VIGILANCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN · cas en Alemania para el Desarrollo (EED), bajo los...

VIGILANCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓNReporte Nacional Nº 17

Lima, abril 2009

El Reporte Nacional N° 17 del Sistema de Vigilancia Ciudadana de la Descentralización (Vigila Perú) es unaPublicación del Grupo Propuesta Ciudadana.

Propuesta Ciudadana busca fortalecer el rol y las capacidades de la sociedad civil en el proceso de descentra-lización, así como promover el derecho a la participación de la ciudadanía.

• Información sobre el proceso de descentralización• Iniciativas para el marco legal de la descentralización• Participación en las instancias de concertación regional y municipal• Vigilancia Ciudadana del desempeño de las autoridades nacionales, regionales y locales

Elaborado por: Responsable del Área de Vigilancia Ciudadana:Epifanio Baca

Analistas del Área de Vigilancia Ciudadana:Juan J. CcoylloAlejandra MuñozGustavo ÁvilaKatherine Montes

Corrección de estilo: Juana Iglesias

Diseño y diagramación: Renzo EspinelLuis de la Lama

Hecho el Depósito Legal: 1501162003-4569

Grupo Propuesta CiudadanaLeón de la Fuente 110, Lima 17

Impreso en el Perú

Esta publicación es realizada con el aporte de la OSIDevelopment Fundation, bajo los términos del acuerdo co-operativo No 20018115, y del Servicio de las Iglesias Evangéli-cas en Alemania para el Desarrollo (EED), bajo los términosdel acuerdo cooperativo No 2002.0280G. Las opiniones expre-sadas por los autores, no necesariamente reflejan el punto devista de la OSI ni del EED.

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................ 5

I. GESTIÓN PRESUPUESTAL .................................................................................................................... 9

1.1 Evolución del presupuesto público total 2004-2008 ............................................................................. 9

1.2 Evolución del presupuesto público de los gobiernos regionales ...................................................... 10

1.3 El presupuesto 2008: principales características ................................................................................ 16

1.3.1 Modificaciones presupuestales en el gobierno nacional .......................................................... 16

1.3.2 Modificaciones presupuestales en los gobiernos regionales ................................................... 19

1.3.3 Modificaciones presupuestales en los gobiernos locales ......................................................... 24

1.4 Ejecución presupuestal durante el año 2008 ........................................................................................ 24

II. GESTIÓN DE LAS INVERSIONES ...................................................................................................... 31

2.1 Evolución de las inversiones en el gobierno nacional ........................................................................ 32

2.2 Evolucion de las inversiones en los gobiernos regionales .................................................................. 35

2.3 Gestion de los proyectos de inversión pública en los gobiernos regionales ................................... 39

2.4 Destino de las inversiones del gobierno nacional y de los gobiernos regionales ........................... 41

2.5 La política de "modulación del gasto" en los gobiernos regionales y sus efectos ........................... 43

2.6 Ejecución de las inversiones en los gobiernos locales ......................................................................... 45

2.7 Fondo de Promoción de la Inversión Pública Regional y Local (Foniprel) ...................................... 47

III. PROGRAMAS SOCIALES: PRESUPUESTO POR RESULTADOS ................................................. 49

IV. GESTIÓN DE LAS ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES ESTATALES .............................. 61

4.1 La programación de los procesos .......................................................................................................... 62

4.2 Los programas de adquisiciones y contrataciones en los gobiernos regionales ............................ 64

4.3 Avance en la convocatoria de los procesos de selección ..................................................................... 66

4.4 Tiempos promedio de los procesos ........................................................................................................ 69

Grupo Propuesta C iudadana

4

V. TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN ................................................................... 73

5.1 Portales de transparencia ....................................................................................................................... 74

5.1.1 Evolución del desempeño de los gobiernos regionales en transparencia .............................. 75

5.1.2 Portales de Transparencia en 2008 .............................................................................................. 75

5.1.3 ¿Qué información se difundió mejor en los portales? ............................................................... 76

5.2 Acceso a la información ........................................................................................................................... 77

5.2.1 Evolución del desempeño de los gobiernos regionales en acceso a la información ............. 78

5.2.2 Acceso a la información en 2008 .................................................................................................. 79

5.2.3 ¿Qué información es entregada completa y en los plazos de leyla mayoría de las veces? ................................................................................................................ 80

VI. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONSEJO REGIONAL ............................................................ 81

6.1 Funcionamiento del Consejo de Coordinación Regional .................................................................... 81

6.2 Implementación de las audiencias públicas de rendición de cuentas ............................................. 83

6.3 Funcionamiento del Consejo Regional .................................................................................................. 85

VII. SECTORES EDUCACIÓN Y SALUD ................................................................................................... 89

7.1 Espacios de participación en Educación y Salud ................................................................................. 89

7.1.1 Situación de los COPARE a nivel nacional y análisis de casos ................................................ 90

7.1.2 Situación de los CRS a nivel nacional y análisis de casos ........................................................ 97

7.2 Planes regionales de Educación y Salud. Los casos de Piura y Cusco .............................................. 99

7.2.1 Políticas priorizadas en el PER y políticas del Plan de Desarrollo RegionalConcertado del GR Cusco en materia educativa ..................................................................... 100

7.2.2 Políticas priorizadas en el PER y políticas del Plan de Desarrollo RegionalConcertado del GR Piura en materia educativa ...................................................................... 101

7.2.3 Políticas priorizadas del PRS y políticas de Salud del Gobierno Regional de Cusco ........ 102

7.3 Gestión presupuestal en Educación .................................................................................................... 103

7.4 Gestión presupuestal en Salud ............................................................................................................. 110

7.5 Seguimiento al proceso de transferencia de funciones ..................................................................... 118

VIII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................................... 123

5

Vig i l a Perú

El hecho que marcó el año 2008 fue el desenlace de la crisis financiera mundial y su impactoen la región y en el país. El derrumbe de los mercados financieros mundiales y la recesióneconómica que hoy afecta a los Estados Unidos, la Unión Europea y el Japón, así como ladesaceleración del crecimiento en la China e India, han cambiado el escenario económico demanera radical. El precio de los minerales y del petróleo ha caído fuertemente (entre 30% y50%), el crédito internacional se hace escaso y caro, nuestras exportaciones de minerales,productos agrícolas y textiles están disminuyendo por la menor demanda internacional.

Durante el primer semestre tuvimos a un gobierno preocupado por la inflación provocadapor el encarecimiento de los alimentos y el petróleo en el mercado mundial y por el creci-miento de la demanda interna. Con el desencadenamiento de la crisis financiera global elproblema principal dejó de ser la inflación y se está generando una rápida desaceleracióneconómica y disminución de los ingresos fiscales: en enero la tasa de crecimiento de nuestraeconomía bajó al 3% cuando en septiembre estaba en 11% y los ingresos fiscales disminuye-ron en 10% en el primer trimestre del año.

Ante la insistencia de un amplio sector de la opinión publica, el gobierno se vio obligado aproponer un Plan Anticrisis, el cual considera diversas medidas fiscales, desde la perspectivadel gobierno, para evitar la caída del empleo y la desaceleración de la economía. El monto queprevé este plan es de S/. 7,697 millones, los cuales, hasta el mes de febrero, no habían sidoincluidos en el presupuesto 2009.

En el período septiembre y diciembre del 2008 el MEF aplicó una política de recorte abiertode los recursos para inversiones de los gobiernos regionales y locales con el argumento deahorrar recursos para hacer frente a los impactos de la crisis, medida que fue desacertadaporque le bajó el buen ritmo que alcanzó el gasto de inversión, tal como se demuestra en estereporte. Además, tomó medidas que significan un retroceso en la descentralización del ma-nejo presupuestal tales como: la recentralización del manejo de los recursos del canon quesegún ley pertenece a los gobiernos subnacionales, devolución al MIMDES del presupuestotransferido a los gobiernos locales para los programas de nutrición y la constitución delFONIPREL tomando recursos de los gobiernos regionales y locales.


6

La amplia resistencia que generó la política del Ministro Valdivieso de ajustar el gasto y derecentralizar la gestión, generó las condiciones para el retorno de Luis Carranza al ministeriode economía. La orientación de esta decisión del gobierno parece ser la de activar el gastopúblico contra cíclico, lo cual en principio nos parece acertado. Sin embargo, lo que observa-mos es que la propuesta está sesgada hacia grandes proyectos de inversión ubicados en lacosta y en el medio urbano, cuya concreción toma mucho tiempo, cuando lo que se necesitapara evitar la caída en el consumo es incluir obras públicas de corta maduración que favorez-can por igual a la sierra y selva del país.

La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ha jugado un rol importante en la discusiónde los recursos que han sido colocados en el Fondo Nacional para la Inversión Publica Regio-nal y Local FONIPREL, el cual fue constituido en parte, mediante recortes a los presupuestosde los gobiernos subnacionales. Los gobiernos regionales han logrado el compromiso delMEF de devolverles los recursos que les quitaron para conformar este fondo, de tal modo queellos los ejecuten directamente. Será importante hacer un seguimiento no sólo al cumpli-miento de este compromiso sino a la implementación de dicho Plan y de sus resultados.

La descentralización del presupuesto público es un proceso que –tal como hemos mostradoen nuestros reportes– ha venido avanzando fundamentalmente gracias al cumplimiento de laLey del Canon, así como al FONCOMUN, ambos mecanismos previos a la descentraliza-ción1. Al estar ligados a la dinámica de la actividad extractiva y al crecimiento económico queahora se ven amenazados por la crisis, ambas fuente de ingresos para las regiones disminui-rán sustancialmente. Esta descentralización de los recursos presupuestales beneficiósignificativamente a un número reducido de regiones productoras de minerales e hidrocar-buros, sin haberse definido claramente las responsabilidades de las autoridades encargadasde su manejo.

Por otro lado, en el marco del proceso de descentralización, el gobierno nacional ha ido transfi-riendo funciones sin los recursos económicos necesarios para su ejercicio por parte de los go-biernos regionales; este proceso ha sido particularmente incoherente en el año 2008. En efecto,el gobierno aprista cumplió con acelerar la transferencia de funciones a los gobiernos regionalesy lo hizo mediante la suscripción de actas sustentatorias y de entrega y recepción del acervodocumentario; sin embargo, se observó muy poca disposición de los sectores del gobierno na-cional para identificar y cuantificar los recursos asociados a las funciones transferidas, alegandoque sus pliegos no contaban con recursos. Por otro lado, tampoco se ha realizado la delimitaciónde funciones y competencias entre los diferentes niveles de gobierno.

El fortalecimiento de capacidades asociado a la etapa de acreditación ha estado ausente, comoconsecuencia de ello las direcciones regionales sectoriales, que ahora forman parte del gobier-no regional, funcionan en las mismas condiciones que antes. Para tratar de salvar esta ausen-cia, producto de decisiones no planificadas y guiadas por motivaciones puramente políticas,se han firmado convenios intergubernamentales en los que se señala que se implementaránprogramas de fortalecimiento en los gobiernos regionales y locales. Esta es una clara muestrade que el gobierno aprista tiene poco interés en el avance de la descentralización, y que hasta

1 Entre 2007 y 2008, los gobiernos subnacionales tenían las 2/3 partes del presupuesto total de inversiones. En el año 2002el 80% del presupuesto público total estaba bajo el control del gobierno nacional, en 2008 esta cifra ha disminuido al 70%.

7

V ig i l a Perú

el momento la llegada de Yehude Simon a la presidencia del Consejo de Ministros no hatraído señales de cambio al respecto.

La necesaria reforma del Estado sigue siendo un tema pendiente de la agenda política nacio-nal, lo cual deja sin un marco de referencia general al proceso de descentralización. Las conse-cuencias de esta situación se constatan en el pobre desempeño de las instituciones públicaspara implementar con eficiencia los programas asociados al presupuesto por resultados, asícomo los recursos de inversión de los que disponen como parte del Plan Anticrisis. En estosaños los gobiernos regionales han realizado importantes esfuerzos para mejorar su capacidadde gasto, como lo muestran las cifras que trae este reporte, pero su desempeño es muy des-igual, por lo que hay gobiernos regionales – y también ministerios - que necesitan urgenteapoyo para mejorar su desempeño.

La ausencia de una sustancial transformación del Estado genera asimismo grandesdesencuentros entre los cambios institucionales que promueve la descentralización y la diná-mica general de un Estado que mantiene en lo fundamental su carácter centralista, sin unaefectiva capacidad de planeamiento, así como profundamente ineficiente2

En este contexto, el surgimiento y la consolidación de la Asamblea Nacional de GobiernosRegionales, en particular, junto al fortalecimiento de la REMURPE y el resurgimiento de laAsociación de Municipalidades del Perú pusieron en la agenda nuevamente el tema de laconducción intergubernamental, bloqueando de paso la estrategia del gobierno de fragmen-tar a los Gobiernos Regionales para impedir su constitución como interlocutor político nacio-nal. Ello forzó a que en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo se incluyera la conformación delConsejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), conformada por los Presidentes Regio-nales, representantes de las Municipalidades y por representantes del Gobierno Nacional.

Un riesgo de estos tiempos es que la descentralización termine bloqueada en medio de lacrisis que empieza a impactar nuestra economía. En esa perspectiva es fundamental la cons-trucción concertada de una agenda sobre la cual se formulen políticas y se tomen decisionesque permitan avanzar en por lo menos las siguientes dimensiones: i) la descentralización fiscaly del presupuesto público; ii) la transferencia efectiva de las funciones y los recursos necesa-rios para su efectivo ejercicio; iii) la conducción concertada entre los tres niveles de gobierno;iv) la formulación de un plan de ordenamiento territorial y de regionalización.

El presente Reporte Nº 17 de Vigilancia del Proceso de Descentralización, que contiene unbalance del año 2008 es elaborado con la participación de las instituciones socias del GrupoPropuesta Ciudadana en 9 regiones, ellas son: CEDEPAS Norte (Cajamarca y La Libertad)CIPCA (Piura), CEDEP (Ancash, Ica y Lambayeque), ARARIWA y CBC (Cusco), DESCO(Huancavelica) y CEDER (Arequipa). Este trabajo es posible gracias al apoyo de OSIDevelopment Foundation y el Servicio de Iglesias Evangélicas de Alemania para el DesarrolloEED. Expresamos también nuestro reconocimiento a los funcionarios de las institucionespúblicas regionales que han atendido oportunamente a nuestras solicitudes de información.

2 Grupo Propuesta Ciudadana (2009); "Notas de balance del proceso de descentralización peruana", elaborado porE. Ballón, y J. Azpur. Documento de trabajo.


8

9

Vig i l a Perú

1.1 EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO PÚBLICOTOTAL 2004-2008

Mientras el proceso de descentralización avan-zaba con lentitud e iba perdiendo fuerza, laeconomía peruana crecía a ritmos aceleradosnunca antes vistos, cumpliendo a diciembrede 2008 noventa meses de crecimiento soste-nido. Ese año culminó con una tasa de creci-miento anual de 9.8%, superior al promediode 5.9% experimentado en el período 2001-2008. Con esta bonanza económica, los ingre-sos tributarios del país crecieron a una tasapromedio anual de 14% entre el 2001 y el2008, incrementando su participación en elPBI de 12.4% a 15.6%3. Este aumento en lapresión tributaria estuvo fuertementeinfluenciado por el crecimiento del impuestoa la renta de las industrias extractivas. Sinembargo, la cifra está aún lejana de la metade 18% planteada en el Acuerdo Nacional.

La recaudación de tributos internos ha cre-cido fuertemente debido al dinamismo de

las actividades económicas en los últimosaños. Entre ellas, la actividad extractiva quefue la que más creció –a una tasa promedioanual de 48% entre 2001-2008–- y aumen-tó su participación relativa dentro del totalde tributos internos de 3% a 20% en ese mis-mo período. Esta situación se reflejará,como veremos más adelante, en el incre-mento sustancial del presupuesto de losgobiernos regionales y locales a partir delaño 2005 por las mayores transferencias derecursos del canon minero, petrolero ygasífero, y por una mayor participación enel presupuesto total del país. Otras activi-dades económicas que también incremen-taron sus tributos son las de hidrocarburosa una tasa promedio anual de 22%, cons-trucción (18%), comercio (18%) y otros ser-vicios (12%).

Así, entre 2003-2004, el presupuesto públicototal creció a una tasa promedio de 9.1%. (Vergráfico 1.1).

3 Informe de Seguimiento del Marco Macroeconómico Multianual (MMM) 2008-2010, revisado a diciembre de 2008.


1 0

1.2 EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO PÚBLICO DELOS GOBIERNOS REGIONALES

Desde el año 2004 el presupuesto de aperturade los gobiernos regionales se incrementó a unatasa promedio anual de 13% y el presupuestomodificado lo hizo a una tasa promedio de 17%.Entre las fuentes de financiamiento que másaumentaron está la de canon, sobrecanon, re-galías4 y participaciones de rentas de aduanas5,que en 2004 era de S/. 353 millones y en 2008alcanzó un monto de S/. 1,547 millones, lo quesignifica una tasa de crecimiento promedioanual de 45%.

Este crecimiento se debe a la coyuntura in-ternacional favorable de los precios de losmetales y al aumento de la producción mine-ra en el período, superando con frecuencialos estimados del Ministerio de Economía y

Finanzas. Ello ha generado en los últimos añosmayores transferencias por concepto de ca-non, incorporadas durante el año en los pre-supuestos de cada gobierno regional. Así, elpresupuesto modificado del canon en 2004fue de S/. 597 millones, mientras que en 2008alcanzó los S/. 3,718, lo que significa un cre-cimiento promedio anual de 58%. Ver cua-dro 1.1.

Antes de junio del 2005 estos recursos sólopodían destinarse a gastos de inversión, peroa partir de ese entonces, se facultó usar hastaun 20% en gastos corrientes (mantenimientode infraestructura y elaboración de perfiles)y en 2008, con la Ley Nº 29142, se especificausar hasta un 20% del Canon, Sobrecanon,Regalías y Participaciones para mantenimien-to de infraestructura y hasta un 5% para laelaboración de perfiles de inversión pública.

Gráf ico 1 . 1

Fuente: Leyes de presupuesto público nacional.Elaboración: Vigila Perú.* Para el 2003 se retiran los recursos de la valorización de las exoneraciones tributarias.** Para el 2007 y el 2008 se han retirado los recursos directamente recaudados, las donaciones y el endeudamiento de gobiernos

regionales y locales, así como los impuestos municipales, para hacer comparables las cifras del período analizado.

4 En el año 2004 se crea la Ley de Regalías Mineras, pero a partir del año 2006 los gobiernos regionales comienzan arecibir recursos por este concepto.

5 Corresponde al 2% de las rentas recaudadas por las municipalidades provinciales y distritales en las aduanas marítimas,aéreas, postales, fluviales, lacustres y terrestres ubicadas en sus jurisdicciones. A pesar que se transfiere por la mismafuente, esta no corresponde a la explotación de recursos naturales sino a la recaudación por operaciones de importación.

1 1

V ig i l a Perú

Cuad

ro 1

.1

Fuen

te: S

IAF-

MEF

.El

abor

ació

n: V

igila

Per

ú.*

En l

os a

ños

2004

y 2

005

incl

uye

los

mon

tos

del

Fonc

or q

ue e

n es

os a

ños

se c

onsi

dera

ba u

na f

uent

e in

depe

ndie

nte.

**In

cluy

e op

erac

ione

s de

cré

dito

int

erno

y e

xter

no.

PIA

: Pre

supu

esto

Ins

tituc

iona

l de

Ape

rtur

a.PI

M: P

resu

pues

to I

nstit

ucio

nal

Mod

ifica

do.

Rec

urso

s or

dina

rios

*6,

588

7,22

56,

948

7,30

57,

873

7,81

67,

855

8,53

68,

275

8,75

19,

649

9,12

49,

702

10,2

709,

777

Can

on, s

obre

cano

n, r

egal

ías,

par

ticip

acio

nes

353

597

353

430

903

535

755

1,47

886

61,

159

2,53

51,

213

1,54

73,

718

2,02

0y

rent

as d

e ad

uana

s

Rec

urso

s di

rect

amen

te r

ecau

dado

s34

445

728

237

148

631

737

551

835

937

454

937

737

557

738

6

Ope

raci

ones

de

créd

ito**

1617

914

5640

9510

459

8410

793

8693

81

Don

acio

nes

y tr

ansf

eren

cias

135

525

8 -

384

280

- 79

940

4-

1,31

876

4-

1,67

269

8

Tota

l7,

303

8,65

07,

849

8,12

19,

701

8,98

79,

079

11,4

359,

963

10,3

6814

,158

11,5

7111

,709

16,3

3112

,961

EVOL

UCIÓ

N DE

L PRE

SUPU

ESTO

POR F

UENT

E DE F

INAN

CIAM

IENT

OEN

LOS G

OBIE

RNOS

REGI

ONAL

ES 20

04-2

008

(EN

MILL

ONES

DE S

OLES

)

Fuen

te d

e fin

anci

amie

nto

2004

PIA

PIM

Ejec

.

2005

PIA

PIM

Ejec

.

2006

PIA

PIM

Ejec

.

2007

PIA

PIM

Ejec

.

2008

PIA

PIM

Ejec

.


1 2

La fuente de financiamiento que histórica-mente tuvo mayor participación en el presu-puesto de los gobiernos regionales es recur-sos ordinarios, con 83.5% en 2004 (PIM) y63% en 2008 (PIM) ha crecido a una tasa pro-medio anual de 10% en ese período. Con estainformación, cabe preguntarse cuánto de esteincremento de los recursos ordinarios, queprovienen del tesoro público, estuvo asocia-do a la transferencia de funciones y compe-tencias del gobierno nacional hacia los gobier-nos regionales.

La fuente donaciones y transferencias cre-ció a una tasa promedio anual de 47%, de-bido a que desde el 2004 se vienen transfi-riendo recursos del Seguro Integral de Sa-lud; en 2006 se incorporaron las transferen-cias por el shock de inversiones para los go-biernos regionales y las transferencias delremanente del Fondoempleo a los gobier-nos regionales de departamentos mineroscomo Cajamarca, Moquegua, Tacna y Puno,entre otros. También hay que considerar lastransferencias del Programa Nacional deApoyo Directo a los más Pobres (Juntos), asícomo las donaciones realizadas por la UniónEuropea a los gobiernos regionales deLoreto, Apurímac, Ayacucho, Huancavelicay Junín.

Los recursos por operaciones de crédito ofi-ciales crecieron a una tasa promedio anual de52%. Desde el año 2004 los gobiernos regio-nales han contraído deudas para elfinanciamiento de proyectos de inversión: ta-les son los casos del Gobierno Regional delCusco para el Proyecto Especial Plan Meriss(irrigación); del Gobierno de La Libertad parala construcción de carreteras y hospitales; delGobierno Regional de San Martín para elfinanciamiento del Proyecto Especial AltoMayo; del Gobierno Regional de Lambayequepara el Proyecto Especial Olmos- Tinajones;del Gobierno Regional de Loreto para la cons-trucción de la Av. Moore y la ampliación delestadio de Iquitos y del Gobierno Regional deAmazonas para la construcción del coliseocerrado de Bagua.

Finalmente, los recursos directamente recau-dados se han mantenido casi constantes des-de el 2004, año en el que su monto era simi-lar al obtenido por el canon. Desde entonces,dichos recursos han crecido a una tasa pro-medio anual de 2% (PIA) y 6% (PIM).

El cuadro 1.2 muestra la evolución del presu-puesto de apertura, modificado y ejecutadode los gobiernos regionales por grupo de gas-to. En él se puede observar que el grupo degasto con mayor peso en el año 2004 eran losgastos corrientes con 90% de participación ylos gastos de capital con 10%. Al 2008 estadistribución ha cambiado: los gastos corrien-tes han disminuido su participación al 76%mientras los gastos de capital la incrementarona 24%. La tasa de crecimiento promedio anualde los gastos corrientes ha sido de 8% mien-tras que la de los gastos de capital fue de 40%.Ello demuestra que el crecimiento del presu-puesto en estos años favoreció más claramenteel aumento de las inversiones.

Si analizamos el presupuesto modificado ve-mos que los gastos corrientes se hanincrementado a una tasa promedio anual de7%, mientras que las inversiones lo han he-cho a una tasa promedio anual de 53%. Enépocas de crecimiento (mayores ingresos tri-butarios) ambos indicadores aumentan pero,por su naturaleza, el gasto corriente suele sermás rígido que el gasto de inversión. En elcaso peruano, el mayor incremento en las in-versiones de los gobiernos regionales se debeal fuerte crecimiento de los tributos genera-dos por las empresas mineras y a las transfe-rencias del canon, principalmente, para inver-siones de los gobiernos regionales en los de-partamentos productores.

A pesar de que año a año los gobiernos regio-nales no consiguen ejecutar el 100% de suspresupuestos para gastos de capital, el presu-puesto ejecutado de este tipo de gasto ha cre-cido a una tasa promedio anual significativade 42% desde el 2004, si se toma en cuentaque en ese año se ejecutaron S/. 847 millonesfrente a S/. 3,435 millones en 2008.

1 3

V ig i l a Perú

Cuad

ro 1

.2

Fuen

te: S

IAF-

MEF

.PI

A: P

resu

pues

to I

nstit

ucio

nal

de A

pert

ura.

PIM

: Pre

supu

esto

Ins

tituc

iona

l M

odifi

cado

.

EVOL

UCIÓ

N DE

L PRE

SUPU

ESTO

POR G

RUPO

DE GA

STO

EN LO

S GOB

IERN

OS RE

GION

ALES

2004

-200

8(E

N MI

LLON

ES D

E SOL

ES)

Gen

éric

a de

gas

to20

04

PIA

PIM

Ejec

.

2005

PIA

PIM

Ejec

.

2006

PIA

PIM

Ejec

.

2007

PIA

PIM

Ejec

.

2008

PIA

PIM

Ejec

.

Gas

tos c

orri

ente

s6,

576

7,47

87,

002

7,17

38,

023

7,81

37,

806

8,59

68,

355

8,44

09,

276

8,91

18,

885

9,93

29,

516

Pers

onal

y o

blig

acio

nes

soci

ales

4,67

75,

211

5,01

05,

259

5,64

15,

615

5,78

56,

059

6,04

36,

282

6,41

76,

366

6,46

06,

713

6,64

3

Obl

igac

ione

s pr

evis

iona

les

1,24

51,

283

1,24

91,

271

1,38

91,

385

1,34

81,

364

1,36

01,

374

1,38

51,

375

1,36

81,

383

1,37

5

Bien

es y

ser

vici

os61

290

868

361

691

774

164

31,

091

877

700

1,31

01,

019

968

1,64

91,

327

Otr

os g

asto

s co

rrie

ntes

4276

6027

7672

3082

7584

164

151

8918

717

1

Gas

tos d

e cap

ital

727

1,17

184

794

81,

659

1,15

71,

263

2,81

41,

584

1,92

94,

880

2,65

62,

823

6,38

93,

435

Inve

rsio

nes

678

1,04

675

986

41,

442

994

1,14

92,

591

1,42

41,

751

4,19

82,

093

2,56

55,

626

2,81

8

Inve

rsio

nes

fina

ncie

ras

1918

1614

127

74

316

3020

1262

61

Otr

os g

asto

s de

cap

ital

3010

772

7020

515

610

721

915

716

265

254

324

670

155

6

Serv

icio

de d

euda

00

00

1919

1124

240

33

010

10

Am

ortiz

ació

n de

la d

euda

00

00

1717

1123

230

33

010

10

Inte

rese

s y

carg

os d

e la

deu

da0

00

02

20

11

00

00

00

Tota

l7,

303

8,65

07,

849

8,12

19,

701

8,98

79,

079

11,4

359,

963

10,3

6814

,158

11,5

7111

,709

16,3

3112

,961


1 4

Los gobiernos regionales cuya situación rela-tiva mejora de manera sustancial en el perío-do son Áncash, Cusco, Tacna, Pasco yMoquegua. Sus presupuestos se multiplicanpor 2.4 veces en el caso de Cusco y por 3.5veces en el de Tacna. Aunque Cajamarca des-cendió en el ranking correspondiente al año2008, entre 2005 y 2007 su situación relativafue de las mejores.

Con excepción del Cusco –donde el princi-pal recurso es el gas de Camisea–, la mejoraen la ubicación presupuestal de los gobiernos

Ganadores y perdedores con la bonanza fiscal

¿Cómo ha variado la situación presupuestalde los gobiernos regionales en este períodode auge fiscal? ¿Se puede afirmar que huboganadores y perdedores? Para responder aestas interrogantes hemos elaborado el cua-dro 1.3, que presenta un ranking de los go-biernos regionales en función de su presu-puesto institucional modificado (PIM). Lo quenos interesa mostrar es la trayectoria que es-tos han seguido en dicho ranking en los cincoaños considerados.

Cuadro 1 .3

EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO MODIFICADO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2004-2008(EN MILLONES DE SOLES)

2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.

1 Piura 593 1 Cajamarca 650 1 Cajamarca 781 1 Áncash 1,147 1 Áncash 1,579

2 La Libertad 565 2 Libertad 647 2 Piura 756 2 Cusco 968 2 Cusco 1,075

3 Puno 541 3 Piura 638 3 Cusco 732 3 Cajamarca 870 3 La Libertad 965

4 Junín 540 4 Loreto 606 4 La Libertad 691 4 Piura 852 4 Piura 913

5 Arequipa 539 5 Puno 590 5 Áncash 687 5 La Libertad 823 5 Arequipa 900

6 Loreto 526 6 Junín 589 6 Loreto 677 6 Arequipa 774 6 Cajamarca 869

7 Cajamarca 522 7 Arequipa 579 7 Arequipa 671 7 Junín 772 7 Junín 822

8 Áncash 494 8 Cusco 557 8 Puno 670 8 Puno 770 8 Loreto 810

9 Lima 455 9 Áncash 540 9 Junín 667 9 Loreto 742 9 Puno 794

10 Cusco 453 10 Lambayeque 389 10 Lambayeque 535 10 San Martín 630 10 Lima 672

11 Lambayeque 350 11 San Martín 377 11 San Martín 444 11 Lambayeque 585 11 San Martín 625

12 Ica 331 12 Ica 374 12 Ayacucho 426 12 Ayacucho 513 12 Lambayeque 623

13 San Martín 324 13 Callao 358 13 Ica 411 13 Ica 456 13 Tacna 615

14 Ayacucho 313 14 Ayacucho 353 14 Callao 398 14 Lima 450 14 Ayacucho 533

15 Callao 310 15 Lima 318 15 Lima 364 15 Callao 445 15 Ica 497

16 Huánuco 259 16 Huánuco 292 16 Huánuco 321 16 Tacna 426 16 Callao 482

17 Ucayali 250 17 Ucayali 278 17 Tacna 319 17 Huancavelica 415 17 Ucayali 478

18 Huancavelica 230 18 Huancavelica 276 18 Huancavelica 311 18 Huánuco 373 18 Huancavelica 468

19 Apurímac 222 19 Tacna 245 19 Ucayali 300 19 Moquegua 371 19 Pasco 460

20 Tacna 173 20 Apurímac 244 20 Moquegua 275 20 Ucayali 367 20 Huánuco 435

21 Amazonas 169 21 Amazonas 188 21 Apurímac 272 21 Pasco 342 21 Moquegua 427

22 Tumbes 146 22 Moquegua 181 22 Amazonas 222 22 Apurímac 326 22 Apurímac 403

23 Pasco 145 23 Tumbes 174 23 Tumbes 208 23 Amazonas 305 23 Amazonas 370

24 Moquegua 125 24 Pasco 167 24 Pasco 192 24 Tumbes 240 24 Tumbes 250

25 Madre de Dios 65 25 Madre de Dios 76 25 Madre de Dios 86 25 Madre de Dios 131 25 Madre de Dios 188

1 5

V ig i l a Perú

regionales antes mencionados está relaciona-da a la existencia en sus territorios de impor-tantes empresas mineras que aprovecharonel boom del precio de los metales para gene-rar grandes utilidades que posibilitaron cre-cientes transferencias por canon. El presu-puesto del Gobierno Regional de Áncash au-mentó en 3.2 veces, en buena cuenta por lasrentas que paga al Estado la empresaAntamina, productora de cobre y zinc. En elcaso de Tacna y Moquegua estas rentas sonaportadas por la empresa Southern Perú queexplota principalmente cobre. Otro factor queincrementa el presupuesto de estos gobiernosregionales está constituido por los saldos debalance no ejecutados que se incluyen en elpresupuesto del año siguiente.

Un segundo grupo de gobiernos regionaleslo conforman aquellos cuya situación relativase ha mantenido relativamente estable; comoLambayeque, San Martín, Ayacucho,Huancavelica, Arequipa y La Libertad. Losgobiernos regionales que hay que remarcaren este grupo son Lambayeque o San Mar-tín, que no reciben transferencias por canon,y cuyo presupuesto se multiplicó por 1.8 y1.9 veces respectivamente; y otros comoArequipa y La Libertad, que sí reciben trans-ferencias considerables por canon minero,cuyo presupuesto se multiplicó por 1.7 vecesen ambos casos. Es decir, en un contexto decrecimiento económico estos gobiernos regio-nales han mantenido el peso relativo de suspresupuestos, sea con recursos del canon, conlas transferencias de recursos ordinarios o porendeudamiento.

En tercer lugar están los gobiernos regionalescuya situación relativa ha desmejorado en elperíodo, como Puno, Junín, Huánuco y Piura.Los presupuestos de Puno (recibe canon mi-nero), Piura (recibe canon petrolero) y Juníndisminuyeron en 1.5. El Gobierno Regionalde Piura pasó del primer lugar en el rankingen 2004 al cuarto lugar en 2008, lo cual refle-

ja que el desempeño del sector petrolero noha servido para marcar la diferencia.

En suma, todos los gobiernos regionales hanincrementado sus presupuestos en estos cin-co años, pero unos lo hicieron más que otrosy por tanto se beneficiaron en mayor propor-ción con la bonanza fiscal. Los más beneficia-dos con el aumento de su presupuesto en elquinquenio considerado fueron Áncash,Cusco, Tacna, Moquegua y Pasco por lastransferencias de canon minero que la ley es-tablece para los departamentos productores,pero ahora podrían resultar perjudicados conla caída de los precios, principalmente del co-bre y del zinc. Los que perdieron su posiciónen el ranking fueron los gobiernos regionalesde Puno, Junín, Piura y Huánuco, cuyos in-gresos provienen de recursos ordinarios y enmenor medida de canon, lo que nos indicaque la presencia de empresas mineras y pe-troleras no asegura ingresos crecientes.

Hay gobiernos regionales –como San Martín,Huancavelica, Ucayali, Lambayeque– que de-pendiendo principalmente de las transferen-cias de recursos ordinarios que maneja el go-bierno nacional tuvieron aumentos de su pre-supuesto desde 1.9 hasta 2.9 veces entre 2004y 2008. ¿De qué depende que un gobiernoregional reciba un incremento relativo mayoren su presupuesto desde el gobierno nacio-nal? ¿De que haya más pobreza? ¿De que ten-ga más capacidad de gestión (proyectos) porsus relaciones con el gobierno de turno?

Finalmente, cabe advertir que esta es una mi-rada parcial porque solo estamos consideran-do el presupuesto de los gobiernos regiona-les. Tendríamos una apreciación más comple-ta si incluyéramos el presupuesto de las mu-nicipalidades que destina el gobierno nacio-nal para cada departamento. Lo que nos im-pide hacerlo por el momento es la ausenciade información para el nivel municipal du-rante el período de análisis.


1 6

1.3 EL PRESUPUESTO 2008: PRINCIPALESCARACTERÍSTICAS

Se inició el año con un presupuesto públicode apertura de S/. 71,050 millones, 15% másque el presupuesto del 2007, año en el cual seobtuvo un crecimiento del PBI de 8.9%, im-pulsado por los sectores construcción, manu-factura y comercio. Del presupuesto de aper-tura, 68.2% estuvo en manos del gobiernonacional, 16.5% en los 25 gobiernos regiona-les y la Municipalidad de Lima Metropolita-na, y 15.3% en los 1834 gobiernos locales.

La recaudación tributaria y no tributaria del2008 generó mayores ingresos que los estima-dos por el gobierno en el Marco Macroeconó-mico Multianual. El continuo crecimiento dela demanda interna en el 2008 ha dado lugar auna mayor recaudación por Impuesto Gene-ral a las Ventas (IGV), 18.2% mayor que la del2007, permitiendo contrarrestar la caída delImpuesto a la Renta, principalmente del co-rrespondiente a la tercera categoría de los últi-mos meses. A pesar de la disminución de rega-lías petroleras y mineras, por efecto de la re-ducción de los precios de los minerales y delpetróleo en el último trimestre de 2008, al fi-

nal de año el resultado presenta un crecimien-to real de los ingresos no tributarios de 9.9%6.

Los mayores ingresos fiscales del gobierno, lossaldos de balance por canon y las transferen-cias entre entidades han generado modifica-ciones del presupuesto total equivalente al27%, lo cual ha llevado a tener un presupues-to modificado al 31 de diciembre de 2008 deS/. 89,992 millones. En el caso del presupuestodel gobierno nacional, su participación dis-minuyó a 60.6%, los gobiernos regionales au-mentaron a 18.1% y los gobiernos locales a21.2%. (Ver gráfico 1.2).

1.3.1 Modificaciones presupuestales en elgobierno nacional

Para los sectores del gobierno nacional, el pre-supuesto de apertura 2008 fue de S/. 48,205millones, destinándose el 59% a los gastos co-rrientes, el 25% al servicio de deuda y el 16%a los gastos de capital. Al mes de diciembre elpresupuesto había aumentado en S/. 6,347,de los cuales el 65% se orientó al financia-miento de los gastos corrientes y el 36% a losgastos de capital, cuya importancia relativa sevio incrementada. (Ver gráfico 1.2).

6 MEF-DGAES. "Boletín de Transparencia Fiscal". Año 8, Nº 90, diciembre 2008.

Grá f i co 1 .2

Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura.PIM: Presupuesto Institucional Modificado.

1 7

V ig i l a Perú

Modificaciones presupuestales por fuentede financiamiento y grupo de gasto

Por grupo de gasto, en el gobierno nacionalel rubro otros gastos corrientes se incrementófuertemente en S/. 3,390 millones (debido alaumento de los recursos ordinarios), de loscuales alrededor de S/. 2,000 millones sirvie-ron para financiar las transferencias al Fondode Estabilización de Combustibles del Minis-terio de Energía y Minas. Por otra parte, hayfondos provenientes de la devolución de losrecursos de los gobiernos locales al Ministe-rio de la Mujer y Desarrollo Social por losprogramas de promoción y asistencia social ycomunitaria, ascendentes a casi S/. 580 mi-llones; de las transferencias del Ministerio deEducación para la atención integral de infra-estructura educativa en inicial y primaria(S/. 271 millones), además de S/. 107 millo-nes de transferencia al Fondo de las FuerzasArmadas provenientes de la fuente recursosdeterminados (porcentaje de las regalías delgas de Camisea), entre otros. (Ver cuadro 1.4).

Otro rubro que incrementa su presupuestoes el de otros gastos de capital, en un montode S/. 1,537 millones, de los cuales S/. 907millones provienen de los recursos ordinariosdestinados a financiar principalmente los pro-gramas de los sectores vivienda, construccióny saneamiento, educación y presidencia delconsejo de ministros. Sumados a ello estánS/. 399 millones provenientes de la fuentedonaciones y transferencias asignadas a los di-ferentes pliegos del sector nacional, y en me-nor medida de las fuentes recursos directa-mente recaudados y operaciones de crédito.

El presupuesto para bienes y servicios tam-bién se incrementa en S/. 1,251 millones fi-nanciados con los mayores recursos propiosde las entidades públicas: S/. 620 millones derecursos directamente recaudados; S/. 377millones por las mayores transferencias a lossectores salud, defensa, educación, mujer ydesarrollo social, y transportes; y S/. 144 mi-llones provenientes de endeudamiento inter-no para el mantenimiento y recuperación de

la capacidad operativa de la Fuerza Aérea yde la Marina de Guerra del Perú. (Ver cuadro1.4).

Finalmente, el presupuesto para inversionesse incrementa en S/. 769 millones provenien-tes, entre otros, del aumento en S/. 446 mi-llones de las donaciones y transferencias,S/. 166 millones de los recursos directamenterecaudados, y S/. 143 millones provenientesde las operaciones de crédito. (Ver cuadro 1.4).

