Sistemas Judiciales Nº10

Sistemas Judiciales

Directores

Juan Enrique Vargas

Alberto Martín Binder

Comité Editorial

Christina Biebesheimer

Rafael Blanco

Carlos Cordovez

Alfredo Fuentes

Linn Hammergren

Luis Paulino Mora Mora

Luis Pásara

Hernando París

Carlos Peña

Rogelio Pérez Perdomo

Silvina Ramírez

Cristián Riego

© 2006 - Ediciones del InstitutoTalcahuano 256 1º Piso (C1013AAF)Ciudad de Buenos Aires - ArgentinaTel.: (54-11) [email protected]/ediciones

© 2006 - Centro de Estudios de Justicia de las Américas, CEJAHolanda 2023, ProvidenciaSantiago, ChileTel. +(562) [email protected]

Impreso en:Verlap S.A. Producciones GráficasCte. Spurr 653 - AvellanedaBuenos Aires - Argentina

Impreso en Febrero de 2006

Hecho el depósito de leyISSN 1666-0048

Impreso en Argentina

La revista autoriza la reproducción o traducción, total o parcial de los artículos publicados en sus páginas,toda vez que se señale claramente el autor y se indique la siguiente atribución: “Reproducido con autori-zación © Revista Sistemas Judiciales, Centro de Estudios de Justicia de las Américas, CEJA, Instituto deEstudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP”

✒ PRESENTACION

✒ TEMA CENTRAL Gobierno Judicial

Juan Enrique Vargas Viancos: Gobierno Judicial: la organización y el rol de las cortes supremas.Alberto Binder: Gobierno Judicial y democratización de la justicia. Linn Hammergren: Apuntes para avanzar en el debate sobre cómo mejorar el gobierno judicial.Laura Louza Sognamiglio: Relación entre gobierno judicial y administración de justicia.Reflexiones a la luz el caso Venezuela.Germán Garavano: El gobierno judicial en Argentina.

✒ DEBATEGobierno Judicial: reunión conjunta del Consejo Directivo del CEJA y del Comité Editorialde la revista Sistemas Judiciales.

✒ NOTAS GENERALESAdrián Marchisio: Principio de oportunidad, Ministerio Público y política criminal.Juan Enrique Vargas Viancos: Herramientas para el diseño de despachos judiciales.

✒ INFORME CEJAIndice de Accesibilidad de la información judicial en internet.

✒ REFLEXIONESSaúl Roberto Errandonea: El plan piloto en Mar del Plata, reflexiones desde la justicia de garantías

✒ Documentos✒ Reseñas bibliográficas✒ Noticias✒ Agenda✒ Política Editorial

[ Las opiniones vertidas en la revista son de responsabilidad de sus autores y no de las instituciones que la editan. ]

I N D I C E

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CEJAHolanda 2023,

Providencia, Santiago de Chile, Tel/Fax: 274 2911/33,

E mail: [email protected] Página web: www.cejamericas.org

INECIPTalcahuano 256, 1º piso (C1013AAF)

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E-mail: [email protected]ágina web: www.inecip.org

Directores:Juan Enrique Vargas, Alberto M. Binder

Editor: Luciano Hazan

Coordinadora de Edición: Ximena Catalán

Equipo Editorial:Agustín Territoriale, Francisco Godínez Galay, Andrea Cabezón, Bárbara Mastronardi

Diseño y Diagramación:Patricia Peralta

Traducciones:Kate Goldman

Administración:Pamela Varela, Ezequiel Griotto

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p r e s e n t a c i ó n

La existencia de un adecuado sistema degobierno judicial es clave para el desarrollo

de las reformas y el éxito de las políticas públicasjudiciales. Podría afirmarse que en esta premisa hanacordado los distintos autores que participan delTema Central de este nuevo número de la revistaSistemas Judiciales, que aborda el Gobierno judicial.

Los primeros tres artículos de la revista son elresultado de una iniciativa del Centro de Estudiosde Justicia de las Américas (CEJA), que durante2004 propuso la elaboración de materiales de discu-sión con la intención de colocar al tema del gobier-no de los poderes judiciales en las agendas de losprocesos de reforma en los países de la región. JuanEnrique Vargas, Director Ejecutivo del CEJA ycodirector de Sistemas Judiciales, escribió el artícu-lo disparador que fue comentado en sendos trabajosde Alberto Binder y Linn Hammergren. Luego, conel objetivo de profundizar el análisis se organizó unForo Virtual en el que participó el Comité Editorialde la revista, que se profundizó en la reunión anualconjunta del Comité y el Consejo Directivo delCEJA, cuyo resultado se publica en la secciónDebates.

Vargas afirma que "liderar y gestionar el proceso(de reforma) es sin dudas lo que distingue una ini-ciativa que triunfa de una que fracasa", y adviertesobre la necesidad de una conducción clara y firmede los poderes judiciales que posibilite el trazado yel cumplimiento de metas, y se haga cargo de laadministración de cuantiosos recursos, esta últimatarea claramente separada de las funciones jurisdic-cionales.

Atraviesan el trabajo de Vargas temas íntimamen-te relacionados al Gobierno Judicial como la inde-pendencia del poder judicial, tanto interna comoexterna; la manera de estructurar la carrera judicial yla necesidad de su existencia; las facultades discipli-narias sobre los jueces; las designaciones y promo-ciones internas; el control de los presupuestos y laadministración de los recursos, materiales y huma-nos, que se han asociado desde algunos sectores a laindependencia judicial misma; el funcionamiento delos consejos de la magistratura o judicatura, y losproblemas que se han detectado a una década de sugeneralización en la región; la capacitación de juecesy funcionarios; y la representación política de larama judicial. Y una de las propuestas centrales deltrabajo es ubicar el gobierno judicial en las cortessupremas, y asignar funciones diferenciadas degobierno a entidades especializadas internas a ella.

Para Binder, la idea de gobierno judicial debeidentificarse con la preservación de la independen-cia de cada uno de los jueces, por lo que disiente conVargas al afirmar que "todo gobierno judicial debeestar radicalmente separado de las cortes supremas,ya que no existe ninguna razón para que un juez delos Tribunales Superiores ejerza el poder en nombrede los restantes miembros del poder judicial". Eneste sentido, hace hincapié en la necesidad de dife-renciar la presidencia de los poderes judiciales de lade las cortes supremas, proponiendo la democrati-zación de la selección de la primera a través de unavotación en la que a cada juez le corresponde unvoto. Así, asegura, el presidente tendrá legitimación,margen de maniobra para cumplir las metas traza-das y mayor capacidad para defender con accionesconcretas la independencia judicial de todos los jue-ces. También advierte Binder que la carrera judicialy la selección no es un tema de gobierno judicial,sino que atañe a todo el sistema político.

Hammergren plantea como tesis principal que lajusticia, "igual que otros servicios públicos, tieneque planificarse estratégica y dinámicamente". Yafirma que el problema más grave es la falta en casitoda la región de una instancia real de gobiernojudicial, ya que será difícil superar las otras funcio-nes sin una instancia responsable de fijar las políti-cas institucionales globales. La autora enumera unaserie de principios o lineamientos a ser tomados encuenta por cada país en el proceso de hacer su pro-pio diseño, colocando el enfoque en los resultadoscomo el principal dentro de ellos.

Distintos conflictos de los órganos judiciales conotros poderes en varios países de la región han hechoque muchas de estas discusiones en torno al gobier-no judicial hayan tomado una desacostumbradaactualidad en la agenda pública. Por ello son repre-sentativos los trabajos particulares sobre Argentina yVenezuela de Germán Garavano, juez y consejero dela Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires ymiembro del Consejo Directivo del CEJA; y deLaura Louza Scognamiglio, quien ha trabajado en lamodernización del Tribunal Supremo de Justicia yen el Poder Judicial de Venezuela.

En la sección de Notas Generales, AdriánMarchisio analiza los aspectos teóricos y prácticosque hacen a la implementación del principio deoportunidad en el marco de la legislación deArgentina y las dificultades culturales que la hanobstaculizado en los procesos de reformas encaradoshasta el momento. Juan Enrique Vargas es el autordel documento Herramientas para el diseño de des-pachos judiciales, dirigido y enfocado a quienesdeben diseñar una política en el sector, como a quie-nes tienen que implementarla.

El CEJA presenta en la sección de Informes el Ín-dice de Acceso a la Información a través de Internet,un estudio que evalúa en una escala de 1 a 100 porciento cuánta información básica y pública entregana la ciudadanía, los Ministerios Públicos y PoderesJudiciales de la región, por medio de sus sitios web.El estudio que el Centro pretende realizar año a año,da cuenta de los esfuerzos que los sistemas de justiciahacen por abrirse al público, y a la vez sugiere direc-trices de lo que puede hacerse en el futuro en mate-ria de acceso a la información judicial.

Finalmente, en la nueva sección Reflexiones,Roberto Errandonea, juez de Garantías de Mar delPlata, en Argentina, comparte con los lectores deSistemas Judiciales su experiencia en la implementa-ción del Plan Piloto que se lleva a cabo en esa ciu-dad de la Provincia de Buenos Aires, a través delcual se ha oralizado la preparación del juicio penalen casos de flagrancia y se han encarado otrosimportantes cambios con el objetivo de profundizarun proceso acusatorio con importantes deficienciasen su puesta en práctica inicial.

Equipo Editorial de Sistemas Judiciales

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( )

G O B I E R N O J U D I C I A L

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* Este artículo sistematiza y desarrolla ideas generadas colectivamente entre Andrés Baytelman, Mauricio Duce, Cristián Riego y el autor.

sabemos–, que la más convincente de las argumen-taciones o el mejor de los diseños.

En ese entendido, resulta clave para el desarrollode las reformas y para el éxito, en términos más gene-rales, de las políticas públicas judiciales, la existenciade un adecuado sistema de gobierno judicial. Aúncuando los sistemas de justicia están integrados poruna pluralidad de instituciones –hoy con espacioscrecientes de autonomía entre ellas–, lo cierto es quelos Poderes Judiciales siguen teniendo un peso deter-minante en la forma como el sistema general se des-

arrolla. Por tradición, tamaño y peso político,pero también por la capacidad defijar los ritmos y esquemas de tra-

bajo a que necesariamente debensujetarse las otras instituciones

–como los Ministerios Públicos, lasDefensorías Públicas, las agencias

periciales y hasta la policía– , lo quesuceda o deje de suceder a nivel de los

tribunales tiene un impacto decisivo enel sistema en general.

1. Introducción

Luego de siglos de mantener prácticamente inal-terados nuestros sistemas, en los últimos años he-mos atacado los más diversos frentes para tratar decambiarlos, con el fin de adecuarlos al ideario delEstado de Derecho y hacerlos más eficientes en suoperatoria. Lamentablemente, esas iniciativas hanarrojado menos resultados que los que esperábamos,al menos resultados perceptibles por los ciudadanos.Son muchas las causas que permiten explicar ello,pero al menos una lección importante que hemosaprehendido es que tan profundastransformaciones sólo pueden obte-nerse fruto de un largo y sostenidoproceso, que requiere de enormevoluntad política y, sobretodo, de unamuy firme y clara conducción: la capa-cidad de trazarse y cumplir metas, deadministrar cuantiosos recursos, denegociar, en fin de liderar y gestionar elproceso es sin dudas lo que distingue unainiciativa que triunfa de otra que fracasa.Ello es más importante –recién ahora lo

Abogado y Magíster en Gestión y Políticas Públicas. DirectorEjecutivo del Centro de Estudios de Justicia de las Américas.

[email protected] ][Juan Enrique Vargas Viancos*

Gobierno Judicial:La Organización y el Rol de las

Cortes Supremas

In this article Juan Enrique Vargas identifies judicial government as the guardian of judicial independence anda leadership agency that is capable of managing the judicial branch's resources and acting as its political repre-sentative. The author identifies judicial culture as an important factor in presenting strategies for judicial govern-ment and presents a brief analysis of magistrate's councils, which some countries in the region have used toaddress this issue. After presenting an analysis of this experience, he presents the main aspects of a new model.

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(...)resulta clave para eldesarrollo de las refor-mas y para el éxito, entérminos más genera-

les, de las políticaspúblicas judiciales,la existencia de un

adecuado siste-ma de gobierno

judicial.

Y es allí precisamente donde los problemas degobierno son más complejos y las soluciones quehasta la fecha hemos ideado son más insatisfactorias.Urge entonces, para el éxito global de las políticasjudiciales, retomar la discusión sobre los mejoresarreglos institucionales para el gobierno judicial yvolver a colocar el tema en la agenda de las reformasjudiciales.

2. ¿Cuánto gobierno judicialnecesitamos?

El diseño de una estructura de gobierno tienecomplejidades diferentes en lo judicial que en cual-quier otra entidad. Esto porque la idea de gobiernose asocia naturalmente con la de una institución, loque para muchos no es la vía adecuada para consti-tuir la función judicial. Más allá de otros elementos,una institución requiere de una cultura organizacio-nal propia y de una estructura jerarquizada. La cul-tura organizacional apela a un conjunto de valores ycreencias, estilos y dinámicas de trabajo, que carac-terizan y diferencian a la institución de las restantes.Esa cultura tiende por naturaleza a mantenerse en eltiempo, lo que se logra a través del adoctrinamientode los nuevos miembros y el rechazo a las intromi-siones extrañas. Llevado esto a los tribunales dalugar a lo que ha dado en llamarse el corporativis-mo judicial, que en sus versiones más extremas seve como algo negativo pues alienta las visiones másconservadores y desincentiva la innovación y haceque los funcionarios judiciales estén más atentos asus intereses que a los de los ciudadanos que debenservir; todo ello en un contexto en que los juecesejercen soberanía pero que, a diferencia de las res-tantes autoridades que también lo hacen, no estánsujetos a la elección popular, es decir, la posibilidadde los ciudadanos de controlar suacción es muy limitada.

La otra característica esencial deuna institución es contar con unaestructura jerárquica. Normalmente,en ellas quien está a la cabeza deten-ta el cúmulo del poder, el cual porrazones prácticas lo delega en sus sub-alternos pero como algo facultativoque en cualquier momento puede serrevertido. Esta idea se contrapone con lanoción de la independencia judicial,que persigue asegurar la imparcialidad decada juez –atributo fundamental en ellos-a través de evitar cualquier tipo de inge-rencia en la forma como hacen su trabajo, es decir,en la forma como resuelven los casos sometidos a sudecisión. Esta independencia se pone en peligro

tanto cuando existen presiones externas a los juecespara que resuelvan en una determinada dirección(problemas de independencia externa), como cuan-do esas presiones vienen de los propios superiores deesos jueces (problemas de independencia interna).

Hay entonces buenas razones para sostener laconveniencia de que el “poder” del Poder Judicial nodebiera pertenecer a una institución, ni menos a sujerarquía, sino a cada uno de los jueces individual-mente considerados.

De hecho, los Poderes Judiciales anglosajones notienen un desarrollo institucional jerárquico comoel que nosotros conocemos. Allí no existe el ele-mento esencial que configura una institución: unacarrera profesional con diversos eslabones en la cualse vaya ascendiendo por una combinación de anti-güedad y méritos. No existe lo que nosotros cono-cemos como carrera judicial en la cual abogadosjóvenes ingresan al Poder Judicial como una opciónprofesional eventualmente de toda la vida, fruto dela cual pueden terminar jubilándose como judicialessin nunca haber ejercido otra función. En los paísesanglosajones, los abogados llegan a ser jueces luegode períodos más o menos largos de desempeño enotras áreas de la profesión y no pueden ser “ascendi-dos” a otra posición dentro de la judicatura.

Incluso en países con sistemas judiciales de rai-gambre continental, como es el caso de España, sehan dado pasos para desligar esta relación tan estre-cha entre la carrera profesional de los jueces y la ins-tancia jurisdiccional en que se desempeñan. Así, enese país, un “magistrado”, que es una categoría pro-fesional más elevada que la de “juez”, puede indis-tintamente situarse en primera o en segunda instan-cia, de acuerdo a su particular vocación. Entonces,un magistrado de segunda instancia que revisa una

decisión tomada en primera instancia nolo hace en calidad de superior de

quien la dictó, pues como se hadicho bien puede haber sido adop-

tada por un magistrado en igualposición a la suya dentro de la carre-

ra, sino simplemente en virtud de laconveniencia de que sean otros ojos los

que vean nuevamente el mismo asunto.

Estas ideas no están asentadas enLatinoamérica. En buena medida ello se

debe a que la estructura judicial pasó de lamonarquía colonial a la república sin mayo-

res cambios. En la primera el estamento judicialnació por una simple necesidad de especializaciónde funciones que no alteraba que el poder últimorecayera en el rey. Allí se entendía que el poder de

J U A N E N R I Q U E V A R G A S V I A N C O S

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Enlos países anglosajones,

los abogados llegan aser jueces luego de

períodos más o menoslargos de desempeñoen otras áreas de laprofesión y no pue-den ser "ascendi-dos" a otra posi-ción dentro dela judicatura.


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los jueces era simplemente delegado del soberano,quien lo podía retomar cuando lo estimare oportu-no. El tema de la independencia judicial no era unvalor relevante. Eso explica el llamado “efecto devo-lutivo” con que se conceden los recursos, fruto de locual se le reintegran sus facultades para resolver elasunto a quien originalmente pertenecían. Todo ellose ha mantenido incólume en nuestros PoderesJudiciales, subsistiendo también instituciones como“la consulta”, que permite al superior revisar loresuelto por el inferior aunque ninguna parte así losolicite, o la posibilidad que les asiste a las instanciasmás elevadas de dar instrucciones o avocarse a pro-cedimientos que lleva un inferior. Consecuente-mente, la carrera judicial es en extremo jerarquiza-da, lo que hace depender de la voluntad de los supe-riores el destino profesional de los jueces, quienesquedan enteramente sujetos a una buena o malaevaluación de su parte o a ser no considerados porellos para un ascenso. Otro tanto sucede con lasfacultades disciplinarias e incluso las potestadespuramente administrativas y de gestión son en loshechos una prueba más de la concentración delpoder en los superiores. Tal situación, naturalmen-te, tiene consecuencias en el grado de independen-cia con que cuentan los inferiores para desafiar ensus fallos la opiniones de sus superiores, lo que endefinitiva desalienta la innovación y la creatividad.La organización judicial en nuestros países se pareceen exceso a la militar.

El carácter vertical de la carrera judicial se haacrecentado fruto del proceso de traspaso de com-petencias desde los órganos políticos a las institu-ciones del sector judicial. Con el fin de profesiona-lizar la función judicial y evitar interferencias políti-co-partidistas en las designaciones, ha sido comúnen los últimos años establecer sistemas de autogene-ración judicial –totales o parciales– que lleva las de-cisiones sobre designaciones o promociones judicia-les al interior de las mismas instituciones judiciales;competencias que naturalmente aumentan el poderde los superiores jerárquicos.Estos sistemas de cooptación sehan constituido en una de las víasmás poderosas de perpetuación dela cultura vigente en las institucio-nes judiciales.

Cualquier diseño entonces que sequiera hacer de los sistemas de gobier-no judicial en nuestra región no puededesconocer las condicionantes queimpone la forma cómo históricamenteha sido constituida la carrera judicial.Por mucho que éste sea un hecho difícilde alterar radicalmente hoy en día, los

modelos que se propongan deben tener en claro losriesgos que implica para la independencia judicialuna estructura de carrera en extremo cerrada ydependiente de la jerarquía judicial.

Pero el carácter institucional y jerárquico denuestros Poderes Judiciales no se manifiesta sola-mente en la carrera judicial. Las jerarquías judicialeshan ido concentrando en Latinoamérica una seriede otras potestades, fundamentalmente en el ordenpresupuestario y administrativo. A diferencia delcaso anterior, esta situación no constituye un legadodel sistema colonial, sino es una transformación bas-tante reciente. En el modelo Español –que es el queperdura en Europa continental hasta nuestros días–la administración de los medios materiales necesa-rios para la impartición de justicia no depende delos propios tribunales, sino que es una competenciadel Poder Ejecutivo. Es el Ministerio de Justicia, através de un departamento especializado, el encar-gado de todos los temas que podríamos denominarde “Gerencia Judicial”. Entre ellos se encuentra laelaboración del proyecto presupuestario del sector,la ejecución de las inversiones y adquisiciones, losdesarrollos informáticos y su mantenimiento, la ela-boración de las estadísticas judiciales, y la relaciónlaboral con los empleados judiciales, por sólo men-cionar los más relevantes. En Inglaterra estas fun-ciones son ejercidas por la United Kingdom CourtService, que si bien es una agencia que depende delLord Chancellor’s Department, es independientedel gobierno de turno. A diferencia del caso Es-pañol, esta agencia no sólo se preocupa de la geren-cia judicial, sino también de la gestión de cada unode los despachos judiciales, labor que en ese país rea-lizan directamente los tribunales.

Este traspaso de competencias administrativasdesde el Ejecutivo al Judicial en Latinoamérica, seha debido a la desconfianza con la forma en que tra-dicionalmente han sido utilizadas, pues más de unavez han servido como mecanismo de presión o deingerencia en las decisiones judiciales. Pero esta no

es la única razón. También ello se ha debi-do a reivindicaciones de la cor-poración judicial, tradicional-

mente postergada en términospresupuestarios y de funciona-

miento respecto al resto de la admi-nistración estatal, que intuía que

teniendo estas atribuciones en susmanos iba a más fácilmente mejorar

las condiciones materiales para el des-empeño judicial. Es así como se ha lle-

gado a afirmar que el dominio judicialsobre estas decisiones es consustancial

con la independencia judicial, incluyendo en

Cualquierdiseño entonces que sequiera hacer de los siste-mas de gobierno judicial

en nuestra región nopuede desconocer lascondicionantes que

impone la formacómo históricamen-te ha sido consti-tuida la carrera

judicial.

ello su intangibilidad presupuestaria (a través de losmínimos constitucionalmente garantizados que sehan extendido en la región). En los hechos este pro-ceso de traspaso ha coincidido en América Latinacon aumentos sustanciales en los presupuestos judi-ciales en los últimos quince años y con una mejorasustantiva en la infraestructura, equipamiento tec-nológico y condiciones generales de funcionamien-to de los tribunales. En términos de remuneracio-nes, casi sin excepciones hoy en día los sueldos judi-ciales, particularmente para un abogado recién reci-bido, no tienen competencia en el mercado nimucho menos en la administración pública.

Nos enfrentamos entonces a un segundo nivelque justifica la existencia de una institución y porende de un gobierno judicial, pues ciertamente lasdecisiones de gerencia judicialno las podrían tomar cada unode los jueces por su cuenta, loque tendría elevados costos decoordinación y eficiencia. Perotal como el uso de estas compe-tencias por parte del Ejecutivo sehabía prestado anteriormentepara lesiones a la independenciajudicial externa, existe el riesgocierto de que su concentración enla jerarquía judicial derive en afec-taciones a la independencia judi-cial ahora en su vertiente interna.

Adicionalmente a la carrera y a lagerencia judicial, hay un tercer nivelque justifica la existencia de una institución y deun gobierno judicial. Se trata de un nivel más pro-piamente político que opera tanto hacia fuera comohacia adentro del Poder Judicial.

En lo externo, el gobierno judicial parece reque-rirse para una suerte de representación política delos jueces. Históricamente el poder relativo de losjueces en Latinoamérica ha sido escaso si lo compa-ramos con los restantes poderes públicos. Para ellopueden darse muchas razones: su raigambre monár-quica como poder delegado que ya mencionamos;su falta de legitimidad democrática; el peso de laconcepción originaria del Poder Judicial comopoder “nulo”, en que los jueces sólo deben aplicarmás no crear la ley; el que no se les otorgaran facul-tades de control constitucional sino hasta hace muypoco tiempo; las condiciones económicas de losTribunales y el nivel de los jueces, y finalmente, qui-zás la más relevante de todas, nuestros sistemas polí-ticos desbalanceados que acumulan el grueso delPoder en la persona del presidente. Difícilmente enesas condiciones un juez aislado podrá tener la fuer-

za suficiente como para ejercer su rol contramayori-tario si con él afecta a los poderosos, particularmen-te cuando se trate de controlar las acciones de losrestantes poderes públicos. El sostén institucionalaparece como la única vía posible para “protegerlo”de las ingerencias externas y poder ejercer en todassus dimensiones su ministerio. Pareciera entoncesque el respaldo institucional sí es necesario, quequienes traten de atacar la labor de un juez sepanque no sólo deberán lidiar con él, sino también conel respaldo de sus pares y, particularmente, con el desus superiores.

En su vertiente interna, esta función políticaapunta a lo que señalábamos en un comienzo: lainstitución necesita de algún grado de conducción yde liderazgo para moverse hacia los fines de servicio

y de bien público que lasociedad le exige. Sin ellos no

parece posible que, comoantes anotábamos, ni las refor-

mas ni las políticas públicasjudiciales puedan ser exitosas.

Sobretodo si se trata de una ins-titución que maneja recursos

–cuantiosos hoy en día como se hadicho–, resulta esencial que haya

quien tenga la obligación de plani-ficar y rendir cuentas sobre su uso.

El desafío es entonces lograr ungobierno judicial que sirva para con-

ducir adecuadamente la carrera judi-cial, para gerenciar el sistema y para

representar políticamente a la institu-ción y conducir su desarrollo, todo en un contextosui generis de una institución en que hay que ase-gurarles a sus integrantes principales, los jueces, lamás amplia independencia.

3. La gran solución: los Consejos de la Justicia

La respuesta ideada en América Latina paragenerar un Gobierno Judicial que evitara la afecta-ción de la independencia externa de los jueces –queera lo que sucedía cuando estaba en manos delPoder Ejecutivo o del Legislativo– y que a su vezescapara de los riesgos para la independencia inter-na –que se presentaría de concentrarlo en la CorteSuprema–, fue la creación de los Consejos de laJusticia (o de la Judicatura o de la Magistratura). Sedesarrollaron así organismos especializados paraasumir este rol con una integración plural, tanto delos distintos poderes del Estado como, en algunoscasos, también de la Sociedad Civil. El modelo no


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Eldesafío es entonces lograr un

gobierno judicial que sirva paraconducir adecuadamente la

carrera judicial, para gerenciarel sistema y para representar

políticamente a la institu-ción y conducir su desarro-

llo, todo en un contextosui generis de una institu-ción en que hay que ase-gurarles a sus integran-tes principales, los jue-

ces, la más ampliaindependencia.


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era original, pues se copiaba a los Consejos creadosen Francia, Italia y España luego de la SegundaGuerra Mundial, claro que con un cariz bastantedistinto, pues estos últimos sólo tienen por funciónintervenir en los temas vinculados a la carrera judi-cial, a diferencia de la mayoría de los países de nues-tra región en donde se les dio también competenciaspara la gerencia judicial.

El proceso fue intenso y en pocos años grannúmero de los países de la región ya contaban conConsejos. Así, en el año 1991 se crea en Colombia;en el año siguiente lo establecieron Ecuador, ElSalvador y Paraguay; Perú en el año 1993, yArgentina y México en 1994. Bastante antes, enforma pionera, lo había instaurado Venezuela el año1961.

Sin embargo, este arreglo institu-cional en el que tanto se confió en laregión hoy es objeto de serios cuestio-namientos. En una apretada y gruesasíntesis puede señalarse que losConsejos no han dado los resultadosesperados por las siguientes razones:

● A los Consejos jamás se les entregó latotalidad de las funciones de GobiernoJudicial, pues aquella que hemos llama-do de representación política, por histo-ria y peso institucional fue conservadaen las Cortes Supremas. Incluso en lasrestantes quedaron también zonas oscuras, deintersección de facultades. Todo ello redundó enuna constante y desgastante pugna de poderesentre las Cortes Supremas y los Consejos, cos-tándole muchísimos a éstos encontrar su defini-tivo nicho.

● Por lo general los Consejos han sido tan perme-ables a las influencias políticas en el manejo delas carreras judiciales como antes lo eran los otrospoderes del Estado. Incluso, como lo compruebala experiencia española, los cambios intentadosen su composición no han sido eficaces paradiluir los compromisos políticos de sus integran-tes con el sector que los designa.

● Los Consejos no han servicio para profesionali-zar y por ende hacer más eficiente la administra-ción de los tribunales. En parte por su integra-ción mayoritaria sino exclusiva de abogados; enparte por tratarse de órganos colegiados, del todoineficientes a la hora de tomar decisiones coti-dianas de gestión; en parte porque ellos mismoshan creado costosas estructuras burocráticas peropoco profesionales que se superponen y encare-cen las que ya existían en los Poderes Judiciales.

Todos estos problemas han dado lugar a unfenómeno inverso, producto del cual se está revir-tiendo el proceso que dio lugar a estas nuevas insti-tuciones. Venezuela, que como decíamos fue el pri-mer país que lo creó, se convirtió también el prime-ro en disolverlo en el año 1999. En Colombia lascríticas de que ha sido objeto han llevado a una ini-ciativa constitucional promovida por el gobiernopara terminar con él. En otros países si bien no se hallegado a tal extremo, la tendencia ha sido a limitarsu autonomía y colocarlos bajo la dependencia delas Cortes Supremas. Es el caso de México, que hizocambios en tal sentido en el año 1999. Aparente-mente esta es una solución que va ganando terrenoen la región. Es lo que existe hoy en día en CostaRica y a lo que apunta la declaración de la VICumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes

Supremas, en donde se recomendó quela dirección de los Consejosfuera entregada al Presidente de

la respectiva Cortes Suprema.Recientemente, este año y como

muestra del camino de convergen-cia, las Cumbres Iberoamericanas

de Cortes Supremas y de Consejosacordaron su fusión, aunque expre-

samente se reconoció en la declara-ción final que “en los sistemas judicia-

les existen funciones administrativas yjurisdiccionales que deben estar clara-

mente diferenciadas a fin de asegurar elmás alto grado de eficiencia en el servicio de los jus-ticiables y de los usuarios en general”.

4. Bases para un nuevo modelo

Lo expuesto anteriormente nos lleva a concluirque es necesario pensar arreglos institucionales parael gobierno judicial a partir de las estructuras inter-nas del propio Poder Judicial. Esto nos lleva a plan-tear cambios en la organización y funcionamientode las Cortes Supremas de Justicia de forma tal queellas puedan asumir adecuadamente tanto sus fun-ciones jurisdiccionales como las de Gobierno.Siguiendo la línea de lo acordado por los Presidentesde Cortes, nos parece que es posible proponer unsistema que al interior de las Cortes Supremas per-mita asignar diferenciadamente funciones deGobierno Judicial a entidades especializadas. Elloexige, a nuestro juicio, modernizar y tecnificar eltrabajo de esas Cortes Supremas. Creemos que conlas propuestas que siguen será posible obtener unsistema eficiente de gobierno que a la par resguardeeficazmente la independencia de los jueces, tanto ensus vertientes externa como interna.

Alos Consejosjamás se les entregó latotalidad de las funcio-

nes de GobiernoJudicial, pues aquellaque hemos llamadode representación

política, por historiay peso institucio-nal fue conserva-da en las CortesSupremas.


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Las propuestas que siguen tienen el suficientegrado de generalidad como para ser adaptables a lasparticularidades de cada uno de los sistemas jurídi-co de la región, pero suficiente especificidad a su vezcomo para dar a entender el sentido estratégico ypolítico que tiene el modelo, así como su coheren-cia interna. En todo caso, y como el título de estetrabajo lo indica, la idea de entregar una propuestaes sólo la de facilitar una discusión sobre estas cues-tiones, debate que generalmente es muy teórico ypoco productivo cuando no se aterriza con ideasconcretas de cambio.

4.1 Función jurisdiccional de las Cortes Supremas

Aún cuando no es el objetivo de este trabajo ana-lizar la función jurisdiccional de las CortesSupremas, para entender la propuesta que formula-mos es necesario adelantar que ella gira sobre elentendido que las Cortes Supremas debieran dejarcompletamente de ser un tribunal de instancia, paraconcentrarse exclusivamente en sus labores de unifi-cación del derecho y de jurisdicción constitucional,esto último cuando corresponda. Ambas funcionespara ser ejercidas eficazmente requerirían de tribu-nales relativamente pequeños (entre 7 y 9 integran-tes), que actuaran siempre en pleno, de forma tal deevitar incoherencias. Para manejar adecuadamentesu carga de trabajo y concentrarse en los asuntossocialmente más relevantes deberían contar con unsistema de certiorari que les permita a las Cortesdescartar asuntos de plano o derivarlos a tribunalesinferiores.

4.2 Representación política del Poder Judicial y de los jueces

El rol que hemos denominado de Representa-ción Política del Poder Judicial debiera ser una tareaque corresponda al Presidente de la Corte Suprema,figura que además se ve claramente fortalecida conlas demás propuestas que siguen.Como ya se ha dicho, las entidadescolegiadas –adecuadas para la tomade decisiones jurisdiccionales– sonuna alternativa muy poco eficaz a lahora de tener que adoptar decisionesde conducción y ejercer liderazgo.Con la propuesta se evita la situaciónactual en que por lo general los presi-dentes son tan solo un primus interpares con escaso poder real, totalmentedependientes de la voluble voluntad delpleno de ministros, lo que además de serineficiente resta poder negociador alPoder Judicial, pues nunca se sabe quién

lo representa o si esa representación es realmenteconfiable y si lo acordado se va a mantener luego deser revisado por el pleno. La existencia de unPresidente con poder real dotaría a las CortesSupremas de una capacidad de liderazgo y conduc-ción de la que hoy carecen, salvo cuando por cir-cunstancias personales determinados presidentes enlos hechos adquieren estas facultades que nosotrossugerimos institucionalizar.

Ello supone que:

a) Que exista un sistema transparente y competi-tivo para la designación del Presidente de laCorte.

b) Que la duración de su mandato se extienda aun período suficientemente largo como paragenerar los expertizajes y relaciones necesarios(4 años podría ser un término prudente).

c) Que se le libere de las labores jurisdiccionales.

4.3 Carrera Judicial

Para asumir los temas de Carrera Judicial propo-nemos la creación de un cuerpo pequeño y especia-lizado que sea el encargado de conducir y decidir losconcursos para las designaciones y promociones quecorrespondan al Poder Judicial, que se encargue dela dirección de la Escuela de Capacitación Judicial,ligando estrechamente el trabajo de ésta y la anteriorfunción y que asuma, finalmente, el control disci-plinario de los funcionarios judiciales. Este cuerpoestaría integrado por integrantes del Poder Judicial(jueces de una cierta jerarquía) y miembros destaca-dos de la comunidad legal, siendo encabezado por elPresidente de la Corte Suprema. La intención conesta propuesta es la de desvincular absolutamente laslabores y decisiones jurisdiccionales, con las relativasa la carrera de los jueces, quedando ambas entrega-das a cuerpos distintos.

Esta propuesta ha sido construida bajo lassiguientes premisas:

a) La Corte Suprema queda fuerade la carrera judicial.

b) En el proceso de designación delos ministros de esa Corte se dará

amplio espacio para la participacióny opinión de instituciones de la socie-

dad civil, existiendo comparecenciaspúblicas de los participantes.

c) La carrera judicial es abierta, es decir,se permite el acceso a personas que pro-

vengan de otras esferas del desempeñoprofesional.

(...)las entidades colegia-das -adecuadas para la

toma de decisionesjurisdiccionales- sonuna alternativa muy

poco eficaz a lahora de tener queadoptar decisio-nes de conduc-ción y ejercerliderazgo.


10

d) Se desvincula el grado que el juez tenga en lacarrera judicial con la posición que ocupe endeterminada instancia procesal, siendo enton-ces posible que hayan jueces de igual jerarquíafuncionaria desempeñándose en primera osegunda instancia, indistintamente.

e) Todas las designaciones y promociones se reali-zan bajo un sistema de concursos absolutamen-te transparentes y competitivos.

f) Se establece un debido proceso para la aplica-ción de sanciones disciplinarias, diferenciándo-se claramente las funciones de investigación yacusación, de las de juzgamiento.

g) La evaluación del desempeño de los jueces sólopuede hacerse a partir de factores absolutamen-te objetivos (cuantificables). La evaluación dedesempeño deben estar vinculadas más al otor-gamiento de incentivos económicos que a laspromociones.

4.4 Gerencia Judicial

Proponemos en cuanto a la Gerencia Judicial quese distinga entre decisiones generales de planificación ypolítica y decisiones y labores cotidianas de ejecución yadministración. Las primeras deben quedar entrega-das a un Consejo de Administración Judicial integra-do por un conjunto acotado de funcionarios judi-ciales de diversas jerarquías y profesionales externoscon conocimiento y experiencias de gestión. Serádirigido por el Presidente de la Corte Suprema deJusticia. A este Consejo le corresponderá pronun-ciarse sobre la planificación judicial (incluyendo lafijación de metas de gestión), sobre la propuesta depresupuesto del sector y las políticas generales enmaterias como adquisiciones, inversiones, desarrollotecnológico, etc. El Consejo nodebiera reunirse más que unas dosveces al año, pues no tendrá ningu-na ingerencia en la gestión cotidia-na de los recursos del Poder Judicial,labor que corresponderá a un cuerpode administradores profesionales acuya cabeza se encontrará unDirector Administrativo del PoderJudicial quien reportará directamenteal Presidente de la Corte Suprema deJusticia. A este Cuerpo Administrativo lecorresponderá la ejecución de los planesy políticas fijados por el Consejo deAdministración, asumiendo, por ejem-plo, la realización y el control de lasinversiones judiciales. Le corresponderá, además,llevar los sistemas de información judicial y generarlas propuestas sobre las cuales deberá pronunciarseen su oportunidad el Consejo.

Algunas de las premisas en las que se basa estapropuesta son las siguientes:

a) La gerencia judicial no asume la gestión de losdespachos judiciales individualmente conside-rados, labor que les corresponde a cada uno deellos siguiendo para ello las políticas generalesque el Consejo determine

b) Los funcionarios judiciales en el Consejo debie-ran tener algún grado de representatividad desus pares

c) Estos funcionarios debieran ser profesionales otécnicos en su respectiva área de experticia ysólo excepcionalmente abogados en el caso deque deban preocuparse de los temas que encualquier organización asumen los letrados

d) Los funcionarios de ese cuerpo deberán estarestructurados bajo una carrera que asegure suindependencia técnica.

5. Información, transparencia y control

La propuesta que esquemáticamente hemos pre-sentado depende para el cumplimiento de los finescon que fue pensada de la existencia de un sistemaabierto que genere, procese y difunda informaciónsuficiente para construir diagnósticos ciertos sobrelos cuales tomar decisiones y para poder evaluar,tanto interna como externamente, su cumplimiento.

El proceso de ampliar las competencias y faculta-des de una institución, que no es otra cosa que elproceso de ampliar el poder de la misma, debe lle-var como contrapartida grados más intensos de con-trol externo a su acción. Esto es particularmenteimportante en una institución cuyos responsables

no se exponen periódicamente al veredictopopular. Es también muy relevanteen una institución en la que se adop-tan decisiones de alta trascendenciapública y que hoy en día administracuantiosos recursos. ■

Elproceso de ampliar las

competencias y faculta-des de una institución,

que no es otra cosaque el proceso de

ampliar el poder dela misma, debe lle-var como contra-

partida grados másintensos de con-trol externo a su

acción.

!

11


en el desarrollo político de nuevas formas de gobier-no judicial, Vargas propone los siguientes puntos deanálisis y construcción:

a) La capacidad de liderar y gestionar procesos esuna de las principales claves de éxito de unaorganización tanto en su funcionamiento ordi-nario como mucho más en procesos de reformao reingeniería.

b) Hay buenas razones para sostener la conve-niencia de que el “poder” del Poder Judicial nodebiera pertenecer a una institución, ni menosa su jerarquía, sino a cada uno de los juecesindividualmente considerados.

c) Cualquier diseño entonces que se quiera hacerde los sistemas de gobierno judicial en nuestraregión no puede desconocer las condicionantesque impone la forma cómo históricamente hasido constituida la carrera judicial. Por muchoque éste sea un hecho difícil de alterar radical-mente hoy en día, los modelos que se propon-gan deben tener en claro los riesgos que impli-

1. La idea de que nuestros poderes judiciales nece-sitan un gobierno es una idea relativamente recien-te. Por un conjunto de factores históricos y políticospropios del desarrollo de nuestros sistemas judicia-les y que he analizado ya en otros escritos1, hastahace apenas unos cuantos años sólo hablábamos de“superintendencia” o, en el mejor de los casos se usa-ban palabras tales como “autarquía”, pensada antesque nada para garantizar un adecuado presupuestopara el poder judicial o como una de las condicionesde una genérica “independencia judicial” nuncabien definida..Los nuevos desafíos de la transicióndemocrática y el propio proceso de reforma judicial,sumado a la influencia refleja de la renovación deesta discusión sobre todo en España e Italia hicieronaparecer un problema respecto del cual todavía exis-te poca claridad conceptual y política. De allí laimportancia del análisis que nos propone JuanEnrique Vargas.

2. Consciente de este problema y de la necesidadde avanzar tanto en la clarificación conceptual como

Consejero consultivo del INECIP [email protected] ][

Alberto M. Binder

Gobierno Judicial yDemocratización de la Justicia

Observaciones a las propuestas de Juan Enrique Vargas

Alberto Binder joins the discussion of "judicial government," presenting suggestions and contributions to theapproaches presented by Juan Enrique Vargas. The article starts from the supposition that the unique function ofjudicial government is maintaining judicial independence. Binder agrees with Vargas that the problem of judicialgovernment is an important one, but presents a different set of topics and proposals in regard to its organization.The author's counterproposal is focused on democratizing judicial government as a mechanism for achievingincreased legitimacy, a broader playing field and improved capacity for taking specific actions to improve eachjudge's independence.

*

1 Ver Obando Jorge y Binder, Alberto: De las Repúblicas Aéreas al Estado de Derecho. Ed. Ad. Hoc. Capítulos III, IV y V.

ca para la independencia judicial una estructu-ra de carrera en extremo cerrada y dependientede la jerarquía judicial.

d) El desafío es entonces lograr un gobierno judi-cial que sirva para conducir adecuadamente lacarrera judicial, para gerenciar el sistema y pararepresentar políticamente a la institución y con-ducir su desarrollo, todo en un contexto suigeneris de una institución en que hay que ase-gurarles a sus integrantes principales, los jueces,la más amplia independencia.

e) Lo expuesto anteriormente nos lleva a concluirque es necesario pensar arreglos institucionalespara el gobierno judicial a partir de las estruc-turas internas del propio Poder Judicial.

f) Esto nos lleva a plantear cambios en la organi-zación y funcionamiento de las Cortes Su-premas de Justicia de forma tal que ellas pue-dan asumir adecuadamente tanto sus funcionesjurisdiccionales como las de Gobierno.

g) Siguiendo la línea de lo acordado por los Pre-sidentes de Cortes, nos parece que es posibleproponer un sistema que al interior de las Cor-tes Supremas permita asignar diferenciadamen-te funciones de Gobierno Judicial a entidadesespecializadas.

h) Las Cortes Supremas debieran dejar completa-mente de ser un tribunal de instancia, paraconcentrarse exclusivamente en sus labores deunificación del derecho y de jurisdicción cons-titucional.

i) El rol que hemos denominado de Repre-sentación Política del Poder Judicial debiera seruna tarea que corresponda al Presidente de laCorte Suprema, figura que además se ve clara-mente fortalecida con las demás propuestas quesiguen y que permite evitar la ineficiencia de lasformas colegiadas.

j) La existencia de un Presidentecon poder real dotaría a lasCortes Supremas de una capa-cidad de liderazgo y conducciónde la que hoy carecen, salvocuando por circunstancias perso-nales determinados presidentes enlos hechos adquieren estas fa-cultades que nosotros sugerimosinstitucionalizar, generando un sis-tema competitivo para su elección,que ejerza durante un período sufi-cientemente largo (cuatro años, por ejemplo) yque se lo libere de la tarea jurisdiccional.

k) Para asumir los temas de Carrera Judicial pro-ponemos la creación de un cuerpo pequeño yespecializado que sea el encargado de conduciry decidir los concursos para las designaciones ypromociones que correspondan al Poder

Judicial, que se encargue de la dirección de laEscuela de Capacitación Judicial, ligando estre-chamente el trabajo de ésta y la anterior fun-ción y que asuma, finalmente, el control disci-plinario de los funcionarios judiciales.

l) Proponemos en cuanto a la Gerencia Judicialque se distinga entre decisiones generales deplanificación y política y decisiones y laborescotidianas de ejecución y administración. Las pri-meras deben quedar entregadas a un Consejo deAdministración Judicial integrado por un con-junto acotado de funcionarios judiciales dediversas jerarquías y profesionales externos conconocimiento y experiencias de gestión. Serádirigido por el Presidente de la Corte Supremade Justicia.

m) El Consejo no debiera reunirse más que unasdos veces al año, pues no tendrá ninguna inge-rencia en la gestión cotidiana de los recursos delPoder Judicial, labor que corresponderá a uncuerpo de administradores profesionales a cuyacabeza se encontrará un Director Administra-tivo del Poder Judicial quien reportará directa-mente al Presidente de la Corte Suprema deJusticia.

n) La propuesta que esquemáticamente hemospresentado depende para el cumplimiento delos fines con que fue pensada de la existencia deun sistema abierto que genere, procese y difun-da información suficiente para construir diag-nósticos ciertos sobre los cuales tomar decisio-nes y para poder evaluar, tanto interna comoexternamente, su cumplimiento

3. En primer lugar me parece importante avanzaren el análisis de lo que significa “gobierno judicial”.Esto se debe hacer por diferenciación de los otrospoderes del Estado, como de las diferentes funcio-

nes y tareas que existen dentro delas organizaciones judiciales (más o

menos diversificadas según los paí-ses). En este plano ya quisiera postu-

lar una primera idea: el fundamentoprincipal –sino el único- en el que se

basa la idea misma de “gobierno judi-cial” es la preservación de la independen-

cia de cada uno de los jueces. Cualquierotra razón, tales como la necesidad de

administrar eficientemente los recursos, darcuenta a la sociedad, asignar partidas, planificar,etc, no nos llevan directamente a la idea o a la nece-sidad de un gobierno judicial. Segundo postulado:la construcción del gobierno judicial –como al igualque cualquier otra institución política– no se haceen vacío sino en marco de la configuración históri-ca del espacio de lo judicial. Este postulado esimportante porque ello significa que todo modelo


12

...el fundamento princi-pal -sino el único- en el

que se basa la ideamisma de "gobiernojudicial" es la pre-

servación de laindependencia decada uno de los

jueces.

de gobierno judicial debe hacerse cargo del contex-to de verticalidad, dependencia interna y rigidez quearrastran nuestros sistemas judiciales.

4. Por estas razones, me parece que todo gobiernojudicial debe estar radicalmente separado de lasCortes Supremas, ya que no existe ninguna razónpara que un juez de los Tribunales Superiores ejerzael poder en nombre de los restantes miembros delpoder judicial. En un Poder judicial con un gobier-no democratizado, la Presidencia del Poder Judicial,además de estar totalmente separada de laPresidencia de la Corte Suprema, debe ser electivo.Cada Juez (independientemente de su antigüedad odel tribunal donde presta servicios, dado que esascalidades no lo califican especialmente para asuntosde gobierno) debe tener un voto y elegir alPresidente del Poder Judicial por un tiempo deter-minado. Si esto politiza internamente al poder judi-cial, mejor, porque la politización es imposible deevitar, no es nociva por sí misma (entendiendo porpolitización algo distinto de la par-tidización), de hecho ya existe y lomejor es que sea transparente y conresponsabilidad. Un Presidente delPoder Judicial elegido democrática-mente tiene mayor poder, legitima-ción, margen de maniobra (que es loque reclama Vargas) y mayor capaci-dad para defender con acciones con-cretas la independencia de cada uno delos jueces.

5. Las otras funciones de gobierno sepueden reducir a funciones de control. Todas lasdemás funciones (Administración de Recursos ordi-narios y extraordinarios, planificación, disciplina,responden en gran medida a funciones técnicas queperfectamente pueden depender del Presidente delPoder judicial (como propone Vargas) siempre queestén sujetas a control por parte de otro organismocolegiado, también electivo de la misma manera queel Presidente, asegurando la participación de lasminorías.

6. De esta manera corregiría y simplificaría la pro-puesta de Vargas del siguiente modo:

a) Un presidente del Poder Judicial, sin funcionesjurisdiccionales mientras ejerza la presidencia(por cuatro años o seis, según los ciclos políti-cos del país, para que no coincidan con las elec-ciones generales) elegido por todos los juecesdel Poder Judicial, sin votos calificados y sinexclusiones de ningún juez.

b) Un conjunto de oficinas técnicas, dependientesdel Presidente (para dotarlas de ejecutividad, tal

como propone Vargas) que asuman la adminis-tración ordinaria, la planificación, la inversión,el régimen disciplinario interno, el desarrollo delsistema de información, la administración derecursos humanos e infraestructura, etc. En unesquema como el que propongo se puede y debeampliar el ámbito de lo técnico, para conjugarmayor legitimidad con mayor eficiencia y ejecu-tividad.

c) Un órgano de control, (consejo o junta de con-trol), también electiva, colegiada, con la finali-dad de aprobar cuentas, gestiones y resolver re-clamos, es decir actuaciones “ex post”. EsteConsejo de control debería estar formado porun número determinado de jueces (se puedenestablecer porcentajes por áreas, fueros, etc.,pero nunca por grados) según las característicasdel sistema judicial.

7. Una aclaración final. El problema de la carrerajudicial no es un problema de gobierno judicial, delmismo modo que la elección de los legisladores no

es un problema del gobiernointerno del Parlamento. La elec-

ción de los jueces es un problemaque atañe a todo el sistema político

y por lo tanto suscita otras discusio-nes, vinculadas al grado de represen-

tación (directa o indirecta) que debetener todo funcionario público. Así

que creo que no forma parte de lostemas de gobierno. Sí forma parte de la

idea de gobierno, evitar que el sistema deelección constituya afectaciones a la inde-

pendencia judicial.

8. En síntesis, comparto la importancia del pro-blema del gobierno judicial. Difiero en algunos delos temas que lo deben conformar. Comparto lanecesidad de separar el gobierno nítidamente de lasfunciones jurisdiccionales. Difiero de la entrega delgobierno al Presidente de la Corte Suprema. Sugieroun sistema simple que permite conjugar mucha legi-timidad, proveniente de la elección democráticainterna, lo que otorga poder real con la posibilidad,en consecuencia, de ampliar el ámbito técnico deadministración, sujeto a un órgano de control expost, también de amplia legitimidad democráticainterna y que no obstaculiza la eficiencia en la admi-nistración de los recursos escasos. Todo ello en la in-teligencia de que si el fundamento central del go-bierno judicial es la preservación de la independen-cia de cada uno de los jueces, ellos no pueden que-dar afuera del gobierno efectivo del Poder judicial. ■

A L B E R T O M . B I N D E R

13

Enun Poder judicial conun gobierno democrati-zado, la Presidencia delPoder Judicial, ademásde estar totalmente

separada de laPresidencia de laCorte Suprema,

debe ser electivo.


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1 Las opiniones expuestas aquí son de la autora y no reflejan las posiciones del Banco Mundial.

automatización, la capacitación), este tema involucrauna serie de asuntos (issues) de más amplia trayecto-ria tal como el rol del Poder Judicial, su relación conlos ciudadanos y con los otros poderes del Estado, ylos valores que deben guiar sus acciones. Para con-testar la primera inquietud –por qué no avanzamos–un simple modelo podría servir, pero para tratar conla debida importancia las demás preguntas, tenemosque reconocer que las respuestas no son tan fáciles.Aquí se trata de valores posiblemente en conflicto yde lo que llamamos en inglés trade-offs (opcionesincompatibles). Este último implica que no hay unsólo modelo y que la opción adoptada por un paísdebe ser seleccionada con cuidado y en reconoci-miento de los riesgos y prioridades que traerá.

Además, ningún modelo va a funcionar, aúnpara el primer propósito, si los encargados de ejecu-tarlo (es decir el Poder Judicial) no entiende e inter-naliza los valores que pretende realizar. Los mode-los institucionales, igual que los nuevos códigos ylos otros insumos tradicionales de las reformas, no

Estas ideas responden al documento de discu-sión, “Gobierno Judicial: la organización y el

rol de las Cortes Supremas”, escrito por JuanEnrique Vargas, Director Ejecutivo del CEJA. Loprimero que quisiera constatar es la importancia deltema y mi satisfacción al ver que CEJA proponeabordarlo. En segundo lugar, y en definitiva el moti-vo de este ensayo, es que encuentro tan importanteel tema, que quisiera ver un desarrollo más comple-to. Mi propósito es indicar cómo se podría haceresto.

El tema del gobierno judicial está emergiendocomo respuesta reciente a la pregunta: ¿por qué noavanzamos más rápido? Visto así corre el riesgo expe-rimentado por todos sus antecesores en este estatus.En decir, no creo que Vargas esté cayendo en la tram-pa de reduccionismo, y espero que yo tampoco(dado que es un tema que también he promovido),pero la experiencia del pasado nos debe sensibilizar alpeligro. Adicionalmente, y en contraste a otras balasmágicas unidimensionales (cambios de códigos, la

Especialista Senior en Sector Público para el DepartamentoRegional sobre América Latina del Banco Mundial.Miembro del Comité Editorial de Sistemas Judiciales 1

[email protected] ][Linn Hammergren

Apuntes para avanzar en el debate sobre

cómo mejorar el Gobierno Judicial

Linn Hammergren's article also focuses on the paper on judicial government that was presented for discussionby Juan Enrique Vargas. According to the author, the objectives of this study are to contribute to the developmentof a topic that she considers to be of primary importance and to outline several approaches to its development.Hammergren explores why collective efforts have not brought us closer to meeting to the goal of creating effi-cient, effective, accessible and just judicial systems. The barriers that she identifies include judges' failure to organ-ize themselves in order to confront this issue, which she feels is due to the lack of a good institutional govern-ment system. The author also argues that a judicial branch that has no institutional policy above and beyond thatof protecting rights and benefits will make a minimal contribution to national development.

*

son meras fórmulas para adoptar como uno lo hacecon la moda de estación. Tienen por detrás unalógica y objetivos que le dan vida. Nacen muertossin este trasfondo. Así es que, tal como propuse aCEJA, si vamos a promover mejoras, lo principal esexplicar el porqué y explorar la serie de temas rela-cionados. Una vez absorbidos estos argumentoscada país estará en condiciones de diseñar el mode-lo que mejor le convenga.

Por qué el Gobierno Judicial: ComoVargas, llevo bastante tiempo trabajando con lasreformas judiciales en la región, y como él y muchosotros participantes de largo plazo, me pregunto porqué los esfuerzos mutuos no han llegado más cercade la meta de crear sistemas judiciales eficientes, efi-caces, accesibles y justos.

Parece que la pregunta afecta a másque los participantes directos. Haceunos meses, CEJA publicó un artículoen el cual resumió los resultados de lasencuestas realizadas en la región en losúltimos años2. En éste se mostró que laimagen pública de los poderes judiciales esbastante baja en toda la región y que ade-más, en algunos países ha empeorado desdemediados de la década pasada. Las encuestasson recientes y sospecho (espero) que si tuviéramosinformación de hace 20 años, sí encontraríamos unadiferencia positiva –es decir, es muy probable que laimagen popular haya mejorado en algo antes de lle-gar a un plateau o experimentar una disminuciónmenor. También es indudable que los resultadosrecientes están afectados por muchos factores exóge-nos: la situación económica, las decepciones con laclase política, las promesas a veces exageradas encuanto a los beneficios de un buen sistema de justi-cia, y un ambiente político más abierto donde la crí-tica es pan de cada día. Sin embargo, los rankingsactuales son preocupantes y sugieren que algo hacefalta.

Una buena parte de las reformas anteriores, esdecir lo que hemos intentando desde principios delos ‘80, se enfocaron en lo que los donantes llama-mos “creación de capacidad” (capacity building).Por medio de ello, se realizaron cambios sustancia-les en la estructura del sector justicia, la creación denuevas entidades, cambios en los poderes y manda-tos de los existentes, aumentos de presupuestos ysueldos, y modificaciones básicas en los procesoslegales. Hubo modificaciones adicionales en el

marco legal, la adición de estructuras para facilitar elacceso (incluyendo la creación de medidas alternati-vas), y la creación de carreras judiciales y también dedefensores y fiscales. Los países y varios donantesfinanciaron la nueva infraestructura, equipo, y pro-gramas de capacitación. En breve, se armó unaestructura mucho más propicia para contestar a lademanda social de los servicios del sector.

La parte decepcionante es que mucha de estanueva “capacidad” no se ha usado para mejorar lacalidad de los servicios. No todos han respondidocomo un tribunal mexicano –“queremos computa-dores para reducir nuestro trabajo”– pero enmuchos casos uno tiene la impresión de que losbeneficiarios principales han sido los jueces, aboga-

dos, fiscales, y su gente de apoyo. Hay, sin duda,ejemplos importantes de cortesque han utilizado sus nuevos

recursos a la introducción de pro-gramas para aumentar el acceso y

responder a las necesidades depoblaciones tradicionalmente mar-

ginadas, que han inventado manerasde agilizar el procesamiento de causas,

y que han promovido mejor coordina-ción con otras entidades del sector. Sin

embargo, he entrevistado a presidentes de cortescuyas respuestas al problema en la demora eran “escosa de la Asamblea, que sus miembros modifiquenlas leyes”, jueces quienes ni aun se preguntan quépasa con los posibles usuarios sin fondos para con-tratar un abogado, y otros quienes se oponen a laidea de publicar sus sentencias o el número de susdisposiciones como si fueran secretos de estado.

Después de haber gastado, los donantes y losgobiernos, millones de dólares en sistemas de infor-mática, muchas cortes no tienen idea ni de cuántoscasos manejan los jueces ni con cuánta demora. Losprogramas de reforma siguen siendo listas de cosaspara comprar. Pregunte a un juez cuál es el proble-ma de la justicia, y la respuesta típica es: “sueldosbajos, infraestructura inadecuada, y poco personal”.Nadie menciona la demora, inseguridad jurídica,corrupción, o la falta de una sentencia que resuelvael conflicto. Cuando salen las encuestas demostran-do la pobrísima imagen institucional, la reaccióntípica es “no nos entienden.”

Por una vez, este año escuché a un juez, el Pre-sidente del Supremo Tribunal Federal de Brasil, de-cir que esta respuesta no vale, el hecho es que “nos

L I N N H A M M E R G R E N

15

...me pregunto por qué los

esfuerzos mutuos nohan llegado más cerca

de la meta de crearsistemas judicialeseficientes, efica-ces, accesibles y

justos.

2 Galindo, 2003.


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desprecian”, así que tenemos que hacer algo paracambiar la realidad detrás de esta reacción. Fue unarespuesta valiente, pero, lamentablemente, pococomún.

Ahora, uno podría concluirque los jueces son egoístas, intere-sados solamente en los cambios queles beneficien. No creo que sea cier-to. Lo que sí creo es que los juecesno se han organizado para enfrentarla problemática y que esto, en elfondo, se debe a la falta de un buensistema de gobierno institucional.Como decidimos en una sesión de tra-bajo en Antigua, Guatemala, auspicia-do por el AECI3, los donantes muchasveces van a un país para armar un pro-grama de reforma y no encuentran conquién trabajar. La Corte no está organi-zada ni preparada para planificar refor-mas estratégicas. Uno hace un acuerdocon su presidente, y a los 6 meses, estáreemplazado por alguien que tiene otras ideas. Siexiste un Consejo, está involucrado en debatesinternos o peleas con los jueces mismos. En breve, elPoder Judicial es una organización sin cabeza políti-ca. Política en el sentido de poder analizar sus pro-blemas funcionales, proponer respuestas, y fijar ladirección que va a tomar la organización. Y si es unproblema para los donantes, lo es aun más para lospaíses y las judicaturas. Un Poder Judicial que notenga una política institucional más allá que prote-ger sus derechos y beneficios, es un Poder Judicialcuya contribución al desarrollo nacional será míni-ma. Y es un Poder Judicial que, como la parte másvisible de todo un sector o sistema de justicia, pro-bablemente recibirá las críticas de todos los erroresdel sector.

Crear una instancia de gobierno institucional eshasta cierto punto difícil para cualquier judicatura.Va en contra del rol tradicional del juez, las prácti-cas y la estructura histórica de la institución. Lasituación normal del juez, en el sistema acusatorio oinquisitivo, es relativamente pasiva, postura quefácilmente convierte al juez como dirigente pasivode su organización. Durante las décadas o siglos enque el Poder Judicial se ocupaba sólo de resolver losconflictos que se le mandaban y mientras la canti-dad de esta demanda no crecía mucho y su calidadse mantenía estática, esto fue suficiente. Pero lasituación ha cambiado radicalmente en los últimos

años. La demanda ha crecido explosivamente, losconflictos son más variados, y el impacto de susdecisiones tiene un peso político mucho más impor-tante. Para responder adecuadamente a esta situa-

ción, a las críticas y propuestas de reforma queha generado, hoy, un PoderJudicial tiene que ser más pro-activo. Tiene que monitorear sudesempeño institucional, identifi-car problemas, resolver lo quepueda hacer solo, y negociar cam-bios que requieran la cooperaciónde otras entidades y poderes. Antes,el Poder Judicial se administraba;hoy, se gobierna también. Esto reque-rirá un cambio de mentalidad dentrode la institución y probablemente uncambio de las estructuras internas, parafacilitar la formulación, discusión, eimplementación de sus propios planes dedesarrollo y su coordinación con los del

sistema político total.

Las funciones críticas: antes de entrar en lacuestión de cómo debe ser el gobierno es importan-te considerar lo que hace. Aquí podemos hablar almenos de cuatro funciones esenciales a su buen de-sempeño:

● Monitoreo del desempeño y fijación de políticas institucionales.

● Manejo de los recursos –o, administración normal.

● Selección de recursos humanos, especialmente jueces.

● Manejo de la carrera judicial y de la carreraadministrativa –más allá de la selección.

La primera es esencial al gobierno institucional,pero las otras tres funciones son importantes paracondicionar su éxito. Estas funciones no tienen queser realizadas por la misma unidad organizacional,pero sí tienen que ser coordinadas. Sin embargo,cada uno tiene objetivos distintos y un dilema de laorganización actual es cómo asegurar la coordina-ción adecuada sin confundir los objetivos, o simple-mente, hacer caso omiso a algunos de ellos. Hoy,existe una tendencia de combinar las dos primeras,haciendo de la administración la función principal ohasta exclusiva, y/o de combinar las otras (enfati-zando la selección), o de mantenerlas demasiadoseparadas. Efectivamente la administración y laselección siguen recibiendo más atención, mientras

...uno podría con-cluir que los jueces son ego-ístas, interesados solamen-te en los cambios que lesbeneficien. No creo que

sea cierto. Lo que sí creoes que los jueces no sehan organizado paraenfrentar la proble-mática y que esto,

en el fondo, sedebe a la falta deun buen sistema

de gobierno institucional.

3 En el grupo participaron representantes de varios donantes, pero también jueces, ministerios, diputados, y procuradurías. Antigua, 21-23 de septiembre, 2004.

que el gobierno y el manejo de la carrera tienden aser olvidados. Esto es lamentable, no sólo por lamera falta de énfasis, sino que también porque lasfunciones menos desarrolladas representan los pun-tos claves para modificar el performance de la insti-tución misma. En el caso del gobierno, este esobvio. En el caso de recursos humanos, a pesar de iren contra de la doctrina popular, la calidad a laentrada (selección inicial), difícilmente se manten-drá o mejorará sin programas de evaluación, des-arrollo de capacidades, y disciplina. Dirigiendo sudesarrollo dentro de la institución uno puede alcan-za más con personal mínimamente calificado quecon un grupo estelar que después de su entradaopera libremente4.

La razón de la superposición de la administra-ción y el gobierno se debe simplemente a la falta dedesarrollo del segundo concepto tal como se elabo-ró arriba. El manejo administrativo de los poderesjudiciales ha mejorado en los últimos años, pero sinuna instancia de gobierno por detrás, también sufrede un enfoque demasiado estático.

En el caso de la selección y manejo de la carreraentran otros factores, especialmente el deseo deabrir la primera a una participación más amplia yrepresentativa de otros intereses sociales. En algunoscasos el manejo de la carrera o de partes de ello (v.gr.la disciplina) también ha experimentado la mismapolítica. Obviamente es más fácil diseñar una polí-tica coherente de recursos humanos dentro de la ins-titución misma, pero tres consideraciones –la faltade una capacidad comprobada de hacerlo, el deseode combatir cualquier tendencia corporativista delos jueces (y de introducir cierto elemento de“accountability” a la sociedad externa), y la insisten-cia de las fuerzas políticas en tener un rol –han fun-cionado en contra de esta solu-ción. Si uno acepta como váli-das, o simplemente inevitables,estas presiones, por lo menos encuanto a la selección inicial, lacuestión es cómo organizar y dis-tribuir las demás funciones paraasegurar que la institución tenga lacapacidad suficiente para incenti-var, controlar y mejorar el compor-tamiento de sus funcionarios. In-sisto, el desarrollo post–entrada esigual, o sino más crítico que la cali-dad inicial.

Hay que decir que las soluciones adoptadas siem-pre distan de la meta. En las judicaturas que mane-jan una buena parte de la selección (Costa Rica,Brasil, Republica Dominicana) el manejo tiende aser más coherente, pero siempre encuentra críticasen cuanto a un corporativismo excesivo, una ten-dencia de dar demasiada fuerza a la jerarquía judi-cial, y aun así, una falta de maximizar el impacto ola coordinación entre las varias partes del sistema.Igual que en los sistemas más desconectados, lacapacitación muchas veces parece existir en casi ais-lamiento, la evaluación está enfocada sólo en losascensos (y no en resolver problemas puntuales,directamente), y la disciplina parece ineficaz ymuchas veces no muy transparente.

Donde las funciones están dividas entre variasentidades –normalmente un Consejo y la CorteSuprema, pero hay variaciones con más partes– lafalta de coordinación es todavía peor. Si el Consejoescoge los jueces (Perú) o sólo los candidatos(Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Argentina,El Salvador) la interacción con la Corte no tiende aser muy estrecha.

Tampoco lo es con la Escuela Judicial, no impor-ta si existe independientemente o bajo la supervi-sión de uno de los otros dos. La disciplina e investi-gación de quejas representan otro punto de confu-sión, muchas veces divididas entre la Corte y elConsejo, o asignadas a otra entidad. Además de losfactores citados arriba, y la falta de una tradición deun manejo estratégico de los recursos humanos, otrainfluencia es un aparente deseo de no dejar a nadiecon un poder predominante o de contrabalancearlos poderes que existen. En vez de contrarrestar losabusos de poder con un sistema de quejas o rendi-ción de cuentas, la tradición latinoamericana (y no

sólo en el sector justicia) parece enfatizar loscontrapesos o redundanciasestructurales. Para un siste-

ma estático esto puede fun-cionar, pero para un sistema

en camino de reforma tiendea generar la parálisis. Entre los

ejemplos del mecanismo pode-mos citar la inhabilidad del

Consejo Superior de la Judi-catura Colombiana para despedir

a su director de administración, lapráctica en muchos países de cam-

biar el Presidente de la Corte cadauno o dos años, y las limitaciones,


17

En vez de contrarrestar los abu-sos de poder con un sistema dequejas o rendición de cuentas,la tradición latinoamericana (y

no sólo en el sector justicia)parece enfatizar los contra-

pesos o redundanciasestructurales. Para un sis-tema estático esto puedefuncionar, pero para unsistema en camino de

reforma tiende agenerar la parálisis.

4 Aquí no estoy sugiriendo un control en contra de la independencia judicial, pero sí la fijación de metas y estándares y la resolución de problemas detectados enel comportamiento.


18

muchas veces constitucionales, sobre la capacidadde las Cortes (o Consejos) de hacer modificacionesen sus procesos internos o uso de recursos (inclu-yendo la habilidad de reasignar jueces de una loca-ción o fuero a otro). Si las judicaturas no han des-arrollado políticas más dinámicas de recursos huma-nos o en otras áreas, no es sólo un resultado de lacultura judicial. El marco legal también funciona ensu contra.

Cambiar la mentalidad y cons-truir estructuras que permitan unnuevo modo de actuar no será fácil,pero urgen si los Poderes Judicialesvan a responder a las necesidades mo-dernas. No pienso que el cambio deestructuras sea suficiente. En la medi-da que no esté acompañado por nuevasactitudes de quienes trabajan en ellas,lo más probable es que sólo producirámás de lo mismo. También es impor-tante entender que los cambios estructu-rales implican una priorización de valo-res y un reconocimiento de los riesgosinherentes en cada nuevo modelo. Si sedividen mucho las funciones, el riesgo esseguir en parálisis; si se combinan parapermitir más dinamismo, hay que intro-ducir alguna medida de accountablity paraevitar varios tipos de abuso. No hay mode-lo sin riesgos, el secreto está en reconocerlosy tomar las medidas del caso para combatir-los. Pero lo más importante, y lo que siempre hacefalta, es darse cuenta de que la meta principal no eseliminar riesgos, sino hacer avances en mejorar eldesempeño global.

Preferiría personalmente que una buena parte dela responsabilidad por las funciones claves quedaraen el Poder Judicial, pero hay otras salidas. Los euro-peos parecen satisfechos con sus consejos externos yel uso de los ministerios de justicia para la funciónadministrativa. Otro ejemplo más exótico es elmodelo de Singapur, donde el Ejecutivo tiene laúltima palabra en juzgar el desempeño. Singapur sinduda tiene una judicatura eficaz y en su mayoría–siempre que no se involucren los intereses de laselites políticas– imparcial. El gran costo es su inha-bilidad de funcionar como un verdadero chequesobre los abusos del ejecutivo. (Este creo, fue elmodelo fujimorista, sólo que se le fue la mano al eje-cutivo peruano en aprovecharse de su control. El

modelo de Singapur depende de un ejecutivo capazde limitar sus intervenciones5). También es factibleque el modelo usado para arrancar la reforma no sealo ideal para más adelante. El uso de porcentajesfijos para garantizar un presupuesto adecuado nome parece ideal, pero acepto que a corto plazopuede ser necesario para romper con una tradiciónde subfinanciamiento.

Por estas razones, no me atrevo a proponer unmodelo para todos. Limito la última parte

de la discusión a una considera-ción de los “principios” a sertomados en cuenta por cada paísen el proceso de hacer su propiodiseño. Aquí está mi discrepanciaprincipal con Vargas y su artículo.Creo que el esfuerzo sólo valdrá ysólo dará resultados si es el pro-ducto de debates nacionales, sobrequé quieren de sus Poderes Judi-ciales, cuáles riesgos les parecen másimportantes, y cuáles valores quierenpriorizar. Aquí el proceso realmentees el producto y tratar de saltar laetapa de deliberación le quitará unabuena parte de su valor. Tambiénaumenta el riesgo de introducir toda-vía otra solución decepcionante, uncambio cosmético que final de cuentasno traerá resultados diferentes.

Los principios de la reingeniería insti-tucional: Los llamo principios, pero son más gui-delines (lineamentos recomendados). Esto quiere de-cir que son proveídos para ser tomados en cuenta enlas deliberaciones sobre los cambios a introducirse. Sebasan en mis observaciones y algunas ideas tomadasde la literatura sobre el desarrollo organizativo.

1) El primer principio es el enfoque en losresultados, no en la forma. El diseño institucional no es cuestión de crear

estructuras bonitas, sino de mejorar el funcionamien-to de una organización. Es un ejercicio experimentaldonde la pregunta clave siempre debe ser “¿cuálesresultados traerá?”, y en segundo, después de poner laestructura en práctica es “¿funcionó cómo habíamospensado?” Si la respuesta es negativa, uno tiene quemodificar el diseño. Para mejorar las chances deéxito, siempre está bien tomar en consideración losotros principios, pero siempre acordando que....

...es importanteentender que los cambiosestructurales implican unapriorización de valores yun reconocimiento de los

riesgos inherentes encada nuevo modelo. Sise dividen mucho las

funciones, el riesgo esseguir en parálisis; si

se combinan parapermitir más dina-

mismo, hay queintroducir alguna

medida deaccountablity

para evitarvarios tipos de

abuso.

5 También depende de pagar sueldos millonarios a los jueces, hasta el punto que un fiscal inglés los caracterizó como coimas institucionalizadas. Un juez así paga-do, difícilmente será tentado por las coimas de otras fuentes, especialmente cuando se da cuenta de que ir en contra del Ejecutivo implica no sólo la pérdida desu puesto y sueldo, sino que también implica nunca más ejercer como abogado en el país.


19

2) Los demás principios son guías; no sonreglas absolutas. La primera lección de la experiencia es que siem-

pre hay casos donde lo que va en contra de las reglasfunciona. Por ejemplo, los Estados Unidos proba-blemente usan dos de los sistemas menos recomen-dables para seleccionar jueces –la elección y el nom-bramiento ejecutivo sin muchos criterios formalesadicionales.Sin embargo, sus jueces no son malos.¿Razón? Hay una comunidad legal muy activa quemonitorea la selección y también la actuación de losjueces. Esto aumenta las chances de eliminar los nocualificados y de incentivar los seleccionados paramejorar su actuación. En breve, las excepcionestambién tienen su explicación.

