Unidad 4 - PRESUPUESTO

El Presupuesto1- Definición, importancia, aspectos y caracteres

Según Atchabahian, en su obra "Régimen Jurídico de la gestión y del control en la hacienda pública", "El Presupuesto como acto contable, jurídico y económico, tiene importancia substancial para el correcto manejo de la hacienda pública, y además en el moderno Estado democrático, su significación política asume particular relevancia.

Las definiciones doctrinarias intentadas sobre el presupuesto son innumerables, tantas como autores de finanzas se han ocupado del tema. Algunas son sumarias y pretenden aclarar el concepto y la institución mediante el enunciado de las que consideran sus notas esenciales. No obstante, la caracterización que resulta no es suficiente para establecer todos los atributos del presupuesto financiero del Estado.

Presupuesto según Muñoz Amato: es esencialmente, un plan de acción expresado en términos financieros. Si se concibe así, resulta evidente que constituye una fase de la planificación. Debe ser, entonces, un conjunto bien integrado de decisiones que determinen los propósitos de una empresa y los medios para lograrlos incluyendo la disposición de los recursos materiales y humanos, las formas de organización, los métodos de trabajo y las medidas de tiempo, cantidad y calidad. En consecuencia, el presupuesto general de un gobierno debe ser el programa que dirija toda la actividad gubernamental en su función de orientar los procesos sociales y servir a los intereses del pueblo.

Según Juan Alberto Arévalo: El presupuesto del Estado es el prospecto financiero, que en forma de ley y por un periodo administrativo, sanciona el poder Legislativo, conteniendo las autorizaciones conferidas al poder administrador, en materia de gastos públicos y la estimación del producido presunto de los recursos para cubrir dichos gastos.

Para Rodriguez Bereijo, citado por Miguel A. Martinez Lago, “constituye la expresión jurídica del Plan financiero del Estado – esto es, el programa racional y ordenado de las necesidades del ente público y de los medios económicos con que cuenta para cubrirlas – por un período de tiempo determinado”.

Caracteres esenciales

Naturaleza Jurídicaa) Es un acto administrativo-legislativo con fuerza de ley.

El presupuesto participa de una naturaleza jurídica mixta: es un acto administrativo, en cuanto en su elaboración interviene, activamente el poder administrador y porque su ejecución corresponde al mismo órgano; es un acto legislativo, en cuanto emana de un pronunciamiento del Congreso.

Por su naturaleza jurídica, por el contenido de la norma de derecho que formula y por los textos constitucionales, el presupuesto es un acto jurídico que reviste la forma de una ley con características especiales.

b) Es una autorización conferida por el poder legislativo para efectuar gastos por cuenta y a cargo del Estado.

El órgano volitivo de los poderes de gobierno y de la hacienda pública otorga autorización mediante el presupuesto para que el poder administrador, como órgano directivo y ejecutivo de la hacienda realice gastos que deben pagarse con fondos del tesoro nacional. El presupuesto constituye una autorización legal para gastar; sus previsiones son créditos abiertos al poder administrador, contra los que este girará a fin de cancelar los compromisos que los funcionarios competentes contraigan conforme a los procedimientos establecidos por la ley.

c) Es limitativo de los conceptos y montos a gastar.

El presupuesto, en el aspecto de los gastos, constituye una limitación cuantitativa y cualitativa de los gastos a efectuarse durante el ejercicio financiero. Todos los créditos incluidos en la ley de presupuesto, así como los votados en leyes especiales, son autorizaciones máximas, en cuanto al concepto y en cuanto al monto, para practicar gastos públicos.

