SINAC-FAO - TCP/COS/3003

PROYECTO FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA LA EJECUCIÓN DE LA ESTRATEGIA

NACIONAL DE CONTROL DE LA TALA ILEGAL DE RECURSOS FORESTALES EN COSTA RICA

SINAC-FAO - TCP/COS/3003

Guillermo Arias Murillo,

Consultor Nacional Principal Nancy Zamora Cervantes,

Asistente

San José, 2005

CONTENIDO

1. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DE CONTROL DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC)

2. ANÁLISIS DEL SISTEMA ACTUAL DE APROBACIÓN DE PERMISOS FORESTALES DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC)

3. IDENTIFICACIÓN Y PRIORIZACIÓN DE LOS ACTORES DE LA ILEGALIDAD

4. IDENTIFICACIÓN DE ALIADOS ESTRATÉGICOS INSTITUCIONALES PARA PROMOVER EL USO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES

5. TALLER DE VALIDACIÓN DE LOS PRODUCTOS DEL CONSULTOR NACIONAL PRINCIPAL

Proyecto Fortalecimiento Institucional para la Ejecución de la Estrategia Nacional de Control de la Tala Ilegal de

Recursos Forestales en Costa Rica


ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DE CONTROL DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC)


Consultor Nacional Principal Nancy Zamora, Asistente

San José, Setiembre 2005

INDICE

SIGLAS 1 I. INTRODUCCIÓN 2 II. OBJETIVO DEL ESTUDIO 3 III. METODOLOGÍA UTILIZADA 3 IV. ANTECEDENTES 3 4.1. El mandato legal de Control y Protección 3 4.2. La Estrategia de Tala Ilegal (ECTI) 4 V. COMPORTAMIENTO Y TENDENCIAS DE LOS PERMISOS FORESTALES

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VI. SITUACIÓN ACTUAL DE LA ECTI. 7 6.1 Estructura administrativa de la ECTI en el SINAC 7 6.2. Situación financiera de la ECTI 9 VII. Análisis de las actividades de Control y Protección en el SINAC 10 7.1 Estructura de control en las Áreas de Conservación y Subregionales 11 7.2 La estructura de control en SINAC Central. 12 VIII. Conclusiones 13 IX. Recomendaciones: Propuesta de Estructura para la Fiscalización de la Sostenibilidad de los Recursos Naturales

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9.1 Propuesta de Estructura para el SINAC central 14 9.2 Propuesta de Estructura para las AC 16 X. BIBLIOGRAFÍA 18 XI. ANEXOS 19

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SIGLAS

AC Área de Conservación AFE Administración Forestal del Estado CATIE Centro Agronómico de Tropical de Investigación y Enseñanza CBM Corredor Biológico Mesoamericano CIA Colegio de Ingenieros Agrónomos COVIRENAS Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales ECTI Estrategia para el Control de la Tala Ilegal FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación FECON Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente. FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal FUNDECOR Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central GPS Posicionamiento Global por Satélite IF Inventarios Forestales MINAE Ministerio de Ambiente y Energía ONF Oficina Nacional Forestal PF Plantaciones Forestales PM Planes de Manejo PP Permisos Pequeños PNDF Plan nacional de Desarrollo Forestal SAF Sistemas Agroforestales SEMEC Sistema de Evaluación del Mejoramiento Continuo de la

Calidad SINAC Sistema Nacional de Áreas de Conservación

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I. INTRODUCCIÓN A partir del año 2001 se realizaron una serie de diagnósticos y estudios sobre la deforestación y la tala ilegal en Costa Rica, en donde se determinó que la deforestación en áreas de bosque natural no se había detenido y que por lo menos una tercera parte de la madera consumida en el país provenía de la tala ilegal. En respuesta el Ministerio de Ambiente y Energía declaró como prioridad la lucha contra el flagelo y promovió la formulación de una “Estrategia para el Control de la Tala Ilegal 2002-2007” (ECTI) (SINAC, 2002), con el fin de “emprender una acción decidida en contra de la depredación de los recursos forestales que se hace ilegalmente, ya que no solo constituye una degradación paulatina de nuestros bosques, sino que representa la principal fuente de competencia desleal con los que hacen bien las cosas. Para consolidar la ejecución de la ECTI, el Gobierno de Costa Rica a través del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), solicitó cooperación técnica a la FAO con el objetivo de fortalecer al SINAC y otras instituciones clave en la implementación eficaz y participativa de las propuestas establecidas en la ECTI. La FAO respondió favorablemente la solicitud aprobando el “Proyecto Fortalecimiento a la Ejecución de la Estrategia Nacional para el Control de la Tala Ilegal en Costa Rica” (SINAC-FAO-TCP/COS/3003), por un monto de USD 257.000, el cual inicio su ejecución en octubre del 2004 y se estima finalice en junio del 2006. Para la ejecución del proyecto, se han propuesto una serie de diagnósticos y estudios específicos, con el fin de proponer soluciones técnicas, institucionales y financieras que permitan prevenir, mitigar y controlar el proceso de la tala ilegal en forma integral. Uno de los estudios propuestos es la realización de un análisis integral de la actual estructura operativa del SINAC y de la ECTI, con el fin de proponer acciones correctivas que permitan fortalecer al MINAE-SINAC y a las demás instituciones clave en la implementación eficaz y participativa de la ECTI. Para realizar el análisis institucional y proponer recomendaciones para operativizar la ECTI, se contrato los servicios de un consultor nacional en desarrollo institucional. El presente informe de consultoría describe la situación actual de la ECTI dentro de la estructura institucional del SINAC y propone las acciones correctivas para aumentar la eficacia en su ejecución.

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II. OBJETIVO DEL ESTUDIO Realizar un análisis de la estructura funcional y operativa de la ECTI dentro de la estructura institucional del SINAC y proponer recomendaciones para operativizar su ejecución. III. METODOLOGÍA UTILIZADA

• Análisis de la información disponible en el SINAC (informes anuales, informes periódicos, informes específicos de la ECTI, presupuesto y recursos asignados a la ECTI, directrices operativas internas, decretos, reglamentos, procedimientos, evaluaciones de desempeño, evaluaciones institucionales, informes a Contraloría).

• Entrevistas a funcionarios e informantes calificados (funcionarios de sede central y regionales, sector privado, Fiscalía Ambiental, FUNDECOR, ONGs) (Anexo 1 y 2).

• Análisis de los informes sobre el desempeño de las Brigadas y auditorias forestales.

• Entrevistas a responsables e integrantes de brigadas, personas que han participado en auditores.

• Visitas a las ÁC con mayor presencia de actividades de tala ilegal para evaluar el proceso interno de fiscalización y control

• Sesiones de trabajo con el Director Superior del SINAC, Directores de AC, Gerente de Manejo de Recursos Naturales, Director Nacional de la Estrategia, el Comité Asesor y Enlaces Regionales, para intercambiar opiniones sobre resultados parciales del estudio.

• Taller de validación de los resultados del estudio.

IV. ANTECEDENTES 4.1. El mandato legal de Control y Protección En la Ley de Biodiversidad (Ley # 7788, Capítulo II, Sección II), se crea el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, asignándole las competencias en materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas. Entre sus fines destaca el dictar las políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales del país. La Ley Forestal # 7575 y su reglamento, le asigna a la Administración Forestal del Estado (AFE) la responsabilidad de la protección y control de los recursos forestales del país, tanto en terrenos del patrimonio natural del Estado como en áreas forestales privadas. Confiere a la AFE la obligación de desarrollar los instrumentos legales y técnicos para la regulación del uso sostenible de los recursos forestales. A su vez determina que la AFE tiene la responsabilidad del

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control forestal, para lo que debe realizar la coordinación interinstitucional que asegure la permanencia del recurso. 4.2. La Estrategia de Tala Ilegal (ECTI) La ECTI constituye el primer esfuerzo coherente e integrado para enfrentar el problema de la deforestación y la tala ilegal en el país (SINAC, 2002). Las principales acciones correctivas de política institucional propuestas por la ECTI para prevenir y disminuir la tala ilegal son:

1. Replantear la política forestal: La política forestal deberá estar dirigida a fomentar el uso sostenible del recurso forestal.

2. Simplificar requisitos y facilitar el acceso legal al recurso: Se deberá facilitar el acceso al recurso a los pequeños propietarios y hacer menos restrictivo el manejo sostenible de bosque.

3. Reformar la Ley 7575: Se le deben introducir las modificaciones necesarias para disminuir el alto índice de impunidad.

4. Reestructurar el SINAC, para mejorar la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos financieros, humanos y logísticos de la institución y fortalecer los sistemas de información y monitoreo de la gestión de las AC.

Adicional a las reformas institucionales, la ECTI propone acciones correctivas específicas para mejorar el proceso de fiscalización:

1. Brigadas Regionales de control de la tala ilegal: El área de Manejo y Uso Sostenible de los Recursos Naturales tendrá como proceso fundamental y prioritario el control de la tala ilegal; en dicha área se nombrará un coordinador de la estrategia y éste contará con un Comité Asesor Técnico.

2. Auditorias Forestales Nacionales: Implementar auditorias internas y externas. En ambos procesos se hará una evaluación tanto a nivel de gabinete como en campo.

3. Cierre de los aprovechamientos: El cierre de los aprovechamientos se realizará en forma exclusiva por la AFE, tanto con proyectos regentados (planes de manejo de bosque para áreas superiores a 15 ha), como en permisos supervisados (planes de manejo para áreas inferiores a 15 ha).

4. Exigir el uso de GPS en Planes de Manejo e Inventarios Forestales: El Regente debe hacer uso del GPS para ubicar las áreas a intervenir y referenciarlas con relación a un punto de fácil ubicación en el campo.

5. Asignar al Regente Forestal la responsabilidad de emitir las guías de transporte y aumentar el control del SINAC en aserraderos, mueblerías y centros de venta de madera

6. Investigación. Establecer un plan de investigación que permita generar información sobre la actividad forestal (ambiental, económica, social) a fin de que facilite la toma de decisiones.

7. Capacitación. Estructurar un programa permanente de capacitación a todos los niveles y para todos los actores involucrados.

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Para la ejecución de la ECTI se propuso una estructura institucional en donde la Gerencia de Manejo y Uso Sostenible de los Recursos Naturales asume la responsabilidad ejecutoria. Por diferentes circunstancias institucionales, la estructura organizativa propuesta no se implemento mas allá de trasladar la ejecución de la ECTI a la Gerencia de Manejo y Uso Sostenible de los Recursos Naturales y de la conformación y funcionamiento del Comité Asesor Técnico, constituido por representantes del CATIE, FUNDECOR, Colegio de Ingenieros Agrónomos (CIA), Oficina Nacional Forestal (ONF) y Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente (FECON). V. COMPORTAMIENTO Y TENDENCIAS DE LOS PERMISOS FORESTALES Dentro de la estructura operativa del SINAC el control y fiscalización de los recursos naturales se ha limitado principalmente a las labores de aprobación y seguimiento de permisos de aprovechamiento forestal, por cual en esta sección se presenta el comportamiento de los permisos forestales en los últimos tres años, con el fin de analizar las tendencias recientes y su aporte al consumo de madera en troza en Costa Rica. Según estadísticas de la ONF sobre el consumo de la industria forestal nacional (Cuadro1), para el año 2003 el consumo industrial fue de 713.568 m3., de los cuales un 78% provenía de plantaciones forestales (432.744 m3+4.104 m3+123077 m3). Cuadro 1. Consumo de madera en troza (m3 /año), por tipo de aserradero. Costa Rica, 2003.

