TESIS REFORMA AGRARIA - Uniandes
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EL FRACASO DE LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA CLAUDIA RAMÍREZ UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ 2004
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EL FRACASO DE LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA
CLAUDIA RAMÍREZ
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ 2004
2
EL FRACASO DE LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA
CLAUDIA RAMÍREZ
Monografía para optar al título de Politóloga
Director LUIS JAVIER ORJUELA
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ 2004
3
A mi papá y a mi mamá por su
constante apoyo a lo largo de esta
investigación
4
AGRADECIMIENTOS
Expreso mis agradecimientos a: Luis Javier Orjuela, M.A en Administración Pública, y Rodolfo Masías, Ph D en Ciencias Sociales, Magíster en Ciencias Sociales y Licenciado en Sociología, por su valiosa orientación y motivación.
5
NOTAS DE ACEPTACIÓN
___________________________________
__________________________________
__________________________________
__________________________________ Presidente del Jurado
__________________________________ Jurado
__________________________________ Jurado
Bogotá, D.C. Agosto de 2004
6
CONTENIDO
Pág. INTRODUCCIÓN OBJETIVOS OBJETIVO GENERAL OBJETIVOS ESPECÍFICOS HIPÓTESIS ESTRATEGIA METODOLÓGICA 1. CAPITULO I 1.1. MARCO TEÓRICO 1.1.1. Definición y Enfoques De La Reforma Agraria 1.1.2. Estructura del Poder Político 2. CAPÍTULO II 2.1 LOS CONFLICTOS AGRARIOS EN COLOMBIA, LA
CONCENTRACIÓN DE LA TIERRA Y LA FALTA DE RELACIONES SALARIALES COMO OBSTÁCULO AL DESARROLLO CAPITALISTA
3. CAPITULO III 3.1 LA REFORMA AGRARIA DE 1961: EL FRENTE NACIONAL Y LA
ALIANZA PARA EL PROGRESO. PACTO DE CHICORAL Y CONTRARREFORMA
CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA
7
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8
8
9
14
16
16
24
30
51
67
70
7
INTRODUCCIÓN
Colombia al igual que la mayoría de los países de América Latina en busca del
desarrollo económico, político y social, necesitó como punto de partida de ese
camino, una Reforma Agraria, de redistribución de la tierra, transformación del
sistema de tenencia de la tierra, tecnificación y modernización de los medios de
producción, articulación de la producción tanto en el mercado nacional como
internacional, fomento de líneas de créditos, etc. Pues la presión demográfica, la
insuficiencia de alimentos en cantidad y calidades necesarias, hacía notar la
urgencia de un mejor aprovechamiento de la tierra y el aumento de la
productividad, ya que el ritmo de crecimiento de la población superaba al de las
disponibilidades. A esto se agregaban las muy deficientes condiciones de vida de
la población campesina que era necesario mejorar para convertir esa gran masa
en elemento eficiente de la vida económica tanto en productor como consumidor.
Ese desequilibrio entre la producción industrial y la agrícola constituía un freno al
desarrollo armónico de los países de América Latina.1
1 POBLETE, TRONCOSO Moisés: “La Reforma Agraria en América Latina: Sus bases técnicas, su justificación, Problemas que plantea, las Realizaciones”. Editorial Andrés Bello, Santiago de Chile, 1961. p 9
8
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Analizar cómo la falta de transformación de la estructura de poder político de la
clase dirigente afectó el éxito de la Reforma Agraria en Colombia.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Estudiar la forma en que se direccionó la toma de decisiones en el gobierno desde
1930 a 1961 con respecto a la Reforma Agraria, analizar la influencia de los
grandes latifundistas, ver si se impulsó o se estanco el proyecto.
Identificar el contexto de la Reforma Agraria desde los años 60 hasta el Pacto de
Chicoral para entender el fracaso de la Reforma.
9
HIPÓTESIS
- En Colombia no ha habido Reforma Agraria porque los grandes latifundistas
del país son los mismos que detentan el poder político, lo cual ha hecho que la
toma de decisiones a favor del éxito de la Reforma Agraria que es de tipo
redistributivo en Colombia no haya tenido el alcance que se propuso y que se
esperaba.
- Cuando se empezó a pensar en el desarrollo industrial y capitalista de
Colombia, la Reforma Agraria quedó fuera de lugar, no era conveniente por lo
cual se abolió.
Estudiar este tema se justifica porque el problema del agro en Colombia ha sido
una cuestión por décadas sin resolver, lo cual es grave en un país agrícola que de
acuerdo con el último estudio sobre zonificación agroecológica2, el país tiene un
potencial agrícola de 14.274.000 hectáreas, extensión equivalente al 12% de la
superficie nacional. Estadísticas recientes indican que el uso agrícola de la tierra
se da en 5.320.000 hectáreas, de las cuales cerca de un millón corresponden a
cultivos cafetaleros, dato que arroja un claro indicio de la posibilidad de expansión
de la frontera agrícola. El sector agrícola ha sido uno de los pilares de la economía
colombiana durante muchos años; no obstante, el sector ha sufrido en mayor
medida que otros la adaptación al proceso de apertura económica que se viene
realizando en los últimos años.
2 Centro de Información y Documentación Empresarial sobre Iberoamérica (CIDEIBER): “Colombia Actividades del Sector Primario”, 1998, p.1
10
Sin embargo, el problema de la Reforma Agraria se ha estudiado generalmente
desde un punto de vista económico, y no se ha tratado como el problema político
que también es. Es por esto que en esta investigación se dejarán de lado los
aspectos meramente económicos de la Reforma Agraria para entrar a analizar
aspectos políticos que intervinieron en el fracaso de dicha reforma.
A pesar de que la proporción de la población rural y urbana en Colombia ha venido
cambiando, hacia mediados del siglo XX era la población campesina la base
fundamental de la sociedad, por esa razón la Reforma Agraria era y sigue siendo
una necesidad apremiante de Colombia a fin de proporcionarle al campesino una
base de trabajo y un medio de vida honrada como no existe en la actualidad.
La intervención del Estado colombiano en aras de resolver los problemas sociales
de la población rural y las alarmantes inequidades de la cuestión agraria ha sido
muy precaria, además, ha sido política y económicamente equivocada. Los
sucesivos gobiernos y en general las élites del país no han hecho lo posible por
transformar en forma democrática y civilizada las estructuras agrarias, de una
nación en principio predominantemente rural.
Las políticas desarrolladas para enfrentar la situación, han producido la
descampesinización descontrolada de las áreas rurales, la ganaderización
intensiva que conlleva lastres de empobrecimiento e inproductividad en el campo,
y la concentración de tierra en pocas manos con fines especulativos tal y como
sucede con el narcotráfico terrateniente.
La no resolución de los problemas agrarios, la ausencia de un programa de
desarrollo acorde a la realidad social y cultural del país, el manejo partidista y
gamonal de los asuntos rurales y la inestabilidad política, han traído violencia y
graves consecuencias económicas y culturales para el país; la grave polarización
11
de los conflictos rurales está íntimamente ligada con la génesis del conflicto social
y armado, y en general a la crisis que vive la nación.
Factores como la desigual distribución de la propiedad rural, la concentración del
poder político en manos de los terratenientes, las pocas posibilidades de ascenso
social de las capas rurales, la extendida pobreza rural, el analfabetismo, la baja
productividad y las dificultades de acceso de los campesinos a la propiedad de la
tierra, fueron entre otros, los que le abrieron camino a las Reformas Agrarias
redistributivas en América Latina.3 El caso de Colombia no era la excepción, estas
fueron algunas de las preocupaciones que motivaron a Alfonso López Pumarejo, a
promover la Reforma Agraria en Colombia, la cual ya desde su antecesor, Olaya
Herrera, se venía planteando como una solución a los varios problemas del
campo. Desde ese momento la Reforma Agraria pasó por varias etapas tratando
de buscar salidas a los problemas del campo que cada día se iban agudizando y
que aún no han sido resueltos.
Esta investigación pretende mostrar cómo y por qué a pesar de que en Colombia
hubo intentos de Reforma Agraria, este proyecto nunca se desarrolló
exitosamente, es decir en Colombia no hubo Reforma Agraria. Por lo cual se
estudiarán aspectos político-económicos que impidieron este proceso, en ese
sentido se analizará la posición de los partidos políticos y fuerzas políticas que
actuaron en el proceso de Reforma Agraria. Se verá cómo el contexto de la
Reforma Agraria antes de los años 60 se enmarca en el enfrentamiento de los
partidos políticos, enfrentamiento de posiciones a favor y en contra de la Reforma.
Y después se analizará cómo el contexto después de los años 60 cambia y el
tema de la Reforma Agraria se bate al tiempo que el programa Alianza para el
Progreso y el Frente Nacional. Se intentará mostrar que la falta de decisión política
fue uno de los factores que más incidió en el fracaso de la Reforma Agraria,
3 MACHADO Absalón: “El Mercado de Tierras en Colombia: Una alternativa Viable? Una Visión Renovadora Sobre la Reforma Agraria en Colombia”. Santafé de Bogotá Colombia. Tercer Mundo Editores. CEGA. IICA. 1999. p.1
12
sugiriendo que este factor se da en razón de la estructura de poder político, que
en Colombia tradicionalmente se basa en la tenencia de la tierra.
La primera etapa de la Reforma Agraria se puede enmarcar en el período de la
República Liberal de 1930 a 1946, etapa en la que se comienza a plantear la
Reforma como posible solución a los problemas agrarios; la segunda etapa se da
dentro de la Era de la Violencia entre 1946 y 1957, en donde precisamente por los
conflictos que se presentaban la Reforma no tuvo mucho auge y se puede decir
que fue un período de estancamiento de la Reforma; el tercero abarca casi todo el
período del Frente Nacional, se dió entre 1958 y 1974, y se caracterizó por un
gran dinamismo para el proceso de Reforma Agraria, y es a partir de la Ley 135 de
1961 que se considera que se inicia formalmente el proceso de Reforma Agraria
en Colombia; la cuarta etapa, del Acuerdo de Chicoral, entre 1973 y 1987, fue de
desmonte, es decir de retroceso de la Reforma Agraria; la quinta etapa fue la de
concertación a la Ley
30 de 1988 (1988-1994); y la sexta etapa, se caracterizó por mercado de tierras, la
cual está aún vigente, y que se inicia con la Ley 160 de 1994 4.
Han sido muchos los actores que han venido interviniendo en este proceso de
Reforma de más de 60 años y de más de miles de millones de pesos invertidos,
en lo que no ha dejado de ser un problema sin solución. Después de las
experiencias que se han vivido durante los intentos de Reforma Agraria, son varias
las hipótesis sobre cuáles han sido los factores que impidieron el éxito de los
diferentes programas adaptados. Por lo tanto esta investigación se plantea el
siguiente problema: ¿Qué factores modifican la estructura de las relaciones de
4 BALCAZAR Álvaro, LÓPEZ Nelson, OROZCO Martha Lucía, VEGA Margarita. “Colombia: Alcances y lecciones de su experiencia en Reforma Agraria”. Publicación de las Naciones Unidas. CEPAL-Red de Desarrollo Agropecuario. División de Desarrollo Productiva y Empresarial, Santiago de Chile, Septiembre de 2001, p. 5 - 9
13
poder y cómo afectaron estas modificaciones en la política de Reforma Agraria en
Colombia?
Para llegar a ver el problema planteado, el período a estudiar empieza por la
República Liberal, pasa por el período de la violencia y el Frente Nacional (1957)
hasta llegar al Acuerdo de Chicoral (1973), pues es en esta etapa que a grandes
rasgos nace y muere la Reforma Agraria en Colombia, es decir, son momentos
claves del proceso de Reforma en donde la modificación en las relaciones de
poder trazaron el camino que se siguió, ya fuera para apoyar la Reforma o para
enterrarla.
14
ESTRATEGIA METODOLÓGICA
El trabajo aquí propuesto pretende alcanzar sus objetivos a través de un análisis
de bibliografía secundaria, especificando los aspectos importantes de los actores y
las situaciones que se dieron en el proceso de la Reforma Agraria entre 1930 y
1973, para poder así determinar un panorama más preciso sobre la real influencia
de la transformación o no de la estructura de poder político en el fracaso de la
Reforma. Los factores que se van a estudiar se analizarán de forma
independiente, haciendo su respectiva relación cuando sea necesaria.
La información obtenida se analizará a la luz de la literatura sobre los conceptos
de expertos en el tema de la historia de la Reforma Agraria en Colombia.
En el primer capítulo se enmarcará conceptualmente la Reforma Agraria según los
diferentes enfoques, desde el clásico hasta el desarrollado por las Naciones
Unidas en 1950, del cual toma sus bases la Reforma Agraria en Colombia.
En el segundo capítulo se presentará la forma en que se constituye la estructura
del poder político en Colombia, entrando a ver las relaciones que se dan por el
clientelismo, para así poder entender qué relaciones hicieron posible que la toma
de decisiones por parte de los detentadores del poder político incidieran en el
fracaso de la Reforma Agraria.
En el tercer capítulo se hará un breve recuento histórico sobre los primeros
intentos por ejecutar una Reforma Agraria en Colombia en los años treinta, y se
verá también cómo desde sus inicios este proceso contó con grandes opositores
que veían en la Reforma Agraria una amenaza a sus intereses.
15
En el cuarto y último capítulo se verá cómo de la implantación formal de la
Reforma Agraria con la ley 135 de 1961, pasa a su muerte por un acuerdo entre el
gobierno y terratenientes en 1972. Este último capítulo, es la última evidencia
sobre lo nefasto de la toma de decisiones con respecto a la Reforma Agraria en
Colombia, dejando ver sus consecuencias en las conclusiones.