Los recursos por operaciones de crédito ex-terno e interno siguen siendo aún una fuenteimportante para los gastos del gobierno na-cional (12%), alcanzando S/. 6,520 millonesal fin de año, de los cuales 80% se destina alpago de la deuda contraída y 18% para elfinanciamiento de las inversiones. Entre losproyectos financiados por endeudamientocon organismos internacionales como el Ban-co Internacional de Reconstrucción y Fomen-to (BIRF) y el Banco Interamericano de Desa-rrollo están la rehabilitación del sistema deagua potable, el proyecto de transporte urba-no de Lima Metropolitana y el proyecto na-cional de saneamiento rural y programa decaminos departamentales.

Los recursos directamente recaudados (in-gresos propios de las entidades públicas) sehan incrementado considerablemente, 54%más que el PIM del año 2007. Esta fuente,que representa el 10% del presupuesto delgobierno nacional, alcanzó S/. 4,378 millo-nes al final de año, de los cuales 81% sedestina al gasto corriente y 19% al gasto decapital.

En suma, las mayores asignacionespresupuestales de este año se han orientadoal sustento de los gastos corrientes y en me-nor medida a los gastos de capital. Las fuen-tes que financiaron el presupuesto públicomodificado (S/. 54,552 millones) tuvieron lasiguiente participación: recursos ordinarios(71%), operaciones de crédito (12%), recur-sos directamente recaudados (10%), y restode fuentes (8%).


1 8

Cuad

ro 1

.4

Fuen

te: S

IAF-

MEF

.El

abor

ació

n: V

igila

Per

ú.PI

A: P

resu

pues

to I

nstit

ucio

nal

de A

pert

ura.

PIM

: Pre

supu

esto

Ins

tituc

iona

l M

odifi

cado

.

PRES

UPUE

STO I

NSTIT

UCIO

NAL M

ODIFI

CADO

(PIM

) DE L

OS SE

CTOR

ES D

EL GO

BIER

NO N

ACIO

NAL

POR G

RUPO

DE G

ASTO

Y FU

ENTE

DE F

INAN

CIAM

IENT

O 200

8(E

N MI

LLON

ES D

E SOL

ES)

Gen

éric

a de

gas

toR

ecur

sos o

rdin

ario

s

PIA

PIM

Rec

urso

s dir

ecta

men

tere

caud

ados

PIA

PIM

Ope

raci

ones

de

créd

itos

PIA

PIM

Don

acio

nes y

tran

sfer

enci

as

PIA

PIM

Rec

urso

sde

term

inad

os

PIA

PIM

Gas

tos c

orri

ente

s23

,031

25,6

353,

608

4,37

80

144

2554

41,

732

1,80

628

,396

32,5

07

Res

erva

de

cont

inge

ncia

994

132

00

00

00

123

611,

116

192

Obl

igac

ione

s pr

evis

iona

les

4,97

25,

011

8792

00

00

1,55

81,

558

6,61

76,

661

Pers

onal

y o

blig

acio

nes

soci

ales

8,33

98,

282

1,14

61,

187

00

07

00

9,48

59,

476

Bien

es y

ser

vici

os5,

630

5,69

92,

032

2,67

20

144

2540

231

517,

717

8,96

8

Otr

os g

asto

s co

rrie

ntes

3,09

76,

510

343

427

00

013

621

136

3,46

17,

208

Gas

tos d

e cap

ital

5,65

96,

540

718

1,03

41,

006

1,19

111

696

134

119

7,53

49,

844

Inve

rsio

nes

4,33

44,

311

235

401

835

978

101

547

3068

5,53

66,

305

Inve

rsio

nes

fina

ncie

ras

2318

3544

00

00

00

5863

Otr

os g

asto

s de

cap

ital

1,30

32,

210

447

589

171

213

1541

44

511,

940

3,47

7

Serv

icio

de d

euda

6,62

56,

532

120

5,18

45,

184

00

464

464

12,2

7512

,201

Inte

rese

s y

carg

os d

e la

deu

da2,

918

3,65

40

112,

859

2,58

10

00

05,

778

6,24

6

Am

ortiz

ació

n de

la d

euda

3,70

82,

878

09

2,32

52,

603

00

464

464

6,49

75,

955

Tota

l35

,315

38,7

064,

327

5,43

26,

190

6,52

014

11,

505

2,23

02,

389

48,2

0554

,551

Tota

l

PIA

PIM

1 9

Vig i l a Perú

1.3.2 Modificaciones presupuestales enlos gobiernos regionales

Al mes de agosto de 2008 el presupuesto delconjunto de los gobiernos regionales se habíaincrementado en 33%7 y al 31 de diciembrehabía alcanzado el 39%, seis puntos más que enel del año 2007. En términos absolutos el incre-mento fue de S/. 4,621 millones, mientras queel año pasado llegó a S/. 3,701. (Ver cuadro 1.5).

Las modificaciones son muy heterogéneas enlos gobiernos regionales, superando algunasel 50% de su presupuesto inicial. El caso másextremo es el del Gobierno Regional deMoquegua que incrementó su presupuestoen 108%, pasando de S/. 206 a S/. 427 millo-nes, explicado principalmente por el aumen-to de los recursos del canon minero en 126millones (143%). (Ver cuadro 1.5).

En segundo lugar se encuentra el GobiernoRegional de Áncash con 96% de incrementoen su presupuesto de apertura, con lo cual

alcanzó un total de S/. 1,579 millones, expli-cados principalmente por S/. 389 millonesprovenientes de donaciones y transferenciasque comprenden los remanentes de utilida-des de este año, las transferencias del SIS yS/. 350 millones del incremento de la fuenterecursos determinados (canon). (Ver cuadro1.5).

El tercer lugar lo ocupa el Gobierno Regionalde Tacna que experimentó un incrementopresupuestal de 84%, alcanzando un total deS/. 615 millones. El aumento proviene prin-cipalmente de la fuente canon con S/. 205millones, y S/. 48 millones de donaciones ytransferencias. (Ver cuadro 1.5).

Estos gobiernos regionales de departamentosmineros obtuvieron el año pasado los másbajos porcentajes de ejecución presupuestal,sobre todo en las fuentes canon y donacionesy transferencias, generando saldos de balan-ce que se han incorporado e incrementadoabruptamente el presupuesto de 2008.

7 Reporte Nacional de Vigilancia 16, Vigilancia de la Descentralización. Grupo Propuesta Ciudadana, Mayo - Junio 2008.

SECTOR DEL GOBIERNO NACIONAL CON MAYOR PRESUPUESTO MODIFICADO

En 2008, el sector Energía y Minas incrementó sus recursos en S/. 2,353 millones, con lo cual supresupuesto aumentó en 336% en relación a su presupuesto de apertura. Del presupuesto modifica-do para los sectores del gobierno nacional, 37% fue explicado por los incrementos de este sector.

De los recursos adicionales para este sector, S/. 2,150 millones correspondieron a los recursos ordina-rios transferidos al Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles financiados en los mesesde mayo, junio, julio y setiembre con el fin de contrarrestar la fuerte subida del precio del petróleo.

Este fondo intangible, administrado por la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio deEnergía y Minas, fue creado en el 2004 para evitar el impacto de la alta volatilidad de los precios delpetróleo crudo y sus derivados en el consumidor. Al 31 de diciembre del 2008 contaba con un montocontingente de S/. 3,760 millones, de los cuales S/. 1,772 millones han sido transferidos a las empresasproductoras e importadoras de diésel, GLP, petróleos industriales, gasolina y kerosene.

Si bien este fondo cumplió su rol, significó un subsidio ciego debido a que benefició a los hogares másricos y a las empresas con altas utilidades que recibieron S/. 95 de cada S/. 100 gastados en el fondo,mientras que la quinta porción más pobre de la población solo recibió S/. 5.

Informe "Situación del Fondo para la Estabilización de Precios de los Combustibles al 18 de agosto de 2008". Ministeriode Energía y Minas.


2 0

Cuad

ro 1

.5

Fuen

te: S

IAF-

MEF

. Ela

bora

ción

: Vig

ila P

erú.

PIA

: Pre

supu

esto

Ins

tituc

iona

l de

Ape

rtur

a. P

IM: P

resu

pues

to I

nstit

ucio

nal

Mod

ifica

do.

PRES

UPUE

STO I

NSTIT

UCIO

NAL D

E APE

RTUR

A Y M

ODIFI

CACI

ONES

POR F

UENT

E DE F

INAN

CIAM

IENT

O EN

GOBI

ERNO

S REG

IONA

LES 2

008 (

EN M

ILLON

ES D

E SOL

ES)

Gob

iern

o R

egio

nal

Rec

urso

s Ord

inar

ios

PIA

PIM

Ánc

ash

515

537

1827

00

038

927

562

580

71,

579

772

96%

Cus

co49

653

121

306

60

8718

642

071

01,

075

365

51%

La L

iber

tad

672

684

5597

00

074

5811

178

596

518

023

%Pi

ura

602

636

2942

00

011

759

118

691

913

222

32%

Are

quip

a60

161

634

450

00

124

3511

667

090

023

034

%C

ajam

arca

561

571

1416

00

085

6519

664

086

922

936

%Ju

nín

613

643

2428

00

080

2970

666

822

156

23%

Lore

to45

546

617

200

20

6314

525

861

781

019

331

%Pu

no62

163

813

200

00

5123

8565

679

413

821

%Li

ma

Prov

.36

349

92

360

00

3252

106

418

672

254

61%

San

Mar

tín43

344

213

180

50

4948

112

494

625

131

26%

Lam

baye

que

426

465

2943

8080

033

02

535

623

8816

%Ta

cna

170

179

2341

00

049

141

346

334

615

281

84%

Aya

cuch

o43

644

48

120

00

4416

3446

053

373

16%

Ica

385

400

1519

00

032

2047

419

497

7819

%C

alla

o19

421

76

80

00

513

025

233

048

215

246

%U

caya

li23

124

110

130

00

2546

199

287

478

191

67%

Hua

ncav

elic

a33

136

24

50

00

4928

5236

446

810

429

%Pa

sco

185

206

48

00

053

7819

326

846

019

272

%H

uánu

co36

937

79

110

00

422

538

043

555

14%

Moq

uegu

a11

311

75

80

00

8888

214

206

427

221

108%

Apu

rím

ac34

935

58

120

00

264

1136

240

341

11%

Am

azon

as27

228

04

50

00

430

4227

737

093

34%

Tum

bes

167

183

68

00

08

1451

187

250

6334

%M

adre

de

Dio

s10

413

54

60

00

30

4410

718

881

75%

MM

L38

480

00

00

224

841

7837

89%

Tota

l9,

702

10,2

7037

557

786

930

1,67

21,

547

3,71

811

,709

16,3

314,

622

39%

Rec

urso

sD

irec

tam

ente

Rec

auda

dos

PIA

PIM

Rec

urso

s po

rO

pera

cion

es O

fici

ales

de C

rédi

to

PIA

PIM

Don

acio

nes y

Tran

sfer

enci

as

PIA

PIM

Rec

urso

sD

eter

min

ados

PIA

PIM

Tota

l

PIA

PIM

Var.

Var.%

2 1

V ig i l a Perú

De otro lado están los gobiernos regionales quedependen principalmente de las transferenciasdel gobierno nacional, con aumentos meno-res al 20% en su presupuesto de apertura:Apurímac (11%), Huánuco (14%), Ayacucho(16%), Lambayeque (16%) e Ica (19%). En es-tos casos el incremento presupuestal vino prin-cipalmente de la fuente donaciones y transfe-rencias que realiza el gobierno nacional por elSeguro Integral de Salud y otros gastos meno-res para actividades y proyectos de las funcio-nes de administración y planeamiento, educa-ción y cultura, energía y recursos minerales ytransporte. En menor medida están las trans-ferencias adicionales de recursos ordinarios.

Finalmente, los gobiernos regionales que hancaptado mayores recursos directamente re-caudados por los bienes y servicios prestadosson: La Libertad, Arequipa, Lambayeque,Piura y Tacna.

Modificaciones presupuestales por fuentede financiamiento y grupo de gasto

Los gobiernos regionales han obtenido al fi-nal del año un presupuesto modificado deS/. 16,331 millones, los cuales se financiancon los siguientes recursos: (Ver gráfico 1.3).

a) El 63% corresponde a recursos ordinarios queincluyen recursos del Fondo de Compensa-ción Regional y otros recursos ordinarios.

b) El 23% corresponde a recursos determi-nados (canon minero, gasífero, petrolero,pesquero, hidroenergético, forestal, rega-lías, Focam, rentas de aduanas, a los queúltimamente se ha incorporado recursosdel Foniprel).

c) El 10% corresponde a donaciones y trans-ferencias que provienen del shock de in-versiones, Forsur, Indeci, Seguro Integralde Salud, remanente del Fondoempleo,Construyendo Perú.

d) El 3% corresponde a recursos directamen-te recaudados que abarcan los cobros di-rectos de procesos administrativos y ven-ta de bienes y servicios.

e) Solo el 1% corresponde a operaciones decrédito (interno y externo) concertadas porel Gobierno Regional de Lambayeque parael financiamiento del Proyecto OlmosTinajones, por el Gobierno Regional delCusco para el financiamiento del proyec-to de irrigación Plan Meriss, por el Gobier-

Gráf ico 1 .3



2 2

no Regional de San Martín para elfinanciamiento del proyecto de irrigaciónAbisado y por el Gobierno Regional deLoreto para el mejoramiento y ampliaciónde agua potable y alcantarillado en la ciu-dad de Iquitos.

En conjunto, el presupuesto de los gobiernosregionales se ha incrementado en S/. 4,622millones, de los cuales:

a) 47% proviene de los recursos deter-minados.

b) 36% proviene de las donaciones y trans-ferencias.

c) 12% proviene de los recursos ordinarios.

d) 4% proviene de los recursos directamenterecaudados.

Este último año, el incremento por las fuentesrecursos determinados y donaciones y trans-ferencias ha sido mucho mayor que el del añopasado, debido a que han acumulado recur-sos provenientes del canon y remanentes delas utilidades no ejecutados, sobre todo por losgobiernos regionales de los territorios mineros,petroleros y gasíferos. (Ver cuadro 1.6).

El presupuesto por la fuente recursos ordina-rios alcanzó un monto total de S/. 10,270 mi-

llones, 84% de los cuales está destinado a fi-nanciar los gastos corrientes, mientras que el15% restante se destina al financiamiento delas inversiones. Los recursos determinados ex-perimentaron el incremento más alto (140%)y alcanzaron S/. 3,718 millones, de los cuales88% se destina a gastos de capital, 12% a losgastos corrientes y un mínimo porcentaje a laamortización de deuda. Las donaciones ytransferencias que no tuvieron monto presu-puestado a inicios de año llegaron al final conS/. 1,672 millones, de los cuales 27% se desti-nó al financiamiento de los gastos corrientes y73% a los gastos de capital. (Ver cuadro 1.6).

Finalmente, los recursos directamente recau-dados tuvieron un incremento de 54%, alcan-zando los S/. 557 millones, de los cuales 74%está destinado al financiamiento de los gastoscorrientes y 26% a los gastos de capital. Lasoperaciones de crédito se incrementaron en8% y el total de estos recursos fue destinado alos gastos de capital. (Ver cuadro 1.6).

En el presupuesto de apertura de los gobier-nos regionales, la mayor parte (67%) está des-tinada al pago de planillas y pensiones, 22% alas inversiones y 9% a los bienes y servicios yotros gastos corrientes (ver gráfico 1.4). La par-ticipación de las inversiones muestra una ten-dencia creciente, entre 2004 y 2008, mientras

Grá f i co 1 .4

Fuente: MEF-SIAFElaboración: Vigila Perú

2 3

Vig i l a Perú

Cuad

ro 1

.6

Fuen

te: M

EF-S

IAF.

Elab

orac

ión:

Vig

ila P

erú.

PIA

: Pre

supu

esto

Ins

tituc

iona

l de

Ape

rtur

a.PI

M: P

resu

pues

to I

nstit

ucio

nal

Mod

ifica

do.

PRES

UPUE

STO I

NSTIT

UCIO

NAL D

E APE

RTUR

A (PI

A) Y

MODI

FICAD

O (PI

M) D

E LOS

GOBI

ERNO

S REG

IONA

LES P

OR GR

UPO D

E GAS

TO Y

FUEN

TE D

E FIN

ANCI

AMIE

NTO 2

008

(EN

MILL

ONES

DE S

OLES

)

Gen

éric

a de

gas

toR

ecur

sos o

rdin

ario

s

PIA

PIM

Rec

urso

s dir

ecta

men

tere

caud

ados

PIA

PIM

Ope

raci

ones

de

créd

itos

PIA

PIM

Don

acio

nes y

tran

sfer

enci

as

PIA

PIM

Rec

urso

sde

term

inad

os

PIA

PIM

Gas

tos c

orri

ente

s8,

350

8,61

530

142

50

00

455

234

437

8,88

69,

931

Pers

onal

y o

blig

acio

nes

soci

ales

6,38

86,

567

3644

00

061

3641

6,46

06,

713

Obl

igac

ione

s pr

evis

iona

les

1,36

61,

380

00

00

00

22

1,36

81,

383

Bien

es y

ser

vici

os51

658

625

736

80

00

326

195

369

968

1,64

9

Otr

os g

asto

s co

rrie

ntes

8181

712

00

069

125

8918

7

Gas

tos d

e cap

ital

1,35

21,

655

7315

286

930

1,21

71,

313

3,27

12,

823

6,38

9

Inve

rsio

nes

1,34

11,

544

5210

986

910

1,16

71,

087

2,71

62,

565

5,62

6

Inve

rsio

nes

fina

ncie

ras

00

12

00

00

1160

1262

Otr

os g

asto

s de

cap

ital

1111

120

410

20

5121

549

624

670

1

Serv

icio

de d

euda

00

00

00

00

010

011

Inte

rese

s y

carg

os d

e la

deu

da0

00

00

00

00

00

0

Am

ortiz

ació

n de

la d

euda

00

00

00

00

010

010

Tota

l gen

eral

9,70

210

,270

375

577

8693

01,

672

1,54

73,

718

11,7

0916

,331

Tota

l

PIA

PIM


2 4

1.4 EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DURANTE ELAÑO 2008

En conjunto, al 31 de diciembre los tres nive-les lograron ejecutar S/. 71,749 millones deun total de S/. 89,992 millones. El gobiernonacional logró un avance de 84%, los gobier-nos regionales de 79% y los gobiernos localesde 69%, lo que significa que al final del año,para los tres niveles de gobierno, quedó unsaldo presupuestal total de S/. 18,243 millo-nes. Hay que tomar en cuenta que esta me-nor ejecución del gasto responde a dos facto-res: el fuerte incremento del presupuesto delos gobiernos regionales y locales que hacedifíciles su planificación y ejecución, y la "po-lítica de modulación del gasto público"implementada por el ministro de EconomíaLuis Valdivieso con la finalidad de controlarla inflación y generar un mayor superávit fis-cal para enfrentar el impacto de la crisis mun-dial en el año 2009. (Ver gráfico 1.5).

Esta información todavía puede variar ya queel Ministerio de Economía y Finanzas ha au-torizado la ejecución del presupuesto 2008hasta el 31 del mes de marzo de 20098 por lafuente de recursos ordinarios, mientras quepor la fuente canon los recursos se incorpo-ran automáticamente al presupuesto fiscal2009 de los gobiernos regionales como modi-ficación presupuestal.

En total los sectores del gobierno nacional con-taron con un presupuesto modificado deS/. 54,551 millones y han ejecutado S/. 45,678.El gobierno nacional es el que tiene un ma-yor saldo presupuestal. De lo ejecutado, la ma-yor parte (S/. 38,706 millones) está confor-mada por recursos ordinarios, con una ejecu-ción del 100%, le siguen los recursos por ope-raciones de crédito con un monto ejecutadode S/. 4,290 millones y un avance de 66%, losrecursos directamente recaudados con unmonto ejecutado de S/. 4,005 y un avance de74%; y, finalmente, los recursos determina-

que hace cinco años alrededor del 9% del pre-supuesto se orientaba a estos gastos .

Con las modificaciones presupuestales, so-bre todo en las fuentes de recursos deter-minados y de donaciones y transferenciasque financian inversiones, este rubroincrementa su participación de 22% a 35%,mientras que los gastos de planillas y pen-siones disminuyen su participación relati-va en 17 puntos (ver gráfico 1.4). Lo queindica que las modificaciones presupues-tales van fundamentalmente para inversio-nes. Asimismo, el rubro otros gastos de ca-pital, que comprende las transferencias decanon a las universidades del departamen-to, también incrementan su participaciónde 2% a 4%.

1.3.3 Modificaciones presupuestales enlos gobiernos locales

El presupuesto de los gobiernos locales a ini-cios de 2008 fue de S/. 10,881.6 millones; conlas modificaciones realizadas durante el año seincrementó en S/. 8,228 millones (75%). Deestos recursos adicionales el 63% correspondea los siete primeros departamentos del cuadro1.7. El incremento total se explica en granmedida (59%) por la fuente canon, 18% porlas donaciones y transferencias, 11% por elFoncomun y 12% por las demás fuentes. Elincremento de S/. 4,837.6 millones de la fuen-te canon está concentrado en siete departamen-tos principalmente mineros (Áncash, Cusco(gas), Tacna, Cajamarca, Arequipa, Moqueguay Pasco), que reciben el 73% de dicho monto.

El fuerte incremento en la fuente canon disi-mula la caída de los recursos ordinarios enS/. 290 millones en todos los departamentos,debido al retroceso en el proceso de transfe-rencia de los programas sociales del MIMDESa las municipalidades por los programas so-ciales de lucha contra la pobreza: NutriciónInfantil, Foncodes, Wawa Wasi, entre otros.

8 En el Congreso se encuentra una propuesta que amplia esta ejecución al mes de setiembre de 2009.

2 5

Vig i l a Perú

Cuad

ro 1

.7

Fuen

te: M

EF-S

IAF.

Ela

bora

ción

: Vig

ila P

erú.

PIA

: Pre

supu

esto

Ins

tituc

iona

l de

Ape

rtur

a. P

IM: P

resu

pues

to I

nstit

ucio

nal

Mod

ifica

do.

PRES

UPUE

STO I

NSTIT

UCIO

NAL D

E APE

RTUR

A (PI

A) Y

MODI

FICAD

O (PI

M) D

E LOS

GOBI

ERNO

S LOC

ALES

POR F

UENT

E DE F

INAN

CIAM

IENT

O Y PO

R DEP

ARTA

MENT

O 200

8(E

N MI

LLON

ES D

E SOL

ES)

Dep

arta

men

toFo

ncom

un

PIA

PIM

Lim

a44

7.1

626.

355

7.0

938.

320

8.6

224.

517

2.7

344.

792

4.0

1,12

7.4

160.

027

1.9

56.0

365.

82,

525.

53,

898.

9Á

ncas

h13

5.8

178.

022

.125

.176

.753

.882

5.9

1,79

4.0

35.6

62.3

0.0

3.6

13.2

127.

61,

109.

32,

244.

4C

usco

230.

330

1.7

14.7

22.9

76.5

48.1

559.

01,

077.

451

.194

.00.

09.

71.

048

.993

2.5

1,60

2.8

Tacn

a27

.632

.98.

511

.37.

86.

145

5.0

1,19

5.6

76.7

93.7

0.0

1.4

2.7

18.1

578.

21,

359.

0Pi

ura

227.

628

9.7

26.0

36.6

47.9

36.2

172.

138

7.0

43.0

65.2

0.0

6.0

0.0

66.7

516.

688

7.4

Caj

amar

ca18

9.1

230.

27.

614

.397

.057

.419

5.8

470.

519

.640

.80.

115

.10.

344

.150

9.5

872.

4A

requ

ipa

113.

814

5.2

42.3

54.2

39.3

33.0

113.

444

2.0

42.6

75.7

0.0

3.1

0.7

112.

735

2.1

865.

8M

oque

gua

16.2

20.0

5.7

6.8

5.6

3.7

289.

764

7.4

42.7

61.2

0.0

0.5

0.0

34.7

360.

077

4.3

La L

iber

tad

131.

317

1.7

41.2

55.1

55.5

37.3

181.

535

2.8

42.0

87.4

0.0

3.3

0.0

59.2

451.

576

6.7

Juní

n16

3.2

218.

020

.231

.766

.710

9.1

99.1

219.

935

.257

.80.

415

.60.

074

.338

4.8

726.

5Pu

no25

0.4

316.

45.

413

.079

.145

.176

.023

1.3

20.1

35.4

0.0

2.9

0.0

44.0

431.

068

8.1

Pasc

o38

.449

.52.

02.

716

.510

.125

4.3

596.

27.

015

.20.

00.

00.

07.

531

8.2

681.

2Lo

reto

142.

817

1.1

6.5

10.3

59.9

29.8

117.

517

6.8

15.4

19.8

0.0

8.6

0.0

43.6

342.

146

0.0

Prov

. Con

st.

39.5

52.1

40.2

56.6

13.5

11.9

108.

614

1.8

57.8

92.5

0.0

0.4

0.0

61.8

259.

641

7.1

Cal

lao

Aya

cuch

o12

3.1

151.

13.

05.

064

.244

.534

.096

.214

.823

.50.

45.

90.

060

.423

9.5

386.

6H

uanc

avel

ica

115.

115

2.3

1.7

2.5

59.4

37.0

80.1

148.

45.

013

.70.

63.

22.

229

.226

4.1

386.

3Ic

a57

.873

.126

.132

.119

.016

.057

.212

8.0

26.3

41.0

0.0

1.1

0.5

73.8

186.

936

5.1

Lam

baye

que

107.

712

9.9

23.5

26.2

35.5

21.8

0.0

1.6

41.0

54.6

0.0

2.9

0.2

92.0

207.

932

9.1

Huá

nuco

114.

914

1.4

3.9

4.9

62.0

37.3

9.2

27.3

12.6

20.8

0.0

2.2

0.0

62.8

202.

729

6.7

Uca

yali

61.5

94.6

3.9

5.1

23.5

9.4

68.8

117.

19.

312

.00.

04.

30.

049

.216

7.0

291.

7A

purí

mac

85.6

98.4

1.1

1.7

51.7

32.2

13.8

37.0

6.7

16.7

2.3

3.1

0.0

24.5

161.

221

3.7

San

Mar

tín85

.010

1.9

5.8

9.2

45.7

31.2

0.3

2.8

16.7

27.6

0.5

5.2

0.0

27.2

154.

020

5.1

Tum

bes

23.1

29.4

3.7

5.2

8.5

5.3

41.3

123.

47.

89.

50.

01.

40.

014

.484

.318

8.6

Am

azon

as68

.886

.91.

32.

137

.929

.10.

12.

46.

513

.60.

02.

20.

026

.511

4.5

162.

7M

adre

de

Dio

s14

.617

.71.

72.

56.

44.

90.

82.

04.

87.

90.

00.

00.

04.

628

.439

.7To

tal

3,01

0.3

3,87

9.5

875.

31,

375.

41,

264.

497

4.6

3,92

6.2

8,76

3.8

1,56

4.3

2,16

9.5

164.

237

3.6

76.8

1,57

3.5

10,8

81.6

19,1

09.8

Impu

esto

sm

unic

ipal

es

PIA

PIM

Rec

urso

sor

dina

rios

PIA

PIM

Can

on, s

obre

cano

n,re

galía

s, et

c.

PIA

PIM

Rec

urso

s dire

ctam

ente

reca

udad

os

PIA

PIM

Ope

raci

ones

de

créd

ito

PIA

PIM

Don

acio

nes y

tran

sfer

enci

as

PIA

PIM

Tota

l

PIA

PIM


2 6

dos, que representan las transferencias de ca-non a las universidades por S/. 1,751 millo-nes, tuvieron un avance de ejecución de 73%.(Ver gráfico 1.6).

Los sectores que ejecutaron más de mil millo-nes de nuevos soles fueron: Economía y Finan-

zas, Educación, Interior, Defensa, Salud, Ener-gía y Minas, Transporte y Comunicaciones,Presidencia del Consejo de Ministros y Vivien-da, Construcción y Saneamiento. De estos losque menor avance de ejecución tuvieron fue-ron Vivienda, Construcción y Saneamiento con68% y Transportes y Comunicaciones con 70%.

Grá f i co 1 .5


Grá f ico 1 .6


2 7

Vig i l a Perú

El conjunto de gobiernos regionales ejecutó79% del presupuesto modificado (S/. 12,961millones, los recursos ordinarios se ejecuta-ron casi en su totalidad (95%), de los recursosdeterminados solo se ejecutaron S/. 2,020(54%), mientras que de donaciones y transfe-rencias se ejecutaron S/. 1,573 millones (42%).(Ver gráfico 1.7).

Los gobiernos regionales que ejecutaron másde S/. 700 millones fueron: La Libertad, Cusco,Arequipa, Piura, Áncash, Loreto, Puno y Junín.De estos, solo La Libertad y Arequipa supera-ron el 90% de avance de ejecución, mientraslos demás llegaron al 80-89%, salvo Áncash quelogró 49% de avance. Por otro lado, los gobier-nos regionales que ejecutaron entre S/. 200 yS/. 100 millones fueron: Madre de Dios, Tum-bes, Moquegua y Pasco, con avances de ejecu-ción de 68%, 82%, 54% y 57% respectivamente.

Finalmente, los gobiernos locales contaron alfinal del año con un presupuesto modificadode S/. 19,110 millones, de los cuales ejecuta-

Gráf ico 1 . 7


ron un 69%. El detalle de la ejecución porfuente financiamiento es el siguiente: canonS/. 3,815 millones, Fondo de CompensaciónMunicipal S/. 3,124 millones, recursos direc-tamente recaudados S/. 1,800 millones,donaciones y transferencias S/. 1, 037 millo-nes, impuestos S/. 1,152 millones, recursosordinarios S/. 848 millones y operaciones decrédito S/. 199 millones. (Ver gráfico 1.8).

Las municipalidades que más recursos eje-cutaron fueron las de los departamentos deLima, Áncash y Cusco, que superaron los milmillones de nuevos soles pero con avancesde ejecución del 76%, 55% y 75% respecti-vamente. Por otro lado las municipalidadesde los departamentos de Madre de Dios,Tumbes y Amazonas ejecutaron menos deS/. 200 millones y alcanzaron cifras de 85%,63% y 77% respectivamente. Las municipa-lidades de Tacna (43%), Pasco (52%),Arequipa (57%) y Áncash (55%) son las quemás dificultades presentaron en la ejecuciónde sus presupuestos.


2 8

Grá f ico 1 .8


FONDO DE ESTABILIZACIÓN FISCAL (FEF)

Al mes de diciembre de 2008, el saldo del Fondo de Estabilización Fiscal se incrementó en US$ 1,322millones desde diciembre de 2007, con lo cual se alcanzó un monto total de US$ 1,807 millones. Losingresos del FEF para el año 2008 provienen principalmente de la transferencia del saldo presupuestalde libre disponibilidad* de US$ 1,402 millones obtenido al final del año fiscal 2007, de la venta deactivos y concesiones (US$ 427 millones), de los intereses generados (US$ 91 millones), mientras losegresos de ese año fueron US$ 114 millones. Los activos vendidos en 2007 corresponden a: CementoAndino, Consorcio Transmantaro, Inmuebles Mercado del Pueblo S.A., Proyecto EspecialChavimochic, Proyecto Turístico El Chaco-La Puntilla, Pescaperú S.A., Siderperú. Las concesionesfueron: Minera "La Granja", Servicio de Comunicaciones Personales "D" y "E", Servicio Público MóvilBandas "B".

Saldo de los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal(En millones de US$)

Fuente: MEF-DNTP.

2 9

Vig i l a Perú

Como se puede observar en el gráfico, en el año 2008 el gran incremento del FEF estuvo sustentadopor los recursos no ejecutados del gobierno nacional, de los gobiernos regionales y de los gobiernoslocales al final del año fiscal 2007, revertidos al Tesoro Público y que serán utilizados para financiarel Plan Anticrisis y el Fondo de Promoción de la Inversión Pública Regional y Local (Foniprel). Elsegundo semestre de 2008, con la política de modulación del gasto público, el Ministerio de Economíay Finanzas se propuso desacelerar el gasto para así poder obtener mayores recursos disponibles quepudieran seguir sustentando el FEF. Con el regreso de Luis Carranza y como resultado de los recla-mos de titulares de pliegos por los recortes y retrasos en la aprobación de sus presupuestos entreoctubre y diciembre, el Ministerio de Economía y Finanzas ha decidido que los recursos ordinariosno ejecutados hasta el 31 de diciembre de 2008 sigan ejecutándose hasta el 31 de marzo. Incluso hayun proyecto de ley en el Congreso de la República que propone aplazarlo hasta el mes de setiembrede 2009, con lo cual este año no habría mayores saldos de libre disponibilidad en la cuenta del FEF.

Boletín de Transparencia Fiscal. Año 8, Nº 90, diciembre 2008.* Diferencia entre los ingresos registrados en la fuente de recursos ordinarios y los gastos totales devengados por dicha

fuente.


3 0

3 1

V ig i l a Perú

INTRODUCCIÓN

No cabe duda de que entre 2004 y 2008 lainversión pública en términos absolutos y re-lativos se ha incrementado en Perú. La sumadel presupuesto del gobierno nacional y delos gobiernos regionales en el 2008 alcanzólos S/. 11,931 millones, cuando en el 2004 fuesolo de S/. 4,657. Si adicionamos el presupues-to para inversión del conjunto de gobiernoslocales9, este alcanza los S/. 24,300 millones,monto que representa el 6.2% del PBI en 2008(S/. 390,100 millones)10. La participación delpresupuesto de inversiones en este períodoha ganado mayor monto dentro del total, dela misma forma en que el presupuesto de losgobiernos subnacionales ha logrado mayorterreno como consecuencia del crecimientode las transferencias por canon.

A comienzos del año, mientras la ejecuciónde las inversiones se incrementaba en formaacelerada, los precios de los principales pro-ductos alimenticios aumentaron como con-secuencia del alza del precio internacional deltrigo, harina, soya, etc., dando lugar a que lainflación creciera hasta llegar al 5.7% en el mesde julio. Frente a este riesgo y ante la agudiza-

ción de la crisis financiera internacional, elnuevo ministro de Economía, Luis Valdivieso,anunció un cambio a partir del mes de agos-to en la política fiscal, denominado "modula-ción del gasto público", que en la práctica sig-nificó la reducción del ritmo de ejecución delas inversiones públicas.

Desde ese momento, el discurso político gu-bernamental de acelerar la ejecución de lasinversiones cambió de giro y pasó a deman-dar una mejor priorización de los proyectos.Cabe señalar que la preocupación del MEFradicaba en el incremento de la inflación porel crecimiento del consumo e inversión pú-blica; sin embargo, el principal causante de lainflación no lo constituían estas variables in-ternas, sino el alza de precios internacionales,principalmente de los alimentos.

En este capítulo presentaremos, en primertérmino, la evolución de la inversión públicaen el gobierno nacional y en los gobiernosregionales en el período 2004-2008. La segun-da parte analiza la inversión realizada por lostres niveles de gobierno en 2008 y el efectoque la política de modulación del gasto tuvosobre las inversiones.

9 Hay que mencionar que la contabilidad del presupuesto de los gobiernos locales se ha ido incorporando gradualmenteal SIAF. En 2007 se consideraron alrededor de 700 municipios y es recién en 2008 que se cuenta con informaciónpresupuestal de los 1,834 municipios.

10 MEF. "Informe de Seguimiento del Marco Macroeconómico Multianual 2008-2010. Revisado a diciembre de 2008".Febrero de 2009.


3 2

2.1 EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN ELGOBIERNO NACIONAL

Del año 2004 al 2008, el presupuesto modifica-do de inversiones del gobierno nacional seincrementó a una tasa promedio anual de 15%.Este crecimiento se sustenta en los mayores in-gresos por recursos ordinarios provenientes dela mayor recaudación de los impuestos genera-dos por las actividades económicas. En este con-texto de mayores recursos ordinarios (RO), laparticipación en términos relativos y absolutosde los recursos por operaciones de crédito ex-terno e interno (ROOC) en el financiamientode las inversiones del gobierno nacional dismi-nuyó considerablemente. (Ver gráfico 2.1).

Un crecimiento del presupuesto modificado delos sectores del gobierno nacional a una tasapromedio anual de 15% a lo largo de este pe-ríodo, junto a una ejecución del gasto que solocreció a una tasa promedio de 6%, llevaron auna brecha cada vez mayor entre la ejecuciónlograda y el presupuesto. En otros términos,una capacidad de gasto casi constante asocia-da a un presupuesto que crece sostenidamente

se reflejan en un indicador de eficacia en elgasto que disminuye desde 76% en 2004 a54% en 2008. (Ver gráfico 2.2).

En este sentido, se puede decir que la capaci-dad de gasto del gobierno nacional se vio des-bordada ante los mayores recursos para in-versiones. La burocracia central, acostumbra-da a gestionar un gasto fijo histórico, mayor-mente para gasto corriente -al igual que losrecién conformados gobiernos regionales ymunicipalidades- también enfrentó dificulta-des a la hora de gestionar proyectos de inver-sión con eficiencia y eficacia. Ello se pudo cons-tatar en la presentación del informe de laContraloría General de la República (setiem-bre de 2007) sobre el avance de ejecución de"shock de inversiones", donde varios ministe-rios, como el de Educación (7.3%) y el de Vi-vienda, Construcción y Saneamiento (10.9%),presentaron bajos niveles de gasto en proyec-tos prioritarios. En 2008, con más recursos ymayor experiencia en gestión de inversiones,el avance de ejecución no ha mejoradosustancialmente y por consiguiente el saldopresupuestal no ejecutado ha aumentado.

Grá f i co 2 . 1

Fuente: MEF.Elaboración: Vigila Perú

3 3

Vig i l a Perú

G rá f i co 2 .2

Fuente: MEF-SIAFElaboración: Vigila Perú*Nota: Para el año 2004 se ha trabajado con datos proporcionados por el MEF en el año 2007. Actualmente en el SIAF-MEF elpresupuesto modificado para ese año no se encuentra actualizado.

En el ámbito del gobierno nacional, el sectorque ejecutó más inversiones entre los años 2004-2006 fue el de Transportes y Comunicaciones,con un monto acumulado de S/. 6,049 millo-nes. Su presupuesto se ha triplicado en estosaños y en 2008 ha ejecutado 68% del montodisponible (ver cuadro 2.1). A partir del shockde inversiones de 2006 este sector fue priorizadocon mayores asignaciones de recursos. Bajo suresponsabilidad se encuentra la construcción deredes viales nacionales, para las cuales ha reali-zado concesiones y asociaciones público-priva-das para la construcción de grandes carreterascomo IIRSA SUR 2, 3 y 4 e IIRSA NORTE.

El segundo sector, Agricultura, ha incre-mentado su presupuesto a una tasa prome-dio anual de 21%, mientras que, su ejecucióncreció a una tasa de 17%. (Ver cuadro 2.1).Este sector gestiona proyectos de infraestruc-tura de riego, además de los proyectos de re-habilitación y reconstrucción por el Fenóme-no del Niño, desarrollo de plantaciones fores-tales competitivas en varias zonas del país yadquisición de maquinaria pesada.

Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

Obras en ejecuciónConcesionesProyecto Perú


3 4

Cuad

ro 2

.1

Fuen

te: S

IAF-

MEF

.El

abor

ació

n: V

igila

Per

ú.

SECT

ORES

CON

MAYO

R GA

STO

DE IN

VERS

IÓN

2004

-200

8 (EN

MILL

ONES

DE S

OLES

)

Sect

orPr

esup

uest

o In

stitu

cion

al M

odif

icad

o (P

IM)

2004

2005

2006

2007

2008

Tasa

de C

rec.

Tran

spor

tes

y C

omun

icac

ione

s1,

017

1,03

61,

255

1,34

21,

965

18%

939

858

919

1,01

41,

346

6,04

99%

Agr

icul

tura

369

358

588

739

784

21%

282

227

463

473

531

2,38

117

%

Educ

ació

n32

556

567

377

082

826

%25

042

437

732

033

61,

942

8%

Muj

er y

Des

arro

llo S

ocia

l51

751

532

920

691

-35%

389

456

310

175

601,

659

-37%

Viv

iend

a, C

onst

rucc

ión

y Sa

neam

ient

o49

653

645

352

166

98%

238

362

210

306

163

1,65

6-9

%

Trab

ajo

y Pr

omoc

ión

del E

mpl

eo15

117

720

515

018

55%

149

165

188

139

164

970

3%

Ener

gía

y M

inas

209

207

167

287

395

17%

136

162

6714

719

586

79%

Pres

iden

cia

del

Con

sejo

Min

istr

os14

818

713

222

820

79%

7112

072

142

125

530

15%

Salu

d12

915

720

419

541

334

%94

127

6494

7151

4-7

%

Econ

omía

y F

inan

zas

109

101

122

109

151

8%79

6358

6610

143

66%

Def

ensa

1810

461

5526

397

%13

101

5926

168

386

88%

Otr

os12

412

722

234

335

430

%66

4753

9098

354

10%

Tota

l3,

611

4,06

94,

411

4,94

46,

305

15%

2,73

33,

141

2,88

33,

079

3,43

215

,268

6%

Gas

to e

jecu

tado

2004

2005

2006

2007

2008

Gas

toTa

saA

cum

.de

Cre

c.