Demanda producción industrias 2003

consumo m3/año

Bosques naturales 48.242 Plantaciones Forestales 432.744 Potreros y sistemas agroforestales 140.786 Astillero de plantaciones 4.104 Aserradero portátil (motosierra de marco) 46.154 Molduras, muebles de campo 18.461 Tarimas de campo (no pasan a la industria)

123.077

Total 713.568 Fuente ONF, 2004.

Por otra parte, si analizamos los volúmenes aprobados por Administración Forestal del Estado durante los años del 2003 y 2004 (Cuadro 2), para las diferentes categorías de permisos: sistemas agroforestales (SAF), inventarios

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forestales (IF), permisos pequeños (PP), planes de manejo (PM) y plantaciones forestales (PF), para el mismo año 2003 existe una diferencia de 137.048,46 m3, que corresponde a 20 % del volumen industrial reportado. Llama la atención la diferencia sustantiva que se presenta entre el volumen reportado para las plantaciones forestales, ya que las estadísticas del SINAC, apenas reportan un 40% (236.191 m3) del volumen industrial para el año 2003. Cuadro 2. Volúmenes aprobados por la Administración Forestal del Estado según tipo de permiso para los años 2002 al 2004.

Permisos Volumen (m3/año) 2002 2003 2004

Sistema Agroforestales 101.095,46 164.943,33 73.094,56 Inventarios Forestales 124.936,89 103.186,59 55.492,98 Permisos Pequeños 72.534,92 41.368,74 34.259,45 Planes de Manejo 30.503,27 30.790,52 20.393,20 Plantaciones Forestales 124.191,95 236.191,36 263.124,11

Total 453.262,49 576.519,54 446.364,30 Fuente: SEMEC. 2003, 2004 y 2005.

El comportamiento en cuanto al número de permisos otorgados por SINAC para los años 2002, 2003 y 2004, muestran un aumento sostenido en el número de permisos plantaciones forestales, una disminución sostenida en el número de permisos en sistemas agroforestales, en planes de manejo e inventarios forestales. El volumen aprobado por las diferentes modalidades de permiso a disminuido significativamente entre el año 2003 y 2004, con excepción de las plantaciones forestales que muestran un aumento creciente aportando para el año 2004 el 59% del volumen total. (Gráfico 1).

0

500

1000

1500

2000

2500

Can

tidad

de

perm

isos

SAF PP PM PF IF

Tipo de permiso

200220032004

Grafico 1. Numero de permisos aprobados por la Administración Forestal del Estado según tipo de permiso para los años 2002 al 2004

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En el siguiente gráfico se observa que proporcionalmente los SAF e IF, siguen siendo los tipos de permiso que aportan mayor volumen para abastecer la industria nacional (Gráfico 2).

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

Porc

enta

je v

olum

en

apro

bado

(%)

2002 2003 2004

Años

SAFPPPMPFIF

Grafico 2. Porcentaje de volumen aprobado por la Administración Forestal del Estado según tipo de permiso para los años 2002 al 2004 Las estadísticas descritas, demuestran categóricamente que los inventarios forestales han dejado de ser los permisos que mayor aporte hacen a la industria nacional, si comparamos la situación prevaleciente en el año 2001, en que los inventarios forestales aportaban el 45% del volumen industrial (Arias, 2002). Los ajustes realizados para regular los inventarios forestales (aplicación de mapa de cobertura del 2000, uso de GPS) sin duda han dado los resultados esperados. VI. SITUACIÓN ACTUAL DE LA ECTI. 6.1 Estructura administrativa de la ECTI en el SINAC Dentro del modelo organizacional del SINAC, la ECTI depende jerárquicamente de la Gerencia de Manejo de Recursos Naturales. Como se aprecia en la figura 1, la ECTI aun no ha logrado insertarse en la estructura operativa del SINAC, principalmente por la carencia de jerarquía en la conducción e internalización de las diferentes actividades por parte de las Áreas de Conservación, lo que indica que las actividades y medidas promovidas por la ECTI todavía no han llegado a ser parte de los procesos operativos del SINAC. La responsabilidad para la ejecución de la ECTI se le asigno a un “Coordinador General”, con el apoyo de otros funcionarios, quienes deberían asumir las siguientes funciones medulares:

Asesorar y apoyar a la Dirección Superior y a otras dependencias del SINAC en materia de prevención y control de la tala ilegal, así como en el fomento al manejo sostenible de recursos forestales

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Planear, coordinar, dirigir, supervisar y evaluar todas aquellas acciones ligadas al cumplimiento de la estrategia con los diferentes actores involucrados.

Diseño, revisión, definición y elaboración de políticas, leyes, decretos, procedimientos y directrices relacionadas con la temática del fomento al manejo sostenible de los recursos forestales, así como la prevención y control de la tala ilegal.

Consolidación de acuerdos suscritos entre el MINAE y otras entidades, para el fortalecimiento del SINAC en la implementación y consolidación de la ECTI, además de la búsqueda de recursos técnicos, administrativos y financieros para la implementación de la ECTI.

Por la falta de integración a la estructura operativa del SINAC, tanto el Coordinador de la ECTI como los otros funcionarios de apoyo (dos profesionales, uno de ellos a tiempo completo y el otro medio tiempo) han asumido labores de operativos, como realizar auditorias administrativas y técnicas en diferentes AC, realizar operativos especiales (puestos de control en carreteras), atender denuncias, capacitar a funcionarios del SINAC y Fuerza Publica, etc. Una de las medidas tomadas por el SINAC para mejorar la coordinación con las ÁC, fue nombrar un “ENLACE de la ECTI” para cada AC, con el fin de que asumiera las siguientes funciones:

1. Encargarse del monitoreo del cumplimiento de la normativa y los procedimientos vigentes.

2. Participar en la realización de auditorias internas, operativos de control y diseño y ejecución de acciones de capacitación.

3. Asumir la ejecución de las instrucciones y procesos relacionados con la ECTI, que le correspondan a las AC.

4. Mantener informado a la Dirección, la Gerencia de Manejo y al Coordinador de la ECTI de los resultados obtenidos en las acciones de control que se ejecuten.

5. Planificar, coordinar y participar en la acciones de control que se desarrollan en el AC, procurando la participación de otros actores (Ministerio de Seguridad, Fiscalía Agrario Ambiental, COVIRENAS, etc).

6. Diseñar con la participación de otros funcionarios del AC, mecanismos de control e indicadores para evaluar el desempeño del personal que participa en el trámite y seguimiento a permisos forestales, así como en actividades de control.

7. Diagnosticar las principales limitaciones y problemas que el AC tiene para desarrollar las actividades de control, de conformidad con las responsabilidades que las leyes y otras regulaciones le han delegado al AFE.

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En la operación de la AC, los ENLACES de la ECTI, no pudieron suplir la falta de integración de la ECTI a la estructura operativa del SINAC. Las funciones de los ENLACES han quedado reducidas a simple comunicación e información.

Figura 1. Estructura Organizacional Actual de la Estrategia de Tala Ilegal

Fuente: Elaboración propia.

6.2. Situación financiera de la ECTI El Fondo Forestal1, ha sido la principal fuente de recursos para financiar las actividades que ha promovido la ECTI. Para el año 2004 se asignaron ¢17.059.000 distribuidos entre ocho AC, lo que representa un 10 % del monto total recaudado por el mencionado Fondo. Tal como se demuestra en el cuadro 3, cuando se compara el presupuesto total asignado por ÁC, se evidencia que en ningún caso el presupuesto para las actividades de la ECTI ha llegado al 1% del presupuesto total asignado, situación que refleja la falta de prioridad de la control y supervisón en la operación del sistema en el nivel regional.

1 Fondo Forestal fue creado mediante la Ley Forestal Nº 7575, del 13 de febrero de 1996 y está compuesto principalmente por ingresos tributarios, provenientes del impuesto forestal y adicionalmente, por ingresos no tributarios como: venta de placas, guías, multas, etc.

Gerencia de Manejo de Recursos

Coordinador ECTI Comité Asesor Técnico (CAT)

Jefes Subregionales

Personal de control

Enlaces de la ECTI

Directores AC

Gerentes de MRN AC

Director Superior

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Cuadro 3. Presupuesto total por Área de Conservación versus presupuesto asignado para actividades de la ECTI.

Area de Conservación

Presupuesto total (¢ miles)

Ingreso Fondo Forestal (¢ miles)

Aporte del Fondo

Forestal (%) ACTO 394.533 1.925 0.49 ACT 451.159 -- -- ACOSA 418.689 1.265 0.30 ACOPAC 915.605 3.334 0.36 ACLA-P 561.121 1.875 0.33 ACLA-C 543.679 1.705 0.31 ACG 446.389 -- -- ACCVC 1.178.259 1.805 0.15 ACA-T 385.671 1.905 0.49 ACA-H 341.640 3.245 0.95

TOTAL 5.636.745 17.059 -- Fuente: MINAE-SINAC. 2005.

Para el caso del SINAC Central, en el año 2004 se asigno un presupuesto a la ECTI de ¢6.400.000, situación que contrasta para el 2005 donde se asignaron solamente ¢3.510.000, un 45 % menos que el año anterior. En el decreto No. 30762 MINAE (2002)2 el cual modifica al artículo # 64 del Reglamento de la Ley Forestal Decreto No. 25721, se establece que el 2% del monto anualmente asignado al pago de servicios ambientales debe trasladarse al SINAC para apoyar las actividades supervisión de conformidad con la Estrategia de Control del SINAC . Por decisión interna del SINAC, estos recursos no están siendo destinados para los fines establecidos. VII. Análisis de las actividades de Control y Protección en el SINAC Conforme a la legislación vigente el SINAC es el responsable de regular el uso de los recursos naturales del país. Actualmente es en el macroproceso Manejo de Recursos Naturales es el responsable dentro de la estructura del SINAC de realizar los trámites y la supervisión de los permisos para el aprovechamiento forestal y atender las denuncias sobre aprovechamientos ilegales. Como se aprecia, el macroproceso tiene las funciones de otorgar permisos y de supervisar

2 La Gaceta No. 194. Miércoles 9 de octubre del 2002. En artículo # 64. FONAFIFO, de los recursos que perciba de cualquier fuente de pago por servicios ambientales, podrá disponer de un porcentaje que no podrá ser mayor al siete por ciento del monto anual otorgado, para hacer frete a los gastos administrativos en que incurra en la ejecución del programa de pago de servicios ambientales. De este porcentaje el FONAFIFO deberá trasladar un 2% al SINAC, para coadyuvar en el financiamiento de las actividades de supervisión de conformidad con la Estrategia de Control del SINAC. El FONAFIFO deberá someter a aprobación previa del SINAC el presupuesto correspondiente al 5% restante.