16
1. CAPITULO I
1.1. MARCO TEÓRICO 1.1.1. Definición y Enfoques De La Reforma Agraria. La Reforma Agraria es
una política orientada a redistribuir la tierra productiva con el propósito de generar
un desarrollo capitalista mediante el aumento de la productividad del trabajo en las
zonas rurales, la redistribución de los factores productivos y la redefinición de la
estructura de poder.
En un sentido estricto, La Reforma Agraria expresa las relaciones sociales en
torno a la forma de acceso a la tierra por parte del productor directo y desde una
perspectiva histórica, es un importante elemento teórico que permite comprender
el surgimiento y consolidación del orden capitalista y, en los umbrales del Siglo
XXI, sigue siendo un concepto acerca de cuyo contenido y definición precisos no
han podido ponerse de acuerdo las corrientes de pensamiento que la han
abordado ni los teóricos que de ella se han ocupado. En tales circunstancias la
reforma agraria sigue siendo "un tema lleno de controversias, tanto en el plano
intelectual como en el político"5.
Según un enfoque clásico, la Reforma Agraria se entiende como un medio o
instrumento de redistribución de la tierra en favor de amplios sectores de
campesinos, solamente entendiéndose por campesinos una clase social o
estructura poblacional que mantiene con la tierra una forma de relación económica
y social específicas, basada en la dinámica productiva y su vinculación con el
5 DORNER, Peter: ”Reforma agraria y desarrollo económico”. Ed. Alianza Editorial. España, 1979, p.17
17
resto de la sociedad diferenciándose del proletariado y la burguesía agrarios,
quienes establecen con la tierra una relación de medio de trabajo e instrumento de
producción, respectivamente y una relación recíproca bajo la forma capital trabajo.
La reforma agraria aparece como un modelo económico-social. En lo social la
reforma agraria se ve "como un instrumento que tiene como principal objetivo
alcanzar mayor equidad y mayor justicia social"6, es decir, la reforma agraria
puede y debe atender los problemas inherentes al proceso de desarrollo
económico, social y político, de tal manera que pueda contribuir a la elevación de
la producción y productividad agrícola y fundamentalmente a la expansión del
empleo, de forma tal que reactive la inserción económica de la población rural
marginada en la senda del progreso.
En lo económico, la Reforma Agraria se da como una estructura propia del
capitalismo que atañe directamente la base de la producción agrícola, manifestada
no en la importancia económica de la producción agrícola como proveedora de
alimentos a los centros urbanos sino en las formas de acceso a la tierra para
convertir la renta en especie, en renta, en dinero y la modificación de las formas
de acceso a la misma a través de mecanismos tales como la mediería, aparcería y
otras que sustituyeron al régimen de servidumbre, mediadas por el principio básico
del capitalismo: la propiedad privada de la tierra como medio de producción.7 La
reforma agraria se entiende también como un proceso de recomposición de la
tenencia de la tierra en favor de empresarios que pueden producir en la agricultura
en términos capitalistas, es decir, quienes producen orientados hacia la obtención
de una ganancia y la acumulación. Este enfoque parte del reconocimiento de los
principios básicos del capitalismo, manejando y promoviendo los intereses de un
sector de la población como si fueran los intereses de la población en su conjunto.
Asimismo se apoya en la premisa básica de que "transferir a unos campesinos
6 Ibid, p.25 7 Ibid,p.12
18
incultos la propiedad y la explotación de la tierra [es] como un camino hacia el
desastre"8.
El economista agrícola Ramón Fernández y Fernández desde el punto de vista
económico, clasifica las Reformas Agrarias en progresistas y regresivas, y se verá
cual de estas intentó desarrollar Colombia.
La Reforma Agraria regresiva es aquella en que predominan los móviles
puramente políticos sobre las finalidades económicas. De acuerdo con este tipo de
reformas se pone la tierra en manos del mayor número posible de campesinos,
con el fin de hacer posible la paz social y la estabilidad de las instituciones ya que
los campesinos sin tierras constituyen la fuerza subversiva mas importante en un
país con un débil desarrollo. Se ignoran objetivos tales como aumentar la
producción y la productividad, elevar el nivel de vida de los campesinos y crear la
base de una estructura agraria propicia para el mejoramiento de los métodos
agrícola.9
La Reforma Agraria progresista en cambio es aquella definida convencionalmente
como instrumento de desarrollo económico. De acuerdo con este marco
conceptual el efecto más importante de una Reforma Agraria, hasta el punto en
que se pueda generalizar, consiste en la ruptura de una estructura económico-
social y permitir la dedicación de energía sin recursos a diversificar la economía.
La excesiva racionalización de este punto de vista explica que se enfoquen las
reformas progresistas como si se tratase de operaciones altamente tecnocráticas y
en las que no desempeña ningún papel el flujo de las luchas y presiones
sociales.10
8 Ibid, p.14 9GARCIA, Antonio: “ Sociología de la Reforma Agraria en América Latina “, Ediciones Cruz del Sur, Bogotà – Colombia, 1973, p 7-8. 10 Ibid, p. 11
19
El tema de la Reforma Agraria es una preocupación no solo para Colombia, sino
en general para todos los países de América Latina. Los sociólogos afirman que la
manera más eficaz de elevar el nivel de vida, de las actuales condiciones
subhumanas en muchos países de América Latina, requiere como medida inicial
una reforma agraria basada en la redistribución de la tierra y en una reforma
sustancial de los sistemas de tenencia.11
El crecimiento lento de la productividad agrícola es un obstáculo para el desarrollo
económico y social. Además se puede ver que la desigual distribución de las
tierras y los métodos anticuados de producción constituyen una de las causas de
la baja producción agrícola.12 Teniendo en cuenta esa situación en donde se
mantenían estructuras antieconómicas en el sentido de que contribuían a la baja
productividad y creaba fuertes tensiones sociales que ponían en peligro la
estabilidad de las democracias, la Asamblea General de las Naciones Unidas en
1950 propició la Reforma Agraria, y otros organismos, en especial la F.A.O.(Food
and Agricultural Organization-Organización para la Agricultura y la Alimentación de
las Naciones Unidas y la Reforma Agraria) precisaron múltiples aspectos del
problema y las modalidades técnicas que debían considerarse en la implantación
de una Reforma Agraria13, elementos que como se dijo previamente fueron
aprovechados por Colombia para implantar su Reforma.
En Colombia, la Reforma Agraria se presentó desde tres puntos de vista. El
reformista y progresista encabezado por Carlos Lleras Restrepo, el cual
consideraba que se debía afectar la tenencia de la tierra para establecer
explotaciones pequeñas y medianas de tipo familiar, lo cual permitiría retener los
migrantes potenciales que no pudiera absorber la industria urbana. El segundo,
era un enfoque “gran burgués” dirigido por Lauchlin Currie quien afirmaba que la
11 POBLETE, Op. Cit., p 9 12 Ibid. p. 13 13 Ibid. p. 14-15
20
agricultura capitalista había avanzado mucho en el decenio del 50 y el problema
era estimular el uso de la tierra con medidas fiscales y que la industria absorbería
los migrantes rurales, en la llamada Operación Colombia (1960). El tercer enfoque
era el de la SAC (Sociedad de Agricultores de Colombia) asociación que juzgaba
el problema como de proliferación del minifundio y medidas de fomento a la
agricultura empresarial, coincidiendo en lo esencial con el punto de vista de Currie.
Se impulsó la línea redistributiva y progresista de Carlos Lleras, pero con fuertes
restricciones a la adquisición de las tierras adecuadamente explotadas por el
Instituto Colombiano de Reforma Agraria, INCORA, y tampoco logró romper las
bases de la estructura económico-social.14 En sentido estricto, el tipo de reforma
que impulsó Lleras fue más regresiva que progresiva, pues evidentemente
predominaron más los móviles políticos que los fines económicos.
El tipo de Reforma planteado por Lleras se basó en un estudio que hizo la
Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de Noviembre de 1950, en el que
se ocupó del problema de la Reforma Agraria y junto con la secretaría general, la
F.A.O. y otros organismos especializados, se habló sobre las formas de las
estructuras agrarias poco satisfactorias de los países económicamente
subdesarrollados, y en particular ciertos regímenes de propiedad rural, que eran
obstáculos para el desarrollo económico, y que rebajaban el nivel de vida,
especialmente de los trabajadores agrícolas, de los colonos, y de los pequeños y
medianos propietarios rurales. El estudio demostró que en muchos países la
estructura agraria y en particular el régimen de tenencia de la tierra, impedían
mejorar las condiciones de vida de los trabajadores agrícolas y de los pequeños
agricultores, y que obstruían el desarrollo económico porque no permitían la
expansión del suministro de productos alimenticios, y causaban el estancamiento
14 ARANGO RESTREPO, Mariano. Esquema de Políticas de Reforma Agraria en Colombia. En “Transformaciones en la Estructura Agraria” Minagricultura 80 años. Tm Editores. Banco Ganadero. Caja Agraria. Vecol. Primera Edición, Bogotá,1994.p.136
21
de la agricultura, que en algunos países constituía la principal actividad
económica.15
Esos Supuestos Fundamentales de la Reforma Agraria en Colombia, fueron:16
Primero: los factores tradicionales de la producción son las principales fuentes de
creación de valor y de riqueza.
Segundo: la distribución de la propiedad de los factores tradicionales (la tierra,
entre ellos) determina la distribución del ingreso, así como la distribución del poder
político y social. Al considerar que las fuentes fundamentales de creación de valor
son los factores tradicionales de la producción, la distribución de la propiedad
sobre los mismos se vuelve fundamental en la determinación de la distribución de
las rentas, de la riqueza, de la capacidad de control político y del poder social. Sin
embargo la población del país se ha urbanizado y las actividades económicas
basadas en la explotación de la tierra representan escasamente el 11 por 100 del
valor del producto nacional bruto del país, y la tendencia natural es a que siga
disminuyendo. Incluso, en el campo las actividades no-agropecuarias están
creciendo más de prisa que las agropecuarias, (cerca de la mitad de la fuerza de
trabajo rural se ocupa en actividades no-agropecuarias).17 Lo importante aquí es
hacer énfasis en que la tierra como principal y tradicional fuente de valor de la
producción en Colombia ha sido la que ha determinado el control político y social
en Colombia, esta puede ser una razón por la cual no se ha efectuado
decididamente una Reforma Agraria por parte de la clase dirigente del país. Factor
que no solo afecta el tema de la Reforma sino también el de construcción de
democracia como se verá en seguida.
15 Ibid, p194 16 BALCAZAR Álvaro. Op.Cit. p 39 17 Ibidem.
22
Tercer supuesto: como una consecuencia del segundo supuesto, para construir
democracia, equidad económica y justicia social es imprescindible redistribuir la
propiedad sobre los medios tradicionales de producción (la tierra y el capital
físico). Las naciones que no lograron establecer instituciones que distribuyeran los
activos económicos en forma más o menos equitativa (sobre todo en función del
desempeño y no en función de la tradición) resultaron incapaces de establecer y
consolidar la democracia política para regular sus relaciones sociales. Sin
embargo, la posesión de conocimiento y la habilidad para ver y desarrollar las
oportunidades que ofrece la dinámica de cambio es, hoy en día, el factor más
importante en la distribución del ingreso y, desde luego, de la riqueza y el poder
político.
Cuarto supuesto: el alto precio de la tierra, originado en las distorsiones de política
y en los privilegios institucionales que están asociados a la propiedad rural, impide
el desarrollo de la producción agrícola. El problema consistía en que el precio de
la tierra no era, ni logra ser consistente con la rentabilidad de las actividades
agrícolas. Se creería que la transabilidad de la propiedad es una condición
necesaria para el desarrollo eficiente de la producción agropecuaria, pero ninguna
razón, ni teórica ni práctica sugiere una respuesta afirmativa. El desarrollo de la
producción no implica un vínculo de propiedad de la empresa o del productor con
los factores de la producción.
Los cuatro supuestos anteriores inspiraron durante muchos años, tanto a políticos
socialdemócratas como a especialistas del desarrollo económico, a promover
reformas a la estructura de la propiedad rural, con el fin de lograr no sólo aumentar
la eficiencia económica de la agricultura sino de alcanzar objetivos de equidad
económica y justicia social.18 Los supuestos anteriormente expuestos se definieron
18 Ibid, p.42
23
y precisaron en principios básicos de la reforma agraria integral, por los
organismos internacionales, especialmente por la F.A.O, la CEPAL y la O.E.A.
Se podría decir que los supuestos fundamentales de la Reforma Agraria
colombiana tenían muy bien identificados los factores problema que se debían
superar, solo quedaba seguir al pie de la letra instrucciones para ejecutar con éxito
la Reforma, pero al contrario, como se verá en el desarrollo de esta investigación,
al proyecto de Reforma Agraria le sobraban detractores, responsables de su
temprana y nefasta muerte.