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El presupuesto define los conceptos en que se gastará y hasta que importe se podrá gastar. Sin embargo, esto no significa que el poder ejecutivo esté obligado a gastar hasta los límites máximos previstos; se trata de una autorización y no de una obligación en aquel sentido. Entre los gastos hay algunos facultativos y otros obligatorios. Los obligatorios pueden serlo por imperio de la ley o del contrato: lo son por ej. los emergentes del cumplimiento de la deuda pública. Es evidente que, en relación a estos gastos facultativos, el poder administrador puede ordenarlos o no. La naturaleza facultativa u obligatoria de los diversos gastos autorizados por el presupuesto se pone de manifiesto, en la definición de BAYETTO, al decir que la relación de gastos comprende los que el poder administrador "podrá o deberá" poner a cargo del tesoro.

d) Es un acto periódico

El presupuesto tiene un periodo de vigencia y de ejecución, que se denomina ejercicio financiero. Finalizado éste, caducan los créditos contenidos en la ley y el poder ejecutivo no podrá ordenar nuevos gastos o contraer compromisos con cargo a esos créditos. La duración del presupuesto es tradicionalmente anual, este carácter se designa como "Regla de la anualidad".

e) Contiene una estimación de los recursos del ejercicio: esto es, un cálculo del rendimiento probable de las distintas fuentes de ingresos del Estado, ya sean originarias o derivadas, es decir patrimoniales o resultantes de su poder de imposición. Para los gastos, el presupuesto autoriza y limita, en el doble aspecto cuantitativo y cualitativo; para los recursos carece de esos dos caracteres. La autorización para recaudar determinadas rentas no emerge de la ley de presupuesto, sino de las leyes impositivas que crean las fuentes de recursos públicos. El cálculo de recursos tampoco es limitativo, pues solo reviste carácter estimativo, a los fines de equilibrar los gastos autorizados (regla del equilibrio) con los ingresos presuntos; ya lo expresa la definición de BAYETTO: el objeto del cálculo de los recursos es comparar los ingresos probables del ejercicio con los gastos autorizados.

Los gastos y los recursos, en tanto incluidos en el presupuesto, son tomados según la concepción que les da la ciencia de las finanzas públicas. Esto se explica, pues al estar comprendidos en el instrumento de control preventivo de la hacienda, está determinado por la repercusión directa que tiene en el tesoro del Estado. No se atiende pues, al concepto económico del gasto o del recurso, sino tan solo el concepto financiero, que toma en cuenta el movimiento pecuniario. Se considera como recurso del ejercicio a todo probable ingreso de fondos al tesoro, y se fija como gasto del ejercicio a toda salida de fondos del tesoro, que el Poder Ejecutivo podrá o deberá ordenar en el lapso que abarca la ejecución del presupuesto.

La incidencia financiera de los gastos y recursos a pesar de éste indicado carácter que se limita a la vinculación directa con el tesoro, se toma en un sentido material o jurídico, según el sistema presupuestario que se adopte. Si el ingreso o egreso del tesoro se refiere al acto material del movimiento de fondos, el sistema será el de caja; si, en cambio, los ingresos y egresos se consideran desde el momento en que nace la obligación perfecta de cobrar o de pagar, el sistema será el de competencia o jurídica.

El gasto y el recurso, por ende, no son examinados en cuanto a su incidencia patrimonial para decidir su incorporación en el presupuesto. Los efectos sobre el patrimonio del Estado solamente pueden y deben dar lugar a adecuadas clasificaciones internas en los cuadros presupuestarios, a los fines estadísticos o de registro escritural de las operaciones.

Por otra parte, la comparación que en el presupuesto se hace de los gastos y de los probables recursos, no pretenden subordinar el curso de los primeros a los segundos. Esto es, la comparación no conduce a la obligación de efectuar los gastos conforme a la marcha de las recaudaciones y restringirlos en cuanto ésta limitación, se busca tan solo procurar, dentro de lo posible, el equilibrio entre ambos conceptos, en el periodo o en el ciclo, según el alcance que se le otorgue a la regla del equilibrio.

Principios presupuestarios

Veamos si el concepto doctrinario del presupuesto coincide con el alcance que en el derecho positivo nacional se asigna a esta institución. En primer término, la Constitución Nacional no define, el presupuesto, ni señala sus caracteres y contenido, se limita a disponer, en su art. 75, inc.8º) que corresponde al Congreso "fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas". Esto es, pone de manifiesto a quien compete la atribución de votar los gastos de la Nación. Por otra parte, en el artículo 100 inc. 6º) establece que es obligación del Jefe de Gabinete de Ministros “enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de Gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo". Sin perjuicio de lo

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expuesto, cabe advertir, que la Constitución Nacional no determina el alcance del presupuesto y sus requisitos de unidad y universalidad, como fuera menester. No obstante, la misma Constitución Nacional en su artículo 52 otorga a la Cámara de Diputados la "iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas".

