turística de la Planificación Administración

Planificaciónturística de laAdministración Ramon Arcarons i Simon PID_00153780

© FUOC • PID_00153780 Planificación turística de la Administración

Índice

Introducción............................................................................................... 5

Objetivos....................................................................................................... 6

1. Gobernanza e intervención del Estado........................................ 7

1.1. La necesidad de intervención pública en el sistema turístico ..... 10

1.2. El papel del Estado y los agentes turísticos en la gestión

turística ........................................................................................ 11

2. La planificación como instrumento de gestión......................... 13

2.1. La planificación del turismo: conceptos fundamentales ............ 14

2.1.1. La perspectiva general: interrelaciones entre

economía, turismo, territorio y planificación ............... 15

2.1.2. El territorio como apoyo de la actividad turística ......... 16

2.1.3. La sostenibilidad como principio orientador de la

planificación turística .................................................... 18

2.2. Turismo y planificación estratégica ............................................ 19

3. El plan de desarrollo turístico....................................................... 21

3.1. El proceso de planificación turística: estructura y contenidos

básicos .......................................................................................... 21

3.1.1. Fase de organización y preparación del plan ................ 22

3.1.2. Fase de investigación, análisis y diagnosis .................... 24

3.1.3. Fase de formulación de propuestas ............................... 25

3.1.4. Fase de ejecución ........................................................... 26

3.1.5. Fase de seguimiento y control ....................................... 27

4. Servicios indirectos necesarios para la planificación

turística................................................................................................. 28

5. Colaboración pública y privada.................................................... 29

6. Planificación turística en España y en las comunidades

autónomas. El caso de Cataluña.................................................... 31

6.1. Introducción. Principios generales ............................................. 31

6.2. Del Plan Marco de Competitividad al Plan del Turismo

Español-Horizonte 2020 .............................................................. 32

6.2.1. El Plan Marco de Competitividad del Turismo

Español (Plan FUTURES 1992-1995) ............................. 33

6.2.2. El Plan Marco de Competitividad del Turismo

Español (Plan FUTURES II (1996-1999)) ........................ 36

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6.2.3. Plan Integral de Calidad Turística-PICTE (2000-2006) .. 38

6.2.4. Plan del Turismo Español-Horizonte 2020 .................... 40

6.3. La planificación turística en Cataluña ........................................ 43

6.3.1. Introducción. Principios generales de la Ley de

Turismo de Cataluña ..................................................... 43

6.3.2. El Plan Estratégico de Turismo de Cataluña (PETC):

un modelo de integración completa ............................. 48

Actividades.................................................................................................. 53

Glosario........................................................................................................ 54

Bibliografía................................................................................................. 55

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Introducción

Gobernanza e intervención del Estado, intervención pública en el sistema tu-

rístico, planificación del turismo, etcétera podrían parecer términos caducos

y obsoletos y fuera de contexto en un sector, como el turismo, que resulta tan

abierto. No obstante, en un ámbito tan importante como éste, hoy se hace

necesaria la intervención pública en el sistema turístico mediante los planes

estratégicos de turismo, a los que en este capítulo se hace referencia, así co-

mo la necesidad de llevar a cabo políticas turísticas que tengan cada vez más

en cuenta conceptos básicos como coordinación, cooperación, colaboración y

concienciación. En todos los casos y situaciones, los agentes públicos y priva-

dos implicados en la gestión turística del territorio deben buscar el consenso a

la hora de poner en marcha tanto estrategias y acciones como organizaciones

y entes destinados a la gestión turística.


Objetivos

Los objetivos que debemos alcanzar mediante el estudio de este módulo son

los siguientes:

1. Establecer las relaciones existentes entre el turismo como sector económi-

co-productivo y la planificación desde el ámbito de la gestión pública del

turismo con el fin de conseguir un desarrollo turístico sostenible.

2. Conocer los rasgos diferenciales que configuran la colaboración pública y

privada en el seno del sistema turístico.

3. Conocer los principales elementos y características de la planificación tu-

rística.

4. Estudiar los diferentes procesos de planificación turística producidos en

España y en Cataluña en las últimas décadas.


1. Gobernanza e intervención del Estado

En una posición de liderazgo turístico como la que vive nuestro país, el en-

torno general es cada vez más importante y en este marco el turismo represen-

ta un mercado muy sensible a la incertidumbre.

Por lo tanto, la gobernabilidad es el elemento clave de la competitivi-

dad: garantía de un entorno perfectamente claro y regulado por los in-

versores, consolidación de un sistema transparente y, al mismo tiempo,

seguridad física de las personas, especialmente de los visitantes, y con-

fianza en el sistema policial y judicial.

En este sentido, debemos tener en cuenta la necesidad de simplificar los siste-

mas de acreditación y visado turístico, las políticas relacionadas con las nor-

mativas del mercado laboral (a menudo se llevan a cabo reformas sin consi-

derar las circunstancias particulares del sector turístico) y la garantía para los

consumidores que afecta sensiblemente al consumo turístico.

El turismo es, sin duda, un ámbito muy favorable para observar la dinámica

real del concepto de gobernanza. Las razones pueden ser múltiples, aunque se

pueden destacar las siguientes:

1) El turismo precisa para su impulso la colaboración del sector público y el

sector privado. Para el desarrollo turístico resulta imprescindible la utilización

de recursos públicos cuya gestión es competencia de diferentes administracio-

nes y órganos de gobierno (recursos naturales, culturales, territoriales, etcéte-

ra).

2) Es imprescindible aumentar la concienciación de los ciudadanos con res-

pecto al destino turístico a partir de una mayor implicación de la sociedad civil

en un buen desarrollo turístico.

3) En el turismo la clave es la transversalidad. Para que el turismo funcione

y lo haga con normalidad es necesario la concurrencia de varios subsectores

empresariales (alojamiento, restauración, transporte, intermediación, etcéte-

ra) que contemplan lógicas independientes y, en muchas ocasiones, contra-

dictorias.


4) A menudo, según la lógica de intervención, los diferentes agentes turísticos

utilizan elementos diferentes a la tradicional división funcional. En el caso del

turismo el destino turístico es el aglutinador del espacio de acción. (Velasco,

2008).

Actualmente, la responsabilidad del "gobierno turístico" resulta bastante evi-

dente; es imprescindible que el Gobierno garantice el mantenimiento y la po-

tenciación de unos altos niveles de seguridad en las zonas turísticas. Todo ello

mediante actuaciones que fomenten unos mejores servicios, cuidando, al mis-

mo tiempo, de la estética de los espacios turísticos y concienciando al personal

de estos servicios para que mantengan la tradicional hospitalidad que ha ca-

racterizado a nuestro país, a nuestro turismo y, en general, cuanto contribuye

a aumentar esas buenas sensaciones y se reduce cualquier tipo de incomodi-

dad e inseguridad.

Con el fin de alcanzar una alta competitividad se precisan más y mejores puer-

tos, aeropuertos, carreteras, telecomunicaciones, seguridad, servicios médicos,

universidades y centros de formación, parques nacionales, ocio y entreteni-

miento, prestación de servicios en múltiples y variadas actividades, en can-

tidad y calidad necesarias, ya sea mediante inversiones directas o indirectas

(concesiones o privatizaciones) y con la garantía del Gobierno de una óptima

operatividad en las mencionadas acciones.

Para el desarrollo de una política turística eficaz es necesario reconocer que ca-

da destino tiene su propia problemática competitiva y exige una gestión local

adecuada. En este sentido, el Gobierno deberá crear las condiciones generales

para la competitividad y apoyar a los programas de competitividad específicos

de los destinos turísticos, todo ello en estrecha colaboración con los diferentes

agentes turísticos implicados en el desarrollo turístico.

Se ha de contar con la experiencia de los grandes acontecimientos y lograr que

todos los sectores y agentes afectados en el funcionamiento del sistema turís-

tico interaccionen y colaboren entre sí, con el fin de conseguir los objetivos

deseados y que hagan más competitivo el destino turístico.


Por lo tanto, considerando las diferentes realidades turísticas actuales, es im-

prescindible examinar el funcionamiento del sistema turístico no sólo sobre el

papel de los Estados, sino también el funcionamiento, la estructura y la orga-

nización de una multiplicidad de organismos, instituciones, asociaciones, et-

cétera que, desde una óptica pública o privada, tienen en el turismo una parte

sustancial de sus actuaciones. En definitiva, agentes públicos y privados deben

buscar conjuntamente vías de consenso y colaboración para que el "gobierno

turístico" sea cada vez más eficaz y eficiente y los principios e instrumentos

de participación, de diálogo y de confianza entre múltiples actores públicos y

sociales adquieran mayor presencia.

La gobernanza no es potenciar la colaboración público-privada para mejorar

el desarrollo del sector turístico en un espacio territorial determinado. La go-

bernanza turística ha de entenderse como parte de los procesos de decisión

público-privados cuyo objeto es la mejora en la gestión de los conflictos que

de manera inevitable provoca la actividad en el destino. La gobernanza turís-

tica implicaría avanzar un paso más en el gobierno del turismo.

La gobernanza turística –considerando su carácter transversal y su dimensión

de actividad compleja, variada y dinámica; de intereses fragmentados y de

complejas interdependencias (sobre todo verticales)– contempla una gran va-

riedad de actores con intereses a menudo confrontados que han de alinearse

en torno a un producto integral. En este sentido, y considerando su necesidad,

debe servir para comprender y, en su caso, reformar buena parte de las estruc-

turas, los procesos y los instrumentos de actuación pública que ya no resulten

apropiados ni eficaces a la luz de las nuevas realidades.

Dentro del concepto de gobernabilidad se incluye el de política de infraestruc-

turas, tanto de movilidad y transporte como de energía, agua, telecomunica-

ciones y servicios, especialmente de sanidad, un elemento muy sensible para

turistas y visitantes.

Por otra parte, si se considera la existencia de una relación muy estrecha entre

microproducto turístico y producto "destino", observamos que, en este cam-

po, la interdependencia entre uno y otro es mucho más fuerte. Si no existe

una adecuada gobernanza que asuma compromisos compartidos en el estable-

cimiento y mantenimiento de estándares de calidad en este campo, es difícil

establecer una competencia razonable frente a destinos mucho más conforta-

bles y seguros, en el sentido más amplio de la palabra.

Actualmente, es impensable pretender que una empresa turística logre el desa-

rrollo de un determinado destino. Requiere la cooperación del sector público,

especialmente local y regional, y, en otros casos, también nacional. Sin em-

bargo, es muy improbable que una Administración pública local sea capaz de

Gobernanza

El término gobernanza poseediferentes significados y, deforma especial, ha tendido aasociarse a todos los cambiosproducidos en el sector públi-co en los últimos años, la ma-yoría de ellos relacionados conla reformulación del papel quedeben desempeñar en el futu-ro los actores gubernamenta-les formales. En definitiva, setrata de la idea de gobierno re-lacionada con los procesos detoma de decisiones colectivasque permiten la gestión de losconflictos sociales.

Lectura recomendada

Sobre la gobernanza turísti-ca podéis consultar Velasco(2007).


conseguir el desarrollo turístico de su territorio sin la colaboración del sector

privado implicado. Además, si se puede contar con la participación de la socie-

dad o la comunidad local, el éxito tendrá muchas más garantías de producirse.

No obstante, cuando se observan estos temas desde un punto de vista empre-

sarial, el tratamiento de la ocupación estacional y una lógica fiscal que tenga

en consideración esta situación se muestran como algunos de los factores más

importantes.

Por otra parte, a efectos de costes y aprovechamiento de oportunidades, exis-

ten otros elementos clave, como la planificación y la gestión urbanística. Del

tratamiento del suelo depende la viabilidad, o no, de muchas inversiones, des-

de los alojamientos hasta las atracciones turísticas.

En consecuencia, el éxito o el fracaso del turismo de nuestro país se encuentra

íntimamente ligado a la capacidad de integrar los sectores públicos y privados

en un proyecto común que obligue al primero a disponer de políticas especí-

ficas y diferenciadas para el turismo (desde los horarios de apertura y cierre de

comercios y actividades hasta la propia regulación del mercado laboral turísti-

co) y, al segundo, a plantear que el éxito o el fracaso de sus actividades depen-

den de su capacidad de actuación y marketing y del compromiso empresarial

que asuma, y no tanto de las ayudas o soluciones que pretenda obtener del

sector público.

1.1. La necesidad de intervención pública en el sistema turístico

En general, el turismo se ha convertido, en la mayoría de países, en una

actividad clave para el desarrollo económico que ha supuesto unos cier-

tos niveles de intervención pública de los Estados con el fin de orientar

el desarrollo de sus actividades a partir de la ejecución de diferentes po-

líticas públicas. Estas políticas públicas se han orientado especialmen-

te al comercio exterior, la balanza de pagos, la ocupación, el desarrollo

económico, la ordenación del territorio, etcétera.

Según la OCDE, las razones que justifican la intervención estatal son las si-

guientes: las competencias internacional y de interés nacional, la especificidad

del sector y las carencias del mercado. No obstante, el turismo, excepto en los

países más desarrollados, es, por definición, internacional. Aún hoy, existen

países en los que la población local no puede acceder a los complejos turísticos

por falta de capacidad económica.


En este sentido, se considera que sólo los poderes públicos pueden conseguir

que el desarrollo turístico se realice en beneficio de la colectividad. El turismo

aporta divisas, que en muchos casos los Estados no tienen forma de obtener,

y, a la vez, redistribuye la renta. La promoción del turismo mejora la imagen

del país y, a menudo, es el único modo de darse a conocer en el exterior.

Esta necesidad de intervención se ha visto cuestionada en los últimos años por

las tendencias políticas de muchos gobiernos de ideología liberal que cuestio-

nan las tradicionales funciones del Estado a la hora de intervenir en política y

economía. Se puede decir que los límites del Estado son cada vez más borrosos

con respecto a muchas de sus jurisdicciones, ya que se produce una mayor

preocupación por la creación de sociedades público-privadas y una reducción

del grado de intervención del Gobierno en economía, sin olvidar que, hoy día,

el Estado todavía fija el marco regulador en el que se desarrollan las activida-

des públicas y privadas.

1.2. El papel del Estado y los agentes turísticos en la gestión

turística

La intervención del Estado y las tendencias hacia la regionalización y la priva-

tización en los países más desarrollados han puesto de manifiesto la necesidad

de una mayor coordinación por parte de las administraciones con competen-

cias turísticas. No obstante, la situación económica, especialmente en Europa,

lleva a muchos gobiernos a restringir gastos en promoción o incluso a supri-

mir algunas administraciones turísticas. Esta línea se ha puesto de manifiesto

en países como Suecia, donde, desde 1991, el Gobierno trata el turismo como

cualquier otro sector industrial; Estados Unidos, donde el gobierno federal ha

dejado funciones y competencias en manos de los estados; Japón, que promo-

ciona la salida de sus compatriotas al extranjero con el fin de contrarrestar el

superávit de su balanza de pagos, e incluso Italia, donde año tras año el ENIT

ve recortados sus presupuestos.