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los permisos otorgados. En este aspecto no se esta cumpliendo con el principio administrativo de separación de funciones incompatibles. El macroproceso Manejo de Recursos Naturales esta diseñado para fomentar el uso legal y sostenible de los recursos naturales en tierras de propiedad privada. Como parte integral del concepto fomento, se promueve mejorar el acceso al uso legal del recurso, de manera que las restricciones administrativas y legales no sean un estímulo para el uso ilegal de los recursos naturales. Otro aspecto importante a considerar, es que en la estructura organizativa propuesta para el SINAC (Reglamento General del Sistema Nacional de Áreas de Conservación con Base en la Ley de Biodiversidad), no se refleja la función de fiscalización y supervisión al uso y manejo ecológicamente sostenible de los recursos naturales, tal como lo establece la visión, misión y fines del SINAC. La estructura organizativa propuesta para el SINAC está pensada en función de mejorar los servicios que presta el sistema. Las actividades de fiscalización y monitoreo están muy difusas y poco visibles en la estructura operativa del SINAC, no cumplen con el principio de separación de funciones incompatibles y carecen de prioridad en la asignación de recursos humanos y financieros. 7.1 Estructura de control en las Áreas de Conservación y Subregionales Existe mucha variabilidad entre las AC y Oficinas Subregionales con relación a las estructuras organizativas y operativas para el control y fiscalización de los recursos naturales. Cada estructura responde a la experiencia, prioridades y necesidades de cada AC y subregión. En la mayoría de las Subregiones el control y protección de los recursos forestales se realiza para los que están legales. Los planes de control se restringen a visitas previas de aprobación, visitas de seguimiento de permisos y atención de denuncias. La polifuncionalidad es una práctica institucionalizada en las oficinas Subregionales, donde cada funcionario debe participar en todas y cada una de las actividades que ejecuta la oficina; por ejemplo:

Evaluación, aprobación y supervisión de permisos forestales Otorgamiento de permisos de vida silvestre Atender denuncias forestales, vida silvestre, agua, geología, minas,

contaminación. Control de industrias Valoración de daño ambiental

La polifuncionalidad tiene como consecuencia que un mismo funcionario sea quién evalué, apruebe y supervise un permiso de aprovechamiento forestal, además puede atender denuncias, lo que representa un claro conflicto de intereses y podría incrementar la vulnerabilidad de corrupción.

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La percepción a lo interno del SINAC es que a nivel general se cuenta con recurso humano suficiente para atender labores de protección de los recursos naturales, sin embargo, aspectos como una inadecuada distribución del personal y otros recursos logísticos (vehículos, combustible, equipos y viáticos) y pocos funcionarios laborando en jornada acumulativa, limitan la adecuada fiscalización y control del uso de estos recursos. La gran variabilidad en las estructuras operativas de control en las AC y subregionales, en parte se debe a que éstas no están definidas por el SINAC, por lo que cada oficina actúa en respuesta a la realidad cotidiana. El proceso de control a nivel de AC no esta enmarcado dentro de una estrategia integral de fiscalización, más bien se caracteriza por ser difuso, falto de direccionalidad y de accionar muy predecible. 7.2 La estructura de control en SINAC Central. El macroproceso Manejo de Recursos Naturales, es el competente para fomentar la conservación de la biodiversidad en tierras privadas, para lo cual dispone de los siguientes componentes: Manejo de PF y SAF, manejo de bosque, PNDF, IF, Investigación, CBM, Vida Silvestre, Protección y Control de Recursos Naturales, Evaluación Daño Ambiental y Educación Ambiental. La ECTI pertenece al componente Programas Especiales. La fiscalización del uso sostenible de los recursos naturales es responsabilidad de este macroproceso, a pesar de no cumplir con el principio de separación de funciones incompatibles, establecido en el “Manual de Normas Generales de Control interno para la Contraloría General de la República y las Entidades y Órganos Sujetos a su Fiscalización”3. El Macroproceso Manejo de los Recursos Naturales debería tener solo las funciones de fomento, llegando solamente hasta el otorgamiento de los permisos, para dejar el control y monitoreo a otro proceso completamente separado. A pesar de todas las medidas de fiscalización interna que dispone el SINAC, en la actualidad no existe un mecanismo sistematizado que le permita fiscalizar el cumplimiento de los objetivos estratégicos del SINAC, mejorar los procesos internos de rendición de cuentas, evaluar el desempeño institucional y verificas la sostenibilidad de las acciones que se promueven (decretos, regulaciones, vedas, aprobación permisos, inscripción de zoocriaderos, entre otras).

3 Norma 4.6 Separación de Funciones Incompatibles. Gaceta Nº 107 del 5 de junio, 2002, modificaciones publicadas en La Gaceta Nº 248 del 24 de diciembre, 2003)

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VIII. CONCLUSIONES 1. Los inventarios forestales han dejado de ser los permisos que mayor aporte

hacen a la industria nacional, comparados con la situación prevaleciente en el año 2001.

2. La ECTI aun no ha logrado insertarse en la estructura operativa del SINAC, principalmente por la carencia de jerarquía en la conducción e internalización de las diferentes actividades por parte de las Áreas de Conservación.

3. Presupuesto total asignado por SINAC a control y supervisión en las AC, solo llega al 1 % situación que refleja la falta de prioridad del control y supervisón en la operación del sistema en el nivel regional.

4. Las actividades de fiscalización y monitoreo están muy difusas y poco visibles en la estructura operativa del SINAC y no cumplen con el principio de separación de funciones incompatibles y carecen de prioridad en la asignación de recursos humanos y financieros.

5. El proceso de control a nivel de AC no esta enmarcado dentro de una estrategia integral de fiscalización, más bien se caracteriza por ser difuso, falto de direccionalidad y de accionar muy predecible

6. El SINAC en la actualidad no cuenta con un mecanismo sistematizado que le permita fiscalizar el cumplimiento de sus objetivos estratégicos, mejorar los procesos internos de rendición de cuentas y evaluar el desempeño institucional.

7. La estructura organizativa propuesta para el SINAC (Reglamento General del Sistema Nacional de Áreas de Conservación con Base en la Ley de Biodiversidad), no se refleja la función de fiscalización y supervisión al uso y manejo ecológicamente sostenible de los recursos naturales

8. El Macroproceso Manejo de los Recursos Naturales debería tener solo las funciones de fomento, llegando solamente hasta el otorgamiento de los permisos, para dejar el control y monitoreo a otro proceso completamente separado.

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IX RECOMENDACIONES: PROPUESTA DE ESTRUCTURA PARA LA FISCALIZACIÓN DE LA SOSTENIBILIDAD DE LOS RECURSOS NATURALES 9.1 Propuesta de Estructura para el SINAC central Como base en las limitaciones descritas en los puntos anteriores y las discusiones con las autoridades del SINAC, se propone la creación de un macroproceso técnico especializado en la “fiscalización de la sostenibilidad de los recursos naturales” (Figura 2). La creación del macroproceso se justifica por los siguientes fundamentos:

1. Que la estructura organizativa refleje de manera concreta la función de fiscalización y supervisión al uso y manejo ecológicamente sostenible de los recursos naturales.

2. Que cumpla con el principio de separación de funciones incompatibles, establecidos en el Manual de Normas Generales de Control Interno de la Contraloría General de la República.

3. Que jerárquicamente el responsable nacional de la fiscalización de la sostenibilidad de los recursos naturales, dependa directamente del Director Superior.

Las principales funciones que ejecutaría el macroproceso son: 1. Supervisión, control y seguimiento continúo sobre el uso de los recursos

naturales en las áreas públicas y privadas. (incluye área marino costera) 2. Monitoreo sistemático del impacto de la gestión institucional en el estado de

los ecosistemas mas amenazados. 3. Llevar estadística actualizadas sobre el uso de los recursos naturales

sometidos a permisos de uso (zoológicos, acuarios, viveros, extracción de flora y fauna, concesiones, aprovechamientos forestales, aserraderos, regencias), y desarrollar indicadores para medir impactos en áreas no sometidas al sistema de regulación.

4. Responder denuncias y requerimientos de Poder Ejecutivo, Defensoría, Diputados y otras autoridades con relación al uso de los recursos naturales.

5. Coordinar con instituciones públicas y privadas el desarrollo de actividades de fiscalización para perseguir el uso ilegal de los recursos naturales.

6. Diseñar y operativizar una estrategia financiera de apoyo al macroproceso y consolidar alianzas estratégicas con el sector privado.

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Figura 2. Modificación a la Propuesta del Organigrama de la Secretaria Ejecutiva, SINAC, 2005.

Patrimonio y OE

Investigación

Vida Silvestre

Educación

Fomento e Incentivos

Programas espec.

Permisos Forestales

DIRECTOR/A SUPERIOR

Cooperación y Proyectos

PLANIFICACION

Asesoría Jurídica

Desarrollo Financiero

SUB- DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA

Estrategia Institucional

Calidad

Información

AREA FINANCIERA

Tesorería

Contabilidad

Presupuesto

Proveeduría

Servicios Generales

Platafor. Tecnológica

Atenc. Usuario

Contraloría de Servicios

FISCALIZACION DE LA SOSTENIBILIDAD

AREAS SILV. PROTEGIDAS MANEJO DE REC. NAT

Investigación y Monitoreo

Ecoturismo

Desarrollo ASP

Programas Espec.

AREA LOGISTICA

Gestión Rec. Humano

Centro Documentac.