3) Cuando los objetivos (resultados deseados)son múltiples, los conflictos entre ellos sonmuy probables. Un conflicto no requiere una decisión absoluta

(o lo uno o lo otro), pero sí, priorizar y poner medi-das adicionales para asegurar que los objetivosmenos importantes no se olviden completamente.Los EEUU han optado por retener una dosis políti-ca en su selección de jueces, pero los riesgos se dis-minuyen por medio de la actuación de los monito-res externos. Para evitar un proceso muy cerrado ypoco representativo en la toma de decisiones porparte de un grupo pequeño, siempre se puedeaumentar la transparencia de sus actuaciones y dejarespacio para consultas externas.

4) Reducir riesgos es un objetivo secundario en el diseño institucional. Es importante, pero no debe ser la primera prio-

ridad, o “corremos el riesgo”de crear instituciones pocoproductivas. El sistema de“pesos y contrapesos” (entre losPoderes y dentro de las institu-ciones) en América Latina parececoncentrarse sólo en los contrape-sos –la misma decisión (o senten-cia o auto) es susceptible a serreconsiderada varias veces o no sepuede tomar sin la anuencia de otraentidad. La tendencia es tan fuerteque se puede considerar una parte dela cultura política, pero es muy desac-tualizada. Lo preferible en un sistemamoderno, que sea judicial u otro, esdar a cada entidad los recursos y lalibertad de acción que necesita para

producir los resultados esperados6, evaluar princi-palmente por estos, minimizar la intervenciónexterna en sus procesos internos, pero maximizar losrequisitos de transparencia, y establecer mecanismosde rendimiento de cuentas (y no sólo financieras)periódicos y de registro e investigación de quejas.

5) Los que toman las decisiones en un árearequieren un buen equipo técnico parainformar sus deliberaciones. Viendo las cuatro funciones claves, la situación

predominante es que o no tienen un apoyo técnicoadecuado o no lo usan (que es otro problema paraotro principio). O por temor (del poder que ten-drán) o por no entender su importancia, los PoderesJudiciales tienen una larga tradición de economizaren la creación de equipos administrativos y de bus-car llenar los puestos críticos sólo con abogados. Siestas prácticas no cambian, difícilmente podrá lainstancia decisoria elaborar programas apropiados.Lamentablemente, el área más abandonada corres-ponde a la función gubernamental y es justo aquídonde una variedad de información, un buen análi-sis de ella, y la perspectiva de otras disciplinas urgen.

6) Los miembros de la instancia decisoria (losque decidirán la política a seguir y supervi-san su cumplimiento dentro de cada área)deben fijar los lineamientos para sus equi-pos técnicos y usar los insumos que prove-en, pero no deben hacer su trabajo. Persiste una confusión tremenda aquí en cuanto a

la labor del juez, comité, u otro grupo nombradopara usar el trabajo de un equipo técnico o supervi-sar toda una estructura administrativa. Fijar la polí-tica no es meterse en el trabajo del día a día. En adi-

ción a dar el trabajo técnicoa los no preparados para

hacerlo, crea conflictos deinterés. El equipo decisorio

viene a ser juez y parte y difícil-mente podrá evaluar la calidad

del trabajo de los que supervisa.

7) Los asignados a tomar decisio-nes deben ser seleccionados por

su entendimiento de su rol, sucapacidad de comprender a gran-

des rasgos la parte técnica, y suhabilidad de distinguir entre su tra-

bajo y lo de los técnicos. La composición de la instancia deci-

soria es igual de importante que la de la

Lopreferible en un sistema moder-no, que sea judicial u otro, es dara cada entidad los recursos y lalibertad de acción que necesi-ta para producir los resulta-dos esperados, evaluar prin-cipalmente por estos, mini-

mizar la intervenciónexterna en sus procesosinternos, pero maximi-

zar los requisitos detransparencia, y esta-

blecer mecanismosde rendimiento de

cuentas...

6 Estos resultados no tienen que ser todos cuantitativos y pueden tener varias dimensiones. Sin embargo, un condicionamiento demasiado complejo crea otrosproblemas - el resultado principal se pierde entre todo lo demás.


20

instancia técnica, y muchas veces su selección pare-ce corresponder a criterios no relevantes (e. g. ser ungran jurista, antigüedad en la carrera). Cabe notaraquí que donde esté o como se componga, la ins-tancia decisoria para cada función debe incorporarla perspectiva (o perspectivas) judicial(es). Igual-mente, un organismo interno no debe ser com-puesto sólo por miembros de la Corte –puede per-tenecer a ella, pero no reflejar su visión exclusiva-mente.

8) Es mejor que la instancia decisoria sea pe-queña y que su contacto con su entidad deapoyo técnico sea vía un director de ésta. Esta recomendación entra en conflicto con otro

valor, la representatividad. También es cierto quealgunas entidades realmente pequeñas han provoca-do su propia parálisis. Sin embargo, normalmente esmás fácil decidir entre pocos, siempre que estosentiendan su rol. El otro elemento es tener unpunto de contacto con su equipo técnico– dejar alos técnicos hacer su lobby individualmente concada miembro del grupo, o asignar a cada miembrola responsabilidad por una parte del problema, sólogenera más roces y decisiones poco coordinadas.

9) Las líneas de responsabilidad deben ser claras. La instancia decisoria es responsable por la cali-

dad (y resultados) de sus decisiones, y la instanciatécnica por la calidad de su análisis y trabajo. Si elanálisis o el trabajo es insatisfactorio se cambia aldirector técnico o administrativo y el nuevo puedereemplazar a otros técnicos claves. Si la decisión traeconsecuencias negativas, es un poco más difícil, perodebe haber una manera de cambiar los miembros dela instancia decisoria.

10) La instancia de gobierno judicial debe ser elcentro del sistema, con las demás funcionespendientes de ella. Este es un principio lógico y funciona aún si

algunas de las demás funciones se ubican fuera de suesfera real de control. Por ejemplo, si la administra-ción o la selección se encuentra fuera del PoderJudicial y el gobierno judicial queda con ello, lasactuaciones de las primeras siempre deben respon-der a las pautas generales que fija la instancia guber-namental. Aún así pueden funcionar con indepen-dencia, pero siempre sujetos a las demandas quepone el gobierno institucional. Por ejemplo en elcaso de la selección, cuántos jueces, de cuáles carac-terísticas, y asignados a cuáles lugares. Hay casosdonde aún el número de jueces sugerido por laCorte no parece ser tomado en base a una conside-ración de sus necesidades reales.

11) Para concretizar la coordinación siempre esmejor fijar pautas de preferencia, cuantitati-vas en cuanto al producto colectivo final. Si se pueden poner de acuerdo en cuanto a éstas,

la coordinación entre entidades más o menos inde-pendientes se puede conversar mejor. Aquí hay otraresponsabilidad propia de la instancia de gobierno.No estamos hablando de algo tan simple comocuántos jueces deben ser nombrados, sino pautasrelacionadas con el nivel de servicio: reducción delrezago o del tiempo para procesar una causa, mejo-ras en el procesamiento de ciertos tipos de conflic-tos, o en características más cualitativas de las deci-siones. Este principio también vale para la coordi-nación con entidades no-judiciales tal como elMinisterio Público o la Defensa. Un enfoque en elproducto final así, facilita el proceso de fijar políti-cas dentro de cada institución. Permite un ejercicioen planificación hacia atrás, empezando con el obje-tivo final.

12) Las leyes fueron hechas por hombres y loshombres también las pueden modificar. La respuesta de un jurista eminente a una lista de

recomendaciones presentadas por un consultor delBanco fue en casi todos los casos, “la Constitucióno la ley no permite”. Me permito sugerir que el doc-tor es parte del problema. Primero se pueden con-versar las recomendaciones sin tomar en cuenta laley, sólo en base de los resultados probables.Segundo, si los resultados merecen el esfuerzo, la ley(y la Constitución) se puede cambiar. Hay valoreslegales que deben protegerse, pero “la ley no lo per-mite” es una respuesta obstaculizadora.

13) No importa cómo dividen o consolidan lasfunciones, siempre habrá retos de coordina-ción. Estos pueden ocurrir hasta dentro de una misma

entidad así que la concentración máxima tampocoresuelve el problema. Aunque América Latina pare-ce algo atrasado en darse cuenta de que la divisiónde labores (sistema Weberiano) ya pasó de moda. Laespecialización siempre vale, pero los grandes pro-blemas del siglo XXI son casi todos inter -institu-cionales cuando no son entre Poderes. Tratar deresolverlos sólo dividiendo el trabajo es inútil.Como dicen los mejicanos, el chiste está en fomen-tar la planificación interactiva. Hay sin duda mane-ras más o menos útiles de asignar las responsabilida-des primarias, pero nadie funciona solo, así que elreto es identificar donde hay traslapes e inventarmaneras de hacerlas productivas.


21

14) Un proceso de cambio institucional eslento, experimental, funciona por etapas, ycada innovación requiere ser evaluada, des-pués de un tiempo decente. Tal como dije al comienzo no creo que exista un

modelo perfecto y probablemente cada país tienenecesidades y restricciones algo diferentes. Lo másimportante es entender y ponerse de acuerdo encuanto a los objetivos globales. Dados los cambiosdramáticos de mentalidad requeridos, es muy pro-bable que lo que se puede adoptar ahora no sea lasolución ideal y aún si lo fuera, no funcionaría a supotencial eventual. Por esto, y a pesar de las enmien-das legales y constitucionales posiblemente requeri-das para permitir el cambio, se recomienda no cons-titucionalizar las nuevas prácticas y estructurasdesde el principio. Habrán errores y serán más fáci-les de corregir si no tienen estatus constitucional.Las nuevas leyes deben dejar espacio para modificardetalles que no den resultados en la práctica. Sinembargo, el intento sí requiere una buena dosis decontinuidad, lo que implica la adopción de una dedos prácticas arriesgadas: o dejar los responsables(de las instancias decisorias) en sus puestos por mástiempo o dar cierto estatus legal a las innovaciones,no dándoles vida para siempre, pero asegurando quetengan un tiempo razonable para demostrar susefectos.

Dónde Comenzar: Otra lección de la reformainstitucional es que tratar de hacer todo a la vez esimposible7. Así, empezaría donde el problema esmás grave y para mí es la falta en casi toda la regiónde una instancia real de gobierno judicial– es deciruna entidad con esta responsabilidad que realmente

monitorea, analiza y planifica el mejoramiento deldesempeño institucional y maneja sus interaccionescon otras instituciones. Empezaría también con laentidad donde en teoría, pero sólo en teoría, estáubicada ahora –que sea Consejo independiente o elPoder Judicial, no importa8. La preferencia porcomenzar aquí no se basa sólo en la ausencia de unainstancia de gobierno. También es por considerarlala función clave. Será difícil mejorar las otras fun-ciones sin una instancia responsable por fijar laspolíticas institucionales globales. A decir verdad, lafunción administrativa y la de selección no andantan mal en la mayoría de los países. Sí, los criteriospara escoger candidatos podrían mejorarse sustan-cialmente9.

Hay algunas judicaturas que no siempre tienenun Director Administrativo y dejan a los directoresdepartamentales cabildear con la junta guberna-mental (o con los miembros de la Corte), y hayotros que han invertido poca atención en mejorar lacalidad de su personal administrativo. La planifica-ción de recursos humanos es muy débil en casi todaspartes. No obstante, las mejoras en las tres otrasáreas y la coordinación entre ellas, requieren unacabeza política. Obviamente es el cambio más difí-cil, siendo más sensible políticamente, menos pro-picio a realizarse sólo con insumos técnicos, y lomenos consistente con la cultura judicial tradicio-nal. A pesar de estos obstáculos, si los jueces, lospolíticos, y los ciudadanos no aceptan la tesis prin-cipal –que la justicia, igual que otros servicios públi-cos, tiene que planificarse estratégica y dinámica-mente– veo poca posibilidad de mejorar su desem-peño o su imagen.

7 Los gurús del neo-institucionalismo parece estar llegando a la misma conclusión, que el rediseño total muchas veces no trae los resultados esperados. Ver TheEconomist, "Economic Focus: Development piecemeal," August 7, 2004, p. 63.8 Otra discrepancia con Juan Enrique. Tal como él, preferiría que fuera la Corte (o mejor dicho dentro de ella-es decir no con el pleno, y de preferencia, estiloCostarricense, con la inclusión de jueces de otras instancias). Sin embargo, hay Consejos con buenas posibilidades de ejercerlo, y creo más práctico trabajar conellos.9 Hay una realización emergente que los criterios típicos son demasiado académicos. Un jurista académico excelente no es necesariamente un buen juez. Sinembargo, sospecho que muchas de las calidades deseadas no se pueden identificar por medio de un examen inicial, que algunos se pueden desarrollar en la prác-tica, y que los sistemas de evaluación deben enfocarse en ayudar en este proceso e identificar los que no pueden o no quieren cambiarse. Sería justo tambiénhacer claro que estas características son parte del paquete para no crear ilusiones en los que se escogen por los criterios tradicionales.

u


22

1 Vargas, Juan Enrique, Gobierno judicial: la organización y el rol de las Cortes Supremas; Hammergren, Linn, Apuntes para avanzar en el debate sobre cómo mejo-rar el gobierno judicial; Binder, Alberto, Gobierno judicial y democratización de la justicia. Observaciones a las propuestas de Juan Enrique Vargas. Artículos publi-cados en esta edición de Sistemas Judiciales.2 Vargas, Juan Enrique, OBCIT, pp. 13 Roche, Carmen Luisa, Richter, Jacqueline y Pérez, Norma: Los excluidos de la justicia en Venezuela, Ediciones del Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2002,pp. 209 y ss.

cuente mejora de la administración de justicia. Enefecto, en Venezuela el tema del gobierno judicial hatenido, a lo largo aproximadamente de los últimoscincuenta (50) años, un carácter importante en ladiscusión publica, y sobre todo, en las sucesivasreformas del sistema de administración de justiciaen el país, sin que por ello ninguno de dichos pro-cesos haya logrado un verdadero cambio –por lomenos desde el punto de vista de la percepciónpública– y por el contrario, y a pesar del constanteesfuerzo del Estado en cambiar el modelo de gobier-no judicial, el sistema judicial venezolano sigue sien-do considerado corrupto, ineficiente, poco confiableclasista, parcializado, remoto y mediatizado por pre-siones de todo tipo3.

Efectivamente, en los últimos cincuenta (50)años, Venezuela ha pasado por prácticamente lastres estructuras de gobierno judicial que se pueden

La causa del fracaso de algunos procesos dereforma judicial en América Latina ha sido

atribuida, en una importante medida, a la escasaatención que dichos procesos han dirigido a la ade-cuada organización y buen funcionamiento delgobierno judicial1. Esto ha permitido a algunosexpertos asegurar que la clave del éxito de los pro-gramas de reforma de la administración de justiciase encuentra en dar una fundamental importancia altema del gobierno judicial, haciendo hincapié en larevisión del sistema de gobierno judicial para eléxito de la reforma, y en definitiva, para la consecu-ción de un adecuado sistema de administración dejusticia2.

Sin embargo, la experiencia venezolana –rica pordemás en esta materia– parece poner en jaque, porlo menos en una primera aproximación, la relaciónentre la reforma del gobierno judicial y la conse-

Laura Louza Scognamiglio

Relación entre Gobierno Judicial y Administración de Justicia.

Reflexiones a la luz del caso "Venezuela"

Over the past fifty years Venezuela has had all three main structures of judicial government. From this per-spective, the country's modern judicial history can be divided into three main periods according to the judicial gov-ernment agency that was most important during each of them. This article presents a critical analysis of each stagein light of the relationship between the judicial reforms, the management systems implemented and their results.The author also reflects on why these changes brought about only limited results and the best way to handle thenew process, which began with a constitutional reform in 1999. The objectives of this effort include ceasing toview judicial oversight as antagonistic to judicial independence, a perspective that has led to the development ofincreasingly inefficient justice systems.

*

Ex Directora de Modernización del Tribunal Supremo de Justicia y del Poder Judicial de Venezuela.

[email protected] ][

identificar como los modelos fundamentales a nivelinternacional: aquel en que el gobierno está enmanos del Ministro de Justicia (modelo europeo)4,aquel en que el gobierno está a cargo del propioPoder Judicial (modelo norteamericano5) y aquel enque un órgano externo al Poder Judicial, pero tam-bién al Poder Ejecutivo, lo detenta, es decir, elConsejo de la Judicatura o de la Magistratura (mo-delo latinoamericano)6. En este sentido, la historiajudicial venezolana del último medio siglo se puededividir en tres periodos fundamentales, según elórgano de gobierno judicial que ha tenido el predo-minio en cada uno.

Ahora bien, este intento por mejorar el gobiernojudicial y la administración de justicia se hizo parti-cularmente evidente, en Venezuela, en la década delos noventa, en que se consideró más que nuncanecesario replantear la estructura y organización dela administración y gobierno del Poder Judicial, yaque éste era considerado como incapaz de impartirjusticia y altamente orientado porel Ejecutivo o por el poder econó-mico,7 y la causa de ello se atribu-ía principalmente a su órgano degobierno: el Consejo de la Ju-dicatura.

Esto condujo a que se adoptaranun conjunto de medidas e iniciativasque encontraron su máxima expre-sión en la elección, mediante referén-dum, de una Asamblea NacionalConstituyente, cuyo objetivo eratransformar al Estado, reorganizar elPoder Público y aprobar una nuevaConstitución. Como consecuencia deesto, la Asamblea Nacional Constitu-yente, en pocos meses, elaboró y some-tió a consulta popular un nuevo textoconstitucional, que fue aprobado afinales de 1999.

La Constitución de 1999 replanteael sistema de administración y gobiernodel Poder Judicial, eliminando al

Consejo de la Judicatura y otorgando al propioPoder Judicial, y particularmente, a su máximaautoridad, la antigua Corte Suprema de Justicia(ahora, Tribunal Supremo de Justicia), el podernecesario para formular sus políticas, ejecutarlas yadministrar su propio presupuesto8.

Como consecuencia de ello, el Tribunal Supremode Justicia además de las tradicionales funcionesjurisdiccionales, ha obtenido –a raíz de las previsio-nes constitucionales de 1999– importantes compe-tencias administrativas, típicas más bien de un órga-no del Poder Ejecutivo, constituyéndose en el órga-no rector y de gobierno del Poder Judicial (artículo267 de la Constitución).

De esta forma, en la nueva Constitución, el PoderJudicial, aparece altamente fortalecido, y sobre todo,su representante que es el Tribunal Supremo deJusticia, ahora con atribuciones no sólo jurisdiccio-nales, sino también de gobierno, dirección, adminis-tración, inspección y vigilancia del Poder Judicial.

Con estas normas, ade-más, se materializa el pro-pósito del constituyentede salvaguardar la inde-pendencia del Poder Judi-cial, expresada en la exposi-ción de motivos de laConstitución, en que seseñala que “el Estado demo-crático y social de Derecho y deJusticia consagrado por laConstitución,… requiere laexistencia de unos órganos…institucionalmente caracteriza-dos por su independencia”.

Aunque lo anterior de-muestra que el propósito delconstituyente venezolano de1999, era el de constituir un esta-do democrático donde la justiciafuera uno de sus valores funda-mentales y hacer del Poder Judicialun órgano independiente y fuerte,

L A U R A L O U Z A S C O G N A M I G L I O

23

...el propósito del constituyente

venezolano de 1999, era el deconstituir un estado democrático

donde la justicia fuera uno desus valores fundamentales yhacer del Poder Judicial un

órgano independiente y fuerte,la aspiración constitucional

parece no haberse materiali-zado en Venezuela, y algunossectores de la sociedad vene-

zolana cinco años despuésde la entrada en vigencia

de la Constitución, señalanque los mecanismos adop-tados para la ejecución dela Constitución, han sidomás bien dirigidos a con-trolar al Poder Judicial oa anularlo y a eliminarsu independencia, conel fin de instaurar unestado autoritario.

4 Debe decirse que que con este modelo se han alcanzado niveles importantes de independencia judicial, pero la tendencia ha sido la de trasladar parte de lasfunciones administrativas del Ministerio de Justicia, en lo que se refiere especialmente a la carrera judicial a un órgano, que se ha llamado Consejo Superior oGeneral de la Magistratura o de la Judicatura. Sin embargo, la experiencia con los Consejos no ha sido positiva.Ver: Alejandro Nieto titula así su obra publicadapor la Editorial Trotta, Madrid, 2005 y Santos Pastor hace referencia a ello en su artículo Eficiencia y Eficacia de la Justicia, publicado en Papeles de EconomíaEspañola, N.º 95, 2003, Madrid, pp. 282.5 Ver, Weeler, Russell y Gurarie, Mira, Independencia del Poder judicial federal de los Estados Unidos, Pautas para promover la independencia y la imparcialidadjudicial, USAID/IFES, USA, 2002, pp. 150 y ss.6 Pasara, Luis, Los Consejos en América Latina: una discusión a partir de la experiencia peruana, trabajo presentado en el taller Gobierno Judicial y Consejos dela Judicatura, Oñati, septiembre 2005.7 Roche, Carmen Luisa, Richter, Jacqueline y Pérez, Norma, OBCIT, Caracas, 2002, pp. 209 y ss.8 Artículo 267 de la Constitución.


24

la aspiración constitucional parece no haberse mate-rializado en Venezuela, y algunos sectores de la socie-dad venezolana cinco años después de la entrada envigencia de la Constitución, señalan que los mecanis-mos adoptados para la ejecución de la Constitución,han sido más bien dirigidos a controlar al PoderJudicial o a anularlo y a eliminar su independencia,con el fin de instaurar un estado autoritario9.

Así, el postulado inicial según el cual la adopciónde un adecuado sistema de gobierno judicial puedegarantizar una mejora sustancial en el sistema deadministración de justicia, puede parecer cuestiona-do por el caso venezolano en el que se ha hecho, enespecial, en la última reforma judicial, un cambioimportante del gobierno judicial, sobre todo, en elcampo normativo. De este modo es necesario inda-gar cuál es la verdadera naturaleza de la relación queexiste entre un adecuado sis-tema de gobierno judicial yuna buena administración dejusticia. Con este propósito,hemos optado por hacer unanálisis histórico-institucio-nal, para determinar con exac-titud lo que ha ocurrido enVenezuela, y lograr una res-puesta a nuestra interroganteprimordial que relaciona unbuen gobierno judicial con unaadecuada administración de jus-ticia. De esta forma, este trabajose dividirá en tres secciones enque se hará referencia a cada unode los periodos institucionales enque se puede dividir la historiareciente de los ensayos sobregobierno judicial en Venezuela, asaber: la justicia del Ministro, lajusticia del Consejo de la Judi-catura y la justicia del TribunalSupremo de Justicia.

A lo largo de este análisis, ade-más, se presentarán algunas reflexio-nes sobre las luces y sombras de laexperiencia venezolana, con el propó-sito de intentar asomar, a modo de conclusiones,una hipótesis sobre la causa del fracaso de cualquiermodelo de gobierno judicial si no se dan ciertas con-

diciones. Se puede adelantar, en este aspecto, quenuestro análisis parece indicar que la clave de cual-quier modelo de gobierno judicial requiere para elbuen funcionamiento de la administración de justi-cia tener los mecanismos adecuados para garantizarla independencia de los jueces y el control y evalua-ción de la gestión judicial. Es decir, debe haberindependencia y responsabilidad, independiente-mente del modelo de gobierno judicial que se adop-te. Por ello, sin duda, el tema del gobierno judiciales clave para el éxito de cualquier reforma, pero conlos condicionantes a los cuales nos referimos, ya quepor muchos cambios que se hagan a nivel de infraes-tructura, medios materiales y tecnología, si laestructura de gobierno judicial que se adopta notiene los mecanismos para garantizar la indepen-dencia de los jueces y un funcionamiento transpa-rente y eficiente, la administración de justicia nofuncionará bien, por lo que la reforma judicial no

tendrá sostenibilidad, ni per-manencia en el tiempo, ydependerá del liderazgo dela autoridad de gobiernode turno.

En cuanto a las fuentes ymetodología, este trabajoretoma datos y análisis detrabajos previos, llevados ade-lante, primero, como Gerentedel Proyecto de Moderni-zación de la Corte Suprema deJusticia, y luego, de la UnidadCoordinadora del Proyecto deModernización del PoderJudicial. Se ha buscado apoyodocumental adicional y otrasfuentes, en particular, informesde organismos internacionales,estudios de ONG´s, artículos deprensa, con el fin de presentar lainformación de manera objetiva apesar de estar involucrada en elproceso de modernización de lagestión judicial venezolana de

manera tan directa. Sin embargo, he tenido difi-cultad para tener acceso a toda la bibliografía vene-zolana de los últimos dos años y por ello, me apoyo,aparte de la bibliografía que cito, en los documen-tos oficiales y en la literatura periodística.

...debe haber independencia yresponsabilidad, independientementedel modelo de gobierno judicial quese adopte. Por ello, sin duda, el tema

del gobierno judicial es clave parael éxito de cualquier reforma, perocon los condicionantes a los cualesnos referimos, ya que por muchoscambios que se hagan a nivel deinfraestructura, medios materia-les y tecnología, si la estructura

de gobierno judicial que seadopta no tiene los mecanis-mos para garantizar la inde-pendencia de los jueces y unfuncionamiento transparentey eficiente, la administración

de justicia no funcionarábien, por lo que la reformajudicial no tendrá sosteni-bilidad, ni permanencia en

el tiempo, y dependerádel liderazgo de la autori-

dad de gobierno deturno.

9 Pérez Perdomo, Rogelio, Reforma judicial, estado de derecho y revolución en Venezuela, en Luis Pásara (ed.), En busca de una justicia distinta. Experiencias dereforma en América Latina, Consorcio Justicia Viva, Lima, pp. 338. Esto se hace muy evidente a partir de finales de 2004 en que se aprueban leyes que limitan demanera importante la libertad ciudadana como la llamada "Ley de Contenidos" y se adoptan medidas administrativas que atentan contra garantías fundamenta-les del ciudadano, como la expropiación de tierras sin mayor causa ni indemnización, además, se suspenden jueces que deciden casos anulando decisiones admi-nistrativas del Poder Ejecutivo.

1. La justicia del Ministro (1952-1968)10

En Venezuela la administración de justicia estu-vo en manos del Ministerio de Justicia desde 1952hasta 1968. El Ministro tenía a su cargo la adminis-tración y control de los tribunales y jueces. La desig-nación de los jueces era competencia de la CorteFederal, quien debía seleccionarlos de una terna quele proponía el Ministro. Los jueces eran designadospor cinco años, es decir, el periodo de gobierno,salvo en el caso de los jueces instructores que eran delibre nombramiento y remoción del Ministro,mientras que los demás jueces podían ser destituidossólo por las causales establecidas por la ley y podíancontinuar en su cargo transcurridos los cinco años,siempre que su conducta fuera intachable y tuvieranun buen rendimiento.

En este aspecto, el Ministerio llevaba un impor-tante control, el sistema era bastante eficiente y seatendía de manera inmediata cualquier retardo; seconsideraba que un retraso de más de un año erapreocupante. Para llevar adelante este control, sehacía estadística judicial y los resultados se publica-ban. Se infiere de los informes anuales delMinisterio que había un número creciente de casos,pero que parecían manejarse con comodidad.

En términos políticos, el Poder Judicial “era mar-ginal y relativamente cómplice del régimen”11 queimperaba en aquel momento que era la dictaduradel General Marcos Pérez Jiménez, la cual duródesde 1952 hasta 1958. Tan era así que la caída dela dictadura no condujo a sustituciones masivas dejueces.

A partir de 1958 se estableció un sistema degobierno democrático. En 1961 se aprobó unanueva Constitución que unió la Corte Federal y laCorte de Casación en un solo tribunal, llamadoCorte Suprema de Justicia. A ésta se le atribuyeroncompetencias en materia de control de constitucio-nalidad y legalidad del Poder Público (artículos 206y 215).

Se pretendió fortalecer al Poder Judicial al pre-verse en la Constitución la creación del Consejo dela Judicatura, como órgano de gobierno y adminis-tración del Poder Judicial, ajeno al Poder Ejecutivo.La creación de este órgano tenía como objetivoaumentar la independencia del Poder Judicial. Sinembargo, continuó funcionando el Ministerio deJusticia por un tiempo más, aunque ya no ejercía elcontrol riguroso sobre el rendimiento de los tribu-nales que antes llevaba adelante. En los últimos añosde este periodo, el sistema empezó a hacerse inefi-ciente y como consecuencia de ello, a corromperse.

2. La “justicia” del Consejo de laJudicatura (1969-1998)12

A finales de 1969, se creó por ley el Consejo dela Judicatura. Este órgano asumió las competenciasdel Ministerio de Justicia, y estaba integrado pornueve miembros, cinco seleccionados por la Corte,dos por el Parlamento y dos por el Presidente de laRepública. Una de las tareas más importantes delConsejo era la selección y designación de jueces.También se encargaba de la disciplina de los jueces,y por ello, tenía competencia para sancionarlos ydestituirlos.

Al comienzo de la década de 1970, el Consejo dela Judicatura organizó concursos de oposición parala designación de jueces. Pero poco tiempo después,el Consejo suspendió los concursos de oposición yse consolidó la práctica de designar jueces suplenteso provisorios, y sólo esporádicamente se realizaronconcursos.

El resultado fue que la mayoría de los jueces eranprovisorios, lo cual podía facilitar la remoción delcargo, aunque la gravedad de esta situación se miti-gó porque se optó por considerar como jueces titula-res a aquellos con determinada antigüedad y así, entérminos generales, los jueces tuvieron una impor-tante permanencia en su cargo. De esta manera,hubo jueces superiores que permanecieron 21,6 añoscomo jueces, jueces de primera instancia que perma-necieron 16,4 años y el equivalente a los actuales jue-ces que hoy se llaman de municipio, 13,6 años.13


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10 Se puede afirmar que la historia judicial venezolana no ha sido objeto de abundante bibliografía, aunque existe documentación oficial detallada que da infor-mación sobre lo ocurrido, especialmente en los últimos cincuenta años. No obstante, el profesor Rogelio Pérez Perdomo ha organizado esta información y escritosobre ello en un trabajo no publicado elaborado para el Banco Mundial, titulado: Historia judicial de Venezuela, en junio de 2004. Esta parte es prácticamente unresumen de lo escrito por este autor en ese trabajo. También, es una referencia fundamental, la publicación del mismo autor: Reforma judicial, estado de derechoy revolución en Venezuela, OBCIT, pp. 335-374.11 Pérez Perdomo, Rogelio, Historia judicial de Venezuela, trabajo no publicado, junio de 2004, pp. 11.12 Ver Supra nota 10. Además, se ha consultado: Pérez Perdomo, Jueces y justicia bajo el Consejo de la Judicatura (Venezuela 1969-1998), trabajo presentado enel taller Gobierno Judicial y Consejos de la Judicatura, Oñati, 2005.13 IESA: Estudio diagnóstico de necesidades educativas del Poder Judicial y proyecto académico para la Escuela de la Judicatura. Presentado al Consejo de laJudicatura en julio de 1996, pp. 49.


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En 1980, se publicó la Ley de Carrera Judicial,que previó el ingreso por concurso, pero la tenden-cia fue a no realizarlos. La ley exigía no sólo la reali-zación de concursos públicos para la selección de losjueces, sino también la evaluación de los juecessobre la base, por ejemplo, del número de sentenciasdictadas con distinción entre interlocutorias y defi-nitivas, el número de sentencias revocadas o casadas,la duración de los casos, el cumplimiento de los pla-zos, las inhibiciones y recusaciones solicitadas con-tra un juez.

Como esta ley nunca se aplicó, la situación en1997 era que sólo el 40 por ciento de los jueces erantitulares, fundamentalmente por causa de su anti-güedad y no por concurso; y el 55 por ciento, eraninterinos. Se ignora la situación del 5 por ciento res-tantes14.

Desde el punto de vista administrativo, la reglageneral era que cada tribunal estaba a cargo de unjuez, quien, además de su papel jurisdiccional, teníaun papel administrativo como jefe del tribunal. Envirtud de su papel administrativo, debía administrardinero, ocuparse del personal, vigilar que el tribunalestuviera en condiciones físi-cas adecuadas y otras tareas deeste tipo. El tribunal teníatambién un secretario que coo-peraba con el juez en las tareasadministrativas que éste le dele-gaba.

Los procedimientos eran es-critos y administrativamentetodos los controles se llevabanmanualmente. Los principalesinstrumentos de control eran el“libro diario”, un cuaderno selladoy firmado donde se anotaban amano cada día las actuaciones deltribunal, y el “expediente”, era unconjunto de documentos escritosque concernían un caso y se guar-daban en el archivo15.

Le correspondía al Consejo de laJudicatura el control o vigilancia delo que ocurría en los tribunales. Estolo hacía fundamentalmente a través de

los “inspectores de tribunales”. La tarea de estos ins-pectores era visitar los tribunales, revisar el libro deactas y el archivo, o investigar denuncias específicas.Los tribunales tenían la obligación de levantar men-sualmente la estadística de lo actuado. Esta tarea eraigualmente manual y adicional al trabajo habitual,con lo cual usualmente se retrasaba. La estadística eramuy poco usada para la evaluación de la marcha delos tribunales. Esto hacía que la evaluación de los tri-bunales y jueces era prácticamente inexistente. Lasvisitas de los inspectores eran esporádicas y con fre-cuencia se asociaba a investigaciones disciplinariasgeneradas por denuncias de los abogados.

Por su parte, el Consejo de la Judicatura no ren-día cuentas de su gestión, ni informaba al público loque ocurría en los tribunales, como en cambio hacíaantes el Ministerio de Justicia. Adicionalmente, elsistema judicial recibía una pequeña porción delpresupuesto nacional, que varió entre el 0.5 y el 1.0por ciento de éste.16 El escaso presupuesto reflejabala falta de importancia del sistema, y se manifestabaen el mal funcionamiento de los tribunales. Lo ante-rior demuestra que en términos generales, el Con-sejo de la Judicatura no mostraba ninguna capaci-dad para gestionar y dirigir el Poder Judicial.

El Consejo además era uninstrumento político. Ya enlos años ochenta era pública larepartición de los puestosentre los partidos políticos enel Consejo. Para ser designado,sobrevivir como juez o ascenderlo más importante era tenerrelaciones en el Consejo17. Ladotación del tribunal tambiéndependía de ello.

Como consecuencia de loanterior se percibía al Poder Ju-dicial como un ente plagado decorrupción, con jueces incompe-tentes, muy poco eficiente e inac-cesible para la mayoría de la pobla-ción. Se consideraba igualmenteque el sistema judicial no garantiza-ba los derechos humanos de los ciu-dadanos, que los tribunales eran unfoco de corrupción y el Consejo de la

...el Consejo de la

Judicatura no rendía cuentas de sugestión, ni informaba al público lo

que ocurría en los tribunales,como en cambio hacía antes el

Ministerio de Justicia.Adicionalmente, el sistema judi-

cial recibía una pequeña por-ción del presupuesto nacional,que varió entre el 0.5 y el 1.0por ciento de éste. El escaso

presupuesto reflejaba lafalta de importancia del sis-tema, y se manifestaba enel mal funcionamiento delos tribunales. Lo anteriordemuestra que en térmi-nos generales, el Consejode la Judicatura no mos-

traba ninguna capaci-dad para gestionar y

dirigir el PoderJudicial.

14 Corte Suprema de Justicia, Informe anual de 1998, Caracas, 1999, pp. 41.15 Pérez Perdomo, Rogelio, Reforma judicial, estado de derecho y revolución en Venezuela, OBCIT, pp. 342.16 Pérez Perdomo, Rogelio, Políticas judiciales en Venezuela. Estudio IESA, Caracas, 1995, pp. 12.17 Pérez Perdomo, Jueces y justicia bajo el Consejo de la Judicatura (Venezuela 1969-1998), trabajo presentado en el taller Gobierno Judicial y Consejos de laJudicatura, Oñati, 2005.


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Judicatura un elefante blanco, es decir, un órganoaltamente burocratizado y poco funcional, donde loque predominaba era el clientelismo y el amiguismocomo criterios de asignación de recursos a los jueces,así como de nombramiento y ascenso.

Esta situación no tuvo tanto impacto en la socie-dad venezolana en la década de los setenta porque elnivel de conflicto social era relativamente bajo. Sinembargo, a partir de los o-chenta, y especialmente en ladécada de los noventa, lasociedad venezolana entró enuna profunda crisis que sedebió principalmente a la gene-ralizada percepción de corrup-ción y derroche que los venezo-lanos tenían de sus gobernantes.En especial, el Poder Judicial eraconsiderado altamente corrupto eincapaz. Existía una literatura quedescribía las redes clientelares den-tro del sistema (“tribus” y “clanes”)y como procedían los pagos. Lasfuentes de esta información eran losescándalos en los medios o las histo-rias publicadas por los periodistasque no alcanzaban a configurar es-cándalos, pero que, en definitiva,produjeron la imagen de un PoderJudicial muy corrompido.18

Esta importante crisis dio lugar a ungran movimiento de cambio en la década de losnoventa, en virtud del cual se adoptaron relevantesmedidas de orden normativo19 e institucional. Eneste aspecto, se firmaron dos convenios con elBanco Mundial, para la modernización del PoderJudicial. El primero fue el 3514-VE firmado endiciembre de 1993 con el nombre de “Proyecto deinfraestructura de apoyo al Poder Judicial”. Elmonto total fue de 60 millones de dólares de losEstados Unidos, de los cuales el Banco Mundialaportaría como préstamo la mitad. El ente ejecutorfue el Consejo de la Judicatura. En agosto de 2000,

el ente ejecutor pasó a ser la Dirección Ejecutiva dela Magistratura. El otro convenio fue el 4270-VE,suscrito en diciembre de 1997, por un total de7.300.000 dólares de los cuales el Banco Mundialaportó 4.700.000 con resultados muy exitosos20,dio lugar a la automatización de los procesos judi-ciales del máximo tribunal, a mayor eficiencia en lagestión judicial y a la publicación en Internet de sussentencias21. Finalmente, entre 1999 y 2000, se

tomaron medidas heroicas de depuraciónde jueces, que dieron lugar aun período de “reorganiza-ción” como respuesta a la pro-blemática descrita y a la elec-ción, mediante referéndum, deuna Asamblea Nacional Cons-tituyente, cuyo objetivo eratransformar el Estado, reorganizarel Poder Público y aprobar unanueva Constitución.

En virtud de ello, la AsambleaNacional Constituyente, mediante eldecreto de reorganización del PoderJudicial (publicado en Gaceta OficialNro. 36.772 de fecha 25 de agosto de1999) declaró al Poder Judicial enemergencia y creó una Comisión deEmergencia Judicial, que funcionaríahasta la entrada en vigencia de laConstitución y a la cual quedaban subor-dinados el Consejo de la Judicatura y el

Inspector General de Tribunales.

Como en buena medida se atribuían los malesdel Poder Judicial a la pésima gestión del Consejo dela Judicatura, la nueva Constitución lo eliminó yerigió al Tribunal Supremo de Justicia en la única ymás alta autoridad del Poder Judicial, otorgándole elnombramiento de los jueces22, así como la direc-ción, gobierno, administración, inspección y vigi-lancia del Poder Judicial, para el ejercicio de talesatribuciones se le exhortó crear la DirecciónEjecutiva de la Magistratura.

...en buena medida se atribuían losmales del Poder Judicial a la pési-

ma gestión del Consejo de laJudicatura, la nueva

Constitución lo eliminó y erigióal Tribunal Supremo de

Justicia en la única y másalta autoridad del PoderJudicial, otorgándole el

nombramiento de los jue-ces , así como la direc-

ción, gobierno, adminis-tración, inspección yvigilancia del Poder

Judicial, para el ejerci-cio de tales atribucio-

nes se le exhortócrear la Dirección

Ejecutiva de laMagistratura.

18 Dos obras periodísticas son: J.V.Rangel: El poder de juzgar en Venezuela. Jueces, moral y democracia. Caracas, 1985. W. Ojeda: Cuánto vale un juez? Valencia,1995. Badell Hermanos Editores. Pueden verse análisis universitarios sobre la corrupción judicial en Venezuela en M. Quintero: Justicia y realidad. Caracas, 1988,Universidad Central de Venezuela. De la misma autora: La independencia judicial, Libro Homenaje a José Melich Orsini, Universidad Central de Venezuela, Caracas,1983. Pérez Perdomo, Políticas judiciales. Estudio IESA, Caracas 1995.19 En orden cronológico: la Ley Orgánica de la Justicia de Paz (1994), el Código Orgánico Procesal Penal (COPP, 1998), la Ley Orgánica del Poder Judicial (1998),la Ley Orgánica del Consejo de la Judicatura (1999), la Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente (1998), La Ley de Carrera Judicial (1998), laConstitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999).20 Pérez Perdomo, Rogelio, Reforma judicial, estado de derecho y revolución en Venezuela, en Luis Pásara (ed.), En busca de una justicia distinta. Experiencias dereforma en América Latina, Consorcio Justicia Viva, Lima, pp. 360. y Malik, Waleed H. , E-justice: Towards a strategic use of ict in judicial reform by the World BankMarrakech Conference strategies for the modernization of justice in arab countries organized by Pogar, Undp/WB/MOJ Morocco.http://www.pogar.org/publications/judiciary/wmalik/ejustice.pdf , march 15-17, 2002.21 www.tsj.gov.ve 22 Artículo 255 de la Constitución.


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Sin embargo, hasta que se dictaran las leyes nece-sarias para regular esta nueva realidad, regiría elRégimen de Transición del Poder Judicial (conteni-do en el decreto publicado en Gaceta Oficial Nro.36.859 de fecha 29 de diciembre de 2000), tambiéndictado por la Asamblea Nacional Constituyentedespués de la nueva Constitución. De hecho, esterégimen estaría vigente “hasta la implantación efecti-va de la organización y funcionamiento de las institu-ciones previstas por la Constitución aprobada de con-formidad con la legislación que a los efectos apruebe laAsamblea Nacional”, y dio origen a una institución,la Comisión de Funcionamiento y Reestructuracióndel Sistema Judicial, que sustituyó a la Comisión deEmergencia Judicial, y a la cual otorgó las atribucio-nes de gobierno, administración, inspección y vigi-lancia de los tribunales y defensorías públicas, asícomo las funciones del Consejo de la Judicatura“hasta que el Tribunal Supremo de Justicia organizarala Dirección Ejecutiva de la Magistratura”23.

Durante este periodo, en que además se suspen-dió la estabilidad de los jueces y se ordenó la depu-ración de la judicatura, lo que dio como resultadoque la judicatura venezolana prácticamente se reno-vara a partir de la entrada en vigencia de la nuevaConstitución24, la competencia disciplinaria judi-cial fue otorgada de manera conjunta a laInspectoría General de Tribunales, que funcionaríacomo órgano de instrucción de los procesos disci-plinarios y a la Comisión, que funcionaría “hastaque la Asamblea Nacional aprobara la legislación quedetermine los procesos y tribunales disciplinarios”25.

La potestad de llevar adelante los concursos deoposición para el ingreso y permanencia de los jue-ces en el Poder Judicial, fue otorgada a la ComisiónCoordinadora de Evaluación y Concursos para elIngreso y Permanencia en el Poder Judicial, hastatanto el Tribunal Supremo de Justicia organizara laDirección Ejecutiva de la Magistratura26.

Es evidente que la etapa final del Consejo de laJudicatura fue difícil para los jueces y la judicatura en

general, se trató de un periodo de cambios relevantesque dieron lugar a nueva administración de justiciaque presentó algunos avances pero también impor-tantes retrocesos, según se verá a continuación.

3. La justicia del Tribunal Supremo de Justicia27

La nueva Constitución es un conjunto normati-vo que recoge tendencias internacionales de avanza-da en materia de justicia a nivel presupuestario, enel campo de la selección y nombramiento de juecesy en el ámbito de la organización judicial. En efec-to, en concordancia con lo establecido en los artícu-los 8 de la Convención Americana sobre DerechosHumanos y 14 del Pacto Internacional de DerechosCiviles y Políticos, que establece que el Sistema deJusticia requiere de recursos económicos para llevara cabo su cometido constitucional, la nuevaConstitución venezolana atribuye expresamente alTribunal Supremo de Justicia, “autonomía funcional,financiera y administrativa”28; y asigna al sistema dejusticia29, del cual es parte el Poder Judicial, nomenos del dos por ciento (2%) del presupuestoordinario nacional.

En el mismo sentido, en consonancia con los tra-tados más avanzados y pactos suscritos sobre lamateria, (artículos 8 y 14 de la ConvenciónAmericana de Derechos Humanos y del Pacto deDerechos Civiles y Políticos y los “Principios básicosrelativos a la independencia de la judicatura”30), laConstitución incorpora nuevos mecanismos deselección para ser magistrado y además de maneraexpresa señala los requisitos y condiciones para serseleccionado como tal. Además, establece que losmagistrados del Tribunal Supremo tienen un perío-do de 12 años de permanencia en el cargo sin ree-lección. Con este largo período sin reelección, laConstitución trata de evitar que los magistradossean presionables y, a la vez, evita los escollos de ladesignación vitalicia31. Para la elección de losmagistrados se crea un sistema de participación ciu-dadana que pretende lograr la transparencia, siendo

23 Artículo 22 del Decreto mediante el cual se dicta el Régimen de Transición del Poder Público.24 Pérez Perdomo, Rogelio, Reforma judicial, estado de derecho y revolución en Venezuela, OBCIT, pp. 369 y ss.25 Artículos 24 y 29 de la Constitución.26 Artículo 26 de la Constitución.27 Ver: Louza Scognamiglio, Laura, El gobierno judicial y la independencia del Poder Judicial en Venezuela a partir de la Constitución de 1999, trabajo presenta-do en el taller Gobierno Judicial y Consejos de la Judicatura, Oñati, septiembre 2005.28 Artículo 254 de la Constitución.29 De conformidad con el artículo 253 de la Constitución, el sistema de justicia está conformado "por el Tribunal Supremo de Justicia, los demás tribunales quedetermine la ley, el Ministerio Público, la Defensoría Pública, los órganos de investigación penal, los o las auxiliares y funcionarios o funcionarias de justicia, el sis-tema penitenciario, los medios alternativos de justicia, los ciudadanos y ciudadanas que participan en la administración de justicia conforme a la ley y los aboga-dos autorizados y autorizadas para el ejercicio".30 Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, confirmados por las resoluciones 40/32 del 29 de noviembre de 1985 y 40/146 del 13 de diciem-bre de 1985 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Artículos: 10, 11,12, 17, 18 y 19.31 Pérez Perdomo, Rogelio, Reforma judicial, estado de derecho y revolución en Venezuela, OBCIT, pp. 351.

su remoción sólo posible por causas extremadamen-te graves y previo cumplimiento de un procedi-miento (artículos 263, 264 y 265).32

Asimismo, para garantizar la autonomía de losjueces, la Constitución se refiere a la carrera judicial,la estabilidad en los cargos y al sistema de concursosde oposición para el ingreso a la carrera judicial(artículo 255). La innovación respecto de la situa-ción anterior es que la obligación de realizar los con-cursos para el ingreso queda claramente estableciday tiene rango constitucional. La parte más novedosaes que “la ley garantizará la participación ciudadanaen el procedimiento de selección y designación de jueceso juezas” (artículo 255).

A todo lo anterior se añade elhecho de que en la reformaConstitucional se concibe al Po-der Judicial no sólo como una delas manifestaciones del Poder Pú-blico, sino como un verdaderoServicio Público, al que se leimponen pautas obligatorias afavor de los ciudadanos. De estaforma, el ciudadano o justiciabletiene derecho de acceder a la justi-cia, pero no a cualquier justicia, sinoa una con determinadas característi-cas: gratuita, accesible, imparcial, idó-nea, transparente, autónoma, indepen-diente, responsable, equitativa y expe-dita, sin dilaciones indebidas, sin for-malismos o reposiciones inútiles (artícu-lo 26 de la Constitución).

Para materializar dichas garantíasconstitucionales y regular el funciona-miento y la organización del nuevoPoder Judicial, el 15 de agosto de 2000,de conformidad con lo establecido en elDecreto antes mencionado sobre elRégimen de Transición del Poder Ju-dicial, el Tribunal Supremo de Justiciadictó la Normativa sobre la Dirección, Gobierno yAdministración del Poder Judicial33 (en lo sucesivo,

la Normativa), mediante la cual creó la DirecciónEjecutiva de la Magistratura y adscribió al TribunalSupremo de Justicia los siguientes organismos: laEscuela Judicial, el Servicio de Defensa Pública, laInspectoría General de Tribunales y la Comisión deFuncionamiento y Reestructuración. Esta Comi-sión, que fue creada de forma transitoria por laAsamblea Nacional Constituyente, se mantuvo enfuncionamiento también de forma temporal peroahora adscrita al máximo tribunal, con la importan-te función de ocuparse del régimen disciplinario delos jueces, “hasta que la ley sobre la materia creara lostribunales disciplinarios”34.

Además, continuó existiendo la Comisión Co-ordinadora de Evaluación y Concursos para elIngreso y Permanencia en el Poder Judicial, la cual

había tenido su origen en elDecreto de agosto de199935, sólo que ahora bajola dirección del TribunalSupremo de Justicia.Igualmente se mantuvieronen vigencia los instrumentosque regulaban el régimen deconcursos para acceder a lacarrera judicial, aprobadosanteriormente y que se man-tendrían en vigor “hasta que sedictasen las leyes correspondien-tes”36

En la Normativa, el TribunalSupremo de Justicia mantuvo ensu poder la toma de decisión delos asuntos administrativos rela-cionados con contrataciones, ad-quisiciones, infraestructura, ma-nejo de recursos y fijación de lapolítica pública de todo el PoderJudicial, por lo que los organismosantes mencionados están sujetos a

una importante supervisión y control delmáximo tribunal37. Incluso, la Dirección Ejecutivade la Magistratura, que es el órgano técnico que, enprincipio, según la normativa constitucional, podría


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...en la reforma Constitucional se

concibe al Poder Judicial no sólocomo una de las manifestacionesdel Poder Público, sino como unverdadero Servicio Público, al

que se le imponen pautas obli-gatorias a favor de los ciuda-danos. De esta forma, el ciu-

dadano o justiciable tienederecho de acceder a la jus-

ticia, pero no a cualquierjusticia, sino a una con

determinadas característi-cas: gratuita, accesible,imparcial, idónea, trans-

parente, autónoma, inde-pendiente, responsable,equitativa y expedita,sin dilaciones indebi-

das, sin formalismos oreposiciones inútiles

(artículo 26 de laConstitución).

32 Louza, Laura, El Tribunal Supremo de Justicia, Revista de Derecho Nro. 4 del Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2001, pp. 386.33 Publicada en Gaceta Oficial Nº 37.014 de fecha 15 de agosto de 2000.34 Artículo 24 del Decreto mediante el cual se dicta el Régimen Transitorio del Poder Público y artículo 267 de la Constitución. Existe un anteproyecto de ley, queprevé la creación de los tribunales disciplinarios: el Código de Ética del Juez venezolano o Jueza venezolana.35 Artículo 26 del Decreto mediante el cual se dicta el Régimen Transitorio del Poder Público (publicado en Gaceta Oficial N 36.859 de fecha 29 de diciembre de2000.36 Estos instrumentos eran: el Decreto de Reorganización del Poder Público, el Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público, el Decreto de MedidasCautelares Urgentes de Protección del Sistema Judicial de la Asamblea Nacional Constituyente (publicado en Gaceta Oficial N 36.825 de fecha 9 de noviembre de1999), las Normas de Evaluación y Concursos de Oposición para el Ingreso y Permanencia al Poder Judicial dictadas por la Comisión de Funcionamiento yReestructuración (publicada en Gaceta Oficial N 36.910 de fecha 14 de marzo de 2000).37 Louza Scognamiglio, Laura; El Tribunal Supremo de Justicia, Revista de Derecho Nro. 4 del Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2001, pp. 29.

haber ejercido estas atribuciones por virtud de unadelegación del Tribunal Supremo de Justicia, no laspuede ejercer sino de manera limitada. Se trata, enefecto, según la Normativa, sólo de un órgano auxi-liar del Tribunal Supremo, sometido a un férreo con-trol y supervisión (artículo 2), siendo sus competen-cias limitadas y su autonomía de gestión más aún38.

Resulta así evidente que existe una importantediferencia entre la Dirección Ejecutiva de la Ma-gistratura y el extinto Consejo de la Judicatura, yaque mientras éste era un órgano autónomo y externoal Poder Judicial, la Dirección Ejecutiva forma parteintegrante de éste y no tiene autonomía de gestión.Esto fue señalado por la International BarAssociation en su informe del año 2003 en lossiguientes términos: “la impresión que tuvo la misiónes que la DEM39 es altamente dependiente delTribunal Supremo de Justicia y que posee pocos espaciospara desarrollar una tarea técnica en campos como laselección de jueces, evaluación de su desempeño, funcio-namiento de la Escuela Judicial, etc40.

Es por esta razón que para el ejercicio del sinnú-mero de tareas administrativas que ahora, según laNormativa, debe desempeñar el Tribunal Supremode Justicia, se crea un nuevo órgano, no previsto enla Constitución y superior jerárquicamente a laDirección Ejecutiva de la Magistratura, para apoyara la Sala Plena en el ejercicio de la función degobierno, administración y dirección del Poder Ju-dicial. Este nuevo órgano, la Comisión Judicial, estáintegrado por seis magistrados, uno por sala, y sólotiene funciones administrativas41. La competenciade la Comisión Judicial es amplia, ya que controlala gestión de manera directa de todos los órganosadministrativos del Poder Judicial a que hicimosantes referencia42 y sobre todo, es la que nombra yremueve a los jueces.

Debe decirse que la nueva Ley Orgánica delTribunal Supremo de Justicia de mayo 2004 no traeimportantes cambios en esta materia, de hecho,

mantiene la regulación antes comentada e inclusono deroga la Normativa, sino parcialmente. El cam-bio más importante es que reduce a un solo directorla autoridad de la Dirección Ejecutiva de laMagistratura, a la que llama Director Ejecutivo, aun-que crea un nivel intermedio entre los directoresgenerales de la Dirección Ejecutiva de laMagistratura y el director ejecutivo a través de lafigura de un coordinador general de las direccionesgenerales de la Dirección Ejecutiva de laMagistratura (artículo 16).

Además, la nueva ley mantiene la existencia de laComisión de Funcionamiento y Reestructuración yde la Comisión Judicial, pero en una disposiciónque se llama “disposición derogativa, transitoria yfinal”. También debe destacarse que con la nuevaLey Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia seamplía el número de magistrados de veinte a treintay dos; se establece que la Asamblea Nacional desig-na por mayoría simple a los nuevos magistrados yno por una mayoría calificada de dos tercios comoindica la Constitución, y finalmente, se facilita elcamino para anular las designaciones de los magis-trados actualmente en ejercicio con causales que dangran discrecionalidad al ente competente para reali-zar la remoción, que es la Asamblea Nacional43.Esto parece estar en contraposición con laConstitución en esta materia, que como ya secomentó, incluye a la sociedad civil en la selecciónde los magistrados y prevé que la remoción sea posi-ble sólo por causas extremadamente graves.

Es importante llamar la atención sobre el hechoque todos los instrumentos jurídicos antes mencio-nados -constitución, reglamentos y decretos- se con-virtieron en las normas que hasta mayo del 200444,cuando entró en vigencia la Ley Orgánica delTribunal Supremo de Justicia, regularon la funciónde dirección, gobierno, inspección y administracióndel Poder Judicial. Esto fue evidenciado por laInternational Bar Association en el informe realizadoen el año 2003 en Venezuela, ya antes citado, en los


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38 Louza Scognamiglio, Laura, La Administración Pública en el Poder Judicial, Publicado en Temas de Derecho Administrativo, Libro Homenaje a Gonzalo PérezLuciani, Colección Libros Homenaje Nro. 7, Tribunal Supremo de Justicia., Caracas, 2002, pp. 70 y ss.39 Se refiere a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.40 International Bar Association, Un informe sobre la situación del sistema de justicia, elaborado del 12 al 18 de enero de 2003 en Caracas,http://www.hrw.org/spanish/venezuela.html, pp. 22.41 Independientemente del hecho de que cada uno de sus magistrados tenga funciones jurisdiccionales en su respectiva Sala.42 Ver artículos 28 y 5 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial.43 Human Rigths Watch observa:"Con la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJ), la coalición gobernante podrá usar su escasa mayoría enla Asamblea para obtener una mayoría abrumadora de magistraturas en el Tribunal Supremo. … esta Ley le permitirá al gobierno y a su coalición en la AsambleaNacional copar y purgar el Tribunal Supremo. La toma política del Tribunal Supremo agravará aún más la falta de independencia judicial que ya han causado algu-nas medidas adoptadas por el propio Tribunal".(Human Rigths Watch, Manipulando el Estado de Derecho: Independencia del Poder Judicial amenazada enVenezuela, junio de 2004, Vol. 16. No. 3 (B).44 Esta normativa transitoria sustituyó todas las leyes existentes sobre la materia, que quedaron total o parcialmente derogadas, siendo aplicables únicamente sino contradicen la Normativa y los decretos antes mencionados. Las principales leyes fueron: la Ley de Carrera Judicial; la Ley Orgánica del Consejo de la Judicatura;la Ley Orgánica del Poder Judicial, La Ley de Arancel Judicial y la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

términos siguientes: “La misión esconsciente que muchos de los obstá-culos que se han encontrado al libredesempeño de la judicatura y que,como consecuencia, repercuten en laprofesión legal están dados por lo queen Venezuela todos denominan (yaceptan como un hecho dado) régimende “transitoriedad” constitucional. Estesistema no permitió ni la vigencia de laConstitución de 1961, mientras entra-ba en vigencia la nueva Constitución,ni la vigencia de esta última. Lo preocu-pante es que esta transitoriedad ya lleva,como se adivina, varios años (desde1999), lo que ha permitido que haya unanormatividad que podría llamarse opera-tiva pero que se ha generado y se siguegenerando al margen de la ConstituciónPolítica”45.

Lo más grave es que a partir de mayode 2004, tampoco quedó derogada lanormativa inicialmente transitoria a quese ha hecho referencia, de hecho, se mantuvo vigen-te en su mayoría, salvo por algunas disposiciones.

En consecuencia, en Venezuela ha existido desdela entrada en vigencia de la Constitución un régi-men transitorio en el ámbito del gobierno y admi-nistración del Poder Judicial con normas dictadaspor órganos creados ad hoc, como la Comisión deFuncionamiento y Reestructuración o por el propioTribunal Supremo de Justicia como a través de laComisión Judicial o la Sala Plena, que han actuadocomo una especie de legislador en el ejercicio de susnuevas funciones administrativas46.

Esta normativa ad hoc, además, ha generado unconjunto normativo no sistemático, que ha dadolugar en la práctica a una triple estructura adminis-trativa en el Poder Judicial para resolver práctica-mente los mismos asuntos o de índole similar, esdecir, la del Tribunal Supremo de Justicia, la de laDirección Ejecutiva de la Magistratura, la de lasdirecciones administrativas de los demás órganos delPoder Judicial antes mencionados y la de los tribuna-les, y llama la atención en este aspecto como no se

usan economías de escala yalcance47, lo que ocurriríasi una sola unidad adminis-trativa prestara servicios atodos los tribunales, inclui-das las Salas del máximo tri-bunal, esto independiente-mente de la desconcentracióno descentralización que sepudiera verificar.

A pesar de esto, la gestiónjudicial en ciertos tribunales hamejorado de forma considerabley se han tomado iniciativasimportantes en este ámbito,incluso innovadoras. Esto es pro-ducto de la nueva autonomía fun-cional de orden constitucional delPoder Judicial que le ha permitidodictar reglamentos para regular sufuncionamiento y organización, lo

que es competencia del Tribunal Supremo deJusticia en Pleno, tal como lo establece el artículo267 de la Constitución48, pero también de laDirección Ejecutiva de la Magistratura y de losPresidentes de los Circuitos Judiciales Penales. Entrelas medidas indicadas resaltan49: la automatizaciónde la distribución de las causas, de manera que laasignación al juez de un caso sea objetiva y casuísti-ca, así como los registros judiciales automatizados, envirtud de los cuales las actuaciones que se verificana lo largo del proceso desde su inicio hasta su finali-zación deben registrarse en un sistema informáticopara la gestión judicial, el Juris 2000.

Estas innovaciones se han puesto en marchaprincipalmente en el campo penal y laboral, y sinduda, han constituido un gran avance para la admi-nistración de justicia, ya que han acabado con el«formalismo escriturario», en virtud del cual lo queno constaba en el expediente en papel o en un libro,llamado libro diario, en que se anotaba a mano cadadía las actuaciones del tribunal, no existía a los efec-tos prácticos50 y han dado lugar a la puesta en mar-cha de nuevas tecnologías en la administración dejusticia.


31

45 International Bar Association, OBCIT, pp. 22 y 23.46 International Bar Association, OBCIT, pp. 21 y 22.47 Las economías de escala se producen cuando se duplica el nivel de producción sin duplicar los costos y las de alcance cuando una empresa produce dos pro-ductos a un costo menor que si lo hicieran dos (Pindyck, Robert y Rubinfield, Daniel, Microeconomía, Prentice Hall, traducción de Esther Tabasco y Luis Toharía,Madrid, 2001, pp. 231 y 235.48 Louza, Laura, La potestad reglamentaria del Poder Judicial, Publicado en Ensayos de Derecho Administrativo, Homenaje a Nectario Andrade Labarca, Colecciónde libros homenaje Nro 13, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2004, pp. 10 y ss.49 IDEM.50 Pérez Perdomo, Reforma judicial, estado de derecho y revolución en Venezuela, OBCIT, pp. 342.

...la gestión judicial en cier-

tos tribunales ha mejorado deforma considerable y se han

tomado iniciativas importantesen este ámbito, incluso innova-doras. Esto es producto de la

nueva autonomía funcional deorden constitucional del

Poder Judicial que le ha per-mitido dictar reglamentospara regular su funciona-miento y organización, loque es competencia del

Tribunal Supremo deJusticia en Pleno, (...)pero también de la

Dirección Ejecutiva dela Magistratura y de

los Presidentes de losCircuitos Judiciales

Penales.

Adicionalmente, han promovido la celeridad delos procesos y disminuido sus costos, según lodemostró una evaluación preliminar que se hizo enel año 2003 en los tribunales ubicados en los Palaciosde Justicia de Barquisimeto,Barcelona y Ciudad Bolívar y enlas Sedes Alternas de Acarigua,San Felipe, Barinas, Trujillo yMérida, que representaban para esemomento el 52% de tribunales conJURIS 2000 y el 13% del total detribunales del país51.

No obstante lo anterior, la percep-ción generalizada es que los tribunalesfuncionan mal, aunque parece ser favo-rable la opinión de los usuarios de laadministración de justicia sobre laimplantación del Juris 2000 y la automatización quese ha hecho en los años siguientes a la entrada envigencia de la Constitución52. Dicha opinión puededeberse a que, por una parte, no todos los tribunalesestén automatizados, y por la otra, a que incluso losque lo están, en muchas ocasiones no cuentan conlos medios humanos ni materiales para funcionar demanera adecuada. Así, aunque cuenten con compu-tadoras y un sistema de gestión moderno, muchasveces hay apagones o no hay papel, y sobre todo,según indica el estudio de Consorcio de Justicia yacitado53, ocurre que el personal que, por demás tienemucha inestabilidad, no está sufi-cientemente capacitado, ni motiva-do para realizar de manera eficientelas labores que desempeña. En parti-cular esto es preocupante en cuanto alos jueces.

La mayoría de los jueces, en efecto,son temporales o provisionales. La Leyde Carrera Judicial prácticamente estáderogada y las normas sobre la materiason de carácter reglamentario o no existeny es el máximo tribunal quien de todasformas tiene la competencia para dictarlas.Los funcionarios tampoco tienen un estatu-

to que los regule. Lo que ocurre en la práctica es queel propio Poder Judicial, en la cabeza del TribunalSupremo de Justicia, selecciona, nombra, remueve yasciende a su personal, incluidos los jueces, deforma discrecional y sin mayor procedimiento.

Esto se agrava si se consideraque la Comisión Judicial, que es

la que controla la selección, nom-bramiento y remoción de los jue-

ces de manera directa o indirecta através del control de los órganos

administrativos que se ocupan deello, según han indicado organismos

internacionales, está politizada54. Lasituación es tan grave que Human

Rigths calificó a los jueces venezolanos como“desechables” 55 y no parece mejorar ya que a partirde la entrada en vigencia de la Ley OrgánicaTribunal Supremo de Justicia, se ha llegado a susti-tuir en seis meses al 10% de los jueces.

El aumento del presupuesto en los años poste-riores a la entrada en vigencia a la Constitución esalgo positivo que llama la atención y que, sin duda,ha permitido la importante dotación que se hahecho en estos años al Poder Judicial. Pero esteaumento parece haber sido muy relativo en térmi-nos prácticos. De hecho, a partir de la entrada envigencia de la nueva Constitución y por lo menos

hasta el año 2003, la entrega efectiva de recur-sos ha sido en el mejor de loscasos, de aproximadamente

el 70% de lo asignado porley56, lo que significa que por

ejemplo en realidad en el 2002el presupuesto fue del 0,98 y en

el 2003 del 1,19, lo que redujoel porcentaje asignado a cifras

similares a las que se asignabanantes de la nueva Constitución. La

diferencia entre la entrega efectivade recursos y la asignada por ley, era

una situación de hecho que se pre-sentó fundamentalmente a partir del


32

51 En esta evaluación, los efectos del Juris 2000 se consideraron especialmente en cuanto a la reducción de la duración de los casos lo que representó en un pro-medio una reducción de un 57% de la duración usual, es decir, una disminución de la duración del proceso de 145 días. El mismo estudio demostró un incremen-to de casos terminados en un 534,12% y un aumento de casos procesados y resueltos en 4,34 veces, lo que da un ahorro neto que se estima en Bs. 70000 (apro-ximadamente US$ 25) por caso finalizado. (Ver para ambos estudios: Pimentel, Eduardo, Estudio sobre costos y beneficios del Juris 2000, para la presentación porel Tribunal Supremo de Justicia, de un nuevo proyecto ante el Banco Mundial, llamado proyecto para la resolución de conflictos en Venezuela, mayo de 2004).52 Asociación Civil Consorcio Justicia, Convenio: Justice and Democracy Observatory in Venezuela (#03-269), Caracas, 01 de Abril 2004 - 31 de Diciembre 2004,pp. 11.53 IDEM54 Human Rigths Watch señala:"se dice que el bando del gobierno controla la mayoría de los miembros de la Comisión Judicial" (pp. 12), ejerciendo una autori-dad prácticamente sin control para designar y remover a los jueces".55 IDEM.56 Fuente: Tribunal Supremo de Justicia, Dirección Ejecutiva de la Magistratura, Oficina de Planificación y Desarrollo, Presupuestos de los años 2001, 2002 y 2003.

...el propio Poder Judicial,

en la cabeza del TribunalSupremo de Justicia, selec-

ciona, nombra, remuevey asciende a su perso-nal, incluidos los jue-ces, de forma discre-cional y sin mayor

procedimiento.

La situación es tangrave que Human Rigths

calificó a los jueces venezo-lanos como "desechables"

y no parece mejorar yaque a partir de la entra-

da en vigencia de laLey Orgánica TribunalSupremo de Justicia,se ha llegado a sus-tituir en seis meses

al 10% de los jueces.

año 200157, y que fue detectada incluso por orga-nismos internacionales58. En efecto, aun cuandohaya autonomía financiera, los recursos del PoderJudicial son parte de los recursos del Poder Público,los cuales están disponibles en la Tesorería Nacional,órgano que depende del Ministerio de Finanzas yque materializa los pagos del Estado, así, la entregamaterial de los recursos o pagos depende de su exis-tencia efectiva en la Tesorería y a partir del año2001, en Venezuela hubo problemas de caja, por loque hubo problemas para la entrega efectiva de losrecursos al Poder Judicial. Esto también puedehaber afectado la independencia del Poder Judicialen estos años si la entrega de recursos estaba sujeta alas decisiones que tomara el máximo tribunal en loscasos políticos.

A modo de conclusiones

Como ha quedado de manifiesto, el cambio delsistema de gobierno judicial en Venezuela, no hasido – por si mismo – una garantía para la mejorade la administración de justicia. No obstante, esacomprobación no anula la importancia del tema delgobierno judicial, sólo nos da señales de que el temadel gobierno judicial no es simplemente un asuntoorgánico ni normativo o formal, sino que requierede ciertas garantías sustanciales y de medidas con-cretas, para que el mismo influ-ya positivamente en el desempe-ño de la justicia. En efecto, laexperiencia venezolana demues-tra que una adecuada organiza-ción y un buen funcionamientodel gobierno judicial son esencia-les para el éxito de una reformajudicial, y en consecuencia de unaadecuada administración de justi-cia, en la medida en que éstosgaranticen una gestión eficiente ytransparente, jueces independientesy capaces, personal judicial calificadoy liderazgo del órgano judicial, por loque no es fundamental el modelo degobierno judicial en si mismo consi-derado, sino los cambios reales que sehagan en el sistema, aunados a ciertasgarantías indispensables.

Efectivamente, Venezuela ha transita-do por diversos sistemas de gobierno judicial a lolargo de los últimos cincuenta años, sin que por ello

la situación de la justicia, o cuando menos la percep-ción pública que de ella se tiene, haya mejorado. Estaapreciación local se ve reforzada por la experienciainternacional, pues existen en el mundo distintosejemplos de sistemas de administración de justiciaexitosos, sin que sea una constante entre ellos el sis-tema de gobierno judicial elegido. Así, no parece serla estructura o el modelo de gobierno judicial, lo quedetermina el buen funcionamiento de la justicia o eléxito de un programa de reformas judiciales.Tampoco parece ser el conjunto normativo que regu-la el sistema de justicia, lo que garantiza una adecua-da administración de justicia. En este sentido,Venezuela ha cambiado de Constitución, práctica-mente cada vez que ha hecho un cambio institucio-nal en la administración de justicia, sin mayoresresultados. De hecho, la experiencia general, nacio-nal e internacional, nos demuestra como muchasveces los cambios normativos se quedan en papel,por lo que la realidad dista mucho de la norma. Loque hace en realidad la diferencia son los valores y lacultura de los individuos que imparten justicia, asícomo los de la sociedad y ciudadanos que la reciben.

Por esto es que en nuestra opinión, lo que real-mente marca la diferencia y garantiza que el poderjudicial funcione de manera adecuada, indepen-dientemente del modelo de gobierno que tenga, esque esa estructura permita que se incorporen meca-

nismos de evaluación ycontrol, tantos de los indi-viduos que integran elPoder Judicial, como de lainstitución. En efecto, en elcaso venezolano queda claroque la diferencia en la gestiónjudicial en los distintos perio-dos a los que hicimos referen-cia, más que ser producto delmodelo de gobierno judicialimperante, era producto de laexistencia o no de mecanismosde evaluación de los jueces, yrendición de cuentas a la sociedadcivil, como de alguna maneraocurría en la época de la justiciadel Ministro, y luego nunca ocu-rrió. De hecho, en la época en que

en apariencia más se fortaleció alPoder Judicial al dársele la posibilidad de autogo-bernarse y otorgársele un gran poder al órgano cús-pide, el máximo tribunal en este caso, fue el perio-


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57 León, Mariela, Es inconstitucional el presupuesto de 2003, El Universal, 24 de noviembre de 2002,http://buscador.eluniversal.com/2002/11/24/eco_art_24204EE.shtml 58 Internacional Bar Association, OBCIT, pp.

...Venezuela ha transitado por

diversos sistemas de gobiernojudicial a lo largo de los últimoscincuenta años, sin que por ello

la situación de la justicia, ocuando menos la percepciónpública que de ella se tiene,haya mejorado. Esta aprecia-ción local se ve reforzada porla experiencia internacional,

pues existen en el mundodistintos ejemplos de sis-temas de administraciónde justicia exitosos, sinque sea una constanteentre ellos el sistemade gobierno judicial

elegido.

do más nefasto para el poder Judicial venezolano. Yefectivamente, el problema es que la independenciadel órgano, como en el caso venezolano, o de losjueces, como sería el caso italiano59, sin responsabi-lidad, da origen a órganos o jueces intocables quepueden abusar de su poder.

A este respecto debe destacarse que esta afirma-ción puede parecer contradictoria, ya que hasta haceno mucho tiempo la independencia judicial y la ren-dición de cuentas se consideraban conceptos anta-gónicos, es decir, por ser el juez independiente nodebe dar cuenta de lo que hace. Así, suele señalarseque los procesos de evaluación de la labor del Juezpueden enturbiar su independencia (dado que unaevaluación, puede identificarse con una forma deintromisión en su actividad), razón por la cual –enla filosofía organizativa– suele pensarse que enmateria judicial es mejor “evitar ventilar su ropasucia en público”60. Pero, está ampliamente demos-trado que esta apreciación es errónea, ya que con-trariamente, es el desempeño transparente y la eva-luación constante del mismo, lo que justamentepuede contribuir a una mejor gestión judicial y agarantizar la independencia del juez.