En sentido contrario, otros países desarrollados y de poca tradición interven-

cionista, como es el caso de Gran Bretaña y Australia, cuentan con adminis-

traciones turísticas dotadas de fondo a cargo de los presupuestos del Estado.

En el caso británico, con la función de actuar hasta donde no llegue la empre-

sa privada.

Por otro lado, en Australia, donde se ha llevado a cabo una interesante refle-

xión sobre este tema, la justificación por la financiación de campañas de pro-

moción turística nacionales o regionales consiste en garantizar que los efectos

del turismo no beneficien sólo al sector turístico, sino a toda la colectividad

(Hall, 1994).

Lectura recomendada

Sobre actividades públicasy privadas podéis consultarHall (2009).


Es importante que los turistas estén persuadidos de comprar productos y ser-

vicios, y no sólo productos de una determinada empresa. Este conjunto de ser-

vicios beneficia a una gran parte de la sociedad y la cultura de un país. Proba-

blemente, esta misma dispersión de los beneficios ha sido la mayor dificultad

en la que se encuentran las empresas privadas en el campo de la promoción

internacional.

Para la OCDE, si la promoción se dejara en manos del sector privado, se po-

dría producir un desarrollo de un claro desequilibrio, con riesgo de agravar

la saturación de las infraestructuras y la tensión en el medio ambiente. Este

planteamiento se podría considerar una intervención correctora del Estado,

con un mayor coste económico para los contribuyentes.

En síntesis, sin una Administración turística estatal, los diferentes des-

tinos podrían competir entre sí con el resto de países competidores, el

conjunto del sector carecería de información adecuada y la imagen ex-

terior de España se resentiría.

Sin embargo, no sólo se ha mantenido esta Administración turística, sino que

las dotaciones presupuestarias, especialmente en materia de promoción exte-

rior, también han aumentado más que la media, si consideramos las de nues-

tros principales competidores europeos.

El caso de las pymes

El caso de las pymes, mayorita-rias en el sector, pone de ma-nifiesto la necesidad de que nosigan dispersándose sus esca-sos recursos, mientras que lasgrandes compañías (hoteleras,compañías aéreas, ttoo, etcé-tera) no cuenta entre sus estra-tegias la de la promoción deun país concreto. Estas compa-ñías promocionan los lugaresque son objeto de sus opera-ciones, lo que favorece más elmovimiento turístico generalque el dirigido a un país espe-cífico.

El caso de España

El caso de España no dejade ser singular. A partir de laaprobación de la Constitucióny de los diferentes estatutosde autonomía, la Administra-ción Central del Estado no tie-ne competencias exclusivas enturismo, sino sólo comparti-das en función de la actuaciónplanificadora de la economía,manteniendo una Administra-ción turística con su corres-pondiente organismo de pro-moción exterior. No obstan-te, la concentración en la acti-vidad coordinadora, especial-mente a partir de la década delos noventa, ha permitido quetanto las administraciones delas comunidades autónomas,que no dejan de ser tambiénEstado, como el sector privadoreconozcan la necesidad de es-ta función.


2. La planificación como instrumento de gestión

Los ciudadanos del mundo contemplan como una cierta paradoja que, tras la

caída del muro de Berlín, la bancarrota de las economías de planificación cen-

tralizada y la generalización de la ideología liberal en el mundo, hoy se lleve a

cabo más planificación que nunca. No sólo los gobiernos (locales, regionales

y estatales) o los ejércitos "planifican", sino que además las grandes corpora-

ciones financieras, los organismos de cooperación, las empresas nacionales y

transnacionales, etcétera han incorporado la planificación en sus particulares

"agendas".

Sin embargo, la planificación actual presenta principios, objetivos y caracte-

rísticas que no tienen casi nada que ver con la planificación normativa de las

últimas décadas del siglo XX. De acuerdo con esta última consideración, ca-

recería de toda lógica entender la planificación bajo ideas preconcebidas, en

función de realidades políticas del pasado que ya no forman parte de la ma-

yoría de ideologías que hoy gobiernan nuestros países.

Hoy, la planificación tiene carácter flexible y esencialmente estratégico, y es

capaz de adaptarse a los nuevos escenarios, hasta lograr aprovechar mejor las

oportunidades y resolver los problemas que plantean las nuevas situaciones.

La planificación pública se define como un proceso racionalizador e in-

dispensable que la Administración pública lleva a cabo a la hora de or-

ganizar y coordinar de los recursos disponibles y así conseguir el bienes-

tar y satisfacer de las necesidades de los ciudadanos y el progreso de la

colectividad (Acerenza, 1984).

Para la consecución de estos objetivos, la planificación es concebida como un

proceso sistémico que se lleva a cabo con la gente y de cara al mundo, y to-

do ello con la mejor información posible. Estos dos requisitos no pueden ir

separados, ya que si sólo se considera a los ciudadanos se produce una deriva

hacia posiciones probablemente populistas ineficientes. Por otra parte, si sólo

se planifica con información pero sin los ciudadanos, obtendríamos una pla-

nificación de "libro", sin viabilidad política y sin ningún tipo de participación

de los agentes sociales y productivos.


2.1. La planificación del turismo: conceptos fundamentales

La planificación constituye una técnica a la que la Administración es especial-

mente sensible en relación con los diferentes sectores económicos, aunque su

fuerza expansiva la lleve a protagonizar gran parte de la acción administrativa

en general.

La actividad turística no puede ser ajena a esta tendencia, como lo demuestran

el contenido de las leyes de turismo aprobadas por las comunidades autóno-

mas españolas, en las que se contempla la planificación turística como una

de las técnicas fundamentales para el desarrollo del turismo en cada una de

las comunidades1.

(1)La Ley, Código de Turismo 2006

A pesar de la existencia de estas recientes normativas, hay que reconocer esta

problemática, ya que, aún hoy, la mayoría de los espacios turísticos se han ca-

racterizado por graves carencias de planificación. Aunque la interacción turis-

mo/territorio se nos presenta, desde los inicios del desarrollo turístico ésta se

reconoce como una necesidad ineludible para la explotación óptima de nues-

tras riquezas naturales.

Tabla�1.�Normativa�general�autonómica�de�ordenación�turística

Comunidad autónoma Leyes de ordenación turística

Andalucía Ley 12/1999, de 15 de diciembre (LOTA)

Aragón Ley 6/2003, de 27 de febrero (LOTAR)

Asturias Ley 7/2001, de 22 de junio (LOTAS)

Islas Baleares Ley 2/1999, de 24 de marzoLey 9/2002, de 12 de diciembre (LOTB)

Canarias Ley 7/1995, de 6 de abrilLey 7/1997, de 4 de julioLey 5/1999, de 5 de marzoLey 6/2002, de 12 de junioLey 19/2003, de 14 de abril (LOTCA)

Cantabria Ley 5/1999, de 24 de marzo (LOTCAN)

Cataluña Ley 13/2002, de 21 de junio (LOTCAT)

Castilla-La Mancha Ley 8/1999, de 26 de mayo (LOTCM)

Castilla y León Ley 10/1997, de 19 de diciembre (LOTCL)

Extremadura Ley 2/1997, de 20 de marzo (LOTEX)

Galicia Ley 9/1997, de 21 de agostoLey 10/2004, de 2 de noviembre (LOTGA)

La Rioja Ley 2/2001, de 31 de mayo (LOTLR)

Madrid Ley 8/1995, de 28 de diciembreLey 1/1999, de 12 de marzoLey 1/2003, de 11 de febrero (LOTMA)

Fuente: elaboración propia

Lectura recomendada

Sobre la planificación de losespacios turísticos podéisconsultar Arrillaga (1962).


Comunidad autónoma Leyes de ordenación turística

Murcia Ley 11/1997, de 12 de diciembre (LOTMU)

Navarra Ley Foral 7/2003, de 14 de febrero (LOTNA)

País Vasco Ley 6/1994, de 16 de marzo (LOTPV)

Valencia Ley 3/1998 de 21 de mayo (LOTVA)


La importancia que se concede hoy a la planificación turística es reconocida

por la misma OMT, cuando afirma que sin planificación integral de la actividad

turística difícilmente se puede llegar al éxito en la gestión y desarrollo del2

turismo.

Durante los últimos años ha proliferado el número de planes turísticos, lo que

ha demostrado la importancia de la planificación turística a diferentes niveles:

supranacional, nacional, regional y local. No obstante, resulta preocupante el

hecho de que por falta de financiación, de personal formado, de información

adecuada, de legislación efectiva, etcétera muchos de estos planes han sido

de difícil implementación y materialización. Esto ha provocado una pérdida

considerable de recursos y una reducción de las expectativas a la hora de llevar

a cabo políticas de desarrollo turístico en los destinos afectados.

2.1.1. La perspectiva general: interrelaciones entre economía,

turismo, territorio y planificación

(2)OMT, 1994

El turismo es una actividad muy compleja, ya que produce efectos sobre los

entornos económico, social y natural. Por esta razón es necesario que su desa-

rrollo se realice del modo más ordenado posible (intentando reducir todos

aquellos impactos que puedan ser negativos), con el fin de maximizar los be-

neficios económicos, sociales y culturales.

Lectura recomendada

Sobre la complejidad del tu-rismo podéis consultar Mo-rucci (1991).

En general, se podría decir que en la actividad turística convergen varios cam-

pos que, al mismo tiempo, interactúan entre sí, ya sea el medio ambiente, la

sanidad, la legislación, el urbanismo, la ingeniería, etcétera y que junto con los

propios del turismo (hostelería, actividades lúdicas, actividades culturales, in-

formación turística, servicios turísticos, intermediación, etcétera) han de com-

poner un todo integral que deberá ser correctamente interpretado y evalua-

do en el momento de definir un modelo u otro de desarrollo turístico. Una

adecuada optimización de los recursos disponibles en el destino, la definición

de un plan de trabajo, que una y coordine los diferentes elementos que inter-

vienen en el desarrollo turístico y, especialmente, la adecuada planificación

de sus estrategias de marketing pueden suponer la diferencia de obtener un

producto competitivo o un producto mediocre que tenderá a desaparecer con

el tiempo3.

(3)OMT, 1998


El territorio resulta un elemento básico del desarrollo turístico, dado que en él

se integran los recursos medioambientales, artísticos o culturales de los desti-

nos turísticos, a la vez que es el espacio físico destinado al emplazamiento de

infraestructuras y equipamientos. Sin embargo, el turismo se manifiesta como

actividad económica que condiciona la ordenación del territorio, ya que lo

necesita, lo usa, lo consume y lo transforma. Es decir, el propio turismo se erige

en uno de los principales agentes de destrucción de los recursos sobre los que

se construye, considerando la elevada fragilidad de éstos.

Este uso del territorio por parte de la actividad turística implica la existencia

de una dimensión ambiental que genera distintas problemáticas, por lo que

se necesita recurrir a técnicas de planificación que garanticen un desarrollo

turístico sostenible.

Por otro lado, el turismo como actividad económica, pero también como fe-

nómeno y práctica social, integra modos singulares de actuación y relación

que afectan al territorio y condicionan el resto de actividades y relaciones eco-

nómicas y sociales y que, a la vez, configuran una nueva estructura territorial,

social y económica.

Por todo ello se hace necesario efectuar una adecuada planificación del turis-

mo, con sentido de equilibrio y buscando siempre la coherencia en las dife-

rentes actuaciones. Así como considerando de forma esmerada y técnica el in-

ventario disponible de áreas con recursos turísticos; especificando sus caracte-

rísticas peculiares, los atractivos que hay que ofrecer y las formas de explota-

ción; valorando las limitaciones y características del medio ambiente del en-

torno, y analizando las repercusiones positivas o negativas, teniendo como

objetivo permanente y fundamental la preservación e incluso la mejora del

marco ecológico.

2.1.2. El territorio como apoyo de la actividad turística

Los destinos turísticos se pueden entender como un espacio para el con-

sumo con una determinada imagen de simbolismo social; en éstos los

visitantes pueden disfrutar de servicios y adquirir productos materiales

en el contexto de una determinada combinación de componentes que,

en función de una mejor o peor organización, transmitirá una percep-

ción de calidad concreta (Vera, 1997).

Lectura recomendada

Sobre el turismo como acti-vidad económica podéis con-sultar Hiernaux (1996).

A partir de esta visión, los destinos turísticos, fundamentalmente todos aque-

llos que se encuentran vinculados a la existencia de algún recurso natural es-

pecífico, se han ido desarrollando mediante la utilización intensiva del terri-

torio, entendiendo éste como un bien de fácil y libre acceso4. Por lo tanto,

la articulación territorial del turismo presenta importantes conexiones con el

(4)OMT, 1998


resto de las actividades económicas, sin limitarse a los procesos que transfor-

man entornos y ambientes naturales y creando productos turísticos para sa-

tisfacer las demandas de los visitantes.

No obstante, hasta la década de los ochenta, el turismo de masas se fundamen-

taba en la producción cuantitativa, un alto número de ventas para un mínimo

margen de beneficios por persona, y todo ello con un nivel muy elevado de

explotación y ocupación de territorio, difícil de recuperar en el futuro.

En la actualidad, este planteamiento ha sido superado, al considerar el territo-

rio como base y apoyo de la oferta de cualquier destino turístico, convertirlo

en una de las partes fundamental e intrínseca del producto turístico e incidir

cada vez más en la imagen percibida por los consumidores turísticos5.

La política turística llevada a cabo en cada uno de los destinos turísticos deberá

considerar los elementos fundamentales que afectan al territorio y al turismo;

por ello, además de los elementos vinculados al uso del suelo, la legislación

urbanística o el control de los recursos medioambientales, etcétera, aquélla

afectará tanto a la elección concreta que realiza el turista de uno u otro destino,

como a los diferentes agentes turísticos públicos o privados vinculados a la

actividad turística.

Resulta habitual que todo territorio que tenga interés en el desarrollo de la

actividad turística esté sujeto a una adecuada política que permita ordenar, re-

gular, desarrollar, promocionar y controlar sus diferentes actividades y trans-

formaciones para orientarlas al uso y la explotación turística. Todo ello impli-

ca el diseño de una detallada planificación de este desarrollo turístico.