Con relación al principio de universalidad, la Ley 24156 lo establece en su art. 12, expresando que "los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese período, en sus cuentas corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas". El Decreto reglamentario Nª2.666/92 a su vez expresa que "las Cuentas Corrientes, de Capital y de Financiamiento, deberán exponer las transacciones programadas, con gravitación económica e incidencia financiera". Por otra parte, el artículo 23 de la mencionada Ley, hace referencia al principio de unidad o "no afectación", expresando que "no se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de:

a) Los provenientes de operaciones de crédito público;

b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado Nacional, con destino específico;

c) Los que por leyes especiales tengan afectación específica".

Además de los ya mencionados, existen otros principios o reglas del presupuesto, como ser principio de periodicidad que en nuestro caso es de anualidad, por lo expresado en el artículo 75 inc. 8°) de la Constitución Nacional. También del mismo artículo se desprende el principio de legalidad: "Fijar anualmente...".

Principio de precedencia o anticipación: la ley de presupuesto debe estar aprobada antes de que inicie el ejercicio. En nuestro caso, el proyecto de presupuesto debe ser presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso, antes del 15/09 anterior al del ejercicio en el cual va a regir. El Congreso deberá aprobarlo antes del 31/12.

Principio de Publicidad: por tratarse de una ley y particularmente, por el contenido de la misma, se exige que el principio de transparencia sea cumplido por lo que deberá publicarse en el diario o boletín oficial.

Principio de claridad: el principio de publicidad se vincula al de claridad, ya que además que el presupuesto sea conocido por los ciudadanos, es necesario que sea lo suficientemente claro como para que estos lo entiendan, y no se trate de un documento que pueda solamente ser objeto de análisis por especialistas o tecnócratas.

Principio de exactitud: este principio exige que en la fijación de las autorizaciones para gastar, se procure la mayor precisión lo mismo que en la estimación de los recursos, de manera de no aumentar estos últimos permitiendo el crecimiento de los gastos. Tal procedimiento vulneraría el principio de equilibrio al cual nos referimos precedentemente, justificando el mayor endeudamiento como consecuencia de un incremento en el déficit de los recursos.

Principio de especificidad: este principio contempla la especificación en tres sentidos: cualitativo, cuantitativo y temporal. Desde el aspecto cualitativo se exige una especificación detallada de las diferentes partidas de gastos de manera de conocer en forma pormenorizada, en que se gasta. Desde el cuantitativo, consiste en la posibilidad de realizar gastos sólo hasta el importe asignado en cada una de las referidas partidas (art. 29 LAF). Con relación al aspecto temporal, el principio determina que los gastos sean comprometidos, devengados y pagados dentro del periodo en que fueron votados.

Principio de exclusividad: contenido en la Ley de Administración Financiera (art.20) el que establece que las “Disposiciones Generales” que integran el título I de las leyes de presupuesto, contendrán normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos.

Existen otros principios como el de equilibrio, que implica que los gastos que se ejecuten cuenten con el financiamiento respectivo. El art. 34 de la LAF es un ejemplo en tal sentido ya que dispone que 2el monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podrá ser superior al monto de los recursos recaudados durante éste”. También el art. 38 de la misma Ley establece que “toda ley que autorice gastos no

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previstos en el Presupuesto General deberá especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento”.

Disposiciones Constitucionales

Además del ya mencionado art. 75 inc.8°, la Constitución Nacional hace referencia en otros artículos a aspectos referidos al presupuesto, tanto a recursos como a gastos. Por ejemplo, el artículo 4° determina que "el Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional." Otro artículo, es el 16 en su último párrafo cuando expresa "la igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas". El artículo 17 expresa que "sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el Artículo 4°". Existe una limitación para que los ciudadanos puedan presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados (iniciativa popular) en el artículo 39 con relación a "reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal". Asimismo, el art. 75 que determina las atribuciones del Congreso en sus incisos, 1°, 2°, 3° referidas a materia tributaria.