Es más, hoy en día está claro que, aunque elpoder judicial debe ser libre para actuar según suspropias perspectivas, no debe serlo completamente,porque como toda institución de gobierno demo-crático debe rendir cuentas. Más bien es la rendi-ción de cuentas la que lo puede legitimar y así darlefortaleza y en consecuencia, garantizar su indepen-dencia. Sólo si se conoce qué hace el poder judicialy cómo lo hace, se puede tener confianza en él.

Para comprender mejor esto, y en particular, elsutil lindero entre rendición de cuentas e intromi-sión en los asuntos judiciales, es importante aclararque la rendición de cuentas es “un control posterior, yse refiere al requerimiento de que el Poder Judicial rela-te y explique tanto sus operaciones administrativas yfuncionales como los resultados”… “La rendición decuentas requiere que justifique sus actos en términos delcumplimiento de la ley”61. Concebida de esta forma la

rendición de cuentas, puede reducir la vulnerabili-dad del Poder Judicial frente a presiones externas,puesto que la única explicación aceptable será que laley lo establece y no por ejemplo que “el presidente meobligó a hacerlo”62. Así, es evidente la importancia deevaluar el desempeño del Poder Judicial y cómo estaevaluación más bien fortalece y garantiza su inde-pendencia y su legitimidad. Además, al ser el PoderJudicial parte del Estado, debe ser controlado por loque respecta a su gestión e iniciativas como todo entepúblico y sólo así se garantizará una gestión mástransparente, se incentivará la generación de infor-mación sobre el uso de los recursos que se le asignany se motivará a los jueces a dar prioridad a la pers-pectiva del ciudadano y del usuario del servicio.

La situación descrita a lo largo de este trabajo yparticularmente, la existente a partir de la nuevaConstitución ha llevado a que Venezuela de ser unade las democracias mejor establecidas en AméricaLatina haya pasado a ser uno de los países más ines-tables, con índices críticos en el ámbito del Estado dederecho, siendo la independencia del poder judicial,la previsibilidad de la justicia, la protección de losderechos de propiedad, la delincuencia como obstá-culo para los negocios, entre los indicadores que sehan utilizado para medir este factor, y ubicándose enel 2002 muy cerca de Haití y prácticamente igualque Paraguay63. Esto demuestra la estrecha relaciónque existe entre legitimidad, democracia, Estado dederecho, gobernabilidad y sostenibilidad64, y de allíla importancia y necesidad de implantar un modelode gobierno judicial que garantice la rendición decuentas y la transparencia en la gestión.

Estando así las cosas, la única esperanza enVenezuela parece aún encontrarse en la capacidad deautocrítica de las instituciones gubernamentales. Sinembargo, es necesario que la propia sociedad civil yel ciudadano así lo exijan, con el fin de tener un sis-tema de justicia independiente, eficiente y transpa-rente, como lo establece la nueva Constitución, yaque está actualmente claro que el grado de libertadde un país depende del respeto y la práctica de losderechos políticos y libertades civiles.65


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59 Di Federico, La independencia judicial en Italia: una visión crítica desde una perspectiva comparativa (no sistemática), Pautas para promover la independenciay la imparcialidad judicial, USAID/IFES, USA, 2002, pp. 104 y ss.60 Hammergren, Linn, Independencia Judicial y Rendición de Cuentas: el Balance cambiante en las metas de reforma, Pautas para promover la independencia y laimparcialidad judicial, USAID/IFES, USA, 2002, pp 3.61 Hammergren, Linn, Independencia Judicial y Rendición de Cuentas: el Balance cambiante en las metas de reforma, OBCIT, pp. 170.62 IDEM.63 Galindo Pedro, Indicadores subjetivos: estudios, calificaciones de riesgo y encuestas de percepción pública sobre los sistemas de justicia. Resultados recientespara las Américas. Sistemas judiciales, Santiago de Chile, CEJA, 2003, pp. 30.64 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Resumen Ejecutivo, publicado en: "Justicia y gobernabilidad. Venezuela: una reforma judicial en marcha",Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1998, pp. 13.65 Ver Freedom House, Annual Report, 2004. Ver además el reciente estudio, How Freedom is Won, from civic resistance to durable democracy, de Karatnycky,Adrian y Ackerman, Peter, de mayo 2005 según el cual las coaliciones cívicas no violentas son las que en la mayoría de los países con regímenes autoritarios logranla libertad y la democracia duradera. (Ambos estudios se encuentran en la web: www.freedomhouse.org).

35


queda claro que en cualquier caso es necesario unactivo rol del judicial para impulsar e implementarmodificaciones y mejoras sustanciales en el sistemade justicia.

Haciendo un poco de historia2, el primer con-flicto en cuanto a la forma de gobierno y estructuradel sistema de justicia aún latente, tiene que ver conel sistema constitucional y la organización judicialpor un lado, producto de la experiencia de losEEUU y la cultura o tradición jurídica imperante,es decir aquella proveniente de la época de la colo-nia, cuando Argentina era el Virreinato del Río de laPlata3.

Transcurridos ciento cincuenta años de la pro-mulgación de la constitución nacional, el sistemajudicial real, el de las bases culturales, aquel quesiguió la tradición colonial, parece haber resistidolos diferentes embates a los que fue sometido. Una

Introducción

A lo largo de la historia, el Poder Judicial nuncatuvo una conciencia clara de lo que era y debía sersu gobierno, tradicionalmente se focalizó en su rolde poder jurisdiccional, dedicándose a resolver losconflictos que la sociedad le planteaba.

En las últimas décadas los procesos de reformajudicial han traído a la Justicia la idea de que es ellamisma quien debe prever su gobierno, administra-ción y fijar líneas de política judicial. El PoderJudicial debe ejercer activa y profesionalmente sufunción ejecutiva.

Esta situación se patentiza por la imposibilidadde la justicia para hacer frente a las demandas socia-les y la sensación que los cambios impulsados exter-namente –básicamente por los otros poderes delestado, tampoco podrían resolver la cuestión. Así

Juez y miembro del Consejo de la Magistratura dela Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Miembrodel Consejo Directivo del CEJA. Investigador deUnidos por la Justicia / [email protected] ]

[Germán C. Garavano

El Gobierno Judicial en Argentina1

One of the areas that has been lacking in the history of the judicial branch is a clear understanding of the taskof governing this agency. Traditional approaches have focused on the judicial branch's role as jurisdictional powerdespite the fact that reforms have introduced the idea that justice should govern itself and administer and set judi-cial policy. Initiatives in the area of judicial government have been hindered by deeply rooted judicial culture,which has left very little room for change. This article analyzes how a judicial reform process that emphasizes judi-cial government should be approached in light of past experiences. The author argues that any such effort shouldbe based on a paradigm shift through which the judicial branch comes to focus more on the people and less onits own internal needs.

*

1 Este trabajo se sustenta en uno previo publicado en la pagina web de la Asoc. de Magistrados de la provincia de Córdoba en co-autoría con el Dr. Martín Casaresque fue también base para una ponencia / comunicación presentada en el marco del Taller sobre "Los consejos de la Judicatura. Gobierno y AdministraciónJudicial", organizado por el Instituto Internacional de Sociología Jurídica, entre el 21 y el 22 de septiembre de 2005 en Oñati, España.2 En el presente artículo se citan párrafos de la tesis introducida en el trabajo inédito "La responsabilidad Judicial de cara al servicio de justicia" de los Dres.Garavano G. y Gershanik M., Universidad Austral.3 Garavano, Germán, La cultura y el sistema jurídico como condicionante de la Reforma Judicial, Ponencia en Congreso sobre Sistemas Judiciales Comparados,Universidad Nacional Autónoma de México, México DF, 2004

prueba de ello es que pese a la persistencia de nues-tros constituyentes en mantener la normativa cons-titucional respecto del juicio por jurados4, más alláde sus bondades, jamás pudo ser puesto en prácticaa lo largo de este siglo y medio de historia.

Mucho más cerca en el tiempo y en ocasión de lareforma constitucional de 1994, en el nuevo textode la carta magna se introdujeron un sinnúmero decambios atinentes al sistema de justicia propiamen-te dicho, sin perjuicio de otros tantos relativos aorganismos vinculados, todos ellos fueron marca-dos por el constitucionalismo europeo.

Así, se incorporo el Consejo de la Magistratura yel Jurado de Enjuiciamiento, modificando el sistemade selección y remoción de los jueces. Otorgándoleademás al primero de ellos facultades de administra-ción, capacitación, reglamentación y otras.

Por otra parte, se le dio carácter de órgano extrapoder al Ministerio Publico fijando las ramas que loconformaban, la Procuración General y la Defen-soría General de la Nación.

Estos cambios sumaban nuevas instituciones,básicamente de origen europeo, y se apartaban decambios similares implementados al nivel de lasjurisdicciones provinciales donde ya habían irrumpi-do estos órganos pero con facul-tades acotadas y sin grandesestructuras burocráticas. Lamayoría de las provincias ya con-taban con Consejos de laMagistratura, algunas con rangosconstitucionales, otras legales yreglamentarios, pero con la únicafinalidad de proponer y/o seleccio-nar los candidatos a cubrir lasvacantes de los jueces, generalmentecon conformaciones “ad hoc y adhonorem”. Con similar conforma-ción existen en diversas jurisdiccionesjurados de enjuiciamiento.

El objetivo central en el caso nacio-nal, que buscaba el constituyente erarecomponer la independencia delPoder Judicial, que en el curso de losúltimos años había sido significativa-mente mellada por la designación de magistrados

sin los antecedentes adecuados y/o con fuertes vín-culos con el gobierno de turno.

Sin perjuicio del inicial consenso existente sobrela necesidad de esta institución respecto de la desig-nación de los jueces y más allá de las críticas sobre lasdemoras y la existencia aún de presiones políticasespecialmente para determinados cargos, es ciertoque la calidad de las designaciones ha mejorado sen-siblemente. Pero mientras se lograba ese objetivo, lasrestantes facultades otorgadas ponían en crisis elgobierno del Poder Judicial. Se introducía un orga-nismo cuya finalidad en la Europa de la reconstruc-ción institucional era reducir las facultades del ejecu-tivo en cuanto a organización judicial, pues no debe-mos olvidar que en países como España, Portugal yotros: es el Ministerio de Justicia el encargado de lasOficinas Judiciales y todos los medios humanos ymateriales que en ella hay; para sacarle esas faculta-des al propio Poder Judicial y asignarlas a este nuevoórgano. El Consejo de la Magistratura pasó a contarcon dichas facultades y es necesario puntualizar quesi bien integra el Poder Judicial, mas allá de ciertasafirmaciones que despeja el texto constitucional(tanto en la Nación como en la Ciudad de BuenosAires), se estructura sobre una composición mixta,donde los magistrados constituyen una parte mino-ritaria. Pensemos que en el Consejo de la naciónsobre veinte consejeros tan sólo cuatro son jueces y

en el caso de la Ciudad Autónoma de BuenosAires, solamente 3 de 9.

Es decir, mientras por unlado se procuraba mejorar laindependencia en término delas designaciones, por otro se lerestaba independencia en todolo atinente a la administración ymanejo de recursos, incluida laestratégica capacitación judicial.Así pues, la cantidad de funcionesque se le ha asignado hizo necesariauna numerosa integración, conexcesiva participación política y unaamplia estructura burocrática5.

A modo de ejemplo podemos citarel caso del Poder Judicial de la Naciónen el cual el aparato burocrático nece-

sario para administrarlo insume aproximadamenteun tercio de la totalidad del presupuesto6, esta situa-


36

...mientras por un lado se

procuraba mejorar la indepen-dencia en término de las

designaciones, por otro se lerestaba independencia en

todo lo atinente a la admi-nistración y manejo de

recursos, incluida la estra-tégica capacitación judi-cial. Así pues, la cantidadde funciones que se le haasignado hizo necesariauna numerosa integra-ción, con excesiva par-

ticipación política yuna amplia estructu-

ra burocrática.

4 Constitución Nacional, art. 245 Haro, Ricardo El consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento: normatividad y experiencia funcional.6 Gershanik, Martin "Informe Justicia Argentina", en Garavano, Germán C. (Director Académico), Información & Justicia, Datos sobre la Justicia Argentina, Unidospor la Justicia, Buenos Aires, 2003.

ción se agrava a su vez ya que nos encontramos conque coexisten dos estructuras administrativas, unapara la Corte Suprema de Justicia de la Nación, yotra para el resto de los tribunales inferiores, que esel Consejo de la Magistratura7. A esto debemosagregarle, como claro ejemplo del sobredimensiona-miento producto de estas reformas que el Jurado deEnjuiciamiento, que a ese momento tan sólo habíainstruido 12 expedientes, llego a tener dentro de sunómina de personal alrededor de 100 agentes.8

El gobierno y la modernización judicial

Así, estos trascendentes cambios institucionalesno parecen, al menos en la evidencia empírica9 y lamirada de la gente, haber generado la transforma-ción del sistema de justicia esperada.

En esta línea, hay que destacarque algunos impulsores y expertosque se han referido a estas institucio-nes pensaron que iban a tener un roldecisivo en los procesos de reformajudicial que encaraba la región10. Sinembargo, tal como se puntualizó, elrol de promotores y gestionadores delos procesos de cambio, solo se cum-plió muy tímidamente en algunoscasos. La realidad parece demostrar queha interesado más el poder real y actualde la justicia (en términos de políticatradicional: tener mas personal a cargo,incidir en los concursos y ternas, mane-jar contratos y presupuesto) que la pro-yección de un cambio del sistema de caraa la población. Se ha privilegiado unavisión introspectiva y centrada en las relaciones depoder. Así ha pesado más a la hora de tomar deci-siones asignarle a un juez determinado más cantidadde personal contratado o impulsar la designación detal o cual candidato a magistrado, que una modifica-ción operativa y visible para el ciudadano común.

Esta afirmación, nos permite acercarnos al realfuncionamiento de estos órganos y en esta direcciónresulta interesante realizar estudios empíricos quemuestren cuál es la prioridad en el funcionamientodel gobierno judicial. En esta línea han avanzadodiversas ONGs de la región que han mostrado inte-resante información y han llevado en Argentina aque el Consejo de la Magistratura Nacional realiza-ra varias audiencias públicas sobre diversos temas deinterés de la población en general, más allá delcarácter público de todas sus reuniones plenarias.En esta línea de trabajo, resulta interesante en losdiversos países de la región, ver los órganos degobierno que tiempo dedican y que cantidad deresoluciones/actas/acordadas pueden ser asimiladasal ejercicio de dicha función, con cuanto personalinterdisciplinario se cuenta, si existen centros u ofi-cinas que preparen y presenten información para latoma de decisión, si se planifica a mediano plazo,que comisiones acaparan el mayor interés de los

integrantes, entre otras.

En definitiva y volviendo alaspecto normativo, en materiade gobierno judicial hoy elesquema institucional argenti-no, tal como fuera adelantando,ha mantenido la estructura judi-cial del constituyente de 1853,inspirada en la de los EstadosUnidos de Norteamérica, pero conla incorporación de una serie deinstituciones ajenas a esta, que hangenerado conflictos aún pendientesde resolución. En este sentido nosólo podemos mencionar las ampliasfacultades del Consejo de la Ma-gistratura11 y la aparición de la Cá-mara de Casación Penal, sino también

la cada vez más compleja y especializada organiza-ción en fueros de la justicia federal. Pensemos queen los últimos años se han creado el fuero de laSeguridad Social y el Penal Tributario, los que sesuman a los más de diez ya existentes.12

G E R M Á N C . G A R A V A N O

37

...hay que destacar que

algunos impulsores y exper-tos que se han referido aestas instituciones pensa-

ron que iban a tener un roldecisivo en los procesosde reforma judicial queencaraba la región. Sinembargo, tal como sepuntualizó, el rol de

promotores y gestio-nadores de los proce-sos de cambio, solo

se cumplió muy tími-damente en algunos

casos.

7 Es necesario recordar También, que al mismo momento y por sus respectivas separaciones institucionales, se crearon la administración de la Procuración Generalde la Nación, luego de la Defensoría General, la del Superior Tribunal de la Ciudad A. de Buenos Aires y la del Poder Judicial de dicha ciudad que administra la jus-ticia local.8 Situación que se está procurando revertir, mediante una disminución en la planta de personal y a través del impulso de diferentes proyectos que proponen con-vertirlo en un organismo ad-hoc que se convoca sólo cuando existe un caso para tramitar. Ver ejemplo en: Unidos por la Justicia, Proyecto ProJusticia, Proyecto deLey de reforma del Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento, Buenos Aires, 2001, disponible on-line en http://www.unidosjusticia.org.ar 9 Unidos por la Justicia (Gershanik, M y Gambaro, N Coordinadores), Información & Justicia II, Unidos por la Justicia y Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires,2005.10 Hammergen, Linn; Judicial Councils Further Judicial Reform? Lessons from Latin America. Carnegie Paper No. 28, Carnegie Endowment Working Papers,PÁSARA, Luis; Reformas del sistema de justicia en América Latina: cuenta y balance, División de Estudios Jurídicos CIDE, Centro de Investigación y DocenciaEconómica, Mexico DF, 200411 Ver art. 114 de la Constitución Nacional12 Ver Unidos por la Jusitica (Gershanik, M y Gambaro, N Coordinadores), Información & Justicia II, Unidos por la Justicia y Fundación Konrad Adenauer, BuenosAires, 2005.

Esto ha llevado, en el sistema de justicia federal,a un conflicto, planteado incluso en términos jurí-dicos, con resoluciones contradictorias entre laCorte Suprema de Justicia y el Consejo de la Magis-tratura sobre las competencias de cada uno13, queno hace más que complicar un sistema judicial com-plejo, integrado por juzgados, tribunales y Cámarasen muchos casos con competencias similares ysuperpuestas, tanto en términos administrativos, desuperintendencia y jurisdiccionales14.

Esta situación, más allá de las críticas que puedamerecer por no haber logrado conmover la situaciónque aún enfrenta nuestra justicia, encuentra explica-ción en la cultura jurídica, más proclive por tradi-ción y afinidad a mirar la experiencia europea.Tengamos en cuenta que de allí provienen granparte de estas instituciones, al igual que el modelode juez, especializado y académico que predominaen nuestra región15, por sobre el perfil habitual enel mundo anglosajón del abogado litigante que cul-mina su carrera en la magistratura16.

Las opiniones críticas sobre el funcionamientode los órganos de gobierno judicial y específicamen-te los Consejos de Magistratura o Judicatura, comolas nuevas instituciones encargadas, no han sido soloun patrimonio de la experiencia Argentina. Encon-tramos a lo largo de la región que en aquellos paísesque se han puesto en funcionamiento, como todainstitución nueva ha generado fuertes reproches yproyectos tanto de modificación como de supre-sión17. En este sentido, Vargas Viancos, formula 3críticas habituales sobre estos organismos:18

● “A los Consejos se les entrego la totalidad de lasfunciones de Gobierno Judicial pues aquella quehemos llamado representación política por histo-ria y peso institucional fue conservada en las

Cortes Supremas. Incluso en las restantes queda-ron también zonas oscuras, de intersección defacultades. Todo ello redundo en una constante ydesgastante pugna de poderes entre las CortesSupremas y los Consejos, costándole muchísi-mos a estos encontrar su definitivo nicho.

● Por lo general los Consejos han sido tan perme-ables a las influencias políticas en el manejo delas carreras judiciales como antes lo eran los otrospoderes del Estado. Incluso, como lo compruebala experiencia española, los cambios intentadosen su composición no han sido eficaces paradiluir los compromisos políticos de sus integran-tes con el sector que los designa.

● Los Consejos no han servicio para profesionali-zar y por ende hacer mas eficiente la administra-ción de los tribunales. En parte por su integra-ción mayoritaria sino exclusiva de abogados; enparte por tratarse de órganos colegiados, del todoineficientes a la hora de tomar decisiones coti-dianas de gestión; en parte porque ellos mismoshan creado costosas estructuras burocráticas peropoco profesionales que se superponen y encare-cen las que ya existían en los Poderes Judiciales.”

Por otra parte, la cosmovisión imperante impidióver otras experiencias tal vez más compatibles a laorganización judicial constitucional, como la Con-ferencia Judicial19, el Centro Judicial Federal 20 y laoficina Administrativa de la Justicia Federal que fun-cionan en los Estados Unidos de Norteamérica21. Oincluso más cerca en el tiempo y relacionada a un pro-fundo cambio procesal en materia penal, la Corpo-ración Administrativa del Poder Judicial de Chile22.

Lo cierto es que, ya sea gobernados por Consejosde la Magistratura o por Cortes Suprema, los pode-res judiciales todavía no han alcanzado un desarro-llo institucional tal que como poder del estado les


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13 Existe sobre el particular una presentación inédita del Dr. Santiago Corcuera, juez de la Cámara Nacional Electoral y primer secretario General del Consejo dela Magistratura de la Nación, presentada en el marco del Programa en Administración y Modernización Judicial (Fundación Carolina con la UBA y la U. Carlos IIIde Madrid)14 Respecto de estos últimos, en materia penal en mas de un 10% de las causas en promedio se plantean cuestiones de competencia entre tribunales de unamisma jurisdicción.15 De hecho hay que destacar que este perfil se ha consolidado y acrecentado en la integración de la justicia por la actuación de los propios consejos de la judi-catura o magistratura que han privilegiado los antecedentes académicos frente a otros elementos para ser valorados. Al respecto existe un interesante planteo rea-lizado por los Dres. Petrone y Margaretic en un trabajo inédito presentado en el marco del Programa Ejecutivo en Administración y Modernización Judicial de lafundación Carolina de Argentina.16 Garavano, Germán, La cultura y el sistema jurídico como condicionante de la Reforma Judicial, Ponencia en Congreso sobre Sistemas Judiciales Comparados,Universidad Nacional Autónoma de México, México DF, 200417 Hammergen, Linn; Judicial Councils Further Judicial Reform? Lessons from Latin America E-mail. Carnegie Paper No. 28, Carnegie Endowment Working Papers18 Vargas Viancos, Juan Enrique, Gobierno Judicial, La organización y el rol de las Cortes Supremas, Centro de Estudios de Justicia de las Américas, LOUSA, Laura,inédito Publicado en esta misma revista19 Ver sitio en Internet: www.tribunalpr.org/sistema/supremo/conferencia.html20 Ver sitio en Internet: http://www.fjc.gov/21 Bolatti, S y Garavano, Germán C. "Algunas lecciones del sistema judicial de los Estados Unidos" en Piaggi De Vanossi, Ana I. (Directora) Poder Judicial,Desarrollo Económico y Competitividad en la Argentina Tomo III, ED. Rubinzal Culzoni Editores, Bs. As. diciembre 2002. Pág. 219/24922 Ver sitio en Internet: www.poderjudicial.cl.

permita, salvo en algunos casos excepcionales, llevaradelante políticas públicas activas en la materia.23

Esta afirmación, nos lleva aplantear rápidamente que funcionesengloba el denominado gobiernojudicial y de que manera se puedediseñar y ejecutar una política públi-ca consistente en términos presupues-tarios y sustentable de cara a unamayor calidad de vida democrática.No olvidemos que si bien la justicia esun poder del Estado, y que existen fuer-tes resistencias a caracterizarla como una“administración” o un servicio público”es innegable, que sin perjuicio del rol enla construcción constitucional de un país,se trata de un poder institucional quebrinda un servicio o prestación a la comunidad.

Si bien se trata de un poder “débil” denominadopor algunos como “contrapoder”, por no tenercarácter electivo, esto no solo no lo exime de rendircuentas a la comunidad, sino que a medida que exis-te un mayor involucramiento de la sociedad y unmayor conocimiento de la actividad de este por losmedios de prensa, esta mas expuesto a las criticas ynecesariamente para mantener su independenciadeberá sustentarse en su adecuado funcionamiento.

Diversas han sido las funciones que la normativaconstitucional, legal y reglamentaria les ha asignadoa los consejos de la magistratura o que aun conservanlas cortes, en los diferentes países. Los expertos comoVargas Viancos; Hammergren, Binder, Passara, FixFierro y Louza24, entre otros han puntualizadasmuchas de ellas, agrupándolas de diversas formas.

Tomando en cuenta tales trabajos podemos decirque las funciones esenciales de gobierno25, en estecaso judicial, deben ser a) la selección de los inte-grantes de la organización; la capacitación y/o entre-namiento de ellos; b) la administración de la orga-nización (presupuesto, gestión y ejecución de recur-sos, etc.) y c) la definición de la política (judicial).

Expresamente he excluido la disciplina, puestoque entiendo que cuando excede las directivas deuna política de personal dentro de la organización,deben ser llevadas adelante por un órgano indepen-

diente. En este sentido, es interesante el funciona-miento de los jurados de enjuiciamiento como órga-

nos “ad hoc y ad honorem” para todo lo relativoa las sanciones y remociónde magistrados, por que

han demostrado una granindependencia y capacidad

para resolver los casos que sele han presentado. Lo cual

representa además una oportu-nidad para dejar que estos

tomen directamente a su cargo yen forma completa la investiga-

ción de la conducta de los magis-trados. Si este no fuera el camino

elegido o si se considerara la exis-tencia de una actuación previa, sin

duda una comisión dependiente de la CorteSuprema o de la misma Procuración General conintervención de alguno de sus miembros, es uncamino que permite allanar las dificultades políticasque muchas veces plantea la cuestión disciplinaria.

La experiencia cotidiana por otra parte demues-tra que la actuación disciplinaria en los Consejos dela Magistratura (comisión de disciplina) no solopresenta dificultades operativas y políticas en su des-envolvimiento, sino que ha traído conflictos adicio-nales a un organismo de por si complejo en el entra-mado de sus acuerdos, diferencias políticas y rela-ciones de cara a su principal función.

Esto en definitiva, es así por cuanto es la PolíticaJudicial, aquella función que cumple un rol estraté-gico, que sin dudas marca la diferencia, con lo quese ha venido haciendo en los últimos 150 años y quetiene la virtud de generar un cambio hacia el futuro.

Pensemos que el concepto de Política Judicialentendida como una política pública destinada alograr un servicio de justicia mas eficiente y de cali-dad en beneficio de la ciudadanía, no existe ni haexistido en términos generales -como elemento pro-pio- dentro de la organización, mucho menos comouna parte del gobierno judicial.

En el caso de Argentina, una de las primeras ini-ciativas planteadas a fin de revertir esta situación,poder anticiparse a los acontecimientos y llevar ade-lante reformas graduales, fue la propuesta realizada


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...ya sea gobernados por

Consejos de la Magistratura opor Cortes Suprema, los pode-res judiciales todavía no hanalcanzado un desarrollo ins-

titucional tal que comopoder del estado les per-

mita, salvo en algunoscasos excepcionales,

llevar adelante políti-cas públicas activas

en la materia.

23 Unidos por la Justicia, Proyecto ProJusticia, Proyecto de Ley de reforma del Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento, Buenos Aires, 2001, dispo-nible on-line en http://www.unidosjusticia.org.ar24 Ver obras citadas, los materiales preparada para el Taller del Instituto de Sociología Jurídica Internacional y los documentos de trabajo del CEJA www.cejame-ricas.org 25 Ver Hammergen, L, Op. cit.; Binder, Alberto, La Reforma de la Justicia Penal: entre el corto y el largo plazo, Sistemas Judiciales, Año 2, Nº3, Centro de Estudiosde Justicia de las Américas, Varcas Viancos, J, Op. cit.

en el año 1998 por el Plan Nacional de ReformaJudicial que recomendaba la creación de un Centrode Política Judicial y Control de Gestión.26 Este órga-no debía tener a su cargo las oficinas de Estadísticas,Auditoria, Sugerencias y Quejas, y el Centro deInvestigaciones de Política Judicial. Asimismo tam-bién se recomendaba que dicho Organismo debíadepender de la cabeza del Poder Judicial. El Consejode la Magistratura Nacional avanzó en esta línea alcrear la “Comisión de Reforma Judicial”, luego dehaber tenido sin funcionar una unidad de estudiosy proyectos.

De igual manera, en el Consejo de la Magistra-tura de la Ciudad Autónoma, al momento de ter-minar estas páginas ha creado la “Comisión Auxiliarde Política Judicial27” con la consiguiente direccióny trabaja en un Plan Estratégico Trienal a fin desuplir con esta falencia que tuvo inspiración en losproyectos de planes estratégicos desarrollados en lospoderes judiciales de Córdoba, Salta y Santa Fe, quea su vez se sustentan en los de Virginia, California yotros poderes judiciales estaduales de los EEUU.

En este sentido es justo mencionar la actitud delSuperior Tribunal de la provincia de Córdoba, queal igual que otras cortes del país y la región, ha prio-rizado el rol de gobierno, ya sea mediante la crea-ción de oficinas especificas destinadas a generar yanalizar la información producida, como para plani-ficar y ejecutar iniciativas de cambio; como así tam-bién mediante un fuerte activismo en el dictado deacordadas y reglamentos sobre la administración dela justicia.28

Conclusiones

Como hemos vistos a lo largo de esta apretadasíntesis, y fuera puntualizado tiempo atrás29 el siste-ma judicial ha sufrido numerosos cambios en su fazinstitucional, algunos legales otros constitucionales.La realidad nos marca que difícilmente enArgentina, del mismo modo que sucede en otrospaíses de la región, se puedan generar los consensosnecesarios para encarar una segunda generación decambios que permita enderezar y ajustar lo ya reali-

zado, mas allá de los fuertes esfuerzos que se han lle-vado adelante en esa dirección30.

No habiendo prosperado las propuestas genera-das para reducir y tecnificar los órganos de gobier-no31 pareciera que la forma es avanzar en distinguirla esfera política del nivel de la gestión diaria y con-tinuar alentando la creación de áreas destinadas aplanificar la mejora continua del sistema de justiciae impulsar bajo el liderazgo activo de los encargadosdel gobierno judicial los proceso de cambio en lagestión necesarios para la mejor prestación de lafunción judicial de cara a la población.

En aquellos casos, en que si es posible avanzar enmodificaciones o creaciones institucionales, ya seapor consenso o definición política del gobierno deturno32 resulta imperioso pensar en órganos equili-brados, reducidos en números (nunca más de 15miembros) con preeminencia de magistrados,estructuras acotadas y focalizados hacia el diseño depolíticas publicas en la materia.

De igual modo, la triste experiencia en materiade administración “pura y dura” nos debe alertarsobre cómo las relaciones de poder llegan a incidiren todos los aspectos de la organización, aun los mastriviales afectando de un modo directo el funciona-miento de la justicia.

Así, la novedosa y profunda postulación deVargas Viancos y la contrapropuesta de Binder, sibien resultan opciones técnicamente viables y queinvitan a la reflexión y el debate, entiendo quelamentablemente nuestros sistemas institucionalesno se encuentran preparados para hacerles frente,tanto por cuestiones culturales como políticas, y queirremediablemente aun en el supuesto que se con-cretaran enfrentaran problemas similares a los aquíplanteados.

La razón de ello, como ya fuera anticipado alcomenzar este trabajo, es la necesidad de operarsobre el funcionamiento real del órgano, la interac-ción de sus integrantes, los espacios de poder que losdistintos sectores ocupan, para ver que impacto ten-drá ello en el gobierno judicial. En esta línea se pre-


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26 Ver Garavano, Germán C. (Director-Coordinador) Plan Nacional de Reforma Judicial -Propuestas para la Reforma del Sistema de Justicia, Centro de EstudiosJurídicos y Sociales, Ministerio de Justicia de la Nación, Buenos Aires, 199927 En este momento se esta desarrollando una experiencia piloto de Gestión social de Calidad para la justicia, el programa de fortalecimiento de la justicia con-travencional y penal en oralización de procesos y un ambicioso proyecto de acceso a la justicia.28 Al respecto, se tiene conocimiento que se encuentra en prensa (La Ley) una publicación del Superior Tribunal de Justicia de Córdoba, que reúne las acordadasy actividad administrativa de esta corte, que a su vez ya había llevado adelante publicaciones similares.- 29 Chayer, H.,Garavano, G.,Cambelotti, C.,Ricci, M., La problemática de la oficina judicial en la Argentina, El Derecho, 03/09/1999, Año XXXVII, Nº 982830 Diálogo Argentino, Todos por la Justicia, Síntesis de Actividades, Febrero de 2002 - Mayo de 2003, Mesa Permanente de Justicia del Diálogo Argentino,Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2003.

senta como muy alentador el estudio que se estaencarando a partir del taller realizado en el InstitutoInternacional de Sociología Jurídica que definió unaserie de cuestionamientos y preguntas sobre el fun-cionamiento real de las relaciones de poder al inte-rior de la organización, algunas de las cuales se rese-ñan a continuación:

● ¿Cómo se elabora el presupuesto judicial y cómose asigna su gasto?;

● ¿Se generan y se utilizan indicadores de gestiónjudicial?;

● ¿Cómo se selecciona a los jueces y al demás per-sonal judicial?;

● ¿Hay formación y capacitación de recursos huma-nos? En caso afirmativo: ¿quién la recibe? ¿Cuálesson los contenidos? ¿Cómo se imparte? ¿Cuál essu impacto en el desempeño profesional?;

● ¿Cómo se controla la conducta y el desempeñodel personal judicial?;

● ¿Cómo se relacionan los tribunales con los otrospoderes públicos?

● ¿Cómo se relacionan los tribunales con la socie-dad civil y cómo se presentan ante la opiniónpública?

Al igual que ha sucedido con lasreformas penales y con los infruc-tuosos intentos por modificar la ofi-cina judicial33 y los parámetros defuncionamiento de la justicia, la lógi-ca del sistema y de sus operadorestiende a reducir y fagocitar muchos delos cambios ensayados, logrando queel sistema como tal no altere, al menosprofundamente, su actuación. En estadirección, y especialmente en materiade un tema tan sensible al quehacerpolítico y social de una nación como elgobierno judicial, parece oportuno, deacuerdo a las idiosincrasias y posibilida-

des de cada pueblo procurar generar acciones con-cretas que reviertan la dirección en el sentido desea-do. Generar una transformación cultural y de ladinámica de funcionamiento de cada institución,para luego pasar a cambios estructurales que con-tenga y den mayor eficiencia en la función.

La realidad de hoy requiere de metas a medianoplazo; no se pueden exigir cambios rápidos, es nece-sario avanzar en propuestas innovadoras sustentadasen el cambio cultural, lo cual requiere un fuertecompromiso de la organización y la participaciónbajo el liderazgo de la cabeza de poder de todos losactores del sistema judicial.

Como anteriormente se señaló, una de las clavesen este tema es que el diseño de políticas judicialesy la administración o gestión se encuentren en dife-rentes niveles ubicándose este último en un planoinferior y de subordinación respecto del primero.Para lo cual no resulta indispensable ni grandes y enalgunos caso ni pequeños cambios estructurales.

La introducción de esta noción, no implica uncapricho atado a la pretendida reforma judicial, sinoque se impone la necesidad de un verdadero cambio

de paradigma de la organi-zación, para plantear suactuación ya no mirandosus necesidades propias einternas sino de cara a lapoblación.

Sólo generando una nuevavisión, el Poder Judicial podrámejorar su gobierno y funciona-miento, superar los niveles decalidad de nuestras democracias,recuperar la confianza de la ciuda-danía y sostenerse como un verda-dero poder independiente.


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31 En este sentido se alinean las recomendaciones realizadas por la Mesa de justicia del Diálogo Argentino.32 Estrategia claramente desaconsejable en materia de justicia, donde resulta más adecuado avanzar en la construcción del consenso y la generación de políticasde Estado. Al respecto resulta elocuente el conflicto planteado ante la propuesta una parte del oficialismo del Senado de Argentina de reducir la cantidad de miem-bros del Consejo de la Magistratura Nacional alterando fuertemente los niveles de representación a favor de miembros presumiblemente afines al gobierno (verlas solicitadas publicadas en los principales diarios el país por Colegios de Abogados y el propio Consejo de la Magistratura Nacional en noviembre y diciembrede 2005). Hoy cuenta con media sanción de la H.C. Senadores.33 Garavano, Chayer y otros "La Problemática de la Oficina Judicial en la Argentina" El Derecho, ver en línea en www.unidosjusticia.org.ar

Aligual que ha sucedido conlas reformas penales y con los

infructuosos intentos pormodificar la oficina judicial ylos parámetros de funciona-

miento de la justicia, lalógica del sistema y de susoperadores tiende a redu-cir y fagocitar muchos delos cambios ensayados,logrando que el siste-ma como tal no altere,

al menos profunda-mente, su actuación.

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Debate

Juan Enrique Vargas: El debate que damosinicio constituye la conclusión de una discusión ini-ciada en el seno de este Comité Editorial a partir deun documento que preparamos desde CEJA, el quedio origen luego a sendos documentos de comenta-rios elaborados por Linn Hammergren yAlberto Binder, a los cuales se les agregaron losde varios de ustedes durante el Foro Virtual que sos-tuvimos las últimas semanas.

La necesidad de discutir sobre gobierno judicialsurge precisamente de constatar las dificultades yproblemas que tenemos para avanzar en las políticaspúblicas judiciales y particularmente en los procesosde reforma a la justicia. Una de las cosas que hemospodido percibir es que estas reformas requieren con-sistencia y persistencia en el tiempo, capacidad deconducción, liderazgo, capacidad para afrontarmomentos críticos y perseverar en las ideas de cam-bio; y requiere también de capacidad para evaluarcuáles son los resultados que se están teniendo, e irintroduciendo oportunamente las correcciones quesean necesarias. O sea, requiere tener las riendas bas-tantes cortas del proceso, y según nuestra experien-cia en esta conducción pueden intervenir: la socie-dad civil; los Congresos de las Repúblicas que hanaprobado muchas veces las leyes que dan origen alos cambios; y los Poderes Ejecutivos en aquellospaíses donde tienen un rol sobre las reformas judi-ciales. Sin embargo, estos tres estamentos tienen unrol muy activo y relevante en los inicios, en el dise-ño y la discusión parlamentaria de las propuestas,pero una vez que un nuevo sistema se ha convertido

en ley y comienza a implementarse, el rol de todosellos se ve menguado, frente al protagonismo queadquieren –o debieran adquirir– las institucionesdel sistema.

Producto de los mismos cambios, hoy los siste-mas de justicia son entidades más poderosas, conmás recursos y funcionarios, que han adquiridotambién nuevas e importantes competencias queantes correspondían a otros órganos. Habiéndoselos sistemas de justicia convertidos en entidades máscomplejas y relevantes, hoy nos damos cuenta de lacentralidad e importancia de la capacidad de gober-nar adecuadamente el sistema para que pueda cum-plir con sus objetivos y poder llevar adelante laspolíticas que se decidan aplicar en él. Aparen-temente todavía existen serias limitaciones y defi-ciencias para ello, pero quizás más sorprendente queesos problemas, es la ausencia de una discusión pro-funda que nos permita evaluar lo sucedido y tenerideas claras sobre cómo seguir hacia el futuro.

¿Cuáles son los principales problemas que anuestro juicio existen en la región en materia degobierno judicial? De partida tengo la impresión deque no está muy claro qué significa exactamentegobierno judicial, qué áreas comprende, qué funcio-nes demanda y quién tiene que hacerse cargo de él,aspecto este último donde más se ha discutido, perolamentablemente sin haber dilucidado las tres pre-guntas anteriores que en un orden lógico deben serrespondidas en forma previa.

Gobierno Judicial

En esta edición, Sistemas Judiciales publica eldebate realizado el 9 de diciembre de 2004 enel marco de la reunión conjunta del ConsejoDirectivo del Centro de Estudios de Justicia delas Américas (CEJA) y el Comité Editorial de laRevista Sistemas Judiciales. Allí, y a partir de lostextos de Juan Enrique Vargas, Alberto Binder yLinn Hammergren que se publican en el TemaCentral de este número de la revista, se desa-rrolló este rico intercambio de ideas.

This issue of Judicial Systems Journal features atranscript of the discussion that was held onDecember 9, 2004 during the joint meeting ofthe Board of Directors of the Justice StudiesCenter of the Americas (JSCA) and the journal'sEditorial Committee. The rich exchange pre-sented herein is complemented by articles inthe Main Topic section by Juan Enrique Vargas,Alberto Binder and Linn Hammergren.

El segundo nivel de problema, cualquiera sea eldiseño que se haya seguido, es que a este respectoexiste muy escasa información. Realmente no sabe-mos qué están haciendo los Poderes Judiciales y alno tener información sobre los resultados, no haymetas propuestas sobre qué es lo que se quierelograr. Existe en general una escasa cultura de ren-dición de cuentas y responsabilidad sobre lo que sehace, y cuando alguna información existe poco deella trasciende al exterior de las mismas institucionesjudiciales, con lo que la posibilidad de escrutarlasdesde afuera es enormemente dificultosa.

En general, las demandas ciudadanas que debie-ran regir el interés de un servicio público o judicialestán en este caso distantes o mediatizadas. En últi-ma instancia, la idea de que la justicia es un bientrascendente, lleva a prescindir de la satisfacción delos usuarios o clientes como criterios relevantes paramedir el éxito o fracaso del sistema, y esto se haceparticularmente notorio a la hora de analizar lasdecisiones sobre gobierno. Existe una clara tenden-cia a pensar que esas decisiones, porque son relativasal sistema de justicia, tienen que ser tomada conprescindencia de esos intereses, por parte de aboga-dos casi como si fueran un ejercicio de dogmática.En muchos países una decisión administrativa essinónimo de abrir un expediente judicial con lasmismas características y formalidades que tendría laresolución de un litigio entre dos partes, un proce-dimiento completamente inadecuado y sin la celeri-dad que se requiere en estas materias.

La decisión, que se ha extendido en la región, deencomendar tareas de gobierno judicial a entidadescolegiadas, las cuales son un útil mecanismo cuandose quiere privilegiar un análisis detallado, pausado eindependiente de los asuntos, no parece ser la másadecuada tratándose de aspectos de gobierno. Porejemplo, en aquellos relacionados con la gestión, loimportante es poder tomar decisiones rápidas einnovadoras (la ciencia en la buena gestión es adap-tar las instituciones y las decisiones a un medio cam-biante con gran flexibilidad). Nada de eso es fácil enun órgano colegiado, por lo general en él las deci-siones tardan, pues comúnmente deben negociarse yexiste una tendencia natural a que se impongan lospuntos de vista más tradicionales, existen así pocosincentivos a la innovación.

Existe también una tendencia a que los órganosencargados de adoptar las decisiones de gobiernoasuman también la ejecución de las mismas, lo quelleva a grados extremos de centralismo y a impedirniveles más alto de profesionalismo en la adminis-tración de las instituciones judiciales, lo que conspi-ra fuertemente con su eficiencia. Tratar de la misma

manera las decisiones de gobierno con su ejecuciónEn general, ha habido poco avance en profesionali-zar muchas de las labores vinculadas al gobierno. Sellega al extremo de que en ocasiones las institucio-nes de gobierno invierten más de su tiempo en deci-dir una compra o una contratación que en fijar polí-ticas generales de adquisiciones o de recursos huma-nos, las que podrían ser implementadas por técnicoscon mayor capacidad para ello.

Creemos que cualquier avance en este tema tieneque conocer cada realidad nacional, pero tambiéndebe entender la propia estructura de los sistemas dejusticia en general. En América hay sistemas muydistintos. En los países de América Latina es comúnla existencia de carreras funcionarias, en las cuales seingresa al Poder Judicial pensando en una profesiónde por vida, donde se espera ir ascendiendo hastallegar a altos cargos al final de la carrera. Esta situa-ción es muy distinta a la de los países anglosajones,donde no existe una carrera y los jueces llegan a ocu-par sus cargos cuando ya cuentan con bastante expe-riencia profesional. Lo anterior determina fuerte-mente las características de las instituciones judicia-les y por ende su gobierno. Pero cualquiera sea elcontexto, es claro que con mayores o menores limi-taciones, uno de los aspectos centrales que hay quetener presente a la hora de pensar en el gobierno, esel tema de independencia judicial, o sea, reconocerque las decisiones que se adopten en materia degobierno pueden afectar la independencia externadel Poder Judicial si es que facilitan por ejemplo, laintromisión de organismos externos en los temasjurisdiccionales; o bien pueden afectar la indepen-dencia interna de los jueces cuando concentranmuchas facultades en su cúpula.

¿Cuáles son las áreas que involucra el gobierno ju-dicial? A nuestro juicio cuando uno habla de gobier-no judicial, se refiere a tres funciones distintas quepueden subdividirse. Primero, una cierta representa-ción política de la institución judicial, una voz en eldiálogo político en la relación con los otros podereso instituciones del Estado. La segunda, se vincula alos temas administrativos que podríamos denominarde gerencia judicial; y finalmente, una tercera ligadaa la carrera de los funcionarios, a los sistemas dedesignación, promoción, capacitación, evaluacióndisciplinaria, incentivos, remuneraciones, en fin.

¿Cuál ha sido la tendencia de los últimos años enAmérica Latina? Se podría pensar que tradicional-mente hubo dos modelos distintos, uno en que lasfunciones de gobierno estaban en manos del mismoPoder Judicial, que podría ser el modelo más cerca-no a los Estados Unidos; y uno en que muchas fun-ciones de gobierno estaban fuera del Poder Judicial,


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como el europeo tradicional, en donde tanto ladesignación de los jueces como la administracióneran de competencia de otros poderes de losEstados. Después de la segunda guerra mundial, esemodelo de Europa continental empieza a cambiar yse crean los Consejos de Justicia, básicamente con lapretensión de disminuir la ingerencia política en lostemas vinculados a la carrera funcionaria.

Este modelo llega, a partir de Venezuela en 1969y fuertemente en la década de los 80 a toda AméricaLatina, donde se crean Consejos en prácticamentetodos los países, en muchos casos no sólo con com-petencias en materia de carrera funcionaria, sinotambién para la gestión de los Tribunales. Pese aque recientemente acaba de sumarse Brasil a la cre-ación de Consejos, hay señales en el sentido de queesta institución está entrando en crisis. Así, enVenezuela, el primer país en crearlo, fue también elprimero en disolverlo. En Colombia han existidoanuncios no concretados para terminar con elConsejo y es fuente permanente de polémica.

Por una parte el grado de politización con que setomaban muchas de esas decisiones no cambió radi-calmente con los Consejos. Aunque hay muchasdiferencias entre ellos, que en buena medida depen-den de la integración de cada uno, en general esposible apreciar que son entidades en las que la polí-tica ha estado muy presente. España acaba de modi-ficar su Consejo para tratar de evitar su politización,y según los españoles las buenas intenciones no handado en la práctica los resultados esperados, sino alcontrario.

Por otra parte, los Consejos han perdido granparte de su tiempo y esfuerzos en hacerse de unespacio de poder. Ello es natural en una instituciónnueva, pero en este caso este fenómeno se haaumentado por la ambigüedad de sus competencias.En muchos casos las funciones de gobierno hanquedado divididas entre los Consejos y las CortesSupremas, sin una frontera clara entre ellas, lo queha sido fuente constante de roces y pugnas.

¿Cuáles eran las ideas que se sugerían en el docu-mento base para avanzar en un modelo distinto, opor lo menos generar discusión en torno al tema? Lofundamental de la propuesta es pensar en un diseñoque sitúe al gobierno no como algo apartado y com-petitivo frente a los tribunales, pero que al mismotiempo no verticalice todas las decisiones. Se propo-ne fortalecer la figura del presidente de la CorteSuprema con el fin de que asuma un rol conductorgeneral del sistema, bajo el cual estuviesen las fun-ciones de carrera y administración que hemos men-cionando, con la posibilidad además de establecer

esquemas de responsabilidad y “accountability” quea la par aseguren mayor eficiencia en la toma dedecisiones. Esta propuesta implica por lo prontorepensar el rol de las Cortes Supremas, eliminándo-las como tribunal de instancia y circunscribiéndolasrealmente a fijar jurisprudencia y a los grandes ymás relevantes temas constitucionales de losEstados. La propuesta funciona entonces en torno aCortes Supremas más pequeñas, dedicadas sólo afunciones jurisdiccionales acotadas a lo de mayortrascendencia y no a controlar el funcionamientodel resto de los jueces.

Significa también pensar en una carrera funcio-naria más abierta que la de hoy, administrada enforma compleja. Podrían los rangos o jerarquía delos jueces dentro de la carrera definirse en formaindependiente a la instancia en que se encontrarantrabajando; y en lo administrativo alentar fuerte-mente su profesionalización, es decir, que el trabajotécnico estuviese a cargo de personas con conoci-mientos específicos y la labor de política fuera exac-tamente eso, fijar políticas y estrategias, pero noinmiscuirse en su ejecución cotidiana.

Ahora me gustaría que Linn y Alberto hicieranun comentario acerca de sus documentos para luegoabrir el debate a los demás participantes.

Linn Hammergren: Creo que las ideas de lostres [Juan Enrique Vargas, Alberto Binder y mías] yposiblemente de los otros que participaron en elForo Virtual, han cambiado un poco en el transcur-so de éste.

El mensaje principal de mi documento fue insis-tir que primero había que definir qué queríamoshacer con el gobierno judicial antes de sugerir unaingeniería institucional, porque la forma dependemucho de las funciones, y creo que hay que estable-cer las necesidades de las funciones.

Primero, hay que hacer una diferencia entreadministración, o sea una entidad responsable parala administración del Poder Judicial y el gobierno.La administración tiende a ser bastante estática, esdecir, hay muchos Poderes Judiciales que no tienenuna buena administración, pero si éste fuera eltema, yo creo que la conversación sería mucho másfácil… es cuestión de poner administradores y undirector administrativo y simplemente asegurar queel uso de los recursos se maximicen. Pero un gobier-no judicial es otra cosa, es la instancia política en elsentido de “policy” de una organización.

Yo creo –y tal vez aquí voy a discrepar con algu-nos de ustedes y sobretodo con Alberto–, que hay

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D E B A T E

que ver al Poder Judicial como una organización. Ycomo cualquier organización, necesita una instanciaque supervise o controle lo que está haciendo, sea lacalidad o cantidad del desempeño, que identifiqueproblemas, promueva soluciones y que tambiénfuncione como punto de interfase con los usuariosde la organización, en este caso del Poder Judicial, ytambién con los otros poderes u organismos quetengan alguna injerencia en su desempeño. Esto nose puede hacer con jueces sueltos. El Poder Judicialno es sólo una colección de jueces, es una organiza-ción que tiene que funcionar en cierto nivel comoorganización, siempre respetando la independencianecesaria de sus miembros. Pero la independenciadel juez en cuanto su sentencia, no debe ser tomadacomo la libertad de hacer lo que quiera con susrecursos y tiempos. Para mí el propósito del gobier-no judicial combina entonces la administración y lafijación de políticas del interlocutor. Yo he vistopocos poderes judiciales en la región, donde lossupuestos gobernadores realmente tienen una ideade esto como parte de su función.

Un aspecto que ha concentrado nuestro debatehasta el momento ha sido definir qué tiene que verel gobierno judicial con la independencia institucio-nal o individual de los jueces. En cuanto la indepen-dencia institucional creo que tiene muy poco quever, es cuestión de otros mecanismos; el gobiernojudicial existe para maximizar la independencia quela entidad tiene y no para crear la independencia.

Yo estoy convencida que el gobierno judicialdebe ser rol del propio Poder Judicial y no de unaentidad externa o mixta. La asamblea o poder legis-lativo tiene su propio gobierno; el ejecutivo tiene elsuyo. No tener representantes de afuera dentro delgobierno judicial no quiere decir que puede hacersecaso omiso a sus necesidades, demandas y pedidos,pero sí quiere decir que es la propia organización laque debe procesar y responder a esas necesidades,demandas y pedidos.

Ahora, donde podríamos hacer una diferencia esen el mecanismo de selección de los jueces, donde sies posible tener representantes de fuera el poderJudicial, dado que la selección, a mi juicio, no esnecesariamente parte del gobierno judicial. Así, porejemplo, los miembros del Congreso se eligen a tra-vés de un mecanismo externo a la propia institu-ción, pero lo que el Congreso debe hacer con susfunciones internas sí es cuestión de su propia com-petencia. Tal vez el rol para los Consejos o entidadesrepresentativas podría ser manejar una parte de laselección para no hacer la judicatura o el PoderJudicial demasiado aislado. La cooptación, endonde los jueces escogen jueces y nadie tiene nada

que opinar, me parece muy peligrosa. Es crear unpoder con menos “accountability” que los otrospoderes y esta quizás es una función que se puedeseparar de la de gobierno. Manejar los recursoshumanos una vez que se hayan seleccionado sí debecorresponder al gobierno judicial, así que tal vezhemos combinado demasiadas funciones dentro delgobierno judicial y esto puede estar complicando latarea de conceptualizar como podría hacerse.

Alberto Binder: Posiblemente coincido menoscon las soluciones que con los planteos. La primeraconstatación es que el tema de gobierno judicial esmuy moderno y reciente, aún en los países más des-arrollados no está tematizado hace mucho. AméricaLatina tuvo la desgracia que se crearan órganos degobierno del Poder Judicial sin siquiera generar undebate antes acerca de qué significaba. Esto lo seña-lo para poner de relevancia la importancia de difun-dir esta discusión.

Lo segundo, es que cualquier discusión sobregobierno judicial tiene que hacerse cargo de la con-figuración histórica, como bien dice Juan Enri-que… en eso estaríamos todos de acuerdo. Y esaconfiguración histórica sin ninguna duda es unaorganización, pero extremadamente verticalizada ymanejada históricamente por las cúpulas. La grancrítica que se ha dado a los Consejos de la Magistra-tura es que vienen a ocupar el lugar del vértice de laorganización y transfieren hacia abajo una presión alos jueces que no se sienten comprometidos con eldesempeño del conjunto del Poder Judicial, ymuchas veces ni siquiera con su propio desempeño.

Yo diferenciaría tres sistemas que creo están sepa-rados. Uno de ellos –que para mí no tiene nada quever con el gobierno judicial– es el sistema de nom-bramiento de jueces que trata de resolver el proble-ma de que el juez es un funcionario de la Repúblicaque no proviene del voto popular y que está llamadoa tomar decisiones contramayoritarias. Por lo tanto,su nombramiento tiene que tener una complejaarquitectura de legitimidad, y de allí que existan es-tos sistemas en los cuales participa el poder político.

El segundo sistema, en eso sí coincido con Linny Juan Enrique, es lo que podríamos llamar los sis-temas de administración y gestión del Poder Ju-dicial, que tradicionalmente han servido para cana-lizar decisiones de gobierno, pero que en realidad notienen nada que ver con ellas. Es decir, esto tieneque ser criterios de eficiencia y modernización.Efectivamente es un problema de gobierno contro-lar a los órganos encargados de la administración,pero que en última instancia exista una oficina autó-noma del Poder Judicial para pagar planillas de suel-


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dos, no creo que sea un problema de gobierno nicreo que en definitiva sea importante en términosde desarrollo. Sí es importante separar la lógica de laadministración de la lógica de gobierno, que es en loque estamos todos de acuerdo, y es algo que aún nose ha podido lograr.

Hecha esta segunda división, si quedan los pro-blemas de gobierno específicamente, coincido queesto tiene que ver con preservar el Poder Judicialfrente a otros poderes; hacer que éste en conjuntojuegue el juego de la política en general; preservar laindependencia de los jueces que es lo que ha dadolugar a evitar y transferir la autonomía y autarquíahistóricamente.

En donde difiero más, es en las propuestas, por-que a mí me parece que hay que ayudar a romper laestructura jerarquizada y verticalizada. Soy de la ideade entregarle el gobierno del Poder Judicial –coinci-do con Linn–, a los jueces. No veo ninguna razónpara que sean las cúpulas de los Poderes Judicialesquienes tengan que gobernarlo, más bien eso meparece que hay que abandonarlo. Me parece queseparar por ejemplo las presidencias del PoderJudicial de la presidencia de la Corte, sería algo muypositivo y creo que le daría mucho poder real alPresidente del Poder Judicial el que fuera elegido portodos los jueces. Un juez, un voto, y que ese colegiode jueces nombre al Presidente del Poder Judicial ytenga a su vez una junta, digamos de gobierno, quecumpla más que nada funciones de control.

Actualmente tenemos una visión corporativa dela justicia que se funda en una muy fuerte delega-ción de la responsabilidad de todos los jueces en lascúpulas, acuerdos políticos entre estas cúpulas y sec-tores externos, y luego los jueces quedan totalmentedesligados del funcionamiento global del PoderJudicial. Entonces, para romper esta actual lógica,un proceso en el cual cada juez esté involucrado enel funcionamiento global, me parece que permitegenerar un sistema mucho más transparente de res-ponsabilidad. Unas de las grandes virtudes de cual-quier sistema de democratización es que posibilitaque los intereses se salven en una competencia sana,transparente y controlada finalmente por la pobla-ción, que en este caso puede ver cómo se ejerce elpoder al interior del Poder Judicial.

Luis Pásara: Yo quería subrayar en primerlugar que a mí me sigue preocupando que en la fór-mula o reflexión propuesta, salta un problema noresuelto en nuestras reformas del sistema, que es lafalta de conducción o gobierno del sistema de justi-cia en su conjunto. Creo que las reformas efectiva-mente han sido judiciales y muchas veces han deja-

do de lado a otras instituciones del sistema, particu-larmente el Ministerio Público o la policía, institu-ciones sin las cuales el Poder Judicial no puede fun-cionar ni brindar un mejor producto.

Sin hacer una defensa de los Consejos, de algúnmodo, como representantes de diferentes institucio-nes del sistema estatal o no estatal –estoy pensandopor ejemplo en las facultades de derecho o colegiosde abogados–, se han incorporado en los Consejos auna serie de instituciones que participan en el siste-ma de justicia. Sin resolver con ello el problema glo-bal del gobierno en el sistema de justicia, al menos seincorporó a través de los Consejos a estos represen-tantes con consecuencias específicas en ciertos casos.

Ahora, lo que esta propuesta nos trae está ligadoal problema del liderazgo de la reforma. Yo la verdades que a las Cortes Supremas que conozco, y conalguna honrosa excepción, no les veo ninguna capa-cidad de liderazgo. La pregunta es por qué. Y pre-gunto ¿en qué países de América Latina, –si alguienquiere responderme–, las Cortes o figuras claves deellas han desempeñado un rol promotor, central,activo, importante y sostenido a favor de procesosde reformas?... Quizás Costa Rica.

Alberto Binder: En el caso argentino, más alládel rol puntual que está ejerciendo el presidenteEnrique Petracchi en la Corte Suprema de Justiciade la Nación, hay varios presidentes o ministros deCortes provinciales con un fuerte liderazgo.

Luis Pásara: Yo estaba pensando en CortesSupremas, porque en el caso de México también hayalgunos Tribunales Superiores que efectivamentejuegan un rol importante. Lo que está pasandoahora en la Corte Suprema de Argentina, démoslesseis meses más para ver exactamente qué consecuen-cias tiene. Es demasiado fresco aún para evaluarlo.

De modo que no me entusiasma, esta vuelta a lasCortes en busca de atribuir liderazgo, incluso dán-dole la representación política formal, que JuanEnrique nos plantea. Esto vuelve a traer, en el fondo,una vieja discusión, sobre si los problemas que tene-mos en la justicia y en otras áreas de nuestro subde-sarrollo, tienen que ver fundamentalmente con dise-ños institucionales o no. Yo entiendo que los diseñosayudan, pero no sé si resuelven los problemas.

Por último, con sus ideas para la elección delPresidente Alberto comprueba que es un provoca-dor. Los que lo conocemos sabemos que eso lo hacemuy bien, además tiene mucho éxito en esa fun-ción, porque muchas de sus provocaciones salenadelante en un momento determinado.

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Alberto Binder: Es la audacia de crear, ¿porqué una provocación?

Luis Pásara: Te explico. Tú haz dicho inclusocosas mayores que las escritas en el documento basede esta discusión. Haz llegado a decir que todo fun-cionario de la República debe tener una legitimidadvía elección. En consecuencia, seamos más radicalesy digámoslo de una vez: hay que elegir a todos losjueces, no solamente al Presidente del PoderJudicial.

Yo diría que, como bien sabemos dado que exis-ten países en que eso ocurre, tal modelo tiene cier-tos costos. Por ejemplo, el caso más cercano ya quehablamos de las Américas, es el de Estados Unidos.Las consecuencias del modelo son trasladar al terre-no de los partidos políticos primero, y al de losfinanciadores de campañas después, la elección delos jueces. ¿Queremos ir a eso? A mí no me gusta, laverdad es que no veo la ventaja.

Alberto Binder: Pero, yo no hablé de eso.

Luis Pásara: No, tú dijiste que todo funciona-rio de la República debería tener una legitimidadproveniente de una elección, de modo que yo tellevo al extremo de tu argumento: hay que elegir atodos los jueces.

Tú sostienes en el documento que politicemostodo de una vez, o que hay que hacer explícita lapolitización que existe dentro del Poder Judicial. Yocreo que intentar o formalizar las luchas internasque existen efectivamente dentro del Poder Judicial,puede llevarnos a sorpresas muy desagradables. Creoque traer o hacer explícita la lucha por el poder den-tro del Poder Judicial no va a ser, como tú crees conmucha confianza, que todos los jueces participen enel sistema. Va a ocurrir, lo que ya pasa con los ciu-dadanos, y que O`Donell llama democracia delega-tiva. El juez votará una vez al año, o cada dos, y des-pués se desentenderá del asunto. Entre tanto, habráuna permanente lucha con miras a la elecciónsiguiente, porque claro el Presidente del PoderJudicial tendrá más poder que el Presidente de laCorte en tu propuesta, en consecuencia esto desata-rá una lucha abierta y permanente por el poder den-tro del Poder Judicial. De modo que yo no creo quela elección de legitimidad, y en consecuencia sea unsistema mejor que el actual. Si en alguno de los paí-ses se aplicara la propuesta, sería probablemente unacaja de Pandora.

George Thomson: Yo soy uno de los a quie-nes les gusta bastante la propuesta contenida en eldocumento. Yo creo que el debate sobre cómo se

administra está vigente en casi todos los países.Desde luego ha sido un tema importante en mi paísen los últimos quince a veinte años. Lo que nos llevóa este debate en mi país fue una preocupación sobrecómo la realización de la función judicial podríapresentar una amenaza a la independencia judicial yno tanto las razones aquí expuestas.

Hay tres o cuatro aspectos de la propuesta que yoconsidero realmente importantes. El tema de consi-derar independencia judicial individual y hacer queel nivel senior de las cortes o la Corte Suprema seenfoque en un rol de revisión de errores y quizás surol Constitucional... Si ese tema no está me pareceque mucho de esto sería terriblemente ineficaz.

La separación del proceso de nombramiento yquizás el proceso disciplinario también me parecebien y hacerlo de la forma como se ha sugerido tienesentido.

Es también realmente importante tener un fuer-te brazo administrativo. Creo que es importante vercómo la función jurisdiccional y la tarea adminis-trativa se relacionan y hay modelos para resolver esoque valen la pena conversar.

La capacitación de líderes judiciales también esun tema muy importante y rara vez ha sido hechoen alguna parte. Y hasta hace poco rara vez habíasido contemplado como una parte del conjunto dedestrezas judiciales.

En mi experiencia las tres áreas que tienden a serparticularmente difíciles son, primero, la definiciónde la función judicial. Hay una tendencia de hacer-la más y más grande y entonces si incluimos la tareaadministrativa de la corte, ¿qué pasa con los servi-cios que existen para la corte? ¿Y los otros aspectosdel sistema de cortes? Yo creo que respecto de dóndetrazas la línea hay una responsabilidad compartidaentre el ejecutivo o el gobierno y la judicatura. Hayque ver cómo comparten responsabilidades, más alláde la tendencia a pensar que se resuelve poniendomás y más bajo el liderazgo de la judicatura.

Segundo, y ya se ha mencionado, creo que hayque tener cuidado de no perder de vista el rol de lide-razgo del Presidente de la Corte Suprema o juezsenior. Y hay un rol que se requiere para las funcio-nes puramente judiciales de confeccionar agendas,asignar jueces, etc. Si se le quitan demasiadas de estasfunciones al líder judicial, al Presidente de la CorteSuprema, hay un riesgo de que pierda su habilidadpara liderar. Si no tiene un rol en el proceso de nom-bramiento, si no tiene un rol en disciplinar, si tieneun rol muy limitado en administración, se corre el


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riesgo de que esa persona no pueda cumplir con surol como líder. Creo que tiene que haber algo deinamovilidad para ese puesto también para quealguien pueda liderar por un periodo definido.

El tercer tema, y el más amplio, es cómo la fun-ción judicial y la persona que la ejerza sean respon-sables por la forma en que desempeñan esa tarea.Creo que este tiende a ser el tema más difícil. Y elconcepto de independencia judicial se usa paratener responsabilidad muy modesta, y luego tienesel problema que ha mencionado Juan Enrique. Creoque el problema es que hemos puesto una cantidadenorme de autoridad en la judicatura sin contestarla pregunta de cómo eres responsable por la formaen que la ejerce. No hay muchos buenos modelosque responsabilizan a la judicatura por el ejército desu parte de la dirección de política general del siste-ma de justicia. Creo que hay que definir el mecanis-mo de responsabilidad. Y el hecho de que no fuebien definido cuando estos modelos fueron imple-mentados es una de las razones por las cuales termi-namos con el problema de una cantidad de poderenorme y una falta de responsabilidad para su ejer-cicio. No creo que se ha pensado de una forma ade-cuada, desde luego esto no ha ocurrido en mi país.

Germán Garavano: Creo que soy el únicoejerciendo actualmente gobierno de Poder Judicialen un Consejo de la Magistratura elegido por losjueces. Quiero aclararlo además para que sea inter-pretado a la luz de eso lo que voy a decir.

En primer lugar creo que es innegable la crisis delos Consejos, lo puntualiza muy bien Juan Enriquea lo largo de su trabajo. En definitiva, la apariciónde los Consejos parecieran haber excedido lo que erala finalidad buscada originariamente, al menosexplícita o abiertamente, más allá que pudieranhaber algunas otras finalidades no tan claras.Básicamente en Argentina, de acuerdo a lo que eranuestra organización constitucional, como decíabien Luis, se le pasaron facultades que eran de lacabeza del Poder Judicial, a este organismo integra-do por diversos actores que además, en el caso denuestro sistema judicial demoró varios años enponerse en práctica. Esto suscitó una serie de con-flictos muy fuertes en el caso del Consejo de laMagistratura de la ciudad de Buenos Aires, queestuvo durante seis años sin representación judicial.En esa línea, y planteado el conflicto que genera, laspropuestas son interesantes, cada una en su medida,y van de alguna manera en la dirección correcta dela imposibilidad de este gobierno colegiado. Perotambién creo que hay que frenarse ante las clarasadvertencias que nos hacía Luis, y que tienen quever con que también son instituciones relativamen-

te nuevas, introducidas constitucionalmente casitodas ellas. Antes de hacer cambios legales, es nece-sario agotar todo el resto de las posibilidades quetenemos y específicamente trabajar sobre cambiosculturales y organizacionales que permitan dar algu-na oportunidad a estas nuevas instituciones. Creoque antes de avanzar en nuevas reformas constitu-cionales hacia las direcciones, deberíamos dar desdeel CEJA puntualmente otro tipo de herramientasintermedias, que permitan en aquellos casos dondetodavía tiene una viabilidad política. Es decir, daralguna ayuda a estos órganos de gobierno judicial.

Creo que un tema clave que hoy pasa un pocodesapercibido, es esta separación bastante interesan-te de qué funciones son propiamente de gobiernojudicial y cuáles no. Claramente el tema de discipli-na y selección podrían ser de órganos de este tipo,separándolas de las que son propiamente del gobier-no judicial. En esta línea, habría que dar un fuerteimpulso para tratar de hacer algún cambio en lasestructuras de estos Consejos, y en ayudar en lo quetiene que ver con la administración y gestión quetoma más tiempo y que afecta a todas las cortes.Creo que las dificultades que tienen aún las Cortes,más allá del liderazgo o no, pasan por problemas degestión y administración que se vuelven complejos,engorrosos y que llevan una gran cantidad de tiem-po sin dejar siquiera la posibilidad de poder pensaren cambios a largo plazo, o en tener informaciónque permita hacer una planificación seria. Son con-tados con los dedos de la mano los casos de Corteso Consejos de la Magistratura que se hayan dadodentro de su estructura, un ámbito o una oficinaencargada de poder relevar información completa,analizarla, y generar propuestas a mediano y largoplazo. Mi sugerencia es tratar de avanzar en estalínea, mientras se va juntando información, y reciénen etapas ulteriores avanzar en cambios más radica-les o provocativos.

Carlos Cordovez: Desde la perspectiva del tra-bajo de un organismo multilateral, como el BancoInteramericano, que en el fondo quizás tiene menoscapacidad de maniobra, por cuanto los dueños delBanco son los propios países, es muy difícil llegarcon soluciones o modelos. Yo no dudo que éste seaun tema clave y comparto que ha habido una crisiscon los Consejos de la Magistratura. Coincido enque las dos propuestas, tanto de Linn y Alberto, sonválidas. Nuestro trabajo no hace condicionamientossobre qué es lo que se va a hacer o no. En eso coin-cido con Luis, que decía que tal vez no necesitamosnuevas estructuras, sino nuevas actitudes. En elBanco podríamos estar en casos tan extremos, comoayudar a un país a desmantelar un Consejo de laMagistratura y tal vez en el vecino podríamos estar

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ayudando a construirlo. Nosotros actuamos bajo lademanda de los gobiernos, quienes son los que nosdan las directrices de los proyectos que financiamos,pero tampoco nos hemos dedicado a hacer edificiosy financiar computadores, esa no ha sido la inten-ción. Yo creo que hemos tratado de alguna manerade llegar a un punto de acuerdo con cada país y enalgunos proyectos hemos sido exitosos y en otros no.

Alberto Binder: En primer lugar quiero sacar-me el mote de provocador porque por más que seasimpático, es un oficio que no ejerzo. Además por-que tampoco veo virtud en que hagamos diagnósti-cos apocalípticos y propuestas medrosas. O quedigamos que después del horizonte vienen los dra-gones y se caen los barcos. Son temas muy nuevosque tenemos que explorar. El problema de la elec-ción de los jueces lo había puesto como referencia aque en toda República Democrática el problema dela legitimidad del funcionario se piensa desde elprincipio de la elección popular. Lo había dichopara explicar que el sistema de nombramiento estáfuera del gobierno. Y el problema de la legitimidadde los jueces es un clásico de los últimos 200 años,tanto desde la doctrina constitucional de JudicialReview a la critica ilustrada de Montesquieu en ade-lante que ha señalado que el juez profesional carecede legitimidad republicana y democrática, así queno estoy inventando nada, sino sólo lo ponía paraseparar el problema del nombramiento del gobiernojudicial y mostrar que hay una enorme complejidaden este juez, al cual le damos la interpretación denormas aprobadas por parlamentos con mucha legi-timidad democrática. Ese es otro problema, que notiene nada que ver con el gobierno.

Lo otro, la propuesta que señalo, es porque aquíhay una tensión entre la responsabilidad, la inde-pendencia y la historia. Linn lo pone en su paper yestá bien. La historia nos trae esquemas verticaliza-dos y organizaciones burocratizadas y corporativas.La sociedad nos exige independencia y responsabili-dad. Entonces tenemos que mezclar estas tres cosas.Coincido con lo que dice Luis, en el sentido que nohay ninguna razón para confiar en las CortesSupremas y menos en sus presidentes. Entonces, sino vamos a darle el gobierno a las Cortes Supremasy a sus presidentes, si el Consejo de la Magistraturacumple más bien funciones respecto del nombra-miento, entonces no queda mucho espacio parapensar a quien entregarle el gobierno judicial. Si yotengo que entregarle el gobierno a los jueces, salvoque le asignemos a un grupo de jueces una virtudespecial, –ya sea porque son más viejos, por materiao porque provienen de alguna tribu–, qué otro prin-cipio puede funcionar que no sea el de la eleccióndemocrática, que por suerte ha demostrado que es el

mejor sistema para los hombres mediocres.Entonces, qué es lo que ha hecho que todos seamosdemócratas aquí. Lo que yo hago que es acudir aprincipios que han demostrado funcionar en otrasáreas y usarlos para resolver el problema del gobier-no judicial. Esto transparenta el problema del poderen cualquier organización del Estado. Quien digaque en el Poder Judicial no se ejerce poder es porqueno ha caminado por los pasillos de los Tribunales.Habrá democracia plebiscitaria en algunos sistemas,y en otros una competencia por el gobierno muchomás rica que sobre todo permite la alternancia, laresponsabilidad, el compromiso de los jueces,entonces, no quisiera que la propuesta que he hechoquede rápidamente llevada al plano de las provoca-ciones o de una cosa alocada para generar debatecomo si estuviéramos en un seminario de la facul-tad. No, creo que hay que ponerla en el plano de lasdiscusiones sobre una dimensión política del PoderJudicial y de su gobierno, que tampoco la he inven-tado yo, porque existe mucha literatura italianasobre estos mismos puntos, que en nuestros casos esnovedosa y recién se está dando.