Esta planificación se puede plantear para diferentes niveles jurisdiccionales o

para diferentes ámbitos sectoriales. Así, se puede hablar de planificación in-

ternacional, nacional, autonómica, regional, local, de mancomunidad, secto-

rial, etcétera. Sin embargo, la planificación turística se puede estructurar como

paquete de actuaciones a corto, medio y largo plazo, y su financiación puede

ser pública, mixta o privada.

(5)OMT, 1998

En general, se podría decir que la puesta en funcionamiento de actividades de

planificación, optimización y protección del territorio, que tiene como obje-

tivo principal conseguir una mejora de la calidad del suelo, parece consecuen-

cia de la concienciación de los problemas que amenazan la rentabilidad y la

propia supervivencia a corto plazo del turismo como actividad económica y

del deterioro de la calidad de vida de la población receptora.

Lectura recomendada

Sobre el funcionamiento deactividades podéis consultarGarcía (2007).


2.1.3. La sostenibilidad como principio orientador de la

planificación turística

La OMT (OMT, 1996) define como turismo sostenible aquel que se

orienta a satisfacer las necesidades de los turistas actuales, lo que genera

ingresos de bienestar social en el destino y, a la vez, permite conservar

los recursos y garantizar la continuidad de las ofertas y de las actividades

a largo plazo. Por lo tanto, constituye un concepto que, en cualquier

caso, no implica la utilización de un modelo de gestión de los recursos

desde la perspectiva de su proyección hacia el futuro, es decir, que se

trata, en definitiva, de un modelo planificado del turismo.

De acuerdo con esta perspectiva, la planificación turística implica un alto con-

trol social de las actividades y de sus efectos sobre los recursos, así como el ob-

jetivo de que la mayor parte de los beneficios económicos se traslade al con-

junto de la comunidad en sus diferentes formas: incremento de la renta y de

los ingresos, creación de ocupación, equipamientos, infraestructuras, etcétera.

En este sentido, la planificación turística se debe entender como una de las

partes de la estrategia de desarrollo local, integrada en el sistema productivo,

y no como parte, en ningún caso, de un elemento aislado y autónomo en el

territorio.

Sin implicar innovaciones radicales, el concepto de sostenibilidad supone una

mayor valoración y, en cierta manera, una reorientación de la planificación y

gestión turística. Incluso se podría pensar en un proceso de convergencia de

los diferentes enfoques de la planificación hacia principios de sostenibilidad,

entre los que destaca el estratégico.

Lectura recomendada

Sobre el concepto de soste-nibilidad podéis consultarIvars (2001).

Por otro lado, resulta evidente, desde hace años, que el aumento de las ac-

tividades turísticas y el uso intensivo del territorio han generado, al mismo

tiempo, un importante debate respecto a su evolución dentro del concepto de

sostenibilidad.

La mayor parte de los estudios analiza los impactos del turismo como procesos

ya desarrollados, pero nuevos análisis evalúan los efectos probables del desa-

rrollo antes de que el proyecto siga su curso (Ávila, 2002).

En el caso de los destinos emergentes, también es necesario analizar los posi-

bles impactos y repercusiones que puede provocar la actividad turística. Por lo

tanto, habrá que distinguir entre los efectos relativos al entorno físico, en el

que lo importante es la adaptación de la actividad turística al entorno en los

aspectos que se relacionan con sus condiciones físicas: sol, vegetación, relieve,

paisaje, fauna, clima, etcétera, y sus repercusiones en el entorno social y cul-

Nota

En este sentido, Pearce (1985)examina el conflicto existenteen la bibliografía sobre el te-ma partiendo de la hipótesisde que ya no se considera alturista óptimo per se y anali-za las situaciones y los contex-tos en los que se mueve paradiagnosticar los beneficios olos perjuicios que supone suconsumo de servicios turísti-cos.


tural, en el que deberemos considerar la evolución demográfica, las tradicio-

nes, el idioma o la posible relación de dependencia con respecto a la cultura

dominante del turista.

En último lugar, las consecuencias en el entorno económico son a menudo

las más analizadas y se realiza una aproximación a la estructura de la empresa

del sector, a su medida y a su diversidad, así como a sus interrelaciones con

el resto del sistema productivo local, a su dependencia del exterior, etcétera.

Estos factores influirán en el alcance y participación de la población local en

los costes y en los beneficios de la actividad.

2.2. Turismo y planificación estratégica

En la actualidad, la creciente competencia, la aparición acelerada de nuevos

mercados, competidores, productos sustitutivos y tecnologías provoca que

agentes turísticos públicos y privados sean cada vez más competitivos y diná-

micos para entender sus nuevos entornos y el posicionamiento, tratando de

llevar a cabo las acciones necesarias para aprovechar las oportunidades pre-

sentes y evitar los peligros futuros.

Por esa razón, cada vez son más las organizaciones que consideran la planifi-

cación estratégica como un bien que les permita navegar de manera segura,

sorteando las turbulencias de sus entornos. Dada su relevancia, las organiza-

ciones, los agentes turísticos públicos y privados realizan considerables esfuer-

zos a la hora de determinar qué tipo de planificación deben realizar, cuándo y

cómo ha de realizarse, quién la llevará a cabo y qué se hará con los resultados.

Para hacer frente a todos estos retos, a la hora de llevar a cabo procesos de

desarrollo local y regional se pone de manifiesto la necesidad de implementar

una política local y una gestión de los espacios turísticos que compran diferen-

tes modalidades de planificación, según los problemas que haya que resolver

y los objetivos y los agentes implicados, entre otros factores condicionantes.

En este contexto la planificación estratégica se ha consolidado, a pesar de sus

limitaciones como modalidad de planificación para la gestión territorial, gra-

cias a sus conexiones con otras modalidades de planificación con incidencia

territorial.

La planificación es una función básica del equipo ejecutivo de una or-

ganización, fundamentada en la suposición de que el análisis y la defi-

nición deben anticiparse a la acción. Así, la planificación puede enten-

derse como el conjunto de actividades realizadas por la empresa con el

objetivo de evaluar sus opciones de evolución y concretarla mediante

programas, líneas de acción y metas, así como comprobar sus resultados

mediante un esquema de evaluación y seguimiento.

Lectura recomendada

Sobre las diferentes modali-dades de planificación podéisconsultar Ivars (2003) y Pu-jadas y Font (1999).


Ante la confluencia de diferentes políticas horizontales y sectoriales, la plani-

ficación estratégica tiene como propósito definir la misión, la visión y los ob-

jetivos a medio y largo plazo de la institución; así como establecer la ruta que

hay que seguir para materializar los objetivos mencionados. Para la mayoría

de las organizaciones, los resultados de un proceso de planificación estratégica

incluyen un plan de negocio, una cartera con los grandes proyectos o inicia-

tivas que emprender y una serie de mecanismos de seguimiento y revisión de

los avances en la consecución de los objetivos.

Un plan estratégico debe ser un proceso participativo, consistente en

un documento elaborado por los diferentes agentes socioeconómicos

del territorio y no sólo por un grupo de expertos. En cualquiera caso,

la iniciativa y la configuración del equipo de planificación en cada en-

torno será diferente, pero en buena medida fundamentará la manera en

la que se abordará la gestión turística del ámbito territorial en el que

nos encontramos.


3. El plan de desarrollo turístico

El Plan de Desarrollo Turístico6 es un instrumento de gestión que resulta

del análisis, la elaboración y el consenso y por el que se establecerán los

objetivos, las estrategias, los programas, los proyectos y las actividades

organizadas a corto, medio y largo plazo.

Este documento permite desarrollar el destino turístico de manera planificada,

involucrando a los diferentes actores públicos, privados, locales o sectoriales

e identificando los papeles y el nivel de participación de cada uno en este

proceso. Así, su implementación debe contar con un en gestor reconocido y

concordar con los planes de ordenación de los territorios en los que se esté

trabajando.

El PDT busca la integración de los recursos y servicios turísticos de interés con

el objetivo de conformar productos basados en las características particulares

de cada destino. A partir de aquí, se puede afirmar que mediante el PDT se

pretende optimizar la oferta conjunta, la satisfacción de la demanda y el desa-

rrollo socioeconómico integral del destino. Esta herramienta está orientada al

desarrollo integral desde la acción, ya que formula retos, plantea alternativas

y propone líneas y programas de actuación, así como oportunidades de inver-

sión y desarrollo por otros sectores.

En síntesis, toda planificación en materia turística persigue, entre otros obje-

tivos, el aumento de la actividad económica dentro del sector, la promoción

de las diferentes tipologías turísticas, la modernización de la oferta con el fin

de ajustarla el máximo posible a la demanda, la preservación de los recursos

y la divulgación de una imagen turística orientada a incrementar los niveles

de la demanda.

3.1. El proceso de planificación turística: estructura y

contenidos básicos

En líneas generales, cualquier proceso de planificación turística suele respon-

der a las fases de organización y preparación del plan, investigación y análisis,

formulación de propuestas (objetivos, estrategias, actuaciones, recomendacio-

nes, etcétera), ejecución y seguimiento y control.

Esquema�básico�del�proceso�de�planificación�turística

(6)En lo sucesivo PDT.



3.1.1. Fase de organización y preparación del plan

Cuando un proyecto se encuentra en su fase inicial, la decisión de realizar

un proceso de planificación se presenta como una necesidad ineludible si se

quieren obtener resultados positivos a corto, medio y largo plazo. Los análisis

y planteamientos que se formulan se concentran en la definición de objetivos,

volumen aproximado, inversión que se requiere para su ejecución, etcétera.

Este proceso es conocido como identificación del proyecto. Suele ser producto

del reconocimiento de alguna necesidad, carencia u oportunidad y el proyecto

se plantea como su solución.

La dificultad de estos proceso (complejidad, coste, incertidumbre sobre la po-

sibilidad de alcanzar los resultados esperados, etcétera) requiere, en algunas

ocasiones, la realización de un estudio con carácter exploratorio previo que

pueda servir, por una parte, para valorar la conveniencia de llevar a cabo el

plan y, por otra, para detectar los términos de referencia para el desarrollo de

éste.

A partir del propósito de que esta primera fase proporcione los resultados es-

perados, es necesario planificar el estudio mediante un documento en el que

se especifiquen los objetivos, la descripción de la información básica, el pro-

ceso de elaboración (alcance, metodología, grado de detalle, especificaciones

y normas, etcétera) o el modo de presentación de los resultados. Este docu-

mento, denominado "términos de referencia", servirá como elemento técnico

de referencia para la contratación, elaboración, supervisión y recepción final

del estudio.

La decisión inicial

La decisión inicial puede pro-ceder de los agentes públicos,privados o mixtos, todo ellodentro de un esquema lógicode toma de decisiones que, enel caso del sector público, ven-dría definido por principios,organización y regulacionesadministrativas.

Lectura recomendada

Sobre las dificultades del pro-ceso podéis consultar Ivars(2003).

Los términos de referencia7 son un documento que define de manera ordena-

da y sistemática los objetivos y propósitos de un proyecto, los elementos que

hay que conocer para su evaluación, ejecución y administración y el proce-

dimiento por el que se obtienen los mencionados elementos. En síntesis, los

(7)En lo sucesivo TdR


TdR son la pauta que la empresa consultora debe seguir en el desarrollo del

estudio. Establecidos los TdR, éstos deben ser formulados de manera que se

"acerquen" de la mejor manera posible a lo que se pretenda conseguir, es decir,

se han de adaptar, formulándose según las características del proyecto que se

quiere implementar.

Baud-Bovy y Lawson (1998) consideran que los TdR deberían identificar los siguientes as-pectos:

• Objetivos que persigue la planificación.• Actividades que se desarrollarán en el proceso de planificación.• Aportaciones que deben realizar las diferentes administraciones públicas.• Resultados que se derivan del plan.• Calendario para la realización y aprobación del plan.• Recursos y metodologías previstas para su elaboración.• Limitaciones que requieren ser observadas.• Medidas para el desarrollo del plan y control de posibles cambios en su ejecución.

Los contenidos que se presentan por los TdR deben ser los fundamentales o

más relevantes, es decir, aquellos que permitan alcanzar los objetivos definidos

por el futuro del proyecto y faciliten una decisión sobre la consecución de

éstos. Hay que señalar que un excesivo detalle suele minimizar los aspectos

básicos y aumentar los costes y el tiempo, dos recursos escasos en el proceso

de la contratación de los consultores. En cualquier caso, la regla general viene

dada por el hecho de que la cantidad y calidad de la información que se incluye

en los TdR debe ser la necesaria para cumplir con los objetivos previstos del

estudio.

Una vez definidos los TdR, se pasa a la selección del equipo redactor del plan,

que generalmente suele ser multidisciplinar, y de un comité asesor; a partir de

ese modo, se elabora el calendario de las actuaciones que contendrá el proceso

de planificación, incluidos los mecanismos de planificación social.

Normalmente, los componentes fundamentales del equipo son los siguientes:

1) planificador de desarrollo turístico,

2) especialista en marketing turístico,

3) economista del turismo,

4) planificador de infraestructuras y de transporte turístico.

Por otro lado, a menudo se necesitan especialistas adicionales:

1) planificador medioambiental o ecólogo especializado en desarrollo turísti-

co,

2) antropólogo o sociólogo del desarrollo turístico,


3) planificador del transporte aéreo,

4) especialista en al formación de recursos humanos en hostelería, restaura-

ción y turismo (HRT,

5) especialista en organizaciones turísticas,

6) especialista en reglamentaciones y legislación turística,

7) especialista en hostelería e instalaciones turísticas,

8) especialista en pautas de desarrollo/arquitecto turístico.

Por lo tanto, en este apartado del proceso también se deberán concretar los

objetivos del desarrollo turístico con el fin de tenerlos en cuenta en el diseño

de las investigaciones y en la formulación de las propuestas. Estos objetivos se

podrán redefinir con una mayor fundamentación y, en consecuencia, some-

terlos a revisión una vez finalizada la fase de investigación y análisis.

3.1.2. Fase de investigación, análisis y diagnosis

En esta segunda fase, los investigadores deberán alimentar el plan de una parte

muy importante de sus futuros contenidos y, con el fin de llegar a la obtención

de esta información, será necesario realizar una serie de investigaciones básicas

que harán referencia a estudios de cariz territorial, económico y sociocultural,

junto con aquellos que de forma más específica hagan referencia a la actividad

turística y al entorno en el que se producen las diferentes interacciones.

Sin embargo, se contempla, como síntesis de la diagnosis, la realización de un

análisis DAFO general y otros de carácter específico, según las características

del plan. Esta herramienta resulta de gran importancia y de un indudable valor

operativo para sistematizar los grandes volúmenes de información tratados en

esta fase, lo que a su vez facilitará la formulación de objetivos y las propuestas

de actuación.

