlos conocimientos y la experiencianecesarios, en particular en el ámbitolegislativo, que permita a las y loslegisladores contar con trabajos sólidosy consolidados que respondan a lasnecesidades, aspiraciones y demandasde los integrantes de la sociedad rural.

Por su parte, el DirectorGeneral del CEDRSSA, Sergio BarralesDomínguez, resaltó la importancia quetiene para el centro la suscripción deestos convenios y entablar vínculos conlas instituciones académicas, cuyasaportaciones para el trabajo sonfundamentales.

diciembre / 104

FOTO José Luis Nava

CEDRSSACentro de Estudiospara el DesarrolloRural Sustentabley la Soberanía Alimentaria

pulso del sector

Indicadores de Mercado de Maíz:Una visión desde el lado de la Oferta

Noviembre, 2007

diciembre 2007

PRODUCCIÓN NACIONAL DE MAÎZ

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado con información de SIAP / SAGARPA.:Para 2007, estimada al 30 de septiembre.GRAFICA 2: Fuente: Elaborado con información de SIAP / SAGARPA.:Para 2007, estimada al 30 de septiembre.

3

PRODUCCIÓN DE MAÎZ

Indicadores de Mercado de Maíz: Una visión desde el ladode la Oferta. Noviembre, 2007

diciembre /

PRODUCCIÓN DE MAÎZ

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado con información de SIAP / SAGARPA.:Para 2006, estimada al 30 de noviembre.GRAFICA 2: Fuente: Elaborado con información de SIAP / SAGARPA.:Para 2006, estimada al 30 de noviembre.

pulso del sector rumbo rural/ diciembre4

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado por el CEDRSSA con información de la Secretaría de Economía, hasta el año 1998. De 1999 a 2006, con información no oficial del SIAP / SAGARPA, que proviene de Aduanas-SHCP.GRAFICA 2: Fuente: Elaborado por el CEDRSSA con información no oficial del SIAP / SAGARPA, que proviene de Aduanas-SHCP.

IMPORTACIONES DE MAÍZ

ACUMULADO ENERO - SEPTIEMBRE 2005 - 2007IMPORTACIONES DE MAÍZ


diciembre / 5

VOLUMEN DE IMPORTACIONES DE MAÍZ 1990 - 2007*

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado por el CEDRSSA con información de la Secretaría de Economía, hasta el año 1998. De 1999 a 2006, con información no oficial del SIAP / SAGARPA, que proviene de Aduanas-SHCP.GRAFICA 2: Fuente: Elaborado por el CEDRSSA con información de la Secretaría de Economía, hasta el año 1998. De 1999 a 2006, con información no oficial del SIAP / SAGARPA, que proviene de Aduanas-SHCP.

VALOR DE IMPORTACIONES DE MAÍZ 1990 - 2007*


1/ Fuentes: SIAP, SAGARPA. 2/ Incluye blanco, amarillo y amarillo quebrado.


diciembre / 7

*/Estimado

OFERTA ADICIONAL DE MAÍZ 2006 vs 2005

OFERTA ADICIONAL DE MAÍZ 2007 vs 2006

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado con información de SIAP / SAGARPA.GRAFICA 2: Fuente: Elaborado con información de SIAP / SAGARPA.


BASES DE MAÍZ MEDIO PUENTE LAREDO*/ (dólares por tonelada)

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado con información la CBOT, obtenida vía DTN Market. Cotizaciones de cada 10 días, del último contrato vigente.GRAFICA 2: Fuente: Elaborado con información de FCSTONE, correspondiente a la primera semana de cada mes


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PRECIO TEÓRICO DEL MAÍZ IMPORTADO*/

ÍNDICES DE PRECIOS AL CONSUMIDOR DE TORTILLAS vs PRODUCTOR QUE UTILIZA MOLIENDA DE MAÍZ COMO MATERIA PRIMA

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado con información del Grupo Consultor de Mercados Agropecuarios.GRAFICA 2: Fuente: Elaborado por el CEDRSSA/ H. Cámara de Diputados, con información de BANXICO