Planificación

Auditorias forestales

Brigadas de Control

Coordinación interinstitucional

Programas especiales

Estadísticas y Monitoreo

Prensa y Mercadeo

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9.2 Propuesta de Estructura para las AC A diferencia del macroproceso Manejo de Recursos Naturales que se ejecuta a nivel de Subregión, el macroproceso “fiscalización de la sostenibilidad de los recursos naturales” se ejecutará a nivel de Área de Conservación (AC). Por cada AC se creará una “Gerencia de Fiscalización de la Sostenibilidad de los Recursos Naturales”, dependiendo directamente del Director Regional (Figura 3). Para que el proceso funcione cada Dirección Regional, a través de su Comité Científico Técnico, deberá elaborar una Estrategia de Fiscalización para el AC. En dicha estrategia debe considerarse las características particulares de cada Subregión, es decir áreas con características temáticas o problemas similares, en donde deben considerarse criterios como: acceso (vías de comunicación), ecosistemas vulnerables, concentración de masas boscosas, presencia y frecuencia histórica de conflictos en el uso de los recursos, número de permisos de aprovechamiento, costo de oportunidad de la tierra (mayor o menor amenaza de cambio de uso), zonas costeras, zonas de caza y pesca La virtud de estructurar unidades territoriales temáticas , es que permite especializar la fiscalización, por ejemplo; áreas de extracción de madera ilegal, áreas de alto riesgo de cambio de uso, áreas con riesgo de contaminación de aguas (presión urbana, disposición de desechos sólidos), presencia de cacería y pesca ilegal, etc. Se recomienda que el proceso de fiscalización este conformadas por lo menos por tres funcionarios con alto nivel profesional y probada solvencia moral. En el Plan Regional de Fiscalización se debe detallar una programación periódica de actividades de fiscalización, así como los recursos logísticos y financieros requeridos y asegurarse la participación de otros actores de interés como la fuerza pública, autoridades de tránsito, poder judicial, COVIRENAS, etc. El personal del proceso fiscalización deberá cumplir con jornadas acumulativas de trabajo y el nombramiento de los funcionarios debe estar respaldado por un procedimiento transparente y sus miembros deben tener una calidad moral incuestionable.

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Figura 3. Modificación a la Propuesta del Organigrama de las Áreas de Conservación, SINAC, 2005.

CONSEJO REGIONAL

DIRECTOR/A REGIONAL

PLANIFICACION

Asesor/a legal


Estrategia Regional

Calidad

Información

AREA LOGISTICA AREA FINANCIERA

AREAS SILV. PROTEGIDAS MANEJO DE REC. NAT FISCALIZACION DE LA SOSTENIBILIDAD

Programa 1

Programa 2

Programa 3

Programa 4

Programa 3

Programa 4

Programa 2

Programa 1

Comité científico técnico

Estrategia Regional

Jefe Sub RegionalÁreas Silv. Protegidas

Ecoturismo

Patrimonio y OE

Equipos de Fiscalización Regional


Desarrollo ASP


Manejo Recursos Nat.

18

X. BIBLIOGRAFÍA

Arias, 2002. Estrategia para el Control de Tala Ilegal. FUNDECOR.

MINAE-SINAC. 2005. Estrategia Financiera. Fase2. Cuantificación y Proyección de Ingresos 2004-2006.

ONF, 2004. La madera de Costa Rica y su Impacto Socioeconómico. ONF.

SEMEC, 2003. Sistema de Evaluación de Mejoramiento Continuo de la Calidad. Informe Nacional Anual, 2002. MINAE-SINAC. 56 pp


SEMEC, 2005. Sistema de Evaluación de Mejoramiento Continuo de la Calidad. Informe Nacional Anual, 2004. MINAE-SINAC. En elaboración.

SINAC. 2002. Estrategia para el Control de la Tala Ilegal 2002 - 2007. San José, Costa Rica. 31 pp.

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XI ANEXOS Anexo1. Encuesta aplicada

VISTA A LAS ÁREAS DE CONSERVACIÓN

Oficina Subregional: _________________________________________________ Persona entrevistada: ________________________________________________ Fecha. ____________________________________________________________

Estructura de Control Que les parece la estructura propuesta? ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Cual es la estructura de control en la Oficina Sub regional

20

Número de personal encargado de control: ______________________________ Características del persona encargado de control: ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Descripción de las funciones realizadas en control: __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Que opina sobre las brigadas de control (jerarquía, roles de trabajo, etc),: __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Que recursos son necesarios para desempeñar eficientemente labores de control: __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Que opina sobre auditorias realizadas actualmente (periodicidad, :metodología, etc.) ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Características del Manual de Procedimientos para aprobación y seguimiento de peromisos ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

21

Flujogramas de Permisos

Tipo de permiso:____________________________________________________ Caracterizar el flujograma (responsables en cada etapa, coordinación y tiempo) Cuales son los principales cuellos de botella: ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Comentarios

22


Tipo de permiso:____________________________________________________ Caracterizar el flujograma (responsables en cada etapa, coordinación y tiempo) Cuales son los principales cuellos de botella: ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Comentarios: ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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Tipo de permiso:____________________________________________________ Caracterizar el flujograma (responsables en cada etapa, coordinación y tiempo) Cuales son los principales cuellos de botella: ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Comentarios __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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Tipo de permiso:____________________________________________________ Caracterizar el flujograma (responsables en cada etapa, coordinación y tiempo) Cuales son los principales cuellos de botella: ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Características del manual de procedimientos utilizado para aprobar los permisos y su seguimiento: ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

25

Aliados estratégicos Cuales son los aliados estratégicos para el desarrollo de un proceso eficiente de control

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Que nivel de coordinación tienen actualmente ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Principales limitaciones: __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Observaciones: __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

26

Actores de la Ilegalidad Cuales son los principales actores de la ilegalidad:

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10

Principales causas para ser actores de la ilegalidad ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Posibles soluciones ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Comentarios finales:

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Anexo 2. Lista de personas consultadas. Nombre Cargo Institución 1 Raúl Solórzano Director Superior SINAC 2 Guillermo Mora Subdirector SINAC 3 Gilbert Canet Gerente Manejo RRNN SINAC 4 Carlos Varela Miembro equipo técnico ECTI SINAC 5 Sonia Lobo Coordinadora Plan Nacional Desarrollo

Forestal SINAC

6 Germán Rodríguez Encargado Manejo Forestal. GMRN SINAC 7 Yadira Aguilar Departamento de Desarrollo Financiero SINAC 8 Carmen Roldán Gerencia de Planificación SINAC 9 Gabriela Mora Cooperación y proyectos SINAC 10 Mariano Espinoza Miembro equipo técnico ECTI SINAC 11 Sergio Obando Jefe Subregión Siquirres ACLA-C SINAC 12 Francisco Ramírez Jefe Subregión Liberia ACG SINAC 13 Luis Carlos Hernández Miembro Brigada de Control ACG SINAC 14 Roberto Zúñiga Gerente de Manejo Recursos Naturales

ACT SINAC

15 Ronald Mora Encargado de Control ACOPAC SINAC 16 Gerardo Mora Encargado de control ACLA-P SINAC 17 Laura Rivera Gerente Manejo Recursos Naturales

ACTO SINAC

18 William Vargas Jefe Subregión San Carlos - Los Chiles ACAHN

SINAC

19 Angel Guevara Gerente Manejo Recursos Naturales ACAT

SINAC

20 Alexander León Jefe Subregión Bagaces - Miravalles ACAT

SINAC

21 Oscar Castillo Jefe Subregión Cañas ACAT SINAC 22 Aimara Espinoza Gerente de Manejo Recursos Naturales

ACOPAC SINAC

23 Miguel Araya Encargado aprovechamiento forestal ACTo

SINAC

24 Mauricio Alfaro Encargado control industrias ACTo SINAC 25 Carlos Rodríguez Jefe Brigada de Control ACOSA Puerto

Jiménez SINAC

26 Victor Guzmán Jefe Subregión Río Claro ACOSA SINAC 27 Marcelo Pacheco Jefe Suregión Talamanca ACLAC SINAC 28 Eugenio Castro Encargado de Aprovechamiento SINAC

28

Subregión Talamanca ACLAC 29 Victor López Encargado de Control Subregión Buenos

Aires ACLAP SINAC

30 Yamileth Cordero Coordinadora Fomento de Pérez Zeledón ACLAP

SINAC

31 Luis Fernando Salas Jefe Subregion Norte ACCVC SINAC 32 Oldemar Corrales Sub Región San Carlos Los Chiles

ACAHN SINAC

33 Carlos Barrantes Funcionario Subreg. Norte ACCVC SINAC 34 Minor Zamora Encargado de la brigada de control

forestal Subregión Norte ACCVC SINAC

35 Warner Porras Funcionario Subreg. Norte ACCVC SINAC 36 Edgar Villanos Sub región Cañas ACAT SINAC 37 Carlos Cordero Sub región ACOPAC - OSRAP SINAC 38 Victor Vega Subregional Siquirres ACLAC 39 Juan Carlos Carmona Departamento de Operaciones FUNDECOR 40 Edwin Esquivel Fiscal Auxiliar CIA 41 Alfonso Barrantes Director Ejecutivo ONF 42 Pedro González Director de Operaciones FUNDECOR 43 Cynthia Salas Fiscal Auxiliar CIA 44 Marvin Castillo ITCR ITCR 45 Rodolfo Quirós INISEFOR UNA 46 Juan Figuerola FECON FECON 47 Manuel Solís Regente Independiente 48 Mario Sánchez CIA CIA 49 Alejandro Fallas ITCR ICTR 50 Sergio Feoli Consultor FAO 51 Sebastián Ugalde Director Ejecutivo CCF 52 Vanesa Olseches JUNAFORCA 53 Luis Angel Sánchez Regente Independiente

Proyecto Fortalecimiento Institucional para la Ejecución de la Estrategia Nacional de Control de la Tala Ilegal de Recursos

Forestales en Costa Rica


ANÁLISIS DEL SISTEMA ACTUAL DE APROBACIÓN DE PERMISOS FORESTALES DEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS

DE CONSERVACIÓN (SINAC)



San José, Septiembre 2005

i

INDICE SIGLAS 1 I. INTRODUCCIÓN 2 II: OBJETIVO 3 III. METODOLOGÍA UTILIZADA 3 IV. ANTECEDENTES 3 4.1. Comportamiento los permisos forestales 3 4.2 Requisitos legales y técnicos para el trámite de permisos forestales. 4 4.3. El proceso de aprobación de los permisos forestales 5 V. ANÁLISIS DEL PROCESO DE APROBACIÓN DE PERMISOS EN LAS OFICINAS Subregionales

6

5.1 Requisitos exigidos para la solicitud de permisos 6 5.2.Procedimientos utilizados en el proceso de tramitación de permisos. 6 5.3.El proceso de aprobación de los permisos forestales 6 5.3.1. Entrega de requisitos: 8 5.3.2. Recepción de las solicitudes: 8 5.3.3. Asignación de los expedientes: 8 5.3.4. Revisión técnica: 8 5.3.5. Inspección campo: 9 5.3.6. Aprobación del permiso: 9 5.3.7. Entrega de guías y placas 9 VI. ANÁLISIS DE RESULTADOS Y RECOMENDACIONES 10 6.1 Simplificar tramite y aprobación de permisos 10 6.2. Estandarizar procedimientos 12 6.3.Replantear sistema de Regencia Forestal 12 6.4 Simplificar permisos pequeños 13 6.5 Financiamiento 113 VII. BIBLIOGRAFÍA 14 VII. ANEXOS 15