Esquema�básico�de�las�componentes�de�análisis�y�diagnosi


Esquema básico de las componentes de análisis y diagnosi

Fuente: Elaboración propia

3.1.3. Fase de formulación de propuestas

Las fases anteriores, una vez que han sido desarrollados los objetivos, estable-

cerán de forma definitiva los objetivos de diferente naturaleza que persigue

el plan (económicos, ambientales, socioculturales, etcétera), y a partir de esta

situación se fijarán las prioridades a la hora de establecer estrategias y actua-

ciones, así como el conjunto de propuestas que definen el modelo de desa-

rrollo turístico adoptado, considerando la realidad deseada y las metas que se

quieren alcanzar.

Se define una amplía gama de propuestas en forma de perfiles o de proyectos

enmarcados en una o varias modalidades asociadas a los objetivos fijados. Se

trata de propuestas y proyectos que pueden ser presentados por una gran va-

riedad de actores, que van desde los tradicionales, investigadores y centros de

investigación hasta una gran variedad de organizaciones y personas asociadas

al conocimiento y las tecnologías: empresas, grupos profesionales, organiza-

ciones no gubernamentales, así como redes y alianzas entre algunos de estos

actores que presentarán de manera sucinta el conjunto de ideas que sostienen

la propuesta, además de algunos detalles de orden técnico y administrativo.

En esta fase, se formulan propuestas que implican formas diferentes según los

planes y cuya puesta en práctica es muy importante conocer. Las propuestas

suponen un desarrollo pormenorizado y exhaustivo y a menudo son instru-

mentos normativos que o bien acaban siendo de obligado cumplimiento o

bien, en algunas ocasiones, acaban convirtiéndose en elementos orientadores

de la política turística o de otras políticas que puedan tener incidencia en la



Tabla�2.�Formulación�de�propuestas:�estrategias�y�actuaciones

Estrategias

Estrategia�genérica:• Diferenciación• Especialización• Relación calidad-precio adaptada a una de-

manda masiva• Diversificación de producto-mercado• Otros

Estrategias�específicas:• Producto global o integral (urbanismo, me-

dio ambiente, servicios públicos, etcétera)• Productos para mercados-actuales y poten-

ciales• Comunicación• Apoyo a la comercialización• Concertación sector público-privado• Formación de recursos humanos• Sensibilización social y de la demanda turís-

tica• Calidad de los diferentes subsectores em-

presariales• Servicios turísticos posventa (oficinas de tu-

rismo, por ejemplo)• Sistema de información turística de apoyo

a la gestión• Aplicación-gestión (órganos responsables,

distribución de funciones y aplicación pre-supuestaría)

Actuaciones

Concreción�del�plan�de�actuación�por�áreaso�programas:• Acondicionamiento de recursos turísticos• Creación de productos• Medidas legislativas• Comunicación• Comercialización• Etc.

Concreción�de�cada�actuación:• Descripción de la actuación• Localización• Agentes implicados• Estimación del coste económico• Nivel de prioridad• Posibilidades de financiación externa• Periodo de ejecución previsto

Fuente: Ivars, 2003

En la mayoría de ocasiones estas propuestas se suelen formular como si se tra-

tara de recomendaciones8 y su aplicación práctica dependerá, en todo caso,

de los diferentes órganos existentes que sean responsables de la ejecución del

plan, de la propia política turística y de los niveles de coordinación existen-

tes con el resto de estamentos político-administrativos que intervengan en el

proceso de planificación.

3.1.4. Fase de ejecución

Una vez formuladas las estrategias y actuaciones, en el proceso de planificación

entra una nueva fase, la de ejecución de las acciones propuestas en el plan.

Siguiendo las tesis de Bote (1990) debemos distinguir en esta fase la definición

de los proyectos específicos de ejecución, la financiación de las actuaciones,

el presupuesto definitivo de infraestructuras y la creación de instrumentos de

política turística que derivados del plan permitan, al mismo tiempo, su puesta

en marcha.

(8)OMT, 1994


3.1.5. Fase de seguimiento y control

Con el fin de llevar a cabo una adecuada evaluación del plan, es necesario

disponer de una metodología de seguimiento y control que permita obtener

información fiable del estado de avance y que facilite el control, así como la

readaptación del plan ante nuevos escenarios.

En este sentido, se suele seguir una evaluación de abajo arriba, considerando

el hecho de que la estructura de un plan es piramidal, se empieza a partir

de la base. Esto permite, finalizada esta fase, recopilar toda la información,

tanto cualitativa como cuantitativa, necesaria para el posterior análisis y la

presentación. El siguiente paso será subir un peldaño en la estructura piramidal

y valorar, según los resultados obtenidos, el grado de ejecución por objetivos.

De este modo, se podrá tener siempre al alcance la información de una manera

cualitativa y cuantitativa.

Fase�de�seguimiento�y�control�del�PDT

Fuente: Elaboración propia


4. Servicios indirectos necesarios para la planificaciónturística

La información y el conocimiento del sistema turístico es, hoy por hoy,

imprescindible para llevar a cabo cualquier estrategia y/o acción vincu-

lada al desarrollo del turismo. Sin conocimiento e información sobre el

sector difícilmente se podrán establecer ni objetivos ni estrategias que

puedan construir los actuales y los nuevos PDT.

En definitiva, hay que observar antes de actuar y, por ello, cada vez más orga-

nismos e instituciones públicas se ocupan de prestar estos servicios, que si bien

son calificados como "indirectos", inciden de forma clara a la hora de formular

las políticas turísticas actuales.

En este contexto, los observatorios sectoriales y, de forma muy especial, los de

turismo se crean con el fin de conocer�y�estudiar�las�características�defini-

doras�de�la�realidad�turística de los diferentes destinos, de forma que se pue-

da disponer de elementos e informaciones que los potencien. Por esta razón,

los diferentes observatorios turísticos, con independencia de las administra-

ciones a las que se encuentran vinculados, se plantean como instrumentos de

gestión de la política turística internacional, nacional, regional y local, para

disponer de información precisa; ponen en marcha un sistema de indicadores

turísticos e informan sobre la situación y evolución futura del turismo.

La creación de los observatorios constituye una estrategia de generación de

instrumentos de gestión para el sector público y de instrumentos de orienta-

ción para el sector empresarial. Esta situación, como la creación de nuevos ob-

servatorios, se desarrolla en un ámbito de coordinación y colaboración mutua

y continua entre administraciones, organismos, instituciones y el sector em-

presarial pequeño, mediano y grande. Aportan información y conocimientos

necesarios para consultores, profesionales, empresarios, docentes o investiga-

dores para la mejora de la competitividad y la innovación turísticas.

El observatorio turístico

El observatorio turístico ayudaa conocer la situación de par-tida del sector turístico al reali-zar un seguimiento de su evo-lución. Este conocimiento in-formativo resulta básico paraformular y abordar posterior-mente acciones dirigidas a lamejora de la competitividad yde la sostenibilidad económi-ca, social y ambiental del sec-tor, mediante la adecuación dela oferta turística a las tenden-cias de la demanda y una in-novadora puesta en valor delos recursos turísticos.

El Instituto de EstudiosTurísticos

En el caso de España, ya desdeel año 1962 existe un centroencargado de estos estudios, elInstituto de Estudios Turísticos,que realiza y publica estudiossobre turismo y cuenta con unimportante fondo documental.


5. Colaboración pública y privada

Los retos de competitividad que nos plantea el actual escenario turístico nos

obligan a llevar a cabo acciones y estrategias que tengan como objetivo princi-

pal conseguir el consenso entre todos los sectores sociales y económicos afec-

tados por el turismo. Un consenso por el que se pueden poner en marcha to-

das aquellas medidas que nos permitan, a medio y largo plazo, reestructurar

y adaptar nuestro sistema turístico.

La transversalidad de la industria turística impone la necesidad de una fuerte

coordinación interinstitucional y, a la vez, de una imprescindible colaboración

pública y privada, entre los diferentes agentes públicos y privados que inter-

actúan en el sistema turístico, para asegurar que el país sea capaz de asentar

las bases de un verdadero desarrollo turístico de manera efectiva.

Para ello es necesario rediseñar los mecanismos de coordinación y colabora-

ción entre las instituciones públicas vinculadas a la actividad turística y el sec-

tor privado, que es el principal responsable del turismo, con el fin de asegurar

la orientación de una gestión más eficiente de los recursos asignados a progra-

mas de fomento u otros que incidan en el desarrollo turístico.

La constitución de entidades mixtas es una de las mejores opciones con el

fin de hacer frente a la mejora de la calidad y la competitividad del turismo.

El consenso, la planificación de una estrategia común y el reparto del poder

en la gestión son, en la actualidad, factores clave que se deben considerar en

las relaciones público-privadas, dentro del sector turístico, para conseguir un

turismo de más calidad y más competitivo.

Esta estrategia se manifiesta mediante el partenariado público-privado. Algunos

casos de éxito que existen de este tipo de modelos se encuentran en el sistema

turístico. También son un buen ejemplo algunas instituciones como Turismo

de Barcelona, San Sebastián Turismo, la Maison de la France o la Australian

Tourist Commission.

De hecho, este partenariado público-privado posee una orientación eminen-

temente comercial, que consiste en la estructuración del producto, las tecno-

logías y el aprovisionamiento del apoyo para todos los agentes del destino.

Una de las principales ventajas que suelen destacar a los profesionales es "su

actuación contra el deterioro urbano, el bajón comercial y las deficiencias de

los servicios públicos de una ciudad", que también actúan a favor de "la atrac-

ción de actividad comercial y económica, de servicios públicos de generación

Ejemplo

En el caso de España, porejemplo, la constitución deempresas mixtas, formadas porla Administración y el sectorturístico privado, se planteacomo una de las alternativasmás viables para afrontar losretos y las necesidades que de-mandará el Plan de TurismoEspañol-Horizonte 2020. En es-te sentido, la acción mixta su-pone una oportunidad paraanalizar de forma conjunta larelación de impuestos, gastopúblico y servicios en beneficiode todos.


de desarrollo local y comercial, de gestión transversal de un área geográfica

determinada y de desarrollo de confianza recíproca, así como de participación

y cooperación de los diferentes agentes".


6. Planificación turística en España y en lascomunidades autónomas. El caso de Cataluña

6.1. Introducción. Principios generales

La planificación turística en España se ha dado en diferentes fases que definen

los cambios de concepción producidos con respecto al turismo, el desarrollo y

la ordenación de las actividades turísticas. En este sentido y, a partir de Blanco

Herraiz (1999), se pueden distinguir fundamentalmente tres etapas:

1)�Una�primera�etapa�anterior�a�la�Constitución, que se caracteriza por la

existencia de controles e instrumentos planificadores de mayor o menor co-

rrección e intensidad. No obstante, no se produjeron cambios sustanciales en

la ordenación territorial de una actividad que, como la turística, conocía unos

momento de máxima expansión. El paradigma de la planificación fue, en este

periodo, la Ley 197/1963, sobre Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional.

2)�Una�segunda�etapa�(1978-1993), caracterizada, desde el punto de vista del

territorio, por la elaboración por parte de las comunidades autónomas de las

leyes de ordenación del territorio y, desde el punto de vista estrictamente tu-

rístico, por la aparición en el ámbito estatal de nuevos instrumentos de pla-

nificación turística estratégica (Plan FUTURAS), con la consecuente implanta-

ción progresiva y en cascada de instrumentos muy similares en la mayoría de

comunidades autónomas, comarcas y municipios.

3)�La�tercera�etapa�se�inició�el�año�1994 y llega hasta nuestros días; se en-

cuentra marcada por la aprobación de la Ley Vasca de Turismo (1994), que

introduce previsiones en su articulado orientadas a hacer posible una planifi-

cación territorial turística de carácter integral; en este sentido, destaca la apro-

bación de la misma Ley de Turismo de Cataluña (2002). Es importante señalar

que la mayoría de leyes autonómicas de turismo han ido incorporando, en

mayor o menor medida, diferentes técnicas de conexión con la planificación

turística, aunque a menudo con algunas carencias y divergencias.

El motor de España

El turismo ha sido desde la dé-cada de los cincuenta del siglopasado el motor de desarrollode España (Bayón, 1999), enel que se han ido sucediendolos cambios relacionados conel papel de las administracio-nes competentes en este pro-ceso.


En cuanto al tratamiento de los instrumentos de planificación propiamente

dichos, la regla general, a pesar de alguna excepción destacable, es la existencia

de importantes contradicciones y solapamientos entre instrumentos de plani-

ficación general y sectorial, con incidencia sobre el mismo territorio.

Sin embargo, a menudo se pueden plantear algunas cuestiones vinculadas al

sentido que tiene, hoy en día, la planificación turística o la dificultad de desti-

nar presupuestos públicos en esta materia. En definitiva, ¿para que planificar?

O visto desde otra perspectiva, ¿para quién planificar?

La respuesta no es fácil. La OMT (1994) intenta dar algunas respuestas a las

cuestiones planteadas. Se planifica para:

1) Establecer los objetivos del desarrollo turístico y las políticas para conse-

guirlos.

2) Garantizar la conservación y el uso, presente y futuro, de los recursos turís-

ticos, equilibrando esta necesidad de preservación con la optimización de los

recursos implicados, la minimización de impactos negativos y la distribución

social de los beneficios derivados de la actividad turística.

3) Actuar como herramientas de información rigurosa y útil en la toma de

decisiones públicas.

4) Actuar como herramienta de coordinación intersectorial (sector público

y privado), intrasectorial (niveles jurisdiccionales territoriales) y entre planes

vinculados (urbanismo y medio ambiente).

5) Promover una evaluación continua de la gestión pública del turismo.

Por lo tanto, si se considera necesaria la puesta en marcha de una ordenación

y planificación turísticas específicas, actualmente nadie lo discute, habría que

procurar evitar contradicciones y colisiones innecesarias con los instrumentos

generales y sectoriales que inciden en el turismo.

6.2. Del Plan Marco de Competitividad al Plan del Turismo

Español-Horizonte 2020

A la hora de plantear y estudiar las diferentes fórmulas utilizadas en materia

de planificación turística en los últimos años (1992-2020), hagamos un breve

repaso de los orígenes de éstas, así como de su evolución hasta hoy y del marco

legal en el que se desarrollan.

Las comunidadesautónomas

En esta última etapa, las comu-nidades autónomas desarrolla-ron y ejecutaron las competen-cias turísticas que ya habían si-do contempladas en la Cons-titución y en sus estatutos deautonomía. La mayoría de co-munidades autónomas, tam-bién en el caso de Cataluña,definieron como objeto de laordenación territorial del turis-mo los denominados, en estasnormas, recursos turísticos. Laordenación, definición y clasifi-cación del concepto de recur-so turístico se han convertido,a partir de la aprobación de lasleyes autonómicas, en el cen-tro neurálgico de la planifica-ción sectorial del turismo, aun-que la mayoría de estos recur-sos ya se encuentran ordena-dos para otras planificaciones(recursos naturales, culturales,etcétera, regulados por los pla-nes correspondientes, comolos Planes de Ordenación delos Recursos Naturales o porlas leyes de patrimonio culturale histórico).