El artículo 99 inciso 10° le otorga al Presidente la atribución de supervisar el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales.

Por su parte, el art. 100 determina las atribuciones del Jefe de Gabinete de ministros y entre ellas, el inciso 1° prescribe que ejerce la administración general del país; por el 6° determina, tal como fue expresado precedentemente, que debe enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo. El inciso 7° expresa "hace recaudar las rentas de la Nación y ejecuta la ley de Presupuesto nacional".

Con relación al control del presupuesto, tanto la última parte del art. 75 inc. 8°, "aprobar o desechar la cuenta de inversión", como el artículo 85 cuando establece que "el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo", para agregar luego que "el examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación" asignándole a este organismo en el párrafo final, la función de intervenir "necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos", vale decir, en la cuenta de inversión, que luego la Ley de Administración Financiera N°24.156/92, por su artículo 91 inc.h) le asigna a la Contaduría General de la Nación, órgano rector del sistema de Contabilidad, su preparación y por el artículo 95, le establece, tanto el plazo de presentación ante el Congreso Nacional, determinando que debe ser antes del 30 de junio del año siguiente al que corresponda tal documento, como el contenido de la misma.

Etapas de ciclo presupuestario

Las etapas del ciclo presupuestario son: preparación, sanción, ejecución y control.

Preparación: según la Constitución Nacional, corresponde al Jefe de Gabinete de Ministros enviar al Congreso el proyecto de ley de Presupuesto nacional previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo (art. 100 inc. 6°). La ley de Administración Financiera N°24.156/92, en su artículo 24 determina que "el Poder Ejecutivo Nacional fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto General. A tal fin, las dependencias especializadas del mismo deberán practicar una evaluación del cumplimiento de los planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país y sobre estas bases y una proyección de las variables macroeconómicas de corto plazo, preparar una propuesta de prioridades presupuestarias en general y de planes o programas de inversiones públicas en particular.

Se considerarán como elementos básicos para iniciar la formulación de los presupuestos, el programa monetario y el presupuesto de divisas formulados para el ejercicio que será objeto de programación, así como la cuenta de inversiones del último ejercicio ejecutado y el presupuesto consolidado del sector público del ejercicio vigente.

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El programa monetario y el presupuesto de divisas serán remitidos al Congreso Nacional, a título informativo, como soporte para el análisis del Proyecto de Ley de Presupuesto General".

Con relación a este aspecto, el Decreto 2.666/92 (Reglamento Parcial N°1) en su artículo 24 expresa: "a efectos de fijar los lineamientos de política presupuestaria previstos por la ley, el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (hoy Ministerio de Economía y Producción) deberá:

1. Elaborar un cronograma con las actividades a cumplir, los responsables de las mismas y los plazos para su ejecución.

2. Crear los mecanismos técnicos y administrativos necesarios para coordinar el proceso que conducirá a la fijación de la política presupuestaria.

3. Solicitar a las jurisdicciones y entidades la información que estime necesaria, hecho que, a su vez, obligará a éstas a proporcionar los datos requeridos.

Una vez fijados los lineamientos de política presupuestaria, las jurisdicciones y entidades elaborarán sus anteproyectos de presupuestos, de acuerdo a las normas, instrucciones y dentro de los plazos que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto".

Según el artículo 25 de la LAF, “sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionará el Proyecto de Ley de Presupuesto General.

El proyecto de Ley deberá contener, como mínimo, las siguientes informaciones:

a) Presupuesto de recursos de la Administración Central y de cada uno de los organismos descentralizados, clasificados por rubros;

b) Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo descentralizado, los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios;

c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se prevén ejecutar;

d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la Administración Central, para cada organismo descentralizado y para el total de la Administración Nacional.

El Reglamento establecerá, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas al Congreso Nacional tanto para la Administración Central como para los Organismos Descentralizados".