Silvina Ramírez: En realidad creo que todosacordamos en que tenemos que consensuar qué sig-nifica esto de gobierno judicial y al menos hemosacordado que hay algunas dimensiones que lo cons-tituyen: la gestión y administración, y la dimensiónpolítica.

Yo sin quitarle la importancia a la de administra-ción y gestión, creo que la dimensión política es deun peso indiscutible. Yo creo que si nos tomamos enserio el gobierno judicial tenemos que verlo desdedos perspectivas: el de la independencia judicial, enel sentido que no sólo un gobierno judicial maximi-za la independencia que ya existe, sino que tambiénla procura y para eso queremos un Poder Judicialfuerte y un gobierno que sepa hacer valer el poderdel Poder Judicial. El gobierno del Poder Judicialtiene que ser analizado en relación a la independen-cia externa y por supuesto también en la indepen-dencia interna en el sentido que procure la menosjerarquización posible, o en otras palabras más prag-máticas, el menor amedrentamiento de los jueces delas instancias inferiores. En este sentido, me pareceinteresante la idea de democratizar el Poder Judicial,porque otra vez si estamos tan preocupados por laresponsabilidad yo creo que un gobierno judicialelegido por los propios jueces, también sería muchomás responsable para afuera y para adentro. Losdiseños institucionales son gran parte de nuestrosproblemas institucionales y no es una cuestión detener un buen o mal juez, o una mejor o peor acti-tud, sino de hacer diseños que más allá de las perso-nas que obviamente sabemos que configuran fuerte-


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mente los poderes del Estado, podamos tener ciertaconfianza en la solidificación de la institución.

Juan Enrique Vargas: La idea de proponerun modelo no es por una pretensión ingenua depensar que podemos cambiar lo que hay, así sin más,sino proviene de la constatación de que las ideas seaclaran y precisan -y todos saben exactamente enqué se está pensando- cuando se las aterriza en unapropuesta concreta. Comparto las opiniones aquíexpresadas por todos, en el sentido que hay que tra-bajar y sacarle el máximo partido a lo que existe y nopensar que uno va a poder patear el tablero y rescri-bir el diseño organización de los sistemas judicialesde la región como si estuviera frente a una hoja enblanco.

Quiero también referirme a algo que decía Luisen el sentido que la apuesta de volver hacia lasCortes era una opción fracasada. No creo que lasCortes hayan tenido, en la gran mayoría de los paí-ses, el cúmulo de las facultades que se proponeentregarles, pues muchas de ellas inicialmente esta-ban en los otros Poderes del Estado y luego en losConsejos. Lo que se propone no es tampoco que lasCortes con su mismo esquema tradicional de fun-cionamiento se hagan cargo de ellas. Se propone unesquema distinto, bueno o malo, pero distinto. Nocreo que sea comparable con lo que ha sucedidoanteriormente.

El tercer comentario, es que yo puedo estar deacuerdo con lo que dice Linn y Alberto en el senti-do que el tema de selección es distinto al de gobier-no y que uno podría darle una solución diferente,pero sí introduciría un matiz de que esto generamuchos problemas prácticos. O sea, si por un ladohay una entidad a cargo de la selección y por otraexiste una entidad a cargo, por ejemplo, de definircuántas son las vacantes; o si en la escuela judicialhay un programa de formación ¿de quién dependeesa escuela judicial?, del organismo de selección o dela corte; y si esa escuela judicial tiene tanto forma-ción como capacitación continua… hay bastantemás complejidad práctica en sacar esto de lo queaparentemente pudiera pensarse.

Y el cuarto comentario es respecto a la propues-ta de Alberto. Yo entiendo que uno de los objetivosque buscamos es que haya una entidad con respon-sabilidad y que mire fundamentalmente a los usua-rios. A mí sinceramente el temor que me produce suplanteamiento, es que sería como poner al jefe delsindicato judicial a cargo del poder judicial. Meparece muy bien que existan entidades gremialesque representen a los jueces y a sus intereses, perono que ellas gobiernen el Poder Judicial. Si eso suce-

diera bien puedo imaginarme que pasaría con lossueldos el día que tuvieran que decidir en qué seinvierte el presupuesto judicial.

Alberto Binder: Saquemos entonces esa frasede que les ponemos a los jueces nuestra vida, nues-tra honra, nuestra propiedad, pero no el autogo-bierno.

Juan Enrique Vargas: Bueno, yo creo que eltema está precisamente en cómo girar el discurso deque el gobierno judicial no es un gobierno en fun-ción de los intereses de los jueces, sino que está enfunción de los usuarios.

Linn Hammergren: En cuanto a lo que diceCarlos, de no imponer una forma, yo creo que losdonantes tenemos que ser menos neutros en cuantoa los resultados de los préstamos, y ciertamente seríamucho más fácil trabajar con el Poder Judicial sihubiera un gobierno. El problema que siempretenemos es con quién vas a negociar y a quién repre-senta. Es el presidente de turno y un año después vasa estar trabajando con otro, así que creo que pornuestro propio beneficio, el del país y para asegurarque los cientos de millones de dólares se utilicenbien, creo que hay que promover la creación de unaentidad responsable por la actuación y la política delPoder Judicial. Cuando digo política sigo insistien-do, no estoy hablando de la política como demócra-tas, estoy hablando de la política como estrategia, ycreo que ahí discrepo con Alberto, en cuanto adónde pongo las divisiones. Hay una parte adminis-trativa que pocos Poderes Judiciales hacen bienahora. Pero hay otra que tiene que ver con cómo vaa evolucionar la organización y el Poder Judicial entotal, que nadie está poniendo y que muy pocosorganismos judiciales, consejos, presidentes, en cor-tes plenas, han captado. Es que simplemente noentienden la necesidad. Este es el cambio culturalque tenemos que introducir.

Ahora, yo creo que donde todos estamos deacuerdo es que la corte en pleno, el administradorsuelto, el consejo dividido por partidos, no funciona,es decir, los mecanismos que se han introducido nomarchan. Pero, insisto que antes de poner otromodelo, tenemos que enfocarnos en qué es lo quetiene que hacer. Y finalmente, aunque yo creo que locontestado por Juan Enrique es suficiente, hay unejemplo de esta democratización de la justicia, es elMinisterio Público de Brasil entre otros organismosde ese país donde el jefe del Ministerio Público seescoge a nivel estatal por medio de elecciones inter-nas, luego, el gobernador nombra en base a las ternasque presentan las elecciones. Está comprobado queesto aumenta el enfoque en las necesidades de los

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miembros y hace menos responsables a las necesida-des de los usuarios. Yo creo que es una fórmula desas-trosa y que simplemente tenemos ejemplos de cómofunciona. Yo creo que los jueces tienen sindicatos ylos sindicatos pueden abogar por lo intereses de losjueces, pero el gobierno judicial tiene que ser de otroestilo y si se elige por los miembros va a respondersolamente a las necesidades de los miembros y yo nocreo que eso sea lo que necesita la sociedad, donde yatenemos mucha crítica en cuanto a reformas gremia-les, vamos a tener más reformas gremiales.

Jaime Arellano: Yo creo que fui el primero enlevantar la ceja cuando escuché a Alberto, plantearla elección del Presidente de la Corte Suprema portodos los jueces de la República. Simplemente meimaginé en Chile una revolución, sin duda. Yo veodos figuras bien distintas entre el Presidente de laAsociación de Magistrados, que suele ser unMinistro de Corte de Apelaciones y no uno deCorte Suprema, por que son más; o de Letras, meimagino porque hay algún grado de respeto haciaciertas jerarquías, lo que indica en ese esquema, queuno tendría un Presidente del gobierno judicial,desde luego de una jerarquía inferior a la de unmiembro de la Corte Suprema. Lo que ya es untema a considerar. Un cientista político diría que siuna institución que tiene una tiene estructura jerar-quizada, tiene una presidencia que no responde aesa jerarquía, se le generan complicados equilibriosde poder institucionales. No me cierro a esa posibi-lidad, pero eso supondría un aplanamiento de laestructura del poder judicial, que no existe ni en latradición de la historia chilena y creo ni en la mayo-ría de los países de la región.

En cuanto a la elección de jueces en general, con-forme a la experiencia en Estados Unidos, existetodo un tema con lo que significa reunir los fondospara una campaña y ¿de dónde salen esos fondos? nosalen del ciudadano medio que quiere un buen juez,sino que sale de grupos lobistas, respecto a los cua-les se genera una deuda muy complicada. Por otraparte, muchos estudios indican que la idea de endu-recer la política criminal en ese país se debe a que losfiscales y los jueces electos, porque obviamente tie-nen que responder a su electorado que exige manodura con la criminalidad. Quizás una de las pocasáreas en donde la elección de jueces me pareceríauna cosa más razonable sería a nivel de jueces de pazo de justicia vecinal, en que uno esté más bien bus-cando al buen vecino y por lo demás tiene ejemploen la historia nuestra.

Yo tiendo a coincidir con Juan Enrique, en bus-car la presidencia del gobierno judicial en la cabezadel Tribunal Supremo o Corte Suprema en este caso.

Sin duda, una de las debilidades que tiene el gobier-no judicial en Chile es que el Presidente es un “pri-mus inter pares” y eso ha generado todo tipo de difi-cultades en el trato y relación política entre el PoderEjecutivo y el Poder Judicial, e incluso para debatirtemas como el que estamos debatiendo hoy, es decir,cómo avanzamos hacia mayor independencia delPoder Judicial, se nos presentan problemas de repre-sentatividad, de conversaciones con autoridadesjudiciales que luego se descubre no estaban empode-radas para llegar a acuerdos que obligaran a toda lainstitución o que lo están formalmente, convirtién-dolos en simples voceros. Esto es como negociar condirigentes sindicales, en que una vez que se llega aacuerdo en la mesa te dicen voy a volver a la asam-blea porque en realidad son ellos los que me tienenque decir sí podemos o no podemos aceptarlo.Ustedes saben que además eso como técnica denegociación significa normalmente un escalamientocon la teoría del la tesis del socio: voy a preguntarleal socio que opina, el socio dice que no, yo ya di loque más podía, resulta que hay que dar un poco másetc., tiene esas dificultades. Yo me inclino por unpresidente electo y me parece razonable que la elec-ción sea dentro de la Corte Suprema. Me abriría a lasideas de las cortes superiores de las jurisdicciones,pero me resulta complicada una elección universal.

El sistema de designación se relaciona estrecha-mente con la accountability del sistema, con su res-ponsabilidad. Yo no tengo una solución para eso, apesar de que siempre fui muy crítico del sistema denombramiento de jueces chilenos, que es un sistemamixto con bastantes defectos, cuando uno miraotros sistemas uno encuentra que por lo menos lagracia que tiene es que teóricamente, las cortes esco-gen votando individualmente gente meritoria, digosupuestamente, no digo que sea necesariamente así;y luego el ejecutivo escoge entre tres al que estimamás adecuado, y ahí obviamente hay un juicio polí-tico, que va a ser una mezcla de calidades y que va aser también probablemente una definición sobrequé tipo de persona se quiere para resolver sobrenuestra vida, propiedad etc. Y es verdad, el gobier-no de turno va a tender eventualmente a nombrargente proclive a sus visiones de valores y principios.Pero bueno, la democracia es sabia, el día de maña-na habrá otro gobierno, y el poder judicial de algu-na manera va a representar un poco la variedad devalores en la comunidad.

El Consejo en Chile nunca se creó, fue un temaque pensamos en algún momento y lo que tuvimosfinalmente fue una cosa a mitad de camino, que fuela creación de la Corporación Administrativa delPoder Judicial, es decir, crear el aspecto administra-tivo y luego la Academia Judicial para ver el tema de


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la formación y que hay participación de externos alpoder judicial, cuestión que reclama mucho elPoder Judicial en el último tiempo, pero no creamosun Consejo de la Magistratura que viera el tema denombramientos, de manera que nos quedamos fun-damentalmente con el mismo sistema de nombra-miento, excepto que a los ministros de la Supremadonde se incorpora al Parlamento en el proceso dedesignación, interviniendo ahora los tres Poderes delEstado. Eso ha significado una cosa muy complica-da porque en definitiva suele ocurrir que el electo esun intermedio que no genera sustos a nadie, nonecesariamente el más indicado o se da un sistemade negociaciones políticas no escrituradas bastantecomplejas en que si se dan las chances uno llega aacuerdos políticos con el Senado y la oposición, demanera de respetar una alternancia en los signos deesos supremos. Pero no siempre es tan fácil lograrlo.

Creo por lo tanto que en el tema de la adminis-tración tenemos que avanzar hacia una autonomíadel Poder Judicial, profesionalización. Y ahí hay untema que con el BID estamos trabajando porqueefectivamente tenemos temores de esta intención demayor y mayor administración, pero no de reforzarsus capacidades. En el tema de la formación, poruna cuestión político seguimos teniendo un interéscomo ejecutivo por participar junto a otros órganosdel Estado en el Consejo de Formación de Juecespara asegurarnos de que siga habiendo vientos fres-cos en el tema de nombramientos. No tenemos res-puestas, pero creo que un sistema mixto que permi-ta una selección técnica y un grado de politizacióncon mayúscula, para relacionarlo con el tema delaccountability, parece interesante aún con todosesos defectos.

Mildred Hartmann: Me parece que cualquierplanteamiento sobre la administración de la ramajudicial o el gobierno judicial que encabeza la CorteSuprema, debe partir por distinguir entre lo quequisiéramos que fuera la rama judicial y lo que real-mente es. A mí, el esquema que más me gustaría esel que propone Alberto, además porque me pareceque poner en el debate público el carácter o rele-vancia que tiene la lucha política ayudaría a contro-larla un poco y no a que esté siempre por debajo decuerda y nadie sepa ni discuta sobre el tema. Perocreo, sobre todo en los países donde hay una fuertesindicalización de los jueces, que sería impracticableun gobierno judicial por una persona electa demo-cráticamente entre los jueces, no sólo porque termi-naría siendo representativo de los intereses de lajudicatura y no de los usuarios, sino además porqueno creo que la persona que saliera electa así tuvierala posibilidad de respaldar políticamente las decisio-nes judiciales garantizando la independencia exter-

na. Tengo dudas de que la elección de un funciona-rio por parte del grueso de los jueces, tendría legiti-midad política frente a los demás altos poderes, yaque creo que indiscutidamente la Corte tiene esalegitimidad, y siento que esa es una de las causas porlas cuales ha fracasado la introducción del Consejode la Magistratura o de la Judicatura en muchos paí-ses. Particularmente estoy bastante segura que enColombia, uno de los aspectos que ha perjudicadoel cumplimiento de los propósitos que se tuvieroncon el Consejo Superior de la Judicatura, es quecualquier reclamo o alegación que hace el ConsejoSuperior sin el respaldo de la corte, no sirve demucho. Entonces, en última, el protagonista políti-co de los intereses del servicio judicial parece queserá siempre la Corte Suprema, sin que el ConsejoSuperior pueda apropiarse del escenario políticopara representar las necesidades de la rama judicial.

Dentro del diseño, yo creo poco en la posibilidadde cambiar las actitudes, pero también se ha vistoque el diseño de estructuras no muy probadas en unambiente tan enrarecido como es la lucha por losintereses de la justicia, es muy complejo concretar-lo, entonces sí creo que habría que partir de lo quehay, bueno o malo, de las características que tienenen efecto los poderes judiciales en los países y, encierta medida, sí habría que optar por el liderazgo dela Corte Suprema. Sin embargo, creo que hay doslimitaciones importantes si se asume ese esquema.La primera, tener en cuenta que el liderazgo encuanto a políticas públicas de la Corte va a ser bas-tante corto, porque en efecto como se ha dicho enesta tarde, la vocación de reforma de si mismo quetiene el Poder Judicial ha probado ser muy poca.Entonces, en esa medida, habría que tener en cuen-ta que si se radica en la Corte Suprema, o en elPresidente de la Corte, sería muy difícil pretenderque hubiese realmente un liderazgo en cuanto apolítica pública. Y, adicionalmente, la delimitaciónde hasta dónde llegarían las facultades administrati-vas de esta autoridad es también muy corta porquesi estamos pensando en que el presidente de la CorteSuprema administrara en alguna medida la ramajudicial, el grueso de esa función tendría que estardelegada en una persona profesional.

Cristián Hernández: Yo quisiera poner elénfasis en otro tema. Uno podría ver el sistema judi-cial como el proveedor de un servicio y hay una pre-gunta que a mí me parece fundamental, que es¿quién define cuáles van a ser las características delservicio que se le van a dar a los justiciables y quiéntiene que entregar esa respuesta y cómo? Y eso hatenido distintas respuestas, por ejemplo en el casochileno, el Ministerio de Justicia es quien ha empu-jado y de alguna medida ha estado liderando las

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reformas judiciales, buen ejemplo de lo cual es lapenal. En esa situación los Tribunales o las Cortespasan a tener que hacer bien lo que otros definen.Una alternativa distinta es que ellos mismos puedantener alguna injerencia acerca de cuál y con quécaracterísticas es el servicio que deben proveer a lagente. Eso implicaría que ellos definieran, por ejem-plo, qué procesos son arcaicos y que habría quemodificar. Ahora si no fuese la Corte, esa institu-ción, ¿quién lo hace?, porque finalmente lo que leinteresa a la gente es que los casos que ponen enconocimiento el sistema se tramiten en forma rápi-da y que la repuesta sea de calidad. ¿Quién se estápreocupando de la calidad de la respuesta que se da,quién se ocupa del tiempo? A mí me parece que sonpreguntas fundamentales, y si queremos hablar deaccountability en serio, a alguien tenemos quepasarle esa cuenta porque si en este momento nadiees capaz es hacerse cargo, quiere decir que ahí faltaun contenido esencial del diseño institucional. Demanera que yo agregaría que esto no solamente setrata de nuevas estructuras y nuevas actitudes, loque me parece importante, sino que también denuevos contenidos, o sea qué es lo que vamos apedir efectivamente al gobierno judicial que haga yquién lo va a hacer.

Ahora, tomando lo que dice Germán, si pudiése-mos hacer algún paralelo con algún otro sector uotra área pública, yo quería traer a colación el sectorsalud. Allí uno tiene a los prestadores del servicio,que son los consultorios de atención primaria y loshospitales, los que podrían ser asemejados a los juz-gados de letras y otras Cortes, de acuerdo a la com-plejidad de sus intervenciones. Pero además tene-mos al financiador que me dice cuánto cuesta; yotro, al que uno puede llamar supervisor, reguladoro controlador, que define la naturaleza del servicio,sus características y las reglas que tiene que seguir elprestador para brindar un servicio adecuado. Si unohace la comparación con el sector justicia, la verdades que no sabe quién asume estos roles, que resultanesenciales. O sea, en el caso de los proveedores unopodría decir sí está claro, pero ¿quién ejerce el rolregulador?, ¿quién está preocupado efectivamentede decir que el tiempo que toman los sistemas en laresolución de casos sea aceptable? Hace poco sepublicó un artículo de la Comunidad Europea res-pecto a este tema, en que se dice que dar certezasacerca del tiempo que puede tomar la resolución deun caso, tiene implicaciones sobre los derechoshumanos de las personas que están sujetas a ese caso.Entonces, alguien tiene que ejercer ese rol de regu-lador que ha estado de alguna manera ausente.

Hernando Paris: Se ha repetido aquí el temade que si requerimos nuevas estructuras o nuevas

actitudes. Yo agregaría nuevas aptitudes. Y es que enel fondo y siguiendo con lo que decía CarlosCordovez en relación con las respuestas de los pro-gramas de reforma judicial en diversos países, estotiene alguna suerte de casuística que se deriva de lahistoria, cultura nivel educativo y de una serie defactores de cada país, que hacen que no siempre larespuesta pueda ser unívoca en un lado y otro.

Cuando hablamos de gobierno judicial y yéndo-nos a una división que suele hacerse a nivel de admi-nistración de empresas, yo creo que estaríamoshablando realmente de lo que es el nivel estratégicode organización. Si nosotros dividimos entre nivelestratégico, táctico y operativo, creo que de algunaforma el gobierno judicial es lo que más adolecenlos Poderes Judiciales, lo que apunta al liderazgoestratégico de la institución. Gobernar el PoderJudicial no es decidir qué marca de computadorascompro o qué sistema software vamos a tener; si esdecidir estratégicamente hacia dónde se va.Probablemente mucho de lo que han adolecidonuestros Poderes Judiciales es de esa falta de visión,planificación estratégica y liderazgo, para usar unapalabra que hoy ha sido de alguna manera polémi-ca, ese gobierno judicial me parece que es el quedebe ejercer la Corte Suprema o el equivalente deuna Corte Suprema.

A un segundo nivel está todo lo táctico en losdistintos sistemas que comprende la organización,donde podemos ubicar el sistema de recursos huma-nos, que en el Poder Judicial se traduce en carrerajudicial de los jueces, y carrera funcionaria en el per-sonal de apoyo, en donde está un sistema financieroy contable. O sea, cómo está administrado desde elpunto de vista de planificación financiera, en la con-tratación de servicios y bienes. Lamentablementenuestras Cortes Supremas han tenido la tendencia aquerer asumir directamente este nivel, hasta el extre-mo de querer decidir de qué color se pinta unapared. Menciono sólo el caso de Costa Rica, dondellegó un momento en que había 25 o 30 comisionesa nivel de magistrados para ver vehículos, comprasinformáticas, construcciones, entre otras.

La verdadera sustancia del ejercicio de un poderjurisdiccional está en fallar correctamente como jue-ces y de ahí es donde viene también mi preocupacióncon la propuesta de elección popular de representan-tes en Consejos y de un Presidente del PoderJudicial. Yo creo que desafortunadamente ese tipo desistema, el problema que nos puede generar es unperfil de funcionarios distinto al que debe ser unbuen juez, quien falla a derecho, justo, que tiene sudespacho al día y administra correctamente. Creoque estamos lanzando a los jueces a cumplir roles


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que no son los suyos, es decir, vía carrera judicialestamos lanzando los jueces a escribir artículos.Puede ser que yo sea un buen juez que redacto bue-nas sentencias, y que no tenga particularmente voca-ción para escribir un artículo en una revista o para ladocencia. Entonces si a mí me califican por cuantasclases doy en las universidades, estoy distorsionandolo que debo evaluar para ver si un juez es bueno omalo. Yendo a la elección popular tradicionalmentelo que he visto es que lanzamos al juez a hacer algoque no es parte de su perfil, que es ser popular, salira la calle, participar en cuanto seminario, fiesta y reu-nión hay, es decir, tratar de ganarse los votos para lle-gar a ejercer una función que no corresponde coneste perfil de popularidad; si yo no puedo fallar paralas masas, entonces me preocupa en qué medida esopuede provocar en el sistema penal, decisiones com-placientes para tratar de demostrar que soy un juezduro y que en consecuencia merezco el voto de lagente. Creo que todo esto parte por definir qué esrealmente el perfil de juez que queremos. Cuál es elservicio que queremos que dé el Poder Judicial y cuáles el funcionario idóneo para que ese servicio se pres-te de la debida forma.

Alberto Binder: Algunas aclaraciones ycomentarios. Cuando estábamos hablando de elec-ciones, nunca estuvo sobre la mesa en mi opinión,la elección popular de los jueces. No estoy de acuer-do con que los jueces sean elegidos popularmentecomo sistema de nombramiento. Estamos hablandode problemas de elección interna.

Por otra parte, en relación a lo que planteaCristian, no nos olvidemos de que existe elParlamento, y todo lo que tiene que ver con tomary definir créditos, fijar presupuestos, definir compe-tencias del Estado, controlar finalmente, las funcio-nes finales de control las tiene el Parlamento. Queestemos en una profunda crisis en el Parlamento,mucho más que con la crisis judicial y que tenemosque hacer acciones vicariantes por el momento nonos tiene que llevar a tratar de pensar en una demo-cracia sin Parlamento, que me parece que es unafuerte afectación del pensamiento democrático.

Algo que había dicho Luis antes, que es sobre elsistema de justicia, en mi concepción gobierno judi-cial es el problema del gobierno de los jueces, y elmodelo organizacional que tenga el MinisterioPúblico o la Defensa Pública es otro problema. Sinninguna duda hay problemas de coordinación delsistema de justicia, muchos, que no son específica-mente del juez que tiene características especiales,por la imparcialidad e independencia, por otrasrazones que no son trasladables ni traspolables alMinisterio Público ni Defensa Pública, sino al con-

trario. Hay que dejar de pensar todos estos funcio-narios como si fueran una sola cosa.

En tercer lugar sigo viendo que no hay ningunarazón, salvo que haya un principio aristocrático noexplícito, que haga que un juez de primera instan-cia, según lo que dice Hernando, sería un mal juezsi se pone a gobernar, pero según la imagen de él,este juez de la corte que gobierna también sería unmal juez. No hay ninguna razón para entender queeste juez, que además fue elegido para fallar los casosmás graves tenga una especie de aptitud especialpara gobernar el sistema. O tampoco se entiendepor qué entre los pares de la Corte Suprema, que yani siquiera son cinco o seis sino que a veces son vein-te o treinta miembros, ellos tienen una especie devirtud especial que no veo a nadie que haya dicho dedónde le nace para poder elegir y gobernar el siste-ma. La imagen que se proyecta cuando uno dicecomprometamos a los jueces en el gobierno delPoder Judicial es una imagen tremendamente pobredel juez. Es un juez que sólo piensa en su sueldo, ensu sindicato, en sus problemas menores, pero esejuez es el resultado de los sistemas que hemos teni-do hasta ahora, es el juez que ha sido prefijado porun modelo de organización verticalizado que sequiere modernizar y lanzar para adelante. Si tene-mos jueces virtuosos a los cuales les estamos dandofunciones no veo cuál es la razón para tener esavisión tan negativa. Me gustaría que alguien meexplique cuál es el principio que le da mayor aptitudo capacidad a un juez de la Corte para gobernar unsistema judicial.

Douglass Cassel: A mi me parece que seríaútil que CEJA proponga o recomiende líneas gene-rales sobre gobierno judicial, las que podrían servirpara cualquier sistema, tenga o no Consejo de laJudicatura, tenga o no un poderoso Presidente de laCorte Suprema. Tengo la impresión que se deberecomendar que toda función relacionada con elcolor de una pared o cuál vehículo o computadorase compra, sea derivada a un administrador profe-sional, que probablemente sería contratado por losjueces y bajo su influencia de hecho, pero con reco-mendaciones que tengan alto grado independenciafuncional para manejar esos temas.

Segundo, en el tema de accountability, financie-ro sobre todo, recomendar que haya una auditoríaminuciosa por una empresa independiente delPoder Judicial y que ése informe anual sea publica-do. Yo no sé si esa es la realidad en las CortesSupremas o Poderes Judiciales de América Latina.Yo creo que para la transparencia y accountability, esmejor que exista alguien que no sea parte del PoderJudicial, y que esté encargado no sólo de averiguar

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D E B A T E

en qué se ha gastado la plata en una función correc-ta, o que no se hayan comprado casas de vacacionespara los jueces, sino también si se han utilizadométodos eficientes de compras, por ejemplo, licita-ciones públicas, entre otros.

Lo tercero sería recomendar cuáles deben ser lasfunciones de quienes gobiernan el Poder Judicial,pasando más allá del trabajo puramente judicial defallar y sentenciar, ¿quién va a monitorear las demo-ras promedios de los juicios y procesos?, ¿debieranser los jueces o una oficina especializada?, ¿quién vaa monitorear el tiempo de prisión preventiva? Desdehace más de una década en Costa Rica, la CorteSuprema, tiene un programa bastante impresionan-te de seguimiento al tema de prisión preventiva, queno existe en otras jurisdicciones. La idea sería iden-tificar una serie de responsabilidades de gobiernoque correspondan a los mismos jueces a diferenciade otras que correspondan a gerentes profesionales.

George Thomson: Solo quiero dar un ejem-plo corto. Una de las Cortes donde trabajo real-mente incluye tres cortes diferentes. El modelo quese ha implementado allí por estatuto confiere algu-nas autoridades específicas a las mismas Cortes,como el trabajo de agendar los casos y asignar losjueces. Aparte de estas tareas, el sistema pone toda laadministración de la corte en una entidad o agenciaseparada que es liderada por un administrador demuy alto nivel. Se requiere que el administradorconsulte con los presidentes de las Cortes respecto ala dirección de la Corte y que tenga la responsabili-dad ante el gobierno de obtener el presupuesto,asignar fondos, gastar los recursos y luego declararsobre los gastos. También hay una cláusula que diceque en los casos en los cuales el administrador y lospresidentes de las Cortes no puedan llegar a unacuerdo, los jueces le pueden dar al administrador, oa la administradora en este caso, una directriz escri-ta, eso sí sólo cuando el administrador se la pide. Alfinal del año cuando hace su informe al gobierno laadministradora presenta las directrices escritas quehaya recibido, para demostrar que hay áreas en lascuales se tomaron decisiones distintas a las que ellahubiera tomado y que esa decisión vino de los jue-ces. Hasta ahora no ha habido ninguna directrizescrita, pues al parecer hay una voluntad de admi-nistradores y jueces de trabajar juntos y evitar apa-recer en contradicción. Una directriz sería como lacomunicación de su incapacidad para trabajar jun-tos en el gobierno.

Linn Hammergren: ¿Quién nombra en esecaso a los administradores?

George Thomson: El gobierno hace el nom-bramiento, y es un nombramiento gubernamentalde alto nivel, pero los Presidentes de las Cortes tie-nen que estar de acuerdo con la persona elegida.

Germán Garavano: Puntualmente con lo queseñalaba Douglas. Creo que hay dos puntos que sonclaves, el de la auditoria y, como ejemplo, puedodecir que recientemente la Corte Suprema deJusticia de la Nación de Argentina firmó un conve-nio con la Auditoria General de la Nación, -que sibien no es privada, es un órgano ajeno al PoderJudicial-, para que analice sus cuentas. Lo mismohizo el Consejo de la Magistratura. Y en varios pro-yectos de ley de reforma del Consejo de laMagistratura con sustento en el viejo plan nacionalde reforma judicial, se introduce la creación de unCentro de Política Judicial y Control de Gestiónque incluye todo el análisis de indicadores de con-trol de gestión jurisdiccional. Puntualmente

Linn Hammergren: Simplemente, yo creoque Douglass ha cortado el nudo gordiano. Estoy deacuerdo en poner hincapié en lo que hay que hacer,y tal vez dejar de lado el cómo nos vamos a organi-zar para eso. Yo pondría en adición a lo menciona-do, la creación de una capacidad para analizar debi-lidades y formular proyectos de reforma. Hay algu-nos países en que el Poder Judicial podrá hacerlosolo y otros en que necesitará ayuda o cooperaciónpor parte de otro Poder. También creo, a pesar demis discrepancias con Alberto, que sí es una funcióndel Poder Judicial el defender los intereses de losjueces, que realmente tiene que ser la interfase conla sociedad política, económica y civil para defenderlos intereses del Poder Judicial y responder a lasdemandas y negociar lo que es posible.

Hay otras dos áreas donde CEJA podría trabajar yyo no descartaría la importancia de generar capacida-des similares en otros órganos del sector. A pesar deser una entidad jerárquica y teóricamente más fácil degobernar, ni los Ministerios Públicos ni las DefensasPúblicas andan muy bien. La otra cosa es fomentar enalgo una entidad de coordinación entre los actoresque toman parte del sector, porque la mayor parte delos problemas que hay en la justicia civil, penal uotras, son de coordinación entre entidades.

Germán Garavano: Lo que parece interesan-te estudiar como línea de acción y sumado los cur-sos que viene realizando el CEJA, es la posibilidadde generar algunos programas de capacitación inter-disciplinarios específicamente en gobiernos judicia-les. Nosotros en Argentina con apoyo de laFundación Carolina, estamos desarrollando ahorauna experiencia y vamos a ver resultados a mitad del


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año que viene, pero creo que es realmente necesariopara los líderes o esas personas que llegamos por dis-tintas vías al gobierno del Poder Judicial, tener capa-citación específica en materias como presupuesto,estadísticas, planificación, manejo de recursoshumanos.

Juan Enrique Vargas: Bueno, creo estamosentrando a la recta final y deseo retomar algunas delas ideas que quedaron dando vueltas. Por una partedeseo hacerme cargo de la pregunta de Alberto, porqué un ministro de la Corte Suprema estaría mejorcapacitado que cualquier otro juez para asumir elgobierno judicial. La respuesta es básicamente por-que el cargo otorga la legitimidad institucionalnecesaria para asumir ese rol. Para gobernar no bastatener las aptitudes, quizás más importante que esoes tener el poder, y ese poder está hoy en las CortesSupremas, aunque a algunos no les guste.

Sostener que es necesario que los jueces entien-dan que lo importante de su función es juzgar y noadministrar, es algo que venimos haciendo hasta elcansancio desde hace quince años atrás. Pese a que seha avanzado en esa dirección, causa a veces desespe-ranza no ver resultados más rápido y tener que seguirdiscutiendo temas que ya debieran estar superados.

Finalmente, sobre la idea de trabajar con otrasinstituciones, también es absolutamente necesario.¿Por qué planteamos el tema del gobierno judicialcentrado en el Poder Judicial?, fue simplemente por-que creemos que todavía son las Cortes las que den-tro de los sistemas de justicia ejercen un rol ordena-dor muy poderoso. Que lo que pasa a nivel institu-cional en el Poder Judicial termina determinando alas otras instituciones, como son los MinisteriosPúblicos y las Defensorías Públicas. Eso no quieredecir que haya que quedarse exclusivamente con elgobierno de los tribunales. Pero si uno ganara lapelea en el Poder Judicial porque realmente haya ungobierno, lo más probable es que sería muy fácilganarla en las otras instituciones.

Federico Callizo: Quiero decir para finalizarsolamente que hemos tenido una jornada muyimportante, agradable, de una tonalidad muy eleva-da, hablando con absoluta claridad. Dentro delconstitucionalismo, los dos graves problemas del

Poder Judicial, son la forma de elegir a los jueces yde sacarlos. En medio de eso se presenta el tema dela inamovilidad de los jueces que es un principioque, según muchos, es lo que le da la independen-cia al Poder Judicial. En Paraguay, en el año 1992,cuando tratamos de crear una Constitución quetuviera algunas virtudes innovadoras, en el PoderJudicial se pensó en la creación de un Consejo de laMagistratura con facultades absolutamente limita-das, que se refieren a la elección de las ternas parajueces, además de administrar la Escuela Judicial.

A mí me tocó estar como Presidente en el primerConsejo, por un periodo de tres años y luego fui ree-lecto, período donde se trató de encaminar el temahacia un criterio de excelencia, es decir, de encontrarel perfil de los postulantes, excluyendo todo matizpolítico partidario. Bueno, creo que de algunamedida habíamos, –atiendan el verbo no hemos–, lohabíamos conseguido, pero cuando se plantea eltema de la inmovilidad, los propios jueces máximosde la Corte Suprema de Justicia dictan una senten-cia declarándose ellos vitalicios. Tal fue la reacción,que empezó a caer el prestigio de esa Corte de unamanera increíble. Yo creo que ahí comienza porobra y gracia de los propios señores que habían sidocolocados para buscar una buena justicia, la deca-dencia en la que hoy estamos, a pesar de que comoreacción el actual Presidente sacó a varios de losmiembros Ministros de Corte, -algunos por renun-cia y otros por juicio político- y en fin se cambió suintegración, pero no sé hasta qué punto el remediofue mejor con la creación de la nueva Corte.

Creo que todavía está por discutirse a fondo elpapel de los Consejos de las Magistraturas, cuálesdeben ser las reales atribuciones que tienen, ¿debeconstituirse en jurado de enjuiciamiento o el juradode enjuiciamiento, como es en Argentina y Para-guay, es un organismo autónomo también separado?

Mi criterio es que la Corte Suprema debe man-tener su categoría de Poder del Estado. La CorteSuprema es una creación política, que debe separar-se totalmente de lo que son los jueces inferiores.

Bien, espero que estos cambios de opinión seanfructíferos y que de aquí salgamos pensando en acer-car criterios. Muchas gracias a todos por participar.

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D E B A T E

1. Introducción

En el marco del Curso Interamericano deFormación de Capacitadores para la ReformaProcesal Penal 2004 se analizaron las distintas cues-tiones teórico-prácticas que inciden concretamenteen la adecuada implementación de la reforma pro-cesal penal, más allá de las particularidades concre-tas del diseño procesal seleccionado por cada país.

En este contexto, uno de los elementos comunesque se ha logrado identificar como un obstáculo parael óptimo funcionamiento de la reforma, ha sido laincapacidad de manejar adecuadamente la carga detrabajo, y en particular el manejo del volumen decasos que pasan a manos del Ministerio PúblicoFiscal en un sistema acusatorio. En particular se hadetectado la importancia de compatibilizar el diseñoprocesal de tipo adversarial con un adecuado uso delprincipio de oportunidad, salidas alternativas ymecanismos de simplificación del proceso.

Por esta razón, y advirtiendo que en el abanicode posibilidades incorporado en la reforma procesaliniciada –y aún incompleta– en la RepúblicaArgentina, se encuentra ausente el principio deoportunidad. El presente trabajo analizará sintética-mente los distintos aspectos teóricos y prácticos quehacen a su implementación en el marco de la legis-lación actual de este país y, los inconvenientes detipo cultural que han obstaculizado hasta elmomento todas las iniciativas ensayadas al respecto.

2. Ubicación institucional delMinisterio Público en el marcode la reforma procesal penal

El análisis de la evolución del Ministerio PúblicoFiscal en el marco de la reforma procesal penal resul-ta de interés en orden al desvanecimiento de algunosobstáculos que hacen a la implementación de crite-rios de oportunidad en la República Argentina.

En efecto, la autonomía e independencia quegoza actualmente el Ministerio Público en laRepública Argentina –y la evolución que ha sufridohasta la fecha–, permite eliminar todas las objecio-nes que giran en torno a la imposibilidad de otor-garle a dicho organismo facultades discrecionales,por cuanto integraba el Poder Ejecutivo, y en con-secuencia se hallaba influenciado por intereses polí-ticos ajenos al ámbito judicial. Fundamento esencialque a lo largo de la historia ha justificado que la acti-vidad del Ministerio Público debía sujetarse estric-tamente al principio de legalidad procesal.

En particular, ésta es la argumentación que llevóen Austria a la implementación de manifestacionesde oportunidad en el Código Penal, pero como exi-mentes de punibilidad, dado que si bien se basan enrazones de insignificancia y objetivos de prevenciónespecial y general, se aplican al final de la sustancia-ción de todo el proceso y sólo por el juez. Comoseñala la doctrina de ese país, tuvo influencia decisi-va la salvaguarda del principio de legalidad y la refe-rencia a la falta de independencia del fiscal respecto

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Adrián Marchisio

Secretario General de Coordinación Institucional de la Procuración General de la Nación, [email protected]

One obstacle to the success of criminal procedure reform is the failure to adequately manage work-load, particularly the case flow of public prosecutor's offices in adversarial systems. We have establishedthe importance of making the adversarial procedure design compatible with appropriate use of prose-cutorial discretion, alternative outcomes and simplified procedures. As a result, and given the range ofpossibilities incorporated into the procedure reform, one can identify a lack of prosecutorial discretionin the Argentine system. This article presents a brief analysis of theoretical and practical aspects of thereform's implementation in the context of current legislation and the cultural barriers that have limitedthe success of the initiatives that have been implemented in this area to date.

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Principio de oportunidad,

Ministerio Público y Política Criminal

del poder ejecutivo. En este sentido se indicó que“....en círculos de la oposición se teme que el MinisterioPúblico pueda abusar de su derecho para cubrir a polí-ticos o a determinadas acciones ordenando el sobresei-miento según el pgf.42, a pesar de que no fuera dudo-sa la posibilidad de probar la culpabilidad y de obte-ner una condena....”1

En efecto, quizás deban reforzarse los controlesinternos y externos del Ministerio Público, pero evi-dentemente la evolución que ha sufrido este orga-nismo en el seno del proceso argentino, lo sitúa enun lugar privilegiado que desvanece las sospechas deinjerencia externa, y en consecuencia fortalece laidea de otorgarle un estrecho campo de discreciona-lidad a la hora de promover la acción penal pública.

El proceso de reforma del sistema de enjuicia-miento penal federal tiene su punto de partida el 5septiembre de 1992, fecha en la que empezó a regirel nuevo proceso penal (ley 23.984) que incorporóel juicio oral y público.2 Proceso que se inscribedentro de un modelo mixto o acusatorio formal quedeja atrás el proceso netamente inquisitivo quecaracterizaba el denominado código Obarrio vigen-te hasta esa fecha (ley 2372)3.

Es evidente que a partir de ese punto inicial, sehan producido hasta la fecha diversas modificacio-nes parciales, que no han transformado en lo sus-tancial la estructura y funciones del Poder Judicial,pero que sí marcaron un camino de sucesivas refor-mas en lo que hace a la estructura y funcionamien-to del Ministerio Público Fiscal.

El citado organismo comienza a tener un rol pro-tagónico a partir de la reforma constitucional del año1994, que le otorgó su verdadera independencia,autonomía funcional y autarquía financiera, en loque ha pasado a ser considerado por gran parte de ladoctrina como un cuarto poder –y por otros comoun órgano extrapoder–, con un claro mandato depromover la acción penal pública en defensa de lalegalidad y los intereses generales de la sociedad.

En este sentido es importante tener en cuentaque, si bien el Ministerio Público existía desdemucho antes de la reforma constitucional, sus fun-ciones estaban dispersas en distintas normas,4 y ade-más su ubicación institucional era discutida entrelos que lo situaban dentro del Poder Ejecutivo y losque lo hacían como parte del Poder Judicial.5

La reforma constitucional instituyó al MP comoun órgano autónomo, autárquico e independientedel resto de los poderes (art. 120 de la ConstituciónNacional), y lo ubicó dentro del texto constitucio-nal en una sección especial –la cuarta–, sin referen-cia a ninguno de los otros tres poderes del Estado, adiferencia de los órganos extrapoder que creó lamisma reforma, como por ejemplo el Consejo de laMagistratura, la Jefatura de Gabinete, el Defensordel Pueblo, etc., organismos que sí fueron ubicadosdentro de la órbita de alguno de los tres clásicospoderes: Ejecutivo, Legislativo o Judicial.

De modo tal que como señala Bianchi, el Mi-nisterio Público tiene acta de creación como poderformal del Estado en el citado artículo 120 y a partirde allí es que no queda ninguna duda de que el cons-tituyente lo ha instituido como “cuarto poder”. Enconsecuencia ahora es esencialmente el poder del con-trol y de defensa de la legalidad, función de gobiernoque la doctrina constitucional ha reconocido en for-ma independiente en la segunda mitad del siglo XX.6

Y como tal, es contradictorio negarle la posibilidad deimplementar el principio de oportunidad, so pretexto dela posibilidad de ser influenciado por el poder político ode no defender los intereses de las víctimas.

Sin embargo, no se puede dejar de señalar quepara un sector minoritario de la doctrina, aún des-pués de la reforma constitucional, el MinisterioPúblico integra la categoría de los denominados“órganos extrapoder”, tal como lo sostienen porejemplo Masnatta7,Quiroga Lavié8 y Natale,9 extre-mo frente al cual, tampoco persistirían las objecio-nes apuntadas.

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1 Nowakswski. Die Behandlung der Bagatelkriminalität in Österreich, en ZStW, 1980, pág. 255 citado por Armenta Deu, Criminalidad de bagatela y principio deoportunidad: Alemania y España, Ed. PPU, Barcelona, 1991, pág. 232.2 También denominado Proyecto Levene, que junto con el tan comentado Proyecto de 1986 de Julio Maier, polarizaron las opciones de la época. Lamentablementesi bien este último por cuestiones coyunturales no logró su aprobación, es evidente que resulta un código que ha sido tomado como referencia por las restantesprovincias del país y también por el resto de Latinoamérica.3 Maier, Julio "Derecho Procesal Penal" Tomo I, Fundamentos, Ed. Del Puerto, Buenos Aires, 1999, págs.454 y 462.4 Ley 1893; 4055; 15.464; 17.516; 18.345; 19.539; 23.183, entre otras, problema hoy solucionado con la Ley Orgánica 24.946 del año 1998..5 Entre los que se inclinaban por su pertenencia al Poder Ejecutivo estaban Alsina, Hugo. Tratado Teórico Práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, Ediar,Buenos Aires, 1957, T. II, p. 329; Jofre, Tomás: Manual de Procedimiento Civil y Penal, Buenos Aires, 1924, T. I, p. 228; Oderigo, Mario. Derecho Procesal Penal,Buenos Aires, 1973, p. 218, n. 205. Respecto de los partidarios de la ubicación institucional del MP dentro del Poder Judicial se hallaban Vanossi, Jorge. "ElMinisterio de Justicia y el Poder Judicial", Separata de la Revista Jurídica de Buenos Aires, 1965-I/II, p. 85; y también en "Otra vez sobre el Ministerio Público", ElDerecho 101-528; Palacio, Lino. Derecho Procesal Civil, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1979, T. II, p. 594; Rubianes, Carlos. Manual de Derecho Procesal Penal,Buenos Aires, 1977, T. II, p. 31; Bianchi, Alberto B.: "La Conveniencia de que el Ministerio Público sea un órgano del Poder Judicial", El Derecho 106-845 y "Cesede Funciones de Agentes del Ministerio Público Dispuesto por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional", El Derecho 119-947.6 Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, traducción al español de Alfredo Gallego Anabitarte, 2ª edición, Ariel, Barcelona, 1976.7 Masnatta, Héctor "Régimen del Ministerio Público en la Nueva Constitución", La Ley 1994-E.8 Quiroga Lavié, Humberto. Estudio Analítico de la Reforma Constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1994, p. 65 y "Nuevos Organos de Control en la Constitución:el Defensor del Pueblo y el Ministerio Público", en la obra colectiva titulada La Reforma de la Constitución, Ed. Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1994, pp. 267/290, esp.p. 289.9 Natale, Alberto. Comentarios sobre la Constitución, La Reforma de 1994, Depalma, Buenos Aires, 1995, p. 153.

El camino que está recorriendo ac-tualmente es la construcción del poder; laconstrucción de un poder real allí dondela Constitución ha creado un poder for-mal. El Ministerio Público tiene todoslos atributos formales de un poder delEstado –el cuarto poder–, lo que estáen marcha es la función de gobiernoque la Constitución y la Ley Orgánicale asignan y que se sintetiza en “pro-mover la actuación de la justicia endefensa de la legalidad y de los interesesgenerales de la sociedad”10, y en esemarco analizar la posibilidad deintroducir el principio de oportuni-dad se traza como un postuladoinsoslayable que dotará de raciona-lidad y eficiencia a este ejercicio depoder en construcción. Eviden-temente, como se observa en la experiencia compara-da, el éxito de la gestión del Ministerio Público tam-bién estará dado en la medida que sus integrantespuedan desarrollar un adecuado sentido de liderazgo.

3. La cultura judicial y principio de oportunidad

El éxito de una reforma reside especialmente enla sensibilización de sus operadores y en la lucha portraspasar las barreras de una cultura reticente a loscambios. Y en este sentido, lo importante para avan-zar hacia la consolidación de un proceso de reformaes la identificación de los elementos que poseenintrínsecamente más dinamismo, dado que a travésde su transformación pueden provocar un efecto decontagio hacia el resto del sistema, movilizando lasestructuras estáticas que generalmente se hallan enlas bases del sistema judicial.

Desde que se creó la justicia nacional y federal enla República Argentina, hace más de 150 años, laestructura de los órganos que intervienen en el pro-ceso no ha sufrido modificaciones de importancia.

En efecto, el sistema continúa con órganos judi-ciales dispuestos de modo vertical, fijo, burocráticoy en ello, el Ministerio Público lo acompañó conuna organización refleja a la judicial.

Teniendo en cuenta esto, y advirtiendo que sepasó de un sistema netamente inquisitivo a unomixto con la misma organización judicial, allí seencuentra la respuesta a algunos de los defectos de lareforma del año 1992, que hoy se advierte quequedó a medio camino.

La organización refleja del Mi-nisterio Público con el Poder Ju-dicial representa dos inconvenien-tes bien identificados: por un ladoel conocimiento repetitivo de unmismo tipo de hechos sólo lleva agenerar un trabajo rutinario,donde después de un tiempo “laespecialización” se transforma en“saturación” frente a la similitudde respuestas. Así el rol de in-vestigador que tiene el fiscal sedesdibuja porque pasa a conce-bir a todos los casos como unarepetición de hechos dondeburocráticamente se realiza elmismo tipo de pesquisa.

Por otra parte cuando sehabla de fiscales de primerainstancia o fiscales de cámara

se asiste a la transferencia de conceptos como el decompetencia, que no tienen ninguna relevancia en laorganización del Ministerio Público, sino que estánligados a garantías judiciales como el juez natural ola imparcialidad, que no se identifican con las fun-ciones y objetivos propios del órgano acusador. 11

En este sentido, la insistencia que se hace delconcepto de “fiscal natural” adscripto siempre adeterminado juzgado, no sólo cristaliza esta sensa-ción rutinaria del trabajo –dado que se sabe que eslo que va a resolver el tribunal ante cada planteo–sino que además, propicia una potencial promiscui-dad entre estos órganos, y de esta forma se hace difí-cil que se controlen recíprocamente.

Esta idea no es nueva, Ferrajoli señala con clari-dad la necesidad de que la función de los encargadosde resolver los conflictos no resulte contaminada porla promiscuidad del sistema y, que los órganos investi-gadores sean desplazados a un orden distinto deljudicial, aunque tengan las mismas garantías deindependencia, de modo que no pueda formarseentre ellos un espíritu de cuerpo común para que envez de influenciarse, se controlen unos a otros.

Al respecto el profesor italiano remarcar que unode los problemas más importantes que derivan de lainstitucionalización de los órganos de justicia es elespíritu de cuerpo, la influencia paralegal, la autoli-mitación en el ejercicio de la función causada porsolidaridades, miedos, costumbres y prácticas auto-máticas que poseen, a veces más fuerza que los ritua-les legales, y que deciden la suerte de un proceso porreglas que no sólo no son las previstas en los códi-gos, sino que muchas veces son contrarias a éstas12.

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Elcamino que está

recorriendo actual-mente es la construc-

ción del poder; la cons-trucción de un poder

real allí donde laConstitución ha creado

un poder formal. ElMinisterio Público tiene

todos los atributos forma-les de un poder del Estado(...) y en ese marco analizar

la posibilidad de introducir elprincipio de oportunidad se

traza como un postulado insos-layable que dotará de racionali-dad y eficiencia a este ejercicio

de poder en construcción.

10 Bianchi, Alberto B. "El Ministerio Público o la construcción de un Poder del Estado", Revista El Derecho (12-2-02).11 Binder, Alberto "Funciones y disfunciones del Ministerio Público Fiscal", en Política Criminal. De la formulación a la praxis, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 1997,pág. 170.12 Ferrajoli, Luigi. Derecho y Razón, Teoría del Garantismo Penal, Ed. Trota, Madrid 1997, pág. 582 y sgtes.

Michael Reisman13 definió claramente este fenó-meno como la existencia de dos códigos: un código“mítico” que se supone que es el que se aplica y uncódigo “práctico” que es el que se aplica en la reali-dad, de modo tal que los postulados del códigomítico terminan siendo tergiversados por la costum-bre judicial. El autor señala que aunque esta diver-gencia no resulta funcional al organismo, sucedeporque sirve para proteger lazos del individuo conéste, o para favorecer determinados intereses ligadosa esa pertenencia, dándose generalmente en situa-ciones monopólicas, en donde habría una especie depresión tácita para no cuestionar el código prácticoni sancionar su aplicación, como por ejemplo suce-de con la delegación de funciones.

Al revisar estos conceptos, resul-ta ilustrativo el documento elabora-do por la Universidad de Chile y laUniversidad Diego Portales donde seanaliza la evolución de la reformaque está operando en ese país, ydonde se hace especial referencia a laincapacidad del sistema para asimilarcambios y para pensar a la administra-ción de justicia como una empresa másque presta servicios y que debe guiarsepor criterios de eficiencia.14

En particular se resaltan los inconve-nientes generados para lograr una buenacompatibilización entre las funcionesasignadas al Administrador del Tribunalen la gestión de casos y la actividad de losjueces. Allí se aclara que si se toma en seriola idea de profesionalizar la administraciónde justicia, la autoridad e independencia delos jueces debiera comenzar sólo en elmomento en que toman asiento en la sala de audien-cias, pero en cuanto a gestionar el trabajo del tribu-nal, la autoridad recaería en el administrador profe-sional que se encuentra guiado por criterios de efi-ciencia. Sin embargo, pese a que se trata de dos pro-fesionales altamente calificados cada uno para sufunción, según esa investigación, la distribución detareas así planteada no resulta fácil, especialmente por-que choca contra una cultura judicial de muchos años.

Evidentemente esta cultura, instalada desde lavigencia de un sistema netamente inquisitivo, es laque ha hecho raíz no sólo en Argentina sino envarios países de la región. Pero que indefectiblemen-te deberá ser corregida desde diversos aspectos,incluso el organizacional, para adecuar la interven-ción estatal en el campo de la administración de jus-ticia, bajo parámetros más racionales y con criteriosde eficiencia como eje rector de la actividad.

Difícilmente pueda funcionar correctamente elprincipio de oportunidad con una estructura y con-cepción de trabajo construida sobre las bases del sis-tema inquisitivo, porque precisamente esta culturaes la que ha impedido durante muchos años laintroducción de esta herramienta. Por esta razón,desde una visión multidimensional del problema es quese propone para una adecuada incorporación del prin-cipio de oportunidad avanzar no sólo en el campo nor-mativo, sino también en el orden estructural y orgáni-co, que será el que indirectamente también irá mode-lando la cultura judicial, y preparando el terreno paraun uso apropiado del instituto en cuestión.

Teniendo en cuenta los diversos tópicos desarrollados,la experiencia en particular de la República Ar-

gentina y, los progresos obteni-dos en la materia por los paísesde la región, es importanteremarcar que la modificaciónde los textos legales, por másnovedosos que sean, no lograránuna verdadera transformacióndel sistema judicial ni una mayoreficiencia, sino no van acompaña-dos de algo que es incluso másimportante que la virtuosidad deesos textos: una adecuada distribu-ción de recursos económicos y huma-nos para su implementación y, fun-damentalmente, criterios organizati-vos y estructurales de los órganos invo-lucrados, en especial del MinisterioPúblico Fiscal, que no repitan losdefectos de una organización rígida y

refleja al Poder Judicial, falencia que portanto tiempo nos ha postergado en una cultura de tipoinquisitiva difícil de superar.

Sin embargo, estos objetivos tienen un alto costo,si no van acompañados de una firme voluntad políti-ca de transformación y con un programa de imple-mentación serenamente planificado, donde se esta-blezcan objetivos a corto, mediano y largo plazo. Paralo cual evidentemente habrá que dejar de lado lasmezquindades políticas y rescatar –si son valiosas–aún las iniciativas intentadas por la gestión anterior.

Por otra parte, es preciso tener muy presente quedesaprender las costumbres del sistema –especial-mente teñidas por el largo proceso inquisitivo deherencia colonial–, es una tarea difícil, pero quepuede lograrse profundizando la capacitación, jerar-quizando la carrera judicial y apuntando a estrate-gias que generen un cambio de concepción en lalabor cotidiana de los operadores judiciales, estable-ciendo incentivos y mecanismos de planificación y

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13 Reisman, Michael ¿Remedios contra la corrupción?, Brevarios de Fondo de Cultura Económica, México, 1981, pág. 34.14 Baytelman, Andrés. Evaluación de la Reforma Procesal Penal Chilena, Ed. Centro de Investigaciones Jurídicas de la Facultad de Derecho de la Universidad DiegoPortales y Centro de Estudios de la Justicia, Escuela de Derecho de la Universidad de Chile.

...resulta ilustrativo el docu-

mento elaborado por laUniversidad de Chile y la

Universidad Diego Portalesdonde se analiza la evolu-

ción de la reforma que estáoperando en ese país, ydonde se hace especialreferencia a la incapaci-

dad del sistema paraasimilar cambios y parapensar a la administra-ción de justicia comouna empresa más que

presta servicios yque debe guiarsepor criterios de

eficiencia.

control de gestión comunitarios. Y en este sentidopareciera que por su organización, estructura, fun-ciones, y su juventud institucional, el MinisterioPúblico es el terreno más apto para fomentar estoscambios. Son muchos los hombres y mujeres debien, con amplia capacidad intelectual y experienciaque se desempeñan en el ámbito judicial y que real-mente desean seguir apostando todos sus esfuerzospara mejorar el servicio que prestan a la sociedad.

Como señala Binder con sentido positivo, si bienes cierto que los problemas de implementación hansido un importante escollo en la reforma de los sis-temas penales de Latinoamérica, no es menos ciertoque ningún país ha retrocedido.15

Teniendo presente ello, corres-ponde aspirar a la consagración deun Ministerio Público Fiscal organi-zado bajo parámetros flexibles, comosi se tratara de un bufete de abogadosorganizado como equipo de trabajocon criterios más horizontales, y dotadode un espacio de discrecionalidad que lepueda aportar el principio de oportuni-dad, de modo tal de adecuar su actua-ción a las necesidades del sistema y lasexigencias de estos tiempos, y así entenderel rol del Ministerio Público, como lo querealmente es, “un custodio de la ley al ser-vicio a la comunidad.”

4. Principio de oportunidad y nuevos desafíos para el Ministerio Público

Agotar las consideraciones de tipo teóricas enorden al binomio legalidad-oportunidad excederíael marco del presente, por esa razón en este punto,y partiendo del presupuesto de la viabilidad consti-tucional del mentado principio, se desarrollaránalgunos desafíos que deberá enfrentar el MinisterioPúblico a la hora de implementar este instituto, aefectos de evitar la conocida precariedad que poseennuestros sistemas penales –en referencia al contextolatinoamericano– para poner en marcha la apariciónde nuevos institutos.

4.1 Desafíos para los fiscales

En primer lugar es preciso tener presente que elprincipio de oportunidad impone nuevas exigencias,porque no está pensado exclusivamente para aliviar

el caudal de trabajo del Ministerio Público y engeneral de todo el sistema, sino precisamente paradestinar los esfuerzos de estos órganos en la investi-gación más eficiente de la delincuencia compleja.

Si no se tiene en cuenta este eje, el principio deoportunidad se convertirá en un sello de goma que tansólo servirá para archivar casos de modo más elegante.

También es preciso tener presente que esa herra-mienta debe ser combinada con alguna formulaciónque permita a la víctima convertir la acción penalpública en privada. De modo tal de dejar la puertaabierta para devolver el conflicto penal a sus verda-deros protagonistas. Esto último debe ser comple-

mentado con un buen sistema de asistenciajurídica gratuita, para no caeren una suerte de privatizaciónde la delincuencia de menorcuantía, que quedaría reservadaa los sectores de mayores recur-sos que pueden contar con ase-soramiento jurídico privado. Yen este punto, el desafío no essólo del Ministerio Público sinodel Estado en general, que debegarantizar el acceso a la justicia, yen relación con el cual, los colegiosde abogados podrían brindar unapoyo inestimable.

La otra tarea importante consisteen dotar a los fiscales de la suficiente

seguridad para utilizar la selectividad, sin temor alcuestionamiento del vecino que reclama por su caso–insignificante quizás para el sistema en su conjun-to– pero el más importante para la víctima. Esta cir-cunstancia que para un sistema centralizado ydonde el fiscal que decide la selección se encuentradesdibujado en el aparato burocrático parecierainsustancial, resulta muy importante en sistemas dejusticia descentralizada, donde el funcionario poseecontacto directo y periódico con el denunciante, yes un problema que ya lo están experimentandoalgunos países de la región que en los primeros añosde vigencia han notado un bajo índice de aplicaciónde este instituto, precisamente por la misma reti-cencia fiscal a enfrentar este tipo de situaciones.16

En este punto es preciso tener en cuenta que loscomportamientos que en ocasiones se definen comocriminalidad de bagatela, no son necesariamentemenos dañosos e inquietantes para el afectado direc-tamente por ellos, especialmente cuando tienen unafrecuencia importante.17

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15 Binder, Alberto. Ideas y Materiales para la Reforma de la Justicia Penal, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 2000 pág. 152.16 Confr. los informes nacionales de estos países en Marchisio, Adrián y Stippel, Jörg en Principio de oportunidad y salidas alternativas al juicio oral en AméricaLatina, Ed. Ah-Hoc, Buenos Aires,2002.17 Hulsman, Louk "Die Behandlung der Bagtellkriminalität in den Niederlanden", en ZStW, N° 92, 1982, pág. 568, cit. por Bacigalupo "Descriminalización y pre-vención" en Poder Judicial, Número especial II, Madrid, 1987. pág. 15.

...el principio de oportuni-dad impone nuevas exigen-

cias, porque no está pensadoexclusivamente para aliviar

el caudal de trabajo delMinisterio Público y en

general de todo el siste-ma, sino precisamente

para destinar losesfuerzos de estos

órganos en la investi-gación más eficiente

de la delincuenciacompleja.

Frente a ello es preciso aplicar diversas estrate-gias: primero, capacitar adecuadamente al funciona-rio para que pueda tener una visión global del siste-ma, de modo tal que exista claridad sobre la catego-ría de casos que pueden ser pasibles de selección.

En segundo lugar, la capacitación también tieneque brindar las herramientas necesarias para poderanalizar si en el caso en concreto resulta convenien-te la aplicación del principio de oportunidad, asícomo también otorgarle otras instancias de repara-ción para que pueda intentar la recomposición delconflicto, ya sea a través de la mediación penal o deun acuerdo reparatorio.

4.2 Desafíos para los organismos de gobierno del Ministerio Público

También hay tareas que deben enfrentar directa-mente los organismos centrales del MinisterioPúblico. La primera consiste en establecer pautas decarácter general basadas en estrategias político-cri-minales y de persecución penal, acordes a los objeti-vos que se planteen para el ejercicio, y para ello lasinstrucciones, recomendaciones o circulares delProcurador General de la Nación o de los FiscalesGenerales, llevan a considerar la necesidad de garan-tizar su publicidad, no sólo para el resto de los ope-radores judiciales, sino para toda la ciudadanía,como un mecanismo adecuado de coadyuvar a laigualdad ante la ley, la transparencia en el diseño dela política criminal, y por sobre todo, en orden alcarácter público que detentan los actos de gobiernoen una sociedad democrática construida sobre elprincipio republicano de gobierno (art. 1 CN).

En este sentido es preciso tener en cuenta quecuando se pretende compatibilizar una organizacióndel Ministerio Público de tipo jerárquica y las reglasque son su consecuencia (facultad de instruir, desustituir y de devolución), con el principio de lega-lidad que incluye el deber de ajustarse a la verdadhistórica que revela el caso, los problemas surgenpor doquier.18

En este sentido existe cierta resistencia natural enel par conceptual legalidad-organización jerárquica(que implica la facultad de dictar instrucciones),porque pareciera innecesario que en un sistemadonde se deben perseguir todos los delitos, y dondetodos los magistrados sólo se deben guiar por lo dis-puesto por la ley, existan diferentes jerarquías,donde algunos hagan valor su criterio de actuaciónsobre los otros. De la misma manera que existe cier-ta afinidad en el par conceptual legalidad-organiza-ción horizontal (con independencia funcional para

quien es titular del poder en el caso), porque tenien-do en cuenta lo expresado en el párrafo anterior, enun esquema de máxima legalidad, parecerían nonecesitarse criterios de actuación más allá de losindicados por la propia legislación. Tal resistencia oafinidad no es consecuencia necesaria del principiode legalidad, sino en todo caso, una secuela culturalo política de la construcción habitual, que nosreconduce siempre a pensar en la independenciajudicial, tanto externa como interna, como sinóni-mo de garantía para el Estado liberal.

Como señala Maier, es más sencillo pensar en unaorganización jerárquica, cuando ella resulta go-bernada en gran medida por el principio de oportu-nidad, siendo en este caso recomendable que notodos los funcionarios de una fiscalía posean el mis-mo poder, sino que al contrario, respondan a lasórdenes de quien carga con la responsabilidad políti-ca por el funcionamiento del Ministerio Público. Enocasiones esta responsabilidad emerge del mandatopopular (elecciones) o político, como ocurre con elcaso de la provincia de Córdoba, según lo dispuestoen el art. 117 de la Constitución provincial.19

La segunda tarea que se debe enfrentar consisteen generar estrategias de comunicación para llevar ala población información adecuada respecto de esteinstrumento, y no dejar que los objetivos e inten-ción que persigue el Ministerio Público, sean malinterpretados por la prensa no especializada, quecon buena o mala intención seguirá insistiendo conmensajes de “tolerancia cero”, que hasta el momen-to han generado más inconvenientes que beneficios.

Vale la pena recordar que el criterio de toleranciacero al que estamos acostumbrados no está orienta-do a combatir la corrupción, las prácticas policialesilegales, la evasión fiscal, o las desigualdades sociales,sino que generalmente es utilizada como un justifi-cativo para violar garantías constitucionales quedeben ser respetadas por encima de toda políticaestatal, por más estado de emergencia de que setrate. Porque justamente ante esas situaciones extre-mas es cuando más se requiere velar por el respetode la Constitución.

Pero estas tareas no son fáciles de emprender sino se cuenta internamente con información cuanti-tativa y cualitativa del sistema. Y esto es un defectopor costumbre del sistema de justicia, ya que noexiste conciencia de la importancia que posee lainformación estadística, y porque en muchos casosse carece de lo que Binder denomina “observatoriosjudiciales”, espacios dedicados no sólo a recolectarinformación sino a analizar la evolución del sistema,sus prácticas y las distorsiones.20 De modo tal de

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18 Maier, Julio. Derecho Procesal Sujetos Procesales. Vol II Ed. Editores del Puerto, Buenos Aires, 2003, pág.330.19 Ibídem.20 Binder, Alberto. Ideas y materiales..., op, cit.

evitar entre otras cosas, la acostumbrada lejaníaentre el poder penal y la ciencia penal, dado que laexperiencia indica que hasta el momento el poderpenal no ha sido suficientemente racionalizado porla ciencia penal.21

Estas herramientas contribuyen a la necesariatransparencia que requiere un sistema judicial inser-to en un Estado democrático. Transparencia que nose vincula exclusivamente a la publicidad de losactos procesales, sino también a los sistemas deadministración judicial, que como señala Binder,han sido históricamente defi-cientes incluso para los propiosadministradores. En tal inteligen-cia, los tribunales deben tener sis-temas administrativos claros quepermitan un monitoreo constantede su tarea y de los casos que proce-sa y deja de procesar, de los recursoshumanos y materiales involucrados ysu utilización.22

Debe ser posible, en fin, docu-mentar de un modo transparente lagestión administrativa de los tribuna-les para que el control popular no sólose limite a la tarea judicial propiamentedicha, sino también al control de laforma en que los tribunales administranlos recursos que la sociedad pone a sudisposición, y en consecuencia con sugrado de efectividad.23

Esto es indispensable para en el futuro poderevaluar si el principio de oportunidad es utilizadosimplemente para aliviar la carga de trabajo, o si enefecto genera mayor eficiencia en la investigaciónde casos complejos. Esa será la mejor respuesta quese puede dar a la crítica de aquellos que no conci-ben que el Estado aplique prioridades a la hora deadministrar justicia. Objeción que parece inclusivecontradictoria con la misión aludida, cuanto enrealidad dentro del concepto de administración está

incluida la posibilidad de practicar un ordenamien-to económico de los medios de que se dispone y usoconveniente de ellos para proveer a las propiasnecesidades.24

En esencia, si no se establecen observatorios judicia-les que permitan ejercer un control directo y en tiemporeal sobre la aplicación del principio de oportunidad –ysu correlato en el aumento de la eficiencia para obtenermejores resultados en la investigación de la criminali-dad mayor y organizada–, el principio de oportunidadpierde sustento desde el punto de vista político crimi-

nal. Puesto que no sólo debe actuar como un correc-tor de la pretensión punitivaestatal sobre la base de racio-nalidad y proporcionalidad,sino que además debe operarcomo un factor catalizador dela proporcionalidad que se debemantener en materia de perse-cución penal, y ello se traduce enla racionalidad y equilibrio quedebe sostener el sistema.

Esos son algunos de los des-afíos que se deben enfrentar sirealmente se pretende aumentarlos niveles de eficiencia del sistemay estar orgullosos de la tarea que elMinisterio Público realiza como

poder del Estado integrado por fun-cionarios al servicio de la comunidad.

Son muchos los problemas y para enfrentarlos serequiere un gran esfuerzo y decisión política, peroya se ha mencionado que “para que la justicia seainjusta, no hace falta que se equivoque, basta con queno juzgue cuando debe juzgar” 25. Ello es precisa-mente lo que ocurre cuando el sistema tan sólopuede procesar los hechos de delincuencia menor, yes ineficaz en hechos complejos donde se encuen-tran en juego bienes jurídicos que afectan a granparte de la población y que muchas veces caen bajoel límite de la prescripción.26

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21 Binder, Alberto. Política Criminal..., op. cit. pág.25.22 En parte esta motivación es la que ha llevado a establecer en el ámbito de la Procuración General de la Nación una Oficina de Investigación y EstadísticasPolítico Criminales, que no sólo compila la información estadística del organismo, tanto a nivel cuantitativo y cualitativo, sino que además practica investigacionescriminológicas, doctrinarias, seguimiento de las líneas político criminales que posee el organismo, y un relevamiento actualizado de la forma en que se encuentrandistribuidos los recursos. Tarea que en los últimos años ha sido concretada especialmente en los análisis del funcionamiento del MPF que anualmente se eleva alCongreso de la Nación (análisis de gestión y delictual), y a través del Mapa del Ministerio Público Fiscal (ambos pueden consultarse en www.mpf.gov.ar y son pro-ducto del trabajo realizado por el autor de este trabajo como director de dicha área).23 Ibídem, pág. 77.24 Osorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Ed. Eliasta, Buenos Aires, 1986, pág. 36.25 Aída Kemelmajer de Carlucci "Principios procesales y tribunales de familia" JA Bs.As. 1993, 5851, pág. 14.26 De hecho es por todos conocido que en la mayoría de las jurisdicciones del interior del país, prácticamente no se celebran debates en "causas sin detenidos",y precisamente en este tipo de causas sin detenido, es en la que se involucran los delincuentes de cuello blanco y la delincuencia sofisticada, que en los hechossiguiendo este criterio de selección va a parar al "casillero de prescripción". Esta grave situación fue advertida ya en el año 1999 en el ámbito federal por el Dr.Alberto Lozada, titular de la Fiscalía ante el Tribunal Oral de Córdoba, con motivo de la no celebración de debates en "causas sin presos", y que concluyó en unplateo que llegó hasta la Sala III de la Cámara Nacional de Casación Penal, que en el precedente "Rios, Mariano s/recurso de casación" llego a admitir como secue-la de juicio los reiterados pedidos del fiscal para que se fije audiencia de debate. Circunstancia que como bien señala el propio fiscal, luego generó que en esajurisdicción se realicen debates para todas las causas (tengan o no personas privadas de libertad). Confr. Informe Anual del MPF del año 2000, pág. 754 y año2001, pág.982.

...si no se establecen observa-

torios judiciales que permitanejercer un control directo y entiempo real sobre la aplicacióndel principio de oportunidad -y su correlato en el aumento

de la eficiencia para obte-ner mejores resultados enla investigación de la cri-minalidad mayor y orga-nizada-, el principio de

oportunidad pierde sus-tento desde el punto

de vista político criminal.

5. El principio de oportunidadcomo un cambio de paradigma.Inconvenientes coyunturalespara su incorporación

Manteniendo una continuidad temática con elpunto anterior, en cuanto a la resistencia al cambioque caracteriza a la cultura judicial, hoy en día esreconocido a todas voces que el Estado carece decapacidad de acercarse a la persecución de todos losdelitos. Son pocos los casos, con relación al númerode hechos cometidos que llegan a conocimiento delsistema de administración de justicia, algunos estu-dios hablan de un 75%27 de cifra negra, sin contarademás con la cifra dorada de la que no hay prácti-camente datos. Menos aún son los casos que llegana la etapa de juicio (generalmente no se superan el10 % de los hechos denunciados) y de ellos sólo unínfimo porcentaje obtiene condena (3% de los casosiniciados).