El economista colombiano Antonio García, quien a partir de experiencias de
Reforma Agraria en Chile, Venezuela y Ecuador - que son similares a las de
Colombia - elaboró un esquema sobre la Reforma Agraria en Colombia y le dió el
calificativo de Reforma Agraria Marginal (modelo político de contrarreforma
agraria). Según García, este tipo de Reforma expresa una estrategia de
preservación histórica de la estructura latifundista, por medio de operaciones de
diversión táctica, de colonización de tierras baldías en zonas periféricas, de
redistribución de latifundios marginales, de ampliación de la infraestructura física
por medio de la inversión estatal y de creación de instituciones a las que puede
transferirse comercialmente tierras que por su condición productiva ya no pueden
operar dentro de las reglas normales de la economía capitalista de mercado. Para
García dentro de este modelo político, son las propias fuerzas sociales
dominantes, entre las que se encuentran las clases terratenientes o las burguesías
de carácter señorial, las que toman la iniciativa de diseñar y ejecutar este tipo de
reformas que desvían la presión campesina sobre la tierra a las zonas periféricas
de colonización – por fuera de los engranajes del sistema nacional de mercado -,
desatan presiones sobre el Estado a fin de inducirlo a la inversión en obras de
infraestructura o a la compra de tierras conmocionadas por el conflicto social o
localizadas en zonas de subversión campesina. En este tipo de reforma la
negociación política se hace exclusivamente entre sectores de las clases
24
dominantes a través del sistema de partidos tradicionales, los cuales ejercen una
total hegemonía sobre los aparatos representativos y operacionales del Estado –
con la absoluta exclusión de las fuerzas populares y del campesinado- tal como se
dio en Colombia.19
Como en este tipo de reforma predomina la preservación histórica de la estructura,
es que se considera como una contrarreforma agraria. Pues lo que resulta es la
consolidación de las posiciones del sistema ya existente o creando mecanismos
institucionales para hacer que el Estado haga explotaciones marginales y
expuestas a la agresión de la lucha social.
La Reforma Agraria marginal de Colombia entre 1961 y 1971, aparece como
producto de una negociación exclusiva entre sectores políticos de las propias
clases dominantes, por intermedio del sistema de partidos de la sociedad
tradicional (liberales y conservadores, de acuerdo con la imagen clásica de la
historia latinoamericana del siglo XIX), con base en el control hegemónico sobre
los aparatos representativos y operacionales estatales.20
1.1.2. Estructura del Poder Político: Latifundio y Clientelismo. Según García, el
modelo político colombiano es el mismo que caracteriza a la República Señorial:
estricta hegemonía política de las clases privilegiadas y sofisticada desarticulación
del Estado liberal de derecho; concentración articulada, del poder económico y del
poder político, resolviendo la incompatibilidad creada en los ciclos de la república
liberal y populista; predominio de ideologías de apaciguamiento social con el fin de
aplazar el estallido de las tensiones o conflictos y de eludir históricamente los
cambios estructurales; aplicación de metodologías de diversión táctica, orientadas
19 GARCÍA , Antonio. Op. Cit p 49-50 20 Ibid., p. 51
25
hacia la retención de población campesina en ciertas zonas rurales o hacia la
conducción de las corrientes migratorias a zonas de colonización periférica.21
El predominio de los terratenientes es la clave del sistema político colombiano,
que explica la configuración de nuestra dominación política y explica también el
fracaso de la Reforma Agraria. El latifundista, que era el poder local desde la
época colonial, se convirtió durante la República en el político clientelista de los
partidos tradicionales, en el gamonal que mediante el acceso al parlamento se ligó
al poder central, que lo sostiene y al que sostiene22. En la mayoría de
departamentos y municipios (hay excepciones desde luego), el gran latifundista ha
fortalecido la politiquería tradicional con sus vicios de clientelismo y corrupción.23
Con racionalidades distintas pero complementarias, los sistemas político y
económico dominantes han mantenido su estabilidad, en desmedro del avance de
las formas económicas subsidiarias y de la estabilidad de las expresiones políticas
subordinadas. Hay intervención estatal cuando se pone en peligro la estabilidad de
los sistemas económico y político, o la de los privilegios estamentales
precapitalistas que aún sobreviven. La multiplicación de la violencia ha sido el
resultado más visible del proceso de modernización.24
El poder político propio de los hacendados se basaba en la dependencia
económica de los campesinos al patrón o terrateniente. Esta vinculación se basa
en un mecanismo clientelista de contraprestaciones. 25 El clientelismo es la
21 Ibidem. 22 MONDRAGÓN Héctor: Dónde está la falla y cómo remediarla. En “Colombia Tierra y Paz: Experiencias y caminos para la Reforma Agraria. Alternativas para el siglo XXI”. INCORA, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Bogotá, 2001,p.558 23 Ibidem. 24 LEAL Buitrago, Francisco y Dávila Ladrón de Guevara, Andrés: “Clientelismo: El Sistema político y su expresión regional”. Bogotá, Tercer Mundo Editores-Universidad Nacional, 1990. Cap. I 25 REYES, POSADA Alejandro: “ Latifundio y poder político “. Colombia agraria 2. Editor Néstor Miranda Ontaneda. Editorial CINEP, Bogotá 1978. p 78
26
sobrevivencia de relaciones políticas de la sociedad agraria, el clientelismo es un
mecanismo político que ha sido utilizado para caracterizar las relaciones políticas
de diversas sociedades: el patrono y su “clientela“ romana ofrecen los prototipos
de este mecanismo, lo mismo que la relación entre el señor medieval y los siervos
de la gleba. Para el funcionalismo, el clientelismo es un modelo de comunicación
social basado en relaciones sociales personales selectivas alimentadas por el
intercambio de favores. 26
La estructura clientelista se define como aquella en la cual el poder político se
obtiene por el siguiente mecanismo: a) Una prestación a los clientes por parte de
alguien con poder directo (v.gr.burocracia, terratenientes) o dotado de influencia
suficiente sobre los organismos que distribuyen bienes o servicios (v.gr.gamonales
o caciques). b)Una contraprestación de los clientes dirigida al patrón o gamonal,
que consiste principalmente en servicios políticos (votos, organización electoral,
información sobre los adversarios, etc.), y en los servicios a otros clientes
enviados por el gamonal. c) Una ideología de fidelidad al gamonal, bien sea a nivel
personal o por el partido o fracción al que pertenezca.27
El mecanismo de dominación clientelista se expresa en la contraprestación de
servicios entre el hacendado y el campesino-cliente. El hacendado ofrece trabajo y
comida segura; el campesino ofrece lealtad política y servicios personales en la
hacienda. Al existir una concentración de la tierra en manos de los latifundistas, la
decisión del propietario de conceder una parcela de monte en arriendo constituía
un “favor“ o privilegio, al que solo podían acceder los campesinos que se
comprometieran con el hacendado en varios aspectos: lealtad política y
seguimiento del patrón en las guerras civiles, servicios personales en la hacienda,
respeto y acatamiento al patrón, etc.28 La estructura de poder político se puede ver
26 Ibidem 27 Ibid, p. 114 28 Ibid, p. 115-116
27
al interior del municipio, y se indican algunos de los mecanismos que la articulan al
poder político a nivel departamental y nacional. Por ejemplo la ausencia de
grandes propiedades agrarias en el municipio plantea un interrogante acerca de la
manera como los intereses económicos se articulan con la esfera política. En
zonas donde predomina la gran propiedad, el poder político esta íntimamente
ligado al poder económico derivado de la propiedad de grandes extensiones
territoriales.29
Existe una estrecha relación entre lo económico y el modo de obrar político, en el
sentido de que la actividad política tiene, en alto grado, un contenido económico.
Este nexo esta mediado por mecanismos como el “clientelista” y que
tradicionalmente se han designado por los nombres de “caciquismo” o
“gamonalismo”. Los bajos niveles de ingreso y la pobreza de la población hacen
que la obtención de ciertos bienes y servicios tales como educación y empleo esté
estrechamente relacionado con estos mecanismos, apuntando así a una relación
entre lo económico y lo político, no a través del control de los medios de
producción, sino estructurada sobre el poder burocrático. Son los burócratas
locales quienes tienen acceso a las instancias superiores de poder quienes
pueden hablar por el pueblo. Son ellos además, quienes disponen de los limitados
recursos municipales incluyendo el nombramiento a cargos de menor importancia
en el Municipio.30
Las características comunes a los integrantes del grupo del poder local pueden
tipificarse en la siguiente forma: 1) ha ocupado u ocupa actualmente un cargo en
la administración Municipal. 2) Ha ocupado u ocupa actualmente una posición en
alguna organización comunal. 3) Es considerado por otros miembros del grupo
como persona influyente en la capital Departamental. 4) Su poder se demuestra
29 VASCO Montoya, Eloisa: “ Clientelismo y Minifundio. Bases Socioeconómicas del Poder Político en un Municipio Minifundista”. Editorial CINEP Bogotá, Colombia. 1978, p. 63 30 Ibid, p. 63-64
28
en la capacidad de obtener y conservar empleo u otras prestaciones para sus
clientes. 5) Su Influencia es reconocida al exterior del grupo de poder, tanto a nivel
Local como a nivel Departamental.31
Por ejemplo, se puede decir que en regiones donde existen grandes propiedades
que controlan el proceso productivo, el poder político es función de la propiedad
de la tierra. Dicha teoría parte de las relaciones personales creadas por un
intercambio de servicios (prestación – contraprestación) dentro de una relación
asimétrica, es decir, dentro de una relación en la cual una de las partes tiene
poder económico, político, social ( patrón), mientras la otra tiene un poder muy
limitado o carece de él (cliente).32
Como evidencia de estos mecanismos, en un estudio que hace Eloisa Vasco
Montoya en un municipio de Boyacá, se tiene el testimonio de El gobernador José
Ignacio Castañeda Neira, de filiación liberal, que culminaba su gobierno afirmando
que Boyacá era un departamento difícil de manejar y que su porvenir se insinuaba
sombrío por que su clase dirigente no respondía a las inquietudes colectivas sino
eminentemente personales. Ante tal afirmación Vasco Montoya aseveraba que
para poder contar con el apoyo de los diversos grupos, el gobernador debe lograr
un difícil equilibrio que permita a cada grupo conservar o adquirir la “cuota” que
considera necesaria para competir ventajosamente en la “economía clientelista”.33
En Colombia tradicionalmente hay una hegemonía política de clases dominantes
como la de los grandes latifundistas en donde se concentra el poder económico y
político.
31 Ibid, p. 65 32 Ibid, p. 66 33 Ibid, p. 69
29
Ese poder hegemónico rechaza un cambio estructural cuando éste signifique
minar sus intereses. Además el proceso de modernización económica capitalista
que requería Reforma Agraria chocaba contra la posición del sector latifundista,
puesto que hacer Reforma Agraria es alterar la base de su poder, por eso la
oposición y por eso la falta de voluntad política.
El clientelismo como mecanismo arraigado en la sociedad colombiana facilitó la
manipulación y obstrucción del desarrollo de la Reforma Agraria.
30
2. CAPÍTULO II
2.1 LOS CONFLICTOS AGRARIOS EN COLOMBIA, LA CONCENTRACIÓN DE LA TIERRA Y LA FALTA DE RELACIONES SALARIALES COMO OBSTÁCULO AL DESARROLLO CAPITALISTA
La historia económica colombiana desde sus inicios ha tenido una vinculación con
las formas de producción precapitalistas agrarias, sin embargo es en este sector
que se producen cambios en la producción, sobretodo de café, que llevan a
Colombia a dar sus primeros pasos hacia el capitalismo, la industrialización. Es
por esta razón que es de gran importancia revisar los conflictos que se generan en
el sector agrícola, ya que estos vienen a repercutir en el desarrollo no solo
económico sino social y político del país.
La dinámica agraria colombiana empezó articulándose en la formación de una
base industrial que determinaba las características de la demanda a la que se
tenía que responder, es decir en cuanto a la provisión de alimentos para los
sectores no agrícolas, de materias primas y fuerza de trabajo para los sectores
urbanos en expansión. Es así, que plantear la existencia de un problema agrario
en la economía nacional, suponía que la acumulación del capital se veía obstruida
por ciertos factores, y que si éstos, las relaciones de trabajo imperantes, la
provisión de fuerza de trabajo para los sectores no agrícolas, u otros, eran
problemáticos, definían la existencia de un problema agrario que impedían a la
agricultura cumplir cabalmente sus funciones ante el resto de la economía.34
34 BEJARANO, Jesús A: “El Fin de la Economía Exportadora y los Orígenes del problema Agrario”. En Cuadernos Colombianos. Nº 6 a. Bogotá, 1975. p. 56-57-59.
31
Las primeras décadas del siglo XX estuvieron enmarcadas por un ambiente
favorable para el desarrollo del capitalismo en Colombia, para la apertura a la
economía internacional, para el desarrollo de las fuerzas productivas. En este
mismo período de transición al capitalismo, se venía articulando el campesinado
como sector social, construyendo esquemas organizativos propios en donde se
manifestaban sus intereses económicos, políticos y sociales. Esta movilización
campesina se dio como producto de las contradicciones dentro del sistema de
producción agrícola, pues su organización era incapaz de responder a las
transformaciones favorables exigidas para el desarrollo capitalista y económico.
A estos problemas se sumaba la concentración de tierra en pocas manos, Clímaco
Villegas, historiador de la vida económica nacional informaba sobre la situación de
la propiedad agraria en 1930.