1

SIGLAS

AC Área de Conservación AFE Administración Forestal del Estado CATIE Centro Agronómico de Tropical de Investigación y Enseñanza CIA Colegio de Ingenieros Agrónomos ECTI Estrategia para el control de la Tala Ilegal FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal IF Inventarios Forestales MINAE Ministerio de Ambiente y Energía ONF Oficina Nacional Forestal PF Plantaciones Forestales PM Planes de Manejo PP Permisos Pequeños SAF Sistemas Agroforestales SEMEC Sistema de Evaluación de Mejoramiento Continuo de la


2

I. INTRODUCCIÓN

El otorgamiento de permisos para usar el recurso forestal es una de las funciones de regulación que la Ley Forestal # 7575 le asigna a la Administración Forestal del Estado (AFE) y según la Ley 7788 del año 98, la AFE le compete al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). En los diferentes estudios realizados sobre las causas de la tala ilegal, se señala que la “permisología” establecida para el acceso legal al uso del recurso forestal es costosa, lenta y discrecional. En la “Estrategia para el Control de la Tala ilegal 2002-2007” (ECTI), se establece que “La instrumentalización de esta política restrictiva se evidencia claramente en el progresivo aumento de los requisitos legales y administrativos para el uso legal del recurso. En general ha sido una política de castigo para el que pretenda acceder legalmente al recurso, lo que implica que ha propiciado la ilegalidad, por hacer tan complejos y costosos los tramites para la obtención de permisos (SINAC, 2002). Para consolidar la ejecución de la ECTI, el Gobierno de Costa Rica a través del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), solicitó cooperación técnica a la FAO con el objetivo de fortalecer al SINAC y otras instituciones clave en la implementación eficaz y participativa de las propuestas establecidas en la ECTI. La FAO respondió favorablemente la solicitud aprobando el “Proyecto Fortalecimiento a la Ejecución de la Estrategia Nacional para el Control de la Tala Ilegal en Costa Rica” (SINAC-FAO-TCP/COS/3003), por un monto de USD 257.000, el cual inició su ejecución en octubre del 2004 y se estima finalice en junio del 2006. Para la ejecución del proyecto, se han propuesto una serie de diagnósticos y estudios específicos, con el fin de proponer soluciones técnicas, institucionales y financieras que permitan prevenir, mitigar y controlar el proceso de la tala ilegal en forma integral. Uno de los estudios propuestos es elaborar un análisis del sistema actual de aprobación de permisos forestales, con el fin de buscar alternativas para simplificar requisitos y facilitar el acceso al recurso, dando especial énfasis a búsqueda de opciones para pequeños propietarios y facilitar el acceso al aprovechamiento sostenible del bosque natural. Para realizar el análisis del proceso actual de aprobación y seguimiento de permisos forestales se contrato los servicios de un consultor nacional en desarrollo institucional y administración de procesos. El presente informe de consultoría describe el proceso actual de aprobación de permisos y propone las acciones correctivas necesarias para simplificar trámites y hacer más amigable el proceso.

3

II: OBJETIVO Elaborar un análisis del actual sistema de aprobación de permisos forestales y proponer medidas correctivas para mejorar el uso legal y sostenible del recurso forestal. III. METODOLOGÍA UTILIZADA

• Análisis de la información disponible en el SINAC (informes anuales, informes periódicos, informes específicos de la ECTI, directrices operativas internas, decretos, reglamentos, manual de procedimientos).

• Entrevistas y visitas a las Áreas de Conservación con mayor tramitación de permisos forestales.

• Sesiones de trabajo con el Directores de Áreas de Conservación, Gerente de Manejo de Recursos Naturales, Director Nacional de la Estrategia, el Comité Asesor y Enlaces Regionales, para intercambiar opiniones sobre resultados parciales del estudio.


IV. ANTECEDENTES De acuerdo con la Ley Forestal vigente y su reglamento se reconocen los siguientes tipos de permisos forestales:

1. Certificados de origen: es la solicitud de permiso de aprovechamiento en terrenos con una plantación o un sistema agroforestal, que es cosechada libremente, siendo el regente el responsable. (Reglamento a Ley Forestal # 7575, en su artículo 2). Entendiéndose plantación forestal como terreno de una o más hectáreas, cultivado de una o más especies forestales cuyo objetivo principal, pero no único, es la producción de madera; y sistema agroforestal es la forma de usar la tierra combinando especies forestales en tiempo y espacio con especies agronómicas (Ley Forestal # 7575, en su artículo 3).

2. Inventario forestal: es la solicitud de permiso de aprovechamiento de más de 10 árboles en terrenos de uso agropecuario y sin bosque (Reglamento de la ley Forestal # 7575, en su artículo 91).

3. Permisos pequeños: es la solicitud de aprovechamiento hasta 10 árboles con un máximo de tres árboles por hectárea anualmente en terrenos de uso agropecuario y sin bosque (Ley Forestal # 7575, en su artículo 27).

4. Planes de manejo: solicitud para el aprovechamiento en terrenos con bosque (Ley Forestal # 7575, en su artículo 20 y 2. Decreto ejecutivo 30763-MINAE, Principios, Criterios e Indicadores de Manejo de Bosque Natural, 9 de octubre del 2002). Entiéndase bosque como “Ecosistema nativo autóctono, intervenido o no, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupe una superficie de dos o más hectáreas, caracterizada por la presencia de árboles maduros de diferentes especies y porte variado, con uno o más doseles que cubres más del 70 % de esa superficie y donde existan más de sesenta árboles

4

por hectárea de quince o más centímetros de diámetro a la altura de pecho (DAP). (Ley Forestal # 7575, en su artículo 3).

4.1. Comportamiento los permisos forestales La aprobación y seguimiento de los permisos forestales por parte del SINAC, es la actividad que demanda mayor tiempo y recursos a las Oficinas Regionales. Para el año 2004 se aprobaron alrededor de 3474 permisos forestales (Grafico 1), de los cuales más el 50 % correspondió a permisos pequeños (PP), 10% correspondió a planes de manejo (PM) e inventarios forestales (IF) y el 40 % restante a Certificados de Origen (sistemas agroforestales y plantaciones forestales).

0

500

1000

1500

2000

2500

Can

tidad

de

perm

isos

SAF PP PM IF PF

Tipo de permiso

200220032004

Grafico 1. Cantidad de permisos aprobados por la Administración Forestal del Estado según tipo de permiso para los años 2002 al 2004. (SEMEC. 2003, 2004, 2005).

De los 3474 permisos aprobados, a 2188 que corresponden a PP, IF y PM se les realizo visita previa y visita de seguimiento, en cumplimiento a la Resolución DM –173-2001 (ver punto 5.3.5).

5

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

Can

tidad

de

perm

iso

2002 2003 2004

Año

PMIFPP

Grafico 2. Cantidad de permisos aprobados por la Administración Forestal del Estado para PM, IF y PP en los años 2002 al 2004. (SEMEC. 2003, 2004, 2005).

Actualmente el AFE realiza en los PP al menos dos visitas en el trámite de los mismos, en la primera de ellas se realiza la marcación de los árboles y la segunda es para la verificación de la corta de los mismos y la entrega de placas y guías. Durante el 2005, el número de permisos pequeños aprobados fue de 1753, lo que indica que el SINAC debió realizar por lo menos 3506 visitas, lo que refleja el alto costo que implica para la institución el cumplimiento de la mencionada resolución. 4.2 Requisitos legales y técnicos para el trámite de permisos forestales. De acuerdo con la legislación vigente1 la solicitud de permisos tanto para PP, IF y PM requieren los siguientes requisitos:

1. Solicitud por escrito: siendo la información básica requerida el nombre completo del solicitante, calidades, lugar de notificaciones (numero de fax o una persona dentro de del perímetro en radio de 1 km de la Oficina Sub Regional), fecha y firma del solicitante2.

2. Persona jurídica: certificación personería jurídica.3 3. Demostrar titularidad de la propiedad4.

1 Leyes que regula la solicitud de permisos:

Ley Forestal 7575 y su Reglamento Decreto Ejecutivo Nº 25721, Ley General de la Administración Pública 6227 Ley de Notificaciones 7637 Ley No. 8220, de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos.

2 Según artículo 85 del Reglamento de la Ley Forestal Decreto Ejecutivo Nº 25721, Artículo 285 de la Ley General de Administración Pública, artículo 1, inciso a. de la Resolución R648-98MINAE y La ley de Notificaciones 3 Según artículo 85 del Reglamento de la Ley Forestal Decreto Ejecutivo Nº 25721 4 Según Decreto Ejecutivo # 27694-MINAE

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4. Copia certificada del plano catastrado: si este no se dispone entonces debe presentarse una copia certificada de la hoja cartográfica con la ubicación de la finca.

Adicionalmente en el caso de los PP deben aportar una referencia que facilite la ubicación de los árboles en el campo5. En caso de los IF6, se debe presentar un inventario que describa las características y ubicación de las especies a extraer, además de aportar una constancia por parte de profesional forestal que establezca que el área no corresponde a bosque o parte de un bosque y en caso que se apruebe el permiso debe aportar el contrato de regencia. Para PM, un profesional forestal debe elaborar un plan de manejo conforme a los principios, criterios e indicadores para manejo de bosque natural.7. Para el caso que sea aprobado, debe adjuntarse el contrato de regencia, así como una declaración jurada del solicitante y regente en donde se garantice el cumplimiento de la legislación que regula la actividad forestal. 4.3. El proceso de aprobación de los permisos forestales En el año 1999, el SINAC como parte del Sistema de Calidad, elaboró el “Manual de Instrucciones de Trabajo: Control y Protección”, el cual pretendía dar a los funcionarios de la institución un procedimiento estandarizado para el trámite de aprobación de permisos, atención de denuncias, patrullajes e inspecciones de campo. Con relación al trámite de permisos, el manual establece los requisitos para solicitar permisos pequeños (hasta diez árboles), inventarios forestales (más de diez árboles) y árboles en bosque. En el año 2001, SINAC realiza una actualización del manual de procedimientos, en donde se especifican los siguientes pasos y tiempos:

1. Información sobre requisitos: en este caso debe suministrar información a los usuarios de los requisitos por tipo de permiso, así como los trámites que deben seguir para la aprobación.

2. Recepción y revisión de solicitudes: se verifica que la solicitud cuenta con todos los requisitos técnicos y administrativos (2 días).

3. Revisión y verificación de campo por parte del técnico: se realiza la verificación el campo para analizar si procede o no el otorgamiento del permiso (10 días).