Ya se remarcó que la pretensión estatal de “hacerjusticia” en todo injusto penal cometido, obligaría almantenimiento de una estructura policial y deadministración de justicia sencillamente descabella-da, que ni siquiera las naciones más ricas están encondiciones de solventar, en perjuicio de otros sec-tores como la educación, salud, asistencia social, ypor supuesto mucho menos en las actuales condi-ciones de la República Argentina, donde aún existeuna importante porción de la población que poseenecesidades básicas insatisfechas.28

Sin embargo esta obligación de naturaleza inqui-sitiva, en nuestro caso heredada de la colonia, des-embocó en una administración de justicia que, delmismo modo que una empresa deficiente, es ejem-plo de mala utilización de los recursos de la sociedad.

El proceso penal se encuentra colmado de casosque consisten en infracciones mínimas y de bajocosto social, y es altamente deficiente para resolveraquellos casos donde la infracción provoca un costoeconómico de dimensiones trascendentes para nues-tro pueblo. De este modo somos espectadores de lapriorización inversa de los esfuerzos estatales, esdecir la combinación de un proceso de criminaliza-ción intensivo de “bagatelas” con un proceso de des-criminalización de hechos delictivos de impactosocial muy importante. Hechos tan graves de delin-cuencia no tradicional como lo son la socioeconó-mica, el terrorismo, narcotráfico, lavado de dinero,la corrupción en función pública, por mencionaralgunos ejemplos.

De modo que, a la incapacidad “cuantitativa” seagrega la “cualitativa”, es decir la imposibilidad de

lograr perseguir eficazmente los delitos socialmentemás graves, la delincuencia más sofisticada que, poresa misma característica pasa desapercibida, perogenera efectos mucho más dañinos que la violenciaurbana. Esta circunstancia evidentemente demues-tra la existencia de una expectativa social insatisfe-cha, de la que el Estado, y en especial los órganosque integran el sistema de administración de justiciapenal, deben hacerse cargo en forma inminente.

Este diagnóstico no es nuevo, pero lamentable-mente sigue siendo actual y ha llevado no sólo a laRepública Argentina, sino a todo el movimientoreformista de América Latina a plantear alternativaspara aumentar los niveles de eficiencia en la perse-cución penal. Alternativas que también han genera-do algunos “mitos” que, precisamente como la pala-bra lo indica, están más en el plano de la fantasíaque de la realidad.

En este sentido, uno de los más comunes es laidea de que “la investigación a cargo del fiscal es máseficiente”. Pero esto aisladamente expuesto no dejade ser una expresión de deseo, puesto que no hayrazones desde el punto de vista técnico- procesal, nidesde la visión empírica del problema que puedansostener sin más esta afirmación.

Evidentemente la investigación a cargo del fiscales necesaria y resulta conveniente, pero no específi-camente en términos de eficiencia, sino para exaltarel carácter contradictorio que debe tener el procesoen toda su extensión y en consecuencia fortalecer unsistema de enjuiciamiento penal de carácter acusa-torio que garantice la imparcialidad del juzgador.De modo tal de poder contar durante las investiga-ción penal con actores que cumplan papeles distin-tos y claramente separados: un órgano independien-te que se encargue de recoger toda la prueba decargo necesaria para fundar una acusación; unadefensa fuertemente consolidada que refute esa acu-sación en igualdad de condiciones; y finalmente unjuez que custodie las garantías constitucionales y eldebido proceso, y que será el que en un plano deimparcialidad resolverá la confrontación de ambashipótesis.

En síntesis, terminar con un sistema inquisitivodonde los roles están confundidos y se vulneran lasgarantías constitucionales que históricamente tantohan costado conseguir.

Por eso, más allá de que el Ministerio Público esun órgano relativamente nuevo, con integrantescomprometidos con su función y con gran entusias-mo por brindar un mejor servicio de justicia, lainvestigación a cargo del fiscal, por sí sola no garan-tiza una mayor eficiencia, el problema es más com-

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27 Estadísticas del Ministerio de Justicia, publicadas el martes 5 de noviembre de 2002 en el diario CLARIN.28 Por ejemplo de acuerdo a los resultados del Censo 1991, en el conurbano bonaerense hay un promedio del 30% de los habitantes con necesidades básicasinsatisfechas. Esta circunstancia es aún más crítica en las mediciones practicadas en el censo 2001, que aumenta considerablemente estos porcentajes.

plejo. El traspaso de las funciones investigativas amanos del fiscal requiere dotarlo de otras “herra-mientas procesales” y de recursos “tanto humanoscomo materiales” que específicamente estén orienta-dos a esa finalidad.

Ello lleva a sostener que si se modifica un proce-so penal se debe hacer desde una visión multidi-mensional del problema, y teniendo en cuenta quela modificación de una de las piezas de este comple-jo rompecabezas, va necesariamente a repercutir enlas restantes. Por ello si el objetivo esencial es mejo-rar la eficiencia del sistema, hay que observarlo en suconjunto y utilizar diversas estrategias.

Seguramente no todas estas estrategias tienenque ver con el aspecto normativo, sino también concuestiones de gestión y organización, de buena uti-lización de los recursos, de capacitación, técnicas desensibilización e incentivos para generar mayorcompromiso de los operadores judiciales, etc.

Pero desde el aspectonormativo, las últimas re-formas de la región no handudado en establecer juntocon el juicio oral, alternativasal proceso y criterios de selec-ción, como el principio deoportunidad, la suspensióncondicional del proceso, con-ciliación, mediación penal,etc.

Así lo han entendido lamayoría de los países deAmérica Latina que emprendie-ron la transformación de sus sis-temas hace ya un tiempo, comoCosta Rica, Guatemala, etc., yasí lo siguen demostrando lasrecientes modificaciones del pro-ceso en Bolivia, Paraguay, Chile,Venezuela, República Dominica-na, entre otros tantos. En todasellas se continúa comprobando quelas salidas alternativas al juicio oraly los criterios de selección ocupanun lugar privilegiado.

Sin embargo, en el ámbito federal, y práctica-mente en todo el país, salvo escasas excepciones, secontinúa con el clásico principio de “legalidad”, quecomo demuestra este trabajo, existe sólo en el textodel Código Penal, pero no en la realidad cotidiana.

Paradójicamente, Argentina fue pionera en lareforma procesal de América Latina, y sus juristasintervinieron en la mayoría de esos procesos detransformación, pero sin embargo actualmente enmateria de criterios de selección está a la zaga detoda la región.

En efecto, evidentemente la única salida posibleen la regulación normativa de nuestro país para con-

tar con una herramienta político criminal, tanimportante como es el principio de oportunidad, esoptar por una reforma legislativa que lo incorpore alCódigo Penal.

En tal sentido, teniendo en cuenta el rol institu-cional que posee el Ministerio Público en el des-arrollo del proceso y en el diseño de la política cri-minal y de persecución penal del Estado, resulta ati-nado pensar que tal iniciativa debe partir de esteórgano, o por lo menos éste es el que debería insis-tir en la aprobación del instituto.

En este contexto pareciera que no hay muchasalternativas, y en consecuencia se presenta una dis-yuntiva interesante. O se continúa con la hipocresíade mantener discursos de legalidad e igualdad ante laley, mientras que silenciosamente los operadores delsistema se ven obligados a inventar distintos artilu-gios para archivar los casos que no pueden abordar–y así mantienen una selectividad encubierta, sin cri-

terios de política criminal y ajena a todo control–,o se provoca un sinceramiento ins-titucional y político y se empiezapor reconocer las limitaciones delEstado, tal como lo están haciendola mayoría de los países que quierenun sistema más eficiente, y se esta-blecen reglas de juego claras.

¿Realmente puede pensarse quecon la desorganización judicial queposee el sistema, la introducción decriterios de oportunidad puede que-brar el principio de igualdad?

Como se analizó en este trabajo,las desigualdades pasan por otrasfalencias de la Justicia y no porque sepretenda establecer prioridades en lainvestigación penal. Dado que ellosólo consiste en establecer claramentela primacía de lo sustancial por sobrelo formal, y lo sustancial no es más nimenos que el conflicto humano quesubyace al proceso.

Pero este cuadro de situación estáenmarcado en un contexto institucional

donde los conflictos generados por la violenciaurbana han desatado una corriente política muyfuerte, que pretende dar solución al tema de lamano de las campañas de “ley y orden” o como se laconoce vulgarmente “políticas de mano dura”. Deeste modo se importaron modelos de países deno-minados centrales, donde en muchos casos estasestrategias tampoco surtieron verdadero efecto, yfueron motivo de aspiraciones políticas que concen-traron la atención de la ciudadanía bajo determina-dos postulados, que con el paso del tiempo se hapodido demostrar que no brindaron una respuestadefinitiva a los problemas sociales profundos. Talcomo lo demuestran, por ejemplo, las políticas de

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Ose continúa con la hipocresíade mantener discursos de legali-dad e igualdad ante la ley, mien-tras que silenciosamente los ope-radores del sistema se ven obli-gados a inventar distintos arti-lugios para archivar los casosque no pueden abordar -y asímantienen una selectividadencubierta, sin criterios depolítica criminal y ajena a

todo control-, o se provocaun sinceramiento institucio-nal y político y se empiezapor reconocer las limita-

ciones del Estado, talcomo lo están haciendo la

mayoría de los paísesque quieren un sistemamás eficiente, y se esta-blecen reglas de juego

claras.

este tipo implementadas en la provincia de BuenosAires en los últimos años, pese a lo cual sigue sien-do el territorio más peligroso del país.

En efecto, los problemas de seguridad conjugadoscon el fracaso en las políticas de prevención del delito,la corrupción en el ámbito de las fuerzas de seguridady en diversos estamentos del Estado, la miseria genera-lizada, la desocupación, y el clientelismo político queprofundiza la cultura del subsidio, etc, no representanun terreno propicio para el tratamiento y análisis pro-fundo de un tema tan trascendente y conflictivo a lavez, como es el principio de oportunidad. Pero no por-que sea inapropiado hacerlo en esta oportunidad o por-que no resulta una prioridad, sino porque frente a losdifusos intereses políticos y electoralistas, la introduc-ción del principio de oportunidad se presenta como unaestrategia estatal impopular, cuando en realidad debe-ría ser vista como una herramienta otorgada alMinisterio Público en pos de mejorar el servicio deadministración de justicia en beneficio del pueblo.

Como lo intenta demostrar en forma sintéticaeste trabajo, el principio de oportunidad poseevarias aristas, algunas difíciles detransitar, particularmente porquehay que modificar estructuras depensamiento de larga data, no sólode los operadores judiciales, sinotambién de los legisladores, funcio-narios del Poder Ejecutivo y de lasociedad en su conjunto.

El adecuado conocimiento sobrela temática permite observar que elprincipio de oportunidad no es sólouna herramienta útil para desconges-tionar el sistema de administración dejusticia, sino para aumentar el nivel deesclarecimiento de aquellos casos com-plejos que afectan más sensiblemente a lasociedad, en especial de la denominadadelincuencia de “cuello blanco” y delin-cuencia organizada, que produce un perjuicio socialde tal magnitud que afecta a una importante por-ción de la sociedad.

En este sentido, puede afirmarse que existe unproblema en la presentación de la temática, porquesu tratamiento generalmente no abarca los mecanis-mos de contralor que generaría el sistema, para ase-gurar que esta herramienta sea utilizada de modoadecuado, coherente y en beneficio de la investiga-ción más eficiente de hechos delictivos que poseensuma trascendencia social. Si de algún modo no seaseguran estos extremos, es evidente que frente a uncontexto endurecido por la crisis de seguridad exis-

tente, la respuesta coyuntural sea negativa. De ellose deduce la necesidad de transpolar el concepto demano dura, generalmente vinculado con una dismi-nución de las garantías constitucionales, y generar através del principio de oportunidad, una política detolerancia cero respecto de la delincuencia organiza-da y la corrupción institucional. De modo tal que elcolapso judicial, deje de ser el problema o en algu-nos casos la excusa que calza como anillo al dedopara evitar poner énfasis en lo realmente importan-te y dañoso para la sociedad en su conjunto.

Este es el valor agregado que pretende incorporareste trabajo, para que desde el punto de vista políti-co y académico, el principio de oportunidadcomience a ser considerado como una alternativaadecuada y necesaria para que el Estado pueda cum-plir con la obligación de afianzar la justicia.

Para ello se observa como necesario partir del“sinceramiento del sistema”, como el camino más legí-timo y constructivo para lograr el mandato que otor-garon los constituyentes de 1994 al MinisterioPúblico, en orden a promover la actuación de la jus-ticia en defensa de la legalidad y los intereses genera-

les de la sociedad. Y así verificar si cadauno de los subsistemas queinvolucra la política criminal–el penal, el procesal y el peni-tenciario–, responden plena-mente a los objetivos fijados porla Constitución y los pactosinternacionales.

Lo expuesto no implica consti-tuir al principio de oportunidadcomo la “panacea” para curar losmales de nuestro sistema penal, por-que sino se caería en la ya tan criti-cada visión “unidimensional” delproblema.29

Pero existen sobradas razones para afir-mar que este instituto, junto con la suspensión delproceso aplicada en sentido amplio, la mediaciónpenal regulada adecuadamente, los acuerdos repara-torios, el juicio abreviado, la investigación prelimi-nar a cargo del fiscal –desformalizada y ágil–, laimplementación de vías que permitan mayor parti-cipación ciudadana, procesos temporalmente limi-tados, y con otras tantas estrategias recomponedorasdel conflicto que se han desarrollado en los últimostiempos, constituye un núcleo de herramientascapaces de echar luz, allí donde pese a los esfuerzosindividuales que los operadores judiciales puedanhacer todos los días, aún existen muchas sombras.

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29 Conforme claramente lo expusiera Alberto Binder en la Conferencia inaugural del Curso Interamericano para la Implementación de un Sistema Procesal PenalOral y Acusatorio, destinado para operadores judiciales y organizado por el Centro de Justicia de las Américas, celebrado en La Serena, Chile, marzo de 2003.

...el principio de oportuni-

dad posee varias aristas,algunas difíciles de transitar,particularmente porque hayque modificar estructurasde pensamiento de largadata, no sólo de los ope-radores judiciales, sinotambién de los legisla-

dores, funcionariosdel Poder Ejecutivo yde la sociedad en su

conjunto.

6. Algunas referencias empíricasque revelan cierta selectividadinformal

Resulta claro que ningún sistema judicial puedeabordar todos los casos que le son sometidos a suconocimiento, y que no se trata tan sólo de unadecisión de aumentar la dotación de las dependen-cias del Poder Judicial, Ministerio Público y demásoperadores del sistema judicial, sino que tambiénhace a la naturaleza misma del conflicto penal, a lainflación de normas penales que existe en el mundoentero y a la incapacidad o inconveniencia de abor-dar por este medio toda esa conflictividad.

Sin embargo, pareciera que los sistemas que noaceptan el principio de oportunidad niegan esta rea-lidad y pasan por alto las referencias empíricas desus propios sistemas, que dan cuenta de esta realidadque pretende sincerar el principio de oportunidad.

A modo referencial se puede tomar el caso delsistema federal de la República Argentina, que deacuerdo a las mediciones del último período arrojólos siguientes resultados.30

Durante el año 2003, la cantidad total de causasque han ingresado al sistema penal (fuero federaldel interior del país y ciudad de Buenos Aires) hansido 296.930. Dicha cifra, desagregada por su formade ingreso, indica que las causas con autor ignoradorepresentan el 52% (153.267 casos) y las causas conautor identificado el 48% restante (143.663).

Sobre los valores totales se observa que en elmismo período se elevaron a juicio 13.767 casos,que representan el 4,6% del total de sumarios ini-ciados, y el 9,6% si se toma como referencia tan sololos casos con autor.

En el mismo período se observa que en la etapade juicio se han obtenido 2.177 condenas comoproducto de debates orales, prácticamente el doblecomo resultado de los 4.812 juicios abreviados cele-brados, y se han concedido 2.833 suspensiones delproceso a prueba.

Traducido en porcentajes estos número indicanque del total de casos elevados a la etapa de juicio,las condenas obtenidas ascienden al 51% (el 34%fueron obtenidas por medio de debate y el 66% pormedio de acuerdo de juicio abreviado), mientrasque las suspensiones del proceso a prueba represen-tan el 21% de las elevaciones a juicio formuladas enel mismo período.

A modo referencial se observa que las 6.989 con-denas a las que se arribó en el período representan el4,9% del total de casos con autor iniciados en eselapso y el 2,4% respecto del total de casos (con y sinautor).

Si se comparan estos datos con los valores regis-trados en el año 2002, se observa que en todos lossupuestos han aumentado los niveles de respuesta.En efecto, el porcentaje de elevaciones a juicio sobreel total iniciado pasó del 4,3% al 4,6%; el porcen-taje de condenas sobre elevaciones aumentó del42% al 51%, y el porcentaje de condenas sobre ini-ciados con autor ascendió del 4,6 al 4,9% y en rela-ción al total de casos iniciados el porcentaje de con-denas aumentó del 1,8% al 2,4%.

Sin embargo, es fácil advertir que en el caminohacia la resolución definitiva de los casos, queda unimportante número de investigaciones que sonseleccionadas informalmente por el sistema, aexcepción de los supuestos de sobreseimiento porinexistencia de delito o rebeldía de los imputados.

En el cuadro Nº 1 se detallan los valores totalesde cada uno de los fueros que integran el sistemapenal de la ciudad de Buenos Aires y el sistema fede-ral del interior del país. En esta oportunidad se des-tacaron los datos más significativos para obtener unpanorama básico del funcionamiento del sistema ylos resultados obtenidos.

En el cuadro Nº 2 se exhiben estos mismosdatos, pero en vez de representarlos en valores tota-les, a efectos de obtener un valor referencial queaporte una idea concreta de cada dependencia – sinperjuicio de la simplificación que implica-, se handistribuido por la cantidad de dependencias queintegran cada fuero y por mes.

En el cuadro Nº 3 en términos generales se tomacomo referencia la cantidad de casos iniciados conautor o sin autor, y también la cantidad de elevacio-nes a juicio y condenas, analizando en términos por-centuales la incidencia de cada ítem.

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30 Cabe recordar que se trata de un sistema regido por el principio de legalidad y que la información es un extracto del documento elaborado por la ProcuraciónGeneral de la Nación como "Análisis empírico de la actividad del Ministerio Público Fiscal - enero -diciembre 2003" y referencias al Informe Anual 2004 presen-tado por el mismo organismo ante el Congreso Nacional en marzo de 2005.

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Año 2003 2003 2003 2003 2003 2003

Total Total Total Total Total Total

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Con autor identificado (*)

40257 19916 38846 5241 1752 37651

NN (*) 45520 3121 99444 209 227 4746

Total 85777 23037 138290 5450 1979 42397

Form

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t. Prevención 12740 14169 18648 3319 254 18884

Requerim. Inst. 14243 1780 5583 594 734 9256

Deleg. por 196 11680 2138 14884 365 734 3930

Inst. sumaria 1505 273 2076 945 0 5261

Elevaciones a juicio 1473 551 4965 988 413 5377

Juicios abreviados NO 1 29 68 2 579

Denuncias recibidas enfiscalía

33 35 76 16 2 2882

Denuncias realizadas deoficio

46 11 71 22 0 160

Etap

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Ingresadas 1473 549 5699 1011 524 3187

Ofrecimiento. Prueba NO 457 4067 1066 309 2524

InstrucciónSuplementaria

NO 266 1428 385 301 844

Juicios abreviados 188 172 2466 401 154 752

Suspensiones** 947 75 1317 NO 10 474

Debates 385 102 1139 192 135 1233

Condenas solicitadas 221 68 868 178 99 1063

Condenas obtenidas 174 62 722 163 76 980

Recursos interpuestos 3 4 26 10 0 20

Cumplimiento (***) 93% 97% 88% 100% 95% 98%

* Los totales en las causas ingresadas "Con Autor" en los fueros de Instrucción y Federal (datos de la CSJN) y las causas "NN" en losfueros de Instrucción y Correccional (datos del MPF) y Federal (datos de la CSJN), corresponden a la totalidad de las fiscalías de losmismos, incluyendo las fiscalías de circuito (Fueros Instrucción y Correccional). Los restantes valores están relacionados con la canti-dad de informes entregados de cada fuero con esta oficina al momento del presente estudio.** La carencia de suspensiones del proceso a prueba obedece a la aplicación del art. 4º de la ley 22.278.***Se basa en los informes trimestrales presentados por las fiscalías de ambas instancias (primera y oral) de cada fuero.

CUADRO Nº 1: TOTALES DE LOS FUEROS PENALES DE TODO EL PAIS

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Año 2003 2003 2003 2003 2003 2003

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Ingr

esad

as

Con autor identificado

258 141 63 62 19 49

NN 258 22 175 2 3 6

Total 516 163 239 65 22 56

Form

as d

e in

icia

ción

c/ a

utor

iden

t. Prevención 82 100 30 40 3 25

Requerim. Inst. 91 12 11 7 8 12

Deleg. por 196 75 15 30 4 8 5

Inst. sumaria 10 2 4 11 0 7

Elevaciones a juicio 9 4 10 12 5 7

Juicios abreviados NO 0.01 0.06 1 0.02 1

Etap

a de

juic

io

Ingresadas 9 8 17 28 15 8

Ofrecimiento. Prueba NO 7 12 30 9 7

InstrucciónSuplementaria

NO 4 4 11 8 2

Juicios abreviados 1 3 8 11 4 2

Probation 6 1 4 NO 0 1

Debates 2 2 3 5 4 3

Condenas solicitadas 1 1 3 5 3 3

Condenas obtenidas 1 1 2 5 2 3

Recursos interpuestos 0.02 0.06 0.08 0.28 0.00 0.1

Cumplimiento (*) 93% 97% 89% 100% 95% 98%

*Se basa en los informes trimestrales presentados por las fiscalías de ambas instancias (primera y oral) de cada fuero.* El total en las causas ingresadas "Con Autor" en los fueros de Instrucción y Federal (datos de la CSJN) y las causas "NN" en losfueros de Instrucción y Correccional (datos del MPF) y Federal (datos de la CSJN), corresponden a la totalidad de las fiscalías de losmismos, incluyendo las fiscalías de circuito (Fueros Instrucción y Correccional). Los restantes valores están relacionados con la canti-dad de informes entregados de cada fuero con esta oficina al momento del presente estudio

CUADRO Nº 2: PROMEDIO DE LOS FUEROS PENALES DE TODO EL PAIS (PROMEDIO POR FISCALIA Y POR MES)

Datos al 29/10/2004

7. El principio de oportunidadcomo una opción de política criminal democrática

Una definición posible de política criminal esaquella que la vincula con la tarea de configurar alderecho penal de la forma más eficaz posible paraque pueda cumplir su función de protección de lasociedad. Por ello dirige su mirada en las causas deldelito, intenta comprobar la eficacia de las sancionesempleadas por el Derecho Penal, pondera los lími-tes hasta dónde puede el legislador extender el dere-cho penal para coartar lo menos posible el ámbito

de libertad de los ciudadanos, discute cómo puedenconfigurarse correctamente los elementos de lostipos penales para corresponder a la realidad deldelito y comprueba si el derecho penal material sehalla configurado de tal forma que puede ser verifi-cado y realizado en el proceso penal.31

En términos más amplios, Delmas Marty sostie-ne que se trata del conjunto de métodos por mediode los cuales el cuerpo social organiza las respuestasal fenómeno criminal.

En esencia esta subclase de política, procura quela integración funcional entre derecho penal y dere-cho procesal, tenga una coherencia intra sistemática,

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Año 2003 2003 2003 2003 2003 2003

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N

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NN sobre iniciados 53% 14% 72% 4% 11% 11%

Elevaciones sobreiniciados

2% 2% 4% 18% 21% 12%

Elevaciones sobreiniciados c/ autor

4% 3% 13% 19% 24% 14%

Causas delegadascon autor sobreiniciadas

15% 10% 12% 24% 37% 22%

Causas delegadassobre iniciadas

68% 24% 84% 27% 46% 26%

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io (1

) Debates 25% 28% 23% 29% 45% 36%

Juicios abreviados 12% 46% 50% 71% 52% 34%

Suspensiones 62% 26% 27% 0% 4% 30%

Sobr

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nten

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(2) Porcentaje de

condenas (3)63% 85% 88% 96% 80% 90%

Porcentaje deabsoluciones

37% 15% 12% 4% 20% 10%

Cond

enas

(3)

Condenas s/ iniciadas

0.4% 1% 2% 12% 12% 6%

Condenas s/ iniciadas c/ autor

1% 1% 8% 12% 13% 6%

Condenas s/ elevadas

25% 43% 65% 64% 56% 46%

*Se obtienen sumando los datos de las fiscalías de primera instancia con los datos de las fiscalías ante los tribunales orales de cadafuero / (1) Debates + Juicios abreviados + Suspensiones / (2) Debates + Juicios abreviados / (3) Condenas obtenidas + Juicios abreviados

CUADRO Nº 3

31 Jescheck. Tratado de derecho penal, Tomo II, 1981, Barcelona, pág. 29.

es decir que además de ser compatibles tengan unacoherencia interna. Binder explica esto con elsiguiente ejemplo, si una de las grandes decisionesde política criminal consiste en desarrollar una polí-tica de prevención o reacción ante el delito, perorespetando determinado nivel de derechos humanosy valorando de cierto modo a la persona humana, elsubsistema penal y el subsistema procesal penal tie-nen que trasladar esas decisiones a cada caso concre-to de un modo claro, cosa que no siempre ocurre.

En ocasiones existe un divorcio entre los objeti-vos fijados por la política criminal y la actitud quese asume ante cada caso en concreto. Por ello, resul-ta imprescindible analizar si cada uno de los subsis-temas (penal, procesal, penitenciario, etc.) respon-den plenamente a los objetivos fijados en laConstitución o por ejemplo en el Pacto de San Joséde Costa Rica.32

En este sentido es importantetener en cuenta que de acuerdo alo sostenido por la jurisprudenciadel Tribunal Supremo Español, asícomo también la del TribunalConstitucional33 de ese país, sibien la política criminal es unacuestión de legislación ordinaria,ello no significa que esta sustraídadel control de conformidad con laconstitución. Al contrario, la Cons-titución fija el marco para la políticacriminal del Estado, más allá de queeste marco, es muy amplio.

Como señala Silva Sánchez, el con-trol de la política criminal del legisladorordinario se centra en el examen de suadecuación con algunos principios gene-rales, cuya formulación es muy abstracta,de modo que resulta difícil constatar su infrac-ción.34 Al respecto Bacigalupo Zapater comoponente del Tribunal Supremo español ha señaladoque “…la jurisprudencia constitucional en esta mate-ria35 excluye un control judicial del diseño de la polí-tica criminal que compete al legislador. Aunque seadmita que cabe un control material sobre la pena, yaque el ámbito de la legislación penal no es un ámbitoconstitucionalmente exento, este control no puede irmás allá de la relevancia constitucional del fin perse-guido por la norma, la idoneidad y la necesidad de lamedida adoptada por el legislador...”. 36

En realidad es importante tener en cuenta que lapolítica criminal en sí no es una ciencia, más alláque tal como hace con la criminología, o la sociolo-gía jurídica, se nutre de este tipo de conocimientos.En esencia se trata simplemente de una política delEstado, tal como ocurre con la política educativa, lapolítica económica, la internacional, etc. De modotal que consiste en un sistema de decisiones, queestá vinculado con un sector de la realidad que invo-lucra específicamente cuatro conceptos: conflicto,poder, violencia y Estado.37

En América Latina en la última parte del sigloXX se presentó un escenario donde fue evidente queha habido un avance hacia un derecho penal eficaz,es decir marcado por el signo de la contundencia. Siera necesario manifestar un mensaje fuerte a la opi-nión pública, el camino elegido generalmente se

hacía a través del recorte de derechos constitucio-nales y mediante la creación denuevos delitos con penas cadavez más desproporcionadas.

En este proceso de cambio sehan configurado como claves pa-ra el sistema de enjuiciamiento pe-nal no sólo la eficiencia y contun-dencia, sino también la funcionali-dad de la administración de justiciapenal y el llamado derecho funda-mental a la seguridad, que se convir-tió en un verdadero derecho supra-individual, oponible ante cualquierderecho individual de los ciudadanos.

En esta evolución, nada parecesaciar los incontenibles deseos dellegislador por mostrar una rápida reac-ción a los cambiantes escenarios de la

criminalidad. Ni siquiera la aceptación tácita delcontexto general de libertades parece limitar laacción legislativa, pues se razona que si el ciudadanodesea seguridad debe entregar su libertad, y esto conel objetivo de perseverar en esta verdadera luchaentre el bien y el mal.

Paradójicamente todo es parte de una lucha sim-ple por una política criminal de prevención queecha mano del valor de cambio que tienen los men-sajes de severidad en el campo del proceso penal. Elaumento de las facultades policiales, los delitos depeligro abstracto, y la tendencia a un derecho penalde los deberes, permiten una amplia vía de desarro-llo para la policización del proceso penal.

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...la política criminal en sí noes una ciencia (...) En esenciase trata simplemente de unapolítica del Estado, tal comoocurre con la política edu-cativa, la política económi-

ca, la internacional, etc.De modo tal que consiste

en un sistema de deci-siones, que está vincu-lado con un sector dela realidad que involu-

cra específicamentecuatro conceptos:conflicto, poder,

violencia y Estado.

32 Binder, Alberto. Política Criminal..., op. cit. pág.27.33 Auto del Tribunal Constitucional 319/1996, de 29 de octubre, que subraya la potestad exclusiva del legislador en materia penal.34 Silva Sánchez, José María "Observaciones sobre la relación entre derecho constitucional y derecho penal en España" en Revista Mas Derecho, Nº 2 año 2002,Ed. Di Plácido, pág.110.35 Ver sobre todo STC 65/1986, 160/1987 y sin perjuicio de otras, la reciente de 28 de marzo de 1996).36 Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 1996.37 Binder, op. cit, pág. 29.

En este derecho penal simbólico, cada vez haymenos espacio para referirse al proceso penal comoun derecho constitucional aplicado. Por eso se hadado en llamar esta época de la historia como el sig-no de la apariencia.38 Y en este esquema de aparienciaencaja perfectamente el principio de legalidad procesal,más allá de que sea de imposible cumplimiento.

Las leyes que se han puesto en vigencia paragarantizar el combate efectivo contra la criminali-dad organizada son cheques en blanco, para ampliarlas intervenciones de los órganos del proceso penalen la esfera de derechos de los ciudadanos, pero enmodo alguno una legislación con efectos directos enla criminalidad, por lo que sólo puede anotarse ensu favor un dudoso efecto simbólico.39 Es notoria laconfianza ciega en las disposiciones sobre seguridad,que en realidad solo traen en sí mismas nuevas razo-nes para generar inseguridad.40

Máxime cuando estas tendencias van acompaña-das de un aumento de penas, como si los delincuen-tes antes de salir a cometer un hecho leyeran el códi-go penal para ver las posibles consecuencias de sucomportamiento disvalioso. En este sentido ya se haseñalado que lo único que desea el delincuente es noser descubierto, de modo que un efecto preventivo esla posibilidad de que ello efectivamente ocurra.41

Y en este punto, si se habla de un Estado organi-zado democráticamente, para revertir esta tendencia–tan sintéticamente descripta–, también hay quereferirse a una política criminal que en la cúspide desus decisiones tenga como valor esencial el respetode los valores democráticos y los objetivos que sepersigue con este ideal.

Circunstancia que se traduce en una política cri-minal que en primer lugar restrinja el uso del poderpenal a los casos verdaderamente graves, en el senti-do de aquellos que causan mayor daño social o queafecten bienes reconocidos universalmente comobásicos para el desarrollo de la persona humana(principio de mínima intervención).42 Como seña-la Jakobs, las limitaciones del derecho penal sonconstitutivas para un Estado libre, quien las eliminay sacrifica. La existencia de un derecho penal paralos enemigos no es, un signo del poder del Estadolibre, sino más bien un signo de que éste ya no estámás presente.

En palabras de Roxin, si bien la tensión entre lalucha preventiva contra el delito y la salvaguarda de

la libertad individual es un problema que actual-mente adquiere relevancia, no lo es en cambio lacontraposición entre la política criminal y el dere-cho penal, y en este caso el derecho procesal penal:la propia limitación del ius puniendi es también unobjetivo importante de la política criminal de unEstado de Derecho.43

Otros indicadores de una política criminal de-mocrática son el reconocimiento de límites absolutospara el ejercicio del poder penal (tanto en el ámbitopenal, procesal, como penitenciario); la transparenciaen el ejercicio del poder penal, en el sentido de lucharpor la eliminación de un sistema oculto; la máximajudicialización del ejercicio del poder penal; el controlde las instituciones encargadas del ejercicio del poderpenal; la admisión de mecanismos de participaciónciudadana en las instituciones encargadas del ejerci-cio del poder penal, entre otros.44

Entre todos estos indicadores que deberían carac-terizar una política criminal democrática, existen dosdenominadores comunes: el principio de mínimaintervención, que debe operar a través de mecanismosracionalizadores del poder punitivo del Estado –quelo hagan más eficiente allí donde debe ser–, y latransparencia en la toma de estas decisiones.

Sobre estos dos denominadores es posible afir-mar que el principio de oportunidad, y obviamenteel Ministerio Público Fiscal como representante dela acción penal pública tienen mucho que ver.

En efecto, el tan mentado principio, colaboracon el primero de los denominadores, en el sentidoque permite racionalizar la respuesta punitiva en elcaso concreto, frente a los problemas que genera lacriminalidad menor, y la necesidad de establecerprioridades ante la inevitable limitación de mediosque posee cualquier sistema judicial. Pero su fun-ción no se limita a ello, sino que a la hora de esta-blecer el diseño político criminal procura establecerprioridades entre lo sustancial y lo formal.

De hecho, la ingeniería que implica establecercriterios de actuación coherentes, para que la aplica-ción del principio de oportunidad mantenga los ras-gos de certeza, coherencia institucional e igualdadante la ley, se debe retroalimentar con el diseño polí-tico criminal del sistema penal en el que se inserta.Evidentemente en esta misión de priorizar las inves-tigaciones de los casos que poseen mayor trascen-dencia social, no deja de estar presente el principio

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38 Llobet Rodríguez y Chirino Sánchez. Principio de oportunidad y persecución de la criminalidad organizada, Ed. Arecé, San José de Costa Rica, 2000.pág. 11.39 Véase sino lo que esta ocurriendo con el terrorismo, que en muchos casos es la excusa ideal para no sólo avanzar sobre los derechos individuales de los ciu-dadanos, sino sobre las fronteras de otras naciones, aún en contra de la opinión de la comunidad jurídica internacional. Decisiones que toman como parámetro lalucha contra un tipo de delincuencia tan aberrante, que nadie se anima a contradecir, por miedo a recibir el mote de terrorista.40 Narr, Wolf Staatsgewalt, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1990, pág. 58 citado por Alfredo Chirino Sánchez en Principio de oportunidad y persecución de la cri-minalidad organizada, op. cit. pág. 189.41 Roxin, Claus, "La parte general del Código Penal sustantivo" en Introducción al derecho penal y al derecho procesal penal, Madrid, 1989, pag. 62.42 Idem, pág. 46.43 Roxin, Claus. Derecho Penal, Parte General, Tomo I, Ed. Civitas, Madrid, 1997, pág. 223.44 Binder, op. cit. pág 46.

de mínima intervención, concebido anteriormentecomo una característica de una política criminaldemocrática.45

Pero a su vez, el principio de oportunidad, tam-bién se halla vinculado con el otro denominadorcomún, la transparencia en la toma de decisiones,cualidad que debiera ser común en todos los actosde un gobierno republicano, pero que paradójica-mente no es tan usual como sequisiera en el ámbito de la admi-nistración de justicia.

En este sentido, y vinculadocon lo expuesto anteriormente, laselección de casos que se pretendecon el principio de oportunidad,de hecho ya se practica, y no escosa nueva, sino que ya encontra-mos vestigios en el orden localantes de la Asamblea del año XIII.Pero en todos ellos la característicacomún es el ocultamiento, la disimu-lación, en síntesis la hipocresía de unsistema que no quiere o no puede trans-parentar sus decisiones, que evidente-mente se contrapone a la idea de laoportunidad reglada que precisamentetiene entre sus objetivos la intenciónde trasparentar los procesos de selec-ción internos.

En este orden cabe recordar que lapolítica criminal de un Estado, se con-creta a través de la realidad social en tres tipos denormas: las propiamente penales (que definen losconflictos sociales y la solución material), las queestablecen las formas procesales, y las que organizanlos tribunales y demás órganos del sistema. Demodo tal que resulta evidente que la política crimi-nal no es ajena a la gestión judicial, y que precisa-mente, el margen de distorsión entre las políticasplanificadas las políticas efectivamente realizadas,dependen de la gestión de los jueces, y de las perso-nas involucradas en la administración del sistemajudicial.

El sinceramiento de los criterios de selección queconlleva el principio de oportunidad, obliga a trans-parentar el fundamento de tales decisiones.También implica para el Ministerio Público adqui-

rir responsabilidades políticas, que son una cargainevitable, si se tiene en cuenta que en un sistema demonopolio de la acción pública –como el vigente ennuestro país–, dicho órgano está operativizando laviolencia más importante que puede aplicar el Estadoa los ciudadanos, la pena.

En otras palabras, el Ministerio Público está ope-rando el poder penal, que es poder puro y simple,que se manifiesta al ser humano de la manera más

drástica, como es el poder deencerrarlo por buena parte desu vida con base en la decisiónde otro ser humano.46 Y porello, en toda decisión de políti-ca criminal, en sus diversos nive-les operativos: tanto sea en eldiseño normativo, en la transfor-mación de la justicia, como en laaplicación de los institutos proce-sales, es imprescindible visualizarcomo criterio rector, la dignidadhumana. No sólo en lo que hace altratamiento del delincuente, sinotambién a los intereses de la víctima,que es la principal damnificada porel conflicto que genera el delito.

Y en este camino hacia lo que sepodría denominar humanización de lapolítica criminal, el principio de opor-tunidad también puede colaborar, al

ofrecer alternativas de reparación distintas a la res-puesta punitiva.47 En efecto, ya se indicó que solu-ciones conciliatorias, mediación penal, y las distin-tas modalidades alternativas del proceso, son difícil-mente aplicables en un sistema de estricta legalidad,por ello la insistencia en la inclusión de algunasexcepciones a través del principio opuesto.

El olvido de la víctima del delito deshumaniza elproceso y aunque se lograron avances en el recono-cimiento de las garantías del imputado, ello noalcanza. Se requiere una transformación ideológicaorientada desde la victimología que se concrete enuna nueva estructura comprensiva del hombre (víc-tima-victimario). Objetivo que sólo podrá obtener-se mediante la implementación, por una parte deinstrumentos que otorguen espacios a las víctimas,que permitan el uso –dentro y fuera del proceso– de

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45 Un desarrollo extenso sobre los principios intra y extrasistemáticos que conforman el principio de mínima intervención, con especial acento en los derechoshumanos puede consultarse en Baratta, Alessandro "Principios del derecho penal mínimo" Doctrina Penal, Año 10, N° 40, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1987,pág.623-650.46 Idem, pag.25.47 En la medida que el proceso penal sea resolutivo, en el sentido de resolver el conflicto intersubjetivo creado por el delito, la cárcel como privación de la liber-tad sin ninguna otra finalidad que la mera retribución -como es hoy día-, será cada vez más deslegitimada, porque pone en evidencia que no es una solución nipara las víctimas, ni para la sociedad, ni para el infractor, y menos aún para el Estado. No es solución para la víctima en la medida que permanezca en el desam-paro y sin posibilidades de reparación posible; no es solución para el infractor porque sólo va a consolidar su actividad delictiva y su disgregación social; tampocolo es para la sociedad que contempla el continuado costo de los servicios carcelarios, que amén de prestar un servicio deficiente, sólo propician un ámbito idealpara el desarrollo de más violencia; y que además, ahonda en el divorcio entre el discurso penológico, plagado de buenas intenciones, y la práctica penológica,cada vez más marginadora y retroalimentada por el discurso de la seguridad y el orden.

Elsinceramiento de los crite-rios de selección que conllevael principio de oportunidad,

obliga a transparentar el fun-damento de tales decisiones.

También implica para elMinisterio Público adquirirresponsabilidades políticas,que son una carga inevita-ble, si se tiene en cuenta

que en un sistema demonopolio de la acciónpública (...) dicho órga-no esta operativizando

la violencia másimportante quepuede aplicar el

Estado a los ciuda-danos, la pena.

métodos alternativos para la solución de conflictos;y por la otra, a través de la atribución de nuevosroles a los protagonistas del drama criminal, y laintervención de profesionales de diversas disciplinas–criminólogos, victimólogos, psicólogos, psiquia-tras, médicos, trabajadores sociales, etc.– que per-mita superar su condición de adversarios para con-vertirse en complementarios. Complementarios quehan de recrear, el orden destrozado por el delito deayer, para construir el orden jurídico social delmañana.48

Desde una visión crítica se ha señalado que elmonopolio estatal del ejercicio de la acción penal hafracasado en su fundamento pacifista (el monopolioestatal evita la venganza), porque en muchos casos elmismo Estado fue el proveedor de una violenciasocial quizás mayor que la que pudiera provocar laviolencia particular. Y también fracasó en su inten-to de subrogar el interés de la víctima, porque loúnico que ha logrado es que la víctima expropiadade su conflicto, no sea atendida por el Estado, ydeba sacrificar sus intereses a un dudoso interésgeneral. El doble proceso de victimización es unarealidad dolorosa, consecuencia de una premisafalsa. Todo ello implica una modificación profundadel régimen de la acción penal.49

En un desarrollo más profundo sobre estos temasBinder reafirma el nexo que existe entre la políticacriminal, la reforma judicial y la consolidación demo-crática. Nexo que actúa en dos niveles: el de lavigencia del respeto a la dignidad humana, y el de lalucha contra la impunidad.50

Los conceptos aquí desarrollados permiten veri-ficar que ese nexo, aplicado al nivel específico de laresolución del caso concreto, tiene en el principio deoportunidad una correlación inmediata, o al menosmuy próxima. La introducción de esta alternativa,constituye la apertura hacia el camino de la huma-nización del sistema penal, dado que representa uninstrumento que proporciona el espacio procesal ade-cuado para la reparación a las víctimas y la resoluciónconsensuada del proceso, devolviendo de algún modoel conflicto a las partes.

En efecto, ante la violencia generada no sólo porel delito, sino también por el propio proceso, yluego por la aplicación de la pena, resulta másimportante el diseño de un sistema que aporte unasolución clara, real y creativa al problema, de talmanera que –prescindiendo del uso indiscriminadodel aparato formal de administración de justicia–, seescuche y atienda a las necesidades e inquietudes de

las víctimas, objetivo que puede lograrse mediantela recepción del principio de oportunidad.

Por todo lo expuesto hasta aquí, es evidente lanecesidad de replantear la discusión del MinisterioPúblico como responsable del diseño de la políticacriminal y de persecución penal del organismo, enparticular después de la reforma constitucional delaño 1994, y la sanción de la ley Orgánica 24.946.

En primer lugar se debe partir de la idea de que,de acuerdo a nuestra organización política, en el pri-mer nivel de realización, la política criminal la fija elPoder Legislativo, como legítimo representante de lasociedad que adoptará de la Constitución los límitesnecesarios para sancionar una política criminal res-petuosa de los valores democráticos que fija elEstado de Derecho. En tal sentido, determinarácuáles son las conductas que merecen ser castigadascomo delitos y en qué medida. Asimismo, parahacer viable la aplicación de esta normativa, aproba-rá los procedimientos adecuados para la realizacióndel derecho penal. De modo tal de conservar unproceso penal y penitenciario, acorde a los postula-dos de los dos niveles de normas antedichos, laConstitución y el Código Penal.

En un segundo nivel de realización de la políti-ca criminal, se ubica el Poder Ejecutivo, como elconductor de un proceso más amplio, que es la polí-tica en términos generales del gobierno. Vale decirque es el poder que tomará el conjunto de decisio-nes adecuadas para delinear los rumbos de la políti-ca criminal, en orden a las prioridades estatales queexisten respecto de las restantes áreas de la políticagubernamental. Precisamente por esta razón, elPoder Ejecutivo, tiene dentro de sus facultades la deremitir los proyectos de ley que estima convenientespara la conducción de la República. Tarea queusualmente realiza a través el Ministerio de Justiciay Derechos Humanos de la Nación, y que justificaprecisamente que dentro de esta área exista unaSecretaría de Justicia, y una de Política Criminal.

Pero estos dos niveles de realización de la políti-ca criminal, en realidad son niveles que aportan ele-mentos en abstracto, vale decir que son las usinasdonde se generan las grandes líneas de acción, perosalvo en la faz preventiva –que puede articular elPoder Ejecutivo a través de las fuerzas de seguri-dad–, no bajan a la realidad judicial. En otras pala-bras, estos dos niveles practican un análisis coyun-tural y proveen de los medios y herramientas nece-sarias para la aplicación de la ley, pero en definitivaesta última tarea y si se quiere esencial, esta enmanos de la Administración de Justicia.51

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48 Beristain Ipiña, Antonio. Criminología y victimología. Alternativas re-creadoras al delito, Ed. Leyer, Bogotá, Colombia, 1983.49 Idem, pág. 145.50 Idem. pág. 60.51 Se utiliza la denominación de administración de justicia y no Poder Judicial, para evitar confusiones en orden a la inclusión del Ministerio Público, por el carác-ter de cuarto poder o extrapoder que actualmente detenta. Y porque además es más abarcativa de todos los órganos que integran el sistema judicial.

A partir de la reforma procesal nacional del año1992 que fortaleció el principio de ne procedat exofficio y otorgó la exclusividad de la acción penal delMinisterio Público Fiscal (art. 5 CPPN); la reformaconstitucional del año 1994 que instituyó a esteórgano como un cuarto poder o un órgano extrapo-der –independiente de los demás poderes delEstado–; y la Ley Orgánica 24.946 del año 1998,que reguló específicamente sus funciones, se produ-ce una distinción importante –todavía no entera-mente delineada– entre las funciones del MinisterioPúblico Fiscal como órgano requirente y represen-tante de los intereses generales de la sociedad, y elPoder Judicial, como encargado de administrarJusticia y velar por la aplicación de la ley y el respe-to de las garantías constitucionales en juego (en par-ticular debido proceso y defensa en juicio).52

Por eso cuando se indicóque mientras el país se encon-traba totalmente atrapado porel sistema inquisitivo –en susdos versiones pura y mixta– elproblema de la acción era unproblema de menor importancia.Sólo cuando aparecen las nuevasfunciones del Ministerio Públicoy la necesidad de fijar políticas depersecución penal, sobre la base derazones de política criminal, yfrente a la evidente ineficiencia delsistema, el régimen de la acciónadquiere nuevamente importancia.En esa inteligencia se descubre quees imposible lograr una política depersecución penal eficaz y una inves-tigación moderna, sin una nueva teo-rización sobre la acción y su lugar enla distribución constitucional depoderes y en el ejercicio descentraliza-do de la política criminal.53

Por ello, ante este nuevo reparto constitucional yorgánico de funciones, se justifica la disposición delart. 33 inc d) de la LOMP, en cuanto otorga a lamáxima autoridad del organismo fiscal, la facultadde formular la política criminal y de persecución penaldel organismo, que en atención al monopolio acusato-rio que detenta en el sistema de delitos de acción públi-ca, resulta de suma trascendencia para la aplicaciónconcreta de la ley, y lo constituye en el operador más

relevante de la política criminal, en lo que se puededenominar su “tercer nivel”. Es decir, que en estenivel se visualiza al Ministerio Público como elencargado de hacer operativa la criminalización ges-tada por los dos poderes anteriores (legislativo yjudicial), y en tal función resulta esencial comoherramienta la facultad otorgada de dictar instruc-ciones generales.54

Pero además resulta interesante que precisamen-te como principal operador directo del sistemapenal, en la Ley Orgánica (art. 33 inc. j) se le hareconocido la posibilidad de proponer al PoderEjecutivo y al Poder Legislativo, las reformas regla-mentarias y legislativas que de acuerdo a su expe-riencia en la función requirente, estime convenien-tes. De modo tal, que también en este nivel, no sólose le otorga la facultad de opinar ante los distintos

proyectos de ley o reglamentación que lepuedan girar los restantespoderes del Estado, sinoque además se le reconocióiniciativa legislativa.

De modo tal que laconstrucción efectuada res-pecto a estos tres niveles derealización de la política cri-minal, demuestran que éstano es una elaboración exclusi-va del Poder Legislativo, nisiquiera del Poder Ejecutivo,sino que en ella participa acti-vamente el Ministerio PúblicoFiscal, no sólo al nivel operativode concretizar la actuación penalen el marco de sus funciones enel proceso penal, como exclusivotitular de la acción, sino ademáscomo formulador del diseño polí-

tico criminal a través de los proyectosde ley que puede directamente elevar al Congreso dela Nación.

La relevancia especial que tiene esta tarea desde ellugar que ocupa el Ministerio Público, consiste enque al constituirse en el nivel más próximo a la apli-cación concreta de la ley, su decisión y operatividadresulta decisivas en la práctica judicial. En otraspalabras, es el órgano con mayores posibilidades dehacer efectiva la pretensión punitiva y en particular,de controlar la selectividad informal que opera en el

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52 Se afirma que aún no se halla totalmente delineada porque existen diversos espacios en los que la doctrina y la jurisprudencia no son pacíficas en cuanto a sise trata de funciones que corresponden al juez o al fiscal, como ocurre con el procedimiento de consulta del art. 348 del CPPN, o con el diseño mismo del proce-so que en parte esta a cargo del juez de instrucción, y parte puede estar a cargo del fiscal si el primero (art. 196 CPPN) y la ley (art. 353 bis y 196 bis) decide otor-garle tal función.53 Binder, Alberto. Ideas y Materiales..., op. cit. pág. 292.54 Sobre el particular puede consultarse el documento oficial elaborado por la Oficina de Investigación y Estadísticas Político Criminales de la Procuración Generalde la Nación, denominado La política criminal del Ministerio Público Fiscal a través de las resoluciones del Procurador General de la Nación - síntesis de los últi-mos 20 años-, Publicación oficial.

...la construcción efectuada respecto aestos tres niveles de realización dela política criminal, demuestran queésta no es una elaboración exclusi-va del Poder Legislativo, ni siquie-

ra del Poder Ejecutivo, sino queen ella participa activamente elMinisterio Público Fiscal, no sólo

al nivel operativo de concreti-zar la actuación penal en el

marco de sus funciones en elproceso penal, como exclusi-vo titular de la acción, sinoademás como formulador

del diseño político criminala través de los proyectosde ley que puede directa-mente elevar al Congreso

de la Nación.

ámbito judicial, incluso antes de que llegue a la ins-tancia judicial, es decir ya desde el contacto de lanotitia criminis con la agencia judicial o administra-tiva de que se trate.

En esta inteligencia, es que el diseño de una polí-tica criminal democrática debe partir en este nivel deoperatividad de las líneas de gestión que diseñe elMinisterio Público Fiscal, como titular de la acción,y responsable político de la persecución penal.55 Di-seño que sobre la base del principio democrático demínima intervención, indefectiblemente debe tendera racionalizar la actividad persecutoria, de modo talde obtener un nivel de eficiencia acorde al mandatoentregado. Así, cabe disponer todos los esfuerzos ins-titucionales para mantener vigente una persecuciónpenal racional, coherente y que priorice los esfuerzosestatales de modo tal que satisfaga en la mayor medi-da posible los intereses generales de la sociedad.

Por ello, si se tiene en cuenta que la intensidad deuna reforma procesal penal se mide por la intensi-dad de las modificaciones o innovaciones en cuantoal régimen de la acción, por ser estas normas lasgrandes reguladoras del poder penal; y por ende lasque más claramente deben reflejar los postulados deuna política criminal democrática; la introducciónde excepciones al principio de legalidad, se presen-tan como una opción impostergable para hacerfrente al mandato constitucional otorgado de defen-der los intereses generales de la sociedad.

Ello realmente ocurrirá cuando se logre una per-secución eficaz de los delitos que más dañosidadsocial producen, más allá de que para lograr este finsea necesario establecer de modo pautado, transpa-rente y democrático, criterios de selección que seexpresen a través el principio de oportunidad.

En este sentido, se puede afirmar que el principio deoportunidad es una opción de política criminal demo-crática que otorga mayor racionalidad en términos deeficiencia, transparencia y coherencia institucional. Yque por tanto, integra el conjunto de decisiones que seadoptan desde el poder estatal, en orden a las priorida-des que existen respecto de las restantes áreas de la polí-tica gubernamental, para responder al mandato cons-titucional de afianzar la justicia en el marco de unEstado de Derecho.

Finalmente sólo resta señalar que sobre la base deun estado federal como el argentino, para obtenerherramientas que permitan un diseño político cri-minal y en particular, de persecución penal, cohe-rente en todo el país (no sólo al nivel de la JusticiaFederal –que sería lo más sencillo–, sino especial-

mente en orden a la delincuencia común que corres-ponde a cada provincia y es ámbito que en granmedida merece constantes correcciones), se requiereun compromiso conjunto de todos los estados pro-vinciales y el estado federal. En este punto, reciente-mente se han esbozado manifestaciones en sentidopositivo, que tienden a convalidar acciones conjun-tas en materia de política criminal, que hacen a lanecesidad una interacción de todos los operadoresdel sistema en las distintas provincias del país.

Pero para no generar mayores expectativas quelas que le corresponden a este instituto, cabe coinci-dir con Maier, en el sentido que el principio deoportunidad, las salidas alternativas al proceso, losmecanismos de simplificación y otras alternativas deeste tipo, al igual que la pena como correctora ilu-soria de problemas sociales, apenas alcanzan paramitigar el dolor de la enfermedad temporalmente, perono erradican definitivamente la enfermedad, ni eldolor. Por ello, frente a la crucial pregunta de si aúnes posible la realización del proceso penal en elmarco de un estado de derecho, el profesor cordo-bés plantea que el verdadero camino hacia la practi-cabilidad del procedimiento penal conforme a laConstitución y adecuado al Estado de Derecho,reside en que se considere seriamente el principio desubsidiariedad.

Si partimos de la base que el Derecho penal debeestar unido, necesariamente a un pensamiento fiel alEstado de Derecho, entonces él no puede ser unaherramienta que nos permita someter cualquieracción u omisión –es decir, un número infinito deacciones u omisiones– al control estatal, riguroso yformal, que significa la pena.

Al respecto, el principio de subsidiariedad puedeser realizado material y procesalmente. En el primersentido a través de la reducción de los comporta-mientos punibles y una sistematización de las restan-tes normas en un código único, y en el segundo a tra-vés de la reparación y el principio de oportunidad.56

Este camino hacia la descriminalización de con-ductas punibles que retome el principio de subsi-diariedad del derecho penal, como corresponde a suconcepción original, es una decisión de política cri-minal que debe ser emprendida en forma inminen-te. Como se indicó, no sólo con la incursión delprincipio de oportunidad –que ya sería un avancemuy importante en términos simbólicos de sincerarel sistema y concluir con la hipocresía de la legalidadque no existe–, sino de modo abarcativo de otrasestrategias procesales y sustanciales. ■

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55 Sin embargo, es posible coincidir con Bruzzone en cuanto a que esta responsabilidad, sería mejor vista si los fiscales fueran elegidos por voto popular. En esen-cia el autor señala que "la política criminal debe quedar en manos del órgano que detenta el poder político, porque es el que ha sido legitimado con el voto popu-lar para conducir la política toda del Estado...", en "Fiscales y política criminal...." op. cit. pág. 203.56 Maier, Julio "¿Es posible todavía la realización del proceso penal en el marco de un Estado de Derecho", en Revista de Ciencias Jurídicas ¿Más Derecho?, N°1, Buenos Aires, 2001,pág. 283.

I. Introducción

Los últimos han sido años de importantes cam-bios en los sistemas judiciales de las Américas. De unestado de casi olvido en el cual permanecierondurante siglos, han pasado a experimentar un verti-ginoso proceso de reformas, algunas de ellas muy sig-nificativas. Sorprende especialmente que una líneaimportante de esas transformaciones se haya enfoca-do en la gestión del sistema, pues esta perspectivahabía sido tradicionalmente ignorada, sino menos-preciada, en las instituciones judiciales dirigidas porabogados sin formación ni interés especial en ella.

Son varias las razones que permiten explicar elinterés generado en mejorar la gestión judicial. Poruna parte, los Poderes Judiciales, de ser institucionespequeñas y simples en cuanto a sus funciones, hanido rápidamente creciendo en tamaño1 y han idoasumiendo nuevas competencias.2 Adicionalmente,el volumen de ingresos judiciales ha aumentadoexponencialmente.3 Al mismo tiempo, la respuestatradicional ante el aumento de la carga de trabajo: lacreación de nuevos tribunales, se ha evidenciadocomo insuficiente4 e inviable como política única,por los altos costos que entraña.

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1 Cifras entregadas por Pérez Perdomo y Friedman señalan que el número de jueces, en Brasil, aumentó de 3.624 el año 1970 a 8.050 el año 1991; en el siste-ma federal mexicano se incrementó de 129 jueces en el año 1970 a 728 en el año 2000; en Venezuela de 783 el año 1971 a 1.165 en el año 1997, y en laProvincia de Córdoba, de 167 en 1971 a 447 en el año 1998 (información disponible en el siguiente link: http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1078/3.pdf). Esteproceso ha continuado en años recientes. Así, en el período comprendido entre los años 2000 y 2004, el número de jueces creció un 40% en Colombia, 25% enel sistema federal de México, 17% en Guatemala, 15% en Nicaragua, 8% en Costa Rica y 7% en Chile (Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2006).2 Estas nuevas competencias son muy variadas. Ejemplo de ellas son las nuevas acciones constitucionales, que a muchos de ellos les corresponde conocer; pro-blemas vinculados a la violencia intrafamiliar; nuevos delitos en las áreas medioambientales e informática, etc.3 Algunos ejemplos en el aumento de ingresos al sistema se pueden encontrar en el caso de la justicia brasileña: en comparación con 1997, durante el 2004 laJusticia Federal de Primer Grado recibió un 134% más de causas, y el promedio de crecimiento anual para el periodo fue 15%. Otro claro ejemplo de este fenó-meno se encuentra en Uruguay, donde es posible distinguir dos periodos diferenciados: en el primero, que va de 1994 a 2000, la demanda se sitúa, en promedio,en los 175.822 asuntos ingresados a los tribunales de primera instancia. En el segundo periodo, que contempla los últimos tres ejercicios (2001-2003), la deman-da se ubica en promedio en los 214.324 asuntos. Esta evolución también se ha experimentado en determinadas materias. Por ejemplo en Chile, durante el año2002 ingresaron 661.182 nuevos casos a los juzgados civiles de primera instancia, cifra que aumentó a 871.059 el año 2003 y a 994.273 el año 2004. Por suparte, en Costa Rica, ingresaron 118.667 nuevos casos penales, a los juzgados de primera instancia, durante el año 2002, cifra que aumentó a 133.542 el 2003(Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2006).4 La creación de nuevos tribunales lo que hace es abaratar el costo de litigar, por el solo hecho de hacerlos más accesibles y, por esa vía, alienta la llegada denueva demanda que rápidamente satura a esos juzgados, tal como estaban los antiguos. Esto que puede parecer un efecto positivo en términos de acceso a la jus-ticia, bien puede ser una solución ineficiente pues puede llevar a los tribunales asuntos que sería más barato solucionar por otras vías (Hammergren, 1999). EnChile, entre 1982 y 1992 más que se cuadruplicaron los tribunales civiles en Santiago, siendo así que en el mismo lapso la duración de los procesos aumentó. Unjuicio ordinario, que en promedio tardaba 805.59 días, pasó a demorarse 1009 días. Igualmente, pese al aumento en 34% en la cobertura de tribunales en el perio-do 1980-87, la carga de trabajo de cada uno prácticamente no disminuyó (Cerda, 1992).

Juan Enrique Vargas Viancos

Abogado y Magíster en Gestión y Políticas Públicas. DirectorEjecutivo del Centro de Estudios de Justicia de las Américas.

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Judicial government is an important aspect of the transformations that have been implemented inthe region's procedural systems. This topic traditionally has been ignored in judicial institutions direct-ed by attorneys who have no special training or interest in this area. Judicial branch management mustbe analyzed on three levels, beginning with the judicial office. This agency houses the true units of pro-duction of the justice system, and it is here that management aspects take on greater importance. Thisis also the area in which it has been most difficult to introduce significant improvements to the tradi-tional organizational and operational system. This article addresses this area of judicial branch man-agement and describes instruments and experiences that may be useful for addressing the challenge ofdesigning or redesigning judicial offices. The author focuses on the needs of those who are responsiblefor designing and implementing policy in this sector.

*

Herramientas para el diseño de

Despachos Judiciales

Por otra parte, fruto de esa misma mayor impor-tancia que han ido adquiriendo los tribunales hoyen día están expuestos a demandas y a un escrutiniomás cercano y estricto por parte de la ciudadanía,que espera de ellos una buena atención y, funda-mentalmente, respuestas rápidas y de calidad.

Finalmente, en general laadministración pública ha vivi-do un desarrollo importante losúltimos tiempos lo que ha per-mitido acumular un conoci-miento susceptible de ser trasla-dado a los tribunales, que es pre-cisamente lo que han intentadorealizar en la región los BancosMultilaterales de Crédito, en espe-cial el BID y el Banco Mundial,quienes han alentado operacionesen un elevado número de paísescuyos componentes más importan-tes están asociados a temas de ges-tión judicial.5

Al interior del Poder Judicial lostemas de gestión deben ser analiza-dos en tres niveles diferentes. Por unaparte, al nivel más alto de la organiza-ción, el del Gobierno Judicial, aquélcon responsabilidad sobre la conduc-ción estratégica de la institución.Cualquiera sea el organismo encargado de éste, debehacerse cargo de temas que demandan la utilizaciónde criterios y herramientas que provienen de la ges-tión, como ser los relativos a las políticas generalesde desarrollo institucional, el presupuesto y el desti-no de los recursos o el manejo de la carrera funcio-naria. En un segundo nivel, los temas de gestión sepresentan a propósito de las funciones de gerenciacentral del sistema, la cual está encargada de sumacro administración con responsabilidades enaspectos como la ejecución de las inversiones o elmanejo de los sistemas de información. Pero es enun tercer nivel, el del despacho judicial, en el que sesitúan las verdaderas unidades de producción delsistema de justicia, donde los aspectos de gestióncobran mayor importancia y donde ha sido másdifícil introducir mejoras significativas al sistematradicional de organización y funcionamiento.

Entendemos por temas de gestión al nivel deldespacho judicial todos los relacionados con la con-figuración de las estructuras institucionales, los pro-

cesos de trabajo, la división de roles y la asignaciónde competencias operativas, necesarios para que elproducto que deben entregar los tribunales, básica-mente decisiones jurisdiccionales, se puedan generarde la forma más eficaz y eficiente posible, lo queimporta decidir los casos con la mayor calidad yceleridad, aprovechando para ello de la mejor forma

los recursos disponibles.

El presente texto se concen-trará precisamente en este últi-mo nivel, entregando instru-mentos y dando cuenta de expe-riencias útiles a la hora de abor-dar el desafío de diseñar o redise-ñar los despachos judiciales. Estáenfocado entonces tanto en lasnecesidades de quienes deben dise-ñar una política en el sector, comode quienes deben implementarla.

El texto se ha organizado de lasiguiente forma. En un comienzovincularemos las decisiones de ges-tión al trabajo sustantivo que debenrealizar los tribunales e indicaremosque la forma cómo éste último se defi-na condiciona las decisiones de gestión(Capítulo II). Posteriormente daremosalgunos criterios básicos que a nuestro

juicio deben tenerse presente al momento de asumirel diseño de los despachos con el fin de obtener losmayores grados de eficiencia posibles (Capítulo III).A continuación comenzaremos el análisis propia-mente tal de los instrumentos de diseño (CapítuloIII). En el Capítulo IV veremos el análisis de lademanda, en el V el de la oferta actual, para luegover la estructura de las oficinas judiciales (CapítuloVI) y el modelo operativo de las mismas (CapítuloVII). El capítulo final está destinado a dar unasomera mirada a temas complementarios para eldiseño (Capítulo VIII).

II. Vinculación entre gestión y modelos procesales

1. (Des)Conexión entre reformas sustantivas y de gestión

Uno de los problemas habidos en la región hasido la forma desconectada con que han sido traba-jadas las reformas sustantivas a la justicia de aquellas

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5 Durante los últimos diez años, la mayoría de los países de la región ha solicitado el apoyo del BID para proyectos de reforma judicial, y han obtenido, en su con-junto, préstamos por cerca de US$ 500 millones para financiar esos esfuerzos. Cosa similar ha ocurrido con el Banco Mundial, que ha otorgado créditos por, apro-ximadamente, US$ 215 millones (Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2006).

Entendemospor temas de gestión al nivel deldespacho judicial todos los rela-

cionados con la configuraciónde las estructuras instituciona-les, los procesos de trabajo, ladivisión de roles y la asigna-ción de competencias opera-tivas, necesarios para que elproducto que deben entre-gar los tribunales, básica-mente decisiones jurisdic-cionales, se puedan gene-rar de la forma más efi-caz y eficiente posible,lo que importa decidirlos casos con la mayor

calidad y celeridad,aprovechando para

ello de la mejorforma los recursos

disponibles.

que han querido mejorar la gestión del sistema. Así,por ejemplo, al mismo tiempo en que la mayoría delos países de América Latina han avanzado haciacambios muy significativos a sus procedimientospenales, sustituyendo sistemas inquisitivos de carác-ter escrito, por otros adversariales y orales, se hanproducido modificaciones en la forma de organizar yen el funcionamiento de los juzgados penales enmuchos de esos mismos países, las que no han toma-do en consideración las exigencias distintas queimpone el nuevo sistema procesal.Ejemplos similares son posibles de encon-trar también en materias de familia ylaborales, otras áreas donde se han pro-ducido cambios importantes en los últi-mos tiempos.

Esta desconexión ha traído comoconsecuencia que los cambios sustan-tivos no hayan producido muchos delos efectos que habían buscado, pre-cisamente por deficiencias en laimplementación que podrían ha-berse solucionado con desarrollosadministrativos adecuados.

Las reformas a la gestión, por su parte,al no ser pensadas en función de lo que debe ser sus-tantivamente el servicio de justicia, en algunas situa-ciones han venido a legitimar y profundizar formasde trabajo que son intrínsecamente disfuncionales alo que se espera de tal servicio y en otras a obstacu-lizar o retardar los cambios más de fondo que serequieren.

Es así como podemos encontrar en la regiónexperiencias de reforma a la gestión judicial que hanquerido acelerar la tramitación de los procesos escri-tos a través de una mayor especialización de las fun-ciones, diferenciando las que corresponden a losjueces y funcionarios “tramitadores”de las causas,por una parte, de las propias de los jueces falladores,por la otra. Así, a los primeros les ha pasado acorresponder conducir todo el proceso, tomandotodas las decisiones que procedan y recibiendo laprueba, hasta que éste queda en estado de dictarsesentencia. A los segundos sólo les corresponde ahoraesa última función. El resultado de ello es unamayor distancia a la que antes existía entre la deci-sión judicial y las alegaciones de las partes y, lo quees más importante aún, de la evidencia acompañadadurante el juicio. De tal modo, estas reformas quesólo pretendieron mejorar la gestión han tenidoefectos sustantivos negativos, profundizado dos pro-blemas que se presentaban, aunque en menor medi-da, en los sistemas escritos anteriores: la delegaciónde funciones y la mediación entre el juez y la gene-ración de la información en el caso.

Por otra parte, esas y otras reformas similares a lagestión van generalmente acompañadas de esfuerzossignificativos en términos de diseños organizaciona-les, equipamiento y desarrollos informáticos, ade-cuación o construcción de nueva infraestructura, etc.Todo ello generalmente entraña fuertes inversiones ytraumáticos procesos de transición de un sistema aotro. Naturalmente, luego de invertidos los recursosy pagados los costos políticos del cambio, es muypoco probable que vaya a ser posible intentar unareforma más de fondo al funcionamiento del sistema

que implicaría reconocer como innecesa-rio todo lo hecho o gastado con anteriori-dad. Por ello, a veces estas reformas degestión también se constituyen en unobstáculo adicional para avanzar con lasreformas sustantivas.

No considerar debidamente laforma como se relaciona la concep-ción del trabajo sustantivo de la insti-tución y los mecanismos de gestióndel mismo, ha llevado a idear y tra-tar de implementar mejoras de ges-tión que son incompatibles condeterminados modelos procesales.Las diferencias más significativas seencuentran al analizar lo que se

espera y puede hacerse en los dos modelos procesa-les hoy en competencia en la región, el modeloescrito y el oral. Uno y otro obedecen a lógicas defuncionamiento tan profundamente distintas quepermiten sostener que el producto que cada unoarroja es diferente al del otro y, por lo tanto, losmecanismos de gestión para uno y otro no sólo noes conveniente que sean los mismos, sino puede serperjudicial.

Por lo dicho, el primer paso que debe darse antesde pensar en un rediseño de los despachos judicia-les, es analizar si la forma cómo está concebido elsistema judicial es la adecuada en el país y si existe–o es previsible que exista en un período razonablede tiempo- voluntad política de las entidades corres-pondientes para asumir un cambio más de fondodel mismo. Si esos cambios ya están en marcha, lonatural será considerarlos a la hora de definir elnuevo diseño; pero, insistimos, aunque todavía noestén maduros, puede ser más eficiente apurarlos ypostergar en algún tiempo las reformas a la gestión,que abordarlas precipitadamente obstaculizando laposibilidad futura de esos cambios o desperdiciandolos recursos invertidos en gestión, si ellas despuéslogran materializarse. En todo caso, bien puedenhaber mejoras en la gestión que sean necesarias yfuncionales cualquier sea el sistema que se elija, peroprobablemente ellas no apuntarán a los aspectosmedulares de la organización del despacho judicial

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Estadesconexión ha

traído como con-secuencia que loscambios sustanti-vos no hayan pro-ducido muchos de

los efectos que habí-an buscado, precisa-

mente por deficienciasen la implementaciónque podrían haberse

solucionado con desarro-llos administrativos ade-

cuados.

que, como venimos diciendo, están íntimamenteligados al modelo de justicia que se adopte. Son porlo demás estos cambios ligados al modelo de des-pacho los que realmente pueden tener una inci-dencia significativa en el aumento de la produc-tividad de los sistemas judiciales y no otras refor-mas administrativas más accesorias.

2. Procedimientos orales o escritos y gestión de los despachos

En los procedimientos escritos, que siguen sien-do cuantitativamente los más relevantes en AméricaLatina, la labor del tribunal se concentra funda-mentalmente en la construcción del “expediente”,siguiendo para ello un conjunto de pasos más omenos estandarizados que permiten ir materialmen-te acumulando información (peticiones, diligencias,pruebas y resoluciones), de forma tal que al términode esa labor un juez pueda dictar la sentencia defi-nitiva a partir de la lectura de las piezas escritasarchivadas en la carpeta judicial. Organizacional-mente, en este tipo de procedimientos por lo gene-ral interviene un número más o menos elevado deempleados judiciales, los cuales colaboran en la for-mación del expediente ya sea elaborando borradoresde resoluciones, tomando declaraciones o recibien-do parte de la prueba. Por el tipo de trabajo quedeben asumir estos funcionarios generalmente se lesexige que tengan algún tipo de formación jurídica.

En los procedimientos orales, las decisiones sontomadas directamente por los jueces en audienciasdonde se produce el debate entre las partes y la apor-tación de prueba de ser necesaria. Organizacional-mente, en este tipo de procedimientos el hito cen-tral ya no es el expediente, sino la audiencia, por lotanto los recursos del tribunal deben estar colocadosen función de la más eficiente organización de éstas.En términos cuantitativos el recurso juez pasa a sermás significativo y los empleados, cuya función yano es ayudar a construir la decisión judicial sinoencargarse de la organización de las audiencias, nonecesitan tener una formación jurídica en derechosustantivo, sino simplemente saber cómo insertar sutrabajo dentro del proceso general de produccióndel tribunal. Como decíamos existen variaciones,siendo frecuente encontrar en la región sistemas enque parte del procedimiento funciona por escrito(por ejemplo, la etapa de instrucción penal, aún enmuchos países con sistemas acusatorios) y luego otraen forma oral (la etapa del juicio).

El siguiente cuadro, tomado de la justicia criminalde un país de la región, antes y después de la reformaprocesal penal, ejemplifica lo que venimos diciendosobre el cambio en el uso de los recursos juez y emple-ado en uno y otro modelo de funcionamiento.

Lamentablemente, muchas de estas diferenciasque esquemáticamente hemos reseñado no han sidodebidamente consideradas en la región al momentode transitar de un sistema a otro, de cambiar de unsistema escrito a uno oral. Uno de los principaleshallazgos del proyecto de seguimiento de las refor-mas procesales penales en América Latina que reali-zó CEJA entre los años 2001 y 2003 fue la enormedificultad que presentaban los nuevos sistemas oralespara organizar eficazmente audiencias (Centro deEstudios de Justicia de las Américas, 2005: 217 y ss).Es así como se producía un extendido fenómeno desuspensión de audiencias con muy nocivas conse-cuencias no sólo para la productividad del sistema -recordemos que es esa “la” instancia de generación dedecisiones- sino también para su legitimidad entrelos demás operadores del sistema, los usuarios delmismo y la ciudadanía en general. El cuadro siguien-te ilustra algunos de los resultados obtenidos duran-te los períodos en que se observaron audiencias dejuicio oral –por lo general lapsos de un mes-.