Caldas es el único departamento del país que tiene su pequeño territorio poblado
y cultivado. Con 657.000 habitantes, según el censo de 1928, cuenta con cerca de
100.000 propiedades rurales y urbanas, y con el promedio de la familia que es de
6 individuos se deduce que hay una propiedad para cada familia. Y salta a la vista
que las condiciones generales de la vida, el nivel moral, social e intelectual de la
masa ciudadana obtiene en Caldas el promedio más alto en toda la República (...)
en Antioquia, a vuelta de unos pocos latifundios, se encuentra bastante dividida la
propiedad raíz; y es tan manifiesta la superioridad de esa sección a casi todas las
demás de Colombia por su promedio o standard de vida (...) que no es necesario
insistir en ello. En cambio en el departamento del Cauca la estadística nos da
22.000 propiedades para 350.000 habitantes; concediendo que la familia caucana
fuera tan numerosa como la caldense, tendríamos 58.000 familias en el
departamento, de las cuales la inmensa mayoría, es decir 36.000, no tiene
absolutamente ni un átomo de tierra propia, es decir, 216.000 habitantes
absolutamente desprovistos de un respaldo en el suelo y en un todo a merced de
los grandes terratenientes (...) En Cundinamarca tenemos el problema muy
32
repartido (...) Hacia el suroeste del departamento se acentúan las grandes
extensiones en manos de pocos propietarios, provocándose continuamente el
malestar y los conflictos entre patronos y obreros (...) En el resto del país, a
excepción de rincones prósperos, aislados, caracterizados cabalmente por la
multiplicación del pequeño propietario, predomina el latifundio, con un pequeño
sector cultivado a costa del dueño, un sector de pastos naturales, un sector para
las estancias de los arrendatarios y el resto, la selva inmensa e inculta, vedada
para la producción y muchas veces defendida con el especioso nombre de
“reserva” de la riqueza nacional.35
Para este momento histórico la concentración de tierra se presentaba como un
grave problema. La tierra se consideraba como única fuente de riqueza y de
poder, y que esta se hallaba en gran parte concentrada en las manos de la clase
dirigente, que velaba celosamente por su conservación, más por su valor de
símbolo y de justificación de dominación que por los ingresos que de ella
obtenía.36
A medida que se daban pasos hacia la industrialización que el país venía
adelantando desde las primeras décadas del siglo XX, crecían los sectores
obreros tanto en las manufacturas como en la agroindustria del banano y la
explotación petrolera; ello conllevó a que el nivel de salarios y las garantías
sociales aumentaran considerablemente gracias a la presión y lucha de los
trabajadores. Esta situación coincidió con el malestar que vivía en ese momento la
población rural, que pese a que era mayoritaria (se aproximaba al 70% del total de
habitantes del país), vivía aún sometida a las relaciones precapitalistas y
señoriales del modelo hacendatario que predominaba desde la época colonial.
Esto originó importantes movilizaciones campesinas en rechazo de los grandes
35 VILLEGAS, Clímaco:“Vida Económica y Financiera de Colombia” Imprenta La Luz, Bogotá, 1930, p.42-43 36 MESA, Dario: “El Problema Agrario en Colombia”. Ediciones El Tigre de Papel. Bogotá, 1972. p 47
33
latifundios inexplotados y contra las formas de relación y dependencia feudal que
le eran aplicadas a los labriegos. Los campesinos exigían la adjudicación de los
terrenos donde trabajaban y la extinción de dominio sobre los predios
inexplotados; pedían la implementación de un programa democrático de reforma
agraria y en forma simultánea iniciaron una serie de ocupaciones e invasiones a
fincas inactivas.37 A pesar de los problemas para esta época se vivía un clima de
modernización que surgió en la sociedad colombiana tras el súbito aumento de los
precios del café en el mercado internacional al inicio de la década de los años
veinte. La consecuente monetarización de la economía se apoyaba en los
crecientes ingresos cafeteros, en la llamada indemnización norteamericana por la
separación de Panamá y en los empréstitos externos de esa década. Ello facilitó
cierto avance en la ordenación institucional de un Estado débil suplantado en su
función de cohesión política por la sectaria competencia entre liberales y
conservadores.
Los conflictos del período 1920 – 1936 se encuadraron en la insurgencia de
jornaleros, pequeños y medianos campesinos e indígenas, más la presencia
combativa de núcleos de la clase obrera dentro de una expresión inicial de la
alianza obrero – campesina.38 Todo ese auge de las luchas agrarias estuvo en su
base vinculado al choque con la nueva sociedad y al resquebrajamiento de las
relaciones sociales, así como a las nuevas formas del capitalismo imponiendo un
nuevo modelo social.39 A partir de 1930 los conflictos agrarios abarcaron casi
todas las regiones del país, aunque su manifestación violenta se limitaba a
Cundinamarca, Boyacá y Tolima, donde el café constituía la principal actividad
37 VASQUEZ CARRIZOSA, Alfredo. “Una Obra Nacional para el Campesino” Ponencia presentanda en el IX Foro Nacional "Paz, bienestar social, reforma agraria y soberanía nacional". Bogotá, 8, 9 y 10 de junio de 2000. 38 FAJARDO, Dario: “Violencia y Desarrollo”. Ed. Suramericana, Bogotá, 1979. p. 49. 39 Op.cit., p. 48
34
agraria. En esas regiones era en donde el paso de arrendatario a colono se había
hecho más frecuente; en ellas se propagaron ligas y sindicatos agrarios.40
Los movimientos campesinos constituyeron el punto de partida del rompimiento de
los antiguos sistemas de explotación por la influencia del avance de las fuerzas
productivas en el contexto social. Cuando las ideas socialistas y populistas
penetraron en las haciendas, la dualidad entre la economía parcelaria del
arrendatario y la economía cafetera de la hacienda, se volvió insostenible.41
La manifestación de conflictos en el sector agrario, que se encontraba en
transición al modo de producción capitalista se caracterizó también por procesos
de expansión del cultivo y exportación del café, auge de las obras públicas, por la
profusión de créditos externos, ampliación del mercado interno, e intentos de
establecimiento de una base industrial sustentada en la expansión del mercado
urbano. La gran demanda de fuerza de trabajo asalariado que se dio a partir de
1925 presionaron la liberación de la mano de obra ligada a las haciendas. Los
conflictos se originaron entonces en esas unidades productivas por las relaciones
de tipo servil que se mantenían y por la necesidad de abolir esas formas atrasadas
de producción.42
La consolidación del café como producto de exportación, al igual que la existencia
de grandes terrenos baldíos aptos para el cultivo del grano, hicieron posible la
colonización en el occidente colombiano. Frente a ese proceso conocido como “la
colonización antioqueña”, en el cual, al menos inicialmente, se forjó una dinámica
de acceso igualitario a la tierra, se iba conformando un panorama con
características diferentes al de las regiones orientales del país. En estas últimas,
40 BUSHNELL, David: “Colombia una Nación a pesar de sí misma. De los Tiempos Precolombinos a nuestros días”. Ed. Planeta. Bogotá 1999. p.256 41 PALACIOS, Marco, El Café en Colombia (1850 – 1970), Una Historia Económica, Social y Política. Ed. Presencia, Bogotá. 1979. Pág. 717.
35
la producción controlada por grandes unidades productivas, las haciendas, recaía
sobre el campesinado vinculado mediante sistemas de trabajo de tipo
precapitalista, mientras que en los departamentos del occidente, Antioquia, Valle y
el viejo Caldas, existían relaciones de producción basadas en el trabajo
independiente, explotaciones de tipo familiar, que se diferenciaban de la aparcería
por ser el campesino propietario libre de la tierra.43
La hacienda cafetera se había consolidado con base en la colonización, siendo el
resultado del encuentro de los comerciantes urbanos con las sociedades agrarias,
y había generado inmediatamente una compleja red de relaciones sociales entre
los diferentes sectores agrarios.44 En cuanto a las relaciones de producción
prevalecían en Cundinamarca y Tolima el arriendo y la aparcería. El
arrendamiento se daba como mecanismo de control de la producción y aporte de
trabajo por el aparcero, y se define como la forma más arcaica de relaciones de
producción, o sea renta capitalista de la tierra en productos de una economía de
subsistencia.45
Para Fals Borda, la aparcería era una especie de sociedad para la explotación de
la tierra, que estuvo ligada al desarrollo de formas precapitalistas de renta de la
tierra sin constituir una relación cautiva.46 Palacios agrega una caracterización
importante con respecto al tipo de hacienda prevaleciente en Cundinamarca y
Tolima, según él, esta se encontraba geográficamente y políticamente aislada de
cualquier centro urbano de importancia, lo que facilitaba la imposición de sistemas
de trabajo opresivos y el monopolio de las mejores tierras mediante la apropiación
42 MACHADO, Absalón:”El Café: de la Aparcería al Capitalismo” Editorial Punta de Lanza, Bogotá, 1977. pp 245 43 MACHADO, ”El Café: de la Aparcería al Capitalismo” Op. Cit. p. 294 44 PALACIOS, Op. Cit., p. 82-83 45 MACHADO, ”El Café: de la Aparcería al Capitalismo” Op.Cit, p.194-201 46 BORDA, Fals:”Historia de la Cuestión Agraria en Colombia”. Carlos Valencia Editores, Bogotá, 1982, p 79
36
de baldíos.47 Esta última modalidad, a la vez que consistía en una forma de
apropiación de la tierra, puesto que las concesiones de baldíos habían ocupado
históricamente grandes extensiones del territorio nacional, particularmente en
zonas estratégicas susceptibles de rápido crecimiento económico48, fueron el
detractor en muchos casos, de movilizaciones de los trabajadores de las
haciendas, al ser ocupadas por colonos.49
En la década del treinta las reclamaciones agrarias cambiaron. Factores como el
cierre de la colonización en la región central del país y el contacto con los
trabajadores asalariados provenientes de las ciudades, contribuyeron a la
agudización del problema. Cuando los efectos de la recesión económica mundial
se hicieron sentir en la forma de ocupación urbana en Colombia, el Gobierno
promovió políticas de retorno de los trabajadores al campo. Con esto no se logró
sino la agudización de las luchas que se venían dando en el campo, ya que el
desplazamiento se operó hacia las regiones que mayor desarrollo económico
habían tenido en los años anteriores, como las haciendas cafeteras de
Cundinamarca y Tolima.50 Al sobrevenir la crisis de los años treinta y el desempleo
que ella generó, muchos trabajadores de obras públicas que quedaron cesantes
regresaron al campo llevando consigo un espíritu de lucha y organización y la
experiencia del trabajo salarial. Entre 1930 y 1931 se registraron en la Oficina
General del Trabajo 58 conflictos agrarios y se calcula que entre 1928 y 1937, en
sólo 18 sitios de la República, participaron en las luchas agrarias cerca de 20.000
campesinos, de los cuales cerca de 11.000 correspondían a municipios de
Cundinamarca.51
47 PALACIOS, Op. Cit, p. 116 48 BORDA, Op. Cit, p 62 49 TOVAR, Hermes:”El Movimiento Campesino en Colombia”. Ediciones Libres, Bogotá, 1975, p 37 50 BEJARANO. Op. Cit, p 53 51 TIRADO MEJIA, Álvaro: “Colombia Hoy”. Editorial Siglo XXI. Bogotá. 1978. p 132
37
Los conflictos agrarios hacia 1930 giraban en torno a la delimitación entre la
propiedad privada y los terrenos baldíos, y los derechos de colonos y
arrendatarios. El problema de los baldíos aparece, pues, como asunto central en
el problema agrario. Los dueños de los títulos sobre la tierra expulsan a los
colonos por la violencia; cuando surge la contraofensiva, se caldea la atmósfera
social y empiezan apresuradamente, las reformas.52
Jornaleros y arrendatarios formaron un frente común, pero fueron los primeros
quienes lucharon alrededor de peticiones campesinas, la petición individual de la
tierra y la apropiación familiar de la Hacienda. El sistema de sometimiento de las
haciendas en el centro del país, había convertido a los arrendatarios en el núcleo
de reserva de trabajo para las épocas de cosecha. Y ese poder disponer
libremente de otras cosechas de la hacienda, y de cumplir mediante reemplazo
con la obligación de trabajo para el terrateniente, fueron los elementos de peso
considerables en la exacerbación de las tensiones sociales en esas unidades
productivas.
Dada esta situación, la elite agraria del país se organizó. Las fuerzas
conservadoras se unieron con la constitución de la Asociación Patriótica
Económica Nacional (APEN) en 1934 -organización que se opuso a las
propuestas que incluía la Reforma, ya que socavaba los intereses de los
integrantes de esta asociación como se verá más adelante-. Por otro lado estaban
las Fuerzas Reformistas representadas en el Gobierno Liberal que desde
entonces comenzó el estudio de la Reforma Agraria de 1936, y las Fuerzas
radicales y campesinas. Con respecto a las dos últimas, no se alcanzó a constituir
una organización sindical campesina a nivel Nacional. La organización fue
regional y básicamente asumió la forma de sociedades de colonos y arrendatarios,
y de ligas y sindicatos bajo el impulso del partido comunista.53
52 MESA. Op. Cit, p 48 53 TOVAR, Hermes: “El Movimiento Campesino en Colombia”. Ediciones Libres, Bogotá, 1975. p 72.
38
El Partido Socialista Revolucionario (PSR) había sido fundado en 1920 por
militantes del ala revolucionaria de los grupos socialistas; su campaña agitacional
había cubierto las regiones cafeteras, siendo notable su influencia en las regiones
de Tequendama, Sumapaz, Santander y Norte del Tolima.54
El régimen liberal enfrentó críticas de izquierda y embates de derecha. Contra él
se desencadenaron las furias del partido conservador y de sectores retrógrados
del mismo partido liberal pero, para combatirlo, también surgieron nuevos grupos
que como la Unión Nacional de Izquierda Revolucionaria (UNIR) a la izquierda o
los pequeños grupos fascistas a la derecha, tuvieron existencia efímera. Al mismo
tiempo que el régimen liberal, en 1930, se crea el Partido Comunista, única
formación política diferente al liberalismo y al conservatismo que ha perdurado en
Colombia y se ha mantenido por medio siglo.55 Así como el movimiento
campesino, sirvió de base al partido comunista, sucesor del PSR que no
descuidaba el impulso a ligas y organizaciones en aquellas zonas donde había
consolidado su influencia, igualmente contribuyó a la formación del gaitanismo
naciente la UNIR del 1934. La UNIR, encontraba receptividad en sectores
campesinos de Cundinamarca y Tolima, donde el partido comunista también había
penetrado. Los comunistas y uniristas trabajaban en zonas adyacentes, y aunque
se consideraban rivales y chocaban, estos conflictos no intervinieron en el avance
de las luchas agrarias. 56
La estrategia liberal frente a la violenta manifestación del problema agrario, fue la
de apoderarse progresivamente de los movimientos y así tener bajo su control,
con criterios reformistas, la evolución de un proceso que hacía indispensable su
intervención. El cuestionamiento de la propiedad rural llegó a convertirse en un
problema de orden público hacia los años de 1934 – 1935, puesto que la invasión
54 SÁNCHEZ, Gonzalo: “Los Bolcheviques del Libano”. Editorial el Mohán, Bogotá. 1976. p 24. 55 TIRADO MEJIA, Op. Cit. 56 GILHODES, Pierre: “Las luchas Agrarias en Colombia”. Editorial La Carreta, Bogotá 1974. p 39.