Una vez elaborado el Proyecto de Presupuesto, debe ser tratado en reunión de Gabinete y aprobado por el Poder Ejecutivo, según lo exige el artículo 100 inc. 6° de la Constitución Nacional.

El artículo 26 de la Ley expresa que el Poder Ejecutivo Nacional presentará el Proyecto de Ley de Presupuesto General a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de setiembre del año anterior para el que regirá, acompañado de un mensaje que contenga una relación de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de las autorizaciones para gastar, de los documentos que señala el artículo 24, así como las demás informaciones y elementos de juicio que estime oportunos".

Por el artículo 2° de la Ley N°24.629 (2do. Párrafo) se exige que el P.E.N. deberá presentar antes del 30 de junio de cada año, un informe de avance en la elaboración del Proyecto de Presupuesto General de la Administración Nacional para el año siguiente.

Sanción:

Ingresado en la Cámara de Diputados el proyecto será remitido a la Comisión de Presupuesto y Hacienda en la primera sesión subsiguiente, a propuesta de un señor Diputado, para efectuar su estudio y obtener su dictamen.

La citada Comisión establece un orden para tratar los asuntos entrados y está facultada para citar a Ministros, Secretarios y demás funcionarios del Poder Ejecutivo a fin de brindar las aclaraciones requeridas por sus miembros. En la práctica, esto último se traduce en la confección de un cronograma de reuniones que elabora la Comisión de Presupuesto y Hacienda y comunica al Poder Ejecutivo Nacional con la debida antelación.

Asimismo, los señores Diputados, integrantes de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, formulan por escrito una gran variedad de consultas y apreciaciones que son remitidas oficialmente a la Jefatura de Gabinete de Ministros. Este listado de preguntas y aclaraciones, habrá de enriquecer, con sus respuestas el

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tratamiento del proyecto presentado. El tratamiento en Comisión requiere de la presencia de funcionarios de las diferentes áreas de Gobierno y se somete a debate los diferentes aspectos. Una vez culminado el debate la Comisión elabora un dictamen o despacho que puede ser único, o bien uno por la mayoría y otro por la minoría.

Estos despachos son girados a la Secretaría de la Presidencia de la Cámara de Diputados, los cuales son incorporados al “orden del día”. Posteriormente la Comisión de Labor Parlamentaria, la cual está integrada por los Presidentes de Bloques, establece el orden de tratamiento que se le dará en el recinto.

Primero se inicia el tratamiento en general; concluida la discusión en general, si el proyecto no es rechazado puede comenzar la discusión en particular, en caso contrario deberá retornar a la Comisión de Presupuesto y Hacienda para que elabore un nuevo despacho.

La discusión en particular consiste en examinar el proyecto artículo por artículo, los cuales se los va mencionando desde la Presidencia de la Cámara de acuerdo con su número correlativo y de no merecer objeción se los va aprobando por mayoría simple.

En caso que algún artículo merezca alguna observación, los señores Diputados interesados en la cuestión solicitan la palabra para proponer cambios en su redacción o bien para mocionar que sea desechado.

Concluida la lectura y aprobación del articulado en particular, suelen presentarse mociones de inclusión de nuevos artículos a propuesta de los señores Diputados, los cuales, igual que el procedimiento anterior, son sometidos a debates para su inclusión en el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo Nacional.

Cabe significar que el artículo 79 de la nueva Constitución Nacional establece que cada Cámara, luego de aprobar un Proyecto de ley en general, puede delegar en sus Comisiones la aprobación, en particular, del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. A su vez, la aprobación en Comisión requerirá también el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros.

Habiendo merecido la aprobación por parte de la Cámara de Diputados pasa para su discusión al Senado de la Nación. El proyecto de ley pasa con todas las enmiendas realizadas. En general, el tratamiento que la Cámara revisora da al proyecto de Ley de Presupuesto, es similar al ya descripto, pero suele ser mucho más corto el período que se toma para su estudio ya que el análisis en profundidad correspondió a la Cámara de origen. Sancionado por ambas Cámaras, el Proyecto de Ley pasa al Poder Ejecutivo de la Nación. De no mediar reparos lo promulga (artículo 78 de la C.N.). Si no se produce observaciones (veto de artículo) ni lo promulga, regirá el artículo 80 de la C.N., que establece que todo proyecto no devuelto por el P.E.N. en el término de diez (10) días útiles, queda automáticamente promulgado.