(Base Enero 1995=100)

pulso del sector rumbo rural/ diciembre 10

ÍNDICE DE PRECIOS RELATIVOS CONSUMIDOR TORTILLA / PRODUCTOR MOLIENDA DE MAÍZ(Base Enero1995=100)

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado por el CEDRSSA/ H. Cámara de Diputados, con información de BANXICOGRAFICA 2: Fuente: Elaborado con base en información de DTN Market. Última cotización del futuro más cercano en la CME para carne de puerco y CBOT para maíz.


diciembre / 11

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado con información de DTN Market Cotizaciones mensuales del último contrato relevante en la CBOT. Datos al cierre del 5 de noviembre de 2007.GRAFICA 2: Fuente: Elaborado con información la CBOT, obtenida vía DTN Market. Cotizaciones de cada 10 días, del último contrato vigente.

PRECIO INTERNACIONAL DEL MAÍZ 1960 - 2007 (Dólares por tonelada)

CONTRATO DE DICIEMBRE DE MAÍZ 2005, 2006 Y 2007 (centavos de dólar por bushel)


PRODUCCIÓN DE MAÍZ EN ESTADOS UNIDOS, ESTACIONALIDAD

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado por FCSTONE, octubre 2007Los reportes mensuales de FCStone pueden ser consultados en forma íntegra en la siguiente dirección electrónica del CEDRSSA: http://www.cedrssa.gob.mx/default.asp?id=184.GRAFICA 2: Fuente: Elaborado por FCSTONE, octubre 2007

PRECIOS ESPERADOS EN EL MAÍZ (USD/Bu)


diciembre / 13

FACTORES FUNDAMENTALES. INVENTARIOS EXCEDENTES MUNDIALES MAÍZ (MTM)

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado por FCSTONE, octubre 2007Los reportes mensuales de FCStone pueden ser consultados en forma íntegra en la siguiente dirección electrónica del CEDRSSA: http://www.cedrssa.gob.mx/default.asp?id=184.GRAFICA 2 Y 3: Fuente: Elaborado por FCSTONE, octubre 2007Los reportes mensuales de FCStone pueden ser consultados en forma íntegra en la siguiente dirección electrónica del CEDRSSA: http://www.cedrssa.gob.mx/default.asp?id=184.

SUPERFICIE SEMBRADA EN LOS EUA (Mln/Acres)

FACTORES FUNDAMENTALES, Producción de maíz-EUA (Mln/Bu)


BALANCE DE MAÍZ EN EUA, PRODUCCIÓN - USO DE MAÍZ - EUA (Mln/Bu)

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado por FCSTONE, Granos Forrajeros - septiembre 2007Los reportes mensuales de FCStone pueden ser consultados en forma íntegra en la siguiente dirección electrónica del CEDRSSA: http://www.cedrssa.gob.mx/default.asp?id=184.GRAFICA2: Fuente: Elaborado por el CEDRSSA con información del USDA. http://www.ers.esda.gov/Data/feedgrains/FeedGrainsQueriable.aspx

INVENTARIOS FINALES DE MAÍZ EN EUA (millones de toneladas)


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USO FORRAJERO DE MAÍZ - EUA (Mln/Bu)

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado por FCSTONEGRAFICA 2: Fuente: Elaborado por el CEDRSSA con información del USDA. http://www.ers.esda.gov/Data/feedgrains/FeedGrainsQueriable.aspx

DEMANDA DE MAÍZ PARA ETANOL EN EUA (millones de toneladas)


DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LA PRODUCCIÓN DE MAÍZ DE EUA: ETANOL, OTROS USOS E INVENTARIOS FINALES

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado por el CEDRSSA con información del USDAGRAFICA 2: Fuente: INFORMA. Tomado de FCStone, Reporte de Granos Forrajeros. Septiembre, 2007. Los reportes mensuales de FCStone pueden ser consultados en forma íntegra en la siguiente direcciónelectrónica del CEDRSSA:http://www.cedrssa.gob.mx/default.asp?id=184.