39
de terrenos, las huelgas y desalojos adquirieron matices alarmantes. Cuando los
trabajadores agrícolas reclamaban colectivamente mejoras en las condiciones de
trabajo, los propietarios les respondían que ellos no eran más que arrendatarios,
que no estaban ligados por contratos de trabajo, que por lo tanto, podían ser
arrojados del predio, “lanzados”, y así se procedía comúnmente. En estas
condiciones un problema salarial terminaba con el desalojo de los arrendatarios, y
a éstos no les quedaba otra opción que declararse colonos, con lo cual
cuestionaban ya directamente la propiedad territorial. Una ley de 1905 estableció
que el ocupante de un predio debía exhibir el título de propiedad, o el contrato de
arrendamiento, o en caso contrario, las autoridades verificarían el lanzamiento en
48 horas. Como el contrato entre terratenientes y campesinos casi siempre era
verbal, estos últimos no podían exhibirlo y se procedía al desahucio. Así las cosas,
al campesino no le quedaba otro camino que resistir por la fuerza dentro de un
régimen jurídico que no contemplaba determinadas situaciones con figuras propias
y las remitía al tratamiento penal o policivo.57
Sin haber trascendido, las ligas campesinas aportaron una experiencia de
organización autónoma. Fueron temidas por su unidad de clase y por la disciplina
que fomentaron entre sus miembros. Lograron hacer frente a los gamonales
políticos y destruir su clientela; en algunos casos se reconocieron por su eficiencia
en la producción económica, por su esfuerzo educativo que inculcó la
conscientización y politización y por su capacidad de combinar reivindicaciones
concretas con una visión de lucha de clases.58
Los sindicatos comunistas pasaron de objetivos de expropiación de tierras y de
franca confrontación, a la conciliación en el marco de la ley, la unión de aparceros
y arrendatarios duró los años del gran debate agrario nacional, extinguiéndose
57 TIRADO MEJÍA, Op. Cit p 156 58 BORDA, Op.Cit p 160.
40
después de promulgada la Ley de Tierras de 1936.59 Y el desarrollo de la hacienda
produjo, paralelamente la concentración de poder económico, una concentración
de poder político que a su vez refuerza al primero.60
El gobierno del presidente liberal Alfonso López Pumarejo se vió presionado a
buscar una solución inmediata que apagara los ánimos de protesta social en los
campos colombianos y se decreta el 30 de diciembre de 1.936 la Ley 200 cuya
finalidad era establecer un régimen adecuado de tenencia y explotación de tierras
en el país. Es entonces con López Pumarejo segundo presidente de la República
Liberal, quien se caracterizó por trabajar en su gobierno prioritariamente por lo
social, que nace la primera Ley de Reforma Agraria, Ley 200 de 1936, conocida
como la Ley de Tierras.
Es conocida la importancia de la ley 200 de 1.936 como el primer intento serio de
realizar una reforma agraria. Fue el resultado de una concertación con el
movimiento campesino en auge y de hecho, en ella se plasman elementos de
trascendencia para el sector agropecuario, como la creación de la jurisdicción
agraria con la existencia de jueces especializados en dirimir conflictos de tierras, y
la introducción de la figura de la Extinción de Dominio o pérdida de la propiedad
como resultado del incumplimiento de su función social, cuando el propietario deja
sin explotación económica la tierra durante un lapso determinado. A pesar de la
insuficiente aplicación de esta ley, debido a diferentes fuerzas que en su momento
mantenían intacto su poder, la ley 200 de 1936 creó las bases del concepto de
Reforma Agraria en Colombia contemporánea.61
Aún en nuestros días se sigue considerando la ley 200, como la norma más
progresista impulsada por gobierno alguno durante el siglo XX en Colombia.
59 PALACIOS. Op. Cit. p 140-163-170 60 Ibid, p 111 61 VASQUEZ CARRIZOSA, Op. Cit
41
Coinciden los analistas en señalar que esta ley fue el producto de la lucha
campesina de colonos e indígenas que se tomaron grandes extensiones de tierras
baldías de la nación, invadieron centenares de haciendas, fincas y predios
inactivos, y rompieron abruptamente con la hegemonía señorial del poder
hacendatario, al negarse a pagar tributos y obligaciones.62
El contexto en el que surgió entonces la ley 200 de 1936, admitía por un lado, la
necesidad de un cambio que incentivara las relaciones capitalistas en el campo, y
por otro intentar realizar la adecuación de esos modos atrasados de producción
cuando ya buena parte de los intereses de clase tendientes a la articulación de los
modos de producción se habían operado. La legislación de 1936 logró que las
transformaciones se adaptaran al ritmo del desarrollo industrial, a las necesidades
de fuerza de trabajo libre y a la demanda y oferta de los productos agrícolas,
impidiendo así un brusco cuestionamiento de la propiedad privada. En términos
generales, la Ley 200 del 36 puede interpretarse como una respuesta de la clase
dominante con miras a legalizar lo relativo a títulos de propiedad inciertos, y a
hacer frente a las movilizaciones en el campo.63 Sin embargo la reforma al
régimen de tierras dictada por la ley 200 de 1936, tuvo muy poco efecto
redistributivo debido al control efectivo de los terratenientes sobre los jueces de
tierras ya que fueron elegidos dentro de la clientela política de estos gamonales.
Fue al nivel del reclutamiento y control político de estos jueces donde los
terratenientes libraron la batalla en defensa de sus propiedades luego de haberlo
hecho en el Congreso, donde habían logrado atenuar los efectos del proyecto
original. 64
Sin embargo se agrega reiteradamente, inclusive por parte del Consejo Nacional
de Organizaciones Campesinas e Indígenas de Colombia para la Acción Rural,
62 Ibid 63 HIRSHMAN, Albert:”Estudios sobre Política Económica en América Latina”. Editorial Aguilar. 1964 64 Ibid, p 112
42
que la ley 200 de 1936 fue el intento más avanzado que se haya puesto en
marcha con el propósito de corregir la feudal y arbitraria estructura rural del país y
fue un instrumento orientado a acortar las enormes inequidades existentes en el
campo, sentando de paso las bases y el concepto de reforma agraria en un
sentido progresista65, tipo de reforma que se explicó anteriormente.
Los gobiernos liberales, especialmente los de López, trataron de ganarse el
respaldo sindical y de constituir a las centrales obreras en uno de los pilares de
apoyo del Gobierno. Esto era un cambio de estilo respecto a los gobiernos
conservadores. La iniciativa de creación de sindicatos en muchos casos partió de
funcionarios estatales, y el tratamiento que se le dio a las huelgas fue de
intervencionismo estatal, pero no con un carácter policivo, sino de negociación.66
La oposición de derecha a los gobiernos liberales, y en especial al primero de
López, fue violenta. Ella provino de sectores del mismo partido liberal, de grupos
fascistas y del conservatismo acaudillado por Laureano Gómez. Las medidas
intervencionistas del Gobierno de López a veces chocaron con los gremios
económicos. La Federación de Cafeteros, organización híbrida que según muchos
se dice oficial para obtener prerrogativas y privada para evitar la intervención
estatal, y que maneja inmensos capitales producto de la exportación de café, se
opuso a López por su intervencionismo al poner tres ministros en su Junta
Directiva y llamó expropiación al manejo que el Estado dio a una parte de los
dólares provenientes de la exportación. Los industriales atacaron del gobierno de
López, la reforma fiscal y su política social, aunque algunos más clarividentes
comprendieron su política modernizante y de captación y lo apoyaron a título
individual. Dentro del liberalismo la falta de apoyo de las altas esferas económicas
a la política de López, se plasmó en el ala seguidora del Presidente Santos. Por
otro lado terratenientes liberales y conservadores crearon un movimiento violento
65 Ibid p 113 66 TIRADO MEJIA. Op.Cit p 137
43
de oposición: la Acción Patriótica Económica Nacional (APEN), cuyo órgano de
expresión era el periódico La Razón; orientado por el intelectual liberal Juan
Lozano y Lozano. La APEN contó con el apoyo de terratenientes, banqueros e
industriales y su decidida oposición a la política de López estuvo dirigida, sobre
todo, a atacar su política agraria y la Ley 200 de 1936 a las cuales criticó de
bolcheviques y subversivas. Bajo el comando de la APEN, los terratenientes
ejercieron violencia sobre los campesinos que reivindicaban la propiedad de la
tierra u otros derechos.67
Según analistas de este período como Darío Mesa lo que el Presidente López se
proponía hacer era una reforma de la propiedad agraria que quebrantara el
latifundio y que beneficiara la propiedad individual media y pequeña. Los analistas
del gobierno de López Pumarejo, planteaban que la Nación se podía encaminar
hacia alguna reforma socialista, nacionalizando la tierra, por ejemplo, ya que el
mayor latifundista era el Estado, lo cual le daba una considerable posibilidad de
decisión. Sin embargo este paso no era posible por la situación en que se
encontraba la sociedad colombiana, por su grado de evolución y por el complejo
de acontecimientos internacionales que se daban en el momento. Entonces lo que
López propuso fue una titulación condicional de la tierra, es decir una titulación
perdurable a condición de que la propiedad recibida fuese cultivada y no se
convirtiera en un obstáculo para la propiedad familiar”.68
Dentro del esquema de desarrollo capitalista que el país pretendía implantar, se
tenían varias opciones: que éste desarrollo se siguiera dando si se mantenía en el
tope una economía terrateniente que se convirtiera poco a poco en burguesa, y
que gradualmente se sustituyeran los métodos feudales de explotación por
métodos capitalistas. O si no, se podía también seguir su curso teniendo a la
cabeza una pequeña economía campesina, que por la vía revolucionaria,
67 MESA, Op.Cit. p 53 68 Ibid. p 54
44
suprimiera del organismo social el “absceso” del latifundismo feudal y entonces se
desarrollaría libremente sin aquel, por el camino de las granjas capitalistas. A
estos se les conocía como el camino prusiano y el camino americano
respectivamente (...) En el primer caso, el contenido fundamental de la evolución
es la trasformación de la servidumbre en usura y explotación capitalista del campo
por los señores feudales, los grandes terratenientes, los Junkers. En el segundo
caso, el contenido fundamental es la transformación del campesino patriarcal en
un productor “capitalista”. López probablemente soñaba con el segundo, pero la
correlación de las fuerzas sociales lo limitaba al primero.69
Para ese entonces el Gobierno consideraba la propiedad no sólo como un título
escrito sino como fundamento de una función social que desempeña, y la
posesión, consistía en la explotación económica de la tierra por medio de hechos
positivos de aquellos a que solo daba derecho el dominio, como la plantación, o
sementera, la ocupación con ganados, la construcción de edificios, los
cercamientos y otros de igual significación.70
Para muchos la raíz del problema radicaba en lo que en ese entonces Jorge
Eliécer Gaitán anotó:
En mi concepto, puede localizarse la esencia del conflicto agrario en esta
contraposición de los factores económicos. Es un fenómeno que se observa en la
interferencia de los títulos entre el capital y el trabajo. Y es lógico deducir, en
consecuencia, que cualquier solución fundamental del problema debe referirse a la
descomposición de ese conflicto de factores, inspirándose en el principio
incontrastable de que los postulados jurídicos han de servir para proteger y
ordenar el juego de los elementos económicos. Por lo tanto, la organización
consuetudinaria del complejo jurídico-económico del país debe ser reformada de
69 Ibid. p 55-56 70 Ibid. p 57
45
una manera que desate el funcionamiento de las fuerzas creadoras de riqueza,
amoldando los mandatos del derecho en tal sentido, para que no obstruyan, sino
que faciliten la resultante de progreso.71
El Gobierno llevó al poder judicial todas las reclamaciones sobre baldíos; y
algunos de esos exámenes de títulos –dicen los expositores del proyecto- y los
juicios mismos que instauró la Nación, pusieron de manifiesto que en muchos
casos el llamado propietario, que mantenía incultas grandes extensiones y
lanzaba como detentadores a los colonos, no era sino un acaparador de baldíos.