4. Aprobación o denegación de permisos: se realiza la revisión final y aprobación (4 días).

5. Entrega del permiso: notificación al usuario y entrega del permiso (2 días). De acuerdo los tiempos establecidos para cada tarea, el SINAC tiene un tiempo límite de 18 días para tramitar un permiso, con la excepción de los PM, que de acuerdo con el

5 Según artículo, inciso d. de la Resolución R648-98-MINAE. 6 Según artículo 91 del Reglamento de la Ley Forestal 7575 7 Decreto Ejecutivo 30763 63 – MINAE

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artículo 86 del Reglamento a la Ley Forestal, dispone de un tiempo máximo de treinta días para emitir la resolución definitiva. V. ANÁLISIS DEL PROCESO DE APROBACIÓN DE PERMISOS EN LAS OFICINAS SUBREGIONALES El presente análisis esta fundamentado en la percepción que tienen los funcionarios de las Oficinas Subregionales sobre la eficiencia del actual sistema para el trámite y aprobación de permisos forestales. Para obtener los resultados fue preciso elaborar una encuesta de opinión que se complementó con entrevistas selectivas a funcionarios claves. 5.2 Requisitos exigidos para la solicitud de permisos La percepción de los funcionarios es que los requisitos solicitados actualmente no deben ser modificados sustancialmente. Sin embargo consideran que se podría disminuir algunos costos en la presentación de los documentos, como podría ser eliminar la presentación de la copia certificada del plano catastrado, presentado fotocopia del original y dando fe de que es una copia fiel del plano original. 5.2.Procedimientos utilizados en el proceso de tramitación de permisos. Se reconoce que existe un manual de procedimientos, que carece de los procedimientos necesarios para el trámite de permisos, por lo que deja mucha discrecionalidad al funcionario que los tramita. Con el fin de evitar la subjetividad del funcionario algunas Oficinas Subregionales han diseñado sus propios procedimientos y formularios. Por ejemplo, en caso de las Oficinas Subregionales del Área de Conservación la Amistad Pacífico, existen formularios para la recepción de documentos y para inspecciones de campo, además de un machote de carta de solicitud para el usuario, para garantizar que la información en la solicitud este completa. En la subregión Siquirres – Matina, el Jefe Subregional por oficio estandarizó los procedimientos para la aprobación y presentación de informes. 5.3.El proceso de aprobación de los permisos forestales Analizando el proceso normal seguido por las Oficinas Subregionales para el trámite de un permiso, se observa que se requiere un mínimo de nueve pasos, en el caso que la información este completa y no exista problema en la vista de campo. Potencialmente la falta de requisitos administrativos o técnicos podría duplicar los pasos y el tiempo necesario para su aprobación proceso que se ilustra en la Figura 1. Este proceso tiene una duración estimada de uno a tres meses en el caso de PP y IF, y de más de seis meses para PM. En la figura 1 aparecen identificadas en color rojo aquellos pasos determinados como críticos, a saber, el proceso de aprobación los pasos asignación, revisión técnica e inspección de campo, son las etapas más engorrosas ya que generalmente requieren más del 70 % de tiempo necesario para la aprobación de un permiso, en el caso de la entrega de placas y guías, está se considera otra etapa crítica dada la falta de control y verificación del manejo de inventarios de las placas y guías entregadas a los beneficiarios (Anexo 3).

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Seguimiento: Informes de Regencia Informes AFE

Asignación Revisión técnica

Inspección de campo

Notificación Correcciones

Revisión de Correcciones

Entrega de permisos

Notificación Archivo Temporal

Recepción de documentos

Si

No

Si

No

No Aprobación

Entrega de guías y placas

Informe Final

Revocatoria

Apelación

No

Si

Si No Archivo

Archivo temporal (6 meses)

Entrega de requisitos

Si

Figura 1. Proceso de aprobación de permisos forestales, SINAC,

Fuente Elaboración propia.

Si

No

Denegatoria

9

5.3.1. Entrega de requisitos: En general las oficinas subregionales disponen de formularios donde se indican los requisitos para los diferentes permisos. Existen diferencias entre las oficinas visitadas en cuanto a la definición de Permisos Pequeños (PP), ya que para algunas el número máximo de árboles por inmueble es de 10 por año y para otras es de 20. Esta diferencia radica en que algunas hacen la interpretación según la Ley Forestal y otras según el Reglamento. La Ley Forestal en su artículo 27 se refiere a la autorización de corta de árboles maderables en terrenos de uso agropecuario y sin bosque, los cuales no deben exceder los tres árboles por hectárea, hasta un máximo de 10 árboles por inmueble, por año, mientras que en los artículos 90 y 91 del Reglamento a la Ley Forestal, el número de árboles indicado es de un máximo de 20.

5.3.2. Recepción de las solicitudes: La recepción de los documentos en la mayoría de las oficinas es un trámite que realizan las Secretarias. Recibe la solicitud, verifica que contenga todos los requisitos según el tipo de permiso, para lo cual utiliza una lista sencilla de verificación; si todo esta completo se crea un expediente, que luego es trasladado a la persona encargada de asignarlo. Los registros de los expedientes se llevan en forma manual en diferentes libros y en algunos casos ese control también se realiza en forma digital, pero sin estar sistematizada en una base de datos. Este proceso tiene una duración de uno a tres días.

5.3.3. Asignación de los expedientes: La asignación de expedientes es responsabilidad del Jefe Subregional. El tiempo de espera para la asignación depende de las directrices de cada oficina, pero en general tarda entre uno y veintidós días. La presión del usuario y el amiguismo es un factor que puede aligerar el proceso. De acuerdo a las directrices internas del SINAC, toda asignación debe realizarse en forma escrita, pero no es una práctica generaliza en las oficinas subregionales. Al funcionario que se le asigna un expediente, se encarga de realizar la revisión técnica de oficina, la visita de campo y la aprobación. En muchos casos es el mismo funcionario el que acapara todo el proceso; aprueba la solicitud y supervisa el aprovechamiento.

5.3.4. Revisión técnica: Consiste en la verificación del cumplimiento de los requisitos técnicos establecidos para cada tipo de permiso. Para la revisión técnica algunas oficinas cuentan con formularios o listas de chequeo diseñados según la experiencia y las necesidades particulares. En caso de que el informe presente algún problema técnico, el funcionario debe notificar en formar escrita al usuario, pero no siempre se sigue este procedimiento, porque en ocasiones la notificación se realiza en forma verbal. La revisión técnica puede tardar entre tres y quince días, dependiendo de la experiencia y dedicación de los funcionarios.

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5.3.5. Inspección campo: Según lo establecía el artículo 20 del Reglamento a la Ley Forestal, las visitas de inspección previa a los planes de manejo no eran requisito para emitir una resolución de aprobación, con la excepción de los casos en que la AFE lo justificase. Esta condición cambia en el año 2000, cuando la Contraloría General de la Republica emite el informe No. 03-PFA, donde en el inciso a) se indica: “Ordenar al SINAC, para que en la etapa aprobatorio de los planes de manejo del bosque asuma una actitud preventiva en relación con la sostenibilidad del mismo, y establezca los parámetros para la ejecución de las visitas previas y de análisis de los mapas base” En respuesta al informe de la Contraloría, el MINAE dicta la directriz DM-173-20018 en donde establece que “…la visita previa sea obligatoria en todos los casos, salvo que el funcionario encargado de la valoración del plan de manejo presentado, bajo su responsabilidad y mediante resolución debidamente fundamentada, exima tal requisito…”9(SINAC, 2000). La mencionada directriz cambia radicalmente el régimen optativo de la visita previa establecido en el artículo 20 del reglamento, ya que establece la obligatoriedad de la visita previa, a menos que bajo su responsabilidad el funcionario fundamente lo contrario. En la actualidad la visita previa se hace en el 100 % de los casos de solicitud de PP, IF y PM, LO IMPLICA UNA FUERTE ASIGNACIÓN DE RECURSOS, disminuyendo la capacidad administrativa, técnica y económica para atender otras acciones importantes para el AFE. La verificación de campo en la mayoría de los casos no se hace con el respaldo de ningún procedimiento, formulario o directriz, por lo que las variables evaluadas son establecidas por el funcionario a cargo Para el caso que se identifique algún problema en la visita de campo se debe solicitar una corrección mediante notificación al usuario. Generalmente la visita se realiza en un solo día y puede programarse en un periodo de dos a veintidós días después de finalizada la revisión en oficina, sin contar el tiempo para elaborar el respectivo informe que puede de tardar de dos a veintidós días una vez realizada la visita. 5.3.6. Aprobación del permiso: Una vez cumplido con los requisitos legales, administrativos y técnicos, el funcionario debe proceder a la elaboración de la resolución de aprobación, la cual es firmada en la mayoría de los casos por el funcionario a cargo y el jefe de la Oficina, la firma de esta resolución puede tardar entre dos y ocho días. 5.3.7. Entrega de guías y placas Actualmente existe una directriz para que en todas las oficinas se nombre un encargado responsable de autorizar la entrega de placas y guías, el control de entrega se realiza mediante el registro de esta información en un diario asignado

8 Directriz DM-173-2001. 30enero del 2001 9 Directriz DM-173-2001. 30enero del 2001

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para este fin y esta información se registra en formularios de aprobación de entrega de guías y placas. Con el fin de mejorar la supervisión y ordenar el procedimiento la entrega de guías y placas se realiza solamente un día a la semana. En general, en las oficinas subregionales no se lleva un control de los inventarios existentes de placas y guías, por lo que algunas veces se agotan y no están disponibles a los usuarios. El tiempo de validez de las guías no esta debidamente estandarizado, encontrándose casos de desde ocho días hasta dos meses, ya que la norma que regula este aspecto es amplia permitiendo esta discrecionalidad.10 Por las particularidades de los PP, es para el único caso en que la entrega de placas y guías se realiza contra la verificación del número de trozas en patio. En el caso de los IF y PM la recuperación de guías y placas no utilizadas es un problema en todas las Subregiones, ya que en su mayoría de los casos no se realiza visita de cierre por parte del regente.