3 5

Vig i l a Perú

En tercer lugar se encuentra el sector Educa-ción con un presupuesto que creció a una tasapromedio anual de 26% y alcanzó una ejecu-ción acumulada de S/. 1,942 millones, queanualmente creció a una tasa promedio de 8%.Dentro de este sector se encuentra gran por-centaje de los recursos que reciben las uni-versidades nacionales por concepto de canony que se ejecutan con bastante lentitud.Adicionalmente están los recursos destinadosa la construcción, mantenimiento y rehabili-tación de la infraestructura educativa, quetampoco han podido ser ejecutados eficaz-mente por el Programa Nacional de Infraes-tructura Educativa, unidad ejecutora del Mi-nisterio de Educación que gestiona esta inver-sión desde el 2007. El Instituto Nacional deCultura (INC) también ha incrementado supresupuesto de inversiones en los últimosaños. (Ver cuadro 2.1).

Un sector que mostró disminución continuade su presupuesto de inversiones en el perío-do fue el de Mujer y Desarrollo Social, queanteriormente contaba con significativas su-mas de recursos destinados principalmenteal financiamiento de proyectos de infraestruc-tura social y productiva de la unidad ejecutoraFondo de Cooperación para el Desarrollo So-cial (Foncodes), mostrando avances de ejecu-ción mayores al 85%. En 2008 el presupuestode este sector se redujo fuertemente debido ala culminación del apoyo de la cooperacióninternacional y a que en los últimos años trans-firió la gestión de los proyectos y sus respecti-vos recursos a los gobiernos locales. A pesarde que este proceso de transferencia se inicióen 2004, Foncodes continuó manejando unagran proporción de los recursos y a fines de2008, como parte de la política de modula-ción del gasto y recentralización, los recursosde los gobiernos locales retornaron al gobier-no nacional para ser cofinanciados medianteel mecanismo de concurso del Foniprel.

Los sectores que presentaron serios proble-mas para ejecutar inversiones fueron Vivien-da, Construcción y Saneamiento, y Salud. Elprimero, contó con un presupuesto crecientepara el cofinanciamiento de infraestructurahabitacional, construcción de infraestructuraeducativa (INFES)11, formalización de la pro-piedad (Cofopri), y construcción de infraes-tructura de agua, desagüe y alcantarillado anivel nacional, pero no ha sido capaz de eje-cutarlo integralmente, presentando una tasapromedio de ejecución negativa de 9%. Elsector Salud muestra el mismo comporta-miento: a pesar de contar con mayor presu-puesto para la construcción de hospitales y laadquisición de equipamiento médico, tieneuna tasa de crecimiento de ejecución negati-va de 7%.

Finalmente, un sector que ha aumentado con-siderablemente su presupuesto en los últimosaños ha sido Defensa, que pasó de un presu-puesto para inversiones de S/. 18 millones enel 2004 a S/. 263 millones en el 2008, destina-dos a la puesta en marcha de la política derecuperación de la capacidad operativa de lafuerza armada peruana. El sector Energía yMinas también incrementó su presupuestodebido a la política de electrificación ruralpriorizada en los últimos años. (Ver cuadro2.1).

2.2 EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LOSGOBIERNOS REGIONALES

A los gobiernos regionales se les facultó parareorganizar sus instituciones de tal maneraque la gestión de las políticas regionales y delpresupuesto se realizara de la manera máseficaz y eficiente. Con la puesta en marchadel proceso de descentralización en 2003, losgobiernos regionales comenzaron a recibir lastransferencias de los proyectos especiales ad-

11 Hasta el año 2006 el INFES estaba encargado de la inversión en infraestructura educativa. En el año 2007 se crea la unidadejecutora Programa Nacional de Infraestructura Educativa, adscrita al Ministerio de Educación que a partir de entonces seencarga de este tipo de inversión.


3 6

ministrados por el Instituto Nacional de De-sarrollo (INADE) y los recursos para infraes-tructura de vías terrestres, agrícola y educati-va. En el 2004 se presupuestaron S/. 436 mi-llones por recursos ordinarios12 –42% del pre-supuesto de inversiones de los gobiernos re-gionales—, que se complementaban en igualmonto con los recursos provenientes del ca-non, que ese año sumaba en total S/. 446 mi-llones, representando 43% del presupuesto.

Conforme las cifras del crecimiento económi-co aumentaban y los precios internacionalesde los metales se disparaban, los ingresos porla actividad minera y de hidrocarburos co-menzaron a respaldar las cuentas fiscales, so-bre todo la de los gobiernos regionales y loca-les de las regiones productoras, beneficiadoscon los recursos del canon –50% del impues-to a la renta que pagan las empresas extrac-

tivas– que por ley están destinados alfinanciamiento de proyectos de inversión.

En el gráfico 2.3 se puede observar que el in-cremento del presupuesto modificado delconjunto de gobiernos regionales comienza aexpandirse, a partir del año 2006 en adelante,con el incremento de las cotizaciones del co-bre, oro, plata, zinc y petróleo. En el período2004-2008 el presupuesto modificado crecióa una tasa promedio anual constante de 52%,casi el doble que la experimentada por el pre-supuesto del gobierno nacional ( 15%).

Por fuente de financiamiento, los recursos quemás influyeron en este aumento fueron losprovenientes de canon, sobrecanon, regalías,participaciones y renta de aduanas (recursosdeterminados), que en conjunto crecieron auna tasa promedio anual de 57%, mientras

12 En los años 2004 y 2005 la mayor parte de recursos transferidos a los GR provenía del Fondo de Compensación Regional,que a partir del 2006 se incorporó a la fuente de recursos ordinarios.

Grá f i co 2 .3

Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú.RO: Recursos Ordinarios.RD: Recursos Determinados.DyT: Donaciones y Transferencias.RDR: Recursos Directamente Recaudados.ROOC: Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito.

3 7

Vig i l a Perú

que los recursos ordinarios lo hicieron a unatasa de 37% (ver gráfico 2.3) A partir de 2006,otra fuente crucial para el financiamiento delas inversiones fue la de donaciones y transfe-rencias que, en la mayoría de los casos, com-prende las transferencias del shock de inver-siones desde setiembre de 2006 a través deun crédito suplementario y, en pocos casos,incluye los remanentes del Fondoempleo enlas empresas mineras más grandes.

A pesar de que la inversión de los gobiernosregionales creció a una tasa promedio anualde 39% en el período, los porcentajes deejecucion presupuestal han sido cada vez me-nores debido sobre todo al mayor crecimientode las transferencias presupuestales. Ante laaparente ineficacia de los gobiernos regionalespor el bajo desempeño del avance de ejecu-ción, las cifras demuestran que han realizadoun gran esfuerzo para pasar de una ejecuciónde S/. 759 millones a una de S/. 2,818 millo-nes; es decir que han ejecutado 3.7 veces másen cinco años, en un contexto en el cual la des-centralización estuvo estancada en formalida-des normativas y administrativas, sin un pro-grama de desarrollo de capacidades técnicaspara gestionar las inversiones de impacto re-gional.

El desempeño de la gestión de las inversionesde los gobiernos regionales es bastante hetero-géneo y depende de muchos factores según seael caso. Si miramos la ejecución acumulada, elgobierno regional que ejecutó más recursosentre 2004-2008 fue Piura con S/. 630 millonesy lo ha hecho a una tasa promedio anual de 15%,la cual resulta baja si la comparamos con otrosgobiernos regionales que ejecutaron a tasas másaltas, como Cusco que alcanzó una tasa de 60%pero una ejecución acumulada un poco menora la de Piura. (Ver cuadro 2.2).

Otro gobierno regional que merece ser destaca-do es Lambayeque que, contando con recursosde endeudamiento externo y recursos ordina-rios, ha mostrado eficacia en el gasto de inver-sión que creció a una tasa promedio anual de72%, demostrando capacidad para ejecutar losrecursos disponibles en el año. Este gobiernoalcanzó una inversión acumulada de S/. 429millones en cinco años, ubicándose en el sextopuesto del ranking. De la misma manera, losgobiernos regionales de San Martín, Amazonas,Lima Provincias y la Municipalidad Metropoli-tana de Lima lograron un buen desemepeñoen la gestión de sus inversiones, y también hanenfrentado tasas de crecimiento bastante altasde sus presupuestos. (Ver cuadro 2.2).

Grá f i co 2 .4



3 8

Cuad

ro 2

.2

Fuen

te: S

IAF-

MEF

.El

abor

ació

n: V

igila

Per

ú.PRES

UPUE

STO

INST

ITUCI

ONAL

MOD

IFICA

DO (P

IM) Y

GAST

O DE

INVE

RSIO

NES D

E LOS

GOBI

ERNO

S REG

IONA

LES 2

004-

2008

(EN

MILL

ONES

DE S

OLES

)

Gob

iern

o re

gion

alPI

M d

e in

vers

ione

s

2004

2005

2006

2007

2008

Tasa

de

crec

imie

nto

Piur

a10

711

418

023

626

125

%88

9913

715

315

263

015

%C

usco

4186

213

353

426

80%

3751

100

137

243

567

60%

Are

quip

a54

6012

318

826

549

%44

5571

136

195

500

45%

La L

iber

tad

5480

8517

226

549

%45

5653

116

196

466

44%

San

Mar

tín43

4611

828

326

157

%35

4246

112

231

465

60%

Lam

baye

que

2322

137

174

190

70%

2019

8213

217

742

972

%Lo

reto

9511

717

216

112

37%

7810

389

8254

407

-9%

Caj

amar

ca58

133

234

263

228

41%

3649

127

9267

371

17%

Ánc

ash

3842

154

353

856

118%

2338

3512

413

535

556

%H

uanc

avel

ica

5552

8217

419

637

%36

3844

8813

133

638

%A

yacu

cho

3444

8013

412

839

%26

3653

115

9832

739

%Ju

nín

4878

122

169

211

45%

3149

6449

116

309

39%

Puno

4859

8416

416

636

%39

4138

9290

299

23%

Tacn

a23

7513

719

735

098

%17

4271

7495

299

54%

Uca

yali

6676

8413

320

733

%41

5864

4088

291

21%

Moq

uegu

a28

6815

420

425

974

%22

3567

7280

276

38%

Am

azon

as15

2146

114

165

82%

1419

4093

107

272

66%

Pasc

o31

4557

194

258

70%

3345

4467

8227

126

%H

uánu

co23

2438

7281

37%

2324

2862

7020

632

%A

purí

mac

2218

3360

107

49%

2016

3058

7820

241

%C

alla

o66

7576

6173

3%12

1849

3054

163

46%

Lim

a Pr

ovin

cias

1527

5610

218

086

%5

1121

3279

148

99%

Tum

bes

2637

4967

9639

%10

1825

3153

138

52%

Ica

1927

5153

106

54%

1615

2526

5413

636

%Li

ma

Met

ropo

litan

a8

1013

6368

71%

410

1148

4511

883

%M

adre

de

Dio

s6

714

5310

210

3%6

711

3249

105

69%

Tota

l gen

eral

1,04

61,

442

2,59

14,

198

5,62

652

%75

999

41,

424

2,09

32,

818

8,08

739

%

Gas

to d

e in

vers

ione

s

2004

2005

2006

2007

2008

Gas

to a

cum

.Ta

sa d

e cr

ecim

ient

o

3 9

Vig i l a Perú

Los gobiernos regionales que han experimen-tado tasas de crecimiento en sus presupuestossimilares a las tasas de crecimiento de sus eje-cuciones son Arequipa, Tumbes y La Libertad.(ver cuadro 2.2).

De otro lado se encuentran los gobiernos re-gionales que presentan altas tasas de creci-miento en sus presupuestos, es el caso extre-mo de Áncash cuyo presupuesto aumentó auna tasa promedio anual de 118% y la tasa decrecimiento de sus inversiones ejecutadas fuede 56% promedio anual, lo cual indica quehubo un esfuerzo por aumentar su capacidadde gasto, pero este resultó insuficiente paraenfrentar el reto. Lo mismo ocurrió con losgobiernos regionales de Tacna, Moquegua yPasco, que pasaron de manejar presupuestospequeños en 2004 a otros de gran dimensiónque no han podido ser gastados íntegramente.(Ver cuadro 2.2).

2.3 GESTIÓN DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓNPÚBLICA EN LOS GOBIERNOS REGIONALES

Con el proceso de reestructuración y moder-nización del Estado, por Ley Nº 27293, se creóen 2000 el Sistema Nacional de Inversión Pú-blica (SNIP), con el objetivo de optimizar eluso de los recursos públicos destinados a lainversión a través de normas técnicas, princi-pios, métodos y procedimientos que regulenlas fases y etapas del ciclo de proyectos de in-versión pública y que aseguren estudios social-mente rentables, sostenibles y concordantescon los lineamientos de política establecidossectorialmente y regionalmente. A partir dedicho año todos los sectores del gobierno na-cional se incorporaron a esta entidad, en 2002lo hicieron los gobiernos regionales reciente-mente creados y a partir de 2003 los gobiernoslocales fueron incorporándose gradualmente.

Desde entonces los gobiernos regionales y lo-cales han comenzado a adecuarse a la nuevanormatividad, implementado oficinasformuladoras y evaluadoras de proyectos(OPI) que, unas más que otras, aún tienen

problemas y la necesidad de mejorar su orga-nización y capacidades técnicas para formu-lar y evaluar proyectos; para elaborar los ex-pedientes técnicos y ejecutar proyectos deinversión por administración directa o me-diante empresas contratistas.

El insuficiente numero de proyectos y las difi-cultades para lograr su viabilidad por el SNIPen los años 2003 al 2005 generaron muchascríticas al sistema y abrieron paso a las medi-das para descentralizarlo. Entre ellas podemoscitar: a) los gobiernos regionales y gobiernoslocales pueden aprobar proyectos sin límite demontos y sin participación del MEF a menosque se financie con endeudamiento externo,b) la reposición de activos y equipos ya no pasapor el SNIP, c) procesos simplificados para pro-yectos de menor escala (S/.100 mil), d)disminyen a 9 los pasos para declarar viableun proyecto. Los gobiernos regionales y loca-les tienen potestad para aprobar sus proyectossin límite de monto y sin la intervención delMEF, siempre y cuando estos estén en el mar-co de sus funciones y competencias.

Como puede observarse en los gráficos, a par-tir del año 2006 la cantidad aprobada de pro-yectos de inversión de los gobiernos regiona-les comienza a incrementarse, demostrandouna mejor capacidad para formularlos yviabilizarlos.

Para mencionar un ejemplo de buen desem-peño está el Gobierno Regional de Arequipaque presenta una mejora sustancial, no solocon una cartera con más proyectos de inver-sión (1,025) entre los años 2004-2008, sinotambién por incrementar la ejecución de susinversiones, como se ha visto en páginas an-teriores, situándolo como el tercer gobiernoregional que más ha ejecutado en estos años.Este mejor desempeño podría relacionarse ala reforma del diseño y organización del go-bierno regional, que ahora cuenta con unaestructura funcional y un organigrama estruc-tural que apunta a lograr un gobierno másefectivo y ágil para el desempeño de sus fun-ciones. Entre los cambios principales está la


4 0

Gráf

ico

2.5

Fuen

te: B

anco

de

Proy

ecto

s de

l SN

IP.

Elab

orac

ión:

Vig

ila P

erú.

4 1

Vig i l a Perú

conversión de las direcciones regionales engerencias, así como la conformación de undirectorio de gerentes13.

Un gobierno regional que en el último añoha mejorado, tanto en la eficacia de la ejecu-ción de sus inversiones como en la formula-ción de proyectos de inversión, ha sido el deSan Martín, que en años anteriores no conta-ba con recursos suficientes para ejecutar pro-yectos, tampoco tenía una eficiente gestióninstitucional ni asistencia técnica. Desde quedispone de mayores recursos provenientes delas exoneraciones tributarias ha demostradograndes avances en la ejecución de su inver-sión14. Áncash, que exhibe el presupuesto másalto de todos los gobiernos regionales, tieneuna cartera con menos proyectos (711) y unaejecución acumulada que lo sitúa en el nove-no puesto. A lo largo de todos estos años, estegobierno regional ha presentando serias difi-cultades en la ejecución de los grandes mon-tos que tiene para inversiones.

A diferencia de los gobiernos regionales men-cionados, que cuentan con un buen presu-puesto para inversiones, financiado principal-mente con recursos provenientes del canon,existen gobiernos regionales como Junín,Ayacucho y Huancavelica con menores pre-supuestos pero carteras con proyectos tam-bién numerosas.

2.4 DESTINO DE LAS INVERSIONES DELGOBIERNO NACIONAL Y DE LOS GOBIERNOSREGIONALES

En 2005 los sectores del gobierno nacional con-taron con S/. 4,069 millones de presupuestomodificado para inversiones, de los cuales eje-cutaron S/. 3,141 millones (77%), mientras losgobiernos regionales solo dispusieron deS/. 1,442 millones, de los cuales ejecutaron

S/. 994 millones (69%). Al 2008 la ejecucióndel gobierno nacional creció en 9.3%, alcanzan-do los S/. 3,432 millones, mientras los gobier-nos regionales crecieron en 183.5% en relaciónal año 2005, con lo cual alcanzaron una inver-sión de S/. 2,818 millones. (Ver cuadro 2.3).

El crecimiento del presupuesto en los gobier-nos regionales ha generado que su participa-ción en las inversiones públicas tenga mayorpeso que la del gobierno nacional en funcio-nes como salud y saneamiento, educación ycultura, industria, comercio y servicios, y agra-ria. En todos esos casos la participación de lasinversiones realizadas por los gobiernos regio-nales supera el 50%, lo que no ocurría en 2005.

El primer año de análisis (2005), el gobiernonacional invirtió más en tres funciones: trans-porte, energía y recursos naturales, y comu-nicaciones; mientras los gobiernos regionalesinviertieron en transporte, agraria, y energíay recursos naturales. En 2008 transportes semantuvo en ambos niveles como la funciónque más inversión tuvo; las funciones agrariay Educación tuvieron más inversiones en elcaso del gobierno nacional, y en los gobiernosregionales las funciones en las que más se in-virtió fueron salud y saneamiento, y agraria.

Una de las funciones que ha incrementadosignificativamente su presupuesto modifica-do es educación y cultura (89%). La ejecu-ción los gobiernos regionales en 2008 hanincrementado y superado al monto ejecuta-do al gobierno nacional. Sin embargo, estafunción presenta problemas de ejecución, enconjunto ambos niveles no han logrado eje-cutar más del 75% del presupuesto progra-mado para construcción, rehabilitación ymantenimiento de la infraestructura educa-tiva. Asimismo, al 2008 la función salud ysaneamiento incrementó sus inversiones, conla participación mayoritaria de los gobiernos

13 Ballón Echegaray, Eduardo. Balance del proceso peruano de descentralización desde los gobiernos regionales. Lima2008.

14 Hay que recalcar que en el año 2006 se aprobó la Ley Nº 28575, Ley de Inversión y Desarrollo de la Región San Martíny eliminación de exoneraciones e incentivos tributarios.


4 2

regionales. Aunque la ejecución es lenta enambas funciones, se revierte la participacióndel 2005, ahora los gobiernos regionales sonlos que ejecutan más que el gobierno na-cional.

Otra de las funciones que ha incrementadosustancialmente su presupuesto modificadode inversiones es transportes (175%). Al 2008,el gobierno nacional lo incrementó en 99%,mientras los gobiernos regionales lo hicieronen un 355%. El problema en esta función seencuentra del lado de la ejecución, el avanceno llega a superar el 70% en el caso del go-bierno nacional, y en los gobiernos regiona-

les llega escasamente al 36%; a pesar de lasdificultades, es la función que ha tenido lamayor inversión en los últimos años. En unestudio realizado sobre el rol de la infraestruc-tura vial en el crecimiento económico delPerú, Arturo Vásquez y Luis Bendezú15 con-cluyen que, la inversión en infraestructura vialque interconecta a las regiones tiene mayorimpacto en la actividad económica nacional através del desarrollo de los mercados localesy de su integración espacial con los centroseconómicos. Es por ello importante que losgobiernos regionales responsables de las re-des viales departamentales cuenten con las ca-pacidades técnicas e institucionales con el fin

Cuadro 2 .3


DESTINO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN LOS SECTORES DEL GOBIERNO NACIONAL Y EN LOS GOBIERNOS REGIONALESPOR FUNCIÓN 2005 Y 2008 (EN MILLONES DE SOLES)

Función

Transporte 875 76% 276 24% 1,150 1,382 66% 720 34% 2,102

Agraria 272 52% 251 48% 523 440 45% 536 55% 975

Educacion y cultura 467 73% 171 27% 638 357 44% 448 56% 805

Salud y saneamiento 304 76% 94 24% 399 164 21% 612 79% 776

Administracion y planeamiento 186 74% 65 26% 251 232 55% 193 45% 426

Energia y recursos minerales 165 79% 44 21% 209 195 55% 160 45% 356

Defensa y seguridad nacional 110 97% 3 3% 113 184 77% 55 23% 239

Trabajo 165 100% 1 0% 166 164 100% 0 0% 164

Asistencia y prevision social 479 94% 29 6% 508 71 68% 34 32% 105

Comunicaciones 7 93% 1 7% 8 10 100% 0 0% 10

Pesca 5 36% 9 64% 14 19 55% 15 45% 34

Industria, comercio y servicios 17 44% 22 56% 39 13 30% 30 70% 42

Vivienda y desarrollo urbano 56 67% 28 33% 84 81 85% 14 15% 96

Legislativa 1 100% 0 0% 1 12 100% 0 0% 12

Justicia 27 100% 0 0% 27 96 99% 0.5 1% 97

Relaciones exteriores 3 100% 0 0% 3 12 100% 0 0% 12

Total general 3,141 76% 994 24% 4,134 3,432 55% 2,818 45% 6,251

Ejecución 2005

Gobierno Nacional Gobierno Regional

Ejec. Part. Ejec. Part.TotalEjec.

Ejecución 2008

Gobierno Nacional Gobierno Regional

Ejec. Part. Ejec. Part.TotalEjec.

15 Vásquez Arturo y Bendezú Luis. Ensayos sobre el rol de la infraestructura vial en el crecimiento económico del Perú.BCRP-CIES. Lima setiembre 2008.

4 3

Vig i l a Perú

de que la gestión de estas inversiones se reali-ce la manera más eficaz y eficientemente.

Le sigue la función agraria, que se incrementóen 120%, con una mayor participación de losgobiernos regionales, aunque también presen-ta serias dificultades para ejecutar los recur-sos disponibles en ambos niveles de gobier-no. Asimismo, la función comunicacionesmostró un fuerte dinamismo durante la últi-ma década. En 2005 tuvo un presupuesto bas-tante considerable, ejecutado con eficaciaprincipalemnte por el gobierno nacional, peroen 2008 el presupesto disminuyó y su nivelde ejecución también. Igual sucede con la fun-ción industria, comercio y servicios, cuyo pre-supuesto se redujo en 2008 en relación al ob-tenido en 2005.

Hay que recalcar que solo hemos comparadolas inversiones de los sectores del gobiernonacional y de los gobiernos regionales, masno las de los gobiernos locales debido a queen el año 2005 no existe información acercade este nivel. El presupuesto de los gobiernosregionales, que representa al conjunto de 25GR y a la Municipalidad Metropolitana deLima, se encuentra influenciado por las fuer-

tes transferencias de recursos de las activida-des minera, petrolera y gasífera que se reali-zan solo en algunos territorios, lo cual ha ge-nerado distintos panoramas presupuestales encada gobierno regional.

2.5 LA POLÍTICA DE "MODULACIÓN DEL GASTO"EN LOS GOBIERNOS REGIONALES Y SUSEFECTOS

A inicios del año 2008, la participación de lasinversiones públicas dentro del presupuestototal era de 19%, con un monto total que al-canzó S/. 13,454 millones. Pero al final del año,con las transferencias adicionales para la eje-cución de proyectos de inversión y la incor-poración de saldos de balance por canon, elpresupuesto de inversiones se incrementó en81%, alcanzando los S/.24, 300 millones. Deesta manera, la participación de las inversio-nes dentro del presupuesto total modificadoaumentó a 27%. Los gobiernos locales obtu-vieron el mayor incremento del presupuestode inversiones con 131%, seguidos por losgobiernos regionales con 119% y por los sec-tores del gobierno nacional con un incremen-to de tan solo 14%. (Ver gráfico 2.6).

Grá f i co 2 .6



4 4

La ejecución del gasto en 2008 estuvo marca-da por los cambios en la política fiscal en res-puesta al comportamiento de la crisis inter-nacional y la inflación, y fue por tanto dife-rente a la de años anteriores. El primer semes-tre hubo un rápido crecimiento del gasto alen-tado por el discurso del gobierno, las inver-siones de los gobiernos regionales seincrementaron en 50% en relación al primersemestre de 2007. En cambio, en el segundosemestre, la ejecución de las inversiones pú-blicas estuvo sujeta a la política de "modula-ción del gasto" (entendida como restricción)del MEF, que se constituyó en un freno delgasto, sobre todo de las inversiones de losgobiernos regionales que crecieron en 31%durante el segundo semestre. A pesar del con-trol, el presupuesto ejecutado en 2008 de losgobiernos regionales logró un incremento de36% en relación al 2007.

Mediante directivas internas, el MEF tomó elcontrol del manejo de los recursos presu-puestales, incluso de aquellos como el canonsobre los cuales los gobiernos regionales te-nían total autonomía. Producto de tales cam-bios, dichos gobiernos tenían que solicitar

autorizaciones para aprobar los calendarios decompromisos y sus ampliaciones mensuales.Por ejemplo, la Resolución N°051-2008-EF/76.01, emitida el 4 de setiembre, suspendióla aprobación de los calendarios mensualespor parte de los titulares de los pliegos de losgobiernos regionales y demás entidades, tras-ladando al MEF la facultad de aprobación ypor tanto controlar la ejecución del presu-puesto de todas las entidades nacionales ysubnacionales. A partir de entonces, el MEFse encargó de aprobar y asignar mensualmen-te a los gobiernos regionales los recursos porejecutarse.

Un problema asociado a esta nueva políticaes el de los retrasos intencionados del MEFpara aprobar los calendarios de compromi-sos; hubo casos extremos de gobiernos regio-nales que tuvieron la aprobación el último díadel mes. Con estos obstáculos, la ejecuciónera una labor imposible debido a los trámitesadministrativos y procesos burocráticos paraadquirir un bien, servicio u obra. Con ello selogró el objetivo de reducir la velocidad degasto entre septiembre y diciembre. (Ver grá-fico 2.7).

Grá f i co 2 . 7

Fuente: SIAF-MEF.Nota: La ejecución corresponde a la fase devengado al 31 de diciembre de 2008.No incluye la Municipalidad Metropolitana de Lima.

4 5

Vig i l a Perú

Complementaria a esta medida, se emitió laResolución Directoral Nº13-2008-EF/77.1516

que establece los procedimientos para la cen-tralización progresiva de fondos del Rubro 18Canon y Sobrecanon, Regalías, Renta deAduanas y participaciones en la Cuenta Prin-cipal de la Dirección Nacional del Tesoro Pú-blico. A pesar de que la directiva mencionaque el control de los recursos determinadosse iniciaría a partir de enero de 2009, en laPrevisión Presupuestal Trimestralizada apro-bada en el mes de setiembre se puede obser-var el límite de montos comprometidos portoda fuente de financiamiento, incluidos losrecursos determinados.

En suma, el factor inflación, la desaceleraciónde la demanda mundial y la crisis hipotecariaen los Estados Unidos provocaron unaradicalización en el discurso y en las accionesdel Ministerio de Economía y Finanzas, conel fin de mantener el control del gasto públi-co y la estabilidad de la economía. Como re-sultado de esta decisión, se recortaron presu-puestos y se retrasaron las aprobaciones men-suales de compromisos para la ejecución deobras, lo que se reflejó en una menor tasa decrecimiento de las inversiones a partir del mesde setiembre (51%) hasta llegar a 36% en elmes de diciembre.

2.6 EJECUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LOSGOBIERNOS LOCALES

Con la reciente publicación del Sistema Inte-grado de Administración Financiera de losgobiernos locales se puede hacer un análisisde la ejecución presupuestal de las 25 muni-cipalidades provinciales de las capitales depar-tamentales del Perú.

En el cuadro 2.4 se observa que solo cuatromunicipalidades superan los S/. 100 millo-nes en sus presupuestos. En este grupo losincrementos presupuestales provienen prin-cipalmente de los recursos del canon mine-ro. En el caso de la Municipalidad Metropo-litana de Lima su presupuesto aumentó porla rehabilitación de calles para la cumbreAPEC, de grandes avenidas y de intercam-bios viales. Estas municipalidades han teni-do serios problemas para ejecutar el presu-puesto de inversiones, con excepción de laMunicipalidad Provincial de Mariscal Nietoque bordea el 70%.

Dentro del siguiente grupo están siete mu-nicipalidades provinciales que se encuentranen un rango de presupuesto modificado deentre S/. 51 millones a S/. 100 millones parainversiones, incrementado también por lasmayores transferencias de canon. Asimismo,hay municipalidades con menores presu-puestos para inversiones que también expe-rimentan grandes incrementos durante elaño y que pueden gestionar mejor sus in-versiones. En el grupo cuyo presupuestomodificado está entre S/. 20 millones yS/. 50 millones, se encuentran las munici-palidades que han podido superar el 70%de la ejecución de su presupuesto, entre ellasdestacan las de Huánuco y el Callao con 89%de avance, seguidas de las municipalidadesde Chiclayo, Huamanga y Piura. (Ver cua-dro 2.4).

Finalmente, las municipalidades provincialesde Moyobamba, Chachapoyas, Abancay yTambopata no han podido ejecutar los poquí-simos recursos que tienen para inversiones.(Ver cuadro 2.4).

16 Según la resolución se aplicaría recién en enero de 2009; sin embargo, existen casos de gobiernos regionales e inclusolocales que mencionan el uso de esta directiva durante el último trimestre de 2008.


4 6

Cuadro 2 .4


INVERSIONES DE LAS 25 MUNICIPALIDADES PROVINCIALES DE CAPITAL DEPARTAMENTAL(EN MILLONES DE SOLES Y PORCENTAJES)

PIM mayor Lima Lima 302 681 323 47.4

a 100 millones Moquegua Mariscal Nieto 74 213 149 70.0

Cajamarca Cajamarca 35 145 43 29.7

Tacna Tacna 47 134 59 43.9

PIM entre 51 - 100 Cusco Cusco 35 75 43 58.0

millones Pasco Chaupimarca 28 72 27 37.3

Áncash Huaraz 26 64 20 32.0

Ucayali Coronel Portillo 23 56 24 43.1

La Libertad Trujillo 16 55 34 62.1

Piura Piura 22 55 32 58.1

Arequipa Arequipa 9 54 28 51.5

PIM entre 20 - 50 Callao Callao 9 39 35 89.2

millones Tumbes Tumbes 12 38 22 57.1

Loreto Iquitos 15 37 22 58.7

Huánuco Huánuco 6 36 32 89.6

Lambayeque Chiclayo 18 32 25 77.8

Junín Huancayo 11 31 19 60.4

Ayacucho Huamanga 13 28 20 73.3

Puno Piura 15 27 20 72.4

Huancavelica Huancavelica 12 27 13 47.4

Ica Ica 10 27 11 42.1

PIM entre 3 - 10 San Martín Moyobamba 3 9 4 47.0

millones Amazonas Chachapoyas 2 7 5 68.3

Apurímac Abancay 3 5 4 83.0

Madre de Dios Tambopata 3 4 3 67.3

Orden Departamento Municipalidad PIA PIM Ejecutado Avancesegún PIM Provincial 2008 2008 2008 %

4 7

Vig i l a Perú

2.7 FONDO DE PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓNPÚBLICA REGIONAL Y LOCAL (FONIPREL)17

El Foniprel se creó en reemplazo del FondoIntergubernamental para la Descentralización(FIDE), cuya administración estaba a cargodel CND. El FIDE se sustentaba con los re-cursos de las privatizaciones y concesiones,destinado a promover el financiamiento ycofinanciamiento de proyectos de desarrollocompartidos entre los distintos niveles de go-bierno. Los gobiernos regionales y locales te-nían que pasar por un concurso anual paralograr este financiamiento, 50% estaba desti-nado a los territorios donde se encontrabanlos activos del Estado que eran privatizadosy/o concedidos, y el otro 50% era para losgobiernos regionales y locales donde no sehabían producido las privatizaciones o con-cesiones.

El objetivo principal del Foniprel, tambiénfondo concursable, es el cofinanciamiento dehasta 90% del monto de proyectos de inver-sión pública y estudios de preinversión queestén orientados a reducir las brechas de ser-vicios e infraestructura básica en las zonasde pobreza y pobreza extrema. Se pensó eneste fondo como un instrumento que priorizala inversión en zonas de menor desarrollo re-lativo y compensa a aquellas localidades quedisponen de relativamente menos recursospor la fuente de financiamiento de recursosdeterminados. El fondo está adscrito al Mi-nisterio de Economía y Finanzas, con unconsejo directivo encargado de su adminis-tración general, y una secretaría técnica res-ponsable de convocar a concurso, en elmarco de las características establecidas enlas bases.

En 2008, los recursos que financian al Foniprelprovienen del crédito suplementario y trans-ferencias de partidas para el año fiscal 2006

17 Muñoz, Alejandra. Análisis de la ejecución presupuestal 2008 y del presupuesto institucional de apertura 2009. Lima, ANGR,febrero2009.

(Ley Nº 28939), de los créditos presupuesta-rios que se aprueben en las leyes anuales depresupuesto, de las donaciones o aportes pri-vados, de la cooperación técnica no reembol-sable, de recursos provenientes de operacio-nes de endeudamiento, de los recursos queformaban parte del FIDE, de un 30% de losrecursos que efectivamente se perciban comoconsecuencia de los procesos de privatizacióny concesiones que constituyen recursos pú-blicos, de los intereses que generen sus pro-pios recursos y de otros dispuestos por nor-ma expresa.

Con S/. 650 millones transferidos a Foniprelen el crédito presupuestario del 2006, se llevóa cabo el primer concurso en el trimestre ini-cial de 2008. De este monto, S/. 25 millonescorrespondían al cofinanciamiento de estudiosde preinversión y S/. 625 millones al cofinan-ciamiento de proyectos de inversión. Del to-tal disponible, solo fueron aprobados S/. 376.7millones: 270 proyectos por S/. 367.9 millo-nes y 102 estudios por S/. 8,8 millones. Eneste primer concurso la participación de losgobiernos locales en el presupuesto aproba-do para el cofinanciamiento representa el 84%del total, mientras que la de los gobiernos re-gionales representa el 16%. El monto no asig-nado fue de S/. 272.3 millones y quedó parauna segunda convocatoria que se inició en elmes de julio de 2008.

Uno de los problemas que se ha evidenciadoa raíz de la experiencia del primer concursoes la excesiva demora para llegar al momentode las transferencias de los recursos a las cuen-tas de los pliegos de los gobiernos regionalesy locales. La convocatoria se inició en el mesde marzo de 2008, la aprobación de los pro-yectos se produjo en agosto, la firma de con-venios se realizó en setiembre y la transferen-cia de los recursos en noviembre, más el tiem-po de los procesos de contratación y/o licita-


4 8

ción; todo ello significa que la ejecución re-cién se concretaría luego de 12 a 18 meses.(Ver gráfico 2.8).

De ahora en adelante, un proyecto debe seraprobado primero por el Sistema Nacional deInversión Pública (SNIP), luego pasar un se-gundo filtro de aprobación de proyectos, el

Grá f i co 2 .8

Fuente: en la web del MEF.

Foniprel, y finalmente por los procesos de lascontrataciones públicas. Con estos trámitesburocráticos adicionales se quiere filtrar losmejores proyectos de inversión entre los queexisten aprobados por el SNIP pero, a la vez,extender los plazos para la ejecución de lasinversiones, con el fin de reducir su veloci-dad de crecimiento.

4 9

Vig i l a Perú

Como se ha visto en los capítulos anteriores,estos últimos años de crecimiento económi-co, el presupuesto público en todas las fun-ciones y entidades del Estado se han incre-mentado en relación a períodos anteriores.Sin embargo, ello no se ha visto reflejado enuna mejora de la calidad de vida de la pobla-ción. Si bien es cierto, la pobreza en el Perúdisminuyó de 48.6% en 2004 a 39.3% en 2007,en las áreas de la sierra y selva rural ésta aúnse mantiene estancada por encima del 60% y70%; la educación en el Perú no ha mejoradotampoco, el 15% de estudiantes del segundogrado de primaria no comprende lo que lee.

Ahora que el estado cuenta con más recur-sos, es necesario modernizar y reformar lagestión de los recursos públicos para revertiresa situación en el país. En ese sentido, en elaño 2007 se dio inicio al piloto de presupues-to por resultados y en el año 2008 se introdu-ce en seis sectores del gobierno nacional18 y25 gobiernos regionales, con el fin de desa-rrollar un nuevo enfoque de gestión presu-puestaria. Según lo propuesto por el MEF, estenuevo enfoque está basado en acciones eje-

cutadas por actores (entidades nacionales, re-gionales y locales) que proveen de maneraarticulada19 servicios públicos que permitenobtener resultados en la mejora de la calidadde vida de la población. De esta manera, sepriorizaron bajo el concepto de presupuestopor resultados cinco programas estratégicosen materia de nutrición infantil, salud mater-no neonatal, logros de aprendizaje, acceso ala identidad, y acceso a oportunidades de mer-cado y servicios sociales. (Ver cuadro 3.1).

Al cierre de este reporte, no contábamos conlos indicadores de resultados del año 2008, espor ello que en adelante nos remitiremos aanalizar sólo las metas financieras. Esperamosque antes de finalizar el primer trimestre del2009 los responsables de hacer seguimiento alos indicadores, den cuenta de los productosy resultados alcanzados el 2008, pues esta in-formación es importante para la definición de:1) las prioridades de política pública, 2) la asig-nación del presupuesto del siguiente año, 3)la transparencia en las entidades públicas, y4) el desempeño de las entidades en la ges-tión orientada a resultados.

18 Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Ministerio de Salud, Registro Nacional de Identificación y Estado Civil,Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerio de Educación y Ministerio de Transportes.

19 La responsabilidad de la dirección y articulación de los cinco programas está a cargo de la Secretaría Técnica de laComisión Interministerial de Asuntos Sociales (ST-CIAS), que se encuentra adscrita a la Presidencia del Consejo deMinistros.


5 0

Este año de implementación, el Presupuestopor Resultados (PpR) contó con un presupues-to total de S/. 2,812 millones, que representa-ron el 4% del presupuesto público total apro-bado. Al final del año, con las modificacionespresupuestales, el PpR se incrementó a S/.3,253 millones, pero la participación con res-pecto al presupuesto total disminuyó. De estemonto total, 66% lo gestionaron los sectoresdel gobierno nacional y el resto (34%) los 25gobiernos regionales. (Ver cuadro 3.1).

A diciembre de 2008, la ejecución promediodel PpR alcanza el 83%, el gobierno nacionalpresenta un avance de 79%, mientras los go-biernos regionales tienen un avance mayor de

90%. Solo el programa Acceso de la Poblacióna la Identidad, que es ejecutado por el gobier-no nacional a través del RENIEC, ha alcanzadoun avance de 96%. El programa Logros deAprendizaje, orientado a mejorar la calidad edu-cativa, presenta un mayor avance de ejecuciónen el nivel regional (99%) que en el nacional(81%); lo mismo ocurre con los programasNutrición Infantil y Salud Materno-Neonatal.El programa de Acceso a Servicios Básicos yOportunidades de Mercado presenta el nivelmás bajo de ejecución, tanto en el gobiernonacional como en los gobiernos regionales, loscuales no han podido cumplir con las inversio-nes en carreteras, caminos vecinales y ruralesprogramadas para el 2008. (Ver gráfico 3.1).