6.2.1. El Plan Marco de Competitividad del Turismo Español

(Plan FUTURES 1992-1995)

En el año 1991 se produce un cambio muy importante, con la atribución de

la responsabilidad turística al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo9,

con Claudio Aranzadi como titular del MICT. Es el momento en el que todo

el conjunto de planes y programas que ya se estaban aplicando para la mejora

de la competitividad se integran con el objetivo de llevar a cabo el desarrollo

de una estrategia de mejora de la competitividad de la empresa turística. El

conjunto de iniciativas que integraron esta estrategia fue denominado�Plan

FUTURES.

Lecturas recomendadas

Secretaría�General�de�Turismo (1992). FUTURAS: Plan Marco de Competitividad del Turis-mo Español, Madrid: Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.

F.�Bayón (1999). "50 años del turismo español: un análisis histórico y estructural". En: F.Bayón (dir.). Política turística. Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces.

A.�Fernández (1999). "El Plan Marco de Competitividad". En: F. Bayón (dir.). 50 añosde turismo español: un análisis histórico y estructural. Madrid: Centro de Estudios RamónAreces.

La década de los noventa se inició con un relativo parón en los indicadores

turísticos que habían sido tradicionales. Después de un crecimiento continua-

do se produjo una cierta disminución del número de visitantes extranjeros, así

como de las pernoctaciones hoteleras, del gasto medio por turista y de los in-

gresos por turismo. Esta situación llevó a la Administración Turística Española

a la elaboración del Libro Blanco del Turismo Español (1990) y a la celebración

del I y del II Encuentro Nacional de Turismo en 1989 y 1990, respectivamente.

El Libro Blanco

El Libro Blanco fue un análisis necesario, aunque no deja de ser genérico de la actividadturística en España, fundamentado en los datos agregados nacionales y alguna referenciadispersa sobre la distribución territorial del turismo en España. En esta misma línea, sereconoce la importancia de sus recursos turísticos y su potencialidad, que, al mismo tiem-po, podrían permitir el desarrollo turístico de nuevos espacios, considerando los proble-mas asociados a la implantación territorial del turismo.

I y II Encuentro Nacional de Turismo

El Plan Marco de Competitividad del Turismo Español, Plan FUTURES (1992-1995), ela-borado con el apoyo del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, mediante la Se-cretaría General de Turismo, supuso la profundización en el trabajo ya iniciado con laelaboración del Libro Blanco y de los I y II Encuentro Nacional de Turismo (1989-1990).

(9)En lo sucesivo, MICT.

Ignacio Fuejo y el PlanFUTURES

Esta estrategia, que sería clavepara poder dar respuesta a losretos de futuro del turismo es-pañol en la década de los no-venta, fue consecuencia de untrabajo y de reflexiones pre-vias dirigidas por Ignacio Fue-jo, secretario general de Turis-mo hasta 1991.

El Plan FUTURES se inscribe en la teoría del ajuste estructural (Bote y Marche-

na, 1996), considerando que su justificación se fundamenta en la existencia

de un cambio estructural que se había producido en los últimos años en el

seno de los mercados turísticos y que había provocado un desajuste evidente

entre la oferta y la demanda del sector turístico español10. El plan es, en defi-

(10)MCyT, 1994


nitiva, un instrumento de política económica que tuvo como principal obje-

tivo recuperar el protagonismo en los mercados internacionales y mejorar la

competitividad de la industria turística.

Objetivos del Plan FUTURES

1) Fortalecer el tejido empresarial turístico, que se encontraba en uno de los periodosrecesivos más complicados, con caídas significativas en la entrada de turistas (entre 1988y 1990 el número de turistas había descendido, pasó de 35,6 a 34 millones) y una fuertedisminución de los ingresos, el 15% en pesetas constantes, entre 1988 y 1990.

2) Ofrecer ayuda a la industria hotelera con el objetivo de mejorar la adecuación entrela oferta (plazas de alojamiento) y la demanda (pernoctaciones). En los últimos años dela década de los ochenta (1087-1990), el mercado había evolucionado de manera diver-gente: aumentó la oferta en un 13% y disminuyó la demanda en un 11%. Esta situaciónde desequilibrio provocó un deterioro en los precios que afectó de forma clara a la ren-tabilidad hotelera y a su viabilidad futura.

3) Desarrollar una estrategia consensuada entre las administraciones autonómicas y laAdministración central, objetivo que parecía cumplirse en el momento de la firma delPlan FUTURES para todas las comunidades autónomas y el Ministerio. Debemos señalarque esta situación no se producía desde hacía años.

Fuente: elaboración propia.

El Plan FUTURES se instrumentaliza mediante cinco planes operativos que

se desglosaron en diferentes programas de aplicación desde 1992 hasta 1995

y que tuvieron como beneficiarios a pequeñas y medianas empresas, agrupa-

ciones empresariales, personas físicas e instituciones, cuyas actuaciones se en-

marcaron en alguno de los objetivos del plan:

1)�Plan�de�Coordinación�y�Cooperación�Institucional:�FUTURES-COORDI-

NACIÓN

Su objetivo fue facilitar la coordinación entre los ministerios que tenían inci-

dencia en el sector turístico y la cooperación entre las comunidades autóno-

mas y la Administración central.

Este esquema de cooperación se buscaba mediante el fortalecimiento de la

Conferencia Sectorial de Turismo, aunque no siempre se consiguió.

La coordinación entre los diferentes departamentos de la Administración cen-

tral se estableció mediante la creación de la Comisión Interministerial de Tu-

rismo (1994), compuesta por la presencia de los ministerios más relevantes

para el turismo y de los representantes empresariales, cuando así se consideró

adecuado.

2)�Plan�de�Modernización�e�Innovación�Turística:�FUTURES-MODERNI-

ZACIÓN


El objetivo de este plan fue el desarrollo de los factores de competitividad

de la empresa turística y considera de manera especial la formación de los

recursos humanos, la calidad, la introducción de las nuevas tecnologías de la

información y telecomunicación, la agrupación de empresas para la mejora de

la eficiencia y la comercialización del producto turístico.

3)�Plan�de�Nuevos�Productos�Turísticos:�FUTURAS-NUnión�EuropeaVOS

PRODUCTOS

Se pretendía la identificación de nuevas oportunidades turísticas, que consoli-

daran su desarrollo como nuevos productos turísticos facilitaran su promoción

y fomentaran su comercialización mediante sistemas innovadores, ya fueran

electrónicos o tradicionales.

4)�Plan�de�Promoción,�Marketing�y�Comercialización:�FUTURES-PROMO-

CIÓN

La pretensión de este plan era conseguir la suma de los esfuerzos de la iniciativa

empresarial y de la Administración con el fin de promover la comercialización

y el cofinanciamiento de productos turísticos empresariales, justificando estas

actuaciones en la segmentación del mercado, unas actuaciones que fueron

focalizadas mediante las tecnologías de la información.

5)�Plan�de�Excelencia�Turística�(en�lo�sucesivo�PET):�FUTURES-EXCELEN-

CIA

Los PET representaron el conjunto de acciones dirigidas a la mejora de zonas

turísticas sometidas a una fuerte degradación como consecuencia del intenso

uso de sus recursos.

La puesta en marcha de estos planes requería:

• El apoyo del sector empresarial de la zona objeto del plan para la mejora

y reforma de sus instalaciones.

• El cofinanciamiento del ayuntamiento y la comunidad autónoma para re-

vitalizar la zona degradada y mejorar su entorno estético y medioambien-

tal.

• La Secretaría General de Turismo para la financiación de las iniciativas de

calidad turística y su posterior promoción internacional.

Puesta�en�marcha�del�PET�en�Calvià

Dentro de los PET hay que destacar el del municipio mallorquín de Calvià, que bajo la di-rección de su alcaldesa, Margarita Nájera, fue uno de los primeros en llevar a cabo la ejecu-ción de un PET. En el año 1992 se constituyó como Plan Piloto, promovió grandes mejorasurbanísticas y medioambientales y estimuló el desarrollo de planes de calidad entre los em-presarios turísticos de esta zona.

Entre 1993 y 1997, el plan llevó a cabo una serie de proyectos con una elevada inversión(algo más de 9 millones de euros) y un gran éxito, fruto, en gran medida, de la implementa-


ción de estrategias originadas por nuevos criterios de sostenibilidad y de la aplicación de losprincipios de la Agenda Local 21.

Es importante señalar la importancia que tuvo durante la ejecución del plan el inicio de lapolítica de "esponjamiento", mediante la compra de establecimientos hoteleros y su posteriorderribo para obtener nuevas zonas de costa o zonas verdes, lo que reducía en todos los casos,la intensidad de la carga turística.

A partir de la puesta en marcha del PET en Calvià, se sumaron a la iniciativa:

• Gandía (Valencia), durante el periodo 1993-1995.• La Manga (Murcia), durante el periodo 1993-1996.• Torremolinos (Málaga), durante el periodo 1993-1995.• Valle de la Orotava (Tenerife), durante el periodo 1993-1995.

En todos los casos, el Plan FUTURAS representó un buen efecto de demostración en el sec-tor, mediante los proyectos desarrollados (1.760 proyectos durante el periodo 1992-1995).Asimismo, fueron significativos los fondos destinados tanto desde la Secretaría de Turismo(cerca de 8.500 millones de pesetas) como desde el sector empresarial u otras institucionesque participaron en los mencionados proyectos (cerca de 32.000 millones adicionales).

Durante el periodo de vigencia del PET de Calvià, se produjo un gran número de iniciativas,que fueron aumentando y consolidándose en función de las políticas de apoyo y disponibi-lidad presupuestaria de las diferentes administraciones implicadas en este proceso:

Número�de�PET�adjudicados�durante�la�vigencia�del�PET�de�Calvià�(1993-1997)

Año de implantación Número de destinos

1993 4

1994 3

1995 5

1996 3

1997 10

Total 25

Fuente: elaboración propia a partir de los datos del Boletin Oficial del Estado

6.2.2. El Plan Marco de Competitividad del Turismo Español

(Plan FUTURES II (1996-1999))

La segunda mitad de la década de los noventa coincide con el acceso al Go-

bierno del Partido Popular, como consecuencia del resultado de las elecciones

generales de 1996. El turismo español se encontraba en un buen momento

y se considera la necesidad de mantener los instrumentos y actuaciones que

tanto éxito habían tenido durante el quinquenio anterior, debido a la puesta

en marcha del Plan Futures I.


Se produce, en consecuencia, una cierta continuidad en la política turística

que se manifiesta y se sistematiza con la reedición del II Plan Marco de Com-

petitividad del Turismo Español (1996-1999), en el que se ejecuta el Plan Fu-

tures II. La reedición del Plan Futures II implicó varias actuaciones de la Ad-

ministración central que tuvieron por objeto el estímulo y la mejora de los

servicios y productos turísticos.

En el plan se estructuran dos líneas estratégicas de intervención turística:

1)�Planes�de�Excelencia�Turística�(PET). Los PET fueron concebidos para me-

jorar los destinos turísticos más habituales, de forma muy especial en el caso

de los tradicionales de sol y playa. Esto explica que fuera el litoral el ámbito

dominante de las inversiones en estos proyectos fuera el litoral.

2)�Planes�de�Dinamización�Turística�(PDT). Los PDT pretendían asegurar el

desarrollo turístico de calidad de los destinos turísticos en fase de desarrollo.

Se trataba de actuaciones destinadas a poner en valor un importante patrimo-

nio histórico, artístico y/o natural hasta entonces olvidado o infravalorado. A

partir de estas líneas de actuación, se plantea conseguir la reactivación econó-

mica mediante la potenciación del turismo en nuevos destinos, con la ejecu-

ción de diferentes proyectos de dinamización, todos ellos diseñados siguiendo

criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental.

Los primeros PDT se iniciaron el año 1996 y tuvieron como antecedente el

PET de Benasque (Huesca) de 1996. Durante el bienio 1996-1997 se pusieron

en marcha los PDT de Cuéllar (Segovia) y el Valle del Trubia (Asturias) en 1996

y de Zafra (Badajoz) y la Comarca de Trives (Orense) en 1997; entre 1998 y el

año 2003 se produjo un rápido incremento en el número de PDT aprobados y

en ejecución, hasta alcanzar una cifra superior a los sesenta.

Estas actuaciones se tradujeron en un incremento de la oferta de productos

turísticos, fundamentalmente de interior, y como consecuencia de este creci-

miento se advirtieron ciertos riesgos de pérdida de visión global del proyecto.

Cultura de la calidad y dela sostenibilidad

Estas actuaciones se vincula-ron a la cultura de la calidady de la sostenibilidad, funda-mentándolas en el respeto almedio ambiente y a los recur-sos naturales y culturales, conel fin de asentar en el futuro ladiversificación del producto yla mejora de la calidad de losservicios, como condicionesindispensables para asegurarla rentabilidad de la industriaturística española (Fernández,1999).

Los Planes de Excelencia y Dinamización Turística11 se convirtieron en buenos

instrumentos al permitir la coordinación de esfuerzos con el fin de conseguir

la mejora de la oferta de los destinos habituales y la creación de las condiciones

necesarias para el desarrollo de ofertas de calidad en los destinos emergentes.

(11)En lo sucesivo PEDT

A partir de esta nueva filosofía, vinculada a los objetivos de los planes, es im-

portante señalar la formulación de un nuevo modelo de relaciones y de coope-

ración entre las diferentes administraciones y los agentes relacionados con la


Estos planes supusieron un notable cambio de estrategia, manifestada en la

necesidad de mejorar y diversificar la oferta turística con el fin de recuperar y

consolidar el liderazgo del turismo español. Las políticas vinculadas a la cali-

Lectura recomendada

Sobre el nuevo modelo derelaciones podéis consultarIvars (2003).


dad turística se convierten así en el concepto básico que sustituye al de com-

petitividad y en el hecho diferencial de la oferta española en las estrategias

turísticas de futuro.

Por ello, el Plan FUTURES II propone los siguientes métodos de actuación:

• plan de coordinación,

• plan de cooperación e internacionalización,

• plan de calidad,

• plan de formación,

• plan de tecnificación e innovación,

• plan de nuevos productos,

• plan de actuación sobre destinos turísticos,

• plan de I+D.