En la década de los cuarenta se dio un repentino aumento de los precios
internacionales del café al finalizar la Segunda Guerra Mundial, lo cual se presentó
junto con la modernización social, la cual impulsó distintos frentes como el
comercio de exportación e importación, la industrialización y la urbanización, la
descomposición campesina y la proletarización en una sociedad regionalizada,
fragmentada, atrasada, rural y parroquial. Los cambios que produjo la
modernización encontraron la salida con la violencia. Y según Leal esto ocurrió
debido a la incipiente formación de la sociedad civil, a la falta de unificación de las
clases dominantes y, más que todo, a la carencia de un Estado con capacidad
para ejercer mínimamente las funciones de conducción política institucionalizada
con participación ciudadana. A pesar de las demandas de la sociedad para
canalizar sus desbordes, no existían condiciones sociales ni políticas para
remodelar el Estado. Los dirigentes del bipartidismo se confundían con el Estado,
como expresión del prolongado ejercicio de un poder oligárquico, vertical y
omnímodo. De esta manera, con un cuasi-estado que se derrumbaba en sus
instituciones, se traspasó la línea del medio siglo, ensangrentándola por la
violencia que se canalizaba a través de la competencia entre los dos partidos,
orquestada por sus jefes nacionales. Fue la trágica celebración de una centuria de
existencia de dos colectividades que, más que partidos, eran intransigentes
71 Ibid. p 67-68
46
subculturas políticas. Pero la competencia partidista por el escaso botín
burocrático se presentaba en una sociedad en plena ebullición, que transformaba
con rapidez su organización. Una sociedad con suficiente diversificación como
para conservar sin grandes desajustes un bipartidismo manejado
oligárquicamente. El bipartidismo buscaba copar, con el uso de burdas
herramientas represivas de un estado artesanal, las mentes de nuevos estratos
sociales con la vieja ideología de matrícula sectaria a uno y otro bando. Estaba
incapacitado para redefinir, modernamente, sus labores de administrador político
de una sociedad apabullante que lo desbordaba. 72
López retornó a la presidencia en 1942 y muchos Colombianos esperaban o
temían que éste reasumiera la labor reformista que no había terminado al finalizar
su primer mandato. Desafortunadamente, en 1942 el mundo estaba sumido en la
guerra y las repercusiones del conflicto en Colombia absorberían la atención del
presidente y crearían condiciones menos favorables para la resurrección de la
REVOLUCIÓN EN MARCHA.73 Ya desde 1937 el alcance de las medidas se
debilitó y aún la colonización quedó sin concretar por la oposición creciente de los
sectores afectados.74 La crisis en los sistemas de arrendamiento y aparcería, que
la Ley 200 contribuyó a acelerar, hizo aparecer la Ley 100 de 1944 como una
contrarreforma, producto de la presión de la SAC ( Sociedad de Agricultores de
Colombia) y de la Federación Nacional de Cafeteros, para revivir las formas de
explotación anteriores, ya que fomentaba la aparcería y garantizaba el derecho de
los propietarios en contra de los colonos.75 Pero esa Ley buscaba
fundamentalmente reiterar la política concerniente a la explotación del agro a
través de la articulación de las formas precapitalistas de las haciendas con el
desarrollo capitalista. Incentivaba la explotación, todavía bajo formas
72LEAL Op. Cit 73 Ibidem. 74 KALMANOVITZ, Salomón: “El Desarrollo de la Agricultura en Colombia”. Carlos Valencia Editores, Bogotá, 1982. p. 34. 75 MACHADO, Op.cit, p. 332.
47
precapitalistas ya que no buscaba adelantar cambios en las relaciones de
producción, sino impulsar la transformación de las haciendas en empresas
capitalistas.
La Ley 100 de 1944 retomaba los puntos relacionados con las formas de trabajo,
reglamentaba el contrato de aparcería estipulando consignación escrita del mismo,
establecía condiciones para el lanzamiento de los arrendatarios y la obligación de
pagar mejoras, alargaba el plazo de reversión de los baldíos al Estado.76 Pero en
realidad hizo más complicado para los campesinos el proceso de reclamación de
terrenos de haciendas.
El replanteamiento en torno a los terrenos baldíos es significativo, en el sentido de
promover colonizaciones en zonas aún más alejadas, desvinculadas de la
propiedad integrada al mercado Nacional. Pero estas sí como las soluciones
anteriores a la reforma Agraria de López Pumarejo, consistieron en parcelaciones
resultantes de la presión del campesinado, que constituían una aparente y
transitoria medida para superar las contradicciones en el campo.
A pesar de la legislación agraria y de los prolongados conflictos principalmente en
Cundinamarca y Tolima, la concentración de la propiedad presentaba las mismas
características en 1940 que a principios de 1920. Se conservó básicamente la
estructura monopólica de la propiedad aunque evidentemente las luchas por la
tierra modificaron las estructuras productivas sin frenar la concentración y
consolidando un sector de medianos propietarios. Los cambios en las relaciones
de producción afectaron las unidades familiares y la pequeña propiedad
produciendo una pauperización gradual de esta última, lo que generó una masa de
asalariados urbanos y rurales. Esto se explica en parte por la parcelación de
grandes haciendas y por el reparto de herencias.
76 Ibid. p. 337
48
Existieron regiones donde la correlación de fuerzas favorecía al campesinado, lo
que había implicado el abandono de las tierras por el propietario, permitiendo el
fortalecimiento de las organizaciones campesinas, el cual de hecho presagiaba la
revancha de los terratenientes a través de las incitaciones sectarias, articuladas
gradualmente en las zonas campesinas. 77 Fundamentalmente porque el carácter
de las demandas del campesinado estuvo en estrecha relación con el grado de
politización y organización, variable según las regiones, y la influencia de las
diferentes fuerzas políticas.
Santos, no eliminó ninguna de las medidas de López y de hecho aumentó el papel
del Estado en la promoción del desarrollo Nacional a través de la creación del
Instituto de Fomento Industrial IFI, cuya misión era colaborar en el establecimiento
de nuevas industrias por medio de créditos subsidiados y otras formas de ayuda.
Pero Santos no mostró tanto interés por los problemas laborales y campesinos
como por ayudar a los industriales, y su estilo fue definitivamente menos
reformista que el de López.78
Como se pudo ver, de los años treinta hasta finales de los cincuenta en Colombia
se vivió un momento de transición al modo de producción capitalista, lo cual
chocaba con el antiguo modo de explotación feudal de las haciendas. Esta
transición conllevó al crecimiento del sector obrero, que junto con los campesinos
se organizaron para luchar por sus derechos, aumentos de salarios y garantías.
Otro gran problema era el de los terrenos baldíos, problemas que encontraron un
apaciguamiento con la Ley 200 del 36 que buscaba corregir la feudal y arbitraria
estructura rural del país. Sin embargo, pese a los esfuerzos de López por arreglar
los conflictos agrarios, los terratenientes por medios violentos y manipulando su
poder político defendieron sus propiedades e hicieron que en el Congreso se
cambiara el proyecto de Reforma Agraria original para que no los afectara tanto.
77 FAJARDO, “Violencia y Desarrollo”. Op.cit., p. 74. 78 BUSHNELL, Op. Cit., p 265.
49
Por otra parte, la APEN se conforma como un movimiento violento de oposición a
la Reforma Agraria acusándola de bolchevique y subversiva, por lo cual atacaron
violentamente a los campesinos que reivindicaban la propiedad de la tierra u otros
derechos.
Todo esto llevó a que la concentración de la propiedad siguiera igual a finales de
los cincuenta, se seguía manteniendo la estructura monopólica de la sociedad.
Lo anterior muestra como el poder directo de los terratenientes a nivel local cobra
tanta importancia que puede neutralizar o incluso invertir el sentido de las normas
legales, bloqueando los intentos reformistas de los sectores mas progresistas de
las clases dominantes. Una larga historia de dominio de clase, de concentración
del poder y de creación de castas cerradas de terratenientes, siempre
usufructuarios del poder estatal, con las leyes, los jueces y la fuerza del gobierno a
su favor, explican parcialmente la fortaleza del latifundio ganadero.79
Los terratenientes, desde que se planteó la Reforma Agraria como solución a los
varios problemas del momento, defendieron sus intereses e influyeron para que
los efectos de la Reforma Agraria no lograra afectarlos. Es por esta razón que a
pesar de que en Colombia se viviera una lucha de partidos que degeneró en
violencia, los grandes latifundistas liberales o conservadores se unieron en
organizaciones como la APEN, para oponerse radicalmente a la Ley de Reforma
Agraria, la Ley 200 de 1936.
79 TIRADO, MEJÍA Op.Cit
50
3. CAPITULO III
3.1 LA REFORMA AGRARIA DE 1961: EL FRENTE NACIONAL Y LA ALIANZA PARA EL PROGRESO. PACTO DE CHICORAL Y CONTRARREFORMA
Así como entre 1930 y 1950 el partido conservador y otras fracciones del mismo
liberalismo se opusieron a las reformas liberales perjudicando la Reforma Agraria,
en los años 60 el contexto de la Reforma Agraria se dio entre El Frente Nacional y
la Alianza para el Progreso. Dos caminos en contravía que enmarcaron la
Reforma, el primero le cerraba las puertas y el segundo se las abría.
En Colombia desde más o menos 1946 hasta 1957 se dio la era de la violencia,
etapa en la que, según Leal, se generó una crisis política, un efecto negativo en la
economía y terminó en el intento frustrado de soluciones de un gobierno militar.
Así las cosas se veía como urgente un cambio institucional, cambio que se dio a
través de un pacto que pretendía articular un sistema de instituciones estatales
que respondiera las exigencias de una sociedad en proceso de modernización
acelerada, pacto que se conoció como el Frente Nacional. Esa sociedad avanzaba
caóticamente ya que se mantenían los privilegios estamentales de la clase
dominante, lo cual chocaba con la falta de regulación política de las relaciones de
poder de las nuevas capas sociales. Hasta ese entonces la política como ejercicio
del poder público había estado monopolizada por el bipartidismo que llenaba
todos los espacios de la incipiente sociedad civil. Esta situación se había dado
gracias a que los partidos políticos sustituían las funciones de un Estado
precapitalista y débil.
El pacto político vio como natural tener el monopolio bipartidista en el ejercicio del
poder. Lo que facilitó el Frente Nacional fue un fructífero crecimiento de la
economía y una unidad de propósitos de las emergentes burguesías con los viejos
latifundistas, para proteger el antiguo orden patrimonial como los generosos
resultados de la exportación cafetera y la producción industrial.80
Entonces como se acaba de ver, después de detener las reformas de la
Revolución en Marcha, la integración de intereses económicos hizo posible el
nacimiento del Frente Nacional y permitió alcanzar la continuidad en el manejo de
la política económica. La integración se amplió con la creación progresiva de
gremios empresariales, como expresión de la organización social del capitalismo.
Fue una defensa frente al avance de la intervención del Estado en la economía;
una forma de volcar la intervención a su favor. Por ello, el desarrollo gremial se dio
en forma paralela con el avance intervencionista. Una especie de corporativismo
en la sombra que, si bien tiene fisuras y tendencias varias, no transige sobre sus
principios fundamentales. Por esta razón, el Estado producto del Frente Nacional
fracasó en las reformas cuando sus gobiernos intentaron salirse de la línea
predeterminada por la integración de los intereses dominantes. El Estado ha
tendido hacia su privatización, al defender no sólo privilegios modernos sino
premodernos.81
Por otro lado, Estados Unidos puso sus ojos en sus vecinos y preocupado por la
situación, presionó reformas que tranquilizaran a las masas campesinas, y de
paso creyó que así se contenía la amenaza subversiva que se venía dando sobre
80 LEAL, Op.Cit 81 Ibidem
52
el tranquilo proceso de acumulación capitalista. Para tal fin se creó la "Alianza
para el Progreso". En 1961 el presidente de Estados Unidos John F. Kennedy
anunció su histórico programa de Alianza Para el Progreso, como medio
necesario, para solucionar los graves problemas que en el plano económico y
social enfrentaban los países latinoamericanos. El plan de acción de Alianza para
el Progreso contemplaba un doble programa de integración económica y progreso
social a realizar en un ciclo de 10 años y para el cual consideró la inversión de
unos veinte mil millones de dólares. Los acuerdos a los que se llegó constituyen la
carta de Punta del Este, pacto que suscribieron 19 Repúblicas de nuestro
continente incluida Colombia. En los acuerdos alcanzados se echan las bases de
una transformación profunda del régimen económico y social de nuestros países.82
Esta estrategia norteamericana en Colombia se propuso prevenir la formación de
guerrillas y contener la influencia del Partido Comunista en las zonas campesinas,
más aún, con el estímulo que reportaba a la insurgencia el proceso de los
revolucionarios cubanos después de haber triunfado en 1959 Fidel Castro, Ernesto
Che Guevara, Camilo Cienfuegos y otros guerrilleros, derrocando la dictadura de
Fulgencio Batista e imponiéndose como el primer Estado socialista de
Latinoamérica.