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Cuadro N° 1Relación empleados y jueces en los sistemas de justicia criminal antiguo y nuevo en Chile

Fuente: Ministerio de Justicia de Chile

Relación empleadospor jueces

Sistema antiguoJuzgados crimina-les especializados

11,0

Sistema nuevo

Juzgados deGarantía

3,8

Tribunales Oralesen lo Penal

2,2

Cuadro N° 2: Programación y realización deJuicios orales. Juicios agendados v/s juicios

realizados / Fuente: CEJA, 2005

* Sólo Departamento Judicial de San Isidro** Sólo Antofagasta. Primer informe arrojaba un 80% de efectividad*** Cifras sobre el total de juicios en el Círculo Penal de Caracas

Juicios agendados

Juicios realizados

%

Bolivia 103 36 35%

Buenos Aires (Arg.)* 91 39 31%

Córdoba (Arg.) 117 97 83%

Costa Rica 179 54 30%

Chile ** 65 64 98%

Ecuador 222 59 27%

El Salvador 170 69 41%

Guatemala 50 38 76%

Honduras 55 27 49%

Paraguay 17 13 76%

Venezuela *** (867) (144) (17%)

Lo que sucedió en la mayoría de los países fueque el sistema de gestión pensado para la tramita-ción de expedientes escritos no se cambió a la horade implementar un sistema oral, y funcionarios sindestrezas para la organización de audiencias handebido hacerse cargo de esa tarea, en general conbajos resultados. ¿Qué tipo de problemas enfrentan?Por ejemplo, una concepción formalista de diligen-cias claves para que una audiencia pueda concretar-se, como la práctica de las notificaciones. En el sis-tema escrito se valora más la corrección de los pro-cedimientos que los resultados. Lo importante tra-tándose de las notificaciones es que ellas se hagansiguiendo los pasos que establece la ley, no asumien-do el funcionario ninguna responsabilidad respectoal éxito de la misma. La lógica en un sistema oraldebe ser diversa: lo importante es que siguiendo losprocedimientos legales se obtengan los resultadosqueridos. Así, lo relevante no es que en el expedien-te conste que la notificación sedespachó en tiempo y formaoportuna a su destinatario, lovalioso es que esa persona que debaasistir efectivamente concurra a laaudiencia de tal forma que éstapueda efectivamente realizarse. Porlo mismo, el empleado no debe limi-tarse al despacho de la notificación,sino deberá tener las habilidades degestión necesarias para realizar unaserie de otras diligencias necesarias paraque la persona concurra. Así, habrá deobtener compromisos personales de ellaso de la parte interesada en su compare-cencia (por ejemplo, los fiscales pueden hacermucho para que las víctimas concurran y los defen-sores para que lo hagan los imputados en libertad),podrá llamarlos telefónicamente para recordarles larealización de la audiencia, etc.

Pero así como los procedimientos orales exigenun sistema de gestión distinto al pensado para losescritos, innovaciones de gestión diseñadas para losprocedimientos orales presentan serios problemascuando se las intenta aplicar a los procedimientosescritos. Las dos modernizaciones que más han cam-biado la gestión judicial en los últimos años: lafusión de los tribunales en grandes unidades juris-diccionales y el nombramiento de administradoresprofesionales para hacerse cargo de la gestión del sis-tema, fueron diseñadas pensando en tribunales ora-les (de hecho provienen de países que sólo cuentancon esos sistemas) y sólo pueden cumplir cabalmen-te con sus objetivos dentro de procedimientos de esanaturaleza, pues ambas implican una absoluta dife-

renciación entre las funciones jurisdiccionales y lasadministrativas que, como ya hemos visto, es impo-sible en un sistema escrito, en donde el juez debenecesariamente tener un contacto cercano con losfuncionarios que, en los hechos, están desarrollandoparte de la labor que a él le compete. Más adelanteanalizaremos con mayor detención ambos cambiosy explicaremos por qué tanto la creación de grandestribunales como la profesionalización de la gestiónimplican necesariamente romper la relación directa,personal y cotidiana entre el juez y el personal admi-nistrativo, lo que es imposible e inconveniente deconcretar en un procedimiento escrito.

3. Otros aspectos que deben considerarse

Más allá de los procedimientos orales o escritos,hay otros aspectos que deben ser considerados a lahora de diseñar los despachos que dicen relación

con ciertas particularidades delas distintas materias o fueros

en que se divide la funciónjudicial. Por ejemplo, los asun-

tos de familia por lo generalrequieren de la intervención de

cuerpos técnicos durante el proce-dimiento, integrados por asistentes

sociales o sicólogos y brindan servi-cios bien diferentes al puramente

jurisdiccional, como es facilitar endeterminados casos las visitas entre

padres e hijos. Esos mismos asuntos,así como en los civiles y en los laborales, en algu-

nos países se consultan instancias de mediación quepueden funcionar en forma desligada de los tribu-nales o insertas de alguna manera dentro de su pro-pia organización y funcionamiento, pero con suspropias particularidades. En las mismas materiasciviles y en las contravencionales, muchos países sehan dado juzgados de paz o vecinales o de pequeñascausas que, por el tipo de conflictos que debenresolver, lo simplicidad de sus procedimientos y lano exigencia de asistencia letrada,6 requieren de unaestructura institucional y de funcionamiento muyparticulares. Aún más, en asuntos simples y estan-darizados está ganando espacio la litigación a travésde internet, la cual, para el máximo aprovechamien-to de sus potencialidades, requiere de un replantea-miento radical de la estructura tradicional que tene-mos en mente para un tribunal.

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...así como los procedimien-tos orales exigen un sistemade gestión distinto al pensa-

do para los escritos, inno-vaciones de gestión dise-ñadas para los procedi-mientos orales presen-tan serios problemascuando se las intentaaplicar a los proce-dimientos escritos.

6 En algunos casos los jueces tampoco son letrados.

III. Principios orientadores

Si bien existen muchos posibles diseños organi-zacionales y de modelos de gestión para los tribuna-les, hay algunos factores o criterios que son clavespara lograr un funcionamiento más eficiente.

Lo primero es diferenciar claramente las funcionesjurisdiccionales de las administrativas pues, como seha dicho, si hay algún grado de confusión entre ambasserá muy difícil gestionar los aspectos puramenteadministrativos con criterios técnicos y profesionales,debiendo necesariamente tener alguna ingerencia enestos últimos el estamento jurisdiccional. Lo segundoes tratar de aprovechar al máximo las economías deescala, introduciendo unidades jurisdiccionales gran-des que faciliten concentrar en ellas un mayor núme-ro de decisiones administrativas a la par de profesio-nalizar los mecanismos para su adopción. Este tipo detribunales evita duplicar esfuerzos y recursos y permi-te aplanar la estructura del Poder Judicial. En tercerlugar es esencial tender hacia la profesionalización dela administración. Los jueces, como abogados queson, no tienen ni preparación ni especiales habilidadespara los temas de gestión. Hay que dejar estos en quie-nes sí tienen tales condiciones. La incorporación deadministradores con poder propio y real es quizás unade las revoluciones más importantes que están experi-mentando los tribunales hoy en día.

En cuarto lugar deben privilegiarse los diseñossimples y flexibles, con más énfasis en los resultadosque en los procedimientos. La excesiva regulaciónnormativa en los Códigos de los temas administrati-vos ha sido uno de los grandes obstáculos a la inno-vación en esta área y ha obstaculizado las posibilida-des de adaptarse a una realidad muy cambiante. Enquinto y último lugar, es clave hacer uso en todomomento, tanto para el diseño, como para el segui-miento y la corrección del modelo, de informaciónoportuna y de calidad. Las decisiones en materia degestión no pueden quedar entregadas a las intuicio-nes o las experiencias personales, pues muchas vecesla realidad es contraintuitiva y las experiencias per-sonales no son generalizables. El uso adecuado de lainformación está íntimamente asociado a una admi-nistración más profesional. Se trata además de unaexigencia que impone una sociedad que busca mástransparencia y mayor capacidad de control sobrequienes utilizan recursos públicos y ejercen sobera-nía popular.

En el cuadro siguiente, en términos esquemáti-cos y simples, hemos querido resumir distintas alter-nativas de decisiones respecto a la organización yfuncionamiento de los tribunales en función de suimpacto en el grado de eficiencia que potencial-mente entregan a la gestión judicial.

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(menor) EFICIENCIA (mayor)

Funciones jurisdiccionales y administrativas Mezcladas Diferenciadas

Distribución de jueces Tribunales unipersonales separadosTribunales formados por un conjunto de jueces

Liderazgo en temas de gestión Colectivo de jueces (instancia colegiada) Juez Presidente

Encargado de la administración del tribunal Juez o secretario Administrador profesional

Coordinación interinstitucional (Ministerio Público, Policía, DefensoríaPública, demás ser servicios auxiliares)

Inexistentes o informales.Centradas en la cúpula.Sin concretar acuerdos o sin seguimiento delos mismos.

Instancias formales, con reuniones periódicas y con representantes de los niveles operativos. Generación de acuerdosescritos y seguimiento a los mismos.

Rol de los empleados Funciones cuasi-jurisdiccionalesFunciones de secretaría y apoyo no jurisdiccional

Funciones de los empleados Compartimentos estancos Polifuncionalidad

Modelo de producciónTrabajo individual (modelo de producción artesanal)

Equipos de trabajo (modelo de producción en serie)

Metas e incentivos Ausencia de metas e incentivos formalesExistencia de un sistema de metas e incentivos de gestión

CapacitaciónCapacitación informal,teórica e individual

Capacitación formal, práctica y como unidad de trabajo

Perfil de los empleados Con formación jurídica(Con formación profesional o técnica en su área de especialidad)

Distribución de la carga de trabajo Sistemas rígidos (radicación) Sistemas flexibles (flujo)

Sistema de información y seguimiento de casos

Manual y poco utilizadoInformatizado y alimentando permanente-mente las decisiones de gestión

EvaluaciónOcasional, sin indicadores previamente defi-nidos, no asociada a la toma de decisiones ysecreta

Periódica, en función de indicadores previa-mente definidos, asociada a la toma de deci-siones y pública

IV. Análisis de la demanda

Una vez definido el producto y teniendo clarolos criterios de eficiencia que se desean implantar enel sistema, la etapa siguiente en el proceso de diseñode un sistema de gestión es lograr tener una aproxi-mación lo más precisa posible respecto a la carga detrabajo esperada para el mismo.

1. Información sobre los de ingresosesperados

Las preguntas elementales que deben responder-se en esta etapa están asociadas al número y tipos decasos que ingresarán en determinados lapsos detiempo, los factores que pueden influir en ese volu-men esperado, las características de los usuarios, laduración esperada de los litigios y el índice probablede recursabilidad.7

Esta información debiera ser lo más desagregadaposible, tanto en cuanto al tipo de asuntos como asu ubicación geográfica, de forma tal de poder dis-tribuir los recursos del sistema en la forma más ra-cional. Puede ser, por ejemplo, que en una determi-nada zona del país la forma más racional de brindarlos servicios judiciales no sea el establecimiento físi-co de un tribunal en forma permanente, sino la ge-neración de tribunales itinerantes que se desplacenperiódicamente conforme la demanda lo requiera.

La desagregación por tipo de asuntos debe aten-der no sólo a la materia de que se trata, sino dentrode ella a los distintos tipos de conflictos de quepuede tratarse, pues es completamente distinto parael sistema el trabajo que le reporta la quiebra de unaempresa versus la ejecución de una sola deuda, o undelito de homicidio en comparación a uno de hurto.

Conocer el tipo de usuarios también es relevan-te. Así, por ejemplo, si los usuarios directos son per-sonas de escasos recursos los tribunales deberán estarpreparados para recibir directamente sus peticiones,muchas veces sin la mediación de un abogado y, elsistema en general, deberá ver la forma cómo pro-porcionarles asistencia legal para los asuntos en queello sea indispensable. Si los usuarios directos sonpreferentemente instituciones, por ejemplo, elMinisterio Público, la Defensoría Pública, Bancos uotras instituciones similares, hay trámites general-mente engorrosos que pueden verse simplificados,

como por ejemplo el de las notificaciones, las que ental caso se les puede hacer a esas entidades a travésde casilleros en los tribunales o, en forma más sim-ple aún, por medios electrónicos.

La duración de los procedimientos tambiénrequiere de un análisis desagregado, pues no todaslas etapas consumen el mismo nivel de recursos deltribunal, sobre todo en aquellos procedimientosanimados por el principio dispositivo en que lacarga de hacer avanzar el asunto recae en las partes.

El índice de recursabilidad, finalmente, determi-nará la carga de trabajo esperada por los tribunalessuperiores. Nuevamente aquí es necesaria la des-agregación pues la complejidad de los diversos tiposde recursos varía en forma significativa.

Cuando se trata de un sistema en régimen,8 sinque existan causas exógenas a él que puedan influir demanera relevante y se cuenta con buenos sistemas deinformación, estos cálculos son simples de hacer a par-tir de los datos históricos con que ya se cuenta, a losque simplemente puede aplicárseles un factor de co-rrección producto del crecimiento natural que vieneexperimentando la demanda judicial, de ser el caso, obien sensibilizar9 la cifra para poder prevenir ade-cuadamente escenarios marginalmente cambiantes.

La situación es bien distinta cuando el modelode gestión debe responder a un sistema procesal sus-tancialmente nuevo, donde se espera que los cam-bios de fondos influyan en la decisión de litigar delos actores del sistema; o bien cuando factores deter-minantes exógenos están en un proceso brusco decambios, por ejemplo se está en el medio de una cri-sis económica que se espera tendrá consecuenciasimportante en la capacidad de pago de los actoreseconómicos. Otro tanto sucede cuando nunca se hacontado con un sistema razonablemente confiablede estadísticas judiciales que den cuenta con sufi-ciente desagregación de la carga de trabajo del siste-ma. En estos casos, la proyección de la carga de tra-bajo necesariamente habrá de recaer en estimacioneslas cuales pueden basarse o bien en el juicio deexpertos (ojalá con un conocimiento acabado tantodel sistema antiguo como del nuevo cuando se estéfrente a un cambio de procedimiento), o echandomano a la experiencia comparada cuando se trate derealidades asimilables.

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7 El índice de recursabilidad es la cantidad promedio de recursos que se interponen en cada causa judicial (desagregado por tipo de recurso), siendo el factor quepermite predecir la carga de trabajo esperada en los tribunales superiores.8 Un sistema en régimen es aquél que ya ha pasado las etapas iniciales de implementación y está recibiendo el flujo de trabajo que normalmente se espera para él.9 La sensibilización es una técnica muy sencilla que permite apreciar qué sucede con un sistema ante cambios menores que pueda experimentar una variable, eneste caso, por ejemplo, un crecimiento o disminución de un 10% del volumen de ingresos.

Es importante en todos estos cálculos atender alos diversos factores que inciden en la decisión delitigar, que son los que permiten predecir su volu-men y envergadura. Por una parte, se encuentran losfactores que determinan la generación de los con-flictos, los cuales se encuentranasociados a circunstancias econó-micas, pero también hay fenóme-nos sociales que pueden llevar a lostribunales asuntos que antes no lle-gaban a ellos.10

Hay que considerar igualmenteque muchas veces son los abogados,más que los que sufren directamentelos conflictos, los que tienen una vozdeterminante a la hora de judicializar-los. En tal sentido, deben estudiarselos incentivos que los abogados tienenpara arreglar (negociar) extrajudicial-mente los asuntos versus convertirlosen una acción judicial. En ello influye,por ejemplo, el sistema y la estructurade los honorarios, donde un sistema depago a suma alzada puede tener efectosmuy diversos a otro que aliente el cobrode una cuota litis.

Sin dudas las decisiones de política que adopte laautoridad serán determinantes a la hora de avaluarla carga de trabajo esperada para el sistema. La apro-bación de leyes que establezcan nuevos delitos, oaumenten las penas para los existentes o la creaciónde acciones especiales para determinados asuntospueden llevar a alterar significativamente el volu-men de trabajo de los tribunales. Pero tambiéndeben considerarse las decisiones de política institu-cional, por ejemplo del Ministerio Público cuandoéste tiene atribuciones para decidir qué asuntos pre-senta ante los tribunales y en qué momento judicia-liza sus investigaciones. Aquí deberán apreciarse laspolíticas generales en materia de persecución penalque desarrolla la fiscalía, por ejemplo si en unadeterminada zona decide judicializar todas las inves-tigaciones por drogas o en otra no llegar a salidasanticipadas en delitos contra la propiedad. Perotambién pueden tener incidencia en la distribuciónde los ingresos las metas de gestión que interna-mente se ponga el Ministerio Público. Así, porejemplo, si esas metas son anuales, lo más probablees que a fines del año haya una intensa presión de suparte por judicializar casos y por concluir los yajudicializados.

2. Unidades de medida

Para apreciar en forma más precisa la demandaesperada y poder traducirla en carga de trabajo con-creta para los diversos operadores, es conveniente

operar con unidades de medida más sofistica-das de las que hasta la fechase han usado en los sistemasjudiciales de nuestros países.La unidad de medida normalen ellos es la “causa, denunciao expediente judicial”, en cir-cunstancia que la informaciónque esta medida entrega es am-bigua y poco exacta. Una mismacausa puede involucrar a una o auna infinidad de personas, puedetratarse de un asunto simple o enextremo complejo, todo ello conconsecuencias innegables para ladinámica de funcionamiento de lostribunales. Aunque los grandesnúmeros tienden a paliar este efecto,redistribuyendo aleatoriamente lascargas complejas, es posible alentar

decisiones de gestión que tecnifiqueny hagan más útil el instrumento de medición. Es asícomo en algunos países las estadísticas judiciales enmateria criminal han pasado a contabilizarse a travésde una unidad de medida diferente, llamada “rela-ción”. Una relación está formada por una imputa-ción y un imputado determinado, de forma tal queuna misma denuncia pueda dar lugar a varias rela-ciones en la medida que sean varios los delitos quese imputan o varias las personas las imputadas.

Otra medida, complementaria a la anterior, ten-diente a hacer más precisa la medición es la utiliza-ción de algún criterio de “causa equivalente”, con elfin de pesar en forma diferenciada los diversos tiposde asuntos en función del trabajo real que ellosdemandan. Así, por ejemplo, una medida de causaequivalente, a partir de un análisis empírico de du-ración de los procedimientos y del grado de utiliza-ción de cada uno de los recursos del tribunal (funda-mentalmente del tiempo de los operadores), puedeasignarle, por ejemplo, un valor de uno a un proce-dimiento ordinario, de dos a una quiebra, de 0,5 aun ejecutivo, etc. La aplicación de estos índices a ladistinta demanda esperada permitiría traducirla avalores similares en término de trabajo generado.

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10 Típicamente eso ha sucedido en la región en los últimos años con los asuntos medioambientales. Pero también con causas vinculadas a hechos de corrupciónque si bien todo indica que antes igual existían, no daban lugar a procesos judiciales, los más de los cuales son de alta complejidad para el sistema.

Esimportante en todos estoscálculos atender a los diversos

factores que inciden en ladecisión de litigar, que son

los que permiten predecir suvolumen y envergadura. Por

una parte, se encuentranlos factores que determi-nan la generación de losconflictos, los cuales seencuentran asociados acircunstancias económi-cas, pero también hay

fenómenos socialesque pueden llevar alos tribunales asun-tos que antes no lle-

gaban a ellos.

La utilización de estos sistemas puede permitirno sólo predecir en forma más certera la carga detrabajo que le espera al sistema, sino la mejor formede distribuirla en forma equitativa entre las diversasunidades jurisdiccionales.

V. Análisis de la oferta actual

El siguiente paso en el procesode diseño es tener claridad respec-to a los recursos con que actual-mente se cuenta, en términos de suvolumen e idoneidad. Sin dudas,por más revolucionario que sea elnuevo sistema que se desea imple-mentar, nunca se podrá -ni será con-veniente- partir de cero. Deberánaprovecharse de la mejor manera posi-ble, con una visión estratégica, la dota-ción de recursos iniciales.

1. En cuanto a los recursos humanos

El análisis debe partir por concentrase en elrecurso fundamental de los tribunales: los jueces.No basta con saber su número y estatus dentro de lacarrera judicial. También es central conocer su nivelde capacitación y de involucramiento o adhesión alnuevo modelo que se intenta llevar adelante, sobretodo si estamos frente a un proceso de cambios sus-tantivos. Ciertamente esto no se trata de una reali-dad dada, que simplemente haya que tomar comoun dato, sino es una variable sobre la cual es posi-ble incidir desarrollando las políticas de participa-ción, difusión y capacitación que sean necesarias.

Una de las lecciones que hemos aprendido con lasreformas judiciales llevadas a cabo en los últimosaños es que, paradojalmente, los jueces tienden aresistir mucho más vehemente cambios organizacio-nales y de gestión que las reformas sustantivas aúncuando estas sean de gran envergadura y que, bajociertas lecturas, ellas puedan ser vistas como restric-tivas al poder de la judicatura. Lamentablemente,durante mucho tiempo los jueces han hecho recaersu poder -o su percepción acerca de su poder- más ensus facultades administrativas (la posibilidad dedesignar empleados, de asignar carga de trabajo ycontrolar su ejecución, de disponer el destino deciertos recursos, por sólo citar algunos ejemplos),que en sus facultades jurisdiccionales. Es por ello quemuchas veces presentan menos objeciones a delegarsus funciones propiamente jurisdiccionales que aaceptar que sea un profesional distinto el que tomebajo su control tales decisiones administrativas.

Un ejercicio similar de evaluación debe realizarsecon los empleados judiciales. Si el nuevo modeloque se desea implementar es menos intensivo en eluso de empelados en funciones de apoyo, o requie-re de perfiles de ellos distintos a los actuales, esteejercicio debe considerar las alternativas laboralesque se les ofrecerán a estos funcionarios. En cual-quier caso, la mayor demanda de jueces puede cons-tituir una oportunidad para que funcionarios con el

título de abogado, que estaban ejer-ciendo roles menores dentro

de los tribunales, puedan acce-der a cargos de jueces. Existen

experiencias en que el términodel rol de los secretarios de los

tribunales -función que pasa a serinnecesaria ante la profesionaliza-

ción de la gestión judicial y la pér-dida de sentido de la labor de minis-

tro de fe en un sistema que enfatizamás los controles ex post que los ex

antes - ha permitido aprovechar demucho mejor manera ese recurso alta-

mente calificado, dándoles derechamente el estatusprofesional de jueces.

2. En cuanto a los recursos materiales

También los recursos materiales deben ser por-menorizadamente evaluados, pues ellos condicio-nan muchas veces los diseños de gestión. Así, porejemplo, es necesario conocer en detalle el estado ylas características de la infraestructura judicial(metros cuadrados, conservación, distribución,etc.), como también la situación jurídica de esosinmuebles: si son o no de propiedad del PoderJudicial. En el caso de no serlo, saber si se trata decomodatos o arrendamientos y en qué términos sehan pactados, pues de ello depende si se puede y esconveniente introducirles mejoras a esas propieda-des. Estas evaluaciones pueden arrojar argumentoseconómicos para cambiar la situación de la infraes-tructura y a la par permitir su mejora. En muchospaíses donde existe una alta cantidad de inmueblesarrendados puede resultar más rentable contratarcréditos hipotecarios o leasings para construir bien-es raíces propios y adecuados, pagando esos contra-tos con lo que antes se destinaba a las rentas dearrendamiento.

Un análisis similar es necesario realizarlo con losrecursos informáticos con que se cuenta, tanto anivel de hardware, como de software. Respecto alprimero hay que conocer el estado del equipamien-to, su ubicación física, su nivel de utilización y suintegración en redes. En cuanto al segundo, se hacenecesario saber a quién pertenecen las licencias yanalizar la idoneidad de los programas en función

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Sindudas, por más revolucio-nario que sea el nuevo siste-ma que se desea implemen-tar, nunca se podrá -ni será

conveniente- partir decero. Deberán aprove-

charse de la mejormanera posible, conuna visión estratégi-

ca, la dotación derecursos iniciales.

de los nuevos sistemas. Uno de los problemas que hahabido en los procesos de informatización de losPoderes Judiciales de la región es que la debilidadtécnica de ellos en el área informática los ha hechoquedar cazados a las empresas proveedoras, las que aveces jurídicamente o a veces simplemente por lafuerza de los hechos, tienen el control sobre los pro-gramas y la posibilidad de modificarlos.

Siguiendo en la misma dirección, el análisis de lasituación actual debe detenerse en los recursos pre-supuestarios con que cuenta el sistema judicial. Estaes un área en que por lo general existen grandesfalencias de información. Muchas veces las fuentesde financiamiento son diversas11 y la informaciónsobre los recursos está en extremo agregada, por loque no es posible saber con certeza a cuánto alcanzany cómo se van desembolsando. Si es difícil conocerlos ingresos lo es mucho más aún saber el destino deesos recursos. Nuevamente aquí la falta de informa-ción y el nivel de agregación de la que existe hacemuy difícil saber con exactitud por ejemplo, cuántole cuesta a los tribunales tramitar un tipo determina-do de causa y qué impacto, en términos económicos,puede tener alterar esa forma de tramitación.

3. Gobierno y procesos de trabajo

Es conveniente que el análisis de la oferta seextienda a las fortalezas y debilidades del sistema deGobierno Judicial, puesto que de él depende lacapacidad de dirigir adecuadamente el proceso decambio, tanto en el nivel inicial de diseño como enel más complejo políticamente de implementación.Generalmente del nivel deGobierno Judicial depende direc-tamente la gerencia central del sis-tema judicial, la cual asume unpapel relevante no sólo en el proce-so de implementación, sino en laoperatoria normal del sistema, puesde ella dependen, por lo general, lossistemas de administración de recur-sos humanos y de inversiones, temastodos íntimamente vinculados con elfuncionamiento cotidiano de los des-pachos judiciales.

Esta evaluación de la oferta actualno podría darse por concluida sin unpormenorizado análisis de los procesosde trabajo actuales al interior de los tri-bunales. De más está decir que es deestos procesos de trabajo de los que

depende en buena medida el nivel de productividadde las unidades, incluso a veces en forma más deter-minante de la calidad profesional de quienes los eje-cutan. Cualquier diseño innovador debe partir porconocer bien el ambiente sobre el cual se aplicará,saber qué es lo que se quiere cambiar y por qué, a lapar de conocer qué es lo que vale la pena mantener.

Todo este proceso de análisis de lo existente pre-viamente debiera también desembocar en la cons-trucción de una línea de base que permita el día demañana evaluar si los cambios introducidos hanimplicado o no mejoras en los servicios judiciales.La ausencia de esta información en la mayoría de losprocesos de reforma en la región les ha restado deargumentos para mantener en el tiempo el apoyopolítico y de recursos que requieren.

VI. Definición de la estructura de las oficinas judiciales

1. La organización tradicional de losdespachos

En la noción tradicional de oficina judicial quese tiene en América Latina, ella está compuesta porun juez, un secretario y en un conjunto de emplea-dos que cooperan en su trabajo, todos cobijadosbajo un mismo espacio físico y ejerciendo sus fun-ciones en exclusividad dentro de determinado radioterritorial. Es así como el mapa judicial de los paísesde la región está integrado -a nivel de primera ins-tancia- por un elevado número de tribunales disper-

sos a través de los países. Incluso en las ciuda-des que por su tamaño requie-ren para ser cubiertas de másde un juez, cada uno de esosjueces trabaja en su propio tri-bunal, en forma desconectadade sus colegas. En muchas opor-tunidades esos juzgados se ubi-can en un mismo edificio o enespacios colindantes, sin embargocada uno de ellos tiene su propiaorganización, replicándose en cadauna de ellas íntegramente todas lasfunciones que requieren para cum-plir con su cometido.

Sin dudas esta última circunstan-cia, hace que este sea un tipo de orga-nización poco eficiente, pues no apro-vecha las claras economías de escala

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...del nivel de Gobierno

Judicial depende directamentela gerencia central del siste-ma judicial, la cual asume unpapel relevante no sólo enel proceso de implementa-ción, sino en la operatorianormal del sistema, puesde ella dependen, por logeneral, los sistemas deadministración de recur-

sos humanos y deinversiones, temastodos íntimamentevinculados con el

funcionamiento coti-diano de los despa-

chos judiciales.

11 Además de los recursos fiscales los Poderes Judiciales generalmente reciben recursos de tasas judiciales que cobran a los litigantes, de depósitos judiciales, dela liquidación de bienes decomisados o de intereses ganados producto de la inversión de sus activos.

que se producen al compartir y no replicar funcio-nes. No tiene sentido en términos económicos y legenera enormes problemas a los usuarios que, porejemplo, cada uno de los tribunales que funcionanen un mismo edificio tenga sus propios mesones deentrada, sus propios sistemas de archivos, sus siste-mas de notificaciones, etc.

Ello igualmente presenta otros inconvenientes.Por una parte, hace muy costoso ampliar la cober-tura judicial, pues siempre es necesario crear un tri-bunal completo, es decir nombrar a un juez y a unconjunto de funcionarios.12

Por otra parte, esa forma de organización generamuchas dificultades para establecer sistemas equita-tivos de repartición de la carga de trabajo entretodas ellas. Las divisiones geográficas o por turnosno siempre son las más justas para equilibrar losvolúmenes de trabajo. Si bien esto puede ser paliadocon sistemas centralizados de distribución de causasque permitan discriminar entre el peso específico decada una de ellas, la falta de flexibilidad que presen-ta la existencia de comparti-mentos estancos impide -o almenos dificulta- hacer conflexibilidad las correccionesque eventualmente sean nece-sarias ante el surgimiento dediferencias en los hechos rele-vantes respecto al trabajo quedebe asumir una u otra.

Adicionalmente, esta infini-dad de tribunales pequeños llevaa que cada uno tenga poco poderrelativo y que sea necesario quemuchas de las decisiones de gestióndeban ser llevadas al nivel de laadministración central. Esto alientala verticalización del Poder Judicialen circunstancias en que una de lastendencias en la gestión moderna es contar con ins-tituciones más horizontales y descentralizadas, puesello facilita que las decisiones sean tomadas por laspersonas que cuentan con más información y expe-riencia directa sobre los problemas y que se puedaajustar el funcionamiento de la institución a las par-ticularidades de las distintas realidades -por ejem-plo, geográficas- y con mayor celeridad a los cam-bios que ésta experimente.

2. Alternativas de estructura institucional

Una primera vía para abordar las ineficienciasmás evidentes que apareja la estructura tradicionalde los tribunales, está dada por la constitución de losllamados “servicios comunes”, es decir, por unidadesque realizan sus funciones no sólo para un tribunaldeterminado, sino para un conjunto de ellos, gene-ralmente con cercanía física. Estos servicios comu-nes van desde la administración física de los inmue-bles donde funcionan los tribunales (seguridad,mantención, aseo, etc.), a hacerse cargo de funcio-nes más cercanas y más típicamente ligadas al traba-jo jurisdiccional: notificaciones, custodia de espe-cies, atención al público, sistemas de información,etc. En todo caso, la característica de la organizacióna través de servicios comunes es que no pone encuestión el mecanismo tradicional de producciónjudicial: éste sigue estando en mano del juez y deempleados que trabajan bajo su directa dirección.

El paso siguiente ya implica romper la estructuratradicional de los tribunales, uniendo a un con-

junto de jueces bajo un esque-ma de trabajo común o de“pool” de jueces, servidos tam-bién por una secretaría comúnque todos ellos comparten. Esteesquema de funcionamiento noimplica alterar el carácter de uni-personales que pueden tener esosjueces, pues aunque estén agrupadosen un colectivo, a la hora de tomardecisiones jurisdiccionales ellas pue-den seguir siendo individuales. Lasventajas de este sistema es que ya nosólo los llamados servicios comunespasan a ser brindados centralizadamen-te, sino todas las labores de apoyo,incluso las más directamente ligadas a la

producción jurisdiccional. Así se gana en flexibili-dad, al poder destinar los recursos humanos sinlimitaciones a las tareas que más los requieran. Esposible también disponer de una administraciónprofesional de ese recurso humano.

En los sistemas más flexibles y eficientes, la admi-nistración centralizada también incluye a los propiosjueces, lo que tiene un gran impacto en la producti-vidad de los tribunales, dado que se trata de precisa-mente del recurso más importante con que estos

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...infinidad de tribunales pequeñoslleva a que cada uno tenga pocopoder relativo y que sea nece-sario que muchas de las deci-siones de gestión deban serllevadas al nivel de la admi-

nistración central. Estoalienta la verticalizacióndel Poder Judicial en cir-cunstancias en que unade las tendencias en la

gestión moderna escontar con institucio-nes más horizontalesy descentralizadas...

12 Se dice que el coste de un juez no llega a un séptimo del coste total de un órgano unipersonal; y que un aumento en un 10% en el número de jueces puedetraducirse en un aumento casi proporcional en el número de sentencias, pero que un aumento en el 10% del personal tiene un impacto reducido y en todo casomenor en el número de sentencias (Pastor, 2003: 6).

cuentan. Así, la distribución de la carga de trabajo yla agenda de los jueces puede ser administrada máseficientemente. De tal forma se relativiza el sentidode propiedad de los jueces respecto a “sus” causas,pasando a ser estas, antes que nada, del tribunal engeneral. Siempre respetando que sea un mismo juezel que reciba directamente la prueba e intervenga enla decisión del asunto, es posible distribuir las tareasprevias entre los jueces de un tribunal de forma deaprovechar de mejor manera sus tiempos.

Existen limitaciones para la adopción de estetipo de organización judicial. Por lo pronto no es lamás conveniente para un sistema escrito, pues enestos es necesaria una relación directa y personalentre los jueces y los empleados en los que delegaparte de sus funciones, lo que se hace más difícilcuando el volumen de los empleados se eleva signi-ficativamente y hasta la vinculación física con losjueces se hace más distante.

Por otra parte hay limitaciones que provienen denecesidades de acceso a la justicia. El sistema judi-cial tiene que asegurarle a toda la población la posi-bilidad cierta de llegar a costos razonables antes losservicios judiciales para la atención de sus proble-mas. Para cumplir con ello, no es posible concentrary por ende distanciar demasiado los tribunales departe de la población. Ello implica instalar en deter-minadas localidades pequeñas o alejadas tribunalesintegrados por tan sólo un juez, aunque comohemos visto esta necesidad también puede morige-rarse con un sistema de jueces itinerantes correcta-mente administrado.

Una limitación adicional está dada por las pro-pias capacidades de administrar un tribunal, las queno son ilimitadas. Unidades excesivamente grandespueden tornarse inmanejables, generándose así loque se denomina deseconomías de escala, que pue-den llevar a aconsejar dividir esa unidad en uno omás tribunales que cuenten con su propia adminis-tración.

Ejemplos de tribunales que funcionan con servicios comunes

Uno de los pioneros en esta materia fue el siste-ma judicial de Costa Rica, país donde se promovióel llamado megadespacho. El lugar escogido paradesarrollar esta experiencia fue el Segundo CircuitoJudicial de San José, concentrado en el Edificio delos Tribunales de Goicoechea, sede que aglutina a 5tribunales (el Contencioso, el de Casación Penal, elde Juicio y Penal Juvenil, el de Trabajo y elAgrario); 11 juzgados (el ContenciosoAdministrativo, el Contravencional, los Civiles deMayor y Menor Cuantía, el de Familia, el de

Trabajo, el de Tránsito, el Penal, el de TurnoExtraordinario, el de Pensiones Alimentarias y el deViolencia Doméstica) y 5 oficinas vinculadas al sis-tema de justicia penal (la de los DefensoresPúblicos, la Fiscalía Adjunta, la Fiscalía de DefensaCivil y de Casación, la Fiscalía de DelitosTributarios y la Fiscalía de Turno Extraordinario).El funcionamiento del megadespacho se funda enla convergencia de tres principios básicos: la sepa-ración de las funciones administrativas de las juris-diccionales, la centralización de los servicios comu-nes y la informatización del expediente. Para laconcreción del primero de estos principios se creóla figura del Juez Tramitador, quien reemplazó alantiguo Secretario del despacho, dejando al Juez deSentencia avocarse en forma exclusiva a la laborjurisdiccional. En lo que respecta a la centralizaciónde los servicios comunes, el Edificio de losTribunales de Goicoechea contempla entre estos larecepción de documentos, escritos y demandasnuevas; el archivo y custodia de expedientes; lasnotificaciones y citaciones; la información y aten-ción al usuario; la administración de salas de juicio;la bodega de decomisos y la bodega de suministros.

En forma complementaria a la iniciativa rese-ñada, en cada circuito judicial de Costa Rica secreó una Oficina Administrativa del Circuito, quebrinda una serie de servicios comunes a los despa-chos judiciales. Entre estos se cuentan la recepcióny distribución de documentos; las notificaciones ycitaciones; la información y atención al usuario; elarchivo de causas; la tesorería judicial y la bodegade decomisos, entre otros.

En Ecuador, la Corte Suprema, el ConsejoNacional de la Judicatura y el Programa de Apoyoa la Reforma de la Administración de Justicia delEcuador (ProJusticia) llevaron a la práctica el pro-yecto “Modernización del Sistema de Gestión deDespacho”, el que se inició en las ciudades quepresentaban mayores niveles de demora y cargaprocesal: Quito, Guayaquil y Cuenca. Este nuevomodelo de gestión se fundó en el principio de lacorporatividad como mecanismo de optimizaciónde los recursos humanos y físicos con que cuentala administración de justicia y su objetivo fue sepa-rar las funciones administrativas de los juzgados delas propiamente jurisdiccionales, potenciando, deeste modo, la eficiencia de cada una de ellas. Unelemento esencial para el funcionamiento del sis-tema fue la incorporación de tecnología moderna.Para estos efectos, la capacitación del personal delos juzgados sobre la utilización de las herramien-tas informáticas fue fundamental. Además, elarchivo y la sala de consultas se organizaron de talmanera que permitieran a los abogados, y al usua-rio en general, contar con información sobre el

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estado de las causas que se ventilan en los juzgadoscorporativos, mediante atención personalizada o através de medios tecnológicos dispuestos para talefecto. En función de los éxitos alcanzados duran-te la etapa piloto, la Corte Suprema de Justicia y elConsejo Nacional de la Judicatura consideraronoportuno ampliar la cobertura del proyecto. Es asíque la etapa de réplica cubrió 43 juzgados civiles ypenales incorporados al nuevo sistema de gestióncorporativa. Al año 2003, el Proyecto deModernización del Sistema de Gestión deDespacho Judicial abarcaba 69 juzgados.

Paraguay también posee experiencias en lamateria. Desde marzo de 2000, cuando entró envigencia plena la nueva normativa procesal penal,se produjeron innovaciones en la gestión judicial.Una ley temporal de transición hacia la vigenciadel nuevo Sistema Penal, permitió que los nuevostribunales de sentencia se beneficiaran con unnuevo modo de gestionar las causas penales. Deeste modo, si bien los juzgados de garantía siguie-ron operando al antiguo modo inquisitorial, consecretarías aisladas, a cargo de un secretario y fun-cionarios jerarquizados que se ocupan de tramitarlos expedientes, los tribunales de sentencia comen-zaron a operar con el apoyo de oficinas de serviciosgenerales. Estos servicios generales a la gestión,como la Oficina de Localización de Personas, deNotificación, de Citación y Mensajería, la OficinaAdministrativa de Sala de Audiencias, la Oficinade Depósito Judicial y la Secretaría de losTribunales, todo ello con el fin de que los juiciosse puedan realizar dentro del tiempo legal y lasaudiencias no se frustren.

En forma complementaria, desde abril del año2003 se viene implementando en los juzgados degarantía de la etapa intermedia de la ciudad deAsunción el Centro Integrado de Justicia Penal, cuyoprincipal objetivo es unificar los procesos adminis-trativos anteriores y posteriores a la realización de laaudiencia preliminar para los seis jueces que cum-plen este rol. El Centro cuenta con las siguientes ofi-cinas: mesa de entrada y reparto, administración desalas de audiencias, asesoría de pruebas, custodia deexpedientes y evidencias, notificación y mensajería,y antecedentes penales. Además, se concibieronórganos de apoyo, como la Oficina de Control deGestión, la de Comunicaciones, la de Atención alCiudadano y la de Enlaces con las unidades de laCorte Suprema de Justicia.

En el Perú, también existen formas de organi-zación del despacho distintas a la tradicional. La

implantación del Modelo Corporativo, en distin-tas materias y niveles de la judicatura, ha permiti-do hacer más eficiente el accionar de los tribuna-les. Por ejemplo, en Lima, los juzgados civiles fue-ron agrupados en un mismo edificio, a razón desiete juzgados por piso, constituyendo cada pisoun módulo distinto. Estos módulos cuentan contres servicios comunes: Archivo y Sala de Lecturade Expedientes, Notificaciones y Centro deDistribución, todos ellos referidos a funciones decarácter administrativo.

Otra experiencia interesante llevada a cabo eneste país fue la implantación de los MódulosBásicos de Justicia, en donde no sólo se agrupanórganos jurisdiccionales, sino también a otros ope-radores del sistema de justicia penal. En cada unode ellos el usuario puede encontrar jueces, fiscales,defensores de oficio, médicos legistas, consultoriosjurídicos, Policía Nacional, conciliadores extraju-diciales y otros servicios y funcionarios vinculadosa este ámbito. Cada Módulo Básico de Justiciacuenta con un Administrador General que seocupa de gestionar todos los aspectos administra-tivos del módulo: adquisición de materiales, insu-mos, suministros, mantenimiento, sueldos, sala-rios y control de asistencia, entre otros, con elobjeto de que los jueces puedan enfocarse en elejercicio de la función jurisdiccional. Se calculaque esta cercanía de los diferentes operadores dejusticia permite reducir en 30% el personal auxi-liar necesario para el funcionamiento de las ofici-nas y, al separar las funciones administrativas yjurisdiccionales, permite un incremento de hastael 100% en la producción judicial.13 Todo el pro-ceso ha sido estructurado de acuerdo a conceptosde reingeniería que permite lograr el mayor rendi-miento de los agentes involucrados y obtener unamayor transparencia en la tramitación de los pro-cesos. Al 30 de junio del año 2003 se habían cons-truido e implementado 43 Módulos Básicos deJusticia en el Perú.

VII. Definición del modelo opera-tivo de las oficinas judiciales

Con todos los antecedentes recopilados en eltranscurso de los pasos anteriores se cuenta ya coninformación suficiente para la construcción delmodelo operativo que resulte adecuado y posibledadas las necesidades que deben satisfacerse y losrecursos con que se cuente para ello.

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13 Información disponible en el sitio Web de la Comisión Andina de Juristas.

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Para ello resulta adecuado partir por construir unflujograma preciso con todas las etapas y accionesque deben realizarse durante la tramitación de losprocesos. Ese flujograma debiera permitir agrupar lasdistintas funciones, separando en un primer términolo que es administrativo de lo que es propiamentejurisdiccional e identificando, dentro de lo adminis-trativo, lo que debiera ser tarea de unidades diferen-ciadas. Idealmente, con ese flujograma debiera poderconstruirse un modelo de simulación computacionalque permitiera jugar con diversos escenarios y vercómo se comporta el sistema en términos de pro-ductividad cuando se le asignan más o menos recur-sos. Para ello es necesario contar también con unaestimación, aunque sea en rangos posibles, de lostiempos que demandará cada una de las acciones yetapas, incluyendo dentro de ellos los tiempos muer-tos. Un ejercicio de esta naturaleza permite apreciaren forma mucho más científica las necesidades derecursos que demanda el sistema para satisfacerdeterminados estándares de productividad.

Deben especificarse con precisión los roles quedeben asumir las diversas unidades, de forma tal queno se produzcan traslapes entre ellas o áreas de inde-finición sin un responsable claro. Es importantetambién definir esas competencias en función deresultados y no de procesos, de forma tal que hayadesde un comienzo un compromiso claro con laconsecución de esas metas. En el ejemplo que en uncomienzo colocábamos, esto significa que la unidadencargada de la comparecencia de los intervinientesa las audiencias, debe definir el objetivo de su traba-jo en términos de que esas personas efectivamenteconcurran, el objetivo no debe ser que las notifica-ciones se practiquen legalmente (aunque ello seaparte de su trabajo).

1. Funciones de un juzgado en unprocedimiento oral

A continuación expondremos esquemáticamentelas distintas tareas administrativas que debe abordarun juzgado que funciona bajo un sistema de audien-cias. Estas funciones son las que determinan las uni-dades que lo componen y el diseño organizacionalque éste debe tener.

Labores de administración general del tribunal:● Adquisiciones● Contabilidad● Recursos humanos (contrataciones, licencias, etc.)● Aseo● Custodia de especies y/o documentos

● Seguridad● Dar información al público

Labores previas a la realización de una audiencia:● Recibir las solicitudes de audiencias de las partes

y pronunciarse sobre ellas● Fijar o programar las audiencias● Notificar a las partes y asegurar su comparecencia● Preparar la sala de audiencia● Coordinar con las instituciones pertinentes la

presencia de todas las partes intervinientes● Elaborar y publicar agenda de audiencias del tri-

bunal

Labores durante la realización de una audiencia:● Ordenar el ingreso de las partes y el público● Mantener separados a testigos y peritos● Garantizar la seguridad● Velar porque la agenda del tribunal se cumpla

con puntualidad y a cabalidad● Resolver situaciones no previstas (ej. cambio en

el orden de audiencias, reemplazo de fiscal odefensor, coordinación para el traslado de dete-nidos, etc.)

● Registrar la audiencia (ya sea a través de la filma-ción, grabación o escritura)

● Fijar fecha de posible nueva audiencia

Labores posteriores a la realización de la audiencia:● Completar el acta de la audiencia, usando for-

mularios establecidos para los distintos tipos deaudiencias

● Poner el acta a disposición de las partes. ● Ingresar el acta y demás documentos a la carpeta

del caso. ● Emitir órdenes y oficios

A continuación entregamos una propuesta, a víaejemplar,14 sobre cómo pueden ser distribuidas yabsorbidas las tareas antes indicadas:

● Unidad de servicios: Su función primordial esprestar apoyo a las distintas unidades del tribunalpara desarrollar sus labores. Administrará conta-blemente al tribunal. A través del manejo de lasbodegas debe custodiar las especies incautadas,los elementos constitutivos de prueba y los sumi-nistros de las oficinas. Además, debe encargarsede las labores menores, como son el servicio deaseo y de mensajería.

● Unidad de atención al público: Esta unidadestá a cargo de dar una adecuada atención alpúblico que concurra al tribunal. Recibirá la

14 Desarrollada a partir de la estructura de los juzgados penales en Chile.

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información que el público entregue y dará cual-quier información que éste requiera. Recibirá,además, la correspondencia del tribunal.

● Unidad de apoyo a testigos y peritos: El obje-tivo de esta unidad es prestar atención, informa-ción y orientación a los testigos y peritos citadosa declarar en el transcurso de las audiencias. Losatenderá y les comunicará su turno de intervenircuando corresponda.

● Unidad de informática: Debe proveer el soportetécnico de la red computacional del tribunal.Además, debe asesorar al administrador del tribu-nal en sistemas computacionales, software básicosy en la proposición de proyectos tecnológicos.Debe velar, en general, por la calidad del serviciocomputacional del tribunal y coordinarse con lossistemas de apoyo definidos a nivel central.

● Unidad de administración de causas: Esta uni-dad ingresará al sistema judicial las causas nue-vas. Agendará de oficio la primera audienciajudicial e incluirá el expediente entre las causasque se verán ese día. Administrará el archivogeneral en que se encontrarán los expedientesmientras no se hallen en una audiencia o en unaredacción de fallo. Reunirá los expedientesrequeridos por los Encargados de Sala para lasaudiencias del día.

● Unidad de sala: Esta unidad estará a cargo deoptimizar el recurso audiencia disponible.Colabora con el juez en la administración de laagencia de audiencias o juicios. Asimismo, des-arrolla las funciones de preparación, registro yejecución de las audiencias o juicios.

Dependiendo del tamaño del tribunal estas uni-dades pueden fundirse.

2. Funciones de un juzgado en un procedimiento escrito

La principal diferencia entre un juzgado queopera con un procedimiento oral y uno escrito, no essólo que el mecanismo de producción es distinto:audiencias versus expedientes, sino que en los proce-dimientos escritos, como ya antes señaláramos, partede las tareas administrativas se confunden con lasjurisdiccionales. Lo más característico de estos tribu-nales es que la decisión jurisdiccional se funda eninformación que no necesariamente recibió el juez,sino que registró por escrito un empleado del tribu-nal. Esos mismos empleados preparan muchas de lasresoluciones que da lugar la tramitación de unacausa, las cuales sólo son revisadas por el juez almomento de ponerles su firma. Naturalmente, elgrado de involucramiento de los jueces no es similar,el cual dependerá de su estilo personal y del volumende trabajo que tenga. Hay algunos jueces que inter-vienen directamente en las audiencias de recepción

de prueba, otros no, haciéndose presentes solamentecuando una situación especial lo requiere.

De tal modo las funciones quedan definidas de lasiguiente forma:

Labores de administración general del tribunal:● Adquisiciones● Contabilidad● Recursos humanos (contrataciones, licencias, etc.)● Aseo● Custodia de especies y/o documentos● Seguridad● Dar información al público

Labores administrativas vinculadas a la tramita-ción del expediente:● Recibir las peticiones de las partes ● Elaborar y enviar citaciones y oficios● Elaborar certificaciones● Archivar piezas y expedientes● Custodiar documentos o especies● Practicar notificaciones

Labores de apoyo al juez:● Preparar providencias y resoluciones● Tomar declaraciones a testigos y peritos● Investigar jurisprudencia y/o doctrina

Decíamos anteriormente que las dos medidasmás innovadoras en materia de gestión, la fusión delos tribunales y la profesionalización, no eran espe-cialmente adecuadas para los tribunales que aplicanprocedimientos escritos. Ello no significa que nohaya mejoras de gestión susceptibles de serles intro-ducidas a estos tribunales. Un área donde puedehaber ganancias significativas es en el diseño y elmanejo material de los expedientes. Hoy es perfec-tamente posible pensar en expedientes construidosde una manera diferente al legajo cocido con hilo, esposible pensar también en sistemas de archivomodernos que facilitan la conservación y la búsque-da de la información. Por ejemplo, la introduccióndel código de barras permite hacer en forma muysencilla un seguimiento físico del expediente.Igualmente, estos tribunales puede simplificar sugestión disminuyendo la cantidad de libros y regis-tros que deben llevar, muchos de ellos absolutamen-te innecesarios, e incorporando tecnología que faci-lite la recuperación de información en los que síefectivamente se necesitan.

3. Roles y funciones del personaladministrativo

Definidas las Unidades y las funciones que éstasdeben desarrollar, resulta relativamente sencilloconstruir los perfiles de los empleados que deberán

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desempeñarse en ellas. Para determinadas funcionesserá necesario contar con profesionales o técnicoscon formación específica, por ejemplo para hacersecargo de los servicios computacionales o de la conta-bilidad del tribunal. Para las restantes actividadesadministrativas se requerirá de personal con una for-mación general, por ejemplo en el manejo de aplica-ciones informáticas al nivel de usuario. Indu-dablemente resulta necesario que este personal admi-nistrativo tenga una visión general del trabajo del tri-bunal, lo que implica algún grado de conocimientode derecho. Pero, insistimos, se trata de un conoci-miento general que le permite a los empleados sabercómo se inserta su trabajo dentro de los objetivosgenerales de la institución, de la misma maneracomo un cajero de un banco debe tener algunanoción del giro del negocio de ese tipo de empresa.No se trata entonces que el empleado de los tribuna-les deba ser un experto en derecho, de la mismamanera como un cajero de un banco no requiere serexperto en economía. De ser necesario el propioPoder Judicial debe desarrollar los programas deinducción y de formación pertinentes para entregar-les a los empleados las nociones generales sobre eltrabajo que deberán desarrollar en su interior.

Sin embargo, si el tribunalfunciona bajo un sistema escritotambién se requerirá de profesiona-les con algún grado de formaciónjurídica. En esos juzgados el gradode delegación de funciones es gene-ralmente alto y los empleados quecolaboran en la función jurisdiccional,elaborando borradores de resolucioneso recibiendo la prueba, requieren detener ya no sólo una formación jurídicageneral sobre la función del tribunal,sino una más específica en derecho proce-sal y sustantivo que les permita realizar correcta-mente esas funciones. En general esto se satisfacecon empleados con formación para legal o con estu-diantes de derecho. No parece necesario contar paraestas funciones con abogados, pues su estatus profe-sional requerirá por lo general de un nivel de remu-neraciones elevado, superior al de los técnicos.

En los sistemas escritos es posible ganar en efi-ciencia y mejorar los sistemas de control en la medi-da que se reorganice la forma de trabajo de losempleados. Por lo general, en esos sistemas cadaempleado asume la tramitación íntegra de una causadurante todo el procedimiento o bien durante unaetapa de él. Esta situación presenta varios inconve-nientes. Por una parte, si la persona que está a cargode la causas está enferma o por cualquier causal dejael tribunal, es difícil encontrar la información sobrela causa y probablemente su tramitación se resenti-

rá seriamente. Por otra parte, la propiedad absolutasobre las causas facilita prácticas poco transparenteso derechamente corruptas. Parece conveniente esta-blecer “cadenas de producción” dentro de los tribu-nales, en que los distintos funcionarios asuman unaparte de las tareas que requiere la tramitación detodas las causas, pasando entonces cada una de ellaspor varias manos. También resulta conveniente noespecializar en forma definitiva a los empleados,haciéndolos rotar en sus puestos, de modo tal deevitar espacios a la corrupción y hacer más fácil queunos y otros se reemplacen en casos de ausencia.

Por último hay un área en que tanto los sistemasorales como escritos demandan urgentemente unaatención preferente con personal especializado. Setrata de la atención del público, donde se requiereno sólo de empleados corteses que traten bien tantoa los abogados como fundamentalmente a los usua-rios directos, sino también capacitados para orien-tar, sobre todo a estos últimos, en las gestiones quedeben realizar en el tribunal y con capacidad inclu-so para derivarlos a otros servicios públicos que pue-dan solucionarles sus problemas. Una de las razonesde la mala imagen pública de los Poderes Judiciales

se debe precisamente a que noconsidera la satisfacción de

sus usuarios como un indica-dor del éxito de su gestión, lo

que se traduce en una malarelación hacia ellos. Es efectivo

que las partes pueden quedarinsatisfechas con el contenido de

un fallo, pero eso no quiere decirque esa insatisfacción se traslade

inmediata y necesariamente a la per-cepción sobre la calidad de la aten-

ción que recibió. Es perfectamenteposible encontrar partes perdedoras en los juiciossatisfechas con el servicio brindado, cuando ésterealmente fue de calidad.

4. Instancias responsables de la gestión del tribunal

La experiencia ha demostrado que los sistemas dedirección y supervisión conducción administrativason los que en mayor medida condicionan el gradode productividad y eficiencia de los tribunales. Nosreferimos básicamente a la forma cómo se determi-nan las políticas y los objetivos de gestión y la res-ponsabilidad por ejecutar esas políticas y obtenertales objetivos.

a) Nivel de fijación de políticas y objetivos

Entendemos por políticas los criterios generalesque se utilizarán para decidir cuestiones operativas

Unade las razones de la mala ima-

gen pública de los PoderesJudiciales se debe precisa-mente a que no considera

la satisfacción de sususuarios como un indica-dor del éxito de su ges-tión, lo que se traduceen una mala relación

hacia ellos.

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al interior del tribunal, tales como el horario deatención, la distribución de causas entre los jueces,los mecanismos de supervisión, los procedimientosgenerales de contratación de personal y de adquisi-ciones, etc. Entendemos por objetivos aquelloscompromisos de gestión que se pone el tribunal,tales como, cantidad de asuntos terminados duran-te un período determinado, porcentaje de ejecuciónpresupuestario, índice máximo de suspensión deaudiencias, tiempos de espera, grado de satisfacciónde los usuarios, etc.

En el modelo de administración más tradicionalde los tribunales generalmente los objetivos y políti-cas de gestión nunca se explicitaban y cuanto más sele fijaban a los tribunales desde el nivel central algu-nas metas y estándares de fun-cionamiento en extremo genera-les, sin que existiese mucha capa-cidad para velar por su efectivocumplimiento. La administraciónera así llevada más o menos artesa-nalmente, descansando en la intui-ción de un juez, raramente conalgún grado de formación y expe-riencia en temas de gestión.

En un esquema más sofisticado deadministración estas funciones estánasumidas dentro de los tribunales,estableciéndose en forma explícita suscontenidos y a quienes competen.

Por lo general, en la definición de laspolíticas y de los objetivos de gestión sonlos propios jueces que integran el tribunal los queasumen un rol determinante, sin perjuicio de contarcon el asesoramiento para ello de expertos en ges-tión. Dependerá del grado de descentralización queexista en cada Poder Judicial el espacio de autono-mía con que cuenten los tribunales de instancia parafijar sus propias políticas. Hoy en día la tendencia esampliar esos espacios (precisamente para aplanar laorganización judicial), entregándole a los tribunalesmuchas de las competencias que antes estaban con-centradas en la cúpula como, por ejemplo, contri-buir a la gestión presupuestaria; determinar los sis-temas internos de distribución de causas; designar,evaluar y supervisar al personal del tribunal, etc.

Los tribunales desde el punto de vista de la ges-tión son caracterizados como una “institución deprofesionales”. En ese tipo de instituciones, quienesestán encargados de elaborar el producto que ellaentrega no son propiamente los empleados o traba-jadores, sino son profesionales con un alto nivel de

capacitación, en este caso los jueces. En tal sentido,los tribunales son semejantes a los hospitales o a lasuniversidades. Siendo el trabajo profesional, comple-jo y sofisticado, el que genera el producto de la ins-titución, no es posible pensar en una estructuraadministrativa (en un gerente de producción) al cualse le subordinen enteramente esos profesionales. Espor ello que generalmente se buscan en estas institu-ciones instancias superiores que los representen, talescomo consejos de dirección mixtos en los hospitales(integrados por médicos y administradores) o conse-jos de dirección académica en las Universidades (conrepresentación de los profesores).

Tratándose de tribunales unipersonales, natural-mente este rol conductor lo asume el único juez que

lo integra. Pero lo situación pasa a ser más com-pleja e interesante en los tribu-nales pluripersonales, sobretodo en aquellos de mayortamaño. En ellos, para asumirestas decisiones es posible iden-tificar dos tipos distintos deestructuras. En la primera se leentrega estas competencias a unJuez Presidente dotado de poderesmás o menos amplios para decidiraspectos administrativos. En lasegunda se constituyen consejosespecializados integrados por unaporción de los jueces del tribunal, sinperjuicio de que uno de ellos asumaun rol de coordinador, pero general-mente con un estatus parecido al de un

primus inter pares. Este segundo modelo es menoseficiente que el primero pues los mecanismos detoma de decisiones en las instancias colegiadas tien-den al rechazo de las propuestas más innovadoras ya proteger los intereses creados, todo lo cual hacemás difícil una buena gestión.

En todo caso es conveniente que las instanciascolegiadas de determinación de políticas no tenganun funcionamiento permanente, sino que se reúnanun número determinado de veces en el año y paratratar temas específicos, con el fin de que no se veantentadas a inmiscuirse en la ejecución de las mismas.

En el sistema judicial chileno, la fijación de laspolíticas y objetivos en materia de gestión judicialcorre por cuenta del Consejo Superior de la Corpo-ración Administrativa del Poder Judicial (integradopor el Presidente de la Corte Suprema, quien lo pre-side, y por cuatro Ministros del mismo tribunal ele-gidos por éste en votaciones sucesivas y secretas, porun periodo de dos años, pudiendo ser reelegidos).15

Enel modelo de administración

más tradicional de los tribuna-les generalmente los objeti-

vos y políticas de gestiónnunca se explicitaban y

cuanto más se le fijaban alos tribunales desde elnivel central algunas

metas y estándares defuncionamiento en

extremo generales, sinque existiese muchacapacidad para velar

por su efectivo cumplimiento.

15 Artículo 508 del Código Orgánico de Tribunales.

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En el caso peruano es el Consejo Ejecutivo delPoder Judicial el encargado de establecer las políti-cas y objetivos en esta materia. Integran este órga-no el Presidente del Poder Judicial, dos vocalessupremos titulares elegidos por la Sala Plena, unvocal superior elegido por los presidentes de lascortes superiores de justicia, un juez titular omixto, elegido por sus pares, y un representanteelegido por la Junta de Decanos de los Colegios deAbogados del Perú.16 Por su parte, la gerenciageneral – que depende directamente del ConsejoEjecutivo – tiene como función ejecutar, coordi-nar y supervisar las actividades administrativas nojurisdiccionales del Poder Judicial.17

En Costa Rica, el Consejo Superior, comoórgano subordinado de la Corte Suprema, ejerce laadministración del Poder Judicial. Está integradopor cinco miembros: cuatro pertenecientes alPoder Judicial y un abogado externo de reconoci-da trayectoria. Al Presidente de la Corte Supremale corresponde asumir la Presidencia del Consejo.Los otros cuatro miembros del Consejo, tres deellos pertenecientes al Poder Judicial, son electospor la Corte Suprema y, al igual que el Presidente,duran seis años en el ejercicio de sus cargos.18

b) Nivel de ejecución de las tareas de gestión

Resulta fundamental comprometer a los juecescon la gestión de su tribunal. Resulta también fun-damental que haya un canal decomunicación entre el aparatoadministrativo y el jurisdiccio-nal. Pero tan importante comotodo ello es que los jueces no asu-man en forma directa la conduc-ción administrativa del tribunal.La ejecución propiamente tal de laspolíticas de gestión que se hayanfijado debe quedar en manos, en loposible, de expertos en administra-ción, pues son ellos los que realmen-te tienen los conocimientos y la voca-ción necesaria para realizar en formaadecuada esta función. La tendenciaactual apunta precisamente hacia lacontratación de administradores en lostribunales, opción que se hace posibleen la medida en que se diseñan tribunales pluriper-sonales de dimensiones suficientemente grandescomo para que sea abordable económicamente lainclusión de estos profesionales.

La labor de estos administradores debe cubrir, enprimer término, la entrega de los insumos técnicospara la adopción de las decisiones generales sobre lagestión de los tribunales. Ellos deben proveer losestudios que permitan decidir los criterios para lacontratación y control del personal, para la distribu-ción de las causas entre los jueces, para las inversio-nes y adquisiciones del tribunal.

A estos administradores les debe corresponder ensegundo término el manejo del personal del tribunal,es decir, asignarles su trabajo y controlar la ejecucióndel mismo. En versiones más extremas, a ellos tam-bién les corresponde la contratación del personal deapoyo, su evaluación y control disciplinario. Dequien depende el personal del tribunal es uno de losaspectos más esenciales dentro de un tribunal, quemarca la diferencia entre los sistemas de gestiónescritos tradicionales y los orales modernos. La ges-tión profesional del personal por parte del adminis-trador implica que no haya más personal adscrito enforma directa a cada juez, salvo aquellos ayudantesdirectos que éstos pueden tener para asistirlos en sufunción jurisdiccional (en las labores de investiga-ción jurídica que antes mencionábamos). Todo elresto del personal lo es del tribunal en su totalidad yes administrado con estándares comunes.Generalmente esto es difícil de aceptar por parte delos jueces, los que están acostumbrados a contar consu propio equipo de empleados y que ellos trabajende la forma cómo cada juez estime más conveniente,lo que naturalmente genera muchas formas dispares

de funcionamiento inaceptablesen un solo tribunal y múltiplesineficiencias al no haber unaforma racional y equitativa derepartición de la carga de trabajoentre ellos ni mecanismos quepermitan masificar las mejoresprácticas.

La administración profesionaldel personal del tribunal sólo es posi-ble, en su versión más pura que es laque venimos describiendo, cuandohay una separación tajante entre losroles jurisdiccionales y los administra-tivos. En aquellos tribunales en que los

empleados, aunque sea en una proporción menor,realizan parte de la función que en teoría les corres-ponde a los jueces, ya sea preparando borradores deresoluciones o recibiendo la evidencia a partir de lacual ellos tienen que formarse convicción para deci-dir el caso, resulta inevitable que sean los jueces los

Resultafundamental comprometer a

los jueces con la gestión de sutribunal. Resulta tambiénfundamental que haya un

canal de comunicaciónentre el aparato adminis-trativo y el jurisdiccional.

Pero tan importantecomo todo ello es quelos jueces no asumanen forma directa la

conducción adminis-trativa del tribunal.

16 Artículo 2 de la Ley 27.465.17 Artículo 83 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.18 Información disponible en el sitio Web del Poder Judicial de Costa Rica.

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que se relacionen directamentecon ese personal, asignándoles sutrabajo y, sobre todo, controlándo-les su ejecución, pues son ellos endefinitiva, los jueces, los responsa-bles por la correcta ejecución de esetrabajo. Cuando los empleados sonpuramente administrativos es posiblesometerlos a una gestión que no pasapor los jueces y que, por lo tanto,puede ser profesional.

Otro aspecto clave dentro del mode-lo de gestión, es la determinación dequien maneja la agenda del tribunal.Nuevamente en la administración tradi-cional, esta es una materia que se reservancelosamente los jueces para sí. Pero si pen-samos que el tiempo de los jueces es el recurso másvalioso dentro de una unidad jurisdiccional, privar-les a los administradores de ingerencia en su admi-nistración implica atarles las manos en cuanto a laposibilidad de sacarle el máximo provecho y rendi-miento al tribunal. El manejo de la agenda por partede los administradores no implica que sean ellos losque decidan cuánto duran las audiencias o de quéforma deben conocerse los casos. Esas son materiasque siempre deberá decidir el juez, dentro del marcolegal y en el contexto de la relación que teja con laspartes. Pero más allá de ese marco, deben ser losadministradores los que determinen la mejor formade organizar y distribuir los tiempos del tribunal,evitando los tiempos muertos que le son tan costososal sistema y agrupando los distintos tipos de activi-dades de la forma en que se puedan desarrollar conmayor fluidez. La experiencia en el manejo del siste-ma, luego de realizado un número elevado deaudiencias, permite predecir con razonables probabi-lidades de acierto el tiempo que tomará cada una deella, lo que permite agendarlas de forma tal de evi-tarse al máximo los tiempos muertos. Ese es un tra-bajo técnico para el cual los administradores estánmejor preparados que nadie dentro del tribunal.

Manejo del personal y de la agenda, como seña-lamos, son dos temas competencias claves para losadministradores. Existe el riesgo de nombrar a estosprofesionales dentro de la estructura administrativade los tribunales, invertir los recursos que ello signi-fica, pero luego privarles de esas competencias, subutilizando los beneficios que ellos podrían reportar.

Los administradores, además, debieran servir denexo cotidiano con la gerencia central del sistema entodos los temas vinculados a la gestión judicial, in-

cluyendo la ejecución de lasinversiones, el apoyo in-formático, los temas de recur-sos humanos que se manejencentralizadamente (como elpago de sueldos), etc.

Dado que es caro incorporaradministradores profesionales alos tribunales, probablemente ellosólo será posible en los tribunalesde una cierta envergadura. Para losmás pequeños una solución es esta-blecer un cuerpo de administrado-res que cubran más de un tribunal,quizás con algún tipo de dependen-

cia funcional con la administración central, sinperjuicio de su subordinación al Consejo deAdministración de los respectivos tribunales.

En el nuevo sistema de justicia penal chileno, eladministrador de los tribunales –cargo inédito,recientemente creado por la reforma procesal llevadaa cabo en ese país– tiene como principal funciónorganizar y controlar la gestión administrativa deltribunal, utilizando eficaz y eficientemente los recur-sos humanos, materiales y financieros asignados a sutribunal. En esta línea, debe dirigir las labores admi-nistrativas propias del funcionamiento del tribunal,bajo la supervisión del Juez Presidente del Comité deJueces; proponer al Comité de Jueces la designacióndel Subadministrador, de los jefes de unidades y delos empleados del tribunal; proponer al juez presi-dente la distribución del personal; evaluar al perso-nal a su cargo; distribuir las causas a las salas del res-pectivo tribunal; remover, en su caso, al subadminis-trador, a los jefes de unidades y al personal de emple-ados; llevar la contabilidad y administrar la cuentacorriente del tribunal, de acuerdo a las instruccionesdel Juez Presidente; dar cuenta al Juez Presidenteacerca de la gestión administrativa del tribunal; ela-borar el presupuesto anual; adquirir y abastecer dematerial de trabajo al tribunal, de conformidad conel plan presupuestario aprobado para el año respec-tivo; e implementar y dar cumplimiento a las políti-cas y directrices generales que dicte el ConsejoSuperior de la Corporación Administrativa delPoder Judicial en materias de selección de personal,evaluación, administración de recursos materiales yde personal, de diseño y análisis de información esta-dística y demás que éste dicte en el ejercicio de susatribuciones propias.19

En Costa Rica, el administrador de tribunaleses, fundamentalmente, un asesor y ejecutor en

19 Artículo 389 - A del Código Orgánico de Tribunales.

Manejodel personal y de la agenda,

como señalamos, son dostemas competencias clavespara los administradores.

Existe el riesgo de nombrara estos profesionales den-tro de la estructura admi-nistrativa de los tribuna-les, invertir los recursosque ello significa, peroluego privarles de esascompetencias, sub uti-lizando los beneficios

que ellos podríanreportar.

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materia administrativa. A él le corresponde elabo-rar el presupuesto del despacho, realizar el inven-tario de activos y gestionar, en forma eficiente, losrecursos materiales asignados a su oficina. Ademásasesora – y en muchos casos elabora – en el diseñodel Plan Operativo del juzgado. En materia deasignación de trabajo, aconseja al juez coordinador(o de tramitación) desarrollando, para ello, unconstante análisis de los sistemas de distribución,los rendimientos personales y demás factores atener en consideración a la hora de tomar las deci-siones sobre el particular. Finalmente, respecto a laselección, evaluación y control disciplinario de losfuncionarios del tribunal, si bien cumple un rolactivo como asesor del juez coordinador (o de tra-mitación, en su caso) no tiene atribuciones resolu-torias, las que están en manos de los jueces.20

VIII. Temas complementarios aldiseño

Los análisis y decisiones antes mencionados noagotan el proceso de diseño organizacional de undespacho judicial y de su modelo de gestión. Haydiversos otros aspectos que deben ser resueltos, losque, por su grado de especificidad tan sólo puedenser esbozados en un trabajo de esta naturaleza.

1. Modelos de localización de tribunales

Ha sido común que en la localización física delos tribunales primen criterios políticos o meramen-te intuitivos y no técnicos, produciéndose así situa-ciones de abierta injusticia, tanto para porciones dela población que no reciben la cobertura judicialque les corresponde, como para los propios funcio-narios judiciales pues algunos de ellos quedan sobre-cargados de trabajo mientras colegas de otros tribu-nales presentan niveles de trabajo cercanos al ocio.

La excusa para no revisar técnicamente el mapajudicial ha sido generalmente la carencia de infor-mación suficiente y de calidad, pero ello realmenteoculta intereses creados pues para nada es imposiblehoy en día a los sistemas judiciales construir mode-los matemáticos a partir de variables bastante ele-mentales que están disponibles, como volumen depoblación, tasa de litigación, mercado legal, comu-nicaciones, etc., que permitan hacerlo. Es cierto queesos modelos pueden sofisticarse bastante más a par-tir de información más desagregada y compleja deencontrar, por ejemplo relativa al costo público y

privado de litigar, pero aunque se trate de una pri-mera versión más o menos tosca, sin dudas es fácilque superen los criterios y situaciones actuales.

Criterios Utilizados en el Modelo deLocalización de Tribunales Penales en Chile:● La demanda por justicia siempre será satisfecha● La localización y número de entidades serán

óptimos desde la perspectiva de instalación, ope-ración y ampliación, y del costo total de despla-zamiento de las personas

● La distancia que se deba recorrer para acceder ala entidad correspondiente será similar a lo largodel país.

● Las entidades tendrán una carga de trabajo pro-porcional a su capacidad de atención y relativa-mente homogénea en cada una de ellas.

● Las entidades no cambiarán su ubicación geográ-fica durante el horizonte de planificación.

● Todas las causas que se generen en una regiónserán atendidas en la misma zona.

2. Sistema informático

La labor de los sistemas judiciales bien puede serdefinida como el acopio, procesamiento, produc-ción y difusión de información, es decir, se trata deun área en que por definición las tecnologías de lainformación pueden y deben hacer una decisivacontribución para su mejor funcionamiento. Hoyen día existe una enorme oferta de sistemas deapoyo informático a la labor judicial, como progra-mas de seguimiento de casos, de generación deinformación estadística, de recopilación y acceso ainformación legal, jurisprudencial o doctrinal, ade-más de los soportes de utilidad general para cual-quier oficina.