En todos los casos, tal como se puede comprobar, se reproducen casi todas

las líneas estratégicas de actuación que se siguieron en el Plan FUTURAS I. No

obstante, uno de los aspectos de posible mayor innovación fueron los instru-

mentos elegidos por la Administración turística española con el fin de alcan-

zar los objetivos marcados.

6.2.3. Plan Integral de Calidad Turística-PICTE (2000-2006)

El Plan FUTURES II finaliza en 1999, coincidiendo con el inicio de una nueva

legislatura del Partido Popular y con la necesaria reformulación de la políti-

ca turística española para el nuevo milenio, consecuente con la reforma del

marco financiero para la cohesión económica y social de la Unión Europea

(Agenda 2000), que supuso una nueva estructura y un procedimiento de apli-

cación de los fondos estructurales y las iniciativas comunitarias para el perio-

do 2000-2006.

Esta situación condujo a la Administración turística española a la aprobación

del Plan Integral de Calidad Turística-PICTE (2000-2006), que daba continui-

dad a los FUTURAS I y II y que profundiza en el concepto de calidad como

principio vertebrador que a su vez da coherencia a todas las líneas de actua-

ción del PICTE.

El PICTE recoge la experiencia de las administraciones turísticas y las asocia-

ciones empresariales relacionadas con la gestión de calidad en la mayoría de

subsectores turísticos, desarrollados durante la segunda mitad de la década

de los noventa; al mismo tiempo, incorpora la noción de calidad integral y

cooperación institucional como principios inspiradores. A partir de la aproba-

ción del PICTE, la calidad deja de ser una preocupación básicamente empre-

sarial y se convierte en un referente global del sector turístico, con el apoyo

de las administraciones turísticas competentes y considerando los diferentes

niveles y escalas.

Los instrumentos elegidos

Los instrumentos utilizados enel Plan FUTURES I fueron fun-damentalmente las subvencio-nes, mientras que en el PlanFUTURES II se creó la asisten-cia técnica prestada por la Ad-ministración a las empresas delsector, teniendo en cuenta quela mayoría de éstas son pymescon una escasa visión estraté-gica.


Objetivos del PICTE

• Consolidación de la posición de liderazgo del turismo español a corto y largo plazo.• Incremento de la rentabilidad.• Sostenibilidad sociocultural y medioambiental de la actividad turística.• Diversidad de la oferta y de la demanda.• Mayor distribución territorial de los flujos turísticos.• Aumento de la calidad de la ocupación en el sector.• Aumento de la presencia internacional de la empresa turística española.• Consecución de indicadores completos de la actividad turística.• Reconocimiento del sector turístico para el resto de los sectores económicos e inte-

gración de aquél en los esquemas de la financiación, exportación, etcétera.


El PICTE se concretó en sus diez programas de actuación, que querían dar res-

puesta a las cuestiones de carácter general que la práctica totalidad del sector

turístico español tenía planteadas desde hacía años. Estos programas eran: ca-

lidad en los destinos turísticos, calidad en los productos turísticos, calidad en

sectores empresariales, formación de calidad, desarrollo e innovación tecnoló-

gica, internacionalización de la empresa turística, cooperación internacional,

información estadística y análisis económico así como promoción y apoyo a

la comercialización.

A partir de FUTURAS I y II y del PICTE, se definieron los objetivos y las prin-

cipales líneas estratégicas que debían regir la política turística de los años no-

venta.

FUTURES�I�y�II,�PICTE,�objetivos�y�líneas�estratégicas

Cooperación Es imprescindible para el turismo, sus organi-zaciones y el desarrollo sostenible de éste quelas administraciones públicas y el sector priva-do lleguen a acuerdos que aseguren la coordi-nación y cooperación entre sí.

Innovación La aparición de destinos turísticos competido-res a precios bajos (sol y playa) obliga a Espa-ña a incentivar la innovación y la diversifica-ción de sus productos para poner en marchaestrategias de diferenciación, utilizando y apli-cando las nuevas tecnologías a la actividad tu-rística.

Nuevos�productos La línea de creación de nuevos productos seencuentra muy ligada a todas aquellas estrate-gias que tienen como objetivo principal la in-novación, considerando, en todos los casos, lanecesidad de diversificar la oferta turística es-pañola, que se encontraba limitada al turismode sol y playa.

Formación Incrementar la formación es una estrategiaclave para desarrollar una política turística quese fundamente en la calidad, la diferenciacióny los aspectos cualitativos que impliquen lacreación de valor para el turista. Por este moti-vo, se considera la necesidad de llevar a cabouna política de inversiones en activos inmate-riales, todos ellos vinculados a la investigación,formación, tecnologías, imagen de marca, et-cétera.



Destinos�turísticos La política turística no puede implementarsesólo desde un enfoque macroeconómico esta-tal, pues cada vez van adquiriendo mayor im-portancia las actuaciones territoriales más des-agregadas, que se corresponden con los desti-nos turísticos (es el caso de los PEDT).

Comercialización�y�promoción La política turística de esta época intenta me-jorar la deficiente política de comercializacióny promoción llevada a cabo desde los iniciosdel turismo de masas. Se hace especial inci-dencia en el uso de las nuevas tecnologías.


En definitiva, esta nueva política turística supuso una estrategia de diversifi-

cación y excelencia con el fin de preservar y mejorar el posicionamiento com-

petitivo de España, en general, y de su multiplicidad de destinos turísticos, en

particular, en unos momentos y en un contexto de cambio estructural de los

mercados.

6.2.4. Plan del Turismo Español-Horizonte 2020

Finalizada la vigencia del PICTE (2000-2006), el Gobierno de España abrió

un proceso de reflexión sobre la situación de la política turística española y

planteó las nuevas estrategias turísticas de futuro.

Después de un intenso proceso de reflexión y debate, Joan Clos, ministro de

Industria, Turismo y Comercio, presentó en el Consejo de Ministros (2007) el

Plan de Turismo Español-Horizonte 2020. Su texto definitivo recibió el apoyo

del sector turístico, tanto público como privado, mediante la Conferencia Sec-

torial de Turismo y el Consejo Español de Turismo. Se trata de una iniciativa

que supone un ejercicio de revisión estratégica del sector turístico español, fija

como horizonte de referencia el año 2020 y tiene la finalidad de conseguir que

en esta fecha el sistema turístico español sea más competitivo y sostenible, lo

que aportaría un mayor bienestar social.

El Consejo de Ministros aprobó el plan, que constituía las bases de las políti-

cas turísticas nacionales desde el 2008 hasta el 2012. En el ámbito económi-

co, el presupuesto destinado al turismo para el año 2008 llegó a los 322,7 mi-

llones de euros, un 22% más que en el ejercicio del 2007. Esta iniciativa, del

Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, supone un ejercicio de revisión

estratégica del sector turístico español, en el que se fija como horizonte de

referencia el año 2020. La finalidad es conseguir que en esa fecha el sistema

turístico español sea más competitivo y sostenible, así como aportar el máxi-

mo bienestar social.

En el plan se plantean los siguientes objetivos:

1) Incrementar los beneficios sociales y económicos del turismo.


2) Conseguir un reequilibrio socio-territorial que impulse la actividad turística

en nuevos destinos.

3) Mejorar la calidad del entorno natural y cultural, reduciendo los impactos

que sobre el medio ambiente y las condiciones culturales y sociales de los

destinos puede inducir la actividad turística.

En definitiva, aumentar la conciencia de la sociedad y de las administraciones

públicas sobre la importancia de apoyar al turismo como garantía de prospe-

ridad y mejora de las condiciones de vida. Estos objetivos se plantean dentro

de un contexto marcado por la fuerte competencia internacional, las nuevas

formas de comercialización, los nuevos tipos de cliente y la utilización de las

nuevas tecnológicas de la información, reserva y compra de viajes.

El plan se estructura en cinco grandes ejes estratégicos: nueva economía, valor

al cliente, sostenibilidad del modelo, entorno competitivo y nuevo liderazgo

compartido:

Plan�del�Turismo�Español-Horizonte�2020.�Ejes�y�medidas�de�actuación

Nueva�economía�turística Se plantea como objetivo el desarrollo de lainnovación, el conocimiento y el talento, co-mo activos estratégicos clave para la satisfac-ción del cliente y el éxito del negocio turístico.

Valor�al�cliente Se busca la potenciación de la personalidad yel posicionamiento de España como destinoturístico, convirtiendo la gestión de la relacióncon el cliente y su satisfacción en el nuevo pa-radigma para el desarrollo, la comercializacióny la gestión de productos.

Sostenibilidad La sostenibilidad del modelo turístico españoles el tercer eje, que tiene como objetivo en-contrar el equilibrio entre el desarrollo turísticoy la preservación del medio ambiente.

Entorno�competitivo Se busca crear un entorno óptimo mediantela promoción de un marco normativo que op-timice la competitividad del sistema turísticoespañol, favorezca la iniciativa empresarial y lainnovación y simplifique los procesos adminis-trativos relacionados con la toma de decisio-nes empresariales.



Después de todo este proceso, el Plan 2020 inició su aplicación en enero del

2008, mediante el Plan de Turismo Español 2008-2012. Se trata de un plan

marco que proporciona un ámbito de cooperación y colaboración a las dife-

rentes administraciones públicas para actuar sobre las distintas realidades tu-

rísticas, en función de sus ámbitos competenciales.

Una respuesta a los retos turísticos

Plan�del�Turismo�Español-Horizonte�2020

• Nuevo modelo para los destinos turísticos habituales que mejora el posicionamientode España en los mercados.

• Promoción y desarrollo de productos y experiencias innovadoras.• Impulso a una cultura del detalle y atención al cliente.• Avances en la asunción de fuertes compromisos de sostenibilidad, revalorando recur-

sos que fomenten un equilibrio socio-territorial del turismo.• Profundización en el terreno del conocimiento, promoviendo la innovación y atra-

yendo y mejorando el talento.


Después del primer año de aplicación y ejecución del plan, el año 2009 se en-

marcó en el escenario de una crisis económica muy importante, que también

afectó al turismo, y en la puesta en marcha del Plan Renove Turismo 2009.

Plan Renove Turismo 2009

El Plan Renove Turismo 2009 es una nueva alternativa a la que se podían acoger lasempresas del sector turístico y, de este modo, destinar el dinero a la realización de obrasde rehabilitación y de mejora en sus infraestructuras.

¿Quién se puede acoger al Plan Renove

Al nuevo plan se podían acoger:

• establecimientos hoteleros• apartamentos turísticos• campamentos de turismo• alojamientos rurales• empresas de restauración• empresas de oferta turística complementaria• agencias de viajes

Esta metodología de financiación se llevó a cabo gracias a la firma de un con-

venio entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y el Instituto de

Crédito Oficial (ICO), que instrumentalizó la línea de financiación del Plan

Renove Turismo 2009 con una inversión de 400 millones de euros y un plazo

de amortización opcional de seis a doce años.

La inversión de 400 millones de euros para el 2009 estipuló un importe má-

ximo que financiar del 90% de la inversión neta y el límite máximo acumu-

lado por beneficiario era el que correspondía aplicar al plazo de amortización

elegido.

De esta forma, el Estado financió al 0%, mientras que el tipo de interés final

aplicable al beneficiario era del 1,5%, margen que fue establecido por las en-

tidades de crédito.

Amplio consenso yparticipación

La elaboración del plan ha per-mitido obtener un amplio con-senso y participación, al contarcon 25.000 encuestas a turis-tas internacionales y la partici-pación de más de 35.000 pro-fesionales del sector. Sin em-bargo, han participado en éllos principales prescriptores dela demanda y diferentes autori-dades de las administracionescon competencias turísticas yha sido muy activa la participa-ción mediante la web del plan:http://www.turismo2020.es

http://www.turismo2020.es


6.3. La planificación turística en Cataluña

6.3.1. Introducción. Principios generales de la Ley de Turismo de

Cataluña

La política turística de Cataluña de las últimas décadas ha estado condicionada

por el hecho de que la economía mundial se encuentra inmersa en un proceso

creciente de globalización de la competencia. Hay que señalar que las actua-

ciones llevadas a cabo por la Dirección General de Turismo durante estos años

se han orientado y se han visto, al mismo tiempo, condicionadas por los fac-

tores determinantes del fenómeno turístico y las coyunturas políticas y econó-

micas en cada momento (ciclos de recesión, expansión, conflictos, etcétera).

En la evolución de la planificación turística en Cataluña, podemos señalar la

importancia de su carácter proactivo a partir de una cierta anticipación a los

cambios de mercado y del entorno turístico, hasta llegar a la definición del

modelo turístico deseable en cada caso. El Libro Blanco del Turismo en Cataluña

(Miguelsanz y Beneria, 1983) es un ejemplo y una referencia básica que marca

la política turística de Cataluña en la década de los ochenta y constituye una

iniciativa pionera de la planificación turística en Cataluña y en el Estado de

las autonomías.

Esquema

Estructura del Libro Blanco del Turismo en Cataluña

Fuente: Miguelsanz (1983) e Ivars (2003)

Lectura recomendada

Sobre los procesos de laeconomía mundial podéisconsultar Cerveró�y�Pallàs(1996).

Lectura recomendada

Sobre los factores del fenó-meno turístico podéis con-sultar López�Palomeque(2004).


Aunque no se puede hablar de un plan de turismo en sentido estricto, a partir

del Libro Blanco y de sus análisis se trazaron las principales líneas de actuación

para la política turística de Cataluña, así como sus objetivos y actuaciones.

La redacción de este Libro Blanco coincide con la finalización del traspaso de

competencias en materia turística y, consecuentemente, antes de iniciar la ac-

ción de gobierno en materia turística, la Generalitat de Cataluña encargó un

documento de análisis y reflexión sobre la situación del turismo en Cataluña

con el fin de definir las bases de la futura política turística de la Generalitat.

El análisis realizado parte de una concepción global del producto turístico, lo

que contribuye al mejor conocimiento del turismo de Cataluña en toda su

complejidad, desde la perspectiva puramente sectorial hasta sus implicaciones

económicas, ambientales y socioculturales. Éste es un valor añadido del Libro

Blanco, al que le falta, según Ivars (2003), una integración entre los diferentes

apartados del estudio, que comprenden temáticas muy distintas, derivadas de

la perseguida perspectiva global por el estudio del turismo en Cataluña.

El Libro Blanco señaló la disociación en Cataluña, como en España, del bino-

mio turismo-ordenación del territorio y puso de manifiesto el crecimiento ur-

bano exorbitante en la mayoría de municipios costeros desde la década de los

sesenta. Esto está asociado a los problemas generados por la proliferación de

segundas residencias, extendidas por una gran parte del territorio.