El Poder Ejecutivo Nacional podrá observar en parte, el proyecto de ley aprobado, siempre que las partes no observadas tengan autonomía normativa y su vigencia parcial no altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso (Artículo 80 de la C.N.).

No obstante ello, existe una nueva instancia. Con las objeciones efectuadas por parte del P.E.N., vuelve a la Cámara de origen la ley observada. Si esta Cámara lo discute e insiste con los dos tercios de los votos, pasa nuevamente a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el Proyecto es ley y pasa al P.E. para su formal promulgación.

Ejecución:Tradicionalmente se ha entendido la ejecución del presupuesto, como el conjunto de acciones dirigidas a la administración de los recursos asignados en el mismo. Esta concepción tiene su origen en el concepto del presupuesto como expresión financiera de lo que el gobierno pretende realizar en un determinado periodo. La definición así concebida, es incompleta, ya que, la ejecución del presupuesto se efectúa en dos planos: el físico de producción (terminal e intermedia) y de recursos reales y el financiero.

La ejecución presupuestaria es la movilización de la administración pública, a efectos de llevar a cabo las acciones y procesos necesarios de utilización de los recursos reales y financieros, que posibiliten lograr los productos – bienes o servicios – en la cantidad y calidad adecuada y en el tiempo y lugar previstos, así como empleando la tecnología más adecuada, en donde se tengan presentes los criterios de eficiencia y eficacia necesarios en todo proceso productivo.

Ahora bien, para elaborar los productos, es necesaria una conjugación armónica de acciones concretas, ya sean rutinarias o que demanden una decisión previa, realizada a lo largo del período presupuestario.

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En el plano financiero y tomando en cuenta sólo el presupuesto de gastos, la ejecución presupuestaria consiste en la utilización de las asignaciones presupuestarias, tomando en cuenta el ordenamiento y consolidación de los mismos que sea requerido por el sistema jurídico vigente.

En materia de ingresos, la ejecución financiera del presupuesto consiste en la obtención de los medios de financiamiento necesarios, corrientes o de capital, según las normas previstas en las leyes, reglamentos y resoluciones vigentes, para atender la producción de bienes y servicios y efectuar las transferencias corrientes y de capital contemplados en el presupuesto de gastos.

En la fase de la ejecución presupuestaria le corresponde a la técnica presupuestaria examinar la coherencia cuantitativa y cualitativa, temporal y espacial de las acciones que deben efectuar las diversas instituciones que integran el Sector Público, así como la consideración de las disciplinas que participan en la producción de los bienes o servicios. Esta acción se cumple mediante la coordinación de la ejecución del presupuesto.

La coordinación de la ejecución presupuestaria implica un proceso de programación y de adopción de medidas, previas a la ejecución o concomitante con ella, a fin de obtener los productos terminales e intermedios previstos, logrando a la vez la máxima racionalidad posible en el empleo de los recursos reales y financieros. Esto implica a la vez, prever los imponderables que se presentan durante la ejecución y a los cuales deben dárseles las soluciones adecuadas y oportunas teniendo siempre presente el logro de los objetivos originalmente programados, con un mínimo de alteraciones o posibilitar los cambios cuando, situaciones de tipo coyuntural, así lo ameriten. Los instrumentos básicos que se utilizan en esta etapa son la programación de la ejecución y las modificaciones presupuestarias. (texto tomado de “El Sistema presupuestario Público en Argentina” – Tomo II – publicación del Ministerio de Economía y Producción).

La distribución administrativa de los créditosExpresa la L.A.F. Nº24.156/92 en su artículo 29, que "los créditos del presupuesto de gastos, con los niveles de agregación que haya aprobado el Congreso Nacional, según las pautas establecidas por el artículo 25 de esta Ley, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar".