PERSPECTIVAS DE LA DEMANDA DE MAÍZ PARA LA PRODUCCIÓN DE ETANOL

MARGEN ESTIMADO PARA ETANOLMargin Per Bu Corn Grind for Ethanol Based on Futures


diciembre / 15

PRECIOS INTERNACIONALES

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado por el CEDRSSA con información de las bolsas de futuros en las que cotizan dichos productos, enviada por DTN Market.GRAFICA 2: Fuente: Elaborado por FCSTONE, octubre 2007Los reportes mensuales de FCStone pueden ser consultados en forma íntegra en la siguiente dirección electrónica del CEDRSSA: http://www.cedrssa.gob.mx/default.asp?id=184

PERSPECTIVAS DE SIEMBRAS EN ESTADOS UNIDOS

INGRESOS -MAIZ vs SOYACrop Economics


PERSPECTIVAS DE SIEMBRAS EN ESTADOS UNIDOS

GRAFICA 1: Fuente: Elaborado por FCSTONE. Reporte de octubre de 2007.GRAFICA 2: Fuente: Elaborado por FCSTONE. Reporte de octubre de 2007.

PERSPECTIVAS DE SIEMBRAS DE MAÍZ EN ESTADOS UNIDOS

PERSPECTIVAS DE SIEMBRAS EN EUA


diciembre / 15

CEDRSSACentro de Estudiospara el DesarrolloRural Sustentabley la Soberanía Alimentaria

pulso del sector

El Presupuesto Federalasignado al Programa Especial

Concurrente, 2008

diciembre 2007

VERTIENTES DESCRIPCIÓN

FUENTES

ANEXO 7. PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE (millones de pesos)

1. Programa de financiamiento y aseguramiento al medio ruralRamo 06 Hacienda y Crédito Público AGROASEMEX (Fondos de Aseguramiento y de Microseguros) FINANCIERA RURAL Fondo de Capitalización e Inversión Rural (FOCIR) FIRA (Fideicomisos Instituídos en Relación a la Agricultura)2. Programa para la adquisición de activos productivosRamo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Alianza para el Campo Agrícola Ganadero Pesca Desarrollo RuralRamo 10 Economía Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES) Microrregiones Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM)Ramo 15 Reforma Agraria Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos (FAPPA) Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG)Ramo 21 Turismo Ecoturismo y Turismo Rural3. Programa de Apoyos Directos al CampoRamo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación PROCAMPO4. Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio RuralRamo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Apoyo a intermediarios financieros Garantías y Otros Apoyos Fondos de GarantíaRamo 15 Reforma Agraria Joven Emprendedor Rural y Fondo de TierrasRamo 20 Desarrollo Social Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías (FONART)5. Programa de atención a problemas estructuralesRamo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Diesel agropecuario y marino y gasolina ribereña Reconversión Productiva Apoyo al ingreso objetivo y a la comercialización6. Programa de soporteRamo 06 Hacienda y Crédito Público INEGI Censo AgropecuarioRamo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Sanidades e inocuidad Sistema nacional de información para el desarrollo rural sustentable (SNIDRUS) Capacitación y servicios de asistencia técnica, innovación y transferencia de tecnología Planeación y prospectiva Promoción de exportaciones y ferias7. Programa de Atención a Contingencias ClimatológicasRamo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Contingencias Climatológicas8. Programas de apoyo a la participación de actores para el desarrollo ruralRamo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Apoyo a organizaciones sociales Organismos TerritorialesRamo 15 Reforma Agraria Apoyo a organizaciones socialesRamo 20 Desarrollo Social Coinversión Social Ramo 209. Programas de educaciónRamo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación CSAEGRO Colegio de Postgraduados Universidad Autónoma ChapingoRamo 11 Educación Pública Educación Agropecuaria Programa Educativo Rural Universidad Antonio Narro Oportunidades Desarrollo de Capacidades10. Programa de uso sustentable de recursos naturales para la producción PrimariaRamo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Conservación y uso sustentable de suelo y agua (Incluye 150 MP para el Distrito Federal) Programa Ganadero (PROGAN)