Para Miguelsanz (1983), la política turística se define como un conjunto siste-

mático y coherente de medidas diseñadas para llegar a unos objetivos estable-

cidos previamente. En el Libro Blanco se propusieron los objetivos que debían

ser alcanzados a partir de la política turística de la Generalitat de Cataluña.

Objetivos de la política turística de Cataluña

Libro�Blanco�del�Turismo�en�Cataluña

• Garantizar la contribución del turismo al desarrollo socioeconómico de Cataluña,lo que a su vez permitirá reducir las diferencias de renta entre municipios y entreestratos sociales sin romper el equilibrio intersectorial, compatibilizándolo con lapreservación del medio ambiente.

• Convertir el turismo en un factor fundamental para la recuperación y promoción dela identidad de Cataluña.

• Dar respuesta a las necesidades turísticas y de ocio de los habitantes de Cataluña.• Consolidar el turismo litoral y potenciar el turismo en áreas de interior y de alta

montaña, dentro de una estrategia de diversificación de la oferta turística.• Superar la estacionalidad turística.


Sin embargo, la década de los ochenta se caracteriza por la institucionaliza-

ción administrativa de la política turística catalana, a partir de la creación de

diferentes organismos que, con más o menos fortuna, buscaban la ejecución

de algunos de los objetivos definidos en el Libro Blanco. Es el caso del Consor-

cio de Promoción Turística de Cataluña (1986), con una "discreta" participa-

ción del sector privado; la Agencia Catalana de Tecnología Turística (1993),

creada para intentar resolver los problemas y necesidades vinculadas a la in-


formación, innovación tecnológica y estudio y conocimiento del turismo; el

Instituto Superior de Estudios Turísticos, y la Escuela Oficial de Turismo de la

Generalitat de Cataluña (1989).

Programas e instrumentos de la política turística catalana (1980-2000)

1)�Programas�de�actuación�del�producto�turístico�y�mejora�y�adecuación�de�la�ofertaturística

Este programa incluye:

• El Plan de modernización de los ayuntamientos turísticos.• El Plan de creación de nuevos alojamientos de calidad.• El Plan de creación de alojamientos turísticos en las comarcas de interior y de mon-

taña.• El Plan de creación de oferta turística especializada.• El Plan de adecuación de las casas de campo como alojamiento turístico.• El Plan de nieve (modernización de las instalaciones de las estaciones de esquí).• El Plan de instalaciones náutico-deportivas (potenciación de la oferta de amarraderos

de uso público).

2)�Programa�de�marketing�y�promoción

Este programa consta:

• Creación del Consorcio de Promoción Turística de Cataluña y desarrollo del Plan deMarketing y Promoción.

• El Plan para la creación y edición de material publicitario, de información y promo-ción.

• El Plan para la creación de nuevas rutas de interior.

3)�Programa�de�información�turística

Este programa trata de los siguientes aspectos:

• El Plan de desarrollo, modernización y potenciación de las oficinas de turismo.• El Plan de reciclaje sectorial (inversiones directas en cursos y ayudas en empresas y

agrupaciones de empresas y asociaciones).

4)�Programa�de�formación�y�reciclaje


• El Plan de desarrollo de nuevos centros de formación especializada.• El Plan de reciclaje sectorial (inversiones directas en cursos y ayudas a empresas y

agrupaciones de empresas y asociaciones).

5)�Programa�de�estudio�e�investigación

6)�Programa�legislativo�y�de�ordenación


• Ordenaciones del sector (hoteles, cámpines, apartamentos, agencias de viajes, restau-rantes).

• Ley de Centros Recreativos Turísticos.• Ley de Disciplina de Mercado y Defensa de Consumidores y Usuarios.

Fuente: Miguelsanz (1994), Cerveró y Pallàs (1996).

En la década de los noventa, la Generalitat de Cataluña pone en marcha lo

que López Palomeque (2004) calificó como "segundo" Libro Blanco del Turismo

en Cataluña, diez años después. Se encargó al equipo de M. Porter el estudio

Refuerzo de la ventaja competitiva del sector turístico en Cataluña, que coincidió


con el Debate sobre Política Turística realizado en el Parlamento de Cataluña,

en un momento de incertidumbre y de crisis de crecimiento y de modelo tu-

rístico catalán.

Los contenidos del estudio y desarrollo del debate definieron los objetivos,

programas, instrumentos y estrategias de la política turística catalana de la dé-

cada de los noventa, a corto, medio y largo plazo. Del contenido del estudio

de Refuerzo hay que señalar, en primer lugar, que su parte III constituye una

propuesta de política turística, títulada "Plan de competitividad para el sector

del turismo en Cataluña", en la que se dedica un espacio para definir los obje-

tivos y el papel asignado a la Generalitat; en segundo lugar, el plan comprende

ocho programas que desarrollar en el futuro y sólo uno de ellos, el segundo:

"Protección y recuperación del entorno turístico", incorpora la variable terri-

torial de manera explícita.

La�Ley�de�Turismo�de�Cataluña era y sigue siendo una necesidad. La

propia existencia de esta ley abrió un nuevo escenario desde muchos

puntos de vista, pero, sobre todo, define un nuevo marco para la gestión

pública del turismo (López Palomeque, 2004).

Necesidad de una nueva ley

Después de la promulgación de la Constitución española de 1978 y del Estatuto de Ca-taluña, la Generalitat asumió las competencias exclusivas en materia de turismo (en elsentido tradicional del término) y tanto su desarrollo como el tiempo transcurrido comola tradicional dispersión de las normativas turísticas hacían necesaria una ley que fijarael marco turístico de la Cataluña del siglol XXI Arcarons, 2001; 2003.

Esta ley se estructura en función de las finalidades que la justifican y funda-

mentan, disposiciones y determinaciones sobre diferentes componentes del

sistema turístico o acciones determinantes dentro del proceso de producción

y consumo turístico. Es decir, la ley se ordena a partir de los siguientes grandes

apartados y, desde éstos, en títulos, capítulos y preceptos de un marco norma-

tivo cuyo objeto es la ordenación y promoción del turismo. Nos referimos a

los recursos turísticos, los sujetos turísticos, la Administración turística, la ins-

pección turística y el régimen sancionador.

Lectura recomendada

Sobre los programas del planpodéis consultar López�Palo-meque (2004).

IV Congreso de Turismo deCataluña

Es importante señalar, ya enlos inicios del siglo XXI, la recu-peración de la tradición con-gresual, del turismo de Catalu-ña. Con la celebración del IVCongreso de Turismo de Cata-luña, en el año 2001, se pro-duce un intenso proceso de re-flexión y de dinamización delturismo de Cataluña, apare-cen agentes públicos y priva-dos, administraciones territo-riales, profesionales y estudio-sos, investigadores, consulto-res, etcétera y se crea un de-bate que condujo, entre otrasconsecuencias, a los trabajospreparatorios que permitiríanla aprobación de la Ley de Tu-rismo de Cataluña.

La primera cuestión que la ley intentó resolver fue la situación del derecho

sancionador, ya que al tratarse de un derecho fundamental12 resulta necesario

que sea resuelto mediante una ley. Desde esta consideración, los títulos V y

VI de la ley se refieren a la Inspección Turística y al Régimen Sancionador de

la actividad turística, respectivamente. Hasta la promulgación de la ley, estas

materias se encontraban dispersas en normas reglamentarias y en leyes, como

la Ley sobre Disciplina de los Mercados y de Defensa de los Consumidores y

Usuarios o la Ley del Estatuto del Consumidor, entre otras.

El Título�V, la Inspección Turística, define la titularidad de la potestad inspectora, que laatribuye a la Administración turística competente, lo que lleva a pensar en la posibilidad deque estas funciones (tan importantes para el mantenimiento y la mejora de la calidad denuestras actividades turísticas) podrán ser delegadas en el futuro a otras administraciones,

(12)Art. 25 de la Constitución espa-ñola


dentro de una lógica aplicación del principio de subsidiariedad. Sin embargo, el Título Vdefine las funciones y facultades, así como la regulación con una mayor precisión de los actosde inspección, con el fin de conseguir unas mayores garantías para los ciudadanos, como son,a modo de ejemplo, la citación o comparecencia, la obligación de colaborar con el personalde inspección y el control de los servicios que se prestan.

El Título�II establece el ámbito y el desarrollo de lo que la ley denomina recursos turísticos. Laley diseña un sistema de clasificación de éstos y de los diferentes ámbitos competenciales a lahora de definir los distintos niveles de planificación y fomento de tales recursos. No obstante,la ley no entra, en ningún caso, en aspectos y facultades urbanísticas, probablemente unode los temas más discutidos y discutibles, tanto en el seno de la discusión parlamentaríacomo en el futuro, cuando se produzca su desarrollo. En el mismo título, la ley define elPlan de Turismo de Cataluña como instrumento básico de la planificación de la Generalitat,y a partir de la fijación de los elementos básicos de su contenido, lo define como uno delos planes territoriales sectoriales de los previstos en la Ley de Política Territorial y, comotal, deberá justificarse de forma expresa su grado de adecuación a las directrices del PlanTerritorial General de Cataluña.

En el capítulo�III de este mismo título, se aborda el tratamiento detallado del municipioturístico. Partiendo de la existencia de diferentes normativas, que de uno u otro modo hanregulado este gran tema, la ley no puede evitar el tratamiento de las diferentes sensibilidadesque genera desde hace muchos años el municipio turístico, velando por la necesidad deuna ordenación y efectiva prestación de los servicios turísticos de estos pueblos y ciudades.Todos estos municipios se caracterizan por la necesidad de dotar de los servicios municipalessuficientes para poder cubrir una población ostensiblemente superior al número de vecinosresidentes. Resulta evidente que si consideramos las actividades turísticas como uno muyindivisible, y si el municipio turístico no tiene un tratamiento adecuado, se sufre un deteriorode la calidad de todos y cada uno de los servicios turísticos.

La ley prevé que la declaración de municipio turístico implicará la consideración de éste enlas prioridades contempladas a todos los efectos en el Plan Director de Inversiones Locales.Durante los últimos años han sido varios los municipios que han realizado la solicitud y quehan conseguido esta declaración. No obstante, es para todos conocida la problemática queimplica el municipio turístico y la falta de resolución de sus problemas de financiación, deldía a día, que difícilmente pueden resolverse a partir de lo que se contempla en este capítuloIII.

Por otra parte, en el capítulo V del título II de la ley, destaca la declaración legal de Catalu-ña como un destino turístico integral, como marca turística global que integra y respeta elresto de marcas catalanas. La ley considera que el departamento competente en materia deturismo debe promocionar la imagen de Cataluña como marca turística en los mercados quese consideren adecuados. En esta actividad, la ley prevé que los entes locales y los sujetosturísticos interesados pueden colaborar.

En relación con esta colaboración, la ley no define ninguno de los instrumentos posiblesporque ésta sea posible. La necesidad de definir en la ley las características de las "viejas" y"nuevas" organizaciones se hacía patente, pero la ley no lo tuvo en cuenta. Es innegable quesiempre es posible un desarrollo reglamentario, ahora bien, no se puede desarrollar algo quetodavía no ha sido definido. Las fórmulas pueden ser varias, en función del mayor o menornivel de intervencionismo que se quiera poner en práctica, y de la mayor o menor voluntadde cooperar con otras administraciones y con el sector privado, ya se trate de empresariosturísticos y/o ciudadanos residentes.Los sujetos turísticos son objeto de regulación en el título�III. En este título se definen lossujetos, así como su clasificación y derechos y deberes esenciales; desde los derechos y deberesde los usuarios turísticos13 hasta la regulación de la oferta turística, pasando por el régimengeneral de las empresas y de los establecimientos turísticos. En cualquier caso, se podríapensar que son demasiados conceptos para un solo título.

Sin embargo, la ley define los diferentes ámbitos competenciales entre las ad-

ministraciones turísticas competentes, una definición que es exhaustiva y, hay

que señarlo, probablemente mucho más transversal que en los apartados an-

teriores. No obstante, y aunque las obligaciones del Gobierno de la Generalitat

se encuentran definidas, con el fin de velar por la coordinación, cooperación

(13)Arts. 29 a 32


y colaboración, y de llevar a cabo una adecuada política turística, en ningún

caso se llegan a precisar los instrumentos que se utilizarán con el fin de hacer-

las efectivas.

En definitiva, la existencia de fórmulas de coordinación entre organizaciones

turísticas es consustancial a un buen desarrollo de la propia Ley de Turismo

y de las actividades turísticas. La necesidad de la existencia de interrelaciones

entre éstas para poder obtener mayores beneficios de sus respectivos funcio-

namientos se convierte en un objetivo prioritario.

6.3.2. El Plan Estratégico de Turismo de Cataluña (PETC): un

modelo de integración completa

Los partidos que en el año 2003 formaron el tripartito que gobernó en Catalu-

ña dedicaron algunas páginas de sus respectivos programas electorales al turis-

mo; en consecuencia, el turismo pasó a formar parte del acuerdo de gobierno

catalanista y de izquierda, firmado en diciembre del 200314. El Plan Estratégico

del Turismo en Cataluña15 es uno de los compromisos previstos en el Acuerdo

de Gobierno y en el Acuerdo por la Internacionalización.

El PETC plantea sus objetivos y sus propuestas en el marco competitivo en el

que el sector turístico deberá desarrollar sus actividades en los próximos años.

Este marco estará acondicionado por dos categorías de factores:

• Las de carácter externo, es decir, aquellos fenómenos a escala internacional

que tienen incidencia en la disposición de las personas a hacer turismo y

en el atractivo comparativo de Cataluña.

• Las de carácter interno, que son los procesos que se darán dentro del país y

que pueden contribuir a aumentar o disminuir su competitividad turística.

El objetivo fue crear las bases del futuro modelo turístico y ofrecer a los sectores

público y privado un instrumento de planificación y nuevas formulas de op-

timización de los recursos turísticos. El PETC (2005-2010) analiza los elemen-

tos que actúan e influyen en la actividad turística y hace un diagnóstico de la

situación actual del turismo en Cataluña analizando el marco competitivo e

identificando las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades.

El PETC se estructura en cuatro apartados:

1)�Metodología: la metodología se basa en el análisis de la realidad turística de

Cataluña como punto de partida para poder elaborar un análisis de la compe-

tencia y un diagnóstico estratégico. Esto ha permitido extraer unas primeras

conclusiones de interés que han dado paso a la definición de los objetivos del

plan y al diseño y descripción de programas y acciones específicas que habrá

que implementar como consecuencia del propio plan.