Las propuestas de Reforma Agraria y los debates suscitados, incluso con sectores
más radicales del liberalismo, se concretaron en la Ley 135 de 1961. Entonces,
como ahora, quienes mayor oposición plantearon contra una política de esta
naturaleza fueron los representantes de los intereses terratenientes. Hernán Toro
Agudelo, tal vez el más lúcido proponente de la que sería la Ley 135 de 1961,
sustentado en las limitadas estadísticas de entonces, asignó a la aplicación de una
política en este sentido la solución a las problemáticas de la generación de
empleo, el abastecimiento alimentario y la superación de la violencia. En su
concepto y en el de quienes finalmente aprobaron la Ley, estas tareas se
cumplirían mediante la aplicación de lo que desde entonces se denominó una
82 Ibidem
53
"Reforma Agraria integral", dentro de la cual acompañarían a las medidas
destinadas a la democratización del acceso a la tierra y la asistencia técnica
calificada, para lo cual se dispuso la creación del Instituto Colombiano
Agropecuario (ICA) y del Insituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) , la
dotación de créditos e infraestructuras y la capacitación cooperativa.83
La legislación colombiana en materia de reforma agraria, había velado los
intereses políticos y la conveniencia económica del latifundio por mantener
privilegios que le favorecían, pese a que significaran a la larga un gran retroceso
para la economía del país y a la postre fueran el caldo de cultivo para el
agravamiento de conflictos sociales, que finalmente afectaban la estabilidad y
ganancias de los terratenientes, poniendo en peligro el modelo político y de
gobierno, el programa económico y la estabilidad de la nación.84
La Ley 135 de 1961 tenía como objetivos la reestructuración de la tenencia de la
tierra, el fomento de la producción y la productividad, la elevación del bienestar de
la población campesina, la conservación de recursos naturales y la promoción de
la organización campesina. En 1.967 se orienta el registro de la población rural,
con el propósito inicial de organizar la interlocución Estado - campesinos, pero
además con la intención de controlarlos mediante una organización estimulada
desde el gobierno, lo que a la postre determina el surgimiento de la Asociación
Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC). Finalmente los campesinos
organizados a través de la ANUC desbordan las expectativas del gobierno y
multiplican sus luchas reivindicativas, por lo que intensifican la toma de tierras y
ganan espacios de independencia y autonomía como organización.85
83 FAJARDO, Darío:“La Reforma Agraria en las agendas para la búsqueda de soluciones al conflicto armado” Ponencia presentanda en el IX Foro Nacional "Paz, bienestar social, reforma agraria y soberanía nacional". Bogotá, 8, 9 y 10 de junio de 2000. 84 VASQUEZ CARRISOZA. Op. Cit 85 Ibid
54
Pero aunque la Ley 135 de 1961 había previsto la conversión de los pequeños
arrendatarios y de aparceros en propietarios en las porciones de tierra por ellos
trabajadas, solo mediante la ley 1a de 1968 se logran los instrumentos legales
adecuados para tal finalidad, ordenando la expropiación de los fundos que
estuvieron explotados bajo las citadas modalidades. Adicionalmente se
reglamentó el concepto de la Unidad Agrícola Familiar (UAF), para proteger y
regular la tenencia y explotación de las partes distribuidas individualmente a los
campesinos beneficiarios de la reforma.86
Para la aprobación de la reforma se creó previamente un clima político contrario a
las viejas formas de vinculación de campesinos a las haciendas, como los
arriendos y aparcerías. De esta forma, los terratenientes procuraron no solo
camuflar las grandes propiedades dividiéndolas entre parientes y testaferros, sino
además intentaron exitosamente deshacer los contratos de arriendo y suplir sus
necesidades de mano de obra con contratos de obra al destajo, y con trabajo
asalariado.87
No obstante, fue el cambio de énfasis introducido a la Reforma Agraria en 1968,
cuando se dispuso expropiar las tierras ocupadas por arrendatarios y aparceros
para ser entregadas a estos, el que aceleró la expulsión masiva y rápida de
campesinos vinculados en tal condición a las grandes y medianas fincas. Los
intentos de desalojo tuvieron un éxito inesperado gracias a la complicidad de las
autoridades locales y a la inexistencia, hasta ese momento, de organizaciones
campesinas que aglutinaran a los arrendatarios y aparceros.88
Como consecuencia de la presión popular del campesinado, en 1.968 el gobierno
de Lleras Restrepo cede ante las protestas e impulsa pasos más significativos en
86 25 Años de Reforma Agraria en Colombia. Ministerio de Agricultura- Instituto Colombiano de la Reforma Agraria 1986, p 14. 87 REYES, POSADA Alejandro: Op.Cit., p 78 88 Ibid, p 79
55
relación con la reforma agraria, más allá del simple mercado de tierras que había
estimulado la ley 135 gracias a las indemnizaciones para terratenientes
expropiados; la ley 1ª de 1.968, se orienta fundamentalmente, a variar el delicado
tema de las indemnizaciones implementando avalúos catastrales ajustados a la
ley, y no al capricho mercantil y especulador de los terratenientes. Las políticas
implementadas en este período, más que resolver la cuestión agraria y mejorar el
nivel de vida del campesinado, tenían como propósito ajustar la economía del
sector primario, garantizar la producción alimentaria de los crecientes centros
urbanos y dar los primeros pasos en dirección al desarrollo capitalista del campo,
proceso estancado y marginal por la actitud de los gamonales y su atraso
latifundista. La Ley 1a. de 1968 sobre "Arrendatarios y Aparceros", agilizó los
trámites y procedimientos, estableció nuevas causales de expropiación y amplió
los plazos para el pago a los propietarios de las tierras inadecuadamente
explotadas. Durante estos once años, ingresaron al Fondo Nacional Agrario
715.563 hectáreas que equivalen a un promedio anual de 65.051 hectáreas89.
Como lo habría de señalar la primera evaluación de la Reforma Agraria
adelantada por una comisión que encabezó el dirigente conservador Cornelio
Reyes a principios de los años 70, el propósito integrista fue dejado de lado y a
pesar de los avances incorporados en la legislación de la reforma, encaminados a
hacerla más efectiva en lo atinente a la afectación de tierras, como fue la Ley 1a
de 1968, la correlación de fuerzas políticas y no la propia Ley 135 de 1961, impidió
tanto la redistribución de tierras como la reestructuración productiva del campo,
induciendo, además la reversión de las orientaciones que se dieron en la década
anterior. 90
89 BALCAZAR Álvaro, Op.Cit, p.11 90 FAJARDO, “La Reforma Agraria en las agendas para la búsqueda de soluciones al conflicto armado” Op. Cit.
56
Para ver cómo afectó esta ley, Reyes Posada toma como caso de estudio la
Región del Sucre. En esta región los propietarios consideraron que había altas
probabilidades de que por efectos de la ley sus fundos fueran realmente
adquiridos o expropiados por el Incora, y para defenderse de ella resolvieron
expulsar previamente a sus arrendatarios. Los mecanismos previstos por el
gobierno para impedir el lanzamiento de los campesinos resultaron inoperantes en
Sucre. Un directivo de la ANUC declaró al respecto: “Ante la expulsión de los
arrendatarios y aparceros los procuradores agrarios del Incora solo aplicaron la ley
1a de 1968, que prohibía los desalojos y prorrogaba los contratos a los pequeños
propietarios. A los grandes no les impidieron nada “.91
El presidente conservador Misael Pastrana Borrero, último representante del
Frente Nacional, implementó una verdadera y definitiva reversión de las políticas
agrarias. Lo primero que aplicó este gobierno fue una dramática política de choque
y contención dirigida hacia la ANUC, por considerarla una fuerza subversiva, y su
Ministro de Agricultura, Sr. Jaramillo Ocampo desató una fuerte persecución
contra el INCORA. "Durante la oleada de tomas de tierra en octubre y noviembre,
(1.971), el clamor por la contrarreforma agraria alcanzó proporciones de
histerismo. Los editoriales de la prensa conservadora alertaban sobre el peligro
del comunismo agrario agitando pruebas tales como el uso de herramientas de
labranza de origen Checoslovaco en las invasiones y la proyección de películas
soviéticas por parte del INCORA para incitar a los campesinos".92
Dada esta situación, la banca ministerial de Pastrana convocó a una reunión con
las “fuerzas políticas democráticas” (sólo el Partido Liberal), a los gremios
ganaderos, arroceros y bananeros y al latifundio en general, a librar la guerra
contra la subversión comunista. Esta reunión se llevó a cabo en enero de 1.972 en
la población de Chicoral en el Tolima, a este respecto un analista planteaba:
91 BALCAZAR, Op. Cit., p 80 92 VASQUEZ CARRISOZA. Op. Cit
57
Los términos del Pacto de Chicoral fueron suficientemente claros en su intención
de emprender formalmente la contrareforma agraria., A cambio del pago de
impuestos al Estado, fijado de acuerdo a una renta presuntiva cuya referencia
principal sería el avalúo catastral de los predios, los terratenientes recibían
amplias garantías de que se pondría freno a la redistribución de la tierra y se
apoyaría la explotación agrícola en gran escala. Se endurecían los criterios para
calificar los predios como susceptibles de afectación a los efectos de la reforma
agraria y para aquellos casos en los que hubiera afectación, se modifican los
términos de la ley 135 de 1.961 de tal manera que la indemnización debía pagarse
teniendo en cuenta el valor comercial, con un alto porcentaje al contado, se
reducía a 5 años el plazo para abandonar los saldos que, además, devengan
intereses. De esta manera se trataba doblemente al INCORA, pues no solamente
se reducía el marco posible de su acción sino que bastaba con los recortes en el
presupuesto para que el INCORA se paralizara casi completamente, como
sucedió efectivamente en los años subsiguientes.93
Con este pacto se cerró hasta nuestros días toda posibilidad de realizar una
reforma agraria, pues acudieron a firmarlo varios sectores que habían
acompañado antes las reformas de Lleras Restrepo. La criminalización de la lucha
campesina se elevó a niveles muy fuertes, mientras se robustecían ampliamente
las federaciones que agrupaban a ganaderos y terratenientes.
Pastrana termina su gobierno en materia agraria, reafirmando en 1.973, que los
predios señalados como latifundios le convienían al país, en tanto que detienían la
amenaza comunista y aumentaban la productividad técnica e industrializada,
razón por la cual aumentó considerablemente las líneas de crédito para los
empresarios de agro y simultáneamente redujo los prestamos a pequeños
campesinos tan solo para áreas de tecnificación, considerando, además, que no
se debían adquirir más tierras por el momento para ellos.94 El crédito en Colombia
93 Ibidem 94 Ibid p 157
58
se manejó así: a través del INCORA, se donaba el 70% del precio del predio
objeto de Reforma Agraria al campesino, y por medio de la Caja Agraria hoy
Banco Agrario de Colombia, el campesino hacía un préstamo por el 30% restante.
No obstante estos créditos eran onerosos para los campesinos, puesto que, por
un lado se decía que las tierras que distribuía el INCORA no eran productivas, y
que los intereses que la Caja imponía a los préstamos eran muy altos, por lo cual
el campesino no podía sacar provecho de la tierra y tenía que pagarle al Banco
casi de por vida.
El período Pastrana (1970-1974) se caracterizó por el vuelco de la política de
reforma agraria hacia el abierto desarrollo del capitalismo en el campo, mediante
la creación de instrumentos financieros (Ley 5ª de 1973 que recogió el Pacto de
Chicoral), la desarticulación administrativa del Incora (disminución de recursos
financieros) y la organización de empresas comunitarias rurales, excesivamente
dirigidas por el Incora, como un intento acelerado de cambiar la tecnología y las
pautas empresariales de los campesinos con el fin de aumentar la producción. 95
Durante este período el INCORA disminuyó la acción de expropiación y enfatizó el
apoyo a la colonización. Comenzó con la expedición de las Leyes 4a y 5a de
1973. La primera introdujo procedimientos sofisticados y complejos para la
calificación de los predios y las posibilidades de afectación y expropiación, lo cual
requería la determinación de mínimos de productividad por cultivos y por región. El
INCORA no logró la reestructuración requerida en sus procesos para responder a
las exigencias de dicha Ley, las cuales, en la práctica, paralizaron el proceso de
expropiación y redistribución de las tierras. A su vez, la Ley 5ª diseñó el sistema
de financiamiento para el agro con énfasis en la agricultura que utilizaba asistencia
técnica. Adicionalmente, con la Ley 6a. sobre aparcería se reformó la ley 1a. de
1969. De esta manera, durante el período 1973 – 1988 ingresaron al Fondo
95 Ibid, p 159
59
Nacional Agrario, 261.271 hectáreas., de las cuales 99.808 se adquirieron en los
últimos 5 años. El promedio para el período fue de 17.418 hectáreas por año para
ser distribuidas.96
La ley 4ª de 1973 que recogió el pacto de Chicoral, buscaba impulsar la
productividad agrícola: se redefine el concepto de baldío con miras a la expansión
de la frontera agrícola teniendo en cuenta aspectos de infraestructura y
valorización; se reduce de 10 a 3 años de plazo la extinción del dominio con el fin
de fomentar la transformación del latifundio improductivo en empresa capitalista.
Además favorecía la inversión agrícola al calificar como adecuadamente
explotadas las tierras donde se hayan adelantado obras de adecuación, las tierras
dedicadas a los cultivos de rendimiento tardío y las tierras que hubieran registrado
determinados mínimos de productividad por hectárea en los últimos años.
También se señala para el mismo efecto, algunos criterios de carácter social como
el pago de prestaciones sociales, el alojamiento higiénico y educación de los
trabajadores, requisitos que difícilmente están al alcance de los que no tengan un
manejo empresarial de la explotación agrícola. La ley 4ª hace aparentemente más
general la expropiación, pero esto se suaviza si se tienen en cuenta las
condiciones ventajosas de la indemnización. 97
La ley 5ª de 1973 complementa la anterior ley, a través de medidas encaminadas
a la capitalización del sector agropecuario, mediante la reorganización o creación
de entidades financieras o de crédito. La ley 6ª de 1974, que inició su tramite
legislativo bajo el gobierno de Pastrana pero que fue aprobado bajo el gobierno
liberal de López Michelsen, marca la culminación del proceso de desmonte de la
Reforma Agraria.