Total

Financiera

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Competitividad

Medio Ambiente

204.000,0 3.313,5 3.313,5 1.000,0 1.163,5 300,0 850,0 16.260,0 13.673,7 13.673,7 5.601,6 2.546,5 1.225,6 4.300,0 918,2 132,4 690,3 80,0 15,5 1.533,1 611,0 922,1 135,0 135,0 16.678,0 16.678,0 16.678,0 3.215,1 2.686,0 329,1 501,0 1.855,9 500,0 500,0 29,1 29,1 11.763,4 11.763,4 2.964,1 351,6 8.447,7 3.724,5 211,4 211,4 211,4 3.513,1 2.219,4 83,7 880,0 30,0 300,0 900,0 900,0 900,0 749,0 375,0 275,0 100,0 275,0 275,0 99,0 99,0 27.137,1 2.442,2 51,6 790,6 1.600,0 24.694,9 4.176,7 155,3 525,7 15.324,4 4.512,813.187,3 5.935,2 806,0 4.200,0

El Presupuesto Federal asignado al Programa Especial Concurrente2008

diciembre / 19

VERTIENTES DESCRIPCIÓN

Recursos biogenéticos y biodiversidad Bioenergía y fuentes alternativas PescaRamo 16 Medio Ambiente y Recursos Naturales Protección al medio ambiente en el medio rural Áreas Naturales Protegidas PROFEPA Vida Silvestre Desarrollo Regional Sustentable PET (Incendios Forestales) Otros de Medio Ambiente Forestal (Incluye Proárbol)11. Programa de mejoramiento de condiciones laborales en el medio ruralRamo 04 Gobernación Fondo para Pago de Adeudos a Braceros Rurales del 42 al 64Ramo 09 Comunicaciones y Transportes PETRamo 14 Trabajo y Previsión Social Trabajadores Agrícolas TemporalesRamo 20 Desarrollo Social PET12. Programa de atención a la pobreza en el medio ruralRamo 05 Relaciones Exteriores Atención a migrantesRamo 06 Hacienda y Crédito Público Atención a Indígenas (CONADEPI)Ramo 20 Desarrollo Social Atención a la población Adultos Mayores de 70 años y Más en Zonas Rurales Microrregiones Jornaleros Agrícolas Vivienda Rural (Incluye "tu casa" -rural-) Apoyo alimentario en zonas de atención prioritaria Programas Alimentarios Oportunidades13. Programa de infraestructura en el medio ruralRamo 09 Comunicaciones y Transportes Infraestructura Caminos RuralesRamo 16 Medio Ambiente y Recursos Naturales Infraestructura Hidroagrícola IMTA Programas HidráulicosRamo 23 Previsiones Salariales y EconómicasRamo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios14. Programa de atención a las condiciones de salud en el medio ruralRamo 12 Salud Salud en población rural Oportunidades Desarrollo de Capacidades Sistema de Protección Social en Salud (SPSS)Ramo 19 Aportaciones a Seguridad Social IMSS-Oportunidades Seguridad Social Cañeros15. Programa para la atención de aspectos agrariosRamo 15 Reforma Agraria Atención de aspectos agrarios Conflictos Agrarios y Obligaciones Jurídicas Fondo de Apoyo para los Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR) Archivo General Agrario16. Gasto administrativoRamo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Dependencia CONAZA FEESA FIRCO INIFAP INCA RURAL SENASICA SIAP SNICS ASERCA INPESCA CONAPESCARamo 15 Reforma Agraria Dependencia Procuraduría Agraria Registro Agrario NacionalRamo 31 Tribunales Agrarios