Gráf ico 3 . 1

Fuente: SIAF-MEF. Elaboración: Vigila Perú.

Cuadro 3 . 1

Fuente: SIAF-MEF. Elaboración: Vigila Perú.PIA: Presupuesto Institucional de Apertura. PIM: Presupuesto Institucional Modificado.

PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA, MODIFICADO Y EJECUTADO DE LOS CINCO PROGRAMAS ESTRATÉGICOSDEL 2008 (EN MILLONES DE SOLES)

Programa

Logros de Aprendizaje 591 628 508 635 668 661 1,226 1,296 1,169

Articulado Nutricional 888 1,051 906 85 145 133 972 1,196 1,039

Salud Materno-Neonatal 218 239 197 122 187 163 340 426 360

Acceso a Servicios Básicos y 205 214 72 44 96 30 249 310 102Oportunidades de Mercado

Acceso de la Población a 25 25 24 0 0 0 25 25 24la Identidad

Total 1,926 2,158 1,708 886 1,096 987 2,812 3,253 2,695

Participación 69% 66% 63% 31% 34% 37% 100% 100% 100%

Gobierno Nacional

PIA PIM Ejec.

Gobiernos Regionales

PIA PIM Ejec.

Total

PIA

Total

PIM

Total

Ejec.

5 1

V ig i l a Perú

Programa estratégico Logros deAprendizaje al finalizar el III ciclo

Este programa, ejecutado por los sectores delgobierno nacional correspondientes al pliegodel Ministerio de Educación20 y por las direc-ciones regionales de educación de 25 gobier-nos regionales, está orientado a ampliar losniveles de cobertura y mejorar la calidad dela educación para niñas y niños menores deseis años; además, pretende asegurar que lasniñas y niños concluyan una educación pri-maria de calidad con el fin de mejorar el nivelen comprensión de lectura y pensamientológico-matemático. Al finalizar el año, el pro-grama contó con un presupuesto modificadode S/. 1,295 millones de los cuales ha sido eje-cutado el 91%: S/.508 millones por el gobier-no nacional y S/. 661 millones por los gobier-nos regionales. (Ver cuadro 3.2).

Entre los resultados intermedios, el de mayornivel de ejecución presupuestal, casi el 100%,en ambos niveles de gobierno es el denomi-

nado "Gestión educativa orientada al logro deaprendizajes".

El segundo resultado intermedio, "Docentesdel 1º y 2º grado eficaces para el logro deaprendizaje en comunicación integral y lógi-co-matemática", presenta menos avancepresupuestal (56%) debido a que el Ministe-rio de Educación no ha proporcionado todoel material educativo programado y a que elPRONAFCAP no ha culminado con la capa-citación y especialización docente en comu-nicación integral y lógico-matemática en losdepartamentos. (Ver cuadro 3.2).

El tercer resultado intermedio, "Niñas y ni-ños con competencias básicas al concluir el IIciclo", que abarca casi el 60% del presupues-to del programa, ha logrado un nivel de eje-cución de 91% en el gobierno nacional y de97% en los gobiernos regionales, lo que res-ponde principalmente al pago mensual desueldos que se realiza al personal docente deestos grados. (Ver cuadro 3.2).

20 Unidades ejecutoras Programa Educación Básica para Todos, Programa Nacional de Formación y Capacitación Perma-nente, "Programa Nacional de Infraestructura Educativa, USE de Lima.

Cuadro 3 .2


PROGRAMA ESTRATÉGICO LOGROS DE APRENDIZAJE (EN MILLONES DE SOLES)

Gestión educativa orientada 30.3 30.9 28.8 62.3 68.5 70.1 92.6 99.5 98.9al logro de aprendizajes

Docentes de 1º y 2º grados 58.4 58.7 19.1 22.7 27.3 29.2 81.1 86.0 48.3eficaces para el logro deaprendizaje en comunicaciónintegral y lógicomatemática

Niñas y niños con compe- 173.5 194.2 177.9 539.0 561.0 555.3 712.5 755.1 733.2tencias básicas al concluirel II ciclo

Infraestructura educativa 328.6 344.3 282.0 11.1 10.8 6.8 339.7 355.1 288.8

Total 590.7 628.1 507.8 635.1 667.6 661.4 1,225.9 1,295.7 1,169.3

Gobierno Nacional

PIA PIM Ejec.

Gobierno Regional

PIA PIM Ejec.

Total

PIA PIM Ejec.


5 2

Finalmente, el resultado intermedio "Infraes-tructura educativa" contempla proyectos derehabilitación, mantenimiento y/o sustituciónde la infraestructura de las instituciones edu-cativas, tienen niveles de ejecución que nosuperan el 80%. El grueso de recursos se en-cuentra en el gobierno nacional bajo la ges-tión de la unidad ejecutora Programa Nacio-nal de Infraestructura Educativa, entidad quetransfiere recursos directamente a los directo-res de las instituciones educativas para el man-tenimiento de las escuelas.

En 16 departamentos se ha ejecutado más delpromedio (90%) y en nueve departamentosmenos que este. Preocupa el bajo nivel de eje-cución alcanzado en Ayacucho, Piura,Apurímac y Huánuco, lugares donde más del50% de la población es pobre y existe un bajonivel de comprensión lectora y lógico-mate-mática. (Ver gráfico3.2).

Programa estratégico ArticuladoNutricional

Este programa, orientado a reducir la desnu-trición infantil de 25% a 16% en menores decinco años al 2011, es ejecutado por los si-

guientes sectores del gobierno nacional: Mi-nisterio de Salud, PRONAA, Instituto Nacio-nal de Salud, Programa Nacional de ApoyoDirecto a los más Pobres (Juntos) y por los 25gobiernos regionales. Con las modificacionespresupuestales el monto total asignado fue deS/. 1,195.9 millones, de los cuales se logró eje-cutar el 87%, en lo siguiente:

"Mejorar la alimentación y nutrición del me-nor de 36 meses", que contó con S/. 626 mi-llones, de los cuales se ejecutó un 80%. Lasmayores dificultades de ejecución presu-puestal se encontraron en los componentesrelacionados a la participación de los munici-pios, comunidades, familias y escuelas en lasprácticas saludables y cuidado infantil; tam-bién hubo dificultades para ejecutar los re-cursos relacionados a la administración devacunas al niño menor de cinco años. (Vercuadro 3.3).

"Mejorar la alimentación y nutrición del niñomayor de 36 meses", que contó con el segun-do mayor presupuesto (S/. 311.5 millones).Gestionado en su totalidad por el programaJuntos, ha logrado ejecutar un poco más el100% de lo programado. Ello porque al mo-

Grá f i co 3 .2

Fuente: SIAF-MEF.Elaboración: Vigila Perú

5 3

Vig i l a Perú

mento de la recolección de información no sehabía culminado de registrar las transferen-cias adicionales a los hogares beneficiarios quecumplen con la demanda de servicios de sa-lud, nutrición y educación entre las familiasmás pobres. (Ver cuadro 3.3).

"Reducción de la morbilidad en infeccionesrespiratorias agudas (IRA), enfermedadesdiarreicas agudas (EDA) y otras enfermeda-des", que contó con S/. 162.8 millones, de loscuales se ha ejecutado en promedio un 89%.El retraso de ejecución se debe al menor avan-ce (menos a 85%) de los gobiernos regionalesde Huancavelica, Tacna, Ica, San Martín yJunín en la vigilancia de la calidad de agua yen la construcción de saneamiento básico (le-trinas) en los hogares; además, hay una bajaejecución presupuestal en la atención de lasenfermedades antes mencionadas en algunoshospitales de Lima, en el Instituto Nacional deSalud del Niño y en algunos hospitales y di-recciones regionales de salud. (Ver cuadro 3.3).

"Reducir la incidencia del bajo peso al nacermejorando la nutrición de las madres

gestantes" contó con S/. 62.5 millones, de loscuales se ha ejecutado un 86%. Los proble-mas de ejecución de recursos se hallaron prin-cipalmente en las redes de salud, hospitalesnacionales y regionales y direcciones regiona-les de salud.

"Conducción de la estrategia", contó con elmenor presupuesto (S/. 33 millones), de loscuales se ha ejecutado un 78%. La explicaciónde la baja ejecución presupuestal se encuentraen los informes relacionados a las acciones rea-lizadas, orientadas a medir y controlar de ma-nera continua el desarrollo del programa y agarantizar su operatividad en los diferentesniveles a través de actividades de vigilancia.Tampoco se ha finalizado la elaboración de lasnormas y guías del programa y varios hospita-les regionales y nacionales no han culminadolos informes de seguimiento de los procesosorientados a los objetivos establecidos y la eva-luación de resultados esperados. En su tarearelacionada al monitoreo, control y evaluaciónde municipios, comunidades y escuelas salu-dables los gobiernos regionales presentan ni-veles bajos de ejecución. (Ver cuadro 3.3).

Cuadro 3 .3


Conducción de la gestión 11.4 14.0 8.0 12.7 19.0 17.7 24.2 33.0 25.7de la estrategia

Mejorar la alimentación y 786.6 585.2 464.6 31.3 41.0 38.2 817.9 626.1 502.8nutrición del menor de 36meses

Reducción de la morbilidad 68.2 86.7 75.4 36.9 76.0 69.4 105.1 162.8 144.8en IRA, EDA y otrasenfermedades

Reducir la incidencia de 21.3 53.5 45.8 3.7 9.0 7.7 25.0 62.5 53.4bajo peso al nacer

Mejorar la alimentación y 0.0 311.5 312.8 0.0 0.0 0.0 0.0 311.5 312.8nutrición del niño mayorde 36 meses

Total 887.5 1,050.9 906.4 84.5 145.0 133.0 972.1 1,195.9 1,039.4

Gobierno Nacional

PIA PIM Ejec.

Gobierno Regional

PIA PIM Ejec.

Total

PIA PIM Ejec.

PROGRAMA ESTRATÉGICO ARTICULADO NUTRICIONAL (EN MILLONES DE SOLES)


5 4

Llaman la atención los departamentos quepresentan una ejecución superior al 100%,como Ucayali, Tumbes, San Martín, Madrede Dios y Lambayeque, lo que significa queejecutaron más del presupuesto. Por otro lado,los departamentos cuya ejecución está deba-jo del promedio (87%), como Huánuco, LaLibertad, Puno y Pasco, presentan altos défi-cits de prevalencia de desnutrición crónica in-fantil. (Ver gráfico 3.3).

Programa estratégico Salud Materno-Neonatal

Es ejecutado por los sectores del gobiernonacional: Ministerio de Salud, Instituto Na-cional Materno Perinatal, hospitales corres-pondientes al pliego Ministerio de Salud, lasdirecciones regionales de salud y los hospita-les regionales. A inicios del año, contaba conS/. 340 millones, pero con las modificacionespresupuestales su asignación se incrementó

a S/. 426.4 millones, de los cuales 56% fue ges-tionado por el gobierno nacional y 44% porlos gobiernos regionales. Del monto total, alfinal se ha ejecutado un 85%. (Ver cuadro 3.4).

"Reducción de la morbilidad y mortalidadmaterna" pre y post parto contó con S/. 258.5millones, de los cuales el 58% fue gestionadopor el gobierno nacional y el 42% por los go-biernos regionales. Al final del año el avancede ejecución por el gobierno nacional alcanzóel 91%, siendo los estudios de preinversión delos centros de hemoterapia tipo I y tipo II delHospital Puente Piedra los que presentan bajaejecución en el componente acceso degestantes al sistema de referencia y contrarre-ferencia21 materna según capacidad resoluti-va. El avance de ejecución en los gobiernosregionales fue de 94%, y los principales pro-blemas se encontraron en el acceso degestantes a servicios de atención del parto ca-lificado, sobre todo en los gobiernos regiona-

Gráf ico 3 .3

21 Según NT Nº 018-MINSA/DGSP-V.01 el sistema de referencia y contrarreferencia es el conjunto ordenado de procedi-mientos asistenciales y administrativos a través del cual se asegura la continuidad de la atención de las necesidades desalud de los usuarios con la debida oportunidad, eficacia y eficiencia, transfiriéndolo de la comunidad o establecimientode salud de menor capacidad resolutiva a otro de mayor capacidad resolutiva.


5 5

Vig i l a Perú

les de Cajamarca, Ayacucho, Lima, La Liber-tad, Junín e Ica. (Ver cuadro 3.4).

La "Atención de los neonatos", obtubo al fi-nal del año un presupuesto de S/. 88.4 millo-nes, de los cuales se ha ejecutado un 87%.Igual que en el caso anterior los problemasde ejecución se concentraron en los hospita-les de Lima, en la Dirección Regional de Sa-lud y en los hospitales de Piura, Cajamarca,San Martín, Huánuco, Junín, Ucayali y Pasco.(Ver cuadro 3.4).

Los centros de hemoterapia tipo I y tipo II delgráfico 3.4, importantes para el acceso de lagestante a sangre segura, presentan un avan-

ce de ejecución nulo, salvo en el Hospital Gus-tavo Lanatta Luján de Bagua, de la DiresaAmazonas, que tiene una ejecución de tan sólo2%. (Ver cuadro 3.4).

Finalmente, "Conducción de la gestión de laestrategia" y "Población con conocimientos ensalud sexual y reproductiva que accede a mé-todos de planificación familiar" también pre-sentan bajos niveles de ejecución. La primeraen el desarrollo de normas y guías técnicas,administrativas y financieras en salud mater-no-neonatal y la segunda en el acceso a méto-dos de planificación familiar y a servicios deconsejería en salud sexual reproductiva en al-gunos departamentos. (Ver cuadro 3.4).

Cuadro 3 .4


PROGRAMA ESTRATÉGICO SALUD MATERNO-NEONATAL (EN MILLONES DE SOLES)

Conducción de la gestión de la estrategia 6.2 6.0 4.9 6.2 9.2 8.9 12.5 15.2 13.9

Población con conocimientos en salud sexual y 29.3 18.7 11.8 22.5 21.4 18.2 51.8 40.1 30.0reproductiva y que accede a métodos de planificaciónfamiliar

Reducción de la morbilidad y mortalidad materna 128.9 150.1 137.1 55.6 108.4 102.2 184.5 258.5 239.3

Reducción de la morbilidad y mortalidad neonatal 36.5 47.5 43.6 23.5 40.9 33.3 60.0 88.4 76.9

Centro Hemodador Macrorregional de Lima 5.6 5.6 0.0 0.0 0.0 0.0 5.6 5.6 0.0

Centro Hemodador Macrorregional del Norte 5.6 5.6 0.0 0.0 0.0 0.0 5.6 5.6 0.0(La Libertad)

Centro Hemodador Macrorregional Sur (Arequipa) 5.6 5.6 0.0 0.0 0.0 0.0 5.6 5.6 0.0

Centro de Hemoterapia y Bancos de Sangre tipo II 0.0 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0en Andahuaylas

Centro de Hemoterapia y Bancos de sangre tipo II 0.0 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0en Madre de Dios

Centro de Hemoterapia y Bancos de Sangre tipo II 0.0 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0en San Martín

Centro de Hemoterapia y Bancos de Sangre tipo II 0.0 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0 2.4 0.0 0.0en Amazonas

Centro de Hemoterapia y Bancos de Sangre tipo II 0.0 0.0 0.0 2.4 2.4 0.0 2.4 2.4 0.0en Ayacucho

Centro de Hemoterapia y Bancos de Sangre tipo II 0.0 0.0 0.0 2.4 2.4 0.0 2.4 2.4 0.0en Junín

Implementación del Centro de Hemoterapia II, en el 0.0 0.0 0.0 0.0 2.4 0.4 0.0 2.4 0.4Hospital Gustavo Lanatta Luján de Bagua de laDiresa Amazonas

Mejoramiento de la capacidad operativa del Banco de 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Sangre tipo II de la Dirección Regional de Salud Ayacucho

Total 218.0 239.3 197.4 122.2 187.1 163.0 340.2 426.4 360.5

Gobierno Nacional

PIA PIM Ejec.


PIA PIM Ejec.

Total

PIA PIM Ejec.


5 6

Existen 18 departamentos donde se ha podi-do ejecutar más que el promedio (85%) yocho donde se ha ejecutado menos (Amazo-nas, Arequipa, La Libertad, Junín, Ayacucho,Callao, Piura y Lima). (Ver gráfico 3.4).

Programa estratégico Acceso a ServiciosBásicos y Oportunidades de Mercado

Este programa, ejecutado por Provías Descen-tralizado y por 25 gobiernos regionales, pre-senta el menor avance de ejecución, sobre

todo en los recursos correspondientes al gas-to en inversión destinado a la construcción,rehabilitación y mantenimiento de la red decaminos de herradura, red de caminos veci-nales, red de caminos departamentales. (Vercuadro 3.5).

Los estudios y proyectos programados demejoramiento de caminos de herradura paravarias localidades tienen bajo y hasta nuloavance en la ejecución de los recursos. El pro-yecto "Desarrollo de capacidades Locales"

Grá f i co 3 .4


Cuadro 3 .5


Conservación de caminos 54 91 31 27 61 23 81 153 55

Mejoramiento de caminos 33 19 14 0 0 0 33 19 14

Rehabilitación de caminos 118 104 27 17 34 6 135 138 33

Total 205 214 72 44 96 30 249 310 102

Gobierno Nacional

PIA PIM Ejec.

Gobierno Regional

PIA PIM Ejec.

Total

PIA PIM Ejec.

PROGRAMA ESTRATÉGICO ACCESO A SERVICIOS SOCIALES Y OPORTUNIDADES DE MERCADO (EN MILLONES DE SOLES)

5 7

Vig i l a Perú

para la planificación del transporte rural, elapoyo al sistema de mantenimiento rutina-rio con microempresas y el desarrollo y for-talecimiento de capacidades locales contócon un presupuesto de S/. 6.3 millones, delos cuales ha sido ejecutado un 50% por elMinisterio de Transportes. El proyecto "Ges-tión del programa de transporte rural des-centralizado", con un presupuesto de S/. 10.7millones ha ejecutado un 88%. Hay retrasosen la ejecución de recursos para manteni-miento rutinario y periódico de los caminosvecinales, rurales y departamentales; yProvías Descentralizado tampoco ha realiza-do todas las transferencias a los gobiernoslocales. (Ver cuadro 3.5).

Solo en Lambayeque, Loreto y Ucayali seavanzó más del 90%, en Callao y Tacna másdel 80%, mientras que en 13 departamentosse ha avanzado menos que el promedio (63%)debido a los retrasos antes mencionados. (Vergráfico 3.5).

Programa estratégico Acceso de laPoblación a la Identidad

Está a cargo del Registro Nacional de Identi-dad y Estado Civil (RENIEC) y su objetivo esreducir la proporción de peruanos que no con-siguen registro de nacimiento ni DNI en zonasurbanas y rurales. Estos documentos son bási-cos para acceder a servicios como educación,salud, a un empleo formal, a un crédito o auna propiedad, etc. Según la línea de base pre-sentada por el MEF el porcentaje de documen-tados en el Perú alcanza al 66% de la pobla-ción y en el 2011 se pretende llegar al 72% deesta. Este programa presenta altos niveles deejecución; sin embargo, aún hay saldos no eje-cutados relacionados a la implementación to-tal de los módulos registrales en algunos de-partamentos y a la emisión de actas de naci-miento y DNI en algunas zonas urbanas y ru-rales (ver cuadro 3.6). En el caso de "Mejorarla capacidad de gestión de la estrategia" se cuen-ta con un presupuesto de S/. 181 mil soles y su

Grá f i co 3 .5



5 8

avance de ejecución es de 78%, este nivel deavance se debe a que los informes técnicos re-lacionados al monitoreo, supervisión, evalua-ción y control de la estrategia no han sido cul-minados. (Ver cuadro 3.6).

Los departamentos que presentan ejecucio-nes mayores al 100% reflejan la existenciade mayores beneficiarios a los inicialmenteempadronados. Hay otros departamentosdonde la ejecución presupuestaria ha sido alta,

bordeando el 80% y 90% de ejecución, lo querefleja los mayores avances en trámites deDNI y partidas de nacimiento que existen enalgunas partes del territorio. Los departamen-tos que presentan menor avance de ejecuciónson: Ucayali (10%), Lambayeque (15%), Ama-zonas (20%), Pasco (41%) y Huancavelica(61%). Esta baja ejecución se explica por lademora en el procesamiento y entrega delDNI desde Lima a las zonas andinas o de sel-va rural. (Ver gráfico 3.6).

Grá f ico 3 .6


Cuadro 3 .6


PROGRAMA ESTRATÉGICO ACCESO DE LA POBLACIÓN A LA IDENTIDAD (EN MILLONES DE SOLES)

Acceso del recién nacido a la identidad en áreas urbanas y rurales 7.8 6.9 5.7

Acceso al DNI de niñas, niños y adultos en áreas urbanas y rurales 17.4 18.1 18.3

Mejorar la capacidad de gestión de la estrategia 0.0 0.2 0.1

Total 25.2 25.2 24.2

Gobierno Nacional

PIA PIM Ejec.

5 9

Vig i l a Perú

El presupuesto por resultados ha cumplidosu primer año de implementación en 2008.Es una iniciativa de gran importancia en laperspectiva de mejorar la calidad del gastopúblico, en particular, de aquellos orienta-dos a brindar los servicios como la salud,educación y nutrición, indispensables paradisminuir la pobreza en nuestro país. Laentrevista que resumimos identifica algu-nas trabas o cuellos de botella que obstacu-lizan la implementación de esta propuesta,las cuales deben ser tomadas en cuenta parael ajuste ó rediseño de los programas y lamejor organización de las entidades respon-sables de su implementación.

En el diseño de los programas

1) En el Programa Articulado Nutricional,se requiere visibilizar mejor el fortalecimien-to de capacidades en seguridad alimentaria;darle mayor peso al componente de acceso

Presupuesto por Resultados 2008: una iniciativa muy valiosa a pesar de lasdificultades identificadas

Texto elaborado de la entrevista a Carmen Lora, Asesora de la Mesa de Concertación de LuchaContra la Pobreza

al agua segura e incorporar a los gobiernoslocales en la ejecución del mismo.

2) En el Programa Salud Materno-Neonatal,el problema es que para medir la reduc-ción de la mortalidad se requiere de unperíodo largo de tiempo, no se puede mi-rar de un año a otro porque se necesita gran-des niveles de población, por lo tanto losdatos con los cuales se ha trabajado en eldiseño, la programación y planificación sondatos de referencia. Pero, incluso, hay dis-crepancia porque la cifra oficial es 185muertos por cien mil nacidos vivos. Sin em-bargo la línea de base del MEF ha trabaja-do con una cifra de 168. No está claro por-que se ha tomado esta cifra.

3) El Programa Logros de Aprendizaje, tiene19 componentes y muchos sin presupuestoy sólo tres de ellos concentran 87% del pre-supuesto.

Una constante en todos los programas estraté-gicos, ha sido la dificultad para ejecutar las ac-tividades relacionadas a la gestión de los pro-gramas, en muchos casos, las guíasmetodológicas donde se especifican los proce-dimientos a seguir para la formulación y eje-cución de cada uno de los programas. Variosinformes técnicos de evaluación y control tam-poco han sido finalizados al cierre del reporte.

Inicialmente se había incorporado dentro delpresupuesto de algunos gobiernos locales lagestión de resultados intermedios relaciona-

dos a esos temas, sin embargo en el transcur-so del año, se les retiró recursos para estosprogramas. Es por ello la baja ejecución enaquellas actividades donde los gobiernos lo-cales debía articular la relación con actoreslocales tales como: familias, escuelas, comu-nidades y organizaciones locales.

En aquellos programas donde se requiere deinfraestructura de hospitales, escuelas y ca-rreteras, la ejecución de la inversión ha sidobaja y en algunos casos nula (hospitaleshemodadores).


6 0

En los procesos administrativos

Probablemente uno de los problemas de eje-cución en el Gobierno Nacional, es que va-rias de las partidas tienen que ver con inver-siones. Uno de los problemas identificadoses que los procesos administrativos son muylentos, todo el tiempo hay demoras en losprocesos de adquisición. Esta lentitud afectafuertemente a los programas, por ejemplo,en el caso del nutricional no había las papillaspara los menores de 36 meses, igual ocurriócon los libros, material didáctico para logrosde aprendizaje que fueron distribuidos casial final del ciclo escolar. Se cuenta con la pla-ta pero no con los insumos porque aun nose termina con los procesos de compra.

Los plazos para realizar la planificación, pro-gramación y compra de insumos han sidomuy reducidos y el funcionario al final ponecualquier monto en las actividades del pro-grama, es un problema de plazos en el ciclopresupuestal. Por otra parte, hay poca oinexistente articulación entre los equipos deprogramación, planificación, logística y ope-ración. Se producen cosas absurdas comoque se compran balanzas porque se consi-deran necesarias, pero luego no se distribu-yen y quedan almacenadas.

En la equidad de la asignaciónde los recursos

En el caso de este programa ArticuladoNutricional, se ha encontrado una relaciónpositiva entre la asignación presupuestal percápita y el indicador de desnutrición, el pro-blema radica en el pobre desempeño en laejecución del programa en los departamen-tos más pobres. En el caso del Programa Sa-lud Materno-Neonatal, no hay una relaciónentre la asignación presupuestal y losindicadores de muertes materna y neonatal,en el sentido que no se guarda un criteriode equidad que permita favorecerpresupuestalmente las regiones con mayor

tasa de mortalidad materna y neonatal. EnEducación inicial y educación primaria, haymayor equidad en términos de brechas en-tre la asignación presupuestal y el indica-dor de logros de desempeño.

En el desarrollo de capacidades

En términos de iniciativas, ha habido unesfuerzo importante en organizar espaciostipo talleres con personal de los sectores, deregiones en coordinación con el MEF, perola impresión es que eso no basta. Falta unacompañamiento más cotidiano, donde losfuncionarios puedan tener a alguien conquien consultar. Los talleres no son suficien-tes para entender ni poner en práctica esteenfoque de gestión por resultados, que su-pone un cambio de mentalidad muy pro-fundo. En el tema de fortalecimiento de ca-pacidades, implica también trabajar el temade la articulación de los equipos de planifi-cación, programación y compras, que de-ben trabajar juntos y entender la lógica depor qué comprar los bienes o equipos, dela importancia de que estos lleguen en unmomento oportuno. La capacitación debetener una orientación demostrativa y nosolamente teórica y que este apoyada porun acompañamiento cotidiano.

En el uso de la información

Sobre el flujo de la información, hay algu-nas bases de información interesantes queson manejadas por las entidades, pero esmuy difícil acceder a ellas aún por los mis-mos miembros de la entidad. En segundolugar, la conexión entre «esta informaciónme sirve para saber lo que tengo que hacer,es una conexión débil porque normalmentehay una inercia «yo hago lo que puedo ha-cer con la plata que tengo» entonces la exi-gencia entre lo que «yo debo hacer para al-canzar esta meta y en función a esa metaver qué cosas necesito» no es una prácticaen las entidades públicas.

6 1

Vig i l a Perú

El crecimiento sostenido de la economía pe-ruana en los últimos años, como hemos vistoen los capítulos precedentes, se ha traducidoen importantes ingresos al presupuesto pú-blico. Este, como sabemos, es el principal ins-trumento de programación del Estado parael cumplimiento de sus funciones, misión yobjetivos nacionales, a la vez que instrumen-to para la política económica22. Es decir, el Es-tado peruano, en sus distintos niveles, ha con-tado en los últimos años con mayores recur-sos para proyectos de infraestructura, progra-mas sociales, pago de planillas, pago de deu-da y, en general, para cubrir las demandasmás urgentes de la población.

Por otro lado, estos recursos representan unreto para los diferentes niveles estatales, puesdeben ser convertidos de manera eficiente yoportuna en bienes, servicios y obras. La ma-nera de operativizar estos recursospresupuestales se realiza mediante el PlanAnual de Adquisiciones y Contrataciones(PAAC), instrumento que contiene las dispo-siciones y lineamientos de los procesos, y re-gula las obligaciones y derechos que se deri-van de estos23. El PAAC deviene así, en el ins-trumento que nos permite mirar con mayor

detenimiento la gestión operativa de los re-cursos presupuestales, y cómo estos buscanel objetivo de satisfacer las necesidades de lapoblación y resolver los requerimientos defuncionamiento de las entidades del Estado.

Debido a los significativos recursos públicosen juego y a la importancia de atender lasnecesidades de la población, son fundamen-tales la vigilancia y la transparencia con quese realizan las etapas y procesos de adquisi-ciones y contrataciones estatales. El ente rec-tor de estos procesos es el Organismo Super-visor de las Contrataciones del Estado(OSCE)24, cuya plataforma es el Sistema Elec-trónico de Adquisiciones y ContratacionesEstatales (SEACE), que si bien busca aproxi-mar a las entidades públicas demandantes ya los proveedores ofertantes, constituye almismo tiempo una valiosa fuente de infor-mación para realizar un seguimiento y vigi-lancia a las compras estatales.

En este capítulo nos centraremos en la ges-tión de compras y adquisiciones de los go-biernos regionales, concentrándonos en la efi-cacia de las entidades para programar y con-vocar.

22 Nelson Shack. Presupuestar en el Perú. Serie Gestión Pública Nº 58. CEPAL / GTZ.23 Artículo 1. Decreto Legislativo 1017. Miércoles 4 de junio de 2008.24 Hasta el 31 de enero de 2009 esta institución se denominaba Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del

Estado (CONSUCODE).


6 2

4.1 LA PROGRAMACIÓN DE LOS PROCESOS

El PAAC es un documento de gestión quedebe contener la programación de las contra-taciones y adquisiciones de una entidad esta-tal durante el año, con el objetivo de cumplirsus metas institucionales. En la fase de pro-gramación y formulación del presupuesto,cada entidad determinará, en los plazos de leycorrespondientes, sus requerimientos de bie-nes, servicios y obras. El PAAC sirve de basepara la elaboración del Presupuesto Institu-cional de Apertura (PIA)25. Sin embargo, enla medida en que el presupuesto presentamodificaciones (Presupuesto InstitucionalModificado - PIM) a lo largo del año, el PAACse ajusta a estas.

Por otro lado, no todo lo que se presupuestase refleja en el PAAC. Existen rubros comogastos en personal, operaciones financieras ygastos fijos (como electricidad y agua pota-ble) que más bien responden a una gestióninercial26. Las obras y proyectos licitados yadjudicados el año anterior y que se encuen-tran en ejecución no entran en el PAAC; tam-

poco las obras y proyectos ejecutados direc-tamente por las instituciones. Finalmente, deacuerdo a la última ley que ordena las contra-taciones y adquisiciones27, los procesos meno-res a tres UIT no requieren ser programados28.

En sí, y haciendo una comparación con elpresupuesto, lo que se programa en el PAACson los gastos en bienes y servicios y el gastode inversiones. Así, para analizar un primernivel de programación, utilizaremos el indi-cador que relaciona el valor estimado total delos planes de contrataciones y adquisicionesde los gobiernos regionales y su presupuestoinstitucional. Este indicador busca medir elnivel de eficacia de las entidades para progra-mar en el PAAC en relación a los recursos conlos que cuentan.

De acuerdo a los datos proporcionados por elSEACE, la eficacia de los gobiernos regiona-les (GR) con respecto al presupuesto potencial-mente programable en el PAAC se haincrementado entre los años 2007 y 2008. Elindicador mencionado al inicio del año 2007fue de 43%, el cual aumentó al final de dicho

25 Según el artículo 8 del DS 184–2008–EF, el PAAC será aprobado dentro de los 15 días hábiles siguientes a la aprobacióndel PIA.

26 El artículo 3 del Decreto Legislativo 1017, Ley de Contrataciones del Estado, especifica los rubros que no se debenincluir en el PAAC, destacándose la contratación de trabajadores, operaciones de endeudamiento, contratos de locaciónde servicios, ejecución directa de los proyectos, compras por remate público, contrataciones con instituciones interna-cionales, entre otros.

27 DS 1017.28 Para mayor detalle revisar el artículo 3 del DS 1017.

Cuadro 4 . 1

Fuente: Transparencia Económica; SEACE.Elaboración: Vigila Perú.

PRESUPUESTO (BIENES, SERVICIOS Y OBRAS) VS. PAAC EN GOBIERNOS REGIONALES(MILLONES DE SOLES)

Año

2007 2,450 1,043 43% 5,508 2,831 51%

2008 3,534 1,122 32% 7,294 3,784 52%

Incremento 44% 7% 32% 28%

Inicio de año

PIA(A) PAAC(B) B / A

Final de año

PIM(A) PAAC(B) B / A

6 3

Vig i l a Perú

año hasta alcanzar el 51%; esto teniendo encuenta que el presupuesto se incrementó en125%. Situación similar se repitió en el 2008,donde este indicador al inicio del año alcanzóel 32% para cerrar al final del año en 53%. Esde resaltar el esfuerzo que realizan los GR porprogramar la mayor cantidad de recursos,toda vez que a lo largo de los años analizadosse registran incrementos de presupuesto.

No obstante el empeño de los GR en incluirla mayor cantidad de recursos en el presu-puesto potencialmente programable en elPAAC, están lejos en comparación con otrosniveles de gobierno. Así, en el cuadro a conti-nuación podemos ver cómo el ratio PAAC/Presupuesto (bienes, servicios y obras), en elnivel de gobierno local alcanza el 62% y en elnivel de gobierno nacional29 llega al 63%,ambos al finalizar el año 2008. Sin embargo,comparando con la cifra que alcanzaron al fi-nal del año 2007 encontramos que, en por-

centaje, tanto el nivel local como el nacionalprograman menos, y que los GR logran in-corporar más presupuesto en sus PAAC, pa-sando de 51% a 52%.

Analizando cada uno de los GR encontramosque al final del 2008 destacan algunos comoel del Callao o Huancavelica, que han logra-do programar el 89% y 83% de su presupues-to de bienes y servicios e inversiones en susrespectivos PAAC. En la otra vereda se en-cuentran Tacna o Lambayeque, que lograronprogramar solo el 17% y el 26% respectiva-mente30. En el gráfico 4.1 podemos observarque existe una relación inversa, aunque nomuy consistente, entre la magnitud de recur-sos para incluir en el PAAC y su inclusióndefinitiva. Es decir, a mayores recursos, me-nores tasas de inclusión en los PAAC. Es deresaltar que los GR de Cajamarca, Piura yUcayali han incluido menos recursos en elPAAC 2008 que en su versión del 2007.

29 No se incluyen las entidades del Fonafe, la de tratamiento empresarial, el Banco Central de Reserva y EsSalud.30 Puede resultar llamativo el caso del GR de Lambayeque, pero hay que tomar en cuenta que el Proyecto Olmos-Tinajones

es un proyecto de continuidad, y que por ende no fue incluido en el PAAC del 2008. En este proyecto según el portal deTransparencia Económica se ejecutaron más de S/. 92 millones. Esta situación se repite en otros GR, como en el de LimaMetropolitana.

Cuadro 4 .2


PRESUPUESTO (BIENES, SERVICIOS Y OBRAS) VS. PAAC POR NIVEL DE GOBIERNO 2007–2008(MILLONES DE SOLES)

Nivel

Gobierno Local 8,766 6,576 75% 16,407 10,179 62%

Gobierno Nacional 12,425 9,003 72% 15,311 9,640 63%

Gobierno Regional 5,508 2,831 51% 7,294 3,784 52%

Total 26,699 18,410 69% 39,011 23,603 61%

2007


2008



6 4

4.2 LOS PROGRAMAS DE ADQUISICIONES YCONTRATACIONES EN LOS GOBIERNOSREGIONALES

En la sección anterior hemos visto que no todolo disponible para incluir en los PAAC termi-na siéndolo. Esto puede explicarse en parteporque no todo requiere ser programado. En

la presente sección vamos a revisar las carac-terísticas de estos planes anuales. Como he-mos señalado en la sección anterior, el con-junto de los gobiernos regionales programóen sus PAAC procesos por S/. 3,784 millonesen el 2008, 34% más que en el 2007, cuandolos procesos en total sumaron S/. 2,831 mi-llones.

Cuadro 4 .3

Fuente: SEACE. Elaboración: Vigila Perú.

PAAC DE LOS GOBIERNOS REGIONALES POR NÚMERO DE PROCESOS Y MONTOS ESTIMADOS 2007-2008

Licitación pública 1,383 49% 709 3% 1,864 49% 803 2% 35% 13%

Adjudicación 515 18% 4,993 24% 703 19% 7,920 24% 36% 59%directa selectiva

Adjudicación 344 12% 896 4% 392 10% 1,109 3% 14% 24%directa pública

Menor cuantía 219 8% 13,798 66% 314 8% 22,542 68% 43% 63%

Cooperacióninternacional 79 3% 84 0% 271 7% 219 1% 241% 161%

Concurso público 118 4% 176 1% 241 6% 343 1% 105% 95%

Otros 173 6% 131 1% 0% - 0% - -

Total 2,831 20,787 3,784 32,936 34% 58%

2007

Millones % Número %S/.

2008

Millones % Número %S/.

Incremento2008-2007

Monto Número

Grá f i co 4 . 1


6 5

Vig i l a Perú

Cuadro 4 .4

Fuente: SEACE.Elaboración: Vigila Perú.

NUMERO DE PROCESOS POR RANGO DE MONTO EN LOS GOBIERNOS REGIONALES 2007-2008(EN SOLES)

2007

Bienes Obras Servicios Total

2008

Bienes Obras Servicios Total

Hasta 3,500 1,081 4 355 1,440 2,755 3 493 3,251

3,500 - 10,000 2,873 2 2,390 5,265 4,017 24 4,319 8,360

10,000 - 100,000 6,364 125 4,117 10,606 9,004 137 7,650 16,791

100,000 - 500,000 1,639 408 495 2,542 2,270 254 838 3,362

500,000 - 1 millón 173 204 60 437 233 199 81 513

1 millón - 10 millones 130 320 22 472 162 404 64 630

10 millones a más 2 23 25 10 18 1 29

Total 12,262 1,086 7,439 20,787 18,451 1,039 13,446 32,936

Las licitaciones públicas son los procesos másimportantes por el monto que involucran,pues tanto en el 2007 como en el 2008, lassumas destinadas a estos procesos agruparonel 50% del total, aunque solo representan a lomás el 3% del número de procesos. Otrosprocesos sustanciales son las menores cuan-tías, porque son procesos rápidos y de cortaduración que permiten a las entidades adju-dicar discrecionalmente lo que requieran; sibien concentran solo el 8% del monto pro-gramado en los PAAC para los años 2007 y2008, llegan a representar casi el 70% del nú-mero de procesos. Los procesos realizados através de la cooperación internacional, a pe-sar de que en monto y en número de proce-sos representan muy poco del conjunto, sehan incrementado en ambos aspectos.

Otra característica de los procesos llevados acabo por los GR es que en buena parte sonmenores a S/. 100 mil. En el cuadro 4.5 pode-mos observar que los procesos se concentranprincipalmente en bienes y servicios, y no su-peran los S/. 100 mil, llegando a representar enpromedio entre los años 2007 y 2008 el 85% deltotal de procesos. Ahora con la nueva legisla-ción, que entró en vigencia en febrero, los pro-

cesos menores a tres UIT –S/. 10,650–, que re-presentan el 35% del total se llevarán a cabo demanera electrónica, lo que ayudara a agilizarlos.

Otra manera de mirar los procesos es segúnsu objeto. En los PAAC de los GR se han iden-tificado siete tipos de objetos: obras, bienes,servicios, consultoría de obras, servicios deconsultoría, seguros y arrendamiento de bie-nes. Como se puede ver en el cuadro 4.5, lasobras y bienes concentran la mayor parte delos montos considerados en los PAAC; am-bos tipos de objetos sumaron en el 2007 el88% del total y en el 2008 el 82%.

Los procesos programados para seleccionarcontratistas de obras son en su mayoríalicitaciones públicas. De lo destinado a obras,S/. 933 millones en el 2007 y S/. 1,192 millo-nes en el 2008, muy buena parte se realizó através de licitación, 63% en el 2007 y 74% enel 2008. En el caso de los bienes, también sonlas licitaciones el tipo seleccionado para llevaradelante estos procesos. Las menores cuan-tías, que como mencionamos son procesoságiles y discrecionales, se orientan principal-mente a la adquisición de bienes y en menormedida de servicios.


6 6

4.3 AVANCE EN LA CONVOCATORIA DE LOSPROCESOS DE SELECCIÓN

Hasta aquí hemos revisado y analizado el pre-supuesto potencialmente programable en elPAAC para los diferentes niveles de gobiernoy hemos dado una mirada adicional a la es-tructura de los planes para los GR. Luego lafase de programación, seguida por la de con-vocatoria y realización de los procesos de se-lección contenidos en el PAAC, para terminarcon la elaboración del contrato y la ejecución.