La L.A.F. en el artículo 30 expresa que "una vez promulgada la Ley de Presupuesto General, el Poder Ejecutivo Nacional decretará la distribución administrativa del presupuesto de gastos.

La distribución administrativa del presupuesto de gastos consistirá en la presentación desagregada hasta el último nivel previsto en los clasificadores y categorías de programación utilizadas, de los créditos y realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto General. El dictado de este instrumento normativo implicará el ejercicio de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los recursos necesarios para su financiamiento”.

Esta facultad está hoy delegada en el Jefe de Gabinete de Ministros en virtud del artículo 100, inc. 1 y 7 de la Constitución Nacional

La necesidad de este proceder emana de dos razones básicas:

1) La Ley de Presupuesto contiene las autorizaciones financieras dadas al Poder Ejecutivo por el Poder Legislativo, para que aquel pueda lograr las realizaciones que su programa de Gobierno expresa a través del documento sancionado. En virtud de ello y considerando que la ejecución de las realizaciones previstas demanda una operatoria descentralizada, se requiere que el Poder Ejecutivo autorice al uso de los créditos presupuestarios por parte de los funcionarios responsables.

2) El detallado contenido del documento, en el que se combinan las clasificaciones institucionales con las programáticas, fuentes de financiamiento, geográfica y objeto del gasto, hace del mismo un instrumento apto para que, tanto en jurisdicciones y entidades, como en los órganos rectores, se haga posible disponer de la información necesaria para el gerenciamiento del programa de ejecución presupuestaria.

Por tal motivo, una vez promulgada la Ley, el Jefe de Gabinete emite una Decisión Administrativa por la cual distribuye los créditos a favor de las diferentes jurisdicciones y entidades, hasta el monto autorizado en la misma.

En virtud del referido acto, la autoridad máxima de cada jurisdicción o entidad, está facultada para realizar los gastos dentro del presupuesto autorizado.

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Control:

La Constitución Nacional en el artículo 75, inc. 8°) última parte expresa que es una atribución del Poder Legislativo “...y aprobar o desechar la cuenta de inversión.”

Al respecto, el artículo 85 de la misma Constitución establece que “El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo”.

“El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación”. Más adelante agrega: “Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos”.

Es decir, que la Constitución Nacional alude al necesario control del presupuesto, atribuyendo dichas facultades al Órgano Volitivo de la Hacienda, el Poder Legislativo.

Al respecto, la Ley de Administración Financiera N°24.156/92 en sus artículos 91 inc. h) y 95, encarga dicha tarea a la Contaduría General de la Nación, órgano rector del sistema de contabilidad.

Por el primer artículo mencionado establece que “la Contaduría General de la Nación, tendrá competencia para: inc. h) preparar anualmente la Cuenta de Inversión contemplada en el artículo 75, inciso 8 de la Constitución Nacional y presentarla al Congreso Nacional”. A su vez, por el artículo 95 determina que la citada cuenta deberá presentarse anualmente al Congreso Nacional antes del 30 de junio del año siguiente al que corresponda tal documento, indicando también los contenidos mínimos de la misma.

En consecuencia, una vez presentada dicha cuenta al Congreso se procederá a su estudio por parte de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, la que estará formada por seis (6) diputados y seis (6) senadores, según lo estipula la L.A.F. en su artículo 128.

Conforme a lo expuesto precedentemente, esta Comisión deberá enviarle la Cuenta de Inversión a la Auditoría General de la Nación, para que prepare su dictamen. El mismo no reviste el carácter de vinculante para el Congreso, sin perjuicio que la Comisión haga suya las opinión expresada en el dictamen.

Tratado en el Congreso deberá aprobarse o desecharse según lo establece la C.N. Por tal motivo el P.L. deberá expresarse, sin que se indique plazo alguno para dicha tarea.

El Control de la Cuenta de Inversión es un acto político que reviste importancia trascendental, ya que de esta manera se está juzgando la gestión del Poder Ejecutivo y verificando si se cumplieron los objetivos que los representantes del pueblo incorporaron en el Presupuesto.

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