Una correcta elección del sistema informáticodebe atender no sólo a las necesidades de los tribu-nales y a los costos involucrados, sino también a lascaracterísticas de las licencias (si serán o no de pro-piedad del Poder Judicial), al grado de dependenciaque les imponga de los proveedores (lo cual depen-de tanto de la complejidad de los sistemas como delas capacidades internas del propio Poder Judicial) ylas posibilidades que existan para adaptar el sistemaa cambios legislativos o en el modelo de gestión.Resulta imprescindible también apreciar las aptitu-des de los sistemas de seguimiento de casos paragenerar en forma automática y sin esfuerzos mayo-res información estadística útil y el grado de com-plementariedad del sistema con los que poseen otrasinstituciones del sector con las cuales sería muydeseable que existiera algún tipo de interconexión

20 Información proveída por la Licenciada Maricruz Barquero Kepfer.

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(Ministerio Público, Defensoría Pública, Policía,Instituciones Periciales, etc.).

En todo caso, para el manejo de un nivel básicode información indispensable para una buena ges-tión no es imprescindible invertir gruesas cantidadesde dinero en un complejo sistema informatizado.Esa información, si se hace ordenada y controlada-mente, bien puede recolectarse y administrarse ensencillas planillas de Excel, sin mayores costos.

También desde programas muy sencillos (unsimple procesador de textos) hasta en los más com-plejos de seguimiento de causas es posible apoyar eltrabajo de los tribunales elaborando formulariostipo para los distintos tipos de actuaciones o resolu-ciones. Ellos no son sólo de utilidad en los tribuna-les que aplican escritos procedimientos escritos, sinotambién en los orales, pues en ellos también haynumerosas resoluciones que deben costar en papel,así como las actas de las audiencias, tarea que sepuede facilitar mucho con documentos preformate-ados y estandarizados.

Como un ejemplo de lo expuesto en los párra-fos anteriores, se puede citar el Proyecto deDesarrollo de Juzgado Modelo (PROJUM) des-arrollado por la justicia argentina y que cuentaentre sus principales herramientas de gestión el sis-tema informático IURIX. A través de su imple-mentación se pretende manejar toda la informa-ción administrativa y jurisdiccional de los juzga-dos. Uno de sus usos permite agilizar la produc-ción de las actuaciones internas del juzgadomediante la estandarización de las mismas.Además, permite acceder a estadísticas confiables yactualizadas que optimizan el control de la gestióny, a los usuarios, conocer el estado de sus causas enforma rápida y transparente.

A su turno, en Bolivia, la implementación delsistema informático IANUS permitió transparen-tar la distribución, asignación y control de causas.Además, al tomar en cuenta la secuencia integralde los actos procesales, ha permitido el registro ycontrol de los casos ingresados.

3. Manuales operativos

Se hace necesario contar con manuales operati-vos no solo para ordenar y estandarizar el trabajo alinterior de los tribunales, sino también porque elproceso de su construcción en sí es un excelente

momento para develar buenas prácticas y luegopoder masificarlas. Las manuales facilitan igualmen-te la capacitación de los empleados y le dan seguri-dad a estos sobre cómo deben realizar correctamen-te su trabajo. En todo caso, los manuales no debenser vistos como otro código más, que rigidice laadministración y que traslade la atención de losresultados hacia los procedimientos. Los manualesno deben desalentar la innovación, debiendo estarabiertos a una revisión periódica pero ordenada.21

4. Metas e incentivos

Tanto las metas como los incentivos son herra-mientas indispensables en la gestión moderna.Lamentablemente ambos instrumentos son miradoscon desconfianza al interior de las institucionesjudiciales pues se teme que ellos llevan a desperfilarla función judicial (se ha hablado de la “macdonali-zación de la justicia”, pensando que los criterios deeficiencia necesariamente se contraponen a la cali-dad del trabajo judicial). Ello no es efectivo. Por unaparte porque hay aspectos en que fijarse metas enningún caso puede afectar la calidad de la decisiónjudicial, por ejemplo si la meta atiende a reducir loslapsos de espera del público antes de ser atendido, yporque en los temas que sí dicen más directamenterelación con lo sustantivo del trabajo judicial, lasmetas más cuantitativas (que son las que despiertanmás temor) cuando se integran en una bateríaamplia y compleja de indicadores ven reducidos suseventuales efectos perversos, sobre todo si además secombinan con metas de carácter más cualitativo(donde pueden incorporarse factores más directa-mente ligados a la calidad). En todo caso, las distor-siones que pueden generar las metas en un casoespecial se ven sumamente reducidas con los gran-des números, cuando atienden a períodos de tiem-po más prolongados y al conjunto del trabajo deltribunal. Por último, la presunta oposición entrecalidad y cantidad, no se compadece con los estu-dios realizados, que comprueban que los órganosque más producen son también los de mayor cali-dad en sus decisiones (Pastor, 2003: 16).

En Costa Rica, por ejemplo, cada año el PoderJudicial hace públicas sus metas para el siguienteperíodo anual. De esta forma, el Poder Judicial fijócomo meta para el II Circuito Judicial de San Joséque, durante el año 2004, se hubiera incrementa-do en un 40% la tramitación de expedientes y laresolución de asuntos en los juzgados de Hacien-da, Civiles de Mayor y Menor Cuantía, Contra-vencional, Penal, Penal de Turno y Contencioso.

21 Una explicación detallada de la estructura y contenidos de un manual de procedimientos es posible encontrarla en: http://www.monografias.com/traba-jos13/mapro/mapro.shtml.

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Complementariamente a la anterior, otra metafijada para este Circuito fue que al 30 de agostodel año 2004 se hubiera reducido en un 50% eltiempo del proceso de notificación, localización,citaciones y presentaciones.22

Otro ejemplo de metas en la gestión judicialson las que se ha propuesto el Tribunal Superior deJusticia de Brasil. En su Plan Estratégico para elperíodo 2004 – 2006 se fijó como meta reducir a180 días el tiempo de tramitación promedio de losrecursos que debe conocer; así como reducir en30% el número de procesos pendientes de resolu-ción. También se propuso, para este período,aumentar en un 90% el índice de satisfacción delos usuarios.23

En materia de indicadores de gestión se puedencitar los que en la actualidad utiliza el PoderJudicial peruano. Éstos son el indicador de acepta-ción ciudadana (correspondiente a los valores pro-medio de encuestas efectuadas en los períodos deanálisis), el de resolución judicial (que toma enconsideración el número de asuntos resueltos por elingreso de expedientes en el período considerado),el de congestión judicial (que se obtiene dividien-do el número de expedientes pendientes por la pro-ducción judicial en un período determinado) y elde calidad judicial (para cuya obtención se dividenlas sentencias apeladas confirmadas por las senten-cias apeladas resueltas).24

En Chile se han fijado los siguientes indicado-res para los Juzgados de Garantías y TribunalesOrales en lo Penal: 25

Etapa 1: Se medirá la labor del tribunal en tér-minos de resoluciones, que provengan de unasolicitud recibida.

IndicadorNúmero de resoluciones emitidasNúmero de solicitudes recibidas

Las resoluciones consideradas por el indicadorserán sólo aquellas que constituyen respuesta a unasolicitud recibida. Mensualmente se calculará indi-cador de resoluciones emitidas versus solicitudesrecibidas. Se promediará el indicador obtenido enlos doce meses del año.

El indicador obtenido se comparará con elresto de los tribunales de la tipología, obteniendopuntaje según la siguiente escala.

● 60 puntos si su indicador registra el primerlugar dentro de la tipología.

● 0 punto si registra el último lugar dentro de latipología.

● Puntaje proporcional a los Juzgados cuyo indica-dor se ubique entre los valores límites señalados.

Etapa 2: Audiencias suspendidas por falta denotificación

IndicadorNúmero de audiencias suspendidasNúmero de audiencias programadas

El indicador se calculará al 31 de diciembre de2004 en forma anual y será convertido a puntajesegún la siguiente escala● 40 puntos si su indicador registra el primer

lugar dentro de la tipología.● 0 punto si registra el último lugar dentro de la

tipología.● Puntaje proporcional a los Juzgados cuyo indica-

dor se ubique entre los valores límites señalados.

En el caso de los tribunales orales, no se consi-derarán los incidentes de nulidad en la contabili-zación de audiencias suspendidas.

La obtención de la información se realizará uti-lizando el Sistema Informático de Apoyo a laGestión Judicial, solicitando reportes escritos, fir-mados y timbrados por el juez y administrador deltribunal. Si el Juzgado de Garantía o Tribunal deJuicio Oral en lo Penal no envía el reporte en elplazo señalado, se entenderá que se encuentra con-forme con la información existente en el sistema.

En caso de existir discordancia de la informa-ción entre la información requerida por el sistemacomputacional en un 5% o más y lo establecido enlos textos de las resoluciones se descontará 10 pun-tos del total obtenido.

Por otra parte, está comprobado que el ser huma-no, nos guste o no, se mueve por incentivos y losjueces y empleados judiciales no son una excepción.La ausencia de incentivos explícitos no significa quedeje de haberlos dentro de los tribunales, sino másbien que ellos son sustituidos por otros que imponela cultura institucional que no siempre son los quemás favorecen al beneficiario de la función judicial:el justiciable, sino probablemente a quienes trabajanen los tribunales.

22 Información disponible en la Memoria Anual del Poder Judicial de Costa Rica.23 http://www.stj.gov.br/webstj/Institucional/PlanejamentoEstrategico/Default.asp?imInTab=METAS&imInTabPai=PLANES24 Información proveída a CEJA por la Licenciada Rosmary Cornejo Valdivia.25 Auto Acordado de la Corte Suprema de Justicia sobre Metas de Gestión 2004.

101

Es importante que los incentivos sean tanto posi-tivos como negativos. Es decir, que los empleados nosólo esperen sanciones en el caso de tener un mal des-empeño (que es lo que comúnmente ocurre en los tri-bunales), sino beneficios en el caso de hacerlo bien.Estos beneficios pueden ser de distinta naturaleza, nosólo económica. Para un juez o un empleado judicialpuede ser aún más importante que un bono, el reco-nocimiento de sus superiores frente a sus pares o elacceso, por ejemplo, a un programa especialmenteatractivo y prestigioso de capacitación.

Es importante alentar la idea de trabajo en equi-po dentro del tribunal, razón por la cual los incen-tivos debieran estar asociados tanto al cumplimien-to de metas colectivas como individuales.26

En Latinoamérica se pueden encontrar diversoscasos en los que se contempla la entrega de incen-tivos a los funcionarios que desarrollen bien sulabor. Por ejemplo, el Reglamento de las CarreraJudicial de la judicatura de Panamá dedica el TítuloVII a los “Incentivos al Personal”, estableciendo laentrega de incentivos a los funcionarios que por sutrabajo, ideas o sugerencias innovadoras que bene-ficien a la institución los haga merecedores deellos.27 Cosa similar ocurre con la Ley Orgánicadel Poder Judicial del Estado de Morelos, que en suTítulo IX, nominado “Estímulos y Recompensas”,establece que el Consejo de la Judicatura Estatalestimulará y recompensará a los empleados y fun-cionarios del Poder Judicial que se distingan por laeficiencia en su desempeño laboral. En este caso,las recompensas pueden consistir en una suma dedinero, días de descanso y becas de perfecciona-miento.28 Ofreciendo un último ejemplo, el PoderJudicial de Salta, en el proyecto denominado“Nueva Gestión Integral de Recursos Humanos”postula la necesidad de disponer de una estructurade incentivos que estimule en sus funcionarioscomportamientos alineados con los objetivos insti-tucionales y desaliente aquellos que entorpecen sugestión. Asimismo, establece que las políticas y sis-temas de remuneración deben diseñarse con elobjeto de promover mayor productividad y retri-buir equitativamente el esfuerzo que aportan losempleados.29

5. Estrategia de implementación

Implementar cambios es algo de suyo complejo ytraumático por lo cual requiere de una planificacióny de una capacidad de gestión del cambio que sontan importantes en su diseño y ejecución como elcambio propiamente tal. Muchas veces las mejoresiniciativas de reforma se ven frustradas no por pro-blemas intrínsecos a ellas, sino por haber sido malpensado y peor conducido el proceso de implemen-tación. Este es un problema especialmente serio enlas instituciones judiciales por las debilidades quehoy exhiben sus sistemas de gobierno.

a) Financiamiento

El diseño de la implementación tiene quecomenzar por saber con precisión qué recursos serequieren para llevar a cabo la transformación.Vimos anteriormente las herramientas que debendesarrollarse para ello: tanto para la evaluación de loque se necesita para el nuevo modelo como paratener claro lo que ya se tiene para satisfacerlo. Nobasta eso sí hacer la operación aritmética para saberqué es lo que hace falta para poder desarrollar elnuevo sistema, se requiere también de una estrategiapolítica clara para poder obtener efectivamente losrecursos faltantes. Es común que en el PoderJudicial lo que se necesita simplemente se pida conargumentos muy generales respecto a su utilidad.Hoy en día, cuando hay conciencia de que los recur-sos son escasos y que siempre hay un fin alternativopara ellos socialmente relevante con el cual debencompetir, es necesario acompañar esas peticiones deinstrumentos de justificación muy precisos. La ven-taja de presentar estudios técnicos que fundamentanlas peticiones no se reducen solamente a hacerlasmás serias, sino a llevar el debate a un plano queentienden los ministros de finanzas a diferencia denociones muy generales y abstractas como lo es unapelación a la “importancia de un buen servicio dejusticia”. Particularmente relevante en este sentidoes contar con estudios que midan el costo-beneficiode la alternativa de cambio escogida.30 A este ins-trumental técnico habrá que sumar el capital políti-co suficiente para hacer viable las peticiones.

26 Se evita así el fenómeno que en economía se denomina del free rider o polizón, conforme al cual una persona se aprovecha de los beneficios del trabajo oinversión de otros sin necesidad de aplicar esfuerzos propios.27 http://www.organojudicial.gob.pa/contenido/organizacion/normas/728 http://www.ordenjuridico.gob.mx/Estatal/MORELOS/Leyes/MORLey64.pdf29 http://www.justiciasalta.gov.ar/recursos_humanos.htm30 Al respecto, ver el artículo de Cristián Riego y Carlos Valdivieso "Reforma procesal penal, análisis costo - beneficio", publicado en Contribuciones 3/1996,Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires 1996, pp. 39 a 55.

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b) Involucramiento y capacitación del personal

Pero no sólo recursos económicos requieren loscambios. Tan importante como ellos es contar conel apoyo y la preparación del personal judicial parael nuevo sistema. Para ello es importante involucrardesde las etapas iniciales del diseño a los operadoresjudiciales, haciéndolos partícipes de los cambios eincorporando sus necesidades y demandas. Esto nodebe significar dejar entregados íntegramente loscambios a los intereses de los operadores, los que nonecesariamente se corresponden con los intereses delos usuarios que son los que se deben privilegiar,sino explicarles con transparencia los objetivos bus-cados y explicitar los costos que ello aparejarán, des-arrollando estrategias que persigan mitigarlos. En elproceso de mitigación sí la voz de los operadoresdebe ser especialmente considerada. Es indispensa-ble que la autoridad pueda anticipar los eventualesconflictos que los cambios generarán y que ellos nolos encuentren desprevenidos.

La capacitación de los operadores para el nuevosistema de gestión, ya sea los que provienen del anti-guo o de los que se sumen desde fuera al nuevo, esun tema calve. En la comunidad legal, coincidentecomo se entiende en la región la formación jurídicaen las escuelas de derecho, hay una aproximaciónmuy formal a las tareas de capacitación. Se piensamuchas veces la capacitación consiste en traspasar losobjetivos buscados con las reformas y explicar lasnormas o principios en que se traducen. Ello es nece-sario, pero constituye sólo un primer paso y muy ele-mental en el proceso de capacitación. Lo fundamen-tal no radica en eso, sino en entregar nuevos para-digmas sobre los roles que deben asumirse y, funda-mentalmente, ejercitar en las prácticas concretas queel nuevo sistema operativo requiere. La capacitacióndebe consultar ejercicios muy específicos en quetodos los operadores involucrados en los cambiospuedan desarrollar, en un escenario lo más parecidoal real, las nuevas funciones que deberán asumir.

c) Gradualidad

En lo posible, las estrategias de implementacióndeberán privilegiar procesos graduales de conversiónal nuevo sistema. La gradualidad permite tanto con-centrar los recursos y la capacidad de cambio, comoir corrigiendo los problemas que necesariamente laimplementación práctica va develando.Probablemente es muy difícil para cualquier sistemajudicial asumir de una sola vez un cambio masivo yextenso. La gradualidad, por último, debe tratar deasegurar resultados positivos desde un comienzo,que operen como aliciente para sumar nuevos secto-res a los cambios, por lo tanto es convenientecomenzar con ella en las áreas menos problemáticas

para luego ir acercándose a las más complejas cuan-do ya se haya acumulado suficiente legitimidad yexperiencia.

Sin embargo es necesario aclarar que gradualidadno es sinónimo de aplicación parcial o no integral delos cambios. En el sector judicial tenemos unaamplia experiencia de cambios parciales que noponen en cuestión la lógica fundamental del sistemay que rápidamente son cooptados por éste, perdien-do así de todo impacto. Por tratar de hacerlos menostraumáticas muchas veces se escoge sólo una porciónde las transformaciones, generalmente las menos sig-nificativas, con lo cual se termina hipotecando laposibilidad de hacer modificaciones profundas. Esnecesario velar porque la reforma sea auténticamen-te integral y ojalá radical. En ese entendido la gra-dualidad sólo implica un proceso controlado depuesta en marcha de ese cambio total, el que ademásdebe hacerse con una cuidadosa planificación, parteesencial de la cual es definir de antemano el calenda-rio bajo el cual se va a ir extendiendo la reforma aotras áreas o zonas. Cuando ello no ha ocurrido loque ha sucedido es que llamados “planes pilotos”,característicos de las reformas a la gestión judicial enlos últimos años, se han terminado eternizando nodejando nunca esa condición para convertirse en elsistema general para la institución.

6. Seguimiento y evaluación

La aplicación de un modelo de gestión tiene queser visto como un proceso de diagnóstico, análisis yajustes constantes. Por una parte, es difícil que uncambio de gestión dé completamente los resultadosesperados desde un comienzo. Pero también hayque considerar que la realidad es esencialmentecambiante y que una buena gestión consiste precisa-mente en ser capaces de adaptarse, rápidamente, alas alteraciones que experimenta el entorno. Lasituación de la justicia, por mucho que histórica-mente se haya querido presentar en forma distinta,no escapa a esa necesidad. El tipo y el volumen delos conflictos que debe resolver están permanente-mente sufriendo alteraciones. Las instituciones quese relacionan con ella también cambian. Comoantes señalábamos, si los criterios de persecuciónpenal del Ministerio Público se modifican con eltiempo, lo que tiene una inmediata repercusión enel trabajo judicial. Las diferencias, por lo demás, nosólo se producen al nivel nacional, sino tambiénexisten situaciones particulares en distintas zonasgeográficas, razón por la cual puede resultar justifi-cado establecer variaciones de los modelos de ges-tión que obedezcan a esas realidades particulares ylocales. En fin, si la implementación se hace enforma gradual es precisamente porque se espera queel mismo proceso de cambios vaya arrojando infor-

103

mación que permita ir mejorando los diseños antesde su completa masificación. Todas las anterioresson razones para poner especial atención en elmodelo de seguimiento y evaluación del proceso decambio. La capacidad de generar información útilsobre el mismo y de reaccionar con rapidez ante ellaes otro de los factores esenciales para ser exitosos enla gestión.

El modelo de seguimiento y evaluación debe serdefinido junto al diseño de los cambios, no es algoque deba improvisarse. Debe desarrollarse un siste-ma que provea información relevante sobre el fun-cionamiento del sistema, un conjunto de indicado-res que traduzcan esa información en variables fácil-mente analizables, deben existir instancias ymomentos preestablecidos donde la información ylos indicadores van a ser discutidos y adoptadasdecisiones a partir de ellos. Es útil, además, que esteproceso no sea visto únicamente como una misiónde la cúpula encargada del gobierno de la institu-ción, sino como un proceso que involucre a todoslos operadores de la misma y a instancias externasinteresadas en el funcionamiento judicial. La incor-poración de los operadores es importante ya que poruna parte ello ayuda a la generación de informaciónde calidad (si los operadores no ven utilidad en lainformación que recolectan no tienen ningúnincentivo en hacer bien esa tarea), pero tambiénpara incorporar en la evaluación elementos que pro-vienen de la experiencia directa y cotidiana a los queprobablemente les sería imposible a los directivosacceder de otro modo. Las voces externas son tam-bién necesarias no sólo por una obligación de trans-parencia (la información que se genere no es delPoder Judicial, sino de la sociedad toda), sino por-que a veces al interior se producen inconsciente-mente mecanismos de autoprotección que impidenver los problemas y más aún las soluciones y muchasveces reformas hechas pensando en los destinatariosúltimos del trabajo judicial: los justiciables, termi-nan beneficiando más a los operadores legales que acualquier otra persona. Una opinión externa inde-pendiente puede ser muy útil paras levantar temasque sino quedarían olvidados y para darle voz a losusuarios de forma tal que las ofertas hechas a la ciu-dadanía cuando se solicitaron los recursos económi-cos y el apoyo político necesarios para las reformas,se hagan efectivamente realidad.

Bibliografía

◗ Centro de Estudios de Justicia de las Américas(2005) Reformas Procesales Penales en AméricaLatina: Resultados del proyecto de seguimiento.Riego Cristian y Vargas Juan Enrique (ed.).Santiago. CEJA.

◗ Centro de Estudios de Justicia de las Américas(2006) Reporte Sobre el Estado de la Justicia.Santiago. CEJA.

◗ Cerda, Carlos (1992) Duración del ProcedimientoCivil Ordinario en los Juzgados de Santiago.Santiago. FONDECYT.

◗ Hammergren, Linn (1999) Quince Años deReforma Judicial en América Latina: dónde esta-mos y por qué no hemos progresado más. EnReforma Judicial en América Latina. Una TareaInconclusa. Santa Fe de Bogotá. CorporaciónExcelencia en la Justicia.

◗ Pastor, Santos (2003) Los Nuevos Sistemas deOrganización y Gestión de la Justicia: ¿Mito oRealidad? Ponencia presentada a la TerceraConferencia sobre Justicia y Desarrollo en Amé-rica Latina y el Caribe: Principales Tendencias dela Última Década y Hacia Dónde Vamos. BancoInteramericano de Desarrollo. Quito, Ecuador,24 al 26 de julio de 2003. En prensa.

105

1. INTRODUCCIÓN

El presente documento contiene el resultado delestudio desarrollado por CEJA, acerca de la evalua-ción del acceso a información relevante del funcio-namiento de los sistemas judiciales de los 34 paísesmiembros de la OEA, a través de Internet.

En las condiciones tecnológicas actuales, elempleo de Internet, concebida como una carreterade la información, facilita (o debiera facilitar) elacceso a cualquier información. Esto es especial-mente relevante en lo que se refiere a institucionespúblicas vitales para la convivencia democrática yquienes, conforme a derecho, debieran ser las pri-meras en poner a disposición del público interesadotodo lo que da cuenta de su desempeño.

Puesto que no toda la información sobre los sis-temas judiciales de las Américas es de público acce-so, subutilizando con eso las posibilidades de difu-sión, transparencia y accountability que las tecnolo-gías ponen a disposición de cada una de las institu-ciones públicas, CEJA se ha propuesto evaluar elestado de accesibilidad de la información a través deInternet sobre los sistemas judiciales de la región.Para tal fin, ha construido un Índice para cuantifi-car cuán accesible es la información mínima que lossistemas judiciales debieran poner a disposición delpúblico interesado. Se compone de dos partes: i)cuantificación de la accesibilidad de la informaciónsobre el ejercicio de la judicatura; y ii) cuantifica-ción de la accesibilidad de la información sobre losMinisterios Públicos. La tarea de recopilación de lainformación necesaria para la cuantificación se llevóa cabo centralizadamente por el equipo profesionalde CEJA, desde su sede en Santiago de Chile.

Con el presente Índice, CEJA busca reafirmar sumisión de generar una mayor conectividad entre lossistemas judiciales de los 34 países de las Américas,a través del fomento del uso de todas las potenciali-dades que las nuevas tecnologías de la informaciónponen a disposición del sector público.

2. METODOLOGÍA

Para la construcción de un Índice de Acceso a laInformación que brindan los Tribunales de Justiciay los Ministerios Públicos, a través de Internet, sesiguieron los siguientes pasos:

a) Definición, por parte de personal de CEJA, deun conjunto de 21 indicadores para losTribunales de Justicia, agrupados en 10 catego-rías, que dan cuenta de variables relevantes delo que juzgamos debería ser la información queéstos proporcionan a la ciudadanía a través deInternet.

b) Definición, por parte de personal de CEJA, deun conjunto de 17 indicadores para losMinisterios Públicos, agrupados en 9 categorí-as, que dan cuenta de variables relevantes de loque juzgamos debería ser la información queéstos facilitan a la ciudadanía, haciendo uso deInternet.

c) Definición, por parte de personal de CEJA, delos criterios y escala de medición de cada unode los 38 indicadores en total. Para cada uno seempleó una escala de evaluación comprendidaentre 0 y 1.

d) Evaluación de cada indicador por país. Para talefecto, personal de CEJA accedió a distintaspáginas Web, relacionadas con información de lanaturaleza investigada, y asignó el valor corres-pondiente de acuerdo a los criterios y escala deevaluación acordada.

e) Definición de los pesos relativos, o ponderado-res, que cada una de las categorías de indicado-res tendría dentro de un único índice global,tanto para los Tribunales de Justicia como paralos Ministerios Públicos. Para obtener éste, seponderó el resultado de los Tribunales deJusticia en un 60%, y de los MinisteriosPúblicos en un 40%.

f) Realización de cálculos y presentación de resul-tados.

ÍNDICE DE ACCESIBILIDAD DE LAINFORMACIÓN JUDICIAL EN INTERNET

InformeC E N T R O D E E S T U D I O S D E J U S T I C I A D E L A S A M É R I C A S

En forma análoga, para el caso de la construcción del índice para los Ministerios Públicos, las categorí-as, pesos relativos y número de indicadores asociados fueron:

Para el caso de los Tribunales de Justicia, las categorías evaluadas, su peso relativo para la construcción delíndice, y el número de indicadores asociados a cada categoría se muestra en el siguiente cuadro:

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DescripciónPeso

relativo en elíndice

N° de indicadoresasociados

Existencia de página web 5,0% 1

Publicación y actualización de sentencias 15,0% 2

Publicación y actualización de reglamentos 5,0% 1

Publicación de estadísticas de causas ingresadas, resueltas y pendientes 17,5% 3

Publicación de agenda de Tribunales 15,0% 1

Publicación de recursos físicos y materiales con que cuentan los Tribunales 5,0% 1

Presupuesto 17,5% 2

Salarios, antecedentes curriculares, patrimonio y temas disciplinarios de funcionarios relevantes 10,0% 4

Publicación de concursos y licitaciones para contrataciones 5,0% 3

Régimen de acceso y centralización de información 5,0% 3

DescripciónPeso

relativo en elíndice

N° de indicadoresasociados

Existencia de página web 7,5% 1

Publicación y actualización de reglamentos 7,5% 1

Publicación de estadísticas de causas ingresadas, resueltas y pendientes 22,5% 3

Publicación de recursos físicos y materiales con que cuentan las dependencias 7,5% 1

Presupuesto 22,5% 2

Salarios, antecedentes curriculares, patrimonio y temas disciplinarios de funcionarios relevantes 15,0% 4

Publicación de concursos y licitaciones para contrataciones 7,5% 3

Régimen de acceso y centralización de información 10,0% 2

En el anexo 1 se presenta la definición de cadauno de los 38 indicadores evaluados, junto con loscriterios empleados para su evaluación.

En el anexo 2 se presenta la escala de evaluaciónaplicada para cada indicador.

3. RESULTADOS

Siguiendo los pasos señalados en la metodología,se ha llegado a un índice de acceso a la informacióna través de Internet para los Tribunales de Justicia, auno para los Ministerios Públicos, y uno global.

Los valores del índice, que va en un rango de 0%a 100%, se muestran en orden decreciente en lossiguientes cuadros, acompañados por sus gráficoscorrespondientes.

107

País Valor del índice País Valor del índice

Costa Rica 86% Paraguay 16%

Estados Unidos 80% Barbados 15%

Venezuela 69% El Salvador 14%

México 64% Honduras 12%

Brasil 63% Antigua y Barbuda 13%

Argentina 60% Guatemala 10%

Canadá 61% Belice 10%

Chile 49% Dominica 8%

República Dominicana 47% Ecuador 8%

Bolivia 44% Grenada 8%

Colombia 44% St. Kitts and Nevis 8%

Jamaica 42% St. Lucia 8%

Perú 40% St. Vincent and Grenadines 8%

Uruguay 37% Bahamas 0%

Trinidad y Tobago 38% Guyana 0%

Panamá 19% Haití 0%

Nicaragua 18% Suriname 0%

Índice de acceso a información de Tribunales de Justicia, a través de Internet

Gráfico de índice de acceso a información de Tribunales de Justicia, a través de Internet

100%

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Estados Unidos 71% Nicaragua 0%

Perú 58% Antigua y Barbuda 0%

Argentina 54% Bahamas 0%

Colombia 48% Barbados 0%

México 47% Belize 0%

Chile 43% Dominica 0%

Costa Rica 31% El Salvador 0%

Bolivia 30% Grenada 0%

Brasil 20% Guyana 0%

República Dominicana 20% Haití 0%

Venezuela 19% Honduras 0%

Paraguay 17% Jamaica 0%

Canadá 10% Panamá 0%

Uruguay 10% St. Kitts and Nevis 0%

Trinidad y Tobago 8% St. Lucia 0%

Ecuador 8% St. Vincent and Grenadines 0%

Guatemala 8% Suriname 0%

Índice de acceso a información de Ministerios Públicos, a través de Internet

Gráfico de índice de acceso a información de Ministerios Públicos, a través de Internet

80%

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Estados Unidos 76% Nicaragua 11%

Costa Rica 64% Guatemala 9%

Argentina 58% Barbados 9%

México 58% El Salvador 8%

Venezuela 49% Honduras 7%

Perú 47% Ecuador 8%

Chile 47% Antigua y Barbuda 8%

Brasil 46% Belize 6%

Colombia 45% Dominica 5%

Canadá 41% Grenada 5%

Bolivia 38% St. Kitts and Nevis 5%

República Dominicana 36% St. Lucia 5%

Uruguay 26% St. Vincent and Grenadines 5%

Trinidad y Tobago 26% Bahamas 0%

Jamaica 25% Guyana 0%

Paraguay 16% Haití 0%

Panamá 12% Suriname 0%

Índice de acceso global a información, a través de Internet

Gráfico de índice de acceso global a información, a través de Internet

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I. Información sobre la Judicatura

1. Página Web Institucional delPoder Judicial:

Documento electrónico oficial (o conjunto dedocumentos electrónicos oficiales) del PoderJudicial del país, al que sea posible acceder a travésde Internet. Para los fines del presente Índice, lapágina Web institucional, para ser contabilizadacomo tal, debe contener principalmente la siguien-te información:

● Información sobre la composición y organiza-ción del Poder Judicial: organigrama analítico.

● Listado actualizado de autoridades.● Directorio de teléfonos.● Directorio de direcciones de correos electrónicos.● Listado de links a páginas oficiales de otros órga-

nos del sistema judicial.● Acceso a documentos institucionales oficiales

(discursos públicos de principales autoridades,rendición de cuentas o informes de gestión).

Adicionalmente deberá tenerse en cuenta eldominio del sitio de referencia, ejemplo: PoderJudicial o la sigla “gov”; como así también la decla-ración de “sitio oficial” en la misma página Web.

2. Publicación de sentencias enInternet:

Acceso a través de Internet al contenido de losfallos o sentencias emitidos por los tribunales quecomponen el Poder Judicial. Estas sentencias debenser oficiales, esto es, deben haber sido publicadaspor el mismo Poder Judicial o por otra instancia(órgano público, empresa, institución educativa uotra) con la que este último haya firmado un con-venio sobre el particular. Las categorías del presenteindicador se definen como:

a) Se publican sentencias de todos los tribunales,materias e instancias.

b) Se publican sentencias de dos o más instanciasy materias.

c) Se publican sentencias de una sola instancia ymateria.

d) Ninguna Sentencia: No se publican las senten-cias en Internet.

3. Actualidad de sentencias publicadas:

Fecha de la última actualización de la base dedatos oficial de sentencias abierta al público o, en su

ANEXO 1: DEFINICIONES DE INDICADORES

defecto, data de la sentencia más reciente oficial-mente publicada, a la que se puede acceder a travésde Internet. Por base de datos oficial o sentencia ofi-cialmente publicada se entiende a la administradapor el Poder Judicial a través de su Web institucio-nal o a través del sitio de otra instancia (órganopúblico, empresa, institución educativa u otra) conla que el Poder Judicial haya firmado un conveniosobre el particular. A mayor actualidad, más altopuntaje. Las categorías del indicador se definencomo:

a) Sentencias emitidas hasta el último mes con-cluido: Es posible acceder a través de Internet alas sentencias emitidas al menos hasta el últimomes concluido.

b) Sentencias emitidas hasta el último año con-cluido: Es posible acceder a través de Internet alas sentencias emitidas al menos hasta el últimoaño concluido.

c) Sentencias anteriores al último año concluido:Es posible acceder a través de Internet a las sen-tencias emitidas a sentencias de años anterioresal último año concluido.

d) No se publican sentencias en Internet: Las sen-tencias emitidas por el Poder Judicial no sonpublicadas a través de Internet.

4. Publicación en Internet de reglamentos internos, acuerdos y/o instructivos del Poder Judicial:

Publicación a través de Página Web institucionalde cada nuevo acuerdo, instrucción, reglamentaciónobligatoria para el conjunto del Poder Judicial y/oque afecte a los usuarios emitidos por el PoderJudicial o sus órganos e instancias deliberantes.

5. Publicación regular de causasingresadas en Internet:

Acceso a través de Internet a al menos la siguien-te información agregada a nivel nacional y desagre-gada por materia, jerarquía y jurisdicción:

● Causas Ingresadas en el año, de los últimos 5años, incluido el último año concluido = 1.

● Causas Ingresadas en el año, de al menos 4 de los5 últimos años = 0,75.

● Causas Ingresadas en el año, de 2 ó 3 de los 5últimos años, = 0,5.

● Causas Ingresadas en el año, de al menos 1 de los5 últimos años, = 0,25.

● No se publican = 0.

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Es equivalente a la publicación regular de esta-dísticas, el acceso a través de Internet a versioneselectrónicas de Anuarios Estadísticos u otras publi-caciones que contengan al menos la informaciónantes mencionada.

6. Publicación regular de causasresueltas en Internet:

Acceso a través de Internet al menos la siguienteinformación agregada a nivel nacional y desagrega-da por materia, jerarquía y jurisdicción:

● Causas Resueltas en el año, de los últimos 5años, incluido el último año concluido = 1.

● Causas Resueltas en el año, de al menos 4 de los5 últimos años = 0,75.

● Causas Resueltas en el año, de 2 ó 3 de los 5 últi-mos años, = 0,5.

● Causas Resueltas en el año, de al menos 1 de los5 últimos años, = 0,25.



7. Publicación regular de causas pendientes en Internet:

Acceso a través de Internet a al menos la siguien-te información agregada a nivel nacional y desagre-gada por materia, jerarquía y jurisdicción:

● Causas Pendientes en el año, de los últimos 5años, incluido el último año concluido = 1.

● Causas Pendientes en el año, de al menos 4 de los5 últimos años = 0,75.

● Causas Pendientes en el año, de 2 ó 3 de los 5últimos años, = 0,5.

● Causas Pendientes en el año, de al menos 1 de los5 últimos años, = 0,25.



8. Publicación de la Agenda actualizada de Tribunales:

Acceso a través de Internet a la programación desalas, audiencias, juicios orales u otras actividades deadministración de justicia. Para los fines del presen-

te Índice, para que la presencia de la Agenda enInternet pueda ser contabilizada como tal, deberámostrar la programación de al menos la semana encurso.

9. Información sobre recursos del sistema judicial:

Publicación de datos correspondientes a la siguienteinformación:

● Infraestructura: superficie en metros cuadradosocupados por oficinas del Poder Judicial.

● Recursos Tecnológicos: número de computado-ras de los órganos del Poder Judicial

● Recursos Humanos: número de funcionarios delPoder Judicial, por jerarquías y/o categorías ocu-pacionales.

Para los fines del presente Índice, la informaciónpublicada sobre recursos, para ser contabilizadacomo tal, debe estar actualizada a último año con-cluido.

La cuantificación de la publicación de la infor-mación sobre recursos se realiza en base a lassiguientes categorías:

a) Información disponible en Internet sobre lostres tipos de recursos. Equivale a 100% de lainformación cuantificada por el indicador.

b) Información disponible en Internet sobre almenos dos de los tres tipos de recursos.Equivale a 67% de la información cuantificadapor el indicador.

c) Información disponible en Internet de almenos una de las tres categorías de recursos.Equivale a 33% de la información cuantificadapor el indicador.

d) Información sobre recursos no disponible enInternet. Equivale a 0% de la informacióncuantificada por el indicador.

10. Información sobre presupuestoasignado y ejecutado del año encurso:

Acceso a través de Internet a los datos sobre elpresupuesto anual ejecutado del Poder Judicial delaño en curso. La información sobre éste, para quepueda ser contabilizada como tal, debe presentarinformación desagregada por todas las partidas yglosas aprobadas por la instancia que legalmentecorresponda.

111

11. Información desagregada sobreejecución de presupuesto del últimoaño concluido:

Acceso a través de Internet a los datos desglosa-dos (ingresos – egresos por ítem de gasto, segúntodas las partidas y glosas aprobadas por la instanciaque legalmente corresponda) sobre el presupuestoejecutado o consolidado del último año concluido.Para los fines del Presente Índice, para que la infor-mación sobre ejecución del presupuesto del últimoaño concluido pueda ser contabilizada como tal, losegresos deberán presentar al menos el siguiente des-glose:

● Presupuesto en remuneraciones.● Presupuesto en costos operativos.● Presupuesto en inversión.

12. Información sobre salarios y remuneraciones de funcionariosdel sistema judicial:

Acceso a través de Internet a datos sobre lasiguiente información:

● Salario base, por jerarquía y categoría ocupacio-nal de funcionarios.

● Monto de Bonos o suplementos salariales adicio-nales por antigüedad, desglosado por categorías.

● Monto de Bonos o suplementos salariales adicio-nales por cumplimiento de objetivos.

Si la información no se encuentra detallada porjerarquía y categoría ocupacional de funcionarios,no se contabilizara como publicada.


a) Disponible información sobre salario base,bonos de antigüedad, bonos por cumplimientode metas, según jerarquía y categoría ocupacio-nal de funcionarios. Equivale a 100% de lainformación cuantificada por el indicador.

b) Disponible información únicamente sobre sala-rios base y uno de los dos tipos de bonos, segúnjerarquía y categoría ocupacional de funciona-rios. Equivale a 75% de la información cuanti-ficada por el indicador.

c) Disponible información únicamente sobre sala-rios base, según jerarquía y categoría ocupacio-nal de funcionarios. Equivale a 50% de lainformación cuantificada por el indicador.

d) Disponible información únicamente sobrebonos. Equivale a 25% de la información cuan-tificada por el indicador.

e) Información no disponible en Internet.Equivale a 0% de la información cuantificadapor el indicador.

13. Información curricular deAutoridades y Jueces:

Acceso a través de Internet a los antecedentespersonales de las autoridades y funcionarios delPoder Judicial. Para los fines del presente Índice, losantecedentes deben incluir la siguiente información:

● Formación académica (estudios superiores cursa-dos por el funcionario, con los respectivos gradosacadémicos alcanzados en todos los niveles:licenciatura, magíster y doctorado).

● Estudios de especialización.● Experiencia Laboral.

14. Información sobre el patrimoniopersonal de autoridades y jueces delsistema judicial:

Acceso a través de Internet a la declaración depatrimonio de cada funcionario del Poder Judicialque contenga al menos la siguiente información:

● Activos financieros y bienes.● Pasivos.

Para los fines del presente Índice, la informaciónsobre patrimonio, para ser contabilizada como tal,debe corresponder a al menos el último año con-cluido.

15. Información sobre sanciones aplicadas a jueces o funcionarios de juzgados:

Acceso a través de Internet al contenido de lassanciones disciplinarias o de otra índole aplicadas ajueces u funcionarios de juzgados. Para ser contabi-lizada como tal, debe tenerse acceso a las sancionesactualizadas al último mes, o, en su defecto, a la san-ción más reciente emitida por los órganos fiscaliza-dores del Poder Judicial.

16. Publicación en Internet de llamados a concurso para contratación de personal:

Publicación en Internet de llamados a concursopara contratación de personal temporal o establepor parte del Poder Judicial. El llamado a concursopúblico debe contener al menos la siguiente infor-mación:

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● Requisitos para el desempeño del cargo.● Criterios de evaluación de postulaciones.

17. Publicación en Internet de llamados a concurso para contratación de servicios externos:

Publicación en Internet de llamados a concursopara contratación de servicios externos por parte delPoder Judicial. El llamado a concurso público debecontener al menos la siguiente información:

● Términos de Referencia para la prestación delservicio.

● Monto(s) ofrecido(s) por la prestación de servi-cios.

● Criterios de evaluación de propuestas.

18. Publicación en Internet de llamados a concurso para licitacionesde bienes y/o infraestructura:

Publicación en Internet de procesos de adquisi-ción de insumos u otros servicios por parte delpoder Judicial. El llamado a concurso público debecontener al menos la siguiente información:

● Descripción de los insumos licitados, con todaslas caracterizaciones técnicas.

● Monto licitado.● Criterios de evaluación de propuestas.

19. Régimen de acceso a estadísticasen Internet:

Formas de acceso a estadísticas sobre causasingresadas, resueltas o pendientes. Las categorías delpresente indicador se definen como:

a) Acceso gratuito y universal: 1.b) Acceso gratuito, pero que requiere una clave de

acceso, 0,67.c) Acceso pagado, 0,33.d) Sin acceso: 0.

20. Régimen de acceso de sentenciasa través de Internet:

Formas de acceso a las sentencias emitidas por elPoder Judicial. Las categorías del presente indicadorse definen como:



21. Centralización de la Información:

Número mínimo de dominios de Internet que esnecesario visitar para acceder a la información antesdescrita:

● Sentencias.● Acuerdos.● Estadísticas Judiciales.● Presupuesto asignado.● Presupuesto ejecutado.● Información sobre recursos.● Información sobre salarios.● Información sobre antecedentes personales.● Patrimonio personal de funcionarios judiciales.● Llamados a concursos públicos.● Licitaciones públicas.

Si toda la información se encuentra en un solositio Web, existe total centralización, esto es aplicablepara los países que no son federales. En caso contra-rio, no existe centralización. La escala es 1 si hay unsolo sitio, y 0 si no lo hay. Si la información estáincompleta, igual puede tener 1, ya que lo que inte-resa es la centralización del acceso, y no la actualiza-ción, que la estamos calificando en otros indicadores.

En el caso de los países federales, vamos a distin-guir entre la materia o fuero federal y la de los esta-dos o provincias componentes. Si para el fuero fede-ral y para la justicia estatal o provincial existe unportal en cada caso, que tenga los links para accedera la información requerida, tiene 1. Si tiene accesosolo al fuero federal o sólo a la justicia estatal o pro-vincial, 0,5. En caso contrario, 0.

II. Información sobre MinisterioPúblico

22. Página Web Institucional deMinisterios Públicos:

Documento electrónico oficial (o conjunto deellos) del Poder Judicial del país al que sea posibleacceder a través de Internet. Para los fines del pre-sente Índice, la página Web institucional delMinisterio Público, para que pueda ser contabiliza-da como tal, debe contener al menos la siguienteinformación:

● Información sobre composición y organizacióndel Ministerio Público: organigrama analítico.

● Listado actualizado de autoridades.● Directorio de teléfonos.● Directorio de direcciones de correo electrónico.● Listado de links a páginas oficiales de otros órga-

nos del sistema judicial.

113

● Acceso a documentos institucionales oficiales(discursos públicos de principales autoridades,de rendición de cuentas o informes de gestión).

23. Publicación en Internet deReglamentos Internos y/oInstructivos del Ministerio Público:

Publicación a través de Página Web institucionalde cada nuevo acuerdo, instrucción, reglamentaciónobligatoria para el conjunto del Ministerio Públicoy/o que afecte a los usuarios, emitidos por el PoderJudicial o sus órganos e instancias deliberantes.

24. Publicación Regular de CausasIngresadas en Internet:

Acceso a través de Internet al menos la siguienteinformación agregada a nivel nacional:

● Causas Ingresadas en el año, de los últimos 5años, incluido el último año concluido = 1.

● Causas Ingresadas en el año, de al menos 4 de los5 últimos años = 0,75.

● Causas Ingresadas en el año, de 2 ó 3 de los 5últimos años, = 0,5.

● Causas Ingresadas en el año, de al menos 1 de los5 últimos años, = 0,25.


Es equivalente a la publicación regular de esta-dísticas, el acceso a través de Internet a versioneselectrónicas de Anuarios Estadísticos u otras publi-caciones que contengan la información antes men-cionada.

25. Publicación Regular de CausasEgresadas en Internet:

Acceso a través de Internet al menos la siguienteinformación agregada a nivel nacional:

● Causas Egresadas en el año, de los últimos 5años, incluido el último año concluido = 1.

● Causas Egresadas en el año, de al menos 4 de los5 últimos años = 0,75.

● Causas Egresadas en el año, de 2 ó 3 de los 5 últi-mos años, = 0,5.

● Causas Egresadas en el año, de al menos 1 de los5 últimos años, = 0,25.



26. Publicación Regular de CausasPendientes en Internet:

Acceso a través de Internet a al menos la siguien-te información agregada a nivel nacional:

● Causas Pendientes en el año, de los últimos 5años, incluido el último año concluido = 1.

● Causas Pendientes en el año, de al menos 4 de los5 últimos años = 0,75.

● Causas Pendientes en el año, de 2 ó 3 de los 5últimos años, = 0,5.

● Causas Pendientes en el año, de al menos 1 de los5 últimos años, = 0,25.



27. Información sobre recursos delMinisterio Público:

Publicación de datos correspondientes a lasiguiente información:

● Infraestructura: superficie en metros cuadradosocupados por oficinas de los MinisteriosPúblicos.

● Recursos Tecnológicos: número de computado-ras de los Ministerios Públicos.

● Recursos Humanos: número de funcionarios delos Ministerios Públicos, por jerarquías y/o cate-gorías ocupacionales.

Para los fines del presente Índice, la informaciónpublicada sobre recursos, para ser contabilizadacomo tal, debe estar actualizada a último año con-cluido.


a) Información disponible en Internet sobre lostres tipos de recursos. Equivale a 100% de lainformación cuantificada por el indicador.

b) Información disponible en Internet sobre almenos dos de los tres tipos de recursos.Equivale a 67% de la información cuantificadapor el indicador.

c) Información disponible en Internet de almenos una de las tres categorías de recursos.Equivale a 33% de la información cuantificadapor el indicador.

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d) Información sobre recursos no disponible enInternet. Equivale a 0% de la informacióncuantificada por el indicador.

28. Información sobre presupuestoasignado y ejecutado del año encurso:

Acceso a través de Internet a los datos sobre elpresupuesto anual del Ministerio Público del año encurso. Éste, para que pueda ser contabilizada comotal, debe presentar información desagregada portodas las partidas y glosas aprobadas por la instanciaque legalmente corresponda.

29. Información desagregada sobreejecución de presupuesto del últimoaño concluido:

Acceso a través de Internet a los datos desglosados(ingresos–egresos por ítem de gasto, según todas laspartidas y glosas aprobadas por la instancia que legal-mente corresponda) sobre el presupuesto ejecutado oconsolidado del último año concluido. Para los finesdel Presente Índice, para que la información sobreejecución del presupuesto del último año concluidopueda ser contabilizada como tal, los egresos deberánpresentar al menos el siguiente desglose:

● Presupuesto en remuneraciones.● Presupuesto en costos operativos.● Presupuesto en inversión.

30. Información sobre salarios yremuneraciones de los fiscales:

Acceso a través de Internet a datos sobre lasiguiente información:

● Salario base, por jerarquía y categoría ocupacio-nal de fiscales.

● Monto de bonos o suplementos salariales adicio-nales por antigüedad, desglosado por categorías.

● Monto de bonos o suplementos salariales adicio-nales por cumplimiento de objetivos.


a) Disponible información sobre salario base,bonos de antigüedad y por cumplimiento demetas. Equivale a 100% de la informacióncuantificada por el indicador.

b) Disponible información únicamente sobre sala-rios base y uno de los dos tipos de bonos.Equivale a 75% de la información cuantificadapor el indicador.

c) Disponible información únicamente sobre sala-rios base. Equivale a 50% de la informacióncuantificada por el indicador.

d) Disponible información únicamente sobrebonos. Equivale a 25% de la información cuan-tificada por el indicador.

e) Información no disponible en Internet.Equivale a 0% de la información cuantificadapor el indicador.

31. Información curricular deFiscales de los Ministerios Públicos:

Acceso a través de Internet de los fiscales delMinisterio Público. Para los fines del presente Índi-ce, los antecedentes deben incluir la siguiente infor-mación:

● Formación académica (estudios superiores cursa-dos por el funcionario, con los respectivos gradosacadémicos alcanzados en todos los niveles:licenciatura, magíster y doctorado).

● Estudios de especialización.● Experiencia laboral.

32. Información sobre patrimonio defiscales de los Ministerios Públicos:

Acceso a través de Internet a declaración depatrimonio de Fiscales de los Ministerios Públicosque contenga al menos la siguiente información:

● Activos financieros y bienes.● Pasivos.

Para los fines del presente Índice, la informaciónsobre patrimonio, para ser contabilizada como tal,debe corresponder al menos el último año concluido.

33. Información sobre sanciones aplicadas a Fiscales y funcionariosdel Ministerio Público:

Acceso a través de Internet al contenido de lassanciones disciplinarias o de otra índole aplicadas aFiscales de los Ministerios Públicos. Para ser conta-bilizada como tal, debe tenerse acceso a las sancio-nes actualizadas al último mes, o, en su defecto,acceso a la sanción más reciente emitida por losórganos fiscalizadores del Poder Judicial.

34. Publicación en Internet de llamados a concurso para contratación de personal:

Publicación en Internet de llamados a concursopara contratación de personal temporal o establepor parte de los Ministerios Públicos. El llamado a

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concurso público debe contener al menos la siguien-te información:

● Requisitos para el desempeño del cargo. ● Criterios de evaluación de postulaciones.

35. Publicación en Internet de llamados a concurso para contratación de servicios externos:

Publicación en Internet de llamados a concursopara contratación de servicios externos por parte delos Ministerios Públicos. El llamado a concursopúblico debe contener al menos la siguiente infor-mación:

● Términos de referencia para la prestación del ser-vicio.

● Monto(s) ofrecido(s) por la prestación de servi-cios.

● Criterios de evaluación de propuestas.

36. Publicación en Internet de licitaciones para adquisición de bienes o infraestructura:

Publicación en Internet de procesos de adquisi-ción de insumos u otros servicios por parte de losMinisterios Públicos. El llamado a concurso públi-co debe contener al menos la siguiente información:

● Descripción de los insumos licitados, con todaslas caracterizaciones técnicas.

● Monto licitado.● Criterios de evaluación de propuestas.

37. Régimen de acceso de estadísticas a través de Internet:

Formas de acceso a estadísticas sobre causasingresadas, egresadas, pendientes y distribución decasos según infracciones a la ley atendidos por losMinisterios Públicos. Las categorías del presenteindicador se definen como:



38. Centralización de la Información:

Número mínimo de dominios de Internet que esnecesario visitar para acceder a la información antesdescrita:

● Reglamentos Internos y/o Instructivos.● Estadísticas Judiciales.● Presupuesto asignado.● Presupuesto ejecutado.● Información sobre recursos.● Información sobre salarios.● Antecedentes personales.● Patrimonio personal de Fiscales del Ministerio

Público.● Llamados a concursos.● Licitaciones públicas.

Si toda la información se encuentra en un soloSitio Web, existe total centralización, esto es aplica-ble para los países que no son federales. En casocontrario, no existe centralización. La escala es 1 sihay un solo sitio, y 0 si no lo hay. Si la informaciónestá incompleta, igual puede tener 1, ya que lo queinteresa es la centralización del acceso, y no la actua-lización, que la estamos calificando en otros indica-dores.

En el caso de los países federales, vamos a distin-guir entre la materia o fuero federal y la de los esta-dos o provincias componentes. Si para el fuero fede-ral y la justicia estatal o provincial existe un portalen cada caso, que tenga los links para acceder a lainformación requerida, tiene 1. Si tiene acceso sóloal fuero federal o a la justicia estatal o provincial,0,5. En caso contrario, 0.

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ANEXO 2: LISTA DE INDICADORES Y ESCALA DE EVALUACIÓN

Id Indicador Medición y categorías Ponderación

Información sobre Judicatura

I1Página Web Institucional

del Poder Judicial

● Si reúne todos los ítems de información considerada fun-damental = 1.

● Si tiene entre 4 y 5 de los ítems de información = 0,67.● Si tiene entre 1 y 3 de los ítems de información = 0,33.● Si no tiene ninguno de los ítems considerados fundamen-

tales = 0.

I2Publicación de sentencias

en Internet

● Se publican sentencias de todos los tribunales = 1.● Se publican sentencias de dos o más instancias = 0.67.● Se publican sentencias de una sola instancia = 0.33.● No se publican sentencias de ninguna instancia = 0.

*2

I3Actualidad de sentencias

publicadas

● Sentencias emitidas hasta el último mes concluido = 1.● Sentencias emitidas hasta el último año concluido =

0,67.● Sentencias anteriores al último año concluido = 0,33.● No se publican sentencias en Internet = 0.

I4

Publicación de Reglamentos Internos,

Acuerdos y/o Instructivos del Poder Judicial (evaluar

la distinción entre acuerdosvigentes y algunos acuerdos)

● Se publican en Internet los acuerdos = 1.● No se publican acuerdos en Internet = 0.

I5Publicación regular

de causas ingresadas en Internet

● Estadísticas de los últimos 5 años, incluido el último añoconcluido = 1.

● Estadísticas de al menos 4 de los 5 últimos años = 0,75.● Estadísticas de 2 ó 3 de los 5 últimos años, = 0,5.● Estadísticas de al menos 1 de los 5 últimos años, = 0,25.● No se publican = 0.

I6Publicación regular de causas resueltas

en Internet



I7Publicación regular

de causas pendientes en Internet



I8Publicación de Agenda

actualizada de Tribunales ● Sí = 1.● No = 0.

I9

Publicación de informaciónsobre recursos del Poder

Judicial:● Infraestructura

● Recursos tecnológicos● Recursos humanos

● Información disponible en Internet sobre las tres catego-rías de recursos, hasta el último año concluido = 1.

● Información disponible en Internet sobre al menos dosde las tres categorías de recursos, hasta el último añoconcluido = 0,67.

● Información disponible en Internet de al menos una delas tres categorías de recursos, hasta el último año con-cluido = 0,33.

● Información sobre recursos no disponible en Internet = 0.

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I10

Información sobre presupuesto asignado y ejecutado del año

en curso

● Información sobre ingresos y egresos, desagregada porítems de gastos o cobros = 1.

● Información sobre ingresos y egresos, sin desagregación= 0,67.

● Información sobre sólo ingresos o egresos = 0,33.● No se publica en Internet = 0.

I11

Información desagregadasobre ejecución de presu-puesto del sistema judicialdel último año concluido

● Sí = 1.● No = 0.

I12

Información actualizadasobre salarios y remunera-ciones de funcionarios del

sistema judicial

● Disponible información sobre salario base, bonos de antigüedad, bonos por cumplimiento de metas, segúnjerarquía y categoría ocupacional de funcionarios = 1.

● Disponible Información únicamente sobre salarios base y uno de los dos tipos de bonos, según jerarquía y categoría ocupacional de funcionarios = 0,75.

● Disponible Información únicamente sobre salarios base,según jerarquía y categoría ocupacional de funcionarios= 0,5.

● Disponible Información únicamente sobre bonos = 0,25.● Información no disponible en Internet = 0.

I13Información Curricular de

autoridades y Jueces ● Sí = 1.● No = 0.

I14

Información sobre patrimonio personal

de autoridades y Jueces del sistema judicial

● Sí = 1.● No = 0

I15

Información sobre sanciones aplicadas a jueces o funcionarios.

● Sí = 1.● No = 0

I16

Publicación en Internet dellamados a concurso paracontratación de personal

● Publicación de requisitos para el desempeño del cargo y criterios para la evaluación de postulaciones Sí = 1.

● Publicación de al menos uno de los criterios =0.5.● No = 0.

I17

Publicación en Internet de llamados a concurso

para contratación servicios externos

● Publicación de requisitos o referencias y criterios para laevaluación de Postulaciones Sí = 1.


I18

Publicación en Internet dellamados a concurso paralicitaciones de bienes y/o

infraestructura

● Publicación de requisitos o referencias y criterios para laevaluación de postulaciones Sí = 1.


I19Régimen de acceso

a estadísticas

● a) Acceso gratuito y universal: 1.● b) Acceso gratuito, pero que requiere una clave

de acceso, 0,67.● c) Acceso pagado, 0,33.● d) Sin acceso: 0.


a sentencias

● a) Acceso gratuito y universal: 1.● b) Acceso gratuito, pero que requiere una clave de acce-

so, 0,67.● c) Acceso pagado, 0,33.● d) Sin acceso: 0.

I21Centralización (países con

sistema NO federal)

● Si toda la información ó el acceso a través de links aotros sitios están en un mismo portal = 1.

● En caso contrario = 0.

I21

bis

Centralización (países FEDERALES)

● Si toda la información del sistema federal y del sistemaestadual o provincial están en un mismo portal = 1.

● Si tiene acceso solo al fuero federal o a la justicia esta-dual o provincial = 0.5.

● Ninguno de los anteriores = 0.

119

Información sobre Ministerios Públicos

I22Página Web Institucional del

Ministerio Público

● Si reúne todos los ítems de información considerada fun-damental = 1.

● Si tiene entre 4 y 5 de los ítems de información = 0,67.● Si tiene entre 1 y 3 de los ítems de información = 0,33.● Si no tiene ninguno de los ítems considerados fundamen-

tales = 0.

I23

Publicación en Internet deReglamentos Internos,

Acuerdos y/o Instructivos delos Ministerios Públicos

● Se publican en Internet los acuerdos = 1.● No se publican acuerdos en Internet = 0.

I24

Publicación regular de causas ingresadas

en Internet



I25

Publicación regular de causas egresadas

en Internet



I26

Publicación regular de causas pendientes

en Internet



I27

Publicación de informaciónsobre recursos de losMinisterios Públicos:

● Infraestructura● Recursos tecnológicos

● Recursos humanos

● Información disponible en Internet sobre las tres catego-rías de recursos, hasta el último año concluido = 1.

● Información disponible en Internet sobre al menos dosde las tres categorías de recursos, hasta el último añoconcluido = 0,67.

● Información disponible en Internet de al menos una delas tres categorías de recursos, hasta el último año con-cluido = 0,33.

● Información sobre recursos no disponible en Internet=0.

I28

Información sobre presupuesto asignado y ejecutado del año

en curso

● Información sobre ingresos y egresos, desagregada porítems de gastos o cobros = 1.

● Información sobre ingresos y egresos, sin desagregación= 0,67.

● Información sobre sólo ingresos o sólo egresos = 0,33.● No se publica en Internet = 0.

I29

Información desagregadasobre ejecución depresupuesto de los

Ministerios Públicos delúltimo año concluido

● Sí = 1.● No = 0.

I30

Información actualizadasobre salarios y remunera-ciones de Fiscales de los

Ministerios Públicos

● Disponible información sobre salario base, bonos de anti-güedad por cumplimiento de metas, según jerarquía ycategoría ocupacional de funcionarios = 1.

● Disponible Información únicamente sobre salarios base yuno de los dos tipos de bonos, según jerarquía y catego-ría ocupacional de funcionarios = 0,75.

● Disponible Información únicamente sobre salarios base,según jerarquía y categoría ocupacional de funcionarios= 0,5.

● Disponible Información únicamente sobre bonos = 0,25.● Información no disponible en Internet = 0.

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I31

Información Curricular de Fiscales de los

Ministerios Públicos

● Sí = 1.● No = 0.

I32

Información sobre patrimo-nio personal de Fiscales de

los Ministerios Públicos

● Sí = 1.● No = 0.

I33

Información sobre sanciones aplicadas

a Fiscales o funcionarios delos Ministerios Públicos

● Sí = 1.● No = 0.

I34

Publicación en Internet dellamados a concurso paracontratación de personal

● Sí = 1.● No = 0.

I35

Publicación en Internet de llamados a concurso

para contratación de servicios externos

● Sí = 1.● No = 0.

I36

Publicación en Internet delicitaciones para adquisiciónde bienes y/o infraestructura

● Sí = 1.● No = 0.


a estadísticas

● a) Acceso gratuito y universal: 1.● b) Acceso gratuito, pero que requiere una clave de acce-

so, 0,67.● c) Acceso pagado, 0,33.● d) Sin acceso: 0.

I38Centralización (países con

sistema NO federal)

● Si toda la información ó el acceso a través de links aotros sitios están en un mismo portal = 1.

● En caso contrario = 0.

I38

bis

Centralización (países FEDERALES)

● Si toda la información del sistema federal y del sistemaestadual o provincial están en un mismo portal = 1.

● Si tiene acceso solo al fuero federal o a la justicia esta-dual o provincial = 0.5.

● Ninguno de los anteriores = 0.

Las reformas judiciales que la mayoría de los paí-ses de la región han impulsado las últimas décadashan tenido por fin cambiar varios de los paradigmasque tradicionalmente se tenían sobre la justicia. Así,si antes se la veía simplemente como el ejercicio deuna potestad pública, donde primaban los interesesgenerales del Estado y la sociedad, ahora la miradapasa a centrarse en los derechos e intereses de losciudadanos convocados a ella. Así, si antes se pensa-ba que los problemas de la justicia eran todos deprincipios, en donde las cosas había que hacerlasobligatoriamente de determinada manera, ahorapasa a imponerse una visión de política pública quereconoce la existencia de múltiples caminos paraobtener determinados objetivos de bien social, alter-nativas sobre las que hay que pronunciarse a partirde minuciosos análisis de eficiencia y efectividad.

El resultado de todo ello es que crecientementelos sistemas de justicia y los subsistemas que lo inte-gran han pasado a ser considerados verdaderos ser-vicios públicos, susceptibles de ser diseñados, dirigi-dos y evaluados de la misma manera como puedenser la salud, la educación o la vivienda, más allánaturalmente de las diferencias técnicas entre cadauno. Desde el momento en que la justicia pasa a serentendida como un servicio público, la informacióny su publicidad se convierten necesariamente en unelemento clave para su manejo y desarrollo institu-cional, ya sea por la necesidad de que los usuariosdel sistema conozcan su existencia y cómo utilizar-lo, y en términos abstractos, para saber ante quésituaciones pueden acceder a la justicia, como con-cretos cuando, por ejemplo, desean interponer unadenuncia, conocer la agenda de audiencias de un tri-bunal o el veredicto de una Corte.

Pero hay otra razón adicional. Los sistemas dejusticia para poder cumplir con su trabajo requierende información. Uno bien podría definir la laborjudicial precisamente como la de captar, procesar,producir y difundir información. Un caso judicialno es otra cosa que un conjunto de información.Pues bien, el éxito entonces de un sistema de justi-cia depende de su capacidad para captar y manejarinformación. Sin ella, nada puede hacer. Y la expe-riencia enseña que la mejor forma para obtenerinformación es ganándose la confianza de los usua-rios del sistema y, paradojalmente, para obtener esaconfianza es imprescindible darles información. Si

los ciudadanos ven que el sistema los toma en cuen-ta y responde de alguna forma ante sus denuncias opeticiones, estarán mejor dispuestos a repetir laexperiencia en el futuro.

En términos aún más generales, el grado de legi-timidad de la justicia como institución tambiéndepende de qué tan abierta se encuentre al escrutiniopúblico, rol que generalmente queda entregado a losmedios de comunicación social, las ONGs especiali-zadas o entidades académicas. A ellos les interesarásaber quiénes son los jueces y cuáles son sus historiaspersonales, cuánto tiempo se demoran los juicios,cuántos casos quedaron pendientes para el próximoaño, en qué se invirtieron los recursos proveídos alsistema; información a partir de la cual podrán infe-rir sobre el estado de la justicia y, eventualmente,desarrollar las medidas necesarias para mejorarla.

La transparencia para todo ello es esencial. Unopuede sostener que los sistemas de justicia, comoentidades públicas que administran un poder yrecursos entregados por los ciudadanos “deben” sertransparentes. Pero más convincente aún nos parecesostener que la justicia “necesita” ser transparentepara poder cumplir con sus fines (de hecho lanoción del juicio público es consustancial a lanoción de justicia) y que cuando no lo es, todo elsistema se debilita. La falta de transparencia judicialno lleva a la inexistencia de información, sino con-duce a que las personas tomen decisiones o formenjuicios en esta materia a partir de información demenor calidad (el rumor, el trascendido, la opinióninteresada de una parte, entre otras)

En este contexto CEJA tomó la decisión de cons-truir un Índice sobre Acceso a la InformaciónJudicial, circunscrito en esta oportunidad a la infor-mación que se brinda a través de Internet, con losfines, por una parte, de tener una idea clara sobre lainformación que los sistemas de justicia hoy le estánentregando a sus ciudadanos y, por la otra, de gene-rar incentivos en las instituciones para que el nivel yla calidad de esa información mejoren. Limitamosnuestra mirada a la información entregada a travésde Internet, en atención a que hoy es el medio decomunicación que con mayor cobertura y a meno-res costos posibilita difundir información institucio-nal. CEJA tiene precisamente entre sus misionesincentivar su uso en el medio judicial, pues poten-

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TRANSPARENCIA E INFORMACIÓN JUDICIAL

Juan Enrique Vargas ViancosDirector Ejecutivo, CEJA

cia enormemente el trabajo regional. Adicional-mente, el análisis a través de la Web es fácil de hacery homologar, permitiéndose así un trabajo altamen-te objetivo.

Entre los principales hallazgos de este estudio seencuentra la constatación de que la gran mayoría delos Poderes Judiciales y Ministerios Públicos de laregión cuentan con sitios web institucionales, aun-que los objetivos de ellos y el nivel de informacióncon que han sido nutridos son muy dispares. Entodo caso, la situación no es homogénea a nivelregional, puesto que en los países del CaribeAngloparlante, donde en general el nivel de pene-tración de Internet es inferior al resto de la región,son muy pocos los que cuentan con sitios web(Trinidad y Tobago, Barbados y Jamaica son laexcepción).

Por otra parte, la situación es bastante desigual sise compara a los Poderes Judiciales con losMinisterios Públicos, pues en los primeros 23 de los34 de los países de la región cuentan con un sitioinstitucional (aunque éste no sea completo). Encambio, tratándose de los Ministerios Públicos, sólo14 de 34 lo tienen. Si observamos ahora el nivel deinformación que cada una de esas institucionesentregan, las diferencias también son marcadas. Elpromedio ponderado asignado a los tribunales de laregión alcanzó a un 29% (de un máximo de 100),en cambio el promedio ponderado de losMinisterios Públicos es sólo de un 15%, lo quedemuestra mayores carencias de información.Llama la atención esta situación pues todo indicaque la necesidad de contacto con los usuarios debie-ra ser tanto o más intensa en el caso de las fiscalíasque en el de los tribunales. Aquí existe un granterreno para avanzar a nivel regional.

El segundo hallazgo relevante a nuestro juicio,desmitifica lo que comúnmente se piensa en tornoal acceso a la información y al uso de Internet.Generalmente se cree que es algo muy caro, un biensuntuario casi privativo de los países desarrollados.El caso de Costa Rica, en un sentido positivo, mues-tra que ello no necesariamente es así. Ese país enca-beza el ranking regional en cuanto a los tribunalesde justicia con un 86%, dejando en un segundo

lugar a Estados Unidos (80%). En el ranking global,-que pondera tribunales y Ministerios Públicos-,Costa Rica queda en un excelente segundo lugar(64%), perdiendo el primero sólo a consecuencia deque su Ministerio Público muestra un promediobastante inferior (31%). En el ejemplo inverso seencuentra Canadá, país que pese a su alto desarrolloe interés en los temas de conectividad, sólo ocupa eldécimo lugar en el índice global (41%), siendosuperada, además de Estados Unidos y Costa Rica,por Argentina, México, Venezuela, Perú, Chile,Brasil y Colombia. Pareciera ser que más importan-te que los recursos y acceso a la tecnología es el des-arrollo de una política institucional consistente enesta área.

En cuanto a para qué usan sus sitios en Internetlas instituciones del sector, nos encontramos que lasáreas en las cuales existe mayor información si agre-gamos a todos los países de la región son, en el casode los tribunales, la publicación de estadísticas, sen-tencias (jurisprudencia), datos curriculares de losjueces, reglamentos y acordadas internas y llamadosa concursos, en ese orden. Llama la atención la muyescasa información sobre ejercicio presupuestario,situación patrimonial de los jueces y sanciones apli-cadas a los mismos (de hecho ningún país publicaestos dos últimos tipos de información). En el casode los Ministerios Públicos, la información sobreejecución presupuestaria es similar a la que se brin-da sobre estadísticas y sólo algo inferior a la que seda sobre normativas internas, aunque siempre enpromedios inferiores a los de los tribunales.Tampoco se entrega en este caso información sobrepatrimonio y sanciones a fiscales.

En fin, creemos que los resultados que muestraeste Índice dan cuenta de los enormes esfuerzos queaún restan en la región por abrir nuestros sistemasde justicia tanto al escrutinio público y al mundodel intercambio virtual de información. Pero almismo tiempo muestra que los países que asumeneste desafío pueden obtener logros notables que sinduda impactarán en la confianza que despiertan ensus ciudadanos. Tenemos la intención de volver aconstruir este índice año a año, bajo similar meto-dología con el fin de dar a conocer los avances quese generen en la región.

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LA FLAGRANCIA: NUEVO PROCEDIMIENTO QUEMARCA UNA REACCIÓN ANTE LA RESISTENCIA AL CAMBIO

Fruto de nuestra formación universitaria y nues-tra necesidad de acomodarnos en estructuras perfec-tamente definidas, es que, desde el ámbito judicial,por años, venimos augurando la falta de salidas,como también cerrando la posibilidad de que pro-yectos de reformas pueden lograr una mejora en elservicio de justicia.

El “no se puede” se ha instalado en nuestras orga-nizaciones, y con mucha pericia y adaptaciones,hemos sabido neutralizar los distintos cambios legis-lativos para que nada cambie. Seguramente queestos no han sido todo lo felices que uno podríaesperar, ya sea por la inoportunidad de los mismos,como por la falta de recursos humanos y materialesque ellos presuponen; pero más allá de los beneficiosy desaciertos que llevan ínsitos, se ha tratado deminimizar sus efectos.

Y para esto, valga como ejemplo, la reformaintroducida por la ley que introdujo el llamado“Procedimiento de Flagrancia”. En su inicio, en eldepartamento judicial Mar del Plata, se instaló laidea de que era imposible llevarla a cabo. Luego, unFiscal se atrevió a solicitar en las causas en que inter-vino su aplicación. Y créanme que todos lo mirába-

mos sorprendidos, hasta con cierto escepticismo, deque la estructura funcional le permitiera cumplircon los plazos procesales que allí se establecían.

La actitud persistente del Sr. Fiscal nos mostró laviabilidad de poner en funcionamiento tal procedi-miento, suscitando luego la imitación de los opera-dores en su totalidad.

Similar actitud se plasmó cuando se nos “invitó”a participar de la experiencia piloto que se llevaría acabo en Mar del Plata, fruto del acuerdo realizadoentre la Procuración General, el Ministerio deJusticia de la provincia de Buenos Aires, el Institutode Estudios Comparados en Ciencias Penales ySociales (INECIP) y el Centro de Estudios deJusticia de las Américas (CEJA).

Y digo se nos “invitó” a los jueces de garantíasporque no habíamos participado del diseño, no for-mábamos parte del equipo asignado a tal tarea, ytampoco habíamos viajado a Chile a constatar elfuncionamiento del sistema, y si bien teníamosconocimiento de la evolución del plan, podríamosdecir que nos considerábamos meros “espectadores”.

En consecuencia, todo estaba dado para poneren práctica todos nuestros recelos y escepticismos,en orden a –una vez más– estampar la frase lapida-ria “Esto es imposible de llevar a la práctica”.