El PAAC presenta la programación de los pro-cesos de selección que serán convocados a lolargo del año por las diferentes entidades es-tatales. El nivel de convocatoria es responsa-bilidad de las entidades estatales y obedece asu capacidad de planificación. Por eso, mirarlo que se programa en comparación a lo quese convoca es mirar el cumplimiento delPAAC en sí mismo.

Así encontramos que las entidades del Esta-do –excluyendo, como ya se ha dicho, a lasentidades del Fonafe, las de tratamiento em-presarial, al Banco Central de Reserva y aEsSalud– programaron procesos en PAACpor S/. 23,603 millones, de los cuales un 72%fue convocado, es decir S/. 16,942 millones,cifra no solo superior en monto sino en por-centaje a lo registrado en el 2007, donde lasmismas entidades programaron procesos porS/. 18,410 millones y llegaron a convocar el68%, es decir S/. 12,545 millones. . En el cua-dro 4.6 podemos comparar la dinámica quesigue cada nivel de gobierno, donde si bien elnacional es el que logra mayor nivel de avan-ce, son los gobiernos subnacionales los queprogramaron y convocaron más recursos enel año 2008 con respecto al 2007.

Examinando solamente los GR encontramosque los de Áncash, Arequipa, San Martín yCusco son los que lograron convocar más re-

Cuadro 4 .5


DISTRIBUCIÓN DEL MONTO DE LOS PAAC DE LOS GOBIERNOS REGIONALES POR TIPO DE PROCESO Y OBJETO 2007-2008(EN MILLONES DE SOLES)

Licitación pública 933 441 10 1,383 1,192 672 - 1,864

Adjudicacióndirecta selectiva

Adjudicacióndirecta pública

Menor cuantía 11 148 60 219 8 204 101 314

Cooperacióninternacional

Concurso público - - 118 118 - - 241 241

Otros 111 6 4 121 - 0 0 0

Total 1,472 1,016 343 2,831 1,617 1,492 675 3,784

2007

Serviciosy Otros

2008

Serviciosy Otros

Obras Bienes Total Obras Bienes Total

133 285 97 515 95 414 194 703

165 132 46 344 152 174 66 392

119 4 8 132 170 27 72 270

6 7

Vig i l a Perú

cursos de sus respectivos PAAC, con S/. 188,S/. 171, S/. 167 y S/. 157 millones en el año2008. Para apreciar el avance en la convoca-toria de los procesos se puede observar el por-centaje de procesos convocados en funciónde los programados y allí encontraremos quelos de Ucayali, Huánuco y Puno son los quelograron un mayor porcentaje, alcanzando97%, 96% y 90% respectivamente.

Una última observación se refiere al númerode convocatorias en el 2008 con respecto a lasdel año 2007. Allí resaltan los GR de Pasco,Lima, Madre de Dios y San Martín, los cualesmás que triplicaron sus procesos convocados.

En la otra vereda encontramos a los GR deIca y Lima Metropolitana, cuyos avances enla programación de procesos de selección al-canzaron en el 2008 el 38% y el 5% respecti-vamente31. Finalmente, los GR de Piura y

Lima Metropolitana vieron reducidos sus pro-cesos convocados entre 2008 y 2007 en 43%y 91% respectivamente.

Finalmente, a manera de resumen, encontra-mos que debido a los montos que se hanincrementado en los últimos años o por losproblemas de gestión, los GR y en general elaparato estatal no incluyen todo el presupues-to (de bienes, servicios y obras) en los PAAC,y por las mismas razones no logran convocartodo lo que programaron en dichos planes.Se pueden identificar más problemas al mo-mento de programar, es decir de incluir ma-yores montos en los PAAC en comparaciónal presupuesto, que al momento de convo-car, pues el ratio PAAC / Presupuesto ha dis-minuido entre los años 2008–2007, a diferen-cia del aparato estatal que, en su conjunto,logra convocar en mayor porcentaje los pro-cesos programados.

Cuadro 4 .6

* Excluyendo las entidades del Fonafe, las de tratamiento empresarial, el Banco Central de Reserva y EsSalud.Fuente: SEACE.Elaboración: Vigila Perú.

MONTO PROGRAMADO Y CONVOCADO DEL PAAC 2007-2008 POR NIVELES DE GOBIERNO(EN MILLONES DE SOLES)

Gobierno nacional* 9,003 6,738 75%

2007 Gobiernos locales 6,576 4,020 61%

Gobiernos regionales 2,831 1,787 63%

Gobierno nacional* 9,640 7,705 80%

2008 Gobiernos locales 10,179 6,856 67%

Gobiernos regionales 3,784 2,382 63%

Año Nivel PAAC (A) Convocado (B) Avance B/A

31 En el caso del GR de Lima Metropolitana, el bajo nivel de avance es explicado por la no convocatoria de procesos parallevar a cabo los expedientes técnicos, los que a su vez retrasaron los proyectos relacionados.


6 8


Cuadro 4 .7

MONTO PROGRAMADO Y CONVOCADO DEL PAAC DE LOS GOBIERNOS REGIONALES, 2007–2008(EN MILLONES DE SOLES)

Ucayali 143 69 48.4% 119 115 97% 66%

Huánuco 37 37 99.7% 80 77 96% 111%

Puno 120 109 90.2% 129 116 90% 7%

San Martín 80 57 71.3% 197 167 84% 192%

Arequipa 140 113 80.3% 206 171 83% 52%

Piura 176 165 93.5% 113 93 83% -43%

Tumbes 70 37 53.0% 81 66 81% 75%

Lambayeque 50 34 68.3% 66 51 77% 49%

Tacna 45 29 65.3% 65 45 70% 54%

Madre de Dios 30 15 50.6% 82 55 68% 271%

Moquegua 101 99 98.1% 130 83 64% -16%

La Libertad 122 39 32.1% 132 83 63% 112%

Ayacucho 114 84 73.7% 126 79 62% -6%

Callao 87 69 79.5% 179 109 61% 57%

Pasco 65 20 31.0% 191 113 59% 460%

Áncash 310 143 46.0% 325 188 58% 32%

Cajamarca 124 47 38.4% 111 63 57% 34%

Cusco 167 116 69.9% 276 157 57% 35%

Lima 52 21 40.9% 188 104 55% 390%

Junín 133 102 76.9% 175 94 54% -8%

Huancavelica 206 131 63.3% 214 112 52% -14%

Apurímac 56 42 74.4% 97 48 50% 16%

Amazonas 122 73 59.7% 147 70 48% -4%

Loreto 138 55 39.7% 191 79 41% 45%

Ica 99 45 45.7% 106 40 38% -11%

Lima Metropolitana 44 36 80.9% 61 3 5% -91%

Total 2,831 1,787 63.1% 3,784 2,382 62.9% 33.3%

2007

PAAC Convocado Avance(A)

2008

PAAC Convocado Avance(B)

Gobierno RegionalVariación

Convocado2008 – 2007

B / A

6 9

Vig i l a Perú

4.4 TIEMPOS PROMEDIO DE LOS PROCESOS

Todo proceso incluido en el PAAC, y en ge-neral todo proyecto y/o compra estatal, re-quiere de diversos plazos y tiempos para lle-varse a cabo. Una mirada a estos plazos nospermite apreciar, desde otra óptica, el desem-peño con respecto a la eficacia de los diferen-tes niveles de gobierno.

Así, mediante el portal del SEACE conoce-mos el tiempo entre la convocatoria y la bue-na pro, y entre la convocatoria y la firmadel contrato. Allí encontramos que para el2008 una licitación pública (LP) demora enpromedio 40 días entre que se convoca y seadjudica la buena pro, y en el caso de lasmenores cuantías (MC) toma ocho días.Aunque cuando uno mira por entidades en-

Grá f i co 4 .2


CAMBIOS EN LOS PAAC: ¿CAPACIDAD DE RESPUESTA O MALA PLANIFICACIÓN?

El número de modificaciones que tienen los PAAC a lo largo del año parece no tener relación con laeficacia en las convocatorias. Así, mirando las versiones de los PAAC de las sedes centrales de losgobiernos regionales, encontramos que en Ucayali y Huánuco modificaron 15 y 19 veces sus PAACa lo largo del año, y fueron a su vez los que en porcentaje más convocaron sus PAAC. Sin embargo,Lima e Ica modificaron sus PAAC 12 veces en el año, pero su avance en la ejecución del PAAC lo sitúaen los últimos lugares. Es decir, un alto número de modificaciones del PAAC puede leerse como elresultado de una mala planificación al inicio del año o como una rápida respuesta a las modificacio-nes presupuestales y a los requerimientos del gobierno regional.

Podría decirse que esta situación se repite en las entidades del gobierno central. Así, por ejemplo, laDirección General de Electrificación Rural del MINEM logró convocar en el 2008 el 99% de su PAAC,el cual fue modificado 15 veces. Pero el del INADE, que fue modificado dos veces en el mismo período,solo logró convocar el 25% de su PAAC.


7 0

Cuadro 4 .9


DÍAS ENTRE LA CONVOCATORIA Y LA BUENA PRO DE LOS PROCESOS DE MENOR CUANTÍA2007-2008

Gobierno central 12 8

Instancia descentralizada 12 9

Gobierno distrital 10 7

Gobierno provincial 9 14

Sociedad de Beneficencia Pública 6 5

Gobierno regional 12 11

Entidad de tratamiento empresarial 8 6

Entidades del Fonafe 11 7

2007 2008

contramos desempeños diversos: para losgobiernos distritales una LP requiere 51días; en el caso de los gobiernos regionales,según SEACE, en el 2007 una LP requería119 días.

Finalmente, la normatividad establece quecon el objetivo de agilizar las compras estata-les, algunos procesos, sobre todo las menorescuantías, deben realizarse por medios electró-nicos, es decir a través del portal del SEACE.Sin embargo, de acuerdo a los mismos datosrecogidos en el portal, encontramos que los

tiempos no necesariamente se reducen al usar-los. Así por ejemplo, las adquisiciones de bie-nes de menor cuantía en el 2007 tomaban 13días por un proceso clásico entre la convoca-toria y la adjudicación de la buena pro, mien-tras que por proceso electrónico el tiempo erade 11 días. Esta situación cambió en el 2008cuando el proceso clásico tomaba 11 días y elelectrónico 14. Lo mismo ocurrió con los pro-cesos de menor cuantía para los servicios,donde en el 2007 el proceso clásico requeríaseis días, mientras que el electrónico tomabanueve.

Cuadro 4 .8


DÍAS ENTRE LA CONVOCATORIA Y LA BUENA PRO DE LOS PROCESOS DE LICITACIONES PÚBLICAS2007-2008

Gobierno central 51 45

Instancia descentralizada 39 42

Gobierno distrital 30 51

Gobierno provincial 31 33

Gobierno regional 119 41

Entidad de tratamiento empresarial 44 32

Entidades del Fonafe 68 39

2007 2008

7 1

V ig i l a Perú

Cuadro 4 . 10


DÍAS ENTRE CONVOCATORIA Y BUENA PRO DE LOS PROCESOS DE MENOR CUANTÍA POR TIPO DE OBJETO2007-2008

Bienes 13 11 11 14

Seguros 8 2 6 4

Servicios 6 9 4 -

Suministros 32 8 25 7

2007

Clásico ElectrónicoObjeto

2008

Clásico Electrónico


7 2

7 3

Vig i l a Perú

Uno de los rasgos fundamentales de un Esta-do democrático y moderno es la transparen-cia de la gestión pública. En este capítulo sedesarrollan dos mecanismos, previstos en laLey de Transparencia y Acceso a la Informa-ción, que exigen la publicidad de las accionesde las entidades estatales en general y de losgobiernos regionales en particular, alentandode este modo una vigilancia social y una par-ticipación ciudadana informada y responsa-ble. Estos mecanismos son los portales detransparencia y la solicitud de información.

En el período 2003-2006 los gobiernos regio-nales consiguieron importantes avances en laimplementación de los mecanismos exigidospor la Ley de Transparencia y Acceso a la In-formación32. Este logro tiene el mérito de quefue obtenido por entidades de reciente crea-ción para entonces (2003), paralelamente a laaprobación del Texto Único Modificado de laLey de Transparencia y Acceso a la Informa-ción, y que no contaban con experiencias pre-vias de cumplimiento de estas disposiciones,desenvolviéndose más bien dentro de unageneralizada cultura del secreto de la infor-mación pública33.

En el período 2007-2008, que corresponde alos primeros dos años de gestión de las nue-vas administraciones regionales elegidas de-mocráticamente en noviembre de 2006, losportales de transparencia presentaron mejo-ras en la actualización de la información; porotro lado, la respuesta a las solicitudes de in-formación realizadas por Vigila Perú se hanmantenido en un nivel regular.

Al inicio de la segunda administración de losgobiernos regionales el Grupo Propuesta Ciu-dadana comenzó a elaborar Evaluaciones delos portales de transparencia de los gobiernosregionales34 en forma trimestral y a nivel na-cional. Esos reportes señalan que a inicios de2007 apenas cinco de 25 gobiernos regiona-les contaban con portales de transparencia coninformación completa y actualizada, mientrasque en la evaluación del tercer trimestre de2008 ese número ha ascendido a 1535.

Este avance significa que actualmente los ciu-dadanos podemos encontrar información so-bre el presupuesto, las contrataciones públi-cas, los proyectos de inversión y las remune-raciones de la mayoría de los gobiernos re-

32 Grupo Propuesta Ciudadana, Vigila Perú 11. Balance Nacional 2003-2006. En www.propuestaciudadana.org.pe33 Juan J. Ccoyllo. El control social de la gestión estatal. Políticas de transparencia y gobiernos regionales. En http://palestra.pucp.edu.pe/

?id=419, marzo 2009. Del mismo autor: Balance de los portales de los gobiernos regionales. En http://www.observa.org.pe/boletin9_OBSERVA.pdf, noviembre 2008.

34 En http://www.propuestaciudadana.org.pe/n-publicaciones.shtml35 Grupo Propuesta Ciudadana. Sétima evaluación de portales de transparencia en gobiernos regionales, marzo 2009.


7 4

gionales, así como información sobre lanormatividad del Consejo Regional. Dondetodavía se necesita avanzar más es en la me-jor difusión de la información sobre las actasde sesiones del Consejo Regional y del Con-sejo de Coordinación Regional.

En este reporte de balance anual 2008 se eva-luaron ocho gobiernos regionales donde elGrupo Propuesta Ciudadana tiene socios queelaboran reportes de vigilancia regionales:Áncash, Arequipa, Cajamarca, Cusco,Huancavelica, Ica, La Libertad y Piura. En2008 se incorporó a la evaluación el GobiernoRegional de Lambayeque.

5.1 PORTALES DE TRANSPARENCIA

La Ley de Transparencia y Acceso a la Infor-mación establece que los gobiernos regiona-les deben implementar y actualizar sus por-

tales electrónicos de transparencia con la fi-nalidad de difundir información sobre datosgenerales, presupuesto, adquisición de bienesy servicios, actividades oficiales y otras noti-cias pertinentes.

Vigila Perú evaluó el cumplimiento de estadisposición a través de indicadores referi-dos a los siguientes temas: presupuestoinstitucional modificado (PIM), ejecuciónpresupuestal y el programa de inversiones;el plan anual de adquisiciones y contrata-ciones y los procesos de selección en cur-so; así como las sesiones, las ordenanzas ylos acuerdos del consejo regional. En cadaindicador se verificó que la informaciónestuviera completa y actualizada trimes-tralmente.

La metodología utilizada establece una califi-cación sobre el estado de la información quees la siguiente:

Calidad de la información Abreviatura Puntaje

Información completa y actualizada CA 4

Información incompleta o desactualizada ID 2

Sin información S I 0

La idea de otorgar puntajes a la descripción de la información es poder obtener después unpromedio de la calidad de la información del conjunto de indicadores y establecer así undesempeño global del gobierno regional. Como se realizan tres supervisiones durante el año,con un intervalo de cuatro meses, estos puntajes nos permiten establecer un desempeñoanual de los gobiernos regionales de manera individual y en conjunto. Para ello usamos lasiguiente calificación:

Puntaje Calificación Descripción

4 Muy bueno Su portal está siempre actualizado y completo

Menos de 4 y más de 3 Bueno Su portal es por lo general completo y actualizado

Entre 3 y 2 (incluidos ambos) Regular Su portal es incompleto o desactualizado

Entre menos de 2 y 0 Deficiente Su portal no tiene información relevante

7 5

Vig i l a Perú

5.1.1 Evolución del desempeño de losgobiernos regionales en transparencia

Al término de 2008 se aprecia una mejora enel desempeño de los gobiernos regionales enla actualización de sus portales de transparen-cia. Los de Huancavelica y Piura han mante-nido el buen nivel de sus portales conseguidoen la gestión anterior y consolidada en este.Esto significa que los portales presentan in-formación completa y actualizada. Sabemospor las evaluaciones nacionales trimestrales,llevadas a cabo por el Grupo Propuesta Ciu-dadana, que el buen desempeño mostradopor el Gobierno Regional de Lambayeque en2008 se mantiene desde el año 2007.

Se deben resaltar las mejoras en los portalesde los gobiernos regionales de Cusco yCajamarca. El portal de Cusco fue evolucio-nando desde un nivel deficiente, a inicios de2007, pasando por un nivel regular en la se-gunda mitad de ese año, hasta un buen nivelen todo el año 2008. Mientras que el portalde Cajamarca tuvo un nivel deficiente duran-te la mayor parte del 2007 y mejoró notable-mente desde mediados del año 2008, alcan-zando un buen nivel.

En el siguiente grupo se encuentran los go-biernos regionales que en 2008 presentaronportales con un nivel solo regular; esto es,portales con información algunas veces in-completa o desactualizada, pero de todas for-mas relevante. Estos gobiernos regionales sonÁncash, Arequipa, La Libertad e Ica. El casode Arequipa es de lamentar pues durante elaño 2007 había tenido un buen portal, perola mayor parte de 2008 su nivel cayó a regu-lar. Esperamos que el buen nivel alcanzado afinales de año marque su recuperación en2009. Por su parte, el Gobierno Regional deLa Libertad logró en 2008 mejorar el niveldeficiente en que cayó a finales de 2007. Fi-nalmente, el caso más preocupante es el deIca que a mediados de 2008 su portal estabainoperativo y terminó el año con nivel defi-ciente. (Ver gráfico 5.1).

5.1.2 Portales de transparencia en 2008

Los gobiernos regionales de Lambayeque,Cusco, Huancavelica, Piura y Cajamarca pre-sentaron en 2008 portales con buen nivel, loque significa información actualizada y com-pleta sobre los principales aspectos de su ges-tión. (Ver cuadro 5.1).

Grá f i co 5 . 1

Fuente: Gobierno regional.Elaboración: Vigila Perú.


7 6

El Gobierno Regional de Piura ha desmejora-do su portal a fin de año debido principalmentea que la información sobre su presupuesto ycontrataciones públicas está desactualizada. Enel caso de Cajamarca la información sobre esteúltimo rubro, que se refiere a los planes anua-les de adquisiciones y contrataciones, y a losprocesos de selección, también se encontrabadesactualizada a fines de año.

En el grupo de gobiernos regionales con des-empeño regular a lo largo de 2008, Arequipaha tenido problemas principalmente con ladifusión de sus contrataciones públicas, mien-tras que Áncash con sus contrataciones y lainformación de las sesiones y normas de suconsejo regional. El Gobierno Regional de LaLibertad terminó el año con un portal que nopresentaba información sobre su presupues-to; es decir, el programa de inversiones, el pre-supuesto institucional modificado y la ejecu-ción presupuestal. Finalmente, el GobiernoRegional de Ica estuvo inoperativo a mitad deaño y a su término no presentaba informa-

ción sobre sus contrataciones públicas, en tan-to el resto de la información se encontrabaincompleta o desactualizada.

5.1.3 ¿Qué información se difundió mejoren los portales?

En 2008, la información que mejor se difun-dió, es decir la más completa y actualizada,en los portales fue la referida a los acuerdos ylas ordenanzas, así como las sesiones del con-sejo regional. (Ver gráfico 5.2).

Dentro del rubro presupuesto, la informaciónque se difundió mejor fue la referida a la eje-cución presupuestal y al presupuestoinstitucional modificado. Dentro de las con-trataciones públicas, la información que sedifundió mejor fue la referida al plan anualde adquisiciones y contrataciones, y a las ad-judicaciones de los procesos de selección.

De otro lado, la información que debería di-fundirse mejor es el programa de inversiones.

En el primer y tercer cuatrimestres de 2008 el Gobierno Regional de La Libertad no difundió infor-mación sobre su programa de inversión. Por su parte, en los primeros dos cuatrimestres el GobiernoRegional de Arequipa no difundió información sobre las convocatorias de sus procesos de selección.

Cuadro 5 . 1

Lambayeque 3.78 4.00 4.00 3.93 0.22

Huancavelica 3.56 4.00 3.78 3.78 -0.07

Cusco 3.33 3.78 4.00 3.70 0.67

Piura 3.78 4.00 2.89 3.56 -0.89

Cajamarca 2.89 3.78 3.33 3.33 0.44

Arequipa 2.22 2.67 4.00 2.96 1.78

Áncash 3.56 3.33 2.00 2.96 -1.56

La Libertad 2.22 3.11 2.67 2.67 0.44

Ica 3.11 Inoperativo 1.33 2.22 -1.78

Promedio 3.16 3.58 3.03 3.23 -0.13

PORTALES DE TRANSPARENCIA 2008

2008 I II III Promedio Evolucióncuatrimestre cuatrimestre cuatrimestre anual


7 7

V ig i l a Perú

5.2 ACCESO A LA INFORMACIÓN

La Ley de Transparencia y Acceso a la Infor-mación establece que los gobiernos regiona-les incorporen en su diseño institucional me-canismos que permitan a cualquier ciudada-no ejercer su derecho a solicitar informaciónsobre los asuntos públicos, en particular so-bre la gestión del gobierno regional, sin quetenga que justificar la razón de su pedido. Paraello los gobiernos regionales, como cualquierentidad pública, deben establecer un proce-dimiento de solicitud que esté explicado ensu Texto Único de Procedimientos Adminis-trativos (TUPA): requisitos, plazos36, costo dereproducción de la información37 y procedi-miento de queja.

De acuerdo al procedimiento establecido porla ley, Vigila Perú solicitó a los gobiernos re-gionales información sobre su presupuesto,adquisiciones y funcionamiento del ConsejoRegional. Las solicitudes fueron presentadaspor mesa de partes y dirigidas al funcionarioresponsable de acceso a la información delgobierno regional. La evaluación considera sila información se entregó en forma completay en los plazos establecidos por la Ley deTransparencia y Acceso a la Información.

Análogamente a la evaluación de los portalesde transparencia, usamos la siguiente meto-dología para calificar la forma en que es en-tregada la información solicitada:

Grá f i co 5 .2


36 Siete días útiles. Excepcionalmente se puede prorrogar por cinco días adicionales, si la entidad pública justifica el retraso.37 El trámite es gratuito, solamente se cobra la reproducción del documento, que varía de acuerdo a si es fotocopia o disco.

En el caso de la entrega vía correo electrónico no se cobra ningún costo.


7 8

Se realizaron tres supervisiones durante el año, con intervalos de cuatro meses. El puntajepromedio nos permite establecer un desempeño anual de los gobiernos regionales de maneraindividual y en conjunto. Para ello usamos la siguiente calificación:

Calidad de la información Abreviatura Puntaje

Información completa y entregada en los plazos de ley CP 4

Información incompleta pero entregada en los plazos de ley o IP, CF 2información completa pero entregada fuera de estos plazos

Información incompleta y entregada fuera de los plazos de ley IF 1

No entregó la información NE 0

Puntaje Calificación Descripción

4 Muy bueno Entrega la información completa y en los plazos de ley.

Menos de 4 y más de 3 Bueno Entrega la información por lo general de maneracompleta y en los plazos de ley.

Entre 3 y 2 (incluidos ambos) Regular Entrega la información incompleta o fuera de los plazosde ley.

Entre menos de 2 y 0 Deficiente No entrega la información.

Grá f i co 5 .3


5.2.1 Evolución del desempeño de losgobiernos regionales en acceso a lainformación

En 2008 el nivel de desempeño de los gobier-nos regionales en la entrega de información,requerida por Vigila Perú mediante solicitud

de información pública, se mantuvo en unnivel regular, similar al del año 2007. (Ver grá-fico 5.3).

Junto al Gobierno Regional de Lambayequeque comenzó a ser evaluado en 2008, los go-biernos regionales de Ica, Huancavelica y Piura

7 9

Vig i l a Perú

mantuvieron su nivel de 2007 y presentaronen 2008 un buen nivel de entrega de informa-ción; eso significa que la información solicita-da fue entregada completa y en los plazos deley. El caso más notable de mejora correspon-de al Gobierno Regional de Cusco: la mayorparte del año 2007 su desempeño en acceso ala información fue deficiente, pero comenzó amejorar en 2008 y pronto logró buenos nive-les de entrega de información.

En el grupo de gobiernos regionales con des-empeño regular, es decir aquellos que entre-gan la información pero a veces incompleta ofuera del plazo de ley, se encuentranCajamarca, Arequipa y La Libertad. Estos dosúltimos han desmejorado su desempeño res-pecto a 2007.

El gobierno regional de desempeño más bajoes Áncash. Desde el año 2007 tiene un des-empeño que oscila entre regular y deficiente.

5.2.2 Acceso a la información en 2008

En 2008 los gobiernos regionales deLambayeque, Ica38, Huancavelica, Cusco yPiura entregaron la información solicitada porVigila Perú en forma completa y en los pla-zos establecidos por ley. A fin de año el go-bierno regional de Huancavelica mejoró no-tablemente su desempeño deficiente de losinicios de 2008. En los casos de Cusco y Piura,a pesar de su buen nivel en general, desmejo-raron, a finales de año, su entrega de infor-mación sobre presupuesto. (Ver cuadro 5.2).

En el grupo de gobiernos regionales con undesempeño regular en acceso a la informa-ción se encuentran, Cajamarca, Arequipa yLa Libertad. Los gobiernos regionales deCajamarca y Arequipa mejoraron sus desem-peños al final del año. En el caso de Caja-marca, la información cuya entrega encon-tró mayor dificultad fue la referida a contra-

38 A inicios de año el Gobierno Regional de Ica presentó información, dentro de los plazos pero incompleta, de laconvocatoria y adjudicación de los procesos de selección.

Cuadro 5 .2

Lambayeque 4.00 4.00 4.00 4.00 0.00

Ica 3.56 4.00 4.00 3.85 0.44

Huancavelica 1.78 4.00 4.00 3.26 2.22

Cusco 2.67 4.00 3.11 3.26 0.44

Piura 2.67 4.00 2.67 3.11 0.00

Cajamarca 2.44 2.44 3.33 2.74 0.89

Arequipa 1.89 2.11 3.33 2.44 1.44

La Libertad 2.67 2.00 2.00 2.22 -0.67

Áncash 2.67 1.00 2.00 1.89 -0.67

Promedio 2.70 3.06 3.06 2.93 0.35

ACCESO A LA INFORMACIÓN 2008

2008 I II III Promedio Evolucióncuatrimestre cuatrimestre cuatrimestre anual



8 0

taciones públicas. En el caso de Arequipa lainformación que se entregó con mayor difi-cultad fue la referida a presupuesto y con-trataciones públicas. Finalmente, en este gru-po el Gobierno Regional de La Libertad tie-ne un desempeño promedio regular. En elúltimo cuatrimestre no presentó informa-ción sobre su presupuesto.

Grá f i co 5 .4


En el tercer cuatrimestre de 2008 la información sobre presupuesto fue entregada incompleta o fuerade los plazos de ley debido principalmente a que los gobiernos regionales piensan que a esa fechadeberían entregar una información de cierre del presupuesto 2008, cuando la ley solo exige que seentregue la información disponible.

5.2.3. ¿Qué información es entregadacompleta y en los plazos de ley lamayoría de las veces?

La información que más se entrega completay en los plazos de ley es la referida a la ejecu-ción presupuestal y al presupuestoinstitucional modificado. El resto de informa-ción se entrega de forma aceptable aunquepuede mejorar más. (Ver gráfico 5.4).

8 1

V ig i l a Perú

En este capítulo se reporta el funcionamientode los Consejos de Coordinación Regional(CCR) y de las Audiencias Públicas de Rendi-ción de Cuentas en nueve gobiernos regiona-les. De otro lado, se reporta el funcionamien-to de los Consejos Regionales.

6.1 FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO DECOORDINACIÓN REGIONAL

Las funciones del CCR son emitir opiniónconsultiva y concertada sobre el plan anual yel presupuesto participativo anual; el plan dedesarrollo regional concertado (PDC); y la vi-sión general y los lineamientos estratégicos delos programas componentes del PDC.

Composición del Consejo de CoordinaciónRegional

El CCR está integrado por el presidente re-gional, los alcaldes provinciales y los repre-sentantes de las organizaciones de la socie-dad civil. La proporción de alcaldes y repre-sentantes sociales es de 60% y 40% respecti-vamente.

El número de integrantes de los CCR varíade un gobierno regional a otro y depende delnúmero de provincias con las que cuenta eldepartamento. Así los CCR con mayoresmiembros son los de Cusco (38) y Áncash(33), mientras que los menos numerosos sonlos de Ica y Lambayeque. (Ver cuadro 6.1).

Cuadro 6 . 1

NÚMERO DE MIEMBROS DEL CONSEJO DE COORDINACIÓN REGIONAL 2008Composición del CCR 2008 Fecha de elección

(Nº) de representantes sociales


Autoridades Sociedad civil Total Fecha de elección

Áncash 20 13 33 Mayo 2007

Arequipa 9 5 14 Junio 2007

Cajamarca 13 8 21 Febrero 2007

Cusco 21 17 38

Huancavelica 8 5 13 Febrero 2007

Ica 6 4 10 2005 (ratificados)

La Libertad 12 8 20 2005 (ratificados)

Lambayeque 7 4 11

Piura 8 5 13 Marzo 2007


8 2

Los representantes de la sociedad civil son ele-gidos en un proceso electoral por dos años.En 2009 está prevista la elección de los nue-vos miembros que reemplazarán a aquellosque fueron elegidos en 2007.

Sesiones y asistencia

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales es-tablece que el CCR se reúna ordinariamentedos veces al año, y en forma extraordinariacuando lo convoque el presidente regional.

Al término de la primera administración delos gobiernos regionales en 2006, muy pocosCCR cumplían con el mínimo de dos sesio-nes anuales. (Ver cuadro 6.2).

Las razones del reducido número de sesioneshan sido señaladas en reportes anteriores: esca-

sas convocatorias del presidente regional, con-vocatorias con poca anticipación e inasistenciade los alcaldes y de los representantes sociales.

Con el inicio de las nuevas administracionesregionales en 2007, los CCR de Áncash, Are-quipa, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Lam-bayeque y Piura comenzaron a sesionar unpromedio de tres veces al año. A este prome-dio llegó el CCR de Ica en 2008, después deno haber sesionado durante 2007. El caso máspreocupante es el de La Libertad, cuyo CCRno sesiona desde 2004.

En cuanto a la asistencia a las sesiones, se apre-cia una baja concurrencia de los alcaldes pro-vinciales. Los mejores promedios en 2008 lle-garon a 86% en Piura y a 66% en Cusco, mien-tras que en Áncash apenas alcanzaron un 38%.(Ver cuadro 6.3).

Cuadro 6 .2

NÚMERO DE SESIONES DEL CCR EN EL AÑO

Áncash Arequipa Cajamarca Cusco Huancavelica Ica La Libertad Lambayeque Piura


2003 2 2 5 4 3 1 2 5

2004 3 3 1 2 1 2 2 No se 1

2005 1 5 3 3 13 1 0 evaluó 3

2006 1 2 1 3 0 0 0 2

2007 3 4 3 4 6 0 0 2

2008 2 1 1 4 1 3 0 3 3

Promedio 2 3 2 3 4 1 1 3 3

Cuadro 6 .3

ASISTENCIA DEL CONJUNTO DE LOS ALCALDES EN EL AÑO (EN PORCENTAJE)

Áncash Arequipa Cajamarca Cusco Huancavelica Ica La Libertad Piura


2003 31 42 31 60 50 48

2004 36 47 71 60 40 63

2005 0 88 39 25 40 31

2006 0 57 14 25

2007 44 59 54 75

2008 38 56 52 66 100 61 86

Promedio 38 25 54 44 42 55 45 55

No se evaluó

no sesionóNo se evaluó

8 3

Vig i l a Perú

El porcentaje de asistencia a las sesiones delos representantes de la sociedad civil fuemayor que el de los alcaldes durante el perío-do 2003-2006, y en el año 2007. Sin embar-go, en 2008, el porcentaje de asistencia de losrepresentantes sociales es menor al de los al-caldes en los CCR de Áncash, Cajamarca,Cusco, Ica y Piura. (Ver cuadro 6.4).

Los acuerdos del CCR se refieren principal-mente a la aprobación del presupuestoparticipativo. Otros temas registrados son:

Áncash. Aprobación del Plan de DesarrolloRegional Concertado de Áncash 2021.

Cajamarca. Se reconstituyó la conformacióndel comité de vigilancia regional.

Cusco. Renovación de los representantes dela sociedad civil ante el CCR. Inconsti-tucionalidad contra las leyes 29164, 29167 y29202. Informe sobre gasoducto sur andino.Proyecto de modificación de ley de canon.Proyecto Ley General de Turismo. Repatria-ción de patrimonio de Machu Picchu en ma-nos de la Universidad de Yale.

Ica. Plan Operativo Institucional 2008. PlanRegional de Desarrollo Concertado 2007-2011. Reglamento Interno del CCR.

Piura. Plan de Desarrollo Regional Concer-tado 2007-2011.

6.2 Implementación de las audienciaspúblicas de rendición de cuentas

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales es-tablece en su artículo 24 que estos realicencomo mínimo dos audiencias públicas de ren-dición de cuentas anuales: una en la capitalde la región y la otra en alguna provincia, paraexponer los logros y avances de su gestión.

En 2008 tenemos información de que los go-biernos regionales de Arequipa, Cajamarca,Cusco, Huancavelica, Ica, La Libertad,Lambayeque y Piura cumplieron con reali-zar dos audiencias públicas sobre su gestión.En Cusco, ambas audiencias se realizaron endiciembre, lo que en la práctica significa quefue un solo balance anual realizado en dife-rentes localidades. (Ver cuadro 6.5).

En estas audiencias se cumplió con entregar laagenda por tratar y un resumen ejecutivo conanterioridad a su realización, excepto en LaLibertad, donde el resumen se entregó conposterioridad. La asistencia es lógicamentemayor cuando la audiencia se realiza en la ca-pital del departamento. El mayor número deasistentes se registró en la ciudad de Arequipa.

Cuadro 6 .4

ASISTENCIA DEL CONJUNTO DE REPRESENTANTES SOCIALES EN EL AÑO (EN PORCENTAJE)

Áncash Arequipa Cajamarca Cusco Huancavelica Ica La Libertad Piura


2003 100 60 42 10 100 60 96

2004 100 43 42 20 60 60 6 0

2005 100 87 72 49 50 75 70

2006 33 80 56 41 100

2007 s.i. 100 67 46 90

2008 27 60 41 47 100 58 63

Promedio 53 88 60 45 27 73 60 80

No se evaluó

No se evaluóno sesionó


8 4

Cuad

ro 6

.5

Fuen

te: G

obie

rno

regi

onal

.El

abor

ació

n: V

igila

Per

ú.

AUDI

ENCI

AS PÚ

BLIC

AS D

E REN

DICI

ÓN D

E CUE

NTAS

2008

Prim

era A

udie

ncia

Fech

aLu

gar

Asi

sten

tes

Age

nda

Res

umen

ejec

utiv

o

Segu

nda A

udie

ncia

Fech

aLu

gar

Asi

sten

tes

Age

nda

Res

umen

ejec

utiv

o

Ánc

ash

Sin

info

rmac

ión

Are

quip

a26

/09/

2008

Are

quip

a30

027

/12/

2008

La U

nión

100

Caj

amar

ca18

/07/

2008

Cho

ta19

/12/

2008

Caj

amar

ca50

0

Cus

co17

/12/

2008

Paru

ro17

9Sí

Sí19

/12/

2008

Cus

co25

3Sí

Sí

Hua

ncav

elic

a30

/01/

2008

Aco

bam

ba55

0Sí

Sí12

/02/

2009

Ang

arae

s27

0Sí

Sí

Ica

28/0

8/20

08Ic

a12

8Sí

Sí30

/12/

2008

Naz

ca87

SíSí

La L

iber

tad

24/0

7/20

08C

asca

s68

SíPo

ster

ior

22/1

2/20

08Tr

ujill

o72

SíPo

ster

ior

Lam

baye

que

24/0

7/20

08Tú

cum

e29

/12/

2008

Lam

baye

que

Piur

a18

/07/

2008

Piur

a20

5Sí

Sí05

/12/

2008

Hua

ncab

mba

197

SíSí

8 5

Vig i l a Perú

Si vamos más allá del cumplimiento formalde realizar las dos audiencias al año, podemosdestacar que se ha avanzado en la reglamen-tación de la audiencia y en la presentación deinformación sobre la gestión regional; sinembargo todavía se mantiene el desafío dehacer que sean verdaderos espacios de rendi-ción de cuentas y participación ciudadana.

6.3 FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO REGIONAL

El Consejo Regional pertenece, junto a la pre-sidencia regional y al CCR, a la estructura or-gánica del gobierno regional, como órganonormativo y fiscalizador. Desde 2007, el con-sejo está compuesto únicamente por los con-sejeros regionales elegidos, cuyo mandato esirrenunciable, aunque revocable.

El consejo debe tener como mínimo una se-sión ordinaria al mes y debe organizarse através de comisiones. Entre sus principalesatribuciones están aprobar las normas, pla-nes y estados financieros y presupuestariosdel gobierno regional, declarar la vacancia ysuspensión del presidente, del vicepresiden-te y de los consejeros, fiscalizar la gestión pú-

blica de los funcionarios regionales y propo-ner iniciativas legislativas al Congreso de laRepública.

En este capítulo ofrecemos la informaciónsobre el funcionamiento de los consejos re-gionales en términos del número de sesionesrealizadas en el año y del porcentaje de asis-tencia del conjunto de los consejeros regiona-les, presentando luego las principales orien-taciones temáticas de las ordenanzas produ-cidas por cada Consejo Regional en 2008.

Sesiones del Consejo Regional yasistencia de los consejeros

En el período 2007-2008 el número de sesio-nes del Consejo Regional se ha incrementado,en promedio, frente al observado en el perío-do 2005-2006, cuando se realizó un prome-dio de 24 sesiones al año. En 2007 este pro-medio ascendió a 29 y en 2008 llegó a 32. Losconsejos regionales con mayor número desesiones son los de Cusco (48) y Lambayeque(42), con algo así como cuatro sesiones al mes;mientras que los consejos de Áncash e Ica tu-vieron un promedio de dos sesiones mensua-les durante el año 2008. (Ver cuadro 6.6).

Cuadro 6 .6


SESIONES DEL CONSEJO REGIONAL Y ASISTENCIA DE LOS CONSEJEROS

Áncash 18 95 8 100 29 23 100

Arequipa 31 100 19 78 27 100 29 98

Cajamarca 19 100 8 100 21 97 19 89

Cusco 15 98 12 96 44 95 48 94

Huancavelica 32 96 17 87 26 98 36 93

Ica 38 91 16 96 35 96 24 96

La Libertad 15 97 7 100 32 96 33 95

Lambayeque 42 95

Piura 25 92 11 88 20 97 31 90

Promedio 24 96 12 93 29 97 32 94

2005

Nº Asistenciasesiones (%)

2006 (junio)


2007


2008


GobiernoRegional

No se evaluó

No seevaluó


8 6

En cuanto a la asistencia de los consejeros,desde el año 2005 se aprecia un porcentajepromedio de 95%, lo cual es aceptable.

Producción normativa del Consejo Regional

En este reporte nos concentramos en las or-denanzas de los gobiernos regionales a los quehacemos seguimiento. Hemos usado la infor-mación contenida en los portales de transpa-rencia. En el caso de Áncash se ha utilizado lainformación entregada mediante solicitud deinformación. El número de ordenanzas esmuy heterogéneo. En el Consejo Regional deCajamarca se aprobaron tan solo siete orde-nanzas en 2008, mientras que en el consejoregional de Arequipa se aprobaron 38, aun-que en su portal de transparencia sólo publi-quen 35 de éstas. (Ver cuadro 6.7).