210,0 300,0 419,2 7.252,1 1.874,1 616,1 181,2 118,4 180,0 113,0 665,4 5.378,0 1.679,0 400,0 400,0 850,0 850,0 111,0 111,0 318,0 318,0 33.184,7 69,7 69,7 7.270,4 7.270,4 25.844,6 25.844,6 6.353,3 1.689,2 130,0 1.040,0 3.000,0 1.255,0 12.377,1 41.972,3 6.695,7 6.695,7 6.695,7 10.268,1 4.538,1 230,0 5.500,0 250,0 24.758,5 18.943,8 12.643,8 12.643,8 3.168,5 55,4 9.419,9 6.300,0 6.000,0 300,0 1.248,0 1.248,0 1.248,0 1.182,7 25,0 40,3 10.044,3 7.374,8 4.048,7 52,8 9,3 263,3 1.226,8 35,7 665,6 80,6 11,7 346,7 234,3 399,3 1.879,3 588,7 763,6 527,0 790,2

Medio Ambiente

Laboral

Laboral

Laboral

Laboral

Social

Social

Social

Infraestructura

Infraestructura

InfraestructuraInfraestructura

Salud

Salud

Agraria

Administrativa

Administrativa

Administrativa


PROGRAMAS

Presupuesto mínimo destinado para la competitividad en Temas Estratégicos EQUIPO / TECNOLOGÍA Mecanización y Equipamiento rural Transporte Tecnificación de riego Fondo para la adquisición de activos agropecuarios para uso eficiente de energía Equipamiento de agroindustria y centrales de comercialización de productores agropecuarios Fondo para la adquisición compactada de Fertilizante para explotaciones de menos de 3 Ha. Agricultura controlada PESA Guerrero, Chiapas, Oaxaca, Mixteca Poblana y Sur-Oriente de Morelos

5.650,0 4.550,0 550,0 100,0 800,0 300,0 600,0 1.000,0 1.200,0 1.100,0

USOS

Presupuesto mímimo destinado a la CompetitividadPresupuesto mímimo destinado a la Competitividad de Ramas Productivas GANADERÍA Bovinos

Producción de LecheRastros TIF ResPies de Cría en el trópico (Incluye doble propósito)PROGAN BovinoAbrevaderos ganado

CaprinosRastros TIF CaprinosPROGAN Caprino

CerdosRastros TIF CerdosFondo de estabilización para la comercializaciónInfraestructura para granjas

OvinoRastros TIF CorderosPROGAN Ovino

AbejasPROGAN Apícola

Infraestructura de Rastros y Obradores TIFBovinosPorcinos

CAÑA DE AZÚCAR Garantías líquidas cañeras Seguridad social Otros apoyos FRIJOL MAÍZ CAFÉ Fondo de garantía para Infraestructura agroindustrial para el café Otros:

Fondo de estabilización del caféBroca del caféPadrónRenovación de cafetalesInstrumentos financieros para reducción de riesgosPromoción de consumo

PESCA y ACUACULTURA SISTEMAS PRODUCTO Agave

MezcaleroTequilero

Arroz Cebada Cítricos Hule Natural Oleaginosas (Apoyo a Copra, Palma de Aceite, Algodón, Otras) Productos de clima templado (Durazno, Pera, Manzana) Sorgo Trigo Otros productos (Candelilla, Lechuguilla, Henequén, Ixtle, Nopal verdulero, Nopal forrajero, Nopal tunero, Avestruz, Mango, Cacao, Vainilla, Guayaba, Piña, Tabaco y otros)