VI. ANÁLISIS DE RESULTADOS Y RECOMENDACIONES

6.1 Simplificar trámites y aprobación de permisos Según la Ley No. 8220, de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, en su artículo 611, establece que un usuario debe ser notificado en una sola ocasión si hiciesen falta requisitos, sin embargo, si se observa la figura 1, este contempla hasta tres notificaciones para el proceso de aprobación, cabe resaltar que estas notificaciones obedecen a tres pasos independientes entre si ya que la primera notificación es para completar requisitos faltantes en la solicitud para iniciar el trámite, mientras que las otras dos responden a la necesidad de ampliar o aclarar información contenida en el estudio técnico o una vez realizada la visita de campo. De acuerdo al mapeo de la tramitología, las actividades de asignación, revisión técnica, inspección de campo y entrega de placas y guías, son los principales cuellos de botella del proceso. La revisión técnica e inspección de campo (elaboración de informe), consumen el 70% del tiempo de trámite. El proceso de trámite para la aprobación de permisos se complicó a partir de la Directriz DM-173-2001 del 30 enero del 2001, por la exigencia de visita previa para todo permiso de aprovechamiento. La directriz se fundamenta en el principio de aumentar el control para el que decide someterse al régimen legal, principio que ha probado ser ineficaz en cualquier tipo de regulación, porque se castiga generando procesos mas lentos y 10 Decreto No. 30918-MINAE-MOPT-SP, según artículo 6. “Las guías de transporte que emite la Administración Forestal del Estado para transporte de madera en troza o aserrada, no podrán tener una vigencia mayor a tres meses...”. 11 Artículo 6.- Plazo y calificación únicos: Dentro del plazo legal o reglamentario dado, la entidad, órgano o funcionario deberá resolver el trámite, verificar la información presentada por el administrado y podrá prevenirle, por una única vez y por escrito, que complete requisitos omitidos en la solicitud o el trámite o que aclare información. Tal prevención suspende el plazo de resolución de la Administración y otorgará, al interesado, hasta diez días hábiles para completar o aclarar; transcurridos los cuales, continuará el cómputo del plazo previsto para resolver

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engorrosos al que decide estar legal y se deja completamente sin atención a quienes actúan al margen de la ley. Este es un principio perverso del sistema regulatorio actual. Se recomienda volver al procedimiento de visita previa establecido en el artículo 20 del Reglamento a la Ley Forestal 7575, en donde las visitas de inspección previa no constituyan requisito para emitir una resolución de aprobación, con las excepciones que establezca el SINAC. En todo caso, para un sistema de fiscalización eficiente es más importante la visita obligatoria posterior al cierre de aprovechamientos, que la visita previa. Los recursos logísticos y humanos dedicados a las visitas previas deben dedicarse exclusivamente a perseguir a quienes actúan al margen de la ley (Figura 2).

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6.2



Revisión de Correcciones Notificación

Archivo Temporal


No

Si

No

No

Aprobación

Denegatoria

Revocatoria

Apelación

No

SiNo Archivo



Si

Entrega de permisos


Informe Final

Seguimiento: Informes de Regencia Informes

Si

Figura 2. Proceso recomendando para la aprobación de permisos forestales, SINAC, 2005

Fuente Elaboración propia.

Si

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6.2. Estandarizar procedimientos Una de las principales falencias del proceso de aprobación y seguimiento de permisos forestales es la carencia un único manual de procedimientos estandarizado para todo el SINAC, en donde se establezcan instructivos claros sobre requisitos y procedimientos para aprobar y dar seguimiento a los diferentes tipos de permisos de aprovechamiento. Los procedimientos uniformes garantizan transparencia al proceso, eliminan la discrecionalidad y son garantía de seguridad jurídica al usuario. Los procedimientos deben estandarizar todas las actividades y subactividades del proceso, incluyendo la verificación de campo.

6.3.Replantear sistema de Regencia Forestal El sistema actual de regencia forestal ha sido muy cuestionado por el débil aporte al control y fiscalización en el uso de los recursos forestales. Desde el diseño mismo del sistema de regencia, se le asigno exclusivamente al Colegio de Ingenieros Agrónomos (CIA) la responsabilidad de fiscalización y de sanción. Se argumenta que el CIA no ha tenido la capacidad para fiscalizar el sistema, principalmente por carencia de financiamiento (2% del impuesto forestal). Como el sistema de regencia no ha funcionado como se esperaba, en vez de corregirlo, lo que hizo la administración fue exigir visita previa para el 100 % de permisos, con el fin de verificar y validar la información contenida en los planes de manejo e inventarios forestales. El SINAC percibe que el Colegio de Ingenieros no cumple con su papel de control de los regentes forestales ni de sus profesionales forestales, ya que no hay un proceso claro de fiscalización y de sanciones efectivas. Adicionalmente no existe una coordinación entre el SINAC y CIA para verificar el cumplimiento de las obligaciones de los regentes (entrega de informes, realización visitas de campo, etc.) Por otra parte, se ha criticado mucho el hecho de que la contratación del regente esta asociada al propietario del recurso forestal o directamente al maderero, que es la persona especializada en tramitología. Se dice que un buen regente para un maderero, es aquel que cumple en menor proporción la función de estricta fiscalización. Sin duda, un error de diseño en el sistema de regencia forestal costarricense, es que el SINAC no participa en el seguimiento a la labor del regente. Por ejemplo, si un regente incumple la presentación de informes, no denuncia anomalías, no hace informes de cierre de aprovechamiento y no liquida guías y placas, el SINAC no dispone de ningún mecanismo para excluirlo del sistema. Se recomienda crear un registro nacional de regentes por parte del SINAC, para que ningún regente pueda operar sin estar registrado, de manera que si incumple sus responsabilidades se le pueda excluir del registro. Al regente forestal se le debe asignar la responsabilidad de administrar el sistema de placas y guías de transporte, para lo que se recomienda organizar un sistema de control a nivel regional y centralizado en una base de datos que permita monitorear el movimiento de guías y placas a nivel nacional, de manera que se puedan detectar las incongruencias (duplicidad, no devolución, no custodia del aserradero) y no entregar nuevas guías y placas hasta que se clarifique la situación. El SINAC debe preocuparse por monitorear y dar

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seguimiento al uso correcto de las guías y placas, mediante un “sistema integral de administración y verificación”, en donde sistemáticamente se controle el uso en carretera, industria y centros de venta de madera. 6.4 Simplificar permisos pequeños Los permisos pequeños consumen y distraen una cantidad significativa de recursos institucionales que debería estar destinados a fiscalizar y perseguir a quienes actúan al margen de la ley. Se recomienda que para el trámite de permisos pequeños en donde se pretenda aprovechar más de tres árboles, se faculte a un profesional forestal para que por medio de un aval técnico-administrativo, certifique las condiciones y características del permiso y recomiende su aprobación. El profesional forestal se encargaría del marcaje y cubicación del volumen. El aval técnico-administrativo puede también ser dado por una Organización de Productores Forestales con jurisdicción en la región del permiso. Con la certificación del profesional forestal o la organización forestal, el SINAC emitiría el permiso. 6.6 Financiamiento Se recomienda cumplir con los fines que establecieron en el Decreto Ejecutivo # 30762 MINAE (2002)12, en donde se establece que un 2% del monto total anual para el pago de servicios ambientales debe asignarse para la fiscalización y monitoreo de los recursos forestales. Otra opción de financiamiento para la fiscalización y monitoreo de la sostenibilidad de los recursos naturales es destinar una parte de los fondos que pudieran generarse por el “canon del agua”, entendiendo que la ausencia de fiscalización atenta directamente contra la conservación y protección de los recursos hídricos, especialmente en aquellas áreas boscosas en cuencas donde el riesgo al cambio de uso sea mayor. Las alianzas estratégicas con el sector privado es una fuente potencial de recursos que no ha sido explorada por carecer de una estrategia financiera para el proceso de fiscalización y monitoreo de los recursos naturales, tanto a nivel de AC como nacional. Una de las funciones del macroproceso de fiscalización debe ser el diseño y ejecución de esta estrategia financiera.

12 La Gaceta No. 194. Miércoles 9 de octubre del 2002. En artículo No.64.

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VII. BIBLIOGRAFÍA

Contraloría General de la República 2000. Informe No. 03-PFA. Fiscalización

sobre Planes de Manejo para el Aprovechamiento Forestal. DIVISIÓN DE fiscalización operativa y Evaluativa.



SEMEC, 2005. Sistema de Evaluación de Mejoramiento Continuo de la Calidad. Informe Nacional Anual, 2004. MINAE-SINAC. En elaboración.

SINAC, 1999. Manual de Instrucciones de Trabajo: Control y Protección. Documentos del Sistema de Calidad.

SINAC, 2000. Acciones y Directrices Emitidas por el Sistema Nacional de Areas de Conservación en Atención al Informe No. 03-PFA de la Contraloría General de la República.


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VIII. ANEXOS

Anexo1. Encuesta aplicada VISTA A LAS ÁREAS DE CONSERVACIÓN



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21



22



23


1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.


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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10


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Forestal SINAC


ACT SINAC


ACTO SINAC


SINAC


SINAC


SINAC


ACOPAC SINAC


SINAC


Jiménez SINAC


26


Aires ACLAP SINAC


SINAC


ACAHN SINAC




27

Anexo 3. Tiempos estimados para la aprobación PP e IF.

Paso Tiempo (días)

Descripción

Entrega de requisitos Requisitos establecidos de acuerdo a la legislación vigente.

Recepción 1 – 3 Se registra la solicitud, mediante la creación de un expediente.

Asignación 1 – 22 El expediente es asignado a un funcionario de la oficina para que se encargue del proceso de aprobación.

Revisión técnica 3 - 15 Verificación del cumplimiento administrativo, legal y técnico.

Inspección campo 2 – 22 Verificación en el campo del que le plan de manejo se adecua a las condiciones técnico – legal establecidas. Se elabora un informe puede de tardar de 2 a 22 días una vez realizado la visita.

Aprobación 2 – 8 Elaboración y firma de la resolución.

Entrega de permiso -- Notificación escrita informando al usuario de la aprobación del permiso.


-- En el caso de los PP la entrega las guías y placas con base en el numero de trozas en el patio. En el caso de los IF y PM las guías y placas y guías son entregadas con base en el informe de solicitud del regente.

Informe de cierre -- Informe que debe aportarse confirmado el respectivo permiso.




IDENTIFICACIÓN Y PRIORIZACIÓN DE LOS ACTORES DE LA ILEGALIDAD




i

INDICE

SIGLAS 1 I. INTRODUCCIÓN 2 II. OBJETIVO 3 III. METODOLOGÍA UTILIZADA 3 IV. LAS CAUSAS DE LA ILEGALIDAD 3

4.1Tramitología para la solicitud de permisos. 5 4.2 Aspectos legales 5 4.3 Aspectos económicos 6 4.4 Mercado 6 V. DESCRIPCIÓN DE LOS ACTORES QUE PARTICIPAN EN EL PROCESO DE TALA ILEGAL.