Lo que se observa es que la salud, con unporcentaje de 13%, es la temática predomi-nante en las ordenanzas. Otros temas son do-cumentos de gestión de la sede central (11%),educación (11%), cuidado del medio ambien-te (10%), e inclusión social (9%).

Llama la atención que la mayoría de estas or-denanzas no está dirigida a la aprobación depolíticas regionales sino que se refiere a cues-tiones administrativas. Por ejemplo el gobier-no regional que aprobó más ordenanzas sobresalud fue Cusco, pero de siete ordenanzas, trescorrespondieron a medidas acerca de herra-mientas de gestión (ROF y CAP de hospita-les), dos a espacios de concertación y solo dosse refirieron a lineamientos de políticas regio-nales. La ordenanza 31, que establece un mar-co general para la gestión de proyectos de aguapotable y saneamiento básico ambiental en elámbito rural, y la ordenanza 37, que apruebauna estrategia regional de seguridad alimentariadenominada Kuska Wiñasun.

El medio ambiente es un tema que este añoha tenido mayor tratamiento por parte de lanormatividad regional. En Arequipa se hanencontrado siete ordenanzas al respecto. Lasmás importantes son la ordenanza 32, quedefine los lineamientos de la región para elaprovechamiento sostenible de los recursosnaturales marinos, y la ordenanza 33, queunifica las funciones ambientales regionalesen la Autoridad Ambiental Regional.

8 7

Vig i l a Perú

Cuad

ro 6

.7

Fuen

te: G

obie

rno

regi

onal

.El

abor

ació

n: V

igila

Per

ú.

NÚME

RO D

E ORD

ENAN

ZAS R

EGIO

NALE

S POR

TEMA

Dis

eño

CR

12

11

10

01

07

4in

stitu

cion

alC

CR

00

00

00

00

00

0C

ompe

tenc

ias

y fu

ncio

nes

00

01

20

00

03

2Es

truc

tura

org

ánic

a y

adm

inis

trat

iva

00

00

11

10

03

2H

erra

mie

ntas

de

gest

ión

06

10

41

13

521

11Ec

onom

íaPr

esup

uest

o0

00

01

00

01

21

y se

ctor

esC

ontr

atac

ione

s pú

blic

as0

00

00

00

00

00

Des

arro

llo y

com

petit

ivid

ad0

40

00

20

22

105

Trab

ajo

00

00

01

01

02

1En

ergí

a y

min

as0

00

01

01

01

32

Agr

o /

Gan

ader

ía2

00

02

21

11

95

Tran

spor

te0

10

00

10

10

32

Pesq

uerí

a0

00

10

00

01

21

Turi

smo

00

00

10

20

03

2Te

rrito

rio

Zon

ific

ació

n ec

ológ

ica,

eco

nóm

ica

00

01

00

00

01

1y

terr

itori

alLí

mite

s te

rrito

rial

es0

00

00

00

00

00

Mac

ro-r

egio

nes

00

00

00

00

00

0Po

lític

aSa

lud

05

17

45

03

126

13so

cial

Educ

ació

n3

60

22

21

50

2111

Incl

usió

n so

cial

51

00

41

14

117

9G

éner

o0

11

00

20

10

53

Rep

arac

ione

s po

r la

vio

lenc

ia p

olíti

ca0

00

00

00

00

00

Part

icip

ació

nPl

an R

egio

nal

de D

esar

rollo

Con

cert

ado

00

00

00

20

02

1ci

udad

ana

yPr

esup

uest

o pa

rtic

ipat

ivo

11

11

14

31

114

7tr

ansp

aren

cia

Aud

ienc

ias

públ

icas

20

00

00

10

03

2Tr

ansp

aren

cia

y ac

ceso

a l

a in

form

ació

n0

00

01

00

00

11

Patr

imon

ioM

edio

am

bien

te2

71

04

11

31

2010

cultu

ral y

Cul

tura

00

12

10

01

05

3na

tura

lEm

erge

ncia

s pú

blic

as y

des

astr

es n

atur

ales

01

02

00

00

14

2Fi

esta

s cí

vica

s y

reco

noci

mie

ntos

púb

licos

10

01

00

13

17

4To

tal

1735

719

2723

1630

1719

410

0

Áre

aTe

ma

Ánc

ash

Are

quip

aC

ajam

arca

Cus

coLa

Lib

erta

dH

uanc

avel

ica

Ica

Lam

baye

que

Piur

aTo

tal

%


8 8

8 9

Vig i l a Perú

En este capítulo, nos enfocaremos en espa-cios de participación regional sectorial, don-de intervienen también miembros de la so-ciedad civil. En el proceso de descentraliza-ción, la existencia de espacios como el Conse-jo de Participación Regional en Educación -COPARE y el Consejo Regional de Salud -CRS es fundamental, pues son instancias don-de sociedad civil y gobierno regional tomanacuerdos de política sectorial en las regiones.De acuerdo a ley, los COPARE y los CRS es-tán presididos por los directores regionales delos respectivos sectores, participan en el es-pacio funcionarios del Gobierno Regional yde la sociedad civil, y sus funciones son, prin-cipalmente, participar en el diseño y vigilan-cia de la política sectorial regional (Ver cua-dro 7.1). Asimismo, abordaremos el procesode implementación de los planes sectorialeselaborados con la participación de estas ins-tancias: el Proyecto Educativo Regional – PERy el Plan Regional de Salud - PRS.

De otro lado, en este capítulo daremos unamirada también a la gestión presupuestal paraestos sectores, en el marco de la descentrali-zación. Prestaremos atención a la evolucióndel presupuesto del gobierno nacional y delos gobiernos regionales en los cuatro años delproceso, y presentaremos un balance del 2008

para los tres niveles de gobierno. Finalmente,presentamos el estado del proceso de transfe-rencias de funciones al cierre de este reporte,enfatizando en la etapa de identificación ycuantificación de recursos.

7.1 ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN ENEDUCACIÓN Y SALUD

Como anotamos en el Reporte Nacional deBalance 2007, luego de la elaboración de losplanes regionales de ambos sectores, tanto losCOPARE como los CRS fueron reduciendoel dinamismo de su trabajo. Asimismo, comotambién reportábamos desde el 2007, la ma-yoría de los funcionarios del gobierno regio-nal y de las direcciones regionales de Salud yEducación se ha negado a proporcionar in-formación que haga posible un seguimientoal funcionamiento de estos espacios, como laley lo establece39. De ahí que en este reportepresentamos una mirada sobre la situación deestas instancias en el país, en términos gene-rales, enfatizando en lo que se pudo encon-trar en las regiones donde trabaja Vigila Perú.Asimismo, complementaremos estos datoscon los hallazgos de la Sistematización acercade la situación de los PER y COPARE a nivelnacional, realizada en el 2008 por el Consejo

3 9 Ley Nº 27806 de Transparencia y Acceso a la Información Pública.


9 0

Nacional de Educación40. Finalmente, presen-taremos dos casos de análisis en profundidad:los de los COPARE y CRS en Piura y enCusco, teniendo en cuenta que no necesaria-mente son casos representativos, en tantoambos espacios se caracterizan por la diversi-dad que tienen entre sí.

7.1.1 Situación de los COPARE a nivelnacional y análisis de casos

En la actualidad, todas las regiones del paíscuentan ya con COPARE y en 18 de ellas estainstancia está reconocida por una resolucióndel gobierno regional o de la Dirección Re-gional de Educación - DRE41. Sin embargo,

40 Sistematización llevada a cabo por Lars Stojnic y Patricia Cabrerizo, a partir de entrevistas realizadas, entre setiembre ynoviembre de 2008, a 44 personas con un promedio de seis años de trabajo en el sector: 83% de ellas perteneciente alCOPARE. De los entrevistados pertenecientes al sector público, el 81% era de la DRE y el 4% del gobierno regional.

41 CNE, 2008. Si bien la DRE es parte del gobierno regional, puede reconocer al COPARE mediante resolución ejecutiva,mientras que el gobierno regional puede reconocerlo mediante ordenanza regional.

Cuadro 7 . 1

FUNCIONES DEL COPARE Y CRS DE ACUERDO A LA NORMATIVA NACIONAL

Ley General de Educación Decreto Supremo(Ley Nº 28044 – artículo 78º) 015-2002-ED

a) Promover la concertación, coordinación, articulación, planificación estratégica, gestión yevaluación de todas las actividades de salud y niveles de atención de la Región que esté encondición de realizar, acorde a su complejidad y al principio de subsidiariedad.

b) Impulsar en su ámbito el cumplimiento de las políticas y el Plan Nacional de Salud.

c) Proponer las prioridades regionales de salud.

d) Velar por la organización y funcionamiento de los Consejos Provinciales de Salud y delos niveles de atención de su jurisdicción.

COPARE El Consejo ParticipativoRegional de Educación es unainstancia de participación,concertación y vigilancia en laelaboración, seguimiento yevaluación del Proyecto EducativoRegional.

a) Participar en la formulación y adecuación de lapolítica educativa nacional a las características de sucontexto así como en la elaboración del PlanEstratégico Regional y los planes educativosanuales.

b) Fomentar relaciones de cooperación entre laDirección Regional de Educación y las institucionespúblicas y privadas y organizaciones de cooperacióninstitucional.

c) Apoyar la instauración de mecanismo de vigilancia ycontrol ciudadano que garanticen equidad, honestidad ytransparencia de la gestión educativa y rendición decuentas.

d) Establecer canales permanentes de información ydiálogo con la población, con los ConsejosParticipativo de Educación de las Unidades deGestión Educativa y con el Consejo Nacional deEducación.

CRS Ley del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud (art. 8º)

9 1

Vig i l a Perú

en el 2008, los COPARE –que habían cobra-do dinamismo en años anteriores para la ela-boración del PER– han retrocedido en su di-námica una vez terminado el documento.Sólo en seis de las regiones donde trabajaVigila Perú, los miembros del COPARE hanmantenido su ritmo de reuniones42. Comoapuntan Stojnic y Sanz (2007), la elabora-ción participativa y concertada de los PERnos permite afirmar que el funcionamientode este espacio es posible y relevante, siem-pre y cuando existan algunas condicionesbásicas para ello. La existencia de una tareaconcreta, voluntad política (sobre todo delpresidente que convoca a las reuniones), altamotivación, apoyo técnico y disposición derecursos, por ejemplo, son algunas de estascondiciones43.

Como hemos venido registrando en los re-portes de Vigila Perú, si los directores regio-nales -que presiden el espacio– tenían una altarotación y/o no tenían la voluntad política deconvocar a las reuniones, el espacio dejaba defuncionar. Por eso, en algunas regiones comoen Áncash, por ejemplo, se creó un ComitéImpulsor del PER – CIPER, presidido por unmiembro de la sociedad civil, en tanto el di-rector de la DRE era el secretario técnico. Pos-teriormente, la DRE incluso reconoció esteespacio mediante R.D.R. Nº 1050-2006. Elejemplo de Áncash muestra que aun con unatarea concreta, el COPARE no puede funcio-nar sin la voluntad política de quien presideel espacio y la motivación del resto de susmiembros.

En cuanto a las reuniones que tuvieron losCOPARE activos, reportadas por los equipos

4 2 Estas regiones son Cusco, Cajamarca, Huancavelica, Lambayeque, Arequipa y La Libertad. De otro lado, en Ica, sibien el COPARE no ha funcionado, algunos de sus representantes participaron en el Comité Técnico Regional delPER.

43 Lars Stojnic y Pilar Sanz. Democratizando la gestión educativa regional. Dilemas y posibilidades de los Consejos ParticipativosRegionales de Educación (COPARE). Lima, PROEDUCA-GTZ, 2007.

44 En Ica, ante la paralización del COPARE, algunos de sus miembros participaron en la comisión técnica que elaboró el PERde esta región, donde participaban miembros del gobierno regional.

regionales de Vigila Perú, encontramos quela cantidad de reuniones dependió tambiénde la complejidad de las tareas que se plan-tearon.

Como podemos ver a partir del cuadro, de-pendiendo de la complejidad de las tareasplanteadas, las reuniones fueron más nume-rosas. Es el caso de La Libertad, en pleno pro-ceso de elaboración del PER, y el de Arequipa,donde las tareas se asociaban con la gestióneducativa en la región, así como con su pro-pia organización interna.

De otro lado, preocupa que en Lambayequey en La Libertad aún no se haya culminadocon el proceso de elaboración y aprobacióndel PER. En cuanto a Cajamarca, el COPAREdestacó por su dinamismo para la elaboracióndel PER en años anteriores; sin embargo, esteaño sus actividades se han concentrado en labúsqueda de reorganización del espacio, sinllegar a realizar acciones concretas de acuer-do a las funciones que le competen. En Huan-cavelica los temas de las reuniones tambiéntuvieron que ver básicamente con la organi-zación del espacio y se reunieron sólo dos ve-ces, por escasez de quórum en algunos casosy de convocatoria, en otros. Finalmente, espreocupante también la situación de los CO-PARE de Piura, Áncash e Ica, que durantetodo el 2008 no se reunieron44.

En lo que se refiere a los miembros de losCOPARE a nivel nacional, existe una ampliadiversidad entre las instituciones participan-tes en este espacio. La mayoría pertenece algobierno regional, a la DRE, a la sociedad ci-vil, y a universidades e instituciones de otros


9 2

sectores del Estado45. En Cusco, la mayoríade instituciones activas en el COPARE estáconformada por ONG y funcionarios de laDRE de Cusco. En Arequipa, quienes tienenmayor participación en el COPARE sonmiembros de asociaciones que trabajan eltema educativo, además de gremios de do-centes, universidades y ONG. En La Liber-tad, si bien sólo tres miembros del gobiernoregional y de la DRE pertenecen al COPARE,existen otros diez miembros de institucionesdel Estado46. También llama la atención en La

Libertad que, en tanto sólo cinco ONG perte-necen al espacio, existen nueve gremios quetambién lo integran.

Esta información daría cuenta de la diversidadde instituciones, vinculadas al sector educativoen la región, que participan en este espacio dearticulación entre sociedad civil y Estado. Tam-bién dice mucho de la poca participación deinstancias más locales, como las Unidades deGestión Educativa Local - UGEL y los munici-pios provinciales. Esto se explicaría porque el

Cuadro 7 .2

REUNIONES Y TIPO DE TAREAS DE COPARE EN 9 REGIONES OBSERVADAS POR VIGILA PERÚ

COPARE Tipo de tarea planteada Nº de reunionesen el 2008

Cusco Participación en el Primer Encuentro de COPALE. 2Taller de proyectos de inversión pública.

Lambayeque Consultas a la población de una versión preliminar del PER. No se tienen datos.

Arequipa Discusión sobre el nombramiento de docentes. 13Elaboración del reglamento interno del COPARE.Elección de cargos directivos del COPARE.Asistencia en la conformación de los COPALE.Elaboración del plan de trabajo.Asistencia técnica y vigilancia en la implementación del PER.Participación en comisión de reorganización de la Gerenciade Educación.

La Libertad Elaboración del PER. 23

Cajamarca Informe de actividades del COPARE al nuevo director de la 3DRE y organización para la elaboración del plan de trabajo 2008.Informe de actividades de las comisiones de trabajo del COPARE.Acuerdo sobre fecha para elecciones del nuevo comité delCOPARE; elección de representantes que asistirían al EncuentroInterregional en Ucayali, organizado por el CNE; y propuestade trabajo para elaborar el Diseño Curricular Regional.

Huancavelica Importancia, marco legal y funciones del COPARE. 2Revisión del plan de capacitación docente.Informe de acciones ejecutadas en el 2007.Renovación de la junta directiva, aprobación del reglamentoy elaboración del plan operativo para el 2008.

Piura ——- 0

Áncash ——- 0

Ica ——- 0

Fuente: Reportes regionales Vigila Perú.

4 5 CNE, 2008.46 Instituciones del Estado como la policía, la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, etc.

9 3

Vig i l a Perú

principal espacio donde participan estas instan-cias locales es el Consejo Participativo Local deEducación - COPALE; sólo en el caso de la UGELy del municipio, ubicados en la capital de pro-vincia, se espera que participen en el COPARE.

En cuanto a la organización del COPARE, lassiguientes regiones donde hacemos vigilanciareportaron que cuentan con reglamento inter-no: Piura, Cusco, Arequipa, La Libertad yCajamarca. En los reglamentos de los COPA-RE de estas regiones se establecen las comisio-nes de trabajo existentes. El cuadro 7.3 mues-tra las comisiones por COPARE reportado.

Como se ve en el cuadro, las comisiones detrabajo establecidas en los COPARE de Cuscoy Arequipa se articulan a lineamientos de po-lítica educativa en la región; es decir, al PER.Entonces, no queda claro quiénes harían la-bores de vigilancia, de asesoría técnica y las

demás funciones que les otorga la ley. Estamanera de conformar las comisiones podríaexplicar entonces que, en su estudio, el CNEhaya encontrado que en menos de la mitadde los COPARE existe comisión de vigilancia.De acuerdo a los reportes regionales de VigilaPerú, sólo en los casos de Cajamarca, La Li-bertad y Piura las comisiones están estableci-das de acuerdo a las estrategias del COPAREpara cumplir sus funciones. Esta situación espreocupante, en la medida en que la funciónde vigilancia adquirirá mayor importanciapara los COPARE ahora que la mayoría tienesus PER aprobados y por implementar.

Ahora bien, pasemos a revisar los casos delCOPARE de Cusco y el COPARE de Piura,espacios que habían tenido un interesantedinamismo en torno a la elaboración de susPER y que, sin embargo, en el 2008 se hanvisto debilitados por diferentes motivos.

Cuadro 7 .3

COMISIONES DE TRABAJO DE COPARE CON REGLAMENTO INTERNO DE LAS 9 REGIONES OBSERVADASPOR VIGILA PERÚ

COPARE Comisiones de trabajo

Piura Comisión de gestión pedagógica.Comisión de gestión institucional.Comisión de vigilancia y control ciudadano.

Cusco Comisión técnica sociedad educadora.Comisión técnica de docencia en la región.Comisión técnica oportunidades educativas para todos y todas.Comisión técnica de gestión educativa.Comisión técnica de afirmación cultural e interculturalidad.

Arequipa Comisión de gestión de la calidad, equidad y primera infancia.Comisión de desarrollo curricular, innovación y desempeño docente.Comisión de articulación de las instituciones educativas de los niveles inicial, primariay secundaria con los gobiernos local y regional, y vigilancia social.

La Libertad Comisión técnica.Comisión de incidencia.Comisión de vigilancia.Comisión de comunicaciones.

Cajamarca Comité de Participación.Comité de Concertación.Comité de vigilancia.

Fuente: Reportes regionales Vigila Perú.


9 4

El COPARE Cusco

El COPARE de Cusco se ha mantenido activoen el 2008, luego de la elaboración del PER,en la medida en que ha tenido una tarea con-creta, motivación, voluntad política de quie-nes lo presiden y recursos financieros para de-sarrollar sus actividades. Las tareas concretasque se plantearon en este espacio fueron: ta-lleres de revisión y ajuste del PER, apoyo a sudifusión y participación en el I Congreso Re-gional de COPALE. Para el 2009, el COPARECusco se planteó la tarea de realizar un en-cuentro de sus homólogos del sur, en el queparticiparon los consejos de Arequipa,Huancavelica, Puno, Apurímac, Ica y Aya-cucho47. Esta actividad y las que se generen apartir de ella podrían indicar que este añomantendrá su ritmo de trabajo.

El COPARE en Cusco está dirigido por las au-toridades de la Dirección Regional de Educa-ción: la presidencia está a cargo del directorregional, como lo establece la ley y, la presi-dencia ejecutiva y la secretaría técnica son asu-midas por funcionarios de la DRE. Estas auto-ridades se propusieron impulsar el espacio delos Consejos Participativos Locales de Educa-ción - COPALE y sus proyectos educativos lo-cales - PEL, por lo que organizaron el I Con-greso de COPALE, donde se incluyó la partici-pación del COPARE, con el fin de establecerlas políticas priorizadas de los PER y PEL quese incorporarían al Plan Estratégico de la DREe incluso a los planes estratégicos de las 13Unidades de Gestión Educativa Local - UGELde la región. Al cierre de este reporte, no seconocen aún estos documentos de gestión de

la DRE ni de las UGEL. Sin embargo, de darseesta articulación entre los planes estratégicossectoriales en la región y el PER, se estaría dan-do un paso importante hacia la implemen-tación de la política educativa regional que fuediseñada por la sociedad civil y autoridades re-gionales participantes en el COPARE.

En el COPARE Cusco participan, mayorita-riamente, ONG dedicadas al quehacer edu-cativo (28 miembros). Asimismo, participangremios profesionales y de docentes (seismiembros), cinco miembros de cooperacióninternacional, dos de gremios estudiantiles,dos de la Mesa de Concertación de LuchaContra la Pobreza - MCLCP, dos de la Escue-la de Bellas Artes, entre otros. Destaca tam-bién que diez miembros pertenecen a diver-sas UGEL en la región48. Sin embargo, de to-dos ellos, los más activos son alrededor de 20,en su mayoría miembros de ONG.

Aun cuando la mayoría de los miembros ac-tivos del COPARE pertenece a ONG, hay unaarticulación entre éstos y los de la direcciónregional del sector. Uno de los representantesde la Red Educativa Regional, participante enel COPARE, señaló que esto se debía a que"las ONG le dan un carácter técnico a su par-ticipación, más que político"49. Es decir, hanpriorizado su acción en la asesoría técnica parala elaboración y difusión del PER y para lagestión educativa regional50. Entonces, el CO-PARE en Cusco no realiza acciones de vigi-lancia al sector en la región, por ejemplo, porlo que no tiene mayores conflictos con las au-toridades que gestionan y presiden este espa-cio de concertación. De otro lado, la articula-

47 En el acta de este Congreso, los COPARE participantes demandaron al gobierno central la reestructuración orgánica delCOPARE, para que la sociedad civil presida el espacio y ocupe las secretarías de economía y de actas, en tanto que la DREocupe la vicepresidencia y una secretaría, y el gobierno regional tenga a su cargo otra secretaría. De esta manera, handemandado un marco normativo que le dé más poder a la sociedad civil para convocar a las reuniones, mantener elarchivo de las decisiones tomadas en éstas y gestionar el financiamiento que pueda lograr este espacio.

48 Fuente: portal web del COPARE Cusco: http://www.coparecusco.org/nosotros/49 La Red Educativa Regional agrupa a diversas ONG dedicadas al quehacer educativo en la región. Para más información,

ver: http://www.reducacusco.org/50 Por ejemplo, el COPARE ha solicitado acelerar la contratación de docentes para las zonas rurales, así como la

implementación de Educación Intercultural Bilingüe – EIB, que está ya reconocida por una ordenanza regional quepromueve la enseñanza del quechua. El GR apoya en el discurso esta iniciativa, e incluso tiene una comisión técnica parala formación de maestros en diversificación curricular, constituida miembros de la Red Educativa Regional, que tambiénestá en el COPARE. Sin embargo, esta comisión no está reconocida por ninguna norma regional, por lo que no tienerespaldo y finalmente han perdido el dinamismo de su participación.

9 5

Vig i l a Perú

ción entre la DRE y las ONG en el espacio, asícomo el desarrollo de las actividades, son po-sibles porque se cuenta con recursos queambas partes aportan.

En Cusco, el COPARE ha optado por no ejer-cer plenamente su función de vigilancia de lagestión, para concentrarse en la asesoría téc-nica en lo que se refiere al PER. Sin embargo,de esta manera se desvirtúa el carácter delespacio, cuyas funciones principales implicanno sólo la asesoría técnica, sino también la vi-gilancia; es decir, tiene atribuciones tanto téc-nicas como políticas. Para realizar sus funcio-nes de vigilancia, además de conocer la ges-tión educativa en la región, miembros delCOPARE de Cusco manifestaron su necesi-dad de capacitación en vigilancia.

El COPARE se ha organizado en cinco comi-siones de trabajo, en concordancia con el nú-mero de ejes de políticas del PER, como semuestra en el cuadro 7.4.

Lamentablemente todas estas comisiones detrabajo son técnicas y no existe comisión devigilancia.

El COPARE Piura

En el COPARE de Piura existe una situacióndiferente. Durante el 2008, el espacio se parali-

zó, aun cuando en años anteriores tuvo unaparticipación bastante dinámica, sobre todo enla elaboración del PER y en la vigilancia de lagestión educativa en la región. Para los que eranmiembros del COPARE hasta inicios del 2008,esta paralización tuvo motivos políticos, puesel COPARE tenía ese perfil. Y es que en Piuraexiste un espacio antecesor del COPARE: laComisión de Democratización y Moralizaciónde la Gestión Educativa – CODEM, que se creóen octubre del 2001 y estaba conformada porun grupo de docentes que proponía la formu-lación de un proyecto educativo regional51. Lue-go de la creación del COPARE, varios de losdocentes del CODEM pasaron a este espacio,con una postura bastante crítica respecto a ladirección de educación y el gobierno regional.

A nivel nacional, las normativas que tienenque ver con el COPARE son la Ley Generalde Educación y el Decreto Supremo 015-2002-ED: Reglamento de Organización y Fun-ciones de las Direcciones Regionales de Edu-cación y de las Unidades de Gestión Educati-va. Esta última norma reconoce al COPAREcomo un órgano de participación de la Direc-ción Regional de Educación e incluso de lasUGEL. A continuación, presentamos unamatriz donde se comparan las funciones delos COPARE de acuerdo al decreto supremomencionado y las funciones del COPARE dePiura de acuerdo a su reglamento interno.

Cuadro 7 .4

COMISIONES DE TRABAJO DEL COPARE CUSCO POR POLÍTICAS PRIORIZADAS DEL PER

Comisión Política priorizada del PER

Comisión Técnica de Sociedad Educadora. Eje Nº 1.

C. T. de Docencia en la Región. Eje Nº 2.

C. T. de Oportunidades Educativas para todos y todas. Eje Nº 3.

C. T. de Gestión Educativa. Eje Nº 4.

C. T. de Afirmación Cultural e Interculturalidad. Eje Nº 5.

Fuente: Portal Web del COPARE Cusco y PER Cusco.Elaboración: Vigila Perú.

51 Fuente: Reporte Regional de Piura.


9 6

Cuadro 7 .5

COMPARACIÓN ENTRE LA NORMATIVA NACIONAL Y LA REGIONAL SOBRE FUNCIONES DEL COPARE PIURA

Funciones del COPARE según D.S. 015-2002-ED Funciones del COPARE según su reglamento interno

e) Participar en la formulación y adecuación dela política educativa nacional a lascaracterísticas de su contexto, así como en laelaboración del Plan Estratégico Regional y delos planes educativos anuales.

f) Fomentar relaciones de cooperación entre laDirección Regional de Educación y lasinstituciones públicas y privadas yorganizaciones de cooperación institucional.

g) Apoyar la instauración de mecanismos devigilancia y control ciudadano que garanticenequidad, honestidad y transparencia de la gestióneducativa y rendición de cuentas.

h) Establecer canales permanentes deinformación y diálogo con la población, con losConsejos Participativos de Educación de lasUnidades de Gestión Educativa y con elConsejo Nacional de Educación.

Fuente: Reporte Regional de Piura. Las cursivas son propias.

a) Participar en la formulación, seguimiento yevaluación del Proyecto Educativo Regional y delas correspondientes políticas educativasregionales para su realización, contribuyendo conel plan de proyectos de desarrollo de la regiónPiura.

b) Vigilar y evaluar el funcionamiento de la educación en elámbito regional.

c) Opinar de oficio sobre la política educativaregional y nacional, así como sobre temas yprocesos de carácter magisterial.

d) Vigilar los procesos de selección y la gestiónpedagógica, institucional y administrativa de lasautoridades educativas en las diferentesinstancias del sector a nivel regional, proponiendocriterios y mecanismos para su implementación.

e) Institucionalizar en el sector educación laconcertación y vigilancia ciudadanas.

f) Promover la participación y la cooperación entrela sociedad civil y las instancias del Estado para laimplementación de proyectos educativos.

Como podemos notar, ambas normativascontemplan la función de vigilancia ciudada-na a la gestión educativa en la región. De ahíque durante el 2007 miembros del COPAREpiurano realizaron acciones de vigilancia a lagestión, enfrentándose a la DRE y al gobier-no regional. Esto provocó una desarticulaciónentre quienes presidían el espacio y los miem-bros de la sociedad civil que participaban enél. Los representantes de la DRE tenían cadavez menos voluntad política para permitir laparticipación de los demás miembros delCOPARE y acoger sus iniciativas que, luegode la elaboración del PER, se han referido a lavigilancia a la gestión y a la demanda deimplementación de este proyecto educativo.Esto llegó a tal punto que el presidente delCOPARE dejó de convocar a las reuniones,por lo que ya desde 2007 este espacio fue per-diendo su dinamismo.

De otro lado, los constantes cambios en la di-rección de la DRE llegaron a su punto más pro-blemático para la organización del COPARE el15 de mayo del 2008 cuando, junto con el cam-bio de su presidente, sustituyeron a los demásmiembros del consejo a raíz de la nueva con-vocatoria que hizo la DRE. Esta nueva gestióndel COPARE ejercería sus funciones del 2008al 2012. Sin embargo, durante todo el 2008 nose han reunido ni han realizado ninguna otraactividad porque el director regional aún no losha convocado. Además, de sus nuevos 39 re-presentantes titulares, 12 pertenecen a ciuda-des de fuera de la capital provincial, por lo quees posible que tengan dificultades para reunir-se. De otro lado, de los ocho miembros de sujunta directiva –sin contar al director regional-, sólo dos provienen de instituciones especiali-zadas en el tema educativo y otros dos repre-sentan a universidades públicas52.

52 En la nueva conformación del COPARE, ya no participan ni el SUTEP, ni el SUTER, ni el SUTE; y tampoco miembros enla categoría de "personalidades ilustres".

9 7

Vig i l a Perú

De acuerdo al nuevo secretario técnico delCOPARE, en el 2009 se espera elaborar el Plande Desarrollo del COPARE. También seránecesario entonces contar con comisiones detrabajo, asesoría técnica y recursos.

La experiencia de los dos casos presentadosmuestra que, de las condiciones anotadas porStojnic y Sanz (2007) para el buen desempe-ño de las funciones del COPARE, las que tie-nen crucial importancia son la voluntad polí-tica de quienes presiden el espacio y la com-plejidad de las tareas que se planteen. Anteesta situación, hemos visto cómo en el Cuscose ha optado por dejar de lado el desempeñode una de sus funciones: la vigilancia; por loque el trabajo de acompañamiento, apoyo yasesoría a la gestión educativa regional ha cons-tituido la principal función desempeñada porel COPARE en el 2008. De este modo, enCusco el COPARE ha perdido el carácter mixtoque de acuerdo a la ley tiene: debe ser un es-pacio de asesoría técnica, pero también devigilancia. Por otro lado, en Piura el COPAREmás bien cumplió con la función técnica deelaboración del PER, mientras iba priorizandola función de vigilancia a medida que lo con-cluía, lo que terminó con la desactivación delespacio, como hemos relatado.

Una salida para lograr el cumplimiento deambas funciones del COPARE tendría queser que estos espacios cuenten con comisio-nes de vigilancia capaces de realizar una vi-gilancia objetiva, con temas definidos eindicadores claros y medibles, que permi-tan hacer un seguimiento a lo largo del tiem-po. De aquí en adelante, con los PER ya ela-borados, la función de vigilancia tendrá unaimportancia creciente. Entonces, de conti-nuar la situación descrita de inexistencia decomisiones de vigilancia en la mayoría de

COPARE y de falta de capacitación técnicapara realizar esta función, los problemas parala participación y articulación efectiva entresociedad civil y Estado en materia educati-va continuarán.

7.1.2 Situación de los CRS a nivelnacional y análisis de casos

Los CRS tienen la misma estructura de fun-cionamiento y organización que los COPA-RE. De acuerdo a información proporciona-da por el Sistema Nacional Coordinado yDescentralizado de Salud – SNCDS, todas lasregiones en el país cuentan con CRS53. Sinembargo, como también se ha reportado enVigila Perú, este espacio ha ido retrocedien-do en términos de participación. Incluso, encasos como el de Áncash, el espacio se ha li-mitado a la ejecución de actividades por en-cargo del Ministerio de Salud desde el nivelcentral, como las campañas de vacunación,que no tienen que ver con las funciones deeste consejo. Para analizar en profundidad elfuncionamiento de este espacio en el 2008,presentamos los casos de Piura –donde el CRSparalizó sus actividades– y de Cusco –donde,por el contrario, se mantuvieron sus acciones,aunque en menor medida que el año ante-rior54. De esta manera, buscamos identificarlos puntos críticos para el desempeño de lasfunciones de estas instancias de participacióny articulación entre Estado y sociedad civil enmateria de salud.

El CRS Cusco

En el CRS de Cusco, el subdirector regionalde Salud asume la secretaría técnica de coor-dinación, mientras que el director regionalasume la presidencia. En cuanto a sus miem-bros, el tipo de institución que tiene más re-

53 Ponencia presentada por el secretario de Coordinación del Consejo Nacional de Salud, Luis Flores Paredes, en el evento"Orientaciones y prioridades de política de Salud", realizado el 2 de diciembre de 2008 en el Paraninfo del MINSA.

54 En el 2007 reportamos diez reuniones que tuvo el CRS de Cusco en el año, para la conformación de un ConsejoConsultivo Coordinador y de seis mesas temáticas: nutrición y seguridad alimentaria, salud materno perinatal y CRED,salud comunitaria, cuidado y prevención de enfermedades crónicas degenerativas del adulto mayor, salud sexual yreproductiva, política de medicamentos y desarrollo de recursos humanos en salud.


9 8

presentantes (10) son las ONG; le siguen loscolegios profesionales en Salud, con cinco re-presentantes; los hospitales, con tres represen-tantes; y las universidades y la policía con dosrepresentantes cada una. Existe también unrepresentante de la Asociación Regional deMunicipios de Cusco, un representante de lostrabajadores del sector Salud, uno de una or-ganización social de base, uno de la Federa-ción Médica, uno de la Federación Departa-mental de Trabajadores del Cusco, uno de laMesa de Concertación de Lucha Contra laPobreza - MCLCP y uno de Cooperación In-ternacional. De parte del Estado, participanel director regional de Vivienda, Construccióny Saneamiento, el director regional de Edu-cación y un representante del Programa Na-cional de Asistencia Alimentaria - PRONAA55.La composición de los miembros del CRS en-tonces es bastante diversa, logrando un equi-librio entre Estado y sociedad civil.

De otro lado, en el comité ejecutivo del con-sejo participan como mayoría: tres profesio-nales de la Salud, representantes de la Uni-versidad San Antonio Abad, del Colegio Mé-dico y del Colegio de Enfermeras respectiva-mente; y tres funcionarios del gobierno re-gional: el director regional de Salud, el direc-tor regional de Educación y el subdirectorregional de Salud. Otros miembros del comi-té ejecutivo son: un representante de la Mesade Concertación de Lucha Contra la Pobreza- MCLCP, uno de UNICEF y el gerente de laRed Asistencial de ESSALUD Cusco56. Estoquiere decir que la participación más activaen este espacio recae en los profesionales dela salud organizados y en el gobierno regio-nal, mientras que las ONG lo hacen en me-nor proporción.

En el 2008, los miembros del CRS se reunie-ron sólo cuatro veces, entre julio y noviem-bre57. En la primera reunión constituyeronseis mesas temáticas para la asesoría y vigi-lancia de las acciones del Gobierno Regionaly de la Dirección Regional de Salud - DIRESAen esos temas, que constituyen las políticaspriorizadas del Plan Regional Concertado deSalud58. Los temas de las mesas son: 1) luchacontra la muerte materno neonatal, 2) des-nutrición infantil, 3) enfermedades degenera-tivas del adulto mayor, 4) saneamiento, 5) sa-lud ambiental y 6) discapacidad. En la segun-da y tercera reuniones, elaboraron el regla-mento del CRS; y en la última aprobaron elreglamento y el plan de trabajo de las mesastemáticas. Como hemos señalado antes, ya enel 2007 se habían conformado también me-sas temáticas. Una muestra del retroceso enel dinamismo de este espacio es la reduccióndel número de reuniones este año a cuatro,comparado con las diez del año pasado. Detodos modos, destaca la aprobación de un re-glamento que recoge básicamente todos loslineamientos del artículo 8º de la Ley del Siste-ma Nacional Coordinado y Descentralizado deSalud, sobre el Consejo Regional de Salud; asícomo el planteamiento de planes de trabajopara las mesas temáticas.

El CRS Piura

En Piura, el antecedente más inmediato delCRS es el Consejo Consultivo Regional deSalud, conformado en el año 2002 por con-cejos distritales, ONG, colegios profesionales,universidades, sector Educación, ConsejoTransitorio de Administración Regional -CTAR Piura, efectores de salud, representan-tes de Comunidad Local de Administración

55 Resolución Ejecutiva Regional Nº 834-2008-GR Cusco/PR del 10 de junio de 2008.56 Resolución Ejecutiva Regional Nº 846-2008-GR Cusco/PR del 17 de junio de 2008.57 El director regional de Salud, que preside el CRS, anotó también que se convocó a otra reunión para el 22 de diciembre,

pero no hubo quórum para llevarla a cabo.58 El PRCS de Cusco fue oficializado por el gobierno regional a través de la ordenanza N° 0342005 GRC / CRC en octubre

de 2005.

9 9

Vig i l a Perú

en Salud - CLAS, entre otros. Este consejo fueoficializado por R. P. Nº 1274/CTAR PIURAdel 30 de diciembre de 2002.

El CRS fue oficializado mediante ordenanzaregional Nº 030-2004 del gobierno regional.Ya desde un diagnóstico elaborado por HelenLuna, ex secretaria técnica del CRS, se señala-ba que existía en la práctica poca participaciónde la sociedad civil en este espacio, teniendomás bien "cierta inclinación medicalizada"; esdecir, quienes participaban más, junto a losfuncionarios de la DIRESA, eran profesionalesde la salud organizados59.

En 2008, el CRS ha estado totalmente parali-zado, de acuerdo a lo señalado por algunos desus miembros. Sólo se convocó a una reuniónel 27 de febrero, que tuvo poca asistencia. Estasituación es preocupante en la medida en queel Plan Regional Concertado de Salud aún nose ha terminado. De otro lado, según el geren-te de Desarrollo Social del Gobierno Regional,hacia fines de 2008 se estaban realizando losúltimos talleres de culminación del PRS, tra-bajando con indicadores del Presupuesto porResultados. Sin embargo, los miembros delCRS que no pertenecían al Gobierno Regionalno han participado en esos talleres. Al momen-to del cierre de este reporte, aún no se ha ter-minado de elaborar el PRS.

No obstante que el CRS tiene una tarea con-creta que realizar, la elaboración del PRS, nola hace por la poca voluntad política del di-rector de la DIRESA para convocar a las re-uniones, así como también por la falta demotivación de los mismos integrantes delCRS para reunirse. Este desinterés es expli-cado por algunos de sus miembros con elargumento de que el CRS no tiene carácter

59 Helen Luna. Diagnóstico situacional del Consejo Regional de Salud de Piura. Documento de Trabajo. Proyecto: Articulaciónentre sociedad civil y Estado en el proceso de descentralización en Piura; ejecutado por CIPCA Piura con el apoyo dela Fundación ALBOAN y el Ayuntamiento de Pamplona-España. Piura, junio 2006.

60 En el Cusco, el plan estratégico 2009– 2013 de la DRE estuvo en pleno proceso de elaboración a finales del 2008.

vinculante en la política regional del sector.Asimismo, la escasez de presupuesto tambiénha sido mencionada como una de sus princi-pales dificultades.

La falta de participación de la sociedad civilen este espacio es preocupante, pues podríaimplicar la reducción de las posibilidades defortalecer la función de vigilancia del CRS, entanto que los miembros del Gobierno Regio-nal que integran el espacio no se vigilarán a símismos. Además, al no contar con recursosque pueda aportar la sociedad civil, el espaciose hace dependiente exclusivamente delfinanciamiento que puedan darle la DIRESAy/o el Gobierno Regional.