21.769,0 16.119,0

5.624,0 4.100,0 1.400,0

350,0 250,0

2.000,0 100,0

80,0 30,0 50,0

785,0 305,0 200,0 280,0 159,0

65,0 94,0

200,0 200,0 300,0 100,0 200,0

1.625,0 250,0 300,0

1.075,0 1.500,0 2.200,0 1.500,0

300,0 1.200,0

1.300,0 2.370,0

300,0 100,0 200,0 100,0 100,0 420,0 100,0 300,0 300,0 100,0 100,0 550,0

El Presupuesto Federal asignado al Programa Especial Concurrente2008

diciembre / 21

PROGRAMAS

RECURSOS FEDERALIZADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA DEL PROGRAMA DE ADQUISICIÓN DE ACTIVOS(ALIANZA PARA EL CAMPO) (millones de pesos)

Programas para la atención de la Competitividad de Temas y Ramas Productivas 1. Programa de financiamiento y aseguramiento al medio rural

AGROASEMEX (Fondos de Aseguramiento y de Microseguros)FINANCIERA RURALFondo de Capitalización e Inversión Rural (FOCIR)FIRA (Fideicomisos Instituídos en Relación a la Agricultura)

2. Programa para la adquisición de activos productivos Ramo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

Alianza para el Campo Agrícola Ganadero Pesca Desarrollo Rural

Ramo 10 EconomíaFondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR)Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES)Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM)

Ramo 15 Reforma AgrariaFondo de Apoyo para Proyectos Productivos (FAPPA)Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG)

4. Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural Ramo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

Garantías y Otros ApoyosFondos de Garantía

5. Programa de atención a problemas estructurales Ramo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

Reconversión ProductivaApoyo al ingreso objetivo y a la comercialización

6. Programa de soporte Ramo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

Sanidades e inocuidadCapacitación y servicios de asistencia técnica, innovación y transferencia de tecnologíaPromoción de exportaciones y ferias

7. Programa de Atención a Contingencias Climatológicas 10. Programa de uso sustentable de recursos naturales para la producción Primaria Ramo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

Conservación y uso sustentable de suelo y aguaPrograma Ganadero (PROGAN)Pesca

12. Programa de atención a la pobreza en el medio rural Ramo 20 Desarrollo Social

Atención a la población Programas Alimentarios

13. Programa de infraestructura en el medio rural (25% de Programas Hidráulicos)

42.869,3 3.313,5 1.000,0 1.163,5

300,0 850,0

16.045,0 13.673,7 13.673,7

5.601,6 2.546,5 1.225,6 4.300,0

838,2 132,4 690,3

15,5 1.533,1

611,0 922,1

2.356,9 2.356,9

501,0 1.855,9 8.799,3 8.799,3

351,6 8.447,7 3.399,4 3.399,4 2.219,4

880,0 300,0 900,0

5.425,2 5.425,2

806,0 4.200,0

419,2 1.255,0 1.255,0 1.255,0 1.255,0 1.375,0

NACIONALAguascalientes Baja CaliforniaBaja California SurCampecheChiapasChihuahua CoahuilaColimaDistrito FederalDurangoGuanajuatoGuerreroHidalgoJaliscoMéxicoMichoacánMorelosNayaritNuevo LeónOaxacaPueblaQuerétaroQuintana RooSan Luis PotosíSinaloaSonoraTabascoTamaulipasTlaxcalaVeracruzYucatánZacatecas

9.799,1 118,9 162,9

96,1 174,4 625,0 319,8 228,5 106,5

77,4 256,8 424,3 383,2 340,8 487,4 415,1 432,8 210,9 203,5 182,3 567,6 441,4 194,2 121,5 260,2 421,5 444,7 277,0 338,0 146,6 688,1 285,6 366,4


El número 7 de Rumbo Rural fue impresoy encuadernado en diciembre de 2007

en Graphika Comunicación Impresa,Rafael Angel de la Peña No. 64 A,Col. Obrera, 06800 México, D.F.

Tel. 5578-9698, bajo el cuidado de SantiagoOlvera Rosas.Tiraje: 2,000 ejemplares

· Violeta Nuñez Rodríguez “Elementos para el diseño de apoyo a la Unidad de Producción...

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