96 Ibid, p14 97 Ibid, p 161
60
Mientras la ley 1ª de 1968 había tratado de convertir en pequeños propietarios a
los aparceros y arrendatarios al señalar como susceptibles de expropiación las
tierras explotadas por ellos, la ley 6ª garantiza que se exima de Reforma Agraria
los fundos donde haya contrato de aparcería (Art. 28) y permite a los propietarios
que celebren contratos de aparcería, obtener la desafectación de sus predios o de
la porción respectiva de ellos (Art.29) .98 La ley 6ª de 1.975 se considera
retrógrada ya que continúa con la tendencia a asimilar la reforma agraria a un
simple mercado de tierras y peor aún, legaliza de nuevo los contratos de aparcería
al no reglamentar las relaciones laborales. La ley de aparcería busca revitalizar
una institución obsoleta dándole un nuevo contenido que permite la articulación de
esta forma precapitalista de tenencia de la tierra y de vinculación de la mano de
obra en un sistema capitalista de producción. Es un caso claro de articulación de
modos de producción al servicio de la hacienda: la aparcería se hace mas
sofisticada por medio de un contrato sujeto a vigilancia legal. Se busca
evidentemente recuperar al campesinado “descompuesto“ pero con mas garantías
legales, definiendo claramente los términos de la relación y garantizando la no
intervención del Incora en las tierras cultivadas con esta modalidad.
Ante todas estas medidas que se dieron en contra de la Reforma Agraria, se dice
que “Defendiendo sus intereses, los dirigentes del país, que se han negado
durante décadas a realizar una verdadera reforma agraria, se empeñan ahora por
todos los medios en negar su importancia o en minimizarla, para evitar que se
concrete y actúe como palanca transformadora de nuestra realidad económica,
política y social, y que sistemáticamente se han opuesto a apoyar con recursos la
labor del Incora”.99 Además los analistas consideran que el proceso de
apropiación de la tierra se hizo, por lo general, con métodos violentos; con todo
tipo de artilugios y trampas se burlaron las dudosas y tímidas disposiciones del
98 Ibidem. 99 INCORA: “Colombia Tierrra y Paz: Experiencias para la Reforma Agraria. Alternativas para el siglo XXI 1961-2001”.Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Bogotá, 1991,p.7
61
Estado para regular el acceso ordenado a los recursos; los propietarios más
acomodados usaron al máximo sus influencias y poderes ante el Estado a través
de la clase política para defender sus intereses en contra de las mayorías,
pensando sólo en sus intereses particulares, olvidándose del país donde estaban
ubicados y disfrutaban de prebendas100. Y con respecto al Incora también se cree
que falló por falta de voluntad política.”El primer gran problema del Incora ha sido
entonces la falta de voluntad política para permitirle sacar adelante una reforma
agraria”101.
Sin embargo hay otras posiciones como la de la Sociedad de Agricultores de
Colombia (SAC), cuyo gerente Carlos José González, opinaba así : “La ley nos
satisface porqué es un elemento de convivencia, entendimiento y solidariedad
entre los factores de la producción rural que jamás de ayudar a la tranquilidad,
dará magníficos resultados económicos a los agricultores y al país en general “. Y
por su parte, Carlos Reyes Patria, vocero de los grandes lecheros de la Sabana
de Bogotá, de la Asociación Nacional de Productores
de Leche (ANALAC), “anotó, también que se llegará a la estabilidad de los
trabajadores del ordeño y se producirá una retención de las gentes en el campo al
encontrar ocupación la familia campesina“.102
Sin embargo la reacción de los terratenientes frente a la lucha de los campesinos
por recuperar sus bienes se revistió con el uso de la violencia policial, lucha
ideológica, el control de la democracia política regional y local, que permitía
manipular al Incora e influir sobre la política agraria a nivel regional. Frente al
temor de los terratenientes ante la organización campesina, y en vista del fracaso
experimentado por los tradicionales mecanismos de control clientelista del
100 MACHADO, Absalón: Dónde está la falla y cómo remediarla. En “Colombia Tierra y Paz: Experiencias y caminos para la Reforma Agraria. Alternativas para el siglo XXI”. INCORA, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Bogotá, 2001 p.40-41. 101 MONDRAGÓN, Op. Cit. p. 55 102 Ibid, p 163-164
62
campesinado, la clase terrateniente acude a la formula de la violencia policial y en
ocasiones directa, por medio de bandoleros a sueldo.103
Algunos testimonios de los funcionarios encargados de aplicar la reforma agraria
hacen ver cómo el Incora se rinde ante las presiones políticas. Un agrónomo de
ese Instituto, encargado de las empresas comunitarias, informó al respecto:”hay
algunas fincas que los campesinos están solicitando desde hace cuatro años o
cinco años. Por desgracia esas son “fincas sagradas” de Sucre. Por ejemplo, las
de unos grandes terratenientes en Tolú Viejo. El poder político que tienen influye
ante la dirección del proyecto y cuando no les resulta vuelan a Bogotá, a hablar
con el Ministro de Agricultura y los parlamentarios. Así sucede también con N.M
quien reúne un poder económico y político muy grande”. 104
La repetición de casos como este demuestran la existencia de una línea directa de
influencia política, que comienza en los terratenientes más poderosos pasa por los
parlamentarios, sigue al Ministro de Agricultura y altos funcionarios y regresa
hasta la burocracia local. Esa última no tiene autonomía para tomar decisiones
que afecten los intereses de los terratenientes más influyentes, que son
precisamente quienes reúnen grandes extensiones de tierra. Esto demuestra que
la nueva composición de fuerzas políticas al interior del Estado es más favorable
aún para los terratenientes que la existencia durante el anterior gobierno, en este
caso. 105
En el país no han tenido éxito las políticas sociales o económicas que han
buscado romper con los patrones de concentración de capital e ingreso que le dan
continuidad a la acumulación sostenida de capital y a los privilegios terratenientes.
El ejemplo más sobresaliente es el del fracaso de la Reforma Agraria promulgada
103 Ibid, p 164 104 Ibidem 105 Ibid, p 169
63
en 1961 dentro del espíritu cepalino y el ímpetu reformista inicial del Frente
Nacional. Ella se frenó especialmente con la incapacidad gubernamental de
canalizar las inquietudes de la ANUC, fundada por el gobierno en 1969, con el
complementario acuerdo de Chicoral entre gobierno y terratenientes en 1972, y
con las Leyes 4ª y 5ª de 1973 y 6ª de 1975 que legalizaron la contrarreforma
agraria.106
Hasta aquí se han podido ver varios ejemplos en los que procesos relacionados
con la toma de decisiones políticas, afectaron la Reforma Agraria. Se escogió el
período del surgimiento de la Ley 135 de 1961 y el Pacto del Chicoral, porque son
momentos de la historia colombiana, en los que precisamente la toma de
decisiones de los detentadores del poder, que como se vió en algunas ocasiones
eran los mismos dueños de las grandes concentraciones de tierra, a través de sus
decisiones trazaron el camino de toda una Nación. En este último intento de hacer
Reforma Agraria se pudo ver que a pesar de los avances en la legislación de la
Reforma, la correlación de fuerzas políticas impidieron la redistribución y la
reestructuración del campo. Si se debía redistribuir, los terratenientes se las
ingeniaban para dividir sus tierras entre familiares o testaferros, o si no
desalojaban a los campesinos de sus predios hasta con ayuda de las mismas
autoridades.
La Reforma Agraria como proyecto social de ayuda al campesino, y mejoramiento
del campo que se inició con el lema de “Tierra pa`l que la trabaje”, muere aquí por
ser considerada por los conservadores como amenaza de comunismo agrario, por
lo cual Pastrana decide aumentar los créditos para empresarios y grandes
latifundistas y reducírselos a los pequeños campesinos.
La Reforma Agraria viene entonces a ser reemplazada por Programas de
asistencia como el DRI. El gobierno con base a exitosos resultados de
106 BALCAZAR, Op. Cit, p 80
64
experiencias previas realizadas por el ICA del proyecto piloto del DRI en Cáqueza,
Cundinamarca y Rionegro, Antioquia, decide ejecutar este programa como parte
del plan de desarrollo “Para cerrar la brecha”. Estos programas de corte
humanitarista se proponían mitigar las enormes dificultades del sector rural, pero
no contribuyeron de manera alguna a cambiar las injustas estructuras de
propiedad de la tierra ni plantearon la reestructuración de las garantías sociales
que exigía el campesinado. No obstante fueron presentados ante la opinión
pública por el gobierno y los terratenientes amigos del presidente Turbay Ayala
(1974 - 1978 ), como grandes avances para el campo, mientras se recrudecía la
violencia oficial a niveles nunca vistos.107 Según algunos analistas en este
proyecto agrícola y de desarrollo rural integrado que impulsó el gobierno, se
escondía un verdadero propósito relacionado con la fragmentación del movimiento
campesino, la división al interior de la ANUC, el debilitamiento del INCORA y la
compra de líderes campesinos. En ese período se implementó el llamado estatuto
de seguridad, cuyo propósito era aniquilar la subversión armada, no obstante la
persecución, los asesinatos, amenazas, torturas, desapariciones, y violencia que
centró objetivos en áreas rurales, fue en ese período que aumentó la lucha
popular y creció la lucha guerrillera.108
107 VASQUEZ CARRISOZA, Op.Cit 108 Ibid
65
CONCLUSIONES
A través de lo que se acabó de ver en las páginas anteriores se puede decir que el
proyecto de Reforma Agraria en Colombia no tuvo éxito porque desde sus inicios
con López Pumarejo se vió obstaculizado por grandes opositores. La ley 200 de
1936 despertó la furia de grupos fascistas, de derechistas, de industriales,
banqueros, conservadores y hasta de algunos liberales que vieron socavados sus
intereses, por lo que a través de organizaciones como la APEN o simples trampas
se las ingeniaron para que el proyecto de Reforma Agraria no tuviera el alcance
que se había propuesto.
En lo años 60 a pesar de que con las intenciones del Programa Alianza para el
Progreso, que pretendía contener la amenaza subversiva, se le abría una
posibilidad a la Reforma Agraria de salir adelante, el Frente Nacional al haber
recogido los acuerdos políticos de los partidos liberal y conservador solo favoreció
los intereses dominantes y por obvias razones la Reforma Agraria no tenía cabida
y se decidió mejor abortarla.
La Reforma Agraria no se consideró como un proyecto necesario y pensado por la
clase dirigente del país. Al contrario se pensó que el proyecto de Reforma era una
solución rápida a las exigencias sociales y políticas de la sociedad que en muchas
veces se tuvo que hacer sentir a través de actos violentos. El hecho de que no se
pensara la Reforma como un proyecto Nacional hubiera sido suficiente para su
fracaso, sin embargo no solo este factor fue fundamental.
La Reforma Agraria fue una negociación exclusiva entre sectores políticos de las
propias clases dominantes quienes a través del sistema de partidos y que con
66
base en el control hegemónico sobre los aparatos del Estado manipularon la
reforma.
El predominio de los terratenientes, la politiquería tradicional, el clientelismo y la
corrupción han sido parte del sistema político colombiano y explican la
configuración de la dominación política, la cual se opuso a la reforma defendiendo
sus intereses.
El proyecto de Reforma que se trató de implantar se limitó a la redistribución de
las tierras y generó problemas más graves de los que ya existían, puesto que hizo
que hubiera campesinos con tierras pero sin capacidades para ponerlas a producir
por la falta del apoyo asistencial que se requería para el éxito del proyecto.
Por otra parte no es coincidencial que de las regiones en donde se presentaron
más luchas agrarias hayan surgido los primeros focos de la guerrilla, de hecho es
bien sabido que dentro de las exigencias de la guerrilla para concertar con el
gobierno estaba como punto esencial la Reforma Agraria. La violencia acompañó
el proceso de modernización colombiano, porque el proceso de modernización
económica y capitalista que requería Reforma Agraria, chocaba con la posición de
los latifundistas ya que la Reforma alteraba su base de poder, por eso la oposición
y la falta de voluntad política. Esto demuestra que un tema tan importante como el
de la redistribución de la tierra al ser dejado sin solución degenera en violencia.
Pues el conflicto social y armado que se vive en Colombia, tiene profundas raíces
en el tratamiento injusto por parte del Estado y sus élites, a la situación rural y
económica de Colombia.
El carácter excluyente y antidemocrático del régimen político predominante, el
modelo económico capitalista y antiagrario, y la naturaleza antinacionalista de las
políticas aplicadas en este sector, han afectado negativamente la vida campesina.
Importantes sucesos políticos, manejos políticos, decisiones políticas en nuestra
67
sociedad han repercutido en la vida del campo, desencadenando procesos
violentos que hoy continúan y que no se han resuelto.
La falta de Reforma Agraria en Colombia ha impedido el desarrollo productivo del
campo colombiano, y ha dejado sin amparo el acceso equitativo a la tierra y sin
garantías al derecho de propiedad. Esto demuestra que no hubo de verdad una
propuesta articulada y sostenible con posibilidades de transformar el campo. La
ineficiencia y corrupción de las entidades encargadas de ejecutar con altísimos
costos de transacción la Reforma Agraria ayudaron a que cada quien defendiera
sus intereses privados e hizo imposible el éxito de la Reforma Agraria.
En términos económicos, según Kalmanovitz, la situación de falta de solución de
los problemas en el campo ha hecho que el agro no responda adecuadamente a
las necesidades del desarrollo económico y cada vez que hay excesos de
demanda, ya sean externos o internos, contribuye a desajustar el nivel de precios,
condenándonos a la inflación.109
Hasta que no se transforme la estructura de poder vigente que penetra todas las
instancias de la vida pública pero para defender solo intereses privados, un
proyecto como la Reforma Agraria, que fue una necesidad para toda una Nación,
no saldrá adelante. A través del desarrollo del proyecto de Reforma Agraria fue
evidente la manipulación de los terratenientes para defender sus tierras a través
de cualquier método, violando leyes y burlando las instituciones del Estado, lo que
en conclusión mantuvo el statu quo de una estructura de poder sustentada en la
hegemonía política y la concentración del poder económico y político en unos
pocos privilegiados que velan por sus intereses por encima de los de la Nación.
109 KALMANOVITZ, Salomón. Op.Cit
68
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