7.2 PLANES REGIONALES DE EDUCACIÓN YSALUD. LOS CASOS DE PIURA Y CUSCO

En esta parte, presentamos una mirada a losplanes regionales sectoriales de Piura y Cusco,como casos particulares, que han sido produc-to de la activa participación del COPARE y delCRS en estas regiones. Como hemos adelanta-do, tanto Cusco como Piura cuentan ya consus planes educativos regionales – PER; en tantoque sólo Cusco cuenta con su Plan RegionalConcertado de Salud – PRS. Una entrada parahacer seguimiento a la implementación de es-tos planes consiste en identificar si existen pro-yectos de inversión pública aprobados y/o ac-tividades para la implementación de las políti-cas priorizadas en Educación y Salud. El re-porte regional de vigilancia de Piura presentaesta información sobre el PER; y en el caso delCusco, dado que el Plan Operativo Anual - POAde las direcciones regionales de Educación yde Salud no estaban disponibles, no se pudohacer este seguimiento60.


1 0 0

Por ello, en esta sección presentaremos unabreve comparación entre los planes de desa-rrollo concertado de Piura y de Cusco, y laspolíticas priorizadas de sus PER respectivos.Asimismo, en Cusco, veremos qué políticaspriorizadas del PRS están incluidas en el PlanConcertado de Desarrollo Regional – PCDRy en el Plan Operativo Anual – POA de laDIRESA. En el caso de Piura, mostraremos laincorporación de las prioridades del PER enel PRDC y, en los proyectos para el sector for-mulados y en ejecución por el Gobierno Re-gional.

Es importante reconocer, de todos modos,que es posible que los gobiernos regionales,a través de las direcciones sectoriales, ejecu-ten políticas articuladas a las prioridades delPER y PRS, aun cuando no necesariamenteestén incorporadas en sus políticaspriorizadas. Sin embargo, si bien es ciertoque los planes regionales de desarrollo con-certado de los gobiernos regionales fueron

elaborados antes de los proyectos regionalesen Educación y Salud, dichas herramientasdeben actualizarse incorporando las priori-dades establecidas en los PER y en los PRS.Esto debe ser así sobre todo si tenemos encuenta que estos proyectos ya están recono-cidos por los gobiernos regionales en los ca-sos que presentamos, mediante ordenanzasy/o resoluciones directorales.

7.2.1 Políticas priorizadas en el PER ypolíticas del Plan de Desarrollo RegionalConcertado del Gobierno Regional deCusco en materia educativa

El siguiente cuadro muestra la coincidenciaentre las políticas priorizadas del PER y elPDRC del Gobierno Regional de Cusco.

Destaca que en el PCDR se reconoce al CO-PARE como la instancia encargada de propo-ner los lineamientos de política educativa.Entonces, el gobierno regional estaría asu-

Cuadro 7 .6

POLÍTICAS PRIORIZADAS DEL PER CUSCO Y POLÍTICAS DEL PDRC DEL GOBIERNO REGIONALEN MATERIA EDUCATIVA

Políticas priorizadas del PER (Resumen) Proyectos del Plan de Desarrollo Regional Concertadodel GR: Eje 2: Potenciar el factor humano. Objetivo

específico: Contribuir a superar la situación de extremapobreza por medio de la acción educativa.

Fuentes: Proyecto Educativo Regional Cusco al 2021, entrevista con miembro de la sociedad civil participante en el COPARE y PlanEstratégico de Desarrollo Regional Concertado Cusco al 2012.

Docencia en la región (Eje Nº 2) ——————Política 6: Formación docente, inicial ycontinua, intercultural bilingüe.

Gestión educativa (Eje Nº 4) Dar coherencia y garantizar un proceso educativoPolítica 16: Construir y desarrollar sistemático, articulándolo por medio de un currículoparticipativamente currículos interculturales pertinente, basado en las raíces culturales y enmarcadoy concertar estándares de evaluación de en el desarrollo local, regional y nacional; conformandoaprendizajes en todos los niveles y para ello un equipo de trabajo multidisciplinariomodalidades educativas. (COPARE) encargado de proponer lineamientosPolítica 17: Gestión educativa descentralizada de política educativa.y participativa a nivel regional y local.

1 0 1

V ig i l a Perú

miendo la política priorizada del PER, por loque es necesaria la actualización del PRDC,elaborado en el 2002, mediante un plan demediano plazo que incorpore las políticaspriorizadas en el PER61.

Ahora bien, el siguiente cuadro muestra otraspolíticas relacionadas al sector Educación enla región, que han sido incluidas en el PRDCaun cuando no son parte de las políticaspriorizadas del PER.

Los proyectos en materia educativa contem-plados en el PRDC de Cusco muestran queexiste una preocupación en el Gobierno Re-gional por mejorar la calidad de la educación.Sin embargo, como hemos señalado, es ne-cesaria la actualización del PRDC para que

pueda articularse a las políticas priorizadasdel PER.

7.2.2 Políticas priorizadas en el PER ypolíticas del Plan de Desarrollo RegionalConcertado del Gobierno Regional dePiura en materia educativa

Como vemos a partir del cuadro 7.8, existearticulación entre las políticas priorizadasdel PER y los objetivos del PDRC. Sin em-bargo, como se señala en el Reporte Regio-nal de Balance 2008 de Vigila Perú de Piura,los proyectos de inversión ejecutados por elgobierno regional en materia educativa noson parte de la priorización de políticas delPER que se articulan a los objetivos delPDRC62.

61 En la mayoría de regiones, incluida Cusco, los planes de desarrollo concertado son a largo plazo. En Cusco, por ejemplo,es al 2012. Una manera de facilitar el cumplimiento de los planes es realizar también versiones de mediano plazo.

62 Para mayor información sobre los proyectos formulados y los ejecutados por el GR Piura, ver el anexo Nº 1.

Cuadro 7 .7

POLÍTICAS EDUCATIVAS PLANTEADAS EN EL PLAN DE DESARROLLO REGIONAL CONCERTADO CUSCO AL 2012

Programa Proyecto

Fuente: Plan Regional de Desarrollo Concertado Cusco al 2012.

Programa de erradicación Diseño metodológico de alfabetización.del analfabetismo. Formación de alfabetizadores.

Programas especiales Educación para adultos mayores.de educación. Educación para niños abandonados.

Educación para niños con habilidades especiales y alto coeficienteintelectual.Educación para niños y jóvenes trabajadores.Inclusión escolar: matrícula oportuna, permanencia escolary conclusión de la educación básica.Medición de logros educativos.Infraestructura y equipamiento educativo.Capacitación escolar y docente en el área rural.

Fortalecimiento de las Validación, difusión y consolidación de las redes educativas.redes educativas. Evaluación y monitoreo docente, en especial en el medio rural.

Reorganizar el sistema administrativo de las DRED, de las USES y de ADES.

Articulación del sistema Sensibilización y difusión de las responsabilidades de los actores queeducativo básico con intervienen en la educación por niveles y modalidades educativas.el superior (universitario, Adecuación de los diferentes niveles educativos.institutos y otros). Promoción y revaloración de la educación técnico-productiva.


1 0 2

Los casos de Cusco y Piura muestran que si bienlos PER han sido reconocidos por los gobiernosregionales de estos departamentos, aún no existecoincidencia entre las políticas priorizadas de losPER y las políticas sectoriales consideradas en losPlan de Desarrollo Regional Concertado - PDRC.Entonces, estos últimos deben actualizarse incor-porando las políticas priorizadas de los PER.

7.2.3 Políticas priorizadas del PRS y políticasde Salud del Gobierno Regional de Cusco

El cuadro 7.9 muestra las políticas de Saluddel PDRC y las anotadas en el Plan Operativo

Anual - POA de la Dirección Regional deSalud Cusco - DIRESAC, así como las po-líticas priorizadas del PRS. Para el sec-tor salud, este cuadro muestra que elGobierno Regional de Cusco sí recoge laspolíticas priorizadas del PRS, a través dela DIRESAC. Sin embargo, aun cuandoel PDRC plantea importantes proyectosen salud, como los que mostramos en elcuadro 7.10, son sólo dos los que se re-lacionan con las políticas priorizadas delPRS. Por eso, es importante que el PRDCse actualice e incorpore las políticaspriorizadas.

Cuadro 7 .8

ARTICULACIÓN ENTRE LAS POLÍTICAS PRIORIZADAS DEL PER PIURAY EL PDRC DEL GOBIERNO REGIONAL

Políticas priorizadas del PER Objetivos del Plan de Desarrollo Regional Concertado del GRObjetivo específico estratégico: Educación y desarrollo de capacidades

Fuentes: Proyecto Educativo Regional Piura y Plan de Desarrollo Regional Concertado a mediano plazo 2007–2011.

Política 8: Fortalecer y Objetivo 2: El gobierno regional, gobiernos locales e instituciones educativasampliar el desarrollo de aseguran la atención de las necesidades integrales educativas de la población,programas integrales de incrementando la cobertura, calidad y equidad de la atención especialmenteatención a la primera infancia, en Educación Inicial y Secundaria, priorizando el área rural, desarrollandoa través de acciones nuevas formas de atención acordes a la realidad.multisectoriales y de gestióncompartida entre la comunidady el gobierno local y regional.

Política 15: Mejorar la Objetivo 1: Los educandos de la región logran aprendizajes de calidadformación inicial y en servicio mejorando las condiciones de educabilidad, desempeño docente, la pertinenciade los y las docentes de la del currículo, la gestión educativa y una adecuada infraestructura yregión para garantizar la equipamiento.mediación de aprendizajesde calidad, compromisocon la gestión de susinstituciones educativas,promoviendo su desarrolloprofesional y la afirmaciónde su rol en el cambiosocial.

1 0 3

Vig i l a Perú

Cuadro 7 . 10

PROYECTOS EN MATERIA DE SALUD DEL PDR DEL GOBIERNO REGIONAL DE CUSCO

Proyectos en materia de salud del PDRC – Gobierno Regional CuscoEje 8: Desarrollar la actividad agrícola en torno a la puesta en valor de la biodiversidad

• Prevención de riesgos y daños en la salud de la población.• Ejercicio de derechos sexuales y reproductivos.• Maternidad segura y cuidado y protección al perinato.• Utilización de la medicina natural por parte de la población.• Fortalecimiento de capacidades para la gestión comunal de la salud, saneamiento y seguridad

alimentaria.• Construcción, mejoramiento y equipamiento de establecimientos de salud.• Centro regional de investigación en salud, saneamiento básico y seguridad alimentaria.• Desarrollo de recursos humanos en salud.

Cuadro 7 .9

POLÍTICAS PRIORIZADAS DEL PRS CUSCO, POLÍTICAS DE SALUD DEL PRDC DEL GRY POLÍTICAS DEL POA DE LA DIRESAC 2008

Plan de Desarrollo Regional Plan Operativo AnualConcertado Cusco al 2012 de la DIRESAC - 2008

Muerte materno-neonatal. ———— Objetivo 5: Mejorar la saludmaterno-neonatal.

Desnutrición infantil. ———- Objetivo 4: Reducir la desnutricióncrónica de niños menores de cincoaños.

Enfermedades ———— Objetivo general: Reducir ladegenerativas. mortalidad en IRA, EDA y otras

enfermedades prevalentes.

Saneamiento. Eje 8 – Objetivo específico: Objetivo general: Fortalecer laInstalación de sistemas de agua, implementación de la regulación ydesagüe, tratamiento de aguas control sanitario del sector públicoservidas y letrinización. y del subsector privado.Control de la calidad de los serviciosde agua en la ciudad del Cusco.

Salud ambiental. ————

Discapacidad. ———— Promover, fortalecer e implementarlas acciones de promoción dentrodel modelo de atención integral yasistencia social para la poblaciónpobre, extremo pobre ydiscapacitados.

Fuentes: PRS Cusco, PDRC Cusco y POA DIRESAC 2008.

Políticas de Salud del Gobierno Regional de CUscoPolíticas priorizadas

del PRS


1 0 4

7.3 GESTIÓN PRESUPUESTAL EN EDUCACIÓN

Como describimos en el capítulo 1, en los úl-timos años el Estado peruano ha incrementadosus ingresos como consecuencia del creci-miento económico. Esto ha hecho que el pre-supuesto público y, dentro de éste, el presu-puesto para la función Educación y Culturase incremente. En términos absolutos, estepresupuesto se incrementó, posicionándoseen el segundo puesto del presupuesto públi-co en el 2008, con S/. 14,554 millones, en com-paración a los S/. 7,556 millones que tenía enel 2004. Sin embargo, en términos relativos,el presupuesto para Educación y Cultura al-canza el 16% del presupuesto público total,siendo incluso menor que en el 2004, cuandollegó a 18%. Con estas cifras el Perú es uno delos países que menos invierte en Educación yse mantiene entre los países con la peor edu-cación de América Latina y El Caribe 63.

Varios informes indican que la calidad edu-cativa en el Perú no ha mejorado, y que elrendimiento escolar ha disminuido duranteestos años. Según estadísticas del Ministeriode Educación, se evidencia que el mayor pro-blema de la educación es la calidad. Según laúltima evaluación de rendimiento escolar rea-lizada en el año 2007, sólo 15.9% de los alum-nos de segundo grado de primaria apruebalos test de comunicación integral y 7.2%aprueba los test matemáticos. La educaciónno ha mejorado desde el 2004, año en que serealizó una evaluación similar64.

En esta parte, describimos la evolución delpresupuesto del gobierno nacional y de losgobiernos regionales para la función Educa-ción y Cultura en el período 2004-2008. Lue-go, presentamos una mirada comparativa de

este presupuesto del 2008 en los tres nivelesde gobierno: nacional, regional y local.

Evolución del presupuesto del gobiernonacional 2004 – 2008

En el gobierno nacional, salta a la vista el incre-mento del presupuesto proveniente de la fuenteRecursos ordinarios que, siendo la principalfuente de financiamiento, creció a una tasa pro-medio anual de 18%. Estos recursos fuerondestinados principalmente a las bonificacionesextraordinarias de carácter no remunerativo nipensionable, que se han otorgado a los docen-tes todos los años desde el 2001 y a infraestruc-tura educativa. Durante el crecimiento econó-mico, el Ministerio de Economía y Finanzas hamantenido el carácter extraordinario y no re-munerativo de estas bonificaciones.

La segunda fuente más importante, que hatenido un crecimiento importante en estosaños, es Recursos directamente recaudados,debido a los mayores ingresos por los bienesy servicios que prestan las entidades del sec-tor Educación. Esta fuente ha crecido a unatasa promedio anual de 17%. Estas dos pri-meras fuentes han servido para sustentar losprogramas que requieren de los rubros bie-nes y servicios e inversiones. (Ver gráfico 7.1)

Entre otras fuentes de financiamiento, desta-ca también el incremento de la fuenteDonaciones y Transferencias, que compren-de los recursos transferidos a las universida-des nacionales por el 20% de los recursos delcanon que reciben los gobiernos regionalesde los departamentos donde hay minería ehidrocarburos65. Las transferencias del 10%del Fondo de Desarrollo Socioeconómico deCamisea - FOCAM, que se destina a las uni-

63 CEPAL. Anuario Estadístico 2008.64 Evaluaciones Censales, Unidad de Medición de la Calidad, Ministerio de Educación: http://www2.minedu.gob.pe/umc/

index2.php?v_codigo=52&v_plantilla=265 Según la Ley Nº 28007, modificatoria a la Ley del Canon, los gobiernos regionales deben transferir el 20% del canon a

las universidades públicas de la región para financiar proyectos de "inversión tecnológica y científica que potencien eldesarrollo regional".

1 0 5

Vig i l a Perú

versidades nacionales de los departamentospor donde pasa el ducto del gas, también con-forma esta fuente de financiamiento. Ambasfuentes, ubicadas en "Otros", presentaron uncrecimiento marcado entre los años 2006 y2008, cuando se dispararon los precios de losminerales y se inició la extracción del gas deCamisea. La ejecución de los recursos prove-nientes del canon gestionados por las univer-sidades públicas, alcanzaron un 34% en el2008, lo que refleja una eficacia baja de la ges-tión en estas entidades.

De otro lado, la fuente de recursos por Ope-raciones oficiales de crédito externo se hanreducido, de S/. 75 millones de soles en el 2004a S/. 66 millones en el 2008; habiendo llega-do a su punto más alto en el 2005 y 2006, conS/. 189 millones y 151 millones, respectiva-mente. Estos créditos financiaban el "Progra-ma Mejoramiento de la Calidad de la Educa-ción Secundaria" (Banco Interamericano deDesarrollo), y el "Programa de Educación enÁreas Rurales" (Banco Internacional de Re-construcción y Fomento).

En este contexto de recursos fiscales crecien-tes el gobierno actual decidió destinar mayo-res montos a los tres programas nacionalesgestionados desde el nivel central. Estos pro-gramas nacionales, adscritos al pliego Minis-terio de Educación, son: Programa Nacional

de Movilización por la Alfabetización –PRONAMA, Programa Nacional de Forma-ción y Capacitación Permanente –PRONAFCAP, y Programa Nacional de Infra-estructura Educativa – PRONIED.

El PRONIED, anteriormente Instituto de Na-cional de Infraestructura Educativa y de Sa-lud (INFES), creado en octubre de 2006, con-tó con recursos económicos del "shock deinversiones". Para conocer el número de ins-tituciones educativas a intervenir, esta uni-dad ejecutora solicita a las direcciones regio-nales de educación y/o a las unidades de ges-tión educativas locales, el número de colegiosen estado de grave deterioro. Inicialmente elPRONIED ejecutaba directamente el presu-puesto para obras, pero el año 2007 comen-zó a transferir recursos a los gobiernos re-gionales y locales. En el 2008 se transfirió eldinero directamente a los directores de lasinstituciones educativas, vigilados por uncomité veedor conformado por el alcalde, eldirector del centro educativo y el presidentede la Asociación de Padres de Familia -APAFA. Las acciones de control a la gestiónde recursos de los directores de institucioneseducativas están a cargo de las oficinas de con-trol de las direcciones de educación de losgobiernos regionales y las unidades de ges-tión educativa local, quienes informan los re-sultados al Ministerio de Educación.

Gráf ico 7 . 1

Fuente: SIAF Amigable – MEF.Elaboración: Vigila Perú.


1 0 6

Este programa contó con un presupuestosignificativamente mayor en comparación alos otros: en el 2007 tuvo un PresupuestoInstitucional Modificado - PIM de S/. 339 mi-llones y en el 2008 el monto ascendió a S/. 711millones, de los cuales sólo logró ejecutar 42%y 63%, respectivamente (ver gráfico 7.2). Ade-más de la baja eficacia en el gasto se han de-tectado problemas en la gestión misma de lasobras. En algunas visitas realizadas en el 2007por la Contraloría General de la República, sedetectaron irregularidades en las licitaciones,en los expedientes técnicos de mantenimien-to, diferencias entre los metrajes verificadosen obra y los señalados en el expediente, per-sonal no especializado para la ejecución de lostrabajos contemplados en los contratos, obrasparalizadas y hasta obras no iniciadas cuandodebían estar culminadas. El problema es que– según la Contraloría General de la Repúbli-ca - el PRONIED sólo construye y rehabilitainfraestructura educativa pero no cuenta conun sistema de información para hacer segui-miento, evaluación y monitoreo a la ejecucióne impacto de estas obras66.

Por su parte, el Programa Nacional de For-mación y Capacitación Permanente -PRONAFCAP está dirigido a docentes deEducación Básica Regular y EducaciónIntercultural Bilingüe, en atención a los resul-tados de las evaluaciones censales y/omuestrales de los docentes. Este programaconvoca prioritariamente a las universidadespúblicas y/o privadas, así como a otras insti-tuciones de educación superior de prestigiopara que participen en el proceso de forma-ción y capacitación permanente de los docen-tes en cada departamento.

El PRONAMA, con menores recursos, ha eje-cutado más debido a que su principal grupo degasto es la compra de bienes y servicios. Asi-mismo, el PRONAMA ha transferido duranteel año, a los gobiernos regionales y locales, re-cursos necesarios para el pago de las propinasde los facilitadores y supervisores de los círcu-los de alfabetización de cada departamento.

La participación de los gobiernos locales en elprograma consiste básicamente en la elabo-

66 Contraloría General de la República. Programas Sociales en el Perú, Elementos para una propuesta desde el control gubernamen-tal. Febrero 2008.

Grá f i co 7 .2


1 0 7

V ig i l a Perú

ración del padrón de analfabetos de los cen-tros poblados en el ámbito distrital y en elmonitoreo del desarrollo de círculos de alfa-betización en su jurisdicción. De otro lado, laOficina General de Administración del Minis-terio de Educación compra y entrega a los go-biernos regionales, a través de las UGEL, losequipos audiovisuales, materiales educativos,materiales de apoyo pedagógico y útiles.

En este programa se han encontrado proble-mas de articulación y coordinación entre lostres niveles de gobierno, donde muchas ve-ces el Programa Nacional coordina directa-mente con el nivel local sin incluir la partici-pación del gobierno regional.

Desde las regiones, se percibe que la ejecucióncentralizada de estos programas no ha produci-do los resultados esperados en beneficio de lapoblación, porque ésta se ha realizado de ma-nera desarticulada y la capacitación a losfacilitadores fue muy débil. Por ello, existe unademanda para descentralizar la gestión de losprogramas, para que sean las autoridades re-gionales las que tengan la responsabilidad dedecidir sobre su formulación y ejecución, deacuerdo a las funciones que la Ley Orgánica deGobiernos Regionales les otorga67.

En suma, la información presentada muestraque el gobierno nacional tiene dificultadespara ejecutar el presupuesto de estos tres pro-gramas asegurando eficacia en el gasto e im-pacto. Para ello, hace falta trabajar más en lacoordinación y articulación interinstitucionaly en el diseño de un buen sistema de segui-miento y control. Es necesario transferir ca-pacidades a los gobiernos regionales y localespara la gestión de estos programas, así comorealizar pilotos descentralizados con aquellosgobiernos regionales que ya tienen planes dealfabetización como Cusco y Cajamarca; y pla-

nes de capacitación docente, como Junín,Ucayali, Lambayeque y San Martín. De esamanera, se puede tener una ejecución más efi-ciente y se puede lograr mayor impacto.

Evolución del presupuesto de losgobiernos regionales 2004 – 2008

Al iniciarse las transferencias de funciones alos gobiernos regionales, los sectores Educa-ción y Salud tuvieron un tratamiento espe-cial: la ley de descentralización señalaba queéstas se transferirían en la cuarta y última eta-pa del proceso. Sin embargo, en el 2006 elPlan Anual inició el proceso de transferenciadel sector Educación con seis funciones.

Ahora bien, en cuanto a la transferencia de re-cursos, en el año 2006, el Informe de la Secre-taría de Descentralización indicaba que los sec-tores del gobierno nacional no contaban conmás recursos a transferir a los gobiernos regio-nales. El argumento era que las funciones trans-feridas correspondían a las que venían ejercien-do de manera desconcentrada los ConsejosTransitorios de Administración Regional -CTAR. Entonces, al realizarse el cambio hacialos gobiernos regionales, estos últimos conta-ban con los recursos que administraban losCTAR. De esta manera, el Ministerio de Edu-cación, durante el proceso de acreditación delaño 2007, señaló que las transferencias de lafunción Educación a los gobiernos regionalesya estaban en las direcciones regionales.

A pesar de que no hubo transferencia de re-cursos del gobierno nacional asociadas a lasfunciones, desde el año 2004 en adelante hahabido un incremento de los recursos de losgobiernos regionales para Educación.

Entre el 2004 y 2008 el presupuesto total delos gobiernos regionales para la función Edu-

67 De acuerdo al artículo 47º del capítulo II de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, es función de los gobiernosregionales "formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las políticas regionales de educación, cultura, ciencia ytecnología, deporte y recreación en la región".


1 0 8

cación y Cultura se incrementó a una tasa decrecimiento promedio anual de 10%, pasan-do de S/. 4,600 millones en 2004 a S/. 6,703millones en el 2008. Como se puede ver en elgráfico 7.3, el incremento del presupuesto sedebe básicamente al crecimiento de los Re-cursos determinados en 59% (canon mineroprincipalmente), correspondiente a los gobier-nos regionales donde se explotan los recursosnaturales; y en menor medida al crecimientode los Recursos ordinarios – en 6% promedioanual menor al del gobierno nacional, que fuede 18%.

Tomando en cuenta el crecimiento de los re-cursos fiscales del país, llama la atención quelos recursos de los gobiernos regionales paraeducación se hayan incrementado a una tasabaja en relación a la del gobierno nacional.Mientras tanto, sólo los gobiernos regionalesque tienen importantes ingresos por la fuentecanon han podido destinar mayores recursospara educación, principalmente para la cons-trucción de infraestructura educativa y depor-tiva. Sin embargo, existen algunos casos comoel de los gobiernos regionales de Cusco, Ancash,Moquegua, Pasco, Tacna, entre otros, que uti-

lizaron estos recursos para el pago de planillasde docentes en el año 2007, y también para laconstrucción de estadios. En Ancash, por ejem-plo, se ha priorizado el proyecto de construc-ción del estadio Rosas Pampa de Huaraz, cuyoproceso de licitación fue denunciado ante la Se-gunda Fiscalía Provincial Penal de Huaraz porel alcalde de Nuevo Chimbote.

Presupuesto de los tres niveles de gobiernopara Educación y Cultura en el 2008

El siguiente gráfico muestra la participaciónde cada nivel de gobierno en el presupuestototal para el sector Educación, por departa-mento. Como hemos señalado, los gobiernosregionales tienen la mayor participación entodos los departamentos, con excepción deLima; luego está el gobierno nacional y, final-mente, los gobiernos locales que tienen ma-yor presencia en aquellos departamentos conimportante actividad minera o de hidrocar-buros. (Ver gráfico 7.4)

En el caso de Lima, la mayor importanciapresupuestal del gobierno nacional se debe aque allí funcionan la mayoría de instancias na-

Gráf ico 7 .3


1 0 9

Vig i l a Perú

cionales encargadas de la gestión educativa,que gastan principalmente en bienes y servi-cios (es decir pago de consultorías, elabora-ción y pago de materiales de enseñanza y, pagode propinas y viáticos, por ejemplo dealfabetizadores, capacitadores, etc.). Además,en Lima funciona el Ministerio de Educación,el Instituto Nacional de Cultura, el InstitutoGeofísico del Perú, la Biblioteca Nacional, elConsejo Nacional de Ciencia y Tecnología -CONCYTEC, el Instituto Peruano del Depor-te y nueve universidades públicas.

Los departamentos con importantes ingresospor canon minero son Ancash, Tacna,Cajamarca, Pasco y Moquegua, en donde elpresupuesto de los gobiernos locales es alto yes ejecutado principalmente en infraestruc-tura educativa.

En general, el nivel de gobierno con mayorpresupuesto y mejor avance de ejecución esel gobierno regional, debido a que es el en-cargado de pagar los sueldos y pensiones delos docentes en los departamentos (ver 7.11).Para regiones que cuentan con recursos delcanon y ante la deuda salarial que tenían losgobiernos regionales con los maestros, el Mi-

nisterio de Economía y Finanzas - MEF auto-rizó a nivel nacional, mediante decreto de ur-gencia Nº 013-2007, utilizar los recursos pro-venientes del canon y sobre canon para habi-litar plazas docentes y atender el déficit delservicio educativo. De otro lado, los gobier-nos regionales cuentan con escasos recursospara otro tipo de gastos operativos e inversio-nes, salvo los que reciben canon.

En todos los departamentos el gobierno nacio-nal presenta un menor avance de ejecución queel gobierno regional. Por ejemplo, donde ha te-nido un mínimo avance es en Ancash,Huancavelica, Piura, Ayacucho, y Amazonas. EnAmazonas, por ejemplo, la baja ejecución(63.6%) se debe a que no se han ejecutado latotalidad de los recursos para alfabetización, ca-pacitación docente, dotación de materiales edu-cativos y la baja ejecución de la UniversidadToribio Rodríguez de Mendoza de Amazonas.

En el caso de Ancash, la baja ejecución delpresupuesto (58%) se debe a que se avanzópoco en la construcción y equipamiento de laciudad universitaria y el campus de Univer-sidad Nacional Santiago Antúnez de Mayolo -UNASAM. Asimismo, la implementación del

Grá f i co 7 .4

Fuente: Portal SIAF Amigable – MEF.Elaboración: Vigila Perú.


1 1 0

Centro Cultural Auditorio tiene una ejecuciónnula. También hubo una baja ejecución de losproyectos de inversión de las escuelas, en ladotación de materiales educativos y alfabeti-zación.

En el caso de Ayacucho, el bajo avance de eje-cución se debe a que la Universidad San Cris-tóbal de Huamanga no ha gastado recursospara el desarrollo de estudios, investigación yestadísticas. Tampoco se ha ejecutado la tota-lidad de los recursos para la dotación de ma-teriales educativos, capacitación docente, al-fabetización ni en la infraestructura de las ins-tituciones educativas.

En suma, existe una baja eficacia en la ejecu-ción de recursos de los programas nacionalescomo alfabetización e infraestructura educa-tiva. De manera similar las universidades pú-blicas que reciben recursos del canon tienenmuchas dificultades para ejecutar proyectosde inversión, en especial aquellos destinadosa la investigación en ciencia y tecnología.

7.4 GESTIÓN PRESUPUESTAL EN SALUD

De acuerdo a la CEPAL, desde hace más deveinte años el Perú tiene el menor presupues-to público en Salud, como porcentaje del Pro-

Cuadro 7 . 1 1

PRESUPUESTO MODIFICADO Y EJECUCIÓN DE LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO EN CADA DEPARTAMENTO 2008(EN MILLONES DE SOLES Y PORCENTAJES)

Lima 3,097 2,510 81% 122 85 69% 303 288 95%Ancash 152 89 58% 374 219 58% 580 449 77%Cusco 262 174 66% 207 158 76% 434 424 98%Cajamarca 117 87 75% 135 74 55% 463 429 93%Puno 130 103 79% 100 76 76% 414 405 98%La Libertad 165 127 77% 100 67 67% 378 376 99%Piura 161 101 63% 82 54 67% 389 359 92%Junín 108 74 69% 131 55 42% 348 341 98%Arequipa 151 132 87% 101 49 49% 323 307 95%Loreto 113 89 79% 43 30 68% 338 329 98%Ica 254 176 70% 21 15 69% 206 192 93%Tacna 54 41 76% 173 67 39% 186 156 84%Ayacucho 112 66 59% 50 35 70% 247 243 99%Lambayeque 134 119 89% 22 16 71% 242 239 99%Pasco 59 43 74% 159 79 50% 158 141 89%Huánuco 118 83 71% 47 32 69% 210 206 98%Huancavelica 83 43 52% 64 48 74% 198 189 95%P.C. Callao 83 65 78% 20 10 48% 229 181 79%San Martin 66 51 78% 14 11 77% 235 230 98%Ucayali 57 45 79% 22 14 64% 199 168 84%Apurímac 52 36 70% 25 18 73% 183 178 97%Moquegua 12 8 68% 79 57 73% 129 99 77%Amazonas 32 20 64% 13 10 75% 158 148 94%Tumbes 40 26 65% 18 10 56% 110 100 91%Madre de Dios 21 16 74% 3 2 81% 49 44 90%Total general 5,631 4,326 77% 2,126 1,291 61% 6,710 6,221 93%

Gobierno Nacional

PIM Ejec. AvanceDepartamento


Gobiernos Locales

PIM Ejec. Avance

Gobierno Regional

PIM Ejec. Avance

1 1 1

V ig i l a Perú

ducto Bruto Interno, entre los países de Amé-rica Latina y El Caribe. En el 2006 y 2007, elPerú ha ocupado el último lugar, junto a Trini-dad y Tobago, con sólo 1.1% y el 1.0% del PBIrespectivamente68. Esta insuficiente asignaciónpresupuestal se halla asociada a indicadoresque muestran serios problemas de salud en elpaís, entre ellos, la tasa de mortalidad mater-na, que es una de las más altas de América La-tina. En el Perú, el 70% de las muertes mater-nas se concentran en comunidades rurales in-dígenas, teniendo como principales factoresaquellos que se relacionan a las condiciones desalud previas de las mujeres69.

En esta parte, presentamos la evolución delpresupuesto por fuente de financiamiento,para la función Salud y Saneamiento, del go-bierno nacional y los gobiernos regionalesentre el 2004 y el 2008. Luego, describimos laparticipación de los tres niveles de gobierno:

nacional, regional y local en el presupuestode la función Salud y Saneamiento en el 2008.

Evolución del presupuesto de Salud delgobierno nacional y gobiernosregionales, 2004 – 2008

El presupuesto total del gobierno nacionalpara la función Salud y Saneamiento pasó,de S/. 1,864 millones en el 2004, a S/. 5,421millones en el 2008, creciendo a una tasa pro-medio anual de 31% entre esos años (ver gráfi-co 7.5). La fuente Recursos ordinarios es la másimportante en el presupuesto del gobierno na-cional, que creció a una tasa promedio anualde 32%, seguida por la de Recursos directa-mente recaudados. En "otros" hemos incluidolas donaciones y transferencias, que se han idoincrementando sobre todo en los dos últimosaños, así como los recursos obtenidos por ope-raciones de crédito.

68 Comisión Económica para América Latina y El Caribe – CEPAL, Anuario Estadístico 2008 http://websie.eclac.cl/anuario_estadistico/anuario_2008/esp/index.asp. Como dato adicional, en Cuba, donde más se gastó en el sector, el 2007se invirtió el 9.9% del PBI; seguida por Costa Rica, donde el gasto fue del 6% y en El Salvador, el 4.1% del PBI.

69 CEPAL, Naciones Unidas (coordinación) Objetivos de desarrollo del Milenio. La progresión hacia el derecho a la saluden América Latina y el Caribe, Noviembre, 2008. Como es conocido, mejorar la salud materna es parte de los Objetivosde Desarrollo del Milenio (objetivo 5), así como reducir la mortalidad infantil (objetivo 4) y reducir - hasta detener - laincidencia de paludismo y otras enfermedades graves (objetivo 6). Entre estas enfermedades, está considerada la tuber-culosis, que se planteó reducir al 2015 en un 50% en relación a 1990. El Perú cumplió con esta meta en el año 2000.

Grá f i co 7 .5



1 1 2

El marcado crecimiento de la fuente Recur-sos Ordinarios obedece al aumento de los in-gresos recaudados por el Estado, como con-secuencia del crecimiento económico en al-gunos sectores clave de la economía. Del in-cremento total de la fuente Recursos ordina-rios, en estos años de análisis, 43% se ha des-tinado a "otros gastos corrientes", 32% a "otrosgastos de capital", mientras que 6% a salariosy pensiones del personal de Salud. Ello signi-ficó que los recursos adicionales se priorizaronen otros gastos corrientes y otros gastos decapital, más no en las remuneraciones de losmédicos que año a año venían reclamandoaumento de sus salarios. Ante esta situación,en el 2002 se dispuso la Asignación Extraor-dinaria por Trabajo Asistencial – AETA paracompensar las horas adicionales, laboradas demanera efectiva, a la jornada asistencial delpersonal médico, enfermeros y técnicos. LasAETA no tienen carácter ni naturaleza remu-nerativa ni pensionable. Se estableció que tan-to el gobierno nacional como los gobiernos

regionales financiarían el pago de las AETA.Sin embargo, en el 2008 sólo algunos gobier-nos regionales con recursos suficientes hicie-ron efectivos estos pagos, mientras el gobier-no nacional transfirió recursos, provenientesde su fuente "Recursos ordinarios", a algunosotros gobiernos regionales70.

Por otro lado, el presupuesto de los gobier-nos regionales para esta función aumentó deforma más moderada, a una tasa promedioanual de 10%, mucho menor a la del gobier-no nacional. En los gobiernos regionales, lafuente más importante también fue "Recur-sos ordinarios", que creció al 6% anual. El bajoincremento de los recursos para esta funciónen los gobiernos regionales es preocupante,pues el proceso de transferencia de funcionesse inició desde el 2007.

Luego están los Recursos determinados (ca-non), que reciben algunos gobiernos regio-nales y que crecieron fuertemente a una tasa

70 Por ejemplo, mediante el D.U. Nº040-2008 se autorizó la transferencia a los gobiernos regionales de Huancavelica,Ayacucho y Apurímac, por ser los departamentos con mayores índices de pobreza y problemas de salud, como unamanera de estimular el trabajo de mayor personal médico en esas zonas.

Grá f ico 7 .6


1 1 3

V ig i l a Perú

promedio anual de 59%, pasando de S/. 439millones en el 2006 a S/. 975 millones en el2008 (ver gráfico 7.6). Como sabemos, losrecursos del canon deben utilizarse según laley para financiar proyectos de infraestructu-ra y equipamiento que, como veremos másadelante, es donde han existido mayores di-ficultades de ejecución. En el rubro "otros"se han incluido las fuentes de financia-miento: donaciones y transferencias, recur-sos directamente recaudados y operacionesde crédito.

Presupuesto de la función Salud ySaneamiento por niveles de gobierno enel 2008

A nivel agregado, el gobierno nacional es elque tuvo más presupuesto para esta funciónen el 2008, con S/. 5,427 millones, con unaparticipación en el presupuesto total de la fun-ción de 47%. Entre los 25 gobiernos regiona-les y el conjunto de gobiernos locales, el montodel presupuesto fue: los primeros tuvieronS/. 3,250 millones, con 28% de participación,y los segundos, S/. 3,242 millones, con 25%de participación. Como se puede ver en elcuadro 7.12, los niveles subnacionales cuen-tan con sumas importantes para gestionar lasactividades y proyectos relacionados. En elcaso de los gobiernos regionales, estas sumasson más altas para Salud, mientras que en elcaso de los gobiernos locales, Saneamientotiene mayor presupuesto.

Por clasificador funcional programático, es enSalud Individual donde se ubican los recur-sos destinados a las hospitalizaciones, atencio-nes médicas básicas y especializadas, emer-gencias, e intervenciones quirúrgicas que rea-lizan los hospitales nacionales y regionales -que en gran parte cubre el Seguro Integral deSalud -. Es el gobierno nacional el que gestio-na la mayor cantidad de recursos (36%) enSalud Individual. El retraso en la ejecución,en este programa, se debe al retraso en losproyectos de inversión pública de construc-

ción, mantenimiento, equipamiento de hos-pitales y centros de salud.

Le sigue el programa Saneamiento, donde seubican todos los proyectos relacionados a in-fraestructura para agua y desagüe. En estecaso, los que más aportan son los gobiernoslocales con 57% del total del presupuesto delprograma, el gobierno nacional con 27% y losgobiernos regionales con 16%. La ejecuciónde este programa se encuentra al 66%, debi-do al retraso en la ejecución de las inversio-nes en los tres niveles de gobierno.

En el caso del programa de Nutrición Infan-til, relacionado al programa estratégico delpresupuesto orientado a resultados, el cualbusca "Mejorar la alimentación y nutricióndel menor y mayor de 36 meses", tuvo unpresupuesto de S/. 1 203 millones, de los cua-les 87% son gestionados por el gobierno na-cional, 12% por los gobiernos regionales y 1%por los gobiernos locales. Este programa hasido ejecutado en un 86%.

En el programa Salud Colectiva, la mayor can-tidad de recursos se encuentra gestionado porel gobierno nacional, pues consiste principal-mente en las campañas preventivas que llevaa cabo el Ministerio de Salud - MINSA. Deotro lado, el programa Protección del MedioAmbiente está gestionado por los gobiernos lo-cales, que usan los recursos de este programaprincipalmente en parques y jardines, asícomo en la construcción de rellenos sanitarios– en menor medida, como en Ancash -.

Por departamentos, tenemos que en Lima yCallao, la participación del gobierno nacionales mucho mayor. En Lima, el gobierno na-cional tuvo S/. 3,040 millones; en tanto el go-bierno regional, S/. 195 millones y los gobier-nos locales S/. 676 millones. En el Callao, ladistribución fue: S/. 205 millones del gobier-no nacional, S/. 43 millones del gobierno re-gional y S/. 85 millones de los gobiernos loca-les. El alto presupuesto del gobierno nacional


1 1 4

en Lima se debe a que la mayoría de compras(de medicamentos, por ejemplo) se hacen eneste departamento; asimismo, en Lima se con-centran más entidades del sector, como hos-pitales y otros centros de salud, el SIS, el Ins-tituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas,Instituto Nacional de Salud, Superintendenciade entidades prestadoras de Salud y ministe-rios que intervienen en la gestión del sector.