(14)El denominado Pacto del Tinell

(15)En lo sucesivo PETC


2)�Diagnosis: documento resultante del análisis de la realidad turística de Ca-

taluña, en el que, para llevar a cabo una búsqueda de información fidedigna,

aparte de procurar bibliografía básica, se ha elaborado una serie de encuestas

telefónicas a turistas, operadores, estudiantes, etcétera así como mesas de ex-

pertos, sesiones participativas, etcétera. El documento final de la diagnosis se

plasma en un análisis DAFO en el que, por bloques diferentes, se han elabora-

do fichas detalladas de cada debilidad, amenaza, fortaleza y oportunidad.

3)�Objetivos: a partir de la diagnosis y del modelo turístico al que se aspira, se

definen diez grandes objetivos del presente plan. Cada uno de estos objetivos

generales se desglosa en objetivos específicos.

4)�Plan�de�acción: el plan presenta, finalmente, una serie de programas de

actuación destinados a alcanzar los objetivos mencionados.

Bases�del�Plan�Estratégico�de�Turismo�de�Cataluña

Sostenibilidad El modelo turístico se debe basar en criterios de sostenibilidad in-tegral, es decir, que garanticen una evolución que no comprome-ta su viabilidad en el futuro.

Identidad�cultural Bien por objetivo del país, bien por motivos de mercado, el hechoidentitario debe orientar las acciones tanto de ordenación y plani-ficación como las de creación de producto, promoción y comer-cialización.

Calidad La potenciación de la calidad debe ser uno de los ejes básicos di-ferenciadores del producto turístico y, consecuentemente, de laimagen turística catalana, columna vertebral en la que se sustentala marca Cataluña.

Innovación Hay que considerar especialmente aquellas experiencias y pro-puestas que incorporen elementos innovadores, tanto en produc-tos como en procesos de producción y prestación de servicios.

Orientación�a�la�demanda Uno de los elementos más destacados del cambio del modelo tu-rístico son los rápidos y profundos cambios en los hábitos y com-portamientos de la demanda, por lo que tanto las estrategias co-mo las propuestas de actuación del plan deberán incorporar deforma preeminente la visión y necesidades de esa demanda.

Competitividad El desarrollo del turismo en Cataluña se ha de enmarcar en la es-trategia general de mejora de la competitividad de la economíacatalana.

Turismo�al�servicio�del�ciudadano El desarrollo turístico debe tener como objetivo básico la mejorade las condiciones económicas y sociales de los ciudadanos delpaís, potenciando su autoestima.

Equilibrio�territorial El turismo es un instrumento útil y eficaz para el desarrollo de polí-ticas reequilibradoras del territorio.

Desestacionalización El turismo es, en determinados segmentos y territorios, una acti-vidad muy concentrada en el tiempo, por lo que es necesario unplan que contemple estrategias y propuestas de actuación parahacer frente a esta restricción.

Colaboración,�cooperación�y�coordinación Se quieren identificar y valorar los modos de trabajo cooperativosque impliquen tanto los diferentes niveles administrativos como alsector privado y a otros agentes.



Los objetivos genéricos del plan plantean diez programas de actuación que

afectan al conjunto de agentes del sector turístico (Generalitat de Cataluña,

administraciones locales, Administración del Estado, sector privado, universi-

dades y centros de formación e investigación, así como la sociedad civil) y que

se concretan en todo un conjunto de acciones que se desarrollarán durante

la vigencia del plan.

Plan�Estratégico�de�Turismo�de�Cataluña.�Programas�de�actuación

Territorio,�paisaje�y�sociedad • Fomento del establecimiento de requisitos de integración pai-sajista en los proyectos turísticos.

• Programa de mejora del paisaje urbano y periurbano.• Elaboración de una estrategia de usos turísticos del territorio.• Plan director del uso turístico del paisaje, los recursos turísticos

y los espacios naturales.• Plan director de la oferta turística de golf.• Plan director del uso sostenible del espacio litoral.

Fomento�e�integración�de�productos�turísticos • Elaboración del mapa nacional de la oferta y de los productosturísticos.

• Creación de la Agenda Turística de Cataluña.• Creación de las grandes rutas nacionales.• Fomento de la Red de Centros de Acogida Turística de Cataluña

(CAT).• Categorización y predominancia de los productos y segmentos

turísticos.

Identificación�y�potenciación�de�los�rasgos�diferenciales�de�laoferta�turística�de�Cataluña

• Elaboración de un catálogo de iconos que debe identificar a Ca-taluña desde la perspectiva turística.

• Creación de una línea de mercadotecnia y de productos autóc-tonos de Cataluña.

• Conceptualización y diseño de los Centros de Acogida Turísticade Cataluña (CAT)

Marketing�y�promoción • Potenciación de la marca Cataluña.• Definición y aplicación de criterios de coordinación y jerarqui-

zación de las marcas territoriales.• Creación de la Agencia Catalana de Turismo.• Elaboración del plan de marketing turístico de Cataluña.• Creación del portal turístico de Cataluña.

Modernización�y�mejora�de�la�información�turística • Actualización y racionalización de la señalización con finalidadesturísticas.

• Tipificación, estructuración, consolidación e integración de lared de oficinas de turismo.

• Potenciación del uso de otras herramientas de información: cen-tros de promoción turística y portal turístico.

Calidad • Establecimiento de criterios de calidad y determinación de es-tándares propios en las administraciones públicas y las empre-sas del sector.

• Elaboración y promoción de instrumentos dirigidos a la mejorade la calidad.

• Realización de acciones específicas de comunicación para la pro-moción de la oferta de calidad.

Formación�y�recursos�humanos�en�turismo • Identificación de las prioridades, elementos de formación y delmercado de trabajo en el sector.

• Plan de formación y empleo de los nuevos colectivos y profesio-nales del turismo.

• Revisión e impulso de los currículos de formación profesional yde formación continua.

• Potenciación de Cataluña como referencia internacional de for-mación en turismo.

• Elaboración de modelos de protocolo para la gestión de los re-cursos humanos en el sector turístico.



Investigación�aplicada,�tecnología�e�innovación • Potenciación del Observatorio de Turismo y estructuración yvertebración de una red de antenas asociadas.

• Establecimiento de una metodología para la armonización deltratamiento de la información estadística.

• Creación del Instituto de Investigación Turística.

Fortalecimiento�institucional�y�sectorial�y�marco�normativo • Potenciación de la colaboración y cooperación entre los sectorespúblicos y privados.

• Creación de un programa de fomento e internacionalización dela actividad turística.

• Fortalecimiento del tejido empresarial.• Mejora de las condiciones de financiación de los destinos turís-

ticos.• Creación de la Jornada Profesional de Turismo.• Reforma de la Ley de Turismo y adaptación del marco norma-

tivo.• Estudio sobre la modernización de los establecimientos turísti-

cos.• Simplificación e incorporación progresiva de los criterios turísti-

cos a la normativa sectorial que afecta al sector.

Comunicación�y�sensibilización • Elaboración de las directrices de comunicación sobre el posicio-namiento turístico de Cataluña, sus valores y los objetivos pú-blicos.

• Elaboración del libro de estilo del turismo de Cataluña.• Diseño e impulso de campañas comunicativas para consolidar

el prestigio del sector.• Desarrollo del plan de gestión y comunicación turística en situa-

ciones de crisis.


El PETC fue elaborado a partir de un proceso amplio y muy participativo en el

que fueron escuchados expertos académicos y empresariales, agentes y opera-

dores del sector, turistas y administraciones turísticas, mediante comisiones,

mesas redondas, entrevistas y encuestas.

Todo el proceso ha sido caracterizado por un alto grado de consenso, lo que,

si se considera la dimensión de un sector tan amplio como el turismo, es aún

significativo:

a) Doce expertos agrupados en dos comisiones:

• académicos

• empresariales

b) Trece mesas redondas con la participación de más de 250 agentes y repre-

sentantes sectoriales públicos y privados.

c) 500 entrevistas telefónicas a turistas (400), agentes de viajes (50) y operado-

res turísticos extranjeros (50), así como 50 entrevistas personales a estudiantes

de escuelas de turismo.

d) 500 encuestas dirigidas a:

• operadores turísticos


• administraciones turísticas

El PETC (2005-2010) representa un nuevo paso en la planificación tu-

rística de Cataluña. En una época de crisis social y económica se necesi-

ta una nueva reflexión sobre la incidencia de esta situación en el futuro

desarrollo turístico del país. El liderazgo de Cataluña, dentro del movi-

miento turístico internacional, es incuestionable, así como sus éxitos

durante las últimas décadas.

El éxito turístico depende de que la estancia en un determinado destino turís-

tico se convierta en una experiencia gratificante para el viajero, en función

de la motivación primera del desplazamiento y de las expectativas y necesida-

des que, una vez en el destino, se puedan ir generando. Para que este éxito

se produzca y sea social y económicamente sostenible es necesario que todas

las administraciones que actúan en el territorio entiendan la importancia del

turismo mediante la ineludible cooperación de todas las administraciones que

intervengan, de una u otra manera, en el funcionamiento del sistema turístico.

Sin embargo, la creación y el desarrollo de organismos, entes, áreas funciona-

les o consorcios con competencias exclusivas en materia turística, aunque no

son imprescindibles sí son necesarios para la configuración de un modelo de

organización turístico catalán propio que siga liderando el turismo de nuestro

país.

En este marco son imprescindibles la potenciación de la calidad, la imagen

diferenciada y el reconocimiento internacional de todas las marcas turísticas

de Cataluña. El reconocimiento de Cataluña como destino turístico debe rea-

lizarse sobre la base de potenciar las ventajas competitivas de cada una de sus

marcas y desde su capacidad de generar demanda, sin reducirlas a una sola

plataforma o entorno en promoción.

Corresponde al Gobierno de Cataluña y a las principales instituciones del país

implicarse directamente en el desarrollo de la oferta de todas las marcas tu-

rísticas que harán más rica la oferta de nuestro país. Con el fin de afrontar

los retos de futuro, el Gobierno de Cataluña, las diputaciones, los consejos

comarcales, los ayuntamientos y a las entidades representativas de las ofertas

turísticas empresariales deberán continuar trabajando conjuntamente dentro

de las diferentes estructuras de entes, consejos y consorcios cuyo objeto sea la

promoción y el desarrollo turísticos.


Actividades

1. Reflexionad sobre el Plan del Turismo Español-Horizonte 2020 y el Plan Estratégico deTurismo de Cataluña (PETC), dos planes de turismo en tiempo de crisis. ¿Cuáles son las rela-ciones entre ellos? ¿Qué participación tienen sus respectivas administraciones turísticas enlos citados planes? ¿Puede haber contradicciones entre las acciones e instrumentos plantea-dos? ¿De qué tipo?

2. Navegad por Internet y buscad diferentes ejemplos de gobernanza turística. ¿Cuáles hansido sus orígenes? ¿Cómo se han desarrollado? ¿Cuál es su futuro?

3. Reflexionad sobre el papel de las diferentes administraciones en la puesta en marcha deun proceso de planificación estratégica de turismo. ¿Qué papel desempeñan las diferentesadministraciones? ¿Y los agentes turísticos? ¿Son los ciudadanos partícipes de estos procesos?

4. Tratad de definir las características de diferentes planes de turismo municipales. ¿Cuálesson sus principios? ¿Cómo y quién los ha desarrollado? Analizad especialmente los casos deBarcelona y Sevilla.

5. Tratad de definir las características de la planificación turística de nuestra comunidad au-tónoma, desde la puesta en marcha de la autonomía turística hasta hoy.


Glosario

desarrollo sostenible m En 1989 se publicó Our Common Future (Nuestro Futuro Común), elinforme elaborado por la United Nations World Commission on Environment and Develop-ment (Comisión Mundial de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo), co-nocida como la Comisión Brundtland, por la presidencia noruega. Aunque el concepto tuvootros precursores, este informe puso en un primer plano el concepto de desarrollo sostenible,definido como un tipo de desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner enpeligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.

diagnosis f Estudio previo del área que se quiere planificar, consistente en obtener unaprimera aproximación al conocimiento de la zona y su valoración en términos de las grandesproblemáticas que la condicionan y las oportunidades genéricas que presenta.

estrategia f Las estrategias son tanto planos para el futuro como patrones del pasado. Losenfoques clásicos del concepto de estrategia la definen como un proceso por el que la estra-tegia se abstrae del pasado para situarse mentalmente en un estado futuro deseado y, desdeesta posición, tomar todas las decisiones necesarias en el presente que permitan alcanzar alestado en cuestión. De esta definición se destaca el concepto de estrategia como un planpuramente racional y formal que no se define hacia el futuro prescindiendo del pasado.

gobernanza f El concepto gobernanza no es nuevo. Gobernanza como concepto aisladoes el proceso de toma de decisiones y por el que las decisiones son implementadas o no. Eltérmino gobernanza puede ser utilizado en diferentes contextos, como gobernanza corpora-tiva, gobernanza internacional, gobernanza nacional, gobernanza local o gobernanza turís-tica. La gobernanza turística debe entenderse dentro de los procesos de decisión público-pri-vados que tienen por objeto la mejora en la gestión de los conflictos que de forma inevitableprovoca la actividad en el destino.

plan m Documento definido en un esquema de acción y un método de procedimiento,orientado a decidir cuál debe ser la manera más provechosa de proceder en un futuro sobreuna cuestión determinada. Incluye mapas, representaciones gráficas y textos explicativos enlos que se hacen recomendaciones sobre la política que hay que seguir.

plan estratégico m El plan estratégico es un instrumento de planificación que, partiendode la realidad inmediata y mediante la participación, la colaboración y el compromiso detodos los actores interesados, diseña los objetivos clave que han de ser ejecutados en losplazos previstos para alcanzar las cotas de calidad de vida deseadas por la ciudadanía.

plan de Dinamización Turística m Conjunto de iniciativas llevadas a cabo por la Se-cretaría General de Turismo de España, vinculada a los destinos turísticos emergentes, conel objetivo de acelerar su crecimiento y garantizar la sostenibilidad. Está destinado especial-mente a pequeñas ciudades que dispongan de un importante patrimonio histórico y artísti-co, así como a aquellas poblaciones que tengan una gran riqueza natural y que, al mismotiempo, cuenten con una mínima infraestructura de alojamiento turístico.

plan de Excelencia Turística m Serie de proyectos a cargo de la Secretaría General deTurismo de España destinados a la recuperación y regeneración de los destinos turísticoshabituales españoles. El objetivo principal es conseguir la mejora de la calidad (excelencia) delos destinos turísticos españoles, globalmente considerados, e impulsar para ello proyectosque tengan importantes efectos de demostración, imitación y prestigio. Los destinos objetode este tipo de dinamización son, sobre todo, aquellas zonas tradicionales del litoral quetienen problemas de saturación y que están más amenazadas por el crecimiento de nuevosdestinos o aquellas ciudades de elevado valor histórico que reciben un importante volumende turistas pero no consiguen convertir en la misma cantidad de ingresos.


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