Saúl Roberto Errandonea

Juez de Garantías de Mar del Plata, [email protected]

The author of this article is one of the investigative judges who have been carrying out a pilot proj-ect in Mar del Plata in the Buenos Aires Province of Argentina since July 2005. One of the objectives ofthis experience is to expand the adversarial system by introducing oral procedures at the pretrial stageand improving aspects such as judicial management. Here the judge describes his personal experiencewith the project, his initial criticisms of the initiative and his satisfaction with the progress that has beenmade during the first few months of the program. He also mentions areas in which there is a need toextend the reform.

*

El plan piloto en Mar del Plata, reflexiones desde la justicia de garantías

Reflexiones

Así, luego de semanas de reuniones que busca-ban mostrar las bondades del sistema, y si bien enun comienzo se nos representaba la idea de que algonos querían “vender”-que nosotros no estábamosinteresados en “comprar”-, comenzamos a derribarbarreras y prejuicios. Y creemos que la bisagra se diocuando en un momento se nos dijo “Esto no sólotiene que mejorar el servicio de justicia, sino la cali-dad de vida de los operadores”, asumiendo esto, enlo personal, como una meta en la incorporación odesestimación de rutinas de trabajo

Y esto es tan así, que en tanto no entendamosque ambas cuestiones se encuentran tan emparenta-das, nuestra tarea derivará en un sacrificio sin senti-do, cuyas víctimas estarán representadas por los jus-ticiables, y a renglón seguido, Jueces y Funcionarios.

Nuestra actividad, la de administrar justicia, essencillamente un trabajo, que si bien requiere denosotros una dignísima dedicación, lejos está de queésta sacrifique a la persona, la consuma, sin permi-tirle disfrutar de todo aquello que pueden hacer elresto de los mortales. Pero entendamos bien, esto esun trabajo, y como bien lo señala el Dr. Ricardo LiRossi, esto supone como consecuencia un trabaja-dor, que se dedica a ello con laasignación de una tarea, buscandosu mejor realización, perfeccionán-dose y utilizando las técnicas de ges-tión más adecuadas conforme a lacalidad del servicio que pretende ydebe brindar1.

Este concepto no desmerece nues-tra función, por el contrario, la revalo-riza, pues de esta manera no “profetiza-mos” nuestras sentencias, sino que lasconstruimos desde sus cimientos. Deesta manera bajamos a la arena y nosmostramos ante la comunidad con todasnuestras imperfecciones, pero con la acti-tud de superarlas.

Insisto para concluir esta introducción, y amanera de pretensión, que nada de lo que empren-damos pueda significar desmejorar nuestra calidadde vida.

HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE CONSENSO

Y desde aquel punto de partida se instaló en laexperiencia otra idea–fuerza, por demás importantey que creo necesario desarrollar: “Sin posibilidad decambio legislativo hay que diseñar un modelo de ges-tión que permita profundizar el sistema acusatorio”.

Desde allí, y como referente el modelo de gestiónde la justicia penal implementado en la Repúblicade Chile, se nos ofrecía un arduo e incierto camino,pues fácil resulta advertir la diferencia de realidadesdesde los aspectos no solamente jurídicos, sino polí-ticos, sociales, culturales, de infraestructura, etc. quea cada paso se vislumbraban ante el odioso, y a la veznecesario, ejercicio de comparación.

La construcción del sistema esta vez estaba acargo de nosotros, como la modificación de la ges-tión y la actitud de los operadores, y todo esto –insisto - sin cambio legislativo, es más, y expuestodescarnadamente, con lo que teníamos. Se advierteen esto la diferencia con experiencias anteriores, endonde la reforma legal había precedido a la com-probación de la viabilidad del sistema.

Por ello, tanto jueces, fiscales comodefensores, debieron repensarsus esquemas, llegándose con

ayuda de técnicos en gestión yadministración a lograr lo que se

denominó “Diagrama de Flujos”.Algo que parece muy obvio, pero

cuya determinación permite “acei-tar” el sistema con prescindencia de

quienes sean sus operadores.

Una vez logrado esto se pasó a otraetapa, que rescato como la más impor-

tante no sólo para esta experiencia sinopara el logro de un mejor servicio de jus-

ticia: La búsqueda de fórmulas de consenso.

Esto es lo que ha permitido superar dificultades,modificando actitudes obstruccionistas y meramen-te burocráticas, presentando el problema y la formaen que puede ser solucionado, sin renunciar cadauno a su función y dejando a salvo la independen-cia de criterios, con pleno respeto al aporte del otro.Y esto implica poner de resalto tanto los aciertoscomo los errores, desterrando el “encubrimiento”del colega que incumple con su función, pues así se

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Nuestraactividad, la de admi-nistrar justicia, es sencilla-mente un trabajo, que si

bien requiere de nosotrosuna dignísima dedica-ción, lejos está de que

ésta sacrifique a lapersona, la consuma,sin permitirle disfru-tar de todo aquelloque pueden hacer

el resto de losmortales.

1 Disertación brindada en el "Curso Introductorio sobre Manejo de casos", correspondiente al módulo II del programa de la Escuela Judicial de la Asociación deMagistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional, Comisión de Capacitación y Actividades Académicas en el mes de Agosto de 2003.

lo hace con la vista puesta en mejorar la experienciapiloto, porque previamente asumimos, y luego loratificamos, que ésta como instrumento de trabajonos resulta ÚTIL.

Esto significó tener reuniones de trabajo con fis-cales y defensores, y en ellas plantear formas de reso-lución de los problemas advertidos o bien de los quese presentarían, discutiendo sin tapujos los tramosde la experiencia.

Significó además “acriollar” el modelo chileno ynada más que un ejemplo para plasmar esto. En elvecino país, el administrador –uno de los cualesestuvo en la capacitación dada por los organismosgeneradores del proyecto– resulta piedra angular delsistema, ya que logra la coordinación administrativaen forma eficiente, desligando a los magistrados decualquier tarea ajena a lo jurisdiccional. Dicha tareaes llevada a cabo por un licencia-do en Administración de empre-sas. He aquí, que como se podráadvertir esta función no existe ennuestro esquema funcional, y sibien es anhelable que ello ocurra,hubo que suplirla con elementosexistentes. Entre sus funciones seencuentra la labor previa que asegurela realización de la audiencia en eltiempo señalado, que el Juez en talmomento tenga a su disposición la salade audiencias, que procure la registra-ción de éstas, etc., resultando el “admi-nistrador” pieza clave a la cual desde elaspecto administrativo debemos sujetarel accionar, toda vez que resulta comúnpara la Justicia de Garantías.

Como consecuencia de esto, una auxiliar letrada,personal de los Juzgados y del departamento deinformática, y los Jueces comenzamos a elaborarmodelos, rutinas de actuación, formas de notifica-ción de las audiencias, generación de estadísticas yotras tareas conexas, supliendo -y creemos muysatisfactoriamente- la función asignada al símil de laexperiencia chilena, que hasta la fecha ha arrojadoun índice de eficiencia altísimo en lo que respecta ala gestión.

BASES DE LA EXPERIENCIA PILOTO

Los objetivos básicos del plan se han determina-do como derivación de aquellas falencias constata-das en la implementación de la reforma procesal lle-vada a cabo en la provincia de Buenos Aires en elaño 1998, que genera la sensación de que resta unimportante camino por transitar.

Tales deudas se ofrecen nítidamente en lo quehace a la ansiada desformalización por un lado, y laausencia de la oralidad en la investigación penal pre-paratoria como forma de resolución de las cuestio-nes que en dicha etapa se presentan, como mediomás ágil y eficiente, por el otro.

En tal entendimiento se determinó como objetivos:

1) Profundizar el sistema acusatorio.2) Optimizar el modelo de gestión de los recursos.3) Mejorar la capacidad de respuesta del sistema a

los conflictos y la imagen institucional delPoder Judicial.

Instrumentado en cinco etapas, cada una de ellasdestinadas a: 1) a la formación del equipo interins-titucional y a la recopilación de información; 2) laformulación de un plan; 3) la presentación de la

propuesta a las autoridades provinciales y a lasorganizaciones que coadyu-van al cambio; 4) la ejecu-

ción concreta de las propues-tas; 5) la documentación y

evaluación de lo realizado.En el corto plazo, la expe-

riencia se restringe a los procedi-mientos de flagrancia introduci-

dos por las leyes 13.183 y 13.260establecidos en el Título I bis del

libro II del C.P.P., pero con la vistapuesta, y ahí sí, mediando reforma

legislativa, extenderlo hacia los res-tantes procedimientos.

Conviene repasar que “Se considera que hay fla-grancia cuando el autor del hecho es sorprendido enel momento de cometerlo o inmediatamente des-pués, o mientras es perseguido por la fuerza pública,el ofendido o el público, o mientras tiene objetos opresenta rastros que hagan presumir que acaba departicipar de un delito” (art. 154 CPP), ciñéndose suaplicación a los “delitos dolosos cuya pena máximano exceda de quince (15) años de prisión o reclusión,o tratándose de un concurso de delitos ninguno deellos supere dicho monto” (art. 284 bis CPP).

PREPARACIÓN DEL EQUIPO DEFLAGRANCIA Y SU OPERATIVIDAD

El sistema requiere la creación de un equipo des-tinado a hacer posible la realización de la audienciadonde un Juez resolverá en forma oral, luego deescuchar a las partes y las cuestiones que le seansometidas a su conocimiento.

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Significóademás "acriollar" el modelo

chileno y nada más que unejemplo para plasmar esto.En el vecino país, el admi-nistrador (...) resulta pie-dra angular del sistema,

ya que logra la coordina-ción administrativa enforma eficiente, desli-gando a los magistra-

dos de cualquiertarea ajena a lo

jurisdiccional.

Para ello, y atendiendo a la realidad de nuestrodepartamento judicial, se diseñó un equipo confor-mado en distintas etapas, el cual resulta común paralos tres Juzgados de Garantías existentes a la fecha.

1) En primer lugar, el Equipo de Flagrancia, loscapacitadores de las Instituciones que avalan laexperiencia y los Jueces de Garantía diseñaronel modelo de gestión a través de la determina-ción de lo que se denominó “diagrama de flu-jos”, consistente éste en el recorrido de la inves-tigación desde su inicio, como también las dis-tintas alternativas en que ésta puede transcurrir.

2) Luego, ya los Jueces de Garantías con sus cola-boradores, revisaron nuevamente el modelo,precisando cada uno de los aspectos. Vale comoejemplo la confección de los modelos de actasque documentan la realidad de lo actuado en laaudiencia, rutina de las notificaciones, exten-siones horarias, etc.

3) Se culminó con la asignaciónde una auxiliar letrada comocoordinadora de la Secretaríade Flagrancia, la que comofunción debía generar un espa-cio común de actuación, tantopara Jueces, como para fiscales ydefensores. Esta Secretaría cuen-ta además con la colaboración delpersonal de los Juzgados así en lasaudiencias como en lo previo y loposterior a éstas. El sistema se valede su eficacia para el logro de susobjetivos

4) Otro tanto ocurrió en el MinisterioPúblico Fiscal y de la Defensa, encuanto a la creación de esquemas que pudierandar respuesta a la demanda que irrogaran lascausas tramitadas bajo el procedimiento deFlagrancia, con la asignación de fiscales y dedefensores para cubrir los turnos.

El trabajo del diseño abarca las distintas etapaspor las que transita el caso previo a su resolución, elque se puede esquematizar de este modo:

TRABAJO PRE–AUDIENCIA

● El expediente llega al Juzgado procedente de laUnidad Fiscal de Flagrancia pudiendo verificarsedos situaciones: a) con persona detenida solici-tando la conversión de la aprehensión en deten-ción y la declaración al caso del procedimientode flagrancia, y si se ha solicitado la excarcelaciónen la oportunidad de la declaración del art. 308del CPP., se fija audiencia dentro de los cincodías para resolverla. b) si no hay detenido porhaberse otorgada la libertad mediante el Art. 161

del CPP., y requiriéndose la declaración al casodel procedimiento de flagrancia -previo examensobre su procedencia-, y para el caso en que laspartes soliciten una audiencia de finalización porhaber llegado a un acuerdo, o bien el fiscal con-sidere procedente el sobreseimiento o requiera laelevación a juicio, se la fija en ese momento.

● Una vez solicitadas las audiencias por las partes,las mismas se fijan en cada Juzgado con comuni-cación con la Secretaría de Flagrancia, quien lascoordina de acuerdo a la franja horaria que cadaJuzgado tiene asignada. Sobre este último puntose tiene que indicar que las audiencias se des-arrollan de 08,30 hs a 13.00 hs. de lunes a vier-nes, dividido esto en tres franjas de similar exten-sión horaria. Como se cuenta en lo referente alespacio con una sola sala de audiencias, la opti-mización en su utilización resulta obviamentedeterminante.

● Fijada la audiencia, se realiza su notificación a laspartes mediante planillas, tanto a la Uni-

dad Fiscal de Flagrancia como ala Defensoría General. En lo que

hace a los defensores particulares,éstos en la primera oportunidad

–aceptación del cargo- se les pre-gunta la forma que escogen para su

notificación (cédula, correo electró-nico, etc.).

● En cuanto a los imputados, si éstos seencuentran en libertad, su citación y

concurrencia queda a cargo de la defen-sa. En cambio, si se encuentran deteni-

dos, la concurrencia se asegura a través delJuzgado en el que se encuentren a disposición.

● El día anterior a la audiencia se verifica la efecti-va notificación a las partes, toda vez que la reali-zación de la audiencia es función primordial dela secretaria de flagrancia, como también que serealice puntualmente, debido esto último a laexigüidad de los horarios asignados. Hasta lafecha se ha logrado un altísimo índice de realiza-ción de audiencias, con escasísimas suspensiones.

● Por último, la publicidad de las audiencias se ase-gura con la publicación de las audiencias, tantoen la sala de audiencias como en las mesas deentradas de los Juzgados de Garantías.

DURANTE LA AUDIENCIA

La presencia de los Jueces, fiscales y defensores alas audiencias en el horario asignado, se comple-menta con la actitud que cada uno tenga para laconsecución del resultado en ellas. Así, no se entien-de la concertación de aquella sólo desde un aspectomeramente formal, sino con el objeto de lograr unaexcarcelación, un sobreseimiento o un acuerdo. Lasaudiencias en la experiencia tienen un objeto multi-

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Encuanto a losimputados, si éstos se

encuentran en libertad, sucitación y concurrencia

queda a cargo de ladefensa. En cambio, sise encuentran deteni-dos, la concurrenciase asegura a travésdel Juzgado en el

que se encuentrena disposición.

propósito, y se han diseñado esencialmente dostipos:

1) A los cinco días, para resolver laexcarcelación cuando fuera soli-citada (este término actualmentepor la celeridad en la obtención delos antecedentes del imputado seencuentra reducido a dos días)

2) A los veinte días, a los fines de lafinalización de la causa (plazo esta-blecido en el art. 284 quater del CPP,o bien cuando el fiscal entienda queha concluido la investigación).

3) Eventualmente puede surgir otraaudiencia, cuando el defensor, previorequerimiento de elevación a juicio for-mulado por el Fiscal, hace uso del plazo esta-blecido en el art. 336 del CPP, y expresa oposi-ción a la pretensión del representante delMinisterio Público Fiscal.

En las dos primeras audiencias se pueden propo-ner objetos distintos que los solicitados. Así, se pue-den presentar:1) excarcelación.2) Falta de mérito.3) Suspensión de juicio a prueba.4) Juicio abreviado.5) Juicio directísimo.6) Sobreseimiento.7) Prisión preventiva8) Elevación a juicio.

Para ello:

● Los JUECES deben recepcionar atentamente lainformación aportada por las partes y estar abier-tos a las propuestas que éstas hagan, ya que aquélno tiene contacto con el expediente. Se debefavorecer el contradictorio como realización delsistema acusatorio, en un sentido proactivo. Enla exposición de las pretensiones, sólo actúacuando la información necesaria para resolver hasido defectuosa o confusa, o, sin más, no ha sidosuministrada, pues el Juez es el mas “ignorante”de los hechos y, por tanto, deben suministrarleinformación precisa sobre los mismos.

● El FISCAL debe relatar su pretensión de manerabreve, clara y concisa, estando a su cargo, en laresolución de la excarcelación, el aporte de losantecedentes del imputado.

● El DEFENSOR, con conocimiento del caso,debe compensar el requerimiento del fiscal,estando abierto a la comunicación con éste parala producción de prueba en conjunto si resultarenecesario, como también para la realización deacuerdos.

● Las PARTES, con el transcurrir de la experiencia,han mejorado la calidad de la información que

suministran al Juez, sustentandoespecialmente los aspectosfácticos, ya que los jurídicos,

salvo situaciones muy especí-ficas, se suponen ya conoci-

dos. Resulta necesario expresarsobre este punto la necesidad de

la capacitación permanente quese oriente a la formación profesio-

nal sobre formas de litigación, enorden a lograr mejores resultados.

● Las NOTIFICACIONES de lodecidido se efectúan en la misma

audiencia y en forma oral, generandouna disminución de trámites a tal fin, obviándo-se de esta manera el libramiento de cédulas y ofi-cios, con el consiguiente ahorro de los recursoshumano y material. Se cumple de esta maneracon rapidez, seguridad y economía, conforme laspautas del art. 126 del C.P.P.

● El REGISTRO de la audiencia se realiza con lacolaboración de un empleado, quien tiene a sucargo la grabación del audio mediante un sistemadigital existente al efecto y un programa específi-co. Esto luego es trasladado del disco rígido de lacomputadora a discos compactos en forma sema-nal, perfectamente identificados, y mediante unprocedimiento por demás sencillo. Cualquierconsulta o duda en cuanto a lo acaecido en unaaudiencia se satisface con la escucha del disco através de su reproducción. No obstante ello, elmismo empleado en forma simultánea capta loscontenidos fundamentales de la audiencia a finde labrar el acta respectiva, la cual resulta unasíntesis de lo decidido en la audiencia. Estaforma de registro ha significado una modifica-ción cultural del apego a la escritura, la que essuplantada por el registro de audio.

POST- AUDIENCIA

Superada la audiencia, la labor se encuentra dirigida a:● Satisfacer y completar las cuestiones referidas a la

REGISTRACIÓN.● Realizar las COMUNICACIONES de lo resuelto.● Cumplir con la remisión del expediente, de

acuerdo el tenor de lo decidido, ya sea alTribunal Oral o Correccional cuando se eleva elexpediente a juicio, o bien al Juez de Ejecucióncuando se trate de un Juicio Abreviado o unaSuspensión del Juicio a Prueba.

● En caso de haberse interpuesto un recurso deAPELACIÓN, la remisión a la Excma. Cámarade Apelaciones y Garantías del expediente, con-juntamente con el registro de audio de la audien-cia donde se dictó el decisorio recurrido.

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LasPARTES, con el

transcurrir de la experiencia,han mejorado la calidad de la información quesuministran al Juez,

sustentando especial-mente los aspectosfácticos, ya que los

jurídicos, salvo situa-ciones muy especí-ficas, se suponenya conocidos.

LA FLAGRANCIA EN LA ETAPA DEL JUICIO

La experiencia encuentra en esta etapa el nervioque transmite su influencia sobre todo el procedi-miento, pues, sobre la base del consenso, se ha esta-blecido el compromiso de los operadores de realizarel Juicio dentro de los sesenta días de ingresado elexpediente a esa instancia, abreviándose para ello losplazos resultantes de la actividad que pudiera surgirde la audiencia prevista en el art. 338 del CPP.

Se complementa el acuerdo con el compromisopor parte del Ministerio Público Fiscal de no reali-zar acuerdos en esta etapa, en orden a favorecerlosen su tránsito por ante la Justicia de Garantías.

TRAMITACIÓN DE LOS RECURSOS

En los recursos de apelación que tramitan porante la Cámara de Apelaciones yGarantías, su expresión de agraviosserá presentada por las partes enforma oral, admitiéndose el contra-dictorio, pudiendo -cuando la cues-tión lo permita- pronunciarse en lamisma audiencia, quedando vigentepara el resto el plazo legal de cincodías. Se adopta en esta etapa comoforma de registración el audio vertidoen un disco compacto con el acta quereseña lo allí acontecido.

PERMANENTE REVISIÓN DE LO ACTUADO

La implementación de la experienciapiloto ha significado una constante y perió-dica revisión de las rutinas llevadas a cabopor los operadores.

Esto ha generado:● Reuniones entre los JUECES DE GARAN-

TIAS, donde se intercambian experiencias de lasaudiencias llevadas a cabo, problemas surgidosen la gestión, formas de resolver planteos nove-dosos, etc. Esto, aparte de la riqueza que signifi-ca, permite hallar formas de implementar crite-rios comunes que redundan en beneficio de laspartes al formular sus planteos.

● Reuniones entre los JUECES DE GARAN-TIAS, FISCALES Y DEFENSORES OFICIA-LES, donde se exponen las posibles alternativasque ofrecen sus actuaciones en pos de mejorar elservicio de justicia, como también las bases denuevas fórmulas de consenso para su logro.

● Reuniones con el EQUIPO que supervisa laexperiencia, donde se analizan desde una pers-pectiva más general, comprensiva de todos lostramos por los que transita la experiencia,(Justicia de Garantías, Cámara de Apelaciones yGarantías, Tribunales Orales y Correccionales)las dificultades y correcciones que correspondenrealizar.

RESPUESTA A INTERROGANTES Y EL CAMINO QUE AUN RESTA

En los albores de la puesta en marcha de la expe-riencia, muchos han sido los cuestionamientos rea-lizados. Así se ha advertido que:

● “Se prioriza la eficiencia y la rapidez por sobre lasgarantías procesales de los imputados”. A esto sepuede contestar que la realización de un procesogarantizador de los derechos del imputadodepende de la calidad de la labor que realicen los

operadores. Ni el sistema escrito tradicio-nal, ni el ideado por estaexperiencia, por sí solos danrespuesta a un debido proce-so legal. Ahora bien, el con-tradictorio, con la posibilidadde que el imputado se encuen-tre con aquel que le intima enforma directa el hecho, con undefensor que expone su estrate-gia con claridad y sin misterios, ycon el órgano juzgador querecepta directamente las preten-siones, parece generar un ámbitomás propicio y acorde a la mandaconstitucional establecida en el Art.18 de la Constitución Nacional.

● “Se busca la eficiencia sobre unsector de sujetos que constituye lahabitualmente denominada ´Cliente-

la` del sistema penal”. Por lo pronto, no estánada mal ser eficiente en algo. Luego, este argu-mento se desvanece al reconocer que la experien-cia comenzó con los delitos en flagrancia perotiende a proyectarse –reforma legislativa median-te- a todo el espectro restante. De todas manerasno se puede dejar de mencionar que los casos encuestión representan más del ochenta por cientode los ingresados al sistema penal, trayendo estoen su tratamiento, y como consecuencia necesa-ria, la mayor disponibilidad –ahora- del recursohumano y material para avocarse a la investiga-ción y resolución de los casos considerados demayor complejidad.

● Como consecuencia de lo recién expuesto, no sepuede dejar de tener en cuenta la opinión de los

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...el contradictorio,con la posibilidad de que elimputado se encuentre con

aquel que le intima enforma directa el hecho, con

un defensor que exponesu estrategia con claridad

y sin misterios, y con elórgano juzgador querecepta directamente

las pretensiones, pare-ce generar un ámbitomás propicio y acor-de a la manda cons-titucional estableci-da en el Art. 18 de

la ConstituciónNacional.

operadores, los que a pesar del esfuerzo pormodificar los criterios de actuación, se hanexpresado en forma favorable a la experiencia, yestán permanentemente atentos a las variacionespara su mejoramiento. Por su parte, los justicia-bles se han visto favorecidos al momento deacordar el tiempo de la pena con el fiscal, encuanto se destierra su justificación por el tiemposufrido en prisión preventiva.

● Para el justiciable el proceso deja de ser inenten-dible en esta etapa. Las cuestiones se planteancon claridad, utilizando un lenguaje natural,entendible para su destinata-rio. Se lo hace sin intermedia-rios, pues el Fiscal le habla enforma directa cuando formulala imputación. Además, verificala tarea efectiva de su defensor.Por fin, el Juez le refiere lo deci-dido, dando cuenta de los funda-mentos en que se basa.

● También se torna necesario, enorden a mejorar la comunicación,la información que se brinde y lacalidad de las audiencias, la realiza-ción de cursos de litigación.

● La contradicción y la inmediaciónpermiten superar rápidamente, y conun nivel de soluciones aceptables, a-quellas cuestiones que, escritura me-diante, podían llevar días como conse-cuencia de los traslados y contestaciones.

● Se ha dicho que “con nuestra idiosincrasia el sis-tema va a fallar”. Esto ha sido totalmente supe-rado, ya que desde el punto de la gestión se hanlogrado excelentes estándares de eficiencia, en loque hace a la realización de audiencias e índicesde resolución logrado en las mismas. Las estadís-ticas son hartamente elocuentes, generando estoun alivio en los órganos de juicio en lo que hacea las causas que efectivamente llegan para su juz-gamiento.

● También es cierto que de proyectarse en el tiem-po la experiencia, se torna indispensable el redise-ño, en primer lugar, de la Justicia de Garantías yluego, de los demás órganos que componen lajusticia penal. Así, y en los primeros meses, seadvierte la necesidad de contar con más órganosde decisión, aunque dotados de menores plantasde personal. La delegación laboral se ve acotada,ya que gran parte de los trámites se resuelven enaudiencia, debiendo por tanto reforzarse esteespacio. Es dable traer a cuenta, y a modo deejemplo, que las Mesas de Entradas de los juzga-dos han disminuido la recepción de escritos y

notificaciones, ya que éstas se realizan enforma oral en la au-diencia. Y es este redise-ño quizás el mayor des-afío que resta realizar,dado que implica para losoperadores modelos co-munes de actuación a lasque nos tenemos que some-ter, con desprendimiento dehábitos individuales.

● Por último, y como materiapendiente, todos debemosacordar y propender a la des-formalización de la Investiga-ción Penal Preparatoria. Y éstees un camino que en forma gra-

dual se deberá comenzar a transitar.Hoy se advierte la existencia de papeles en el le-gajo, en algunos casos innecesarios, y otros queseguramente encontraran mejor marco de pro-ducción en la etapa de juicio.

● Seguramente resta mucho por hacer, y del inter-cambio de opiniones surgirán alternativas, perodesde mi experiencia personal ha sido válida laincursión, en pos del objetivo de una mejor cali-dad de justicia. Un profesor me refería al respec-to un pensamiento de Carlyle, en cuanto “Nadietiene derecho a quejarse de su época ni de sugente; pues si son malos ahí está él para hacerlosmejores”.

129

Parael justiciable el proceso

deja de ser inentendible en estaetapa. Las cuestiones se plantean

con claridad, utilizando un len-guaje natural, entendible para su

destinatario. Se lo hace sinintermediarios, pues el Fiscal

le habla en forma directacuando formula la imputa-

ción. Además, verifica latarea efectiva de su defen-

sor. Por fin, el Juez lerefiere lo decidido, dandocuenta de los fundamen-tos en que se basa.

docum130

En Kingston, a 20 de junio de 2005, reunido elConsejo Directivo en dicha ciudad, con la participa-ción de los Consejeros titulares George MThomson, Lloyd Ellis, Douglass Cassel yGermán Garavano, en virtud del artículo 13 desu Estatuto y 18 y 19 de su Reglamento, resuelve:

1. Agradecer la presencia de los miembros deCIDA y USAID, en las personas de Gérald LeFrancois, Dennis Darby y Lynn Vega, y sus ilustrati-vas explicaciones respecto a la ejecución de los pro-yectos de sus instituciones con CEJA y la Región.

2. Manifestar su gratitud por el efusivo y cálidorecibimiento y atención de Justice Lloyd Ellis, anfi-trión del Consejo en Jamaica, así como con la cola-boración del Gobierno de Jamaica en la organiza-ción de la reunión.

3. Sancionar las Resoluciones del XI ConsejoDirectivo, con dos fe de errata ortográficas a losnombres de Fay Frances Armstrong y DouglassCassel.

4. Aprobar la cuenta del Director Ejecutivo, feli-citándolo por su gestión. Se destaca especialmenteen este punto los logros alcanzados en los proyectosde apoyo al mejoramiento de los sistemas de justiciacriminal, particularmente el que está en ejecuciónen la ciudad de Mar del Plata, el programa de for-mación para capacitadores en reforma procesalpenal y persecución penal y la elaboración de unanueva versión del Reporte sobre la Justicia en lasAméricas.

5. Acordar el otorgamiento de un plazo de quin-ce días a fin de que los Consejeros Directivos anali-cen la versión preliminar del Reporte sobre la Justiciaen las Américas, con el objeto de formular observa-ciones particularmente en lo relativo a los datos vin-culados a sus países.

6. Aprobar el Plan Estratégico 2005 - 2009, coin-cidiendo en la exposición de las cuatro matricessobre las cuales éste se estructura, a saber: 1)Generación de conocimiento e información; 2)Capacitación en Reforma judicial; 3) Contacto ydifusión de información y 4) Asistencia Técnica. Asu turno el Consejo respalda el diseño estratégico

por el financiamiento del Plan, en cuanto al montototal del presupuesto, la diversificación de las fuen-tes de financiamiento y la consolidación de aportespermanentes.

7. Autorizar al Director Ejecutivo para la realiza-ción de un primer ejercicio cualitativo sobre el esta-do de la justicia en la Región, que incluya la apre-ciación del CEJA sobre los procesos de reforma delos países Miembros de la Organización, en todoslos ámbitos de los Sistemas de Justicia.

8. Avanzar en la vía de generar una red de escue-las judiciales, que apoye los esfuerzos de mejora-miento en la capacitación judicial acercándolos a losprocesos de reforma y a los actores que conducenlos mismos. Se comparte la idea, expresada por laDirección Ejecutiva, de entregar a las escuelasherramientas e incentivos para la acreditación yautoevaluación de su funcionamiento.

9. Repensar la iniciativa de realizar una evalua-ción global del Centro, con miras a sus objetivos yfinalidades estratégicas. Este replanteamiento debetomar en cuenta: 1) la real eficiencia de esta estra-tegia para conseguir nuevos apoyos financieros; 2)la independencia del evaluador que permita darvalor agregado a la visión existente sobre CEJA en laRegión y 3) el grado de conocimiento y adecuadoenfoque que con que el estudio debe efectuarse,teniendo en cuenta la experticia de las tareas quecumple el Centro.

10. Aprobar los convenios que CEJA ha suscritocon la Asociación de Magistrados y FuncionariosJudiciales de Córdoba, con el Estado de Puebla, y eladdendum al Convenio con la Provincia de BuenosAires.

11. Programar la próxima reunión de esteConsejo para el mes de diciembre de 2005, en lasede de CEJA en Santiago de Chile, junto con la reu-nión del Comité Editorial de la Revista SistemasJudiciales que publica dicho Centro, de acuerdo almismo esquema desarrollado en el XI Consejo cele-brado en Santiago en diciembre del año pasado. Enun principio se pensó para los días 8 y 9, pero des-pués de confirmar que el día 8 es feriado, se propo-ne para los días 15 y 16.

documentosdocumentosRESOLUCIONES XII CONSEJO DIRECTIVOCENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS

mentos131

6. El Consejo desea expresar que para el cumpli-miento adecuado de los objetivos para los que seconcibió el CEJA y para que la institución sea viableen el tiempo, es indispensable contar con aportesdirectos de sus estados miembros que al menos lepermitan financiar sus gastos básicos de funciona-miento y la generación de los bienes públicos regio-nales que se le han encomendado. Lo anterior noobsta a que la institución pueda y deba captar recur-sos de otras fuentes para la realización de sus planesy actividades.

7. Se encomienda a los Consejeros Thomson,Cassel y Arellano, la realización de gestiones perti-nentes, que dentro de sus competencias, faciliten elproceso de obtención de aportes de los Gobiernosde Los Estados Unidos de Norteamérica y de Canadáy al resto de los Consejeros coadyuvar, con sus res-pectivos Gobiernos, en la obtención de contribucio-nes voluntarias.

8. Ratificar los acuerdos suscritos por el DirectorEjecutivo con los siguientes órganos e instituciones,a saber:

a. Universidad de Florida.b. Consejo de la Magistratura de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires.c. Fundación Carolina de Argentina.d. Vice-Ministerio de Justicia de la República

de Bolivia.e. Fiscalía General de la República de Bolivia.f. Tribunal Superior de Justicia del Estado de

Zacatecas.g. Ministerio Público del Perú.h. Gobierno, Tribunal Superior de Justicia

y Ministerio Público de la Provincia de Córdoba, junto a INECIP.

9. Discutir en el curso del primer trimestre delaño entrante la fecha para la realización de una XIVReunión del Consejo Directivo, siendo una posibili-dad a estudiar que ella se realice con ocasión de laVI Reunión de Ministros de Justicia o Ministros oProcuradores Generales de las Américas (REMJA), lacual está prevista para los días 24 a 26 de abril de2006 en Santo Domingo, República Dominicana.

En Santiago, a 16 de diciembre de 2005, reunidoel Consejo Directivo en dicha ciudad, con la partici-pación de los Consejeros titulares George MThomson, Jaime Arellano, Lloyd Ellis,Douglass Cassel, Germán Garavano y lapresencia de la Consejera electa HebeMartinez, en virtud del artículo 13 de su Estatutoy 18 y 19 de su Reglamento, resuelve:

1. Congratular al Director Ejecutivo por la reu-nión conjunta organizada en conjunto con elComité Editorial el día 15 de los corrientes, agrade-ciendo la concurrencia de sus integrantes y el apor-te voluntario que hacen al desarrollo de la institu-ción.

2. Sancionar las Resoluciones del XII ConsejoDirectivo, celebrado en Jamaica, con fecha 16 dejunio pasado.

3. Felicitar a la Dra. Hebe Martinez y el Dr. CarlosEduardo Caputo por su reciente designación, en elmarco la XXXV Asamblea General de la OEA, comoMiembros del Consejo Directivo de CEJA y darles labienvenida.

4. Aprobar el Informe Anual de Actividades pre-sentado por el Director Ejecutivo, felicitándolo porsu gestión, destacando especialmente la exposiciónrealizada por el Coordinador de Capacitación,Mauricio Duce, en relación al Proyecto "Estrategiasy Perspectivas para el Trabajo en el Sector de laJusticia Penal en América Latina", concentrada enlas experiencias piloto en las ciudades de Mar delPlata, Argentina y Cuenca, Ecuador, y la publicacióndel Segundo Reporte sobre la Justicia en lasAméricas ( 2004-2005 ) editado por CEJA.

5. Disponer que para la sanción definitiva delInforme Financiero 2005 y presupuesto 2006, elDirector Ejecutivo envíe a los Consejeros por correoelectrónico antecedentes que complementen des-agregadamente sus datos y que permitan tener unpresupuesto balanceado para el próximo año aten-diendo los recursos que razonablemente percibirá lainstitución. En cumplimiento de lo anterior elDirector Ejecutivo deberá enviar la información en elcurso de la semana que transcurre entre el 19 y 23de diciembre y los Consejeros Directivos pronunciar-se sobre ella antes del viernes 31 del mismo mes, delaño en curso.

RESOLUCIONES XIII CONSEJO DIRECTIVOCENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS

reseñas bib132

A pesar de la incorporaciónde los Pactos Internacio-nales de Derechos Huma-nos a la Constitución Ar-gentina, y de las reglasmínimas que la ONU fijapara el tratamiento delas personas privadas de

la libertad, lo cierto es que larealidad intramuros está constituida por una

conflictividad cada vez más violenta y dramática,que tiene que ver con numerosos factores: el haci-namiento, las frustraciones, la violencia cotidianasimbólica, psíquica y física que viven las personasprivadas de la libertad; también es cierto que laspolíticas de gestión de la conflictividad en las cárce-les vienen sistemáticamente demostrando su inuti-lidad, en gran medida por análisis simplistas, porno estar en las prioridades o inclusive por estar fuerade la agenda de la política criminal, y todo estosumado a un proceso de invisibilización constantede la realidad que se vive día a día dentro de las pri-siones. Por eso vale la pena celebrar este trabajo,que intenta introducir un haz de luz a una situaciónsignada por su oscuridad y su desinterés.

El Libro "Cárceles Sanas y Limpias", de DanielPetrone, tuvo su origen Jornadas de Justicia ySeguridad -Un abordaje integral desde el Siglo XXI-, donde sirvió como documento de trabajo y discu-sión. El autor realiza un minucioso diagnóstico de larealidad carcelaria, a diferentes niveles tanto fácticoscomo normativos, del cual surgen alarmantes con-clusiones; dado que permite magnificar el problemadel hacinamiento carcelario, la saturación e inefi-ciencia de un Servicio Penitenciario Federal que con-centra para sí todas las funciones: vigilancia, disci-plina, castigo, calificación de conducta, enseñanza,trabajo y asistencia médica. El problema del encierrode personas que son "técnicamente" inocentes,donde la falta de separación con los penas traecomo consecuencia la imposibilidad de tratamientodiferenciado, demuestra que a pesar de la extensanormativa existente es una batalla que está lejos deganarse y que trae terribles consecuencias. Donde lafalta de una sería política post penitenciaria nos gol-

pea severamente en índices de reincidencia cada vezmayores. El pormenorizado análisis incluye en suparte final una referencia al marco normativo queregula la situación penitenciaria

En una segunda parte, el libro brinda propuestaspara necesidades urgentes, discriminando las mis-mas en relación al tipo necesario que requiere unaposible implementación (corto, mediano y largoplazo) y el objetivo específico de cada propuesta,que van desde posibles soluciones al problema edi-licio, al problema de los recursos humanos, del tra-tamiento de los internos según su calidad procesal,al trabajo y la educación en las penitenciarías.Petrone hace hincapié en la relación del SistemaPenitenciario Federal y los sistemas penitenciariosprovinciales, relación por demás conflictiva como enla actualidad lo demuestra la situación del serviciopenitenciario de la provincia de Mendoza.

Si bien el autor aclara explícitamente que nodesea entrar en la discusión sobre las teorías de lapena, sus propuestas deben ser leídas desde el pris-ma de las teorías de la prevención especial Positiva.Un somero análisis de sus propuestas permite obser-var que se pone acento en la necesidad de integrarla vida de la cárcel a la comunidad; fuera de ello noobstante también refuerza la idea de que debe con-siderarse la seguridad de los ciudadanos que vivenfuera de ellas. En particular, en sus propuestas seevidencia la preocupación por una nueva organiza-ción del Sistema Penitenciario Federal, y por ello rea-liza aportes tendientes a la descentralización de susfunciones; evitando así la concentración y la sobre-carga de funciones a un ya colapsado servicio.

Plantea además una clara diferenciación entre lastareas propias del sistema penitenciario y aquellasque hacen a su vida administrativa; proyectando estadistinción hacia los sistemas previsionales y de tratode retirados que sostiene el SPF. Sus propuestas reto-man la eterna batalla de la separación de procesa-dos y condenados; si bien no se evidencian propues-tas claras que tiendan a una modificación sustancialdel tratamiento que se les da a las personas inocen-tes privadas de la libertad, atento a la consecución delas finalidades del proceso y no a su culpabilidad res-pecto a un hecho por el que fueran condenados.

reseñas bibliográficasreseñas bibliográficasCÁRCELES SANAS Y LIMPIAS

Daniel PetroneUnidos por la Justicia, Konrad Adenauer Stiftung, Buenos Aires, 2004

reseñas bibliográficasreseñas bibliográficas

bliográficas133

tico es un aporte inmenso, con cuestionamientosserios y propuestas coherentes a la realidad peni-tenciaria, dado que la imposibilidad de acceder adatos ciertos sobre el SPF es un obstáculo insalvablea la hora de la formulación de políticas públicas quebusquen una real solución del problema. Las nume-rosas propuestas que el libro formula llevan la dis-cusión a estadios superiores y tienen la gran virtudde ser acordes a los recursos disponibles, los cualespermiten superar un discurso posibilista sustentadoen la falta de recursos.

Este es un libro que merece ser leído y discutido.Pero especialmente el trabajo de Petrone nosdemuestra lo lejos que estamos del mandato consti-tucional de "cárceles sanas y Limpias".

Por Agustín TerritorialeINECIP

También se destacan sus propuestas tendientes ala búsqueda de soluciones de los problemas ediliciosy de aquellos claves en la búsqueda de la reinserciónsocial de las personas privadas de la libertad, comoson la educación y el trabajo en las cárceles. Y en loque hace a la faz normativa realiza críticas y pro-puestas al marco normativo que sustenta al SPF.

Finalmente todas estas las propuestas se plasmanen un interesante proyecto de modificación de laactual de Ley de ejecución de la pena. En rigor a laverdad se siente en el presente trabajo la ausenciade propuesta de una ley de cupos que combata elhacinamiento a través de responsabilidades directasde jueces y funcionarios, y un abordaje sobre lacolapsada área del sistema judicial encargado de laejecución de la penas privativas de la libertad, quemuestra la presencia de sólo tres jueces de ejecuciónpara todo los detenidos en cárceles federales.

Sin dudas el libro de Petrone aporta mucho a ladiscusión sobre el sistema penitenciario, su diagnós-

Erick Juárez Elías / Ediciones Jurídicas Universitarias del Centro Universitariodel Occidente, Universidad de San Carlos de Guatemala, Quetzaltenango,enero de 2005, 143 páginas.

La obra de Erick Juárez,que reseñamos en esta oca-sión, puede ser definida,grosso modo, como un ma-nual del proceso penal. Pe-

ro, conjuntamente, posee característicasque la hacen sobresalir respecto de sus congéneres.

En primer lugar –tal como lo indica su título– esuna aproximación pragmática al procedimientopenal. En otras palabras, no se conforma con decirqué debe hacerse, sino que, inspirado en la praxisjurídica, explica cómo deben hacerse las cosas en unprocedimiento de tal naturaleza.

Ahora bien, para explicar cómo deben hacerselas cosas, el autor se guía por dos directrices funda-mentales. La primera, es la del irrestricto respecto alos derechos de los intervinientes. En este sentido, laobra de este académico guatemalteco es una verda-dera guía de cómo debe ejercerse, en la práctica, elpoder punitivo del Estado sin vulnerar las garantíasmínimas del imputado. La segunda directriz estádada por el modelo de gestión judicial que proponeErick Juárez. O sea, cómo deben hacerse las cosas alinterior del despacho judicial para que el proceso sedesarrolle en forma eficaz y transparente.

En segundo lugar, esta obra propone una dicoto-mía bastante útil a los fines del lector. Esto ocurre

porque si bien su contenido describe un modeloprocesal abstracto –sin aludir a la experiencia de nin-gún país en particular– a pie de página entrega lascorrespondientes referencias al proceso penal deGuatemala. También merecen una mención especiallas constantes citas que el autor, a modo de epígra-fes, hace de César Bonesana Marqués de Beccaria,las que insinúan el contenido de cada capítulo.

En cuanto a la estructura de la obra, debe seña-larse que tras la presentación y una breve introduc-ción, el autor dedica el primer capítulo a exponeralgunas "Ideas Generales" en torno al procesopenal. De este modo, describe el modelo organiza-tivo que debe tener el despacho judicial, los princi-pios que regirán la actividad procesal y la manera enque debe efectuarse la investigación, entre otrostemas. Luego, en sucesivos capítulos, expone, pasoa paso, la forma en que deben desarrollarse las tresetapas fundamentales del proceso penal: la "EtapaPreparatoria", la "Etapa Intermedia" y la "Etapa deJuicio".

En síntesis, la obra reseñada constituye un intere-sante aporte que, basado en el respeto de los derechoshumanos y los principios de una gestión judicial mo-derna, busca acercar el discurso teórico a la realidad.

Por Mauricio Gutiérrez

EL PROCEDIMIENTO PENAL: UNA APROXIMACIÓN PRAGMÁTICA

noti134

Desde el 7 de noviembre está disponible en lapágina web www.cejamericas.org, el Reporte sobrela Justicia en las Américas 2004-2005, segunda edi-ción actualizada, –la anterior consideró los años2002 y 2003–, desarrollada por el Centro de Estu-dios de Justicia de las Américas (CEJA), que recopilainformación y describe los diversos sistemas de jus-ticia de los países miembros de la organización, estoes, los 34 Estados Miembros de la OEA.

El Reporte contiene información estándar decada país, como la estructura institucional del sectorjusticia, la descripción de los principales procedi-mientos, indicadores de productividad y estadísticasgenerales del sistema, volumen y movimiento decausas, tasa de delitos y población penitenciaria,entre otros.

A la vez, el Reporte en su primer capítulo entre-ga dos secciones de información comparativa entrelos países de la Región. El primero de ellos consignadatos a partir de reportes nacionales, como por

ejemplo, el número de jueces y fiscales cada 100 milhabitantes en los países de la Región; la tasa de liti-giosidad cada 100 mil personas, o el número dehomicidios cada 100 mil habitantes, entre otrosdatos disponibles. Luego, se presenta un conjuntode indicadores de carácter subjetivo que actualizanla información incluida en el mismo capítulo delReporte 2002-2003, en el cual se contienen tópicosrespecto al funcionamiento de la justicia y sus res-pectivos indicadores que miden el Estado deDerecho; control de la corrupción; la protección delos derechos; accountability, y la opinión públicasobre la justicia.

Este trabajo es el resultado del esfuerzo de unequipo integral que trabajó en primer lugar con elrelevo de información de los 34 países. Además secontó con la cooperación que prestaron algunas ins-tituciones del sector judicial de los mismos paísesdescritos, quienes respondieron y completaron unamatriz de información que CEJA distribuyó por todala región.

noticiasnoticiasCEJA presentó el Reporte sobre la Justicia en las Américas on line

| Período 2004-2005

Con los objetivos de otorgar una visión panorá-mica de los principales aspectos relacionados con lareforma de la justicia civil en América Latina; y pro-poner una segmentación de las distintas temáticasen cuestión, se realizó los días 10 y 11 de noviembreel Seminario Internacional Claves para una reforma ala Justicia Civil, organizado por el Centro de Estudiosde Justicia de las Américas (CEJA) con el patrociniodel Ministerio de Justicia de Chile, desarrollará el 10y 11 de noviembre en Santiago de Chile.

Además de reflexionar acerca de la naturaleza yel estado de la justicia civil; cuál debería ser su ámbi-to de acción; la estructura de financiamiento actual;los costos asociados a su reforma; y las razones eco-nómicas para que el Estado financie total o parcial-mente la provisión del servicio de resolución de con-flictos civiles, se profundizó sobre las reformas a lajusticia civil llevadas a cabo en España e Inglaterra,como una manera de extraer lecciones útiles paralas reformas en América Latina. También se realiza-ron conferencias y paneles de discusión en sesionesplenarias, y se presentaron ponencias sobre temasespecíficos, seleccionadas a través de concurso.

Claves para una reforma a la Justicia Civil| Seminario Internacional, Santiago de Chile

noticiasnoticias

135icias

Con el objetivo de analizar y discutir en profun-didad experiencias en la implementación y opera-ción de los aspectos sustantivos de los Modelos deGestión de Despachos, se desarrolló el III SeminarioInteramericano de Gestión Judicial en Managua,Nicaragua, los días 5 y 6 de octubre de 2005. Elevento fue organizado por la Corte Suprema deJusticia de la República de Nicaragua, a través delPrograma de Fortalecimiento Judicial y Acceso a laJusticia financiado por el Banco Interamericano deDesarrollo (BID), y el Centro de Estudios de Justiciade las Américas (CEJA).

En esta tercera versión del seminario, se realiza-ron tres sesiones plenarias y tres talleres de presen-tación de experiencias enfocados en temas centralesde la discusión como son el diseño de modelos degestión del despacho judicial; la implementación yoperación concreta de nuevos modelos de gestióndel despacho judicial; y las herramientas para la eva-luación de la implementación y la operación de nue-vos modelos de despacho judicial.

IIIº Seminario Interamericanode Gestión Judicial

| En Managua, Nicaragua:

Con el objetivo de continuar el debate en tornoal estado actual y los desafíos de la persecuciónpenal en virtud de los cambios que las reformas pro-cesales penales han producido en los ministeriospúblicos, el Centro de Estudios de Justicia en lasAméricas (CEJA), organizó con el apoyo del INECIPel Seminario Interamericano: Modernización de laPersecución Penal en América Latina, los días 5 y 6de diciembre en Mar del Plata, Argentina.

De este modo, se trabajó en torno a preguntascomo ¿cuáles son los sistemas de gestión necesariospara hacer funcionar apropiadamente las nuevasfacultades que se le han otorgado a los MP?, o¿cómo se equilibra la necesaria independencia delos órganos de persecución con la necesidad de ren-dir cuentas de su trabajo ante la ciudadanía?, y¿cuál es el Rol del MP en relación con las demandaspor seguridad? La metodología de trabajo incluyóconferencias magistrales, paneles de debate y pre-sentación de ponencias sobre experiencias concretasde innovación.

Modernización de la persecuciónpenal en América Latina fue el tema central de SeminarioInternacional

| En Mar del Plata, Argentina:

CEJA acaba de presentar una colección de tresvolúmenes sobre las reformas procesales penales enAmérica Latina que contienen evaluaciones, discu-siones locales y experiencias de innovación de 10países de la región.

Las publicaciones pretenden servir de apoyo a losprocesos de reforma a la justicia criminal, a través dela generación de información, preferentementeempírica, favoreciendo así la cooperación y el inter-cambio de experiencias entre los actores claves delsector justicia a nivel regional.

El primer volumen, Reformas Procesales Penalesen América Latina: Resultado del Proyecto deSeguimiento, entrega los informes comparativos decada una de las tres etapas de las que consta esteestudio de CEJA, además de incorporar los resúme-nes de los informes de los 10 países comprendidosen la investigación.

El segundo volumen, Reformas Procesales enAmérica Latina: Discusiones Locales, recopila estu-dios de casos efectuados en 10 países de la regiónsobre los respectivos procesos de implementación.Los autores de esos trabajos son alumnos de la pri-mera versión del Programa Interamericano deFormación de Capacitadores para la ReformaProcesal Penal realizado por CEJA.

El tercer volumen, Reformas Procesales Penalesen América Latina: Experiencias de Innovación, reco-ge tres estudios donde se analizan experienciasactualmente en marcha en Ecuador y Bolivia, dondese están poniendo a prueba nuevos sistemas de fun-cionamiento de las instituciones del sistema penal,acordes con las enseñanzas de ProgramaInteramericano de Formación antes mencionado. Lacolección será complementada con futuros volúme-nes relacionados a los temas de reforma a los siste-mas de justicia criminal.

Se presentó la colección de publicaciones acerca de lasreformas procesales penales

| Incluye 10 países de la región

noti136

noticiasnoticias

Más de 15 acuerdos fueron firmados entre enti-dades públicas y privadas internacionales con el finde cooperar conjuntamente en materia de asistenciajurídica, en el marco del Primer Foro Iberoamericanode Acceso a la Justicia, que reunió del 26 al 28 deoctubre en Santiago, Chile, a expertos y delegacio-nes de más de 20 países, y que fue organizado porel Ministerio de Justicia de Chile y el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo, PNUD.

En el evento, a través de exposiciones de buenasprácticas de los distintos organismos internacionalesy expertos en el tema, se abordó el estado de laregión y los avances de los últimos años en el acce-so a la justicia, destacándose las experiencias exito-sas de países como Costa Rica, Colombia, Chile yGuatemala, esta última en especial por iniciativasdirigidas a la población indígena.

En la oportunidad también se trataron temáticascomo la solución colaborativa de conflictos; las expe-riencias oficiales y comunitarias de políticas especia-les para grupos vulnerables; la relación de prensa yjusticia; y la percepción ciudadana del tema.

El evento es parte del proyecto que está ejecu-tando el Ministerio de Justicia chileno con el apoyo

del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), tras un acuerdo firmado durantela XIV Conferencia de Ministros de Justicia de PaísesIberoamericanos, celebrada a mediados de 2004 enFortaleza, Brasil, donde se concluyó la necesidad depromover en la región políticas públicas de acceso ala justicia y generar un modelo de funcionamiento,a través del estudio y la implementación de expe-riencias internacionales en la materia.

El Centro de Estudios de Justicia de las Américas,CEJA, participó durante los tres días del ForoIberoamericano a través de un stand de informacio-nes instalado permanentemente en la Feria delConocimiento, que permitió a los usuarios y a lasdelegaciones visitantes conocer los productos y laexperiencia en el caso de materia de acceso a la jus-ticia que encabeza el organismo.

Además CEJA intervino en el programa de expo-siciones y paneles a través de su Director Ejecutivo,Juan Enrique Vargas, quien participó en la conferen-cia magistral "Desafíos Futuros de la Política deAcceso a la Justicia: calidad y participación".Finalmente, Cristián Riego, Director Académico delCEJA, presentó el Manual de Defensa Pública Penalen el panel dedicado al tema.

Finalizó primer Foro Iberoamericano de Acceso a la Justicia| En Santiago, Chile:

Entre enero y junio de 2005, al menos 46 juecesde cuatro distritos judiciales de Perú (Cusco, La Li-bertad, Lambayeque y Lima-Norte) aceptaron volun-tariamente colocar en Internet información de interéspúblico sobre sus antecedentes y opiniones en tornoa la democracia y al rol del Poder Judicial, participan-do así en una de las actividades del proyectoAuditoría Social al Poder Judicial que desarrolla laComisión Andina de Juristas con el auspicio de la Fun-dación National Endowment for Democracy (NED).

El Banco de Datos de Operadores Jurisdiccionaleses un instrumento que recoge información generalde los magistrados, sobre su historial académico,experiencia en la actividad judicial y en la actividadprivada, así como sus opiniones sobre el PoderJudicial, con el objetivo de que la ciudadanía puedacontar con información pública que le permita con-fiar en las personas encargadas de administrar la jus-

ticia. En ese sentido, un objetivo a largo plazo delBanco de Datos es lograr una mejora en la legitimi-dad social de los jueces.

La información será proporcionada voluntaria-mente por los magistrados, sistematizada con apoyode los comités del proyecto (voluntarios que realizanun seguimiento a la labor judicial) y publicada en elportal en Internet del Proyecto, www.auditoriajudi-cial.org.pe, a través de la sección "Jueces Trans-parentes".

Este instrumento ha sido elaborado teniendocomo referencia la experiencia de la ONG PoderCiudadano de la Argentina.

Mayores informaciones:www.auditoriajudicial.org.pe

Banco de datos judiciales en Perú| Proyecto Auditoría Social al Poder Judicial:

noticiasnoticias

137icias

En el marco del proceso de modernización de laJusticia chilena, que recientemente también signifi-có la puesta en marcha de la Reforma Procesal Penalen todo el país, y con el objetivo de concentrar losasuntos de familia en una jurisdicción única y espe-cializada y otorgar mayor celeridad y eficacia a lajusticia, desde el 1 de octubre comenzaron a fun-cionar en todo Chile los Juzgados de Familia.

Los nuevos juzgados contemplan procedimientosorales, flexibles, concentrados en que las partes tie-nen contacto directo con los jueces de familia (prin-cipio de inmediación), y que existan soluciones coo-perativas a través de la mediación y conciliación.

También se establece la existencia de un consejotécnico interdisciplinario -compuesto por un núme-ro variable de especialistas en asuntos de familia einfancia- que tiene como función asesorar individualo colectivamente a los jueces en el análisis y mejor

comprensión de los asuntos sometidos a su conoci-miento, en el ámbito de su especialidad.

Entre las materias que serán de competencia delos juzgados de familia están la adopción, casos deviolencia intrafamiliar, tuición, alimentos, visitas,filiación, matrimonio civil, patria potestad, autoriza-ción para salida del país, medidas de protección,maltrato infantil, separación de bienes, declaraciónde interdicción, entre otras.

La Ley N° 19.968 respecto a los Juzgados deFamilia fue publicada en el Diario Oficial el 30 deagosto de 2004 y establece la creación de 258 jue-ces de familia, agrupados en 60 tribunales especia-les, lo que implica aumentar en un 500 por ciento elnúmero de magistrados dedicados a estas materias.En aquellos lugares en los que no exista judicaturaespecializada, se adecuarán 77 Juzgados de Letrascon competencia en asuntos de familia. Estos juzga-dos están a cargo de administradores profesionales.

Nuevos juzgados de Familia en Chile| Desde el 1 de octubre

El 8 de octubre fue ratificado el Plan de Im-plementación y Calendario Oficial de la AplicaciónProgresiva del Código Procesal Penal, mediante elDecreto Supremo Nº 013-2005-JUS. Ambos proyec-tos fueron elaborados por la Comisión Especial deImplementación del Código Procesal Penal designa-da en 2004. Precisamente, el 28 de julio de 2004 sepromulgó el nuevo Código Procesal Penal, el mismoque en sus disposiciones finales declaró un periodode vacatio legis –como sucedió en Honduras yGuatemala– y definió –al estilo de las experienciasde Chile y Colombia– el carácter progresivo de suimplementación: "entrará en vigencia progresiva-mente en los diferentes Distritos Judiciales, segúnun calendario oficial". Con el fin de que se tomenoportunamente las decisiones de carácter preventi-vo y correctivo.

De esta forma, teniendo como mira el beneficiode la ciudadanía, el eje estratégico de la aplicaciónprogresiva del Código Procesal Penal se divide enseis etapas que comprenden igual número de años,que se iniciará en el distrito de Huaura el 1 de febre-ro de 2006 y en el distrito de La Libertad el 1 deagosto del mismo año. En tanto, el Distrito Judicialde Lima será el que culminará la aplicación progresi-va, prevista para el año 2011.

La Comisión es el ente encargado de diseñar,conducir, coordinar, supervisar y evaluar el procesode implementación del referido Código y está inte-grada por representantes del Poder Judicial, Mi-nisterio Público, Ministerio del Interior, Policía Na-cional del Perú, Ministerio de Economía y Finanzas,y del Ministerio de Justicia, quien la preside.

En la implementación del nuevo Código ProcesalPenal se pueden resaltar rasgos esenciales como lasustitución de un sistema de corte inquisitivo poruno acusatorio que encarga la persecución penal alMinisterio Público, introduciéndose de este modouna clara distinción entre las funciones de investigar,acusar y decidir. Asimismo, se privilegian los princi-pios de oralidad y publicidad de las audiencias y jui-cios, creando nuevas instituciones o fortaleciendoalgunas de ellas, y dando mayor importancia a laspartes involucradas en el proceso, y en algunoscasos creando mecanismos alternativos en la solu-ción de los conflictos.

Para conocer el Decreto Supremo acceder a:www.justiciaviva.org.pe Para conocer más del Proceso de Implementación:www.minjus.gob.pe

Aprueban plan de implementación gradual del Código Procesal Penal| En Perú:

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Organizado por la Fundación Americana para elDesarrollo de Costa Rica y Centro Internacional deCapacitación en Liderazgo y Fortalecimiento del De-sarrollo Local (CICADEL), busca compartir experien-cias sobre la gestión local y establecer posibles her-manamientos de ciudades similares en áreas pro-ductivas, ecológicas o turísticas. Para ello se ha pre-parado una agenda de trabajo con visitas a munici-pios, organizaciones estatales, sector empresarial yorganismos de la sociedad civil, para compartir valo-res y experiencias exitosas en varios campos de lasadministraciones locales.

Contacto: Fundación Americana para el Desarrollo,Avenida Primera, Calle 1 y 3 Edificio Cristal, TercerPiso, San José, Costa Rica. Tel.: (506) 258.12.98 /258.12.01 / 258.17.28 / 257.61.67 / 258.65.07 /222.63.06e-mail:[email protected]://www.fundexpo.org

agendaagenda1er. Encuentro de Municipios de Costa Rica y Venezuela para el Intercambio deExperiencias Exitosas sobre la Gestión Local

| 15 al 22 de enero - San José, Costa Rica

Programa Gestión de las TransformacionesSociales (MOST), de la UNESCO, que se realizará enlas ciudades de Buenos Aires, Rosario y Córdoba, enArgentina; y en Montevideo, Uruguay, persigue pro-porcionar un espacio innovador donde se establezcaun nexo entre la ciencia social y las políticas públicashaciendo precisamente dicho ejercicio de interpreta-ción. El Foro congregará a representantes profesio-nales de entidades y redes de la ciencia social, agen-cias nacionales e internacionales de financiamiento,y ONGs interesadas.

Contacto: Christine Allan, Secretariat of the IFSPInternacional Steering Committee, UNESCO,SHS/SRP 1 rue Miollis 75732 Paris CEDEX 15, France.Tel: (33-1) 45.68.38.27, Fax: (33-1) 45.68.57.20e-mail:[email protected]://www.unesco.org/shs/ifsp

Foro Internacional sobre el Nexo entre la Ciencia Social y la Política

| 20 al 24 de febrero - Argentina y Uruguay

Organiza: Sistema de Cumbres OEAMás información: www.oas.org

VII Conferencia de Ministros de Justicia de las Américas

| Febrero - Nicaragua

El objetivo General de este Congreso es inter-cambiar opiniones y experiencias de expertos enmateria de amparo, estudiar y analizar los grandesproblemas y retos que enfrenta el juicio de amparomexicano, desde la perspectiva de la justicia consti-tucional, en relación con las diversas materias quetutelan las garantías individuales. Asimismo, incluirlas propuestas de todos los participantes que asistanal evento en la discusión de la temática.

Organizan el evento el Ilustre Instituto Nacionalde Estudios Jurídicos Políticos y Sociales de MéxicoA.C. , la Asociación Nacional de Protección de losDerechos Humanos, el Centro de Estudios de Justiciade las Américas, la Comisión Nacional de losDerechos Humanos, la Comisión Estatal de losDerechos Humanos de Michoacán, la ComisiónNacional de Tribunales Superiores de Justicia de losEstados Unidos Mexicanos, el Instituto Mexicano delAmparo, el Consejo Estatal de Ciencia y Tecnologíade Michoacán, la Universidad Michoacana de SanNicolás de Hidalgo y la Facultad de Derecho yCiencias Sociales de la misma Universidad.

Mayor Información www.ilustreinstitutonacional.com

4º Congreso Nacional de Amparo| 16 al 18 de marzo - Morelia, Michoacán, México

nda

agendaagenda

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Escuela de Estudios Hispanoamericanos;Ayuntamiento de Sevilla; Universidad de Sevilla;Consorcio Turismo de Sevilla, España

Contactos: Secretaría General (para asuntos decarácter académico) 52 ICA - Universidad deSevilla, Departamento de Historia de América,c/Doña María de Padilla, s/n, 41004 Sevilla, España

e-mail:[email protected]://www.52ica.com

Secretariado Técnico del Congreso (para asuntosde carácter no académico) 52 ICA - Viajes IberiaCongresos, c/Tetuán, 24, 41001 Sevilla, España.Tel.: (34) 954.224.095, Fax: (34) 954.210.215e-mail:[email protected]

52° Congreso Internacional de Americanistas "Pueblos y Culturasde las Américas: Diálogos entre Globalidad y Localidad"

| 17 al 21 de julio, Sevilla, España

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Sistemas Judiciales es una publicaciónsemestral del Centro de Estudios de Justicia de lasAméricas, CEJA, editada en conjunto con el Institutode Estudios Comparados en Ciencias Penales ySociales, INECIP.

Su propósito es fomentar la discusión y el inter-cambio de información y experiencias sobre el fun-cionamiento de la justicia en los países de lasAméricas. Es también un canal de difusión para losproductos y actividades de CEJA y de las redes conlas que trabaja.

La revista se identifica con el ideario democráticoy se siente comprometida en la tarea de aportar a laconstrucción de sistemas judiciales eficaces, oportu-nos, transparentes y respetuosos de los derechos delas personas.

La revista considera los temas del sector justiciaen un sentido amplio, desde una perspectiva regio-nal, multidisciplinaria, con fuerte vocación por lainformación empírica. Su enfoque es preferente-mente el de las políticas públicas.

La revista se dirige a un público también amplio.Incluye entre sus lectores a expertos en la temáticajudicial pero también a las personas informadas, noespecializadas, con interés en áreas afines (políticaspúblicas, derechos humanos, otros).

Por tanto, Sistemas Judiciales

● No es una publicación académica, pero se pro-pone servir como puente entre la Academia y losexpertos que trabajan en terreno en las reformasjudiciales.

● No es una publicación masiva, pero aspira a serleída por un amplio público.

Son temas de la revista:

● Todos aquellos asuntos de actualidad o debateque presenten información relevante sobre elfuncionamiento de los sistemas de justicia en elcontinente o fuera de él (toda vez que sean unaporte a los temas que se discuten en la región).

● La revista privilegia preferentemente aquellos tra-bajos que muestran cercanía empírica con lostópicos que describen y muy especialmente losque abordan esos tópicos desde una perspectivaregional.

● La revista tiene especial interés en los resultadosde investigaciones sobre el estado de la adminis-tración de justicia en los países de las Américas,lo mismo los trabajos que documenten experien-cias de reformas en marcha, o presenten diag-nósticos sobre cambios necesarios.

● La revista tiene una fuerte vocación instrumental.Son de interés para la revista aquellos temas querefieran lecciones novedosas de cambios realizadosen el sector justicia o refieran a instrumentos oexperiencias de utilidad para los países que estánimplementando cambios en sus sistemas judiciales.

● La revista quiere servir como medio para el deba-te sobre esas experiencias y, por lo tanto, acogeen sus páginas los trabajos que planteen ángulosdistintos o visiones contrapuestas a artículos yapublicados.

No son temas de la revista:

● Los análisis teóricos, doctrinarios o simplemente conceptuales.

● La exposición o denuncia de casos judiciales concretos.

● La contingencia interna de los países.

Los artículos serán inéditos.La revista no paga por los artículos.

Los puntos de vista expresados en los artículosson responsabilidad personal de sus autores y no delas instituciones que editan la revista.

Los artículos pueden ser escritos en cualquiera delos cuatro idiomas oficiales de la región (español,inglés, francés, portugués) y se publican en el idio-ma en que son escritos.

Para todos los casos, los editores de la revista sereservan el derecho de aceptar o rechazar los artícu-los recibidos, y a solicitar enmiendas a artículos yaaceptados.

La revista autoriza la reproducción o traducción,total o parcial de los artículos publicados en suspáginas, toda vez que se señale claramente el autory se indique la siguiente atribución:

«Reproducido con autorización © RevistaSistemas Judiciales, Centro de Estudios de Justiciade las Américas, CEJA [Instituto de Estudios Com-parados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP]»

Política Editorial

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La revista se edita en forma impresa. Una selec-ción de artículos de los dos últimos números vigen-tes y la totalidad de los contenidos de los númerosanteriores, estarán disponibles en el sitio web deCEJA.

Guía para Autores

Sistemas Judiciales es una publicación abierta a lacomunidad vinculada al mejoramiento del sectorjusticia y, por tanto, acoge en sus páginas artículos,en los términos descritos en nuestra PolíticaEditorial.

Los autores pueden enviar artículos para lassiguientes secciones de la revista:

● Tema Central● Dossier● Notas generales● Contrapunto● Biblioteca personal● Reflexiones

Los artículos tienen una extensión y formatoespecífico, según la sección. Para todos los casos, laextensión se indica en número de páginas, medidasen formato Word, tamaño carta, letra Times NewRoman, cuerpo 12, espacio simple.

Tema centralExtensión: 8 a 16 carillas. Estos artículos abordan

un tópico específico en profundidad, de preferenciaabordados por autores con vasta experiencia o co-nocimiento en el tópico.

DossierExtensión: 1 a 2 páginas. Documentan las inicia-

tivas actuales en desarrollo o discusión en el país, enrelación con el tópico central, con un enfoque des-criptivo, no evaluativo. Por lo general, se tratará derespuestas acotadas e infor-mativas a un breve cues-tionario.

Notas generalesExtensión: 4 a 8 páginas. Mismo formato que las

notas del tema central, aunque en un estilo más sin-tético. Esta sección está abierta a toda la diversidadde temas posibles, en línea con lo descrito en laPolítica Editorial.

ContrapuntoExtensión: 4 a 16 páginas. Estos artículos son

réplicas a trabajos previos publicados en la revista.Deben identificar con claridad los puntos de vistaespecíficos rebatidos y documentar las razones delcontra-argumento o visión alternativa.

Biblioteca personalExtensión: 3 a 5 páginas. Se trata de un artículo,

tipo columna, que presenta recomendaciones delectura y novedades bibliográficas relativas, de pre-ferencia pero no exclusivamente, al tema central delnúmero.

ReflexionesExtensión: 1 a 4 páginas. Se trata de un espacio

que escapa a la lógica del resto de las secciones,donde el abordaje empírico sede un lugar a la opi-nión personal, manteniendo como eje temático elfuncionamiento de los sistemas judiciales de lasAméricas.

● Los artículos deben incluir un título breve (en nin-gún caso superior a ocho palabras). Puede usar-se un subtítulo para especificar el tema puntualdel trabajo.

● Todos los artículos van firmados. El nombre delautor (y coautor, si lo hubiere), van seguidos porla indicación del cargo y la institución en que sedesempeña, y su dirección de e-mail.

● Todos los artículos deben incluir un abstract oresumen, en inglés o en español, en no más dediez líneas.

Recomendaciones de estilo

● Use un lenguaje claro, directo y sin tecnicismos.Si se ve obligado a emplear términos especializa-dos, indique una breve explicación entre parén-tesis. Un buen ejemplo a menudo es más escla-recedor que una cita al diccionario.

● Evite el lenguaje localista. Considere que el lectorpuede estar en Jamaica o en Tierra del Fuego.

● La revista tiene especial interés por artículosdonde la información contextual y descriptiva esapoyada con información estadística. Si va a in-cluir tablas o gráficos, escoja un modelo sencilloy datos sintéticos.

Citas

Basta con indicarlas entre comillas, con una notaal pie para identificar su fuente. En lo posible, sesugiere evitar la nomenclatura (Autor: Año) al tér-mino de la cita.

Notas al pie

Se recomienda acotar el uso de las notas al piepara indicar las fuentes bibliográficas o para referiraquella información que forzosamente queda fuerade contexto al citarla en el cuerpo del texto.

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Los artículos deben ser enviados, preferentemente vía correo electrónico, a alguna de las siguientes personas y direcciones:

Luciano Hazan[ Editor ]

Ediciones del Instituto INECIPTalcahuano 256 1º piso (C1013AAF)Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ArgentinaTel/Fax: (00-54) 1143720570e-mail: [email protected]

Referencias bibliográficas

La revista no estila anexar bibliografía al final delos artículos. Las referencias deben ser infor-madasen notas a pie de página. Se recomienda para elloguiarse por cualquiera de los siguientes dos sistemas,a saber: los que indican el año entre paréntesis des-pués del autor, o los que indican el año al final de lareferencia. A continuación se dan detalles de ambos:

a) Publicaciones periódicas

Nombre y apellido del autor principal, «Título delArtículo», Nombre de la publicación, Institución queedita, si la publicación no es muy conocida,Volumen y Número de la Edición, Fecha, Páginas.

Ej.: Patrick Pierre Louis, «Le systeme juridiquehaïtien: entre ordre etatique et ordre coutumier»,Sistemas Judiciales, CEJA- INECIP, Año II, Nro. 4,diciembre de 2002, pp. 103-110

O bien

Apellido del autor principal, Nombre (Año):«Título del Artículo», Nombre de la publicación,Institución que edita, si la publicación no es muyconocida, Volumen y Número de la Edición, Páginas.

Ej.: Louis, Patrick Pierre (2002): «Le systeme juri-dique haïtien: entre ordre etatique et ordre coutu-mier», Sistemas Judiciales, CEJA- INECIP, Año II, Nro.4, pp. 103-110

b) Libros

Nombre y apellido del autor o editor principal dela obra, Título del libro, (datos del traductor, si loshay), Institución, Editorial, Ciudad, Año, páginas.

Ej: Mary McClymont y Stephen Golub (eds), Ca-minando hacia la Justicia. El trabajo en el área delDerecho de los donatarios de la Fundación Ford,(versión castellana al cuidado del Programa deacciones de interés público de la Facultad de De-recho de la Universidad Diego Portales), FundaciónFord, Santiago, 2001, 401 páginas.

c) Capítulos de libros

Nombre y apellido del autor del capítulo, «Títulodel capítulo», en Nombre y apellido del autor o edi-tor principal de la obra, Título del libro, [Institución],Editorial, Ciudad, Año, página.

Ej: Silvina Ramírez, «Cambios en el sistema dejusticia y sociedad civil en Argentina (1983-2002)»,en Justicia y Sociedad Civil. El papel de la sociedadcivil en la reforma judicial, Centro de Estudios deJusticia de las Américas, Ediciones del Instituto,Buenos Aires, 2003, pp. 39-147.

Ximena Catalán[Coordinadora de Prensa y Comunicaciones de CEJA ]

Revista Sistemas JudicialesCentro de Estudios de Justicia de las Américas, CEJAHolanda 2023, Providencia, Santiago, ChileTel.: +(562) 274-2933Fax +(562) 341-5769E-mail: [email protected]

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