Ahora bien, aún cuando el gobierno nacio-nal a nivel agregado cuenta con más presu-puesto para la función, el gráfico que siguemuestra que existe una importante hetero-geneidad en la asignación presupuestal de lostres niveles de gobierno en los departamen-

tos del Perú. Por ejemplo, destacan los de-partamentos con canon: Ancash, Arequipa,Cusco, Pasco, Tacna y Moquegua, cuyos go-biernos locales tienen más presupuesto queel gobierno nacional y regional. Como sabe-mos, los recursos de canon están destinadospara inversiones. De ahí que los gobiernoslocales con canon han priorizado proyectosde inversión en agua y saneamiento: sistemasde agua y desagüe, alcantarillado, protecciónde áreas verdes y, en menor medida, en elmejoramiento de los centros de salud. EnAncash, por ejemplo, los gobiernos locales enel 2008 tuvieron el 70% de presupuesto eninfraestructura y saneamiento, y 30% en pro-gramas de salud.

71 Prevención y atención de desastres, planeamiento gubernamental, ciencia y tecnología y lucha contra el consumo dedrogas.

Cuadro 7 . 12

PRESUPUESTO INSTITUCIONAL MODIFICADO Y EJECUTADO POR NIVEL DE GOBIERNO EN LOS PROGRAMASDE LA FUNCIÓN SALUD Y SANEAMIENTO 2008 (EN MILLONES DE SOLES)

Programas de la Función Salud GN GL GR Totaly Saneamiento general


Salud individual PIM 2,231 274 1,830 4,336

Ejec 1,697 158 1,502 3,357

Saneamiento PIM 1,074 2,299 628 4,001

Ejec 781 1,493 383 2,657

Nutrición infantil PIM 1,050 8 144 1,203

Ejec 905 2 132 1,039

Salud colectiva PIM 471 31 144 646

Ejec 389 23 132 543

Protección del medio ambiente PIM 3 625 15 642

Ejec 3 423 9 435

Salud materno neonatal PIM 242 2 184 428

Ejec 197 2 163 362

Administración PIM 272 0 296 568

Ejec 238 0 274 512

Otros71 PIM 84 2 9 94

Ejec 44 2 8 54

Total General PIM 5,427 3,242 3,250 11,919

Ejec 4,254 2,102 2,603 8,958

1 1 5

V ig i l a Perú

En cuanto a la participación de los gobiernosregionales, el gráfico muestra que en depar-tamentos que no cuentan con canon, este ni-vel de gobierno tiene mayor presencia, a tra-vés de la fuente Recursos ordinarios. Tal es elcaso, por ejemplo, de Junín, San Martín yMadre de Dios. Llama la atención, sin em-bargo, que en Piura, que cuenta con canonpetrolero, el porcentaje de participación delGobierno Regional es bastante menor al delgobierno nacional.

Para tener un mejor panorama de la distribu-ción presupuestal para Salud y Saneamientopor departamentos, consideramos el presu-

puesto per cápita. El gráfico 7.8 muestra elpresupuesto per cápita para el sector por de-partamentos.

El presupuesto por habitante promedio paraSalud es 512 soles, teniendo en cuenta los re-cursos de los tres niveles de gobierno. Desta-can sobre el promedio nacional los departa-mentos con canon minero, que tienen un ma-yor monto como: Moquegua, con 1,608 soles;Pasco, 802; Tacna, 732 y Ancash, 650. En elotro extremo, tenemos a Puno, con el menorpresupuesto per cápita en todo el país, 271soles, y con el mayor porcentaje de poblacióncon problemas de salud (58.7%)72.

Gráf ico 7 . 7


72 Los datos sobre población que reportó padecer algún problema de salud en el 2007, han sido tomados del CompendioEstadístico 2008 del INEI. Se han tomado los datos referidos a problemas no crónicos.


1 1 6

Presupuesto y Ejecución de la FunciónSalud y Saneamiento en los tres nivelesde gobierno, por grupo de gasto

La distribución del presupuesto por grupode gasto en el gobierno nacional es homogé-nea, siendo el rubro con menor participaciónel de inversiones (14%). De otro lado, en el2008, los gobiernos regionales tuvieron ma-yor porcentaje de su presupuesto en perso-nal y obligaciones sociales (34%), e inversio-nes (33%), seguidos por bienes y servicios(25%). Los gobiernos locales, en cambio, tu-vieron su mayor presupuesto (73%) en in-versiones.

En el 2008, existió un avance de ejecución si-milar entre el gobierno nacional y los gobier-nos regionales: 78% y 80% respectivamente;en tanto que los gobiernos locales tuvieronun avance de ejecución del 65% de su presu-puesto. (Ver cuadro 7.13)

En cuanto al avance en la ejecución del pre-supuesto del gobierno nacional, encontramos

que éste se dio principalmente en el pago deplanillas (94.5%), por ser el grupo de gastode ejecución más sencilla. Otros gastos co-rrientes (90.4%) y otros gastos de capital(89.1%) también tuvieron altos porcentajesde avance. En otros gastos corrientes, la prin-cipal ejecución del gobierno nacional estuvoen los programas de Salud Individual, Nu-trición Infantil y Salud Materno Neonatal; entanto que en otros gastos de capital la princi-pal ejecución estuvo en el programa de Sa-neamiento.

En inversiones, el gobierno nacional ejecutósólo el 20% de su presupuesto, lo que se po-dría explicar por la ausencia de estudios depre inversión y la paralización de las obrascomo consecuencia de las irregularidades enlas licitaciones para la construcción de hospi-tales, publicadas en los medios de comunica-ción (petroaudios). Otra razón del poco avan-ce es que las modificaciones al presupuestose hacen varios meses después de iniciado elaño fiscal, por lo que queda menos tiempopara la ejecución.

Gráf ico 7 .8

Fuente: SIAF Amigable – MEF. Compendio Estadístico 2008 – INEI.Elaboración: Vigila Perú.Nota: Incluye el presupuesto del gobierno nacional, regional y local

1 1 7

V ig i l a Perú

En cuanto a la ejecución de los gobiernos re-gionales, también el pago de planillas al per-sonal de Salud fue el que tuvo el mayor pre-supuesto (S/. 1,112 millones) y alcanzó unaejecución de 98.7%, pues, como hemos seña-lado, este grupo de gasto es de una ejecuciónmás sencilla.

Asimismo, en el rubro inversiones, los go-biernos regionales ejecutaron 57% de losS/. 1,061 millones con los que contaban depresupuesto. En términos generales, la eje-cución de las inversiones por parte de losgobiernos regionales ha sido baja. Por ejem-plo, Ancash, que tiene el mayor presupues-to financiado en su mayoría con recursos delcanon minero, tiene el menor porcentaje deejecución.

Finalmente, el conjunto de gobiernos locales haejecutado 65% de su presupuesto programadoen la función Salud y Saneamiento. Este nivelde gobierno, que tuvo los mayores montos desu presupuesto para inversiones (S/. 2,328 mi-llones), sólo ha ejecutado un 55% del presu-puesto para este fin, principalmente en infra-estructura de saneamiento y centros de salud.Esta cifra se explica en buena cuenta por labaja ejecución que alcanzan las municipali-dades de los departamentos con canon mine-ro. Por el contrario, pagos de personal y, bie-nes y servicios, que cuentan con menores pre-supuestos S/. 263 millones y S/. 614 millonesrespectivamente, han sido ejecutados por en-cima del 90%.

En suma, la razón principal de la baja ejecu-ción del presupuesto para la función Salud ySaneamiento, en los tres niveles de gobierno,es la poca capacidad de gasto en infraestruc-tura básica. Esto es grave en la medida en queen esta función en especial, la infraestructurade saneamiento y centros de salud es funda-mental para garantizar una buena atención.Asimismo, es de destacar la buena ejecución(entre 70% y 90%) en bienes y servicios, que

Grá f ico 7 .9



1 1 8

Cuadro 7 . 13

PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA, MODIFICADO Y EJECUTADODE LA FUNCIÓN SALUD Y SANEAMIENTO POR DEPARTAMENTO 2008 (EN MILLONES DE SOLES)

Amazonas 139.7 61.6 93% 22.6 37.9 69% 44.2 101.2 72%Ancash 79.9 112.1 81% 200.3 384.5 49% 105 194.7 59%Apurímac 59.3 76.9 90% 25.7 33.6 58% 84.1 104.2 93%Arequipa 30.7 33.7 93% 66.1 172.6 50% 163 210.2 92%Ayacucho 99.7 105.6 82% 47.9 62.9 73% 85.4 101.9 89%Cajamarca 163.1 156.1 91% 92 131.1 52% 81.7 138 72%Callao 169.3 205 87% 63.9 84.9 98% 23.3 43.4 56%Cusco 87.2 109.4 91% 132.9 225.6 60% 111 199.4 88%Huancavelica 95 91.7 81% 43.1 49.9 66% 61.7 105.1 80%Huánuco 129.2 154 91% 29.9 54.4 84% 90.6 104.5 89%Ica 29.9 132.1 65% 43.7 87.8 58% 91.7 130.9 86%Junín 153.6 110.9 88% 61.4 101.1 66% 135 256 72%La Libertad 134.1 161.3 90% 79 143.4 60% 130 205.3 90%Lambayeque 68.5 76.3 95% 40 117.8 83% 66.9 113.9 96%Lima 2802 3040.3 75% 510.3 675.9 82% 23.9 194.8 78%Loreto 123.7 153 80% 48.1 81.5 75% 107 166.2 75%Madre de Dios 26.1 12.9 96% 4.1 8.5 79% 31.4 51.3 65%Moquegua 23.6 31.5 69% 46.8 123.9 54% 43.8 104.4 51%Pasco 24.3 22 77% 77.3 126.9 46% 32.6 76 52%Piura 320.5 315.7 60% 97 186.1 67% 127 190.1 90%Puno 109.6 104.8 88% 64.6 95.3 65% 116 143.5 92%San Martín 39.5 55.7 97% 29.1 33.8 70% 95.6 114.2 84%Tacna 11.9 15.3 98% 69.3 115.6 47% 54.8 80.6 85%Tumbes 26.4 35.6 63% 14 35.8 57% 33 39.6 92%Ucayali 22 53.1 98% 29.4 70.8 46% 53.1 80.6 76%Total general 4969 5426.8 78% 1938 3242 65% 1993 3250 80%

Gobierno Nacional

PIA PIM Ejecución%

Departamento

Fuente: SIAF Amigable.Elaboración: Vigila Perú.

Gobiernos Locales

PIA PIM Ejecución%


PIA PIM Ejecución%

implican la adquisición de equipos por ejem-plo y son también fundamentales para estafunción

7.5 SEGUIMIENTO AL PROCESO DETRANSFERENCIA DE FUNCIONES

Cerramos este capítulo de balance del proce-so de descentralización en el 2008, a partir delos sectores de Educación y Salud, con esteacápite sobre el proceso de transferencia de

funciones. Como venimos señalando en nues-tros reportes, el proceso de transferencia defunciones y los recursos asociados a ella cons-tituyen la columna vertebral del proceso dedescentralización. De ahí que nos enfocare-mos en el análisis de estos procesos para elaño 2008, poniendo énfasis en los sectores deSalud y Educación.

De acuerdo al Informe del Proceso de Des-centralización de la Secretaría de Descentra-lización de la Presidencia del Consejo de Mi-

1 1 9

Vig i l a Perú

nistros-PCM, la efectiva descentralización enel país implica al menos: 1) la transferenciaefectiva de funciones y responsabilidades delgobierno nacional a las instancias subnacio-nales; 2) la transferencia de recursos; 3) la "ar-ticulación vertical" entre los diferentes nive-les del gobierno; y 4) la "articulación horizon-tal" entre las divisiones o jurisdicciones polí-ticas (distritos, provincias y regiones)73.

La transferencia de funciones y recursos aso-ciados a ella debió concluir en diciembre del2007; sin embargo, se hizo una ampliaciónhasta el 31 de diciembre del 2008 y, este año,se ha hecho una nueva ampliación hasta el 31de diciembre del 2009. Este año, la Secretaríade Descentralización ha señalado que el pro-ceso de transferencias se concentrará en laetapa de efectivización, a través de la identifi-cación y cuantificación de los recursos (Di-rectiva Nº 006-2007-PCM/SD, RS 025-2007-PCM/SD, Cuantificación Sectorial / RegionalD.S. 093-2007-PCM).

Según informes de la Secretaría de Descen-tralización, hasta el 30 de noviembre del 2008,se transfirió el 88.5% de las funciones secto-riales y al 25 de enero del 2009, se han trans-ferido el 96.1% de éstas74. En el caso de lossectores de Salud y Educación se señala quese transfirieron todas las funciones: las 16 delprimero (por RM Nº 525-2008/MINSA para15 funciones, y RM Nº 612-2006/MINSA parala función d) y las 21 del segundo (por RMNº 0300-2008-ED). Sin embargo, como he-mos venido señalando en anteriores reportes,esta transferencia es sólo nominal, ya que paradar por transferida una función, es necesariorealizar un costeo de las mismas y establecerlos mecanismos necesarios para realizar lastransferencias presupuestales asociadas a lasfunciones transferidas, para su adecuada ges-tión a nivel regional. Asimismo, es necesario

que los ministerios garanticen el acompaña-miento técnico a los gobiernos regionales yrealicen un diseño que garantice al menosmantener o, más bien, mejorar la calidad enla prestación del servicio que se transfiere.

Lamentablemente, un proceso tan importan-te y complejo como la transferencia de funcio-nes sectoriales, ha estado marcado por un di-seño donde ha predominado el trámite admi-nistrativo antes que en mantener o mejorar laprestación del servicio en los subniveles degobierno. Es así que, un proceso que en otrospaíses está tomando más de veinte años, aquíse ha venido haciendo de manera acelerada através de la simplificación del procedimientodesde un punto de vista administrativo, comose puede observar en el cuadro que sigue.

Como vemos, la etapa 3 del proceso anterior,que incluye capacitación técnica, desaparececon la simplificación del proceso. En la rutaactual, no queda claro en qué etapa se desa-rrollaría la capacitación técnica. Al respecto,la Secretaría de Descentralización ha elabora-do desde setiembre del 2007 un Plan de De-sarrollo de Capacidades, con la participaciónde representantes de los sectores, gobiernosregionales, gobiernos locales y especialistas.Sin embargo, este plan tiene deficiencias des-de su diagnóstico, en tanto no poseeindicadores claros para realizar acciones decapacitación. Es necesario dar un mayor se-guimiento a este plan, incidir para que se ar-ticule a la carrera pública y se institucionalicenlos mecanismos para que se lleve a cabo conla activa participación de los ministerios en laasistencia técnica.

Otro mecanismo que se ha establecido parael proceso de transferencias en lo que se re-fiere a capacitación técnica, es la transferenciade personal. Una de las principales dificulta-

73 PCM – Secretaría de Descentralización, 2008. Informe del proceso de descentralización. http://sd.pcm.gob.pe/contenido/837/Informe%20del%20Proceso%20de%20Descentralizacion%202007%20-%202008.pdf

74 Seguimiento del proceso de transferencia de funciones sectoriales – ciclo 2007 (al 25 de enero de 2009). PCM –Secretaría de Descentralización – Oficina de Transferencia, Monitoreo y Evaluación de Competencias.


1 2 0

des para esto tiene que ver con el consentimien-to del trabajador para ello, la existencia de re-gímenes laborales diferentes (D.L. 276 y D.L.728) y de diferentes escalas en el Comité deAdministración del Fondo de Asistencia yEstímulo de los Trabajadores-CAFAE.

El 21 de junio del 2008 se promulgó el Decre-to Legislativo Nº 1026 para "facilitar" el proce-so de transferencia de recursos humanos. Se-gún este decreto, las directivas para el procesode modernización del Estado en los gobiernosregionales y locales, así como las normas parala contratación de personal y los lineamientosa aplicar por los gobiernos regionales y localespara la retribución de puestos clave, las otor-garía la Secretaría de Gestión Pública de la Pre-sidencia del Consejo de Ministros, con opiniónde la Autoridad Nacional de Servicio Civil. Esasí que se centraliza el poder de toma de deci-siones en estos aspectos clave del proceso dedescentralización.

Cuadro 7 . 14

RUTA ANTERIOR Y RUTA ACTUAL DEL PROCESO DE TRANSFERENCIAS

Fuente: Reporte de vigilancia al proceso de descentralización Nº 12. Vigila Perú.

Ruta Anterior

1 2 3 4 5 6 7

Elaboración Solicitudes de Suscripción Ejecución de Certificación Acreditación Resolución Efectivizaciónde planes transferencia de convenios actividades y de requisitos de los GR y de desectoriales y de GR y GL. de capacitación de G L controversias transferenciasplan anual de cooperación técnica. acreditación. certificados. ante el CND. de funcionestransferencias. y asistencia y recursos.

técnica.

Ruta Actual

1 2 3 4

Elaboración Compromiso de Certificación de requisitos Acreditación de los GR Efectivizaciónde planes cumplimiento de requisitos de acreditación. y GL certificados. desectoriales y generales. transferenciasplan anual de de funcionestransferencias. y recursos.

Resolución de controversias

Convenios de cooperación,coordinación y colaboración.Convenios MarcoIntergubernamentales.

De otro lado, el D.L. 1026 deroga el artículo24, inciso l) del D.L. 276 que garantizaba altrabajador el no ser trasladado a entidad dis-tinta sin su consentimiento; señalando másbien como causa de despido "la negativa in-justificada del servidor o funcionario públicoa ser transferido a un lugar fuera de su resi-dencia" (Disposición ComplementariaModificatoria al D.L. 1026).

Estas medidas tomadas desde el gobierno cen-tral dan cuenta de la rapidez con la que seestán llevando a cabo las transferencias de fun-ciones, sin atender a aspectos clave. Por ejem-plo, la capacitación técnica, la transferenciade recursos, la calidad del servicio que daránluego los gobiernos subnacionales, y otros as-pectos sociales, como los referidos a las con-diciones laborales de los funcionarios públi-cos de los sectores cuyas funciones se trans-fieren.

1 2 1

V ig i l a Perú

Identificación y cuantificación de recursos

Uno de los siete pasos en la etapa deefectivización (última etapa en la ruta actual delproceso de transferencia de funciones) es la iden-tificación y cuantificación de recursos. Para estaparte de la etapa de efectivización, tanto los go-biernos regionales como los ministerios debíanhacer un proceso de costeo de las funciones atransferir. En esta parte, presentamos una sín-tesis de cómo se llevó a cabo este proceso desdefinales del 2007 hasta el cierre de este reporte.

Entre octubre y diciembre del 2007 sesistematizó la demanda de recursos de los go-biernos regionales para las funciones que setransferirían de cada sector, y la identificaciónde oferta de los sectores75. Con esa informa-ción, en diciembre del 2007, la Comisión deCoordinación Viceministerial elaboró un In-forme de Identificación y Cuantificación, quepresentó ante el Consejo de Ministros. En ene-ro del 2008, el Ministerio de Economía y Fi-nanzas-MEF fue encargado por la Presiden-cia de la República para revisar la consisten-cia de los montos presentados. Finalmente,en el mes de abril el MEF informó en la IIReunión, del Gobierno Nacional con los Go-biernos Regionales, las cifras ajustadas76.

El cuadro 7.15 muestra, a manera de ejem-plo, la brecha presupuestal entre la demanda

total de los gobiernos regionales y la deman-da total ajustada por el MEF para los sectoresEducación y Salud.

Como se lee en el cuadro, la brecha entre laoferta de los ministerios y la demanda de losgobiernos regionales para el caso de Educa-ción, asciende a 28.37 millones de soles; mien-tras que para Salud la brecha es de 26.4 mi-llones de soles77.

En el total de sectores, la brecha presupuestalasciende a 138 millones, concentrada en gas-to corriente y gasto de capital. Para solucio-nar este problema, existen dos propuestas:una del Ministerio de Economía y Finanzasy otra de la Secretaría de Descentralizaciónde la Presidencia del Consejo de Ministros(SD-PCM). El Ministerio de Economía y Fi-nanzas propone que los sectores, en coordi-nación con los gobiernos regionales, deter-minen "la real necesidad" de recursos finan-cieros, humanos y materiales para la conti-nuidad de los servicios. Luego, los ministe-rios en cada sector - transferirían la totalidadde los recursos. En adelante, la DirecciónNacional de Presupuesto Público-Ministeriode Economía y Finanzas vigilaría que en lospresupuestos de los siguientes años se con-signen esos fondos en los gobiernos regiona-les y locales respectivamente, como recur-sos asociados a funciones78.

Cuadro 7 . 15

BRECHA PRESUPUESTAL ENTRE DEMANDA DE GGRR Y OFERTA DE SECTORES EDUCACIÓN Y SALUD(EN MILLONES DE SOLES)

Sector Materia Demanda Oferta Brechade Gobiernos Regionales sectores

Fuente: Datos de la DNPP – MEF presentados por la SD.Elaboración: Vigila Perú.

MINEDU Educación 1,186.88 1,158.51 28.37

MINSA Salud 1,437.50 1,411.09 26.4

75 Comprendía los sectores Agricultura, Educación, Energía y Minas, MINCETUR, MINDES, PCM, Producción, Salud,Trabajo, Transportes y Comunicaciones, y Vivienda.

76 Ibid.77 En el caso del sector Salud, la transferencia de recursos asociados a las funciones ya se ha completado.78 Fuente: Secretaría de Descentralización – PCM.


1 2 2

De otro lado, la propuesta de la Secretaría deDescentralización-Presidencia del Consejo deMinistros consiste, en primer lugar, en otor-gar créditos suplementarios a sectorespriorizados por materias, hasta cubrir la bre-cha presupuestal. Bajo el principio de neutra-lidad fiscal, se buscaría reducir el presupues-to de gastos corrientes y de capital de las enti-dades del gobierno nacional que transferiríanfunciones a favor de los gobiernos regionales;como la Ley de Bases de la Descentralizacióny, la Ley y Reglamento de DescentralizaciónFiscal señalan. Asimismo, se transferirían losrecursos que se liberarían a partir de la rees-tructuración organizacional de las entidadesdel gobierno nacional y de los gobiernos re-gionales involucrados en el Proceso de Trans-ferencia 2007.

Con los recursos liberados de ese modo, deacuerdo a la Secretaría de Descentralización,se podría constituir un Fondo de Implemen-tación Regional, que sería creado por Decre-to de Urgencia y sería administrado por el Mi-nisterio de Economía y Finanzas en coordi-nación con la Secretaría de Descentralización.De esta manera, se esperaría lograr una dis-tribución de acuerdo a las necesidades iden-

tificadas al cumplimiento de metas eindicadores en el marco de una gestión porresultados. Con esta propuesta, la Secretaríade Descentralización espera que se atienda labrecha presupuestal en el mediano plazo; esdecir, del 2009 al 2010.

La brecha presupuestal es el resultado de unproceso de identificación y cuantificación derecursos en el que no todos los sectores te-nían un costeo previo de sus funciones, dadoque la gestión de los ministerios se ha veni-do desarrollando por actividades y progra-mas, que no requerían tener un costeo porfunción. Aún con las propuestas del Minis-terio de Economía y Finanzas y de la Secre-taría de Descentralización para resolver elproblema de esta brecha, queda pendienteuna eficiente asesoría técnica para el proce-so de identificación y cuantificación de re-cursos.

En suma, a la fecha, el proceso de transferen-cias se ha caracterizado por su celeridad, comoproducto de una simplificación administrati-va que no atiende a aspectos complejos delproceso, como la capacitación técnica y, laidentificación y cuantificación de recursos.

1 2 3

Vig i l a Perú

8.1 CONCLUSIONES

Gestión Presupuestal

1. En el período 2004 - 2008, el ProductoBruto Interno real de la economía perua-na creció a una tasa promedio de 7.6%con el aporte sustantivo de sectores comola construcción, la agro exportación y es-pecialmente de la industria extractiva lacual – gracias a una coyuntura de altosprecios - se caracterizó por tener un apor-te fiscal relativamente mayor que losotros sectores. En este contexto econó-mico favorable, el presupuesto públicode apertura se incrementó a una tasa pro-medio anual de 13%.

2. En los gobiernos regionales, la fuente definanciamiento que más creció en el pe-ríodo 2004-2008 fue el Canon, sobre ca-non, regalías, participaciones y renta deaduanas, que alcanzó una tasa promedioanual de 58%, mientras que los Recur-sos ordinarios lo hicieron a una tasa me-nor, de 10%. Una fuente que tambiéncreció fuertemente (a una tasa anual de47%) ha sido la de Donaciones y transfe-rencias. Esta dinámica favoreció el creci-miento de los gastos de capital, que pa-saron de representar 10% del presupuestode los gobiernos regionales en 2004 a24% en 2008.

3. La bonanza fiscal del periodo 2004-2008ha favorecido a unos más que otros, en-tre los más beneficiados están los gobier-nos regionales de departamentos dondeoperan las empresas extractivas de grandimensión, tales como Ancash, Cusco,Tacna, Moquegua y Pasco; en cambiootro grupo de gobiernos regionales quedependen principalmente de Recursosordinarios, no han mejorado su posiciónrelativa y en el peor de los casos su posi-ción ha desmejorado, tal es el caso dePiura, Puno, Junín, Piura y Huánuco.Existe, de otro lado, un grupo de gobier-nos regionales que dependiendo tambiénde la fuente Recursos ordinarios ha me-jorado su posición relativa: San Martín,Huancavelica, Ucayali y Lambayeque.


1 2 4

4. En estos años de crecimiento económicosostenido, los ingresos fiscales recauda-dos han superado las estimaciones delMarco Macroeconómico Multianual.Ello ha generado la practica – desde elpoder ejecutivo, especialmente del MEF- de realizar incrementos en el presupues-to público mediante créditos suplemen-tarios los cuales al ser asignadosdiscrecionalmente y de manera impre-vista dificultan la planificación y ejecu-ción, sobre todo de los gastos de inver-sión. El resultado de estas modificacio-nes presupuestales muy abultadas hansido los saldos presupuestales crecientesque - al incorporarse automáticamenteen el presupuesto del año siguiente - ge-nera un círculo vicioso que producemodificaciones presupuestales cada vezmayores.

Gestión de las Inversiones

5. Entre 2004 y 2008 el presupuesto de in-versión del conjunto de entidades del go-bierno nacional creció a una tasa mediaanual de 15%, siendo los Recursos ordi-narios los que sustentaron su crecimien-to. Mientras que, en los gobiernos regio-nales el presupuesto de inversiones cre-ció a una tasa anual de 52%, y fueron losrecursos del Canon, sobrecanon, regalías,participaciones y rentas de aduanas, lasque más aportaron a dicho crecimiento.

6. El gasto de inversión ejecutado por elgobierno nacional creció a una tasa pro-medio anual de 6% entre 2004-2008, peroal mismo tiempo el indicador de eficaciaen el gasto (gasto ejecutado/ presupues-to modificado) ha disminuido de 76% a54% en ese período. En cambio, en losgobiernos regionales el gasto de inversióncreció a una tasa media anual de 39%,superior a la del gobierno nacional. Peroel indicador de eficacia en el gasto de in-versión ha ido disminuyendo de 73% a50% en el mismo periodo. En estos años,

las inversiones del gobierno nacional yde los gobiernos regionales se han dirigi-do principalmente las siguientes funcio-nes: Transporte, Agraria y Educación yCultura y Salud y Saneamiento y Agra-ria.

7. En un período de descentralización par-cial del sistema de inversión pública y derelativa flexibilización de sus exigenciasy criterios, los gobiernos regionales hanaumentado su capacidad para producirproyectos de inversión con viabilidad delSNIP. Estos pasaron de 1,523 proyectosen 2004 a 12,599 en 2008, en términosde montos significa un aumento de 1,242millones de soles a 7,005 millones. Peroun tema que sigue pendiente es el de lacalidad de los proyectos generados, loque depende de políticas salariales y deincentivos que atraiga profesionales com-petentes y de programas de formaciónde primer nivel hasta hoy ausentes.

8. La política de modulación del gasto apli-cada entre septiembre y diciembre de2008 por el ministro Valdivieso, hizo quelos gobiernos regionales y locales, asícomo los sectores, realizaran menos gas-tos de los que se habían propuesto. Losmecanismos utilizados fueron: aprobarmenos calendario del solicitado, dejar

1 2 5

Vig i l a Perú

poco tiempo para la ejecución del gastodemorando la fecha de aprobación delcalendario. El resultado fue unadesaceleración del gasto de inversión,cuyo ritmo se redujo de 55% en el mesde agosto a 36% en diciembre.

Presupuesto por Resultados

9. La mayor parte de los recursos destina-dos al presupuesto por resultados lo ma-nejan los sectores del gobierno nacional,con 66%, distribuidos entre siguientessectores: Ministerio de la Mujer y Desa-rrollo Nacional, Juntos, Registro Nacio-nal de Identificación y Estado Civil, Mi-nisterio de Transportes, Ministerio deSalud y Ministerio de Educación. Mien-tras que el 34% restante está en manosde los 25 gobiernos regionales.

10. Los cinco programas estratégicosimplementados en el 2008 bajo el enfo-que de gestión por resultados, han alcan-zado una ejecución presupuestal de 83%.Los programas que más problemas tu-vieron en cuanto a ejecución son los quetienen recursos para inversiones comoAcceso a Servicios Básicos y Oportuni-dades de Mercados -infraestructura detransporte terrestre- y Salud MaternoNeonatal –construcción de hospitaleshemodadores-.

11. En su primer año de implementación elpresupuesto por resultados enfren-ta algunos problemas, entre ellos: a) anivel de diseño, en el caso del «progra-ma salud materno neonatal» laasignación presupuestal no guarda rela-ción con los indicadores de muertes ma-ternas en los departamentos; b) los fun-cionarios de las entidades no hacenuso de estadísticas e indicadores para laplanificación de sus intervenciones y laasignación presupuestal necesaria; c) lacoordinación entre las oficinas de plani-ficación, programación, presupuesto

y logística de una entidad respecto a ne-cesidades para realizar las actividadesenmarcadas en estos programas es muyescasa, pero aún, ocurre cuando se tratade las coordinaciones interguber-namentales al momento de realizar in-tervenciones articuladas.

Contrataciones Públicas

12. No obstante el fuerte incrementopresupuestal registrado en el año 2008respecto al 2007, los gobiernos regiona-les lograron incluir más presupuesto ensu Plan anual de adquisiciones y contra-taciones PAAC, superando a los sectoresy a los gobiernos locales. Sin embargo, ala hora de concretar las convocatorias losque obtienen un mejor resultado son lossectores del gobierno nacional, con 80%,mientras que los gobiernos regionalesalcanzan el 65% y los gobiernos localesel 67%. Mirando la tendencia, en 2008los gobiernos locales y los sectores hanmejorado su desempeño respecto al año2007, cambio que no se observa en losgobiernos regionales.

13. El objetivo que sustenta el uso medioselectrónicos es reducir los tiempos parallevar adelante procesos públicos. Sin em-bargo, los datos demuestran lo contra-rio, es decir, que los procesos electróni-cos requieren más tiempo en compara-


1 2 6

ción con los procesos tradicionales. Essaltante el caso de los gobiernos regiona-les, donde en el 2008 el tiempo entre laconvocatoria y la adjudicación para pro-cesos de menor cuantía a través de me-dios electrónicos requiere 18 días, mien-tras que para procesos clásicos se requie-re de 10 días.

Transparencia y Acceso a la Información

14. Los gobiernos regionales de Lamba-yeque, Huancavelica y Piura han mante-nido sus portales completos y actualiza-dos en el periodo 2007-2008. En 2008 seobserva que los gobiernos regionales deCusco y Cajamarca han mejorado la ca-lidad de sus portales de transparencia.Por su parte, en acceso a la informaciónlos mejores desempeños en la entregacompleta y en los plazos de la informa-ción solicitada corresponde a los gobier-nos regionales de Ica y Lambayeque.

15. La información que mejor se difunde enlos portales de transparencia es la referi-da a la normatividad regional: Ordenan-zas y Acuerdos, mientras que la informa-ción que mejor se entrega, vía solicitudde información, es la correspondiente ala ejecución presupuestal y el presupues-to institucional modificado. De otro lado,las informaciones que deberían difundir-se mejor en los portales son el programade inversiones y las convocatorias a losprocesos de selección.

Participación Ciudadana y Consejo decoordinación regional

16. Luego de prácticamente no habersesionado en el periodo 2003-2006, conel inicio de las nuevas administracionesregionales en 2007, los CCR de Áncash,Arequipa, Cajamarca, Cusco, Huanca-velica, Lambayeque y Piura comenzarona sesionar un promedio de tres veces al

año. A este promedio llegó también elCCR de Ica en 2008. En estas sesiones seha registrado un aumento de la asisten-cia de los alcaldes provinciales o sus re-presentantes respecto al año 2007 y porel contrario una disminución de la asis-tencia de los representantes de la socie-dad civil.

17. Las audiencias públicas de rendición decuentas se han realizado en dos oportu-nidades al año, tal como dispone lanormatividad vigente. En ellas se ha en-tregado información sobre la gestión delgobierno regional en sus diferentes aspec-tos con antelación a la realización de lasaudiencias. Esta información puede en-contrarse también en los portales detransparencia.

18. A diferencia de 2007, cuando temática delas ordenanzas regionales estuvo orien-tada a la reestructuración orgánica y ad-ministrativa del gobierno regional y a lacomposición de los integrantes del Con-sejo Regional, en 2008 se observa un cam-bio importante, las ordenanzas estuvie-ron orientadas a los temas de salud, cui-dado del medio ambiente, educación so-cial e inclusión social.

1 2 7

V ig i l a Perú

Salud y Educación

19. Los COPARE y CRS no han logrado su-perar la pérdida de dinamismo en sus ac-tividades ocurrida luego de la culmina-ción de los planes educativos regionalesPER y de los planes regionales de saludPRS. Se esperaba que el proceso deimplementación de estos planes estuvie-se acompañado por las acciones de vigi-lancia ciudadana, como una de las fun-ciones que la ley establece para estas ins-tancias de participación. En este sentido,la inexistencia de comisiones de vigilan-cia en la mayoría de estos espacios es pre-ocupante.

20. En el gobierno regional de Piura, el PlanRegional de Desarrollo Concertado incor-pora las políticas priorizadas en el PER,cosa que no ocurre en el gobierno regio-nal de Cusco. En ambos casos los pro-yectos de inversión en materia educativaque están ejecutando no tienen relacióncon las políticas priorizadas en el PER.En consecuencia, hace falta no sólo ac-tualizar los Planes de Desarrollo incluyen-do las políticas priorizadas en los PER,sino también traducirlos en proyectos deinversión concretos.

21. En el 2008 – como en años anteriores - losgobiernos regionales han tenido la mayorparticipación en el presupuesto total de lafunción Educación y Cultura, debidoprincipalmente a que pagan las planillasde los maestros. Luego está el gobiernonacional y, finalmente, los gobiernos lo-cales con una menor participación, salvoen los departamentos que disponen altosingresos por canon. Sin embargo, el go-bierno nacional concentra la mayor partedel presupuesto de los tres programasnacionales en Educación: PRONAMA,PRONIED y PRONAFCAP. En la funciónSalud y Saneamiento, en cambio, el go-bierno nacional contó con mayor presu-puesto total, seguido por los gobiernos

regionales y, con poca diferencia respectoa éstos, los gobiernos locales.

22. La eficacia en la ejecución de gastos delos programas nacionales de Educacióncomo PRONAMA y PRONIED es baja.De manera similar, las universidadespúblicas que reciben recursos del canontienen muchas dificultades para ejecutarproyectos de inversión, en especial aque-llos destinados a la investigación en cien-cia y tecnología.

Transferencia de funciones

23. Al finalizar el 2008, todos los gobiernosregionales fueron considerados aptospara la acreditación y transferencia del100% de las funciones en Educación ySalud. Sin embargo, este proceso detransferencias ha sido llevado sin aten-der aspectos importantes como el desa-rrollo de capacidades ni los recursos eco-nómicos asociados a las funciones, lo cualmuestra que el gobierno actual tiene muypoco interés por el avance real de esteproceso.

8.2 RECOMENDACIONES

Gestión Presupuestal

1. El Ministerio de Economía y Finanzasdebe levantar los mecanismos adoptadosdurante el 2008 para reducir la velocidaddel gasto público, pues en contextos decrisis se requiere impulsar la economíacon mayor inversión de impacto rápido,y sobre todo en aquellos sectores de laeconomía que serán negativamenteimpactadas por la crisis, tal es el caso delos productores agrarios, las Mypes, asícomo los servicios de salud y educación.

2. La PCM, a través de la Secretaría de des-centralización debe poner en marcha elprograma de fortalecimiento de capaci-


1 2 8

dades para mejorar la capacidad de ges-tión de los gobiernos regionales y loca-les, sobre todo en aquellos que tienen bajodesempeño en la gestión de sus inversio-nes y servicios. Entre estos se encuentranlos gobiernos de las regiones con altosingresos por canon como Ancash, Pasco,Moquegua, Tacna, entre otros.

3. Para la implementación de los programasdel presupuesto por resultados, se requie-re elaborar una estrategia de intervenciónarticulada, diseñar programas estratégi-cos efectivos, funcionarios informados ycapacitados en el manejo de los procesospresupuestarios a seguir. Un sistema deinformación donde se registren las me-tas físicas y financieras logradas por to-das las entidades ejecutoras, asi como losindicadores de resultados y desempeños.

Contrataciones Públicas

4. El OSCE debe implementar mecanismosde control con respecto a la informaciónque brinda a través del portal del SEACE,pues en muchos casos hay inconsis-tencias. Asimismo, debe ampliar la infor-mación de dicho portal, sobre todo lorelacionado al detalle de los procesos ad-judicados.

5. El ente regulador, en este caso el OSCE,debe implementar acciones de capacita-ción relacionados a la programación, con-vocatoria y ejecución de los procesos alos funcionarios encargados de la gestiónde las adquisiciones, tanto en el nivel re-gional como local. Asimismo, deben sercapacitados en el uso de medios electró-nicos para llevar adelante procesos, prin-cipalmente de menor cuantía.

Transparencia y Acceso a la Información

6. En los portales de los gobiernos regiona-les debe difundirse mejor la informaciónsobre el programa de inversiones y las

convocatorias a los procesos de selección.En el caso del gobierno regional de Icadebe mejorar su portal de transparencia,que en 2008 no presenta informaciónactualizada e incluso estuvo por momen-tos inoperativo.

7. La PCM debe seguir avanzando en el es-tablecimiento de indicadores estándaresque ayuden a las entidades públicas aubicar la información relevante sobre sugestión a publicar en sus portales. Paraello, debe generar espacios comunicaciónpara analizar el contenido de dichosindicadores con los responsables de losportales de las entidades públicas. En estatarea pueden colaborar las institucionespúblicas y privadas que publican infor-mes de supervisión de dichos portales.

Participación Ciudadana y Consejo deCoordinación regional

8. El CCR debe tener un rol más activo entodas las fases del proceso del presupues-to participativo y no limitarse a la meraformalización de los acuerdos, como vie-ne sucediendo actualmente.

9. Los gobiernos regionales deben mejorarlos mecanismos de participación que ha-gan de las audiencias públicas reales es-pacios de rendición de cuentas, en don-de – con ayuda de información previa -se evalúa y debate de la gestión regional.

1 2 9

Vig i l a Perú

10. Las ordenanzas regionales deben estarmás orientadas a la aprobación de políti-cas regionales, que pongan en prácticalas competencias y funciones de los go-biernos regionales para pensar partici-pativa y autónomamente el desarrollo deldepartamento.

Salud y Educación

11. Los COPARE y CRS, deben conformar lascomisiones de vigilancia que hagan el se-guimiento a la implementación de los pla-nes, con temas e indicadores definidos,claros y medibles, que permitan hacer unavigilancia objetiva y propositiva.

12. El Ministerio de Educación debe descen-tralizar la gestión de los programas nacio-nales de educación para que sean los go-biernos regionales los encargados de su

implementación, realizando los ajustes ne-cesarios para adecuarlos a realidad de cadaregión. El Ministerio debe cumplir un rolrector y de seguimiento, mas no de ejecu-tor. Una transferencia progresiva de estosprogramas, podría empezar, por ejemplo,con los gobiernos regionales que ya vie-nen implementando programas diseña-dos por ellos, como el programa de alfa-betización en Cusco y el de capacitacióndocente en San Martín.

Transferencia de funciones

13. En el proceso de transferencia de funcio-nes y recursos asociados a ellas, es nece-sario que los ministerios garanticen elacompañamiento técnico a los gobiernosregionales y realicen un diseño que ga-rantice mejorar la calidad en la presta-ción del servicio que se transfiere.

VIGILANCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓNReporte Nacional Nº 17

se terminó de imprimir en abril de 2009en los talleres de TAREA GRÁFICA EDUCATIVA

VIGILANCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN · cas en Alemania para el Desarrollo (EED), bajo los...

Documents

Transcript of VIGILANCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN · cas en Alemania para el Desarrollo (EED), bajo los...