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5.1. Descripción de los actores de la tala ilegal. 6 5.2 Ponderación de los actores de ilegalidad 9 5.3 Medidas correctivas para los actores relevantes. 10 VI. BIBLIOGRAFÍA 12 VII. ANEXOS 13

1

SIGLAS

AC Área de Conservación AFE Administración Forestal del Estado CATIE Centro Agronómico de Tropical de Investigación y Enseñanza CIA Colegio de Ingenieros Agrónomos COVIRENAS Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales ECTI Estrategia para el Control de la Tala Ilegal FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación MINAE Ministerio de Ambiente y Energía ONF Oficina Nacional Forestal SEMEC Sistema de Evaluación de Mejoramiento Continuo de la


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I. INTRODUCCIÓN A partir del año 2001 se realizaron una serie de diagnósticos y estudios sobre la deforestación y la tala ilegal en Costa Rica, en donde se determinó que la deforestación en áreas de bosque natural no se había detenido y que por lo menos una tercera parte de la madera consumida en el país provenía de la tala ilegal. En respuesta, el Ministerio de Ambiente y Energía declaró de prioridad la lucha contra el flagelo y promovió la formulación de una “Estrategia para el Control de la Tala Ilegal 2002-2007 (ECTI)1”, con el fin de “emprender una acción decidida en contra de la depredación de los recursos forestales que se hace ilegalmente, ya que no solo constituye una degradación paulatina de nuestros bosques, sino que representa la principal fuente de competencia desleal con los que hacen bien las cosas (SINAC, 2002). Para consolidar la ejecución de la ECTI, el Gobierno de Costa Rica a través del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), solicitó cooperación técnica a la FAO con el objetivo de fortalecer al SINAC y otras instituciones clave en la implementación eficaz y participativa de las propuestas establecidas en la ECTI. La FAO respondió favorablemente la solicitud aprobando el “Proyecto Fortalecimiento a la Ejecución de la Estrategia Nacional para el Control de la Tala Ilegal en Costa Rica” (SINAC-FAO-TCP/COS/3003), por un monto de USD 257.000, el cual inicio su ejecución en octubre del 2004 y se estima finalice en junio del 2006. Para la ejecución del proyecto, se han propuesto la elaboración de un conjunto de diagnósticos y estudios específicos, con el fin de proponer soluciones institucionales, legales, técnicas y financieras que permitan prevenir, mitigar y controlar el proceso de la tala ilegal en forma integral. El presente estudio corresponde a la identificación y priorización de los distintos actores que participan en el proceso de la tala, trasiego y comercialización de la madera ilegal y a la propuesta de un plan de acciones para promover que los actores ilegales se movilicen al uso legal del recurso forestal.

1 SINAC. 2002. Estrategia para el Control de la Tala Ilegal 2002 - 2007. San José, Costa Rica. 31 pp.

3

II. OBJETIVO Identificar, caracterizar y priorizar los principales actores de la ilegalidad en la actividad forestal y definir acciones específicas para promover su paso a la legalidad. III. METODOLOGÍA UTILIZADA

• Entrevistas a funcionarios e informantes calificados (funcionarios de sede central y regionales, sector privado, Fiscalía Ambiental, FUNDECOR, ONGs).

• Entrevistas a responsables e integrantes de brigadas, auditores internos y externos.

• Visitas a las Áreas de Conservación con mayor presencia de actividades de tala ilegal.

• Sesiones de trabajo con el Director Superior del SINAC, Directores de Áreas de Conservación, Gerente de Manejo de Recursos Naturales, Director Nacional de la Estrategia, el Comité Asesor y Enlaces Regionales, para intercambiar opiniones sobre resultados parciales del estudio.

• Diseño y aplicación de una encuesta de opinión a informantes calificados (Anexo 1 y 2).


• Diseño y aplicación de una encuesta de opinión a informantes calificados.

• Taller de validación de los resultados del estudio. IV. LAS CAUSAS DE LA ILEGALIDAD Tomando como base los estudios sobre tala ilegal en donde se han identificado diferentes actores de la ilegalidad, se procedió a diseñar y realizar una encuesta (ver anexo) dirigida a informantes calificados (funcionarios de las Oficinas Subregionales, Regentes, Empresarios) para que identificaron lo que a su juicio son las principales causas institucionales, legales, económicas y de mercado que motivan actuar ilegalmente a los diferentes actores que participan en la cadena de valor del sector forestal (Figura 1).

4

Figura 1. Flujograma de la cadena de comercialización sector forestal

Recurso Forestal Profesional Forestal

AFE Regente Forestal

Cosecha Maderero

(Tramitólogo / Intermediario de

madera)

Industria Primaria

Industria secundaria

Depósitos de madera

Transporte

Puesto Control Fuerza Pública

CIA

Notas: Relación de Fiscalización Intercambio comercial

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Con base en las respuestas a la encuesta y a los diagnósticos disponibles, se identificaron las siguientes causas de tala ilegal:

4.1 Tramitología para la solicitud de permisos. El criterio general es que el proceso para el uso legal del recurso forestal es complejo, lento, costoso y discrecional. La aprobación de un permiso pequeño o un inventario forestal en promedio tiene una duración de tres meses y para el caso de planes de manejo en bosque de por lo menos 6 meses. El proceso de trámite, aprobación y seguimiento de permisos forestales no dispone de un manual de procedimientos estandarizado para todo el SINAC, por lo que existe mucha discrecionalidad del funcionario que tramita el permiso. Existen Oficinas Subregionales que han diseñado sus propios procedimientos y formularios, para disminuir la subjetividad en el proceso.

4.2 Aspectos legales Según estadísticas, solamente un 4% de las denuncias por violación a la normativa forestal culminan en una condenatoria. A esta situación de impunidad se le atribuyen varias causas: denuncias mal presentadas; Ley Forestal 7575 establece regulaciones pero no establece sanciones claras para los infractores, además de presentar vacíos legales (inadecuada definición de bosque, de tala ilegal y de troza, no define bosque secundario, no esta tipificado el delito de cortar vegetación en bosque o socola, ni cortar árboles aislados fuera del bosque, ni transportar productos forestales y cortar árboles por terceros en propiedad privada); y errores procesales. Otro aspecto importante, es que el delito ambiental no es considerado de gran trascendencia cuando se comparan con delitos como; drogas, violencia, secuestro y asesinatos. Tierras no inscritas. El mayor obstáculo que se la ha impuesto al uso del recurso forestal en tierras de dominio privado es el requisito de la propiedad privada registral. Demostrar la titularidad de la propiedad es indispensable para obtener un permiso forestal. No se manejan estadísticas oficiales sobre la cantidad de las tierras no inscritas en Costa Rica, pero la percepción es que en el país existen una gran cantidad de fincas bajo esta condición, que en su totalidad poseen una importante cantidad de recurso forestal que está prácticamente congelado y pertenecen a pequeños propietarios que representan el segmento mas pobre de la cadena productiva. Este impedimento encuentra fundamento en interpretaciones históricas sobre circunstancias diferentes (asegurar que el inmueble donde el Estado invierte recursos quede la afectación en el Registro Público), que ha hecho la AFE, con fundamento en la doctrina tradicional del derecho civil, que tiende a reconocer como propiedad legítima solamente a la que está registrada. El caso real es que no tiene lógica económica y social cerrarle el acceso al uso del recurso forestal a un segmento débil de la sociedad sin darle alternativa, porque simplemente lo están condenando permanentemente a la ilegalidad.

6

4.3 Aspectos económicos La actividad forestal en comparación con cualquier otra actividad es la que presenta mayores restricciones para usar el recurso, situación que pone al sector forestal en clara desventaja con relación a otros usos productivos de la tierra. Los altos costos e incertidumbre para acceder al recurso y la mayor rentabilidad de las actividades alternativas, representan la principal causa del cambio de uso. Para tener acceso al recurso forestal en un área de bosque se requiere: tener finca inscrita, contratar un profesional forestal para que elabore plan de manejo, obtener certificaciones y copias de documentos, esperar el trámite lento, contratar los servicios de un regente forestal, descontar áreas de protección, no aprovechar el 40% de los árboles comerciales a extraer, respetar las especies vedadas y las especies poco frecuentes y cerrar los caminos y trochas de aprovechamiento. Cada una de estas restricciones tiene un costo que lo debe pagar el bosque.

4.4. Mercado En Costa Rica existe una demanda que no esta siendo suplida por la madera autorizada legalmente. El déficit esta siendo suplido por importación y por fuentes no autorizadas por la AFE. Para el año 2003, el volumen aprobado por parte de la AFE fue de 446.364 m3

(SEMEC, 2004) y el consumo reportado por parte de la industria forestal fue 713.568 m3 (ONF, 2004), existiendo una diferencia de 137.048,46 m3, que esta siendo abastecida de otras fuentes no registradas por la AFE. Adicionalmente, el consumo aparente de madera en Costa Rica muestra una tendencia creciente, estimándose que para el año 2010 se consumirán 1.220.253 m3 (Arce y Barrantes, 2004). El abastecimiento de madera ilegal, esta generando no solo impactos ecológicos graves, sino, grandes distorsiones de mercado por competencia desleal, al mantener la madera ilegal precios más bajos. V. LOS ACTORES QUE PARTICIPAN EN EL PROCESO DE TALA ILEGAL. 5.1. Descripción de los actores de la tala ilegal. Se califican como actores de la ilegalidad quienes facilitan o inducen en forma directa e indirecta la tala ilegal (Figura 2). A continuación se describen los principales actores y su papel en el proceso de la ilegalidad, identificados en la encuesta aplicada a informantes calificados..

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Figura2. Cadena del Maderero

Recurso Forestal

Profesional Forestal

Administración Forestal de Estado

Regente Forestal

Cosecha

Maderero (Tramitólogo /

Intermediario de madera)

Industria Primaria



Transporte Puesto Control Fuerza Pública

CIA

Notas: Relación de fiscalización Deficiente o nula fiscalización Intercambio comercial

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5.1.1. Propietario del bosque El propietario del bosque es considerado actor de la ilegalidad por las siguientes razones:

Existe un importante número de poseedores que no tienen sus tierras legalmente inscritas, por lo que no pueden acceder en forma legal al recurso forestal. Por la necesidad de percibir algún ingreso por el recurso disponible, aceptan realizar el aprovechamiento en forma ilegal, ya sea mediante los servicios de un “maderero” o “sierrero hormiga”.

Los que teniendo la propiedad inscritas desconocen los procedimientos o los perciben excesivamente complicados. 5.1.2. Profesional y Regente Forestal

La contratación del profesional y regente en la mayoría de los casos es realizada directamente por el maderero (Tramitólogo – intermediario de madera), creándose entre ambos una dependencia económica directa. Existen tarifas establecidas por el Colegio de Ingenieros Agrónomos para la prestación de servicios profesionales y de regencia, pero no necesariamente se aplican en todos los casos; en la praxis la tarifa esta regulada por la oferta y demanda. El sistema de regencia forestal esta desarticulado del proceso de control del SINAC y se percibe que la CIA tiene una limitada fiscalización sobre el desempeño de los profesionales y regentes y las sanciones interpuestas por el Comité de Ética son consideradas leves y no sientan precedentes.

5.1.3. Funcionario SINAC Por la falta de procedimientos internos para la aprobación y fiscalización de permisos y por no estar institucionalmente separado el proceso de aprobación con el de control, se han identificado las siguientes anomalías por parte de funcionarios:

Se aceptan pagos para aligerar el proceso de aprobación. Se omiten inconsistencias u errores entre la aprobación y ejecución de los

permisos. No existe o es mínimo el control permanente en la industria y centros de

transformación de la madera, descuidando el control en patio y la recuperación de guías y placas.

Alertan a los involucrados en actos ilegales sobre denuncias presentadas. Pocos funcionarios trabajan jornada acumulativa.

5.1.4 Puestos de Control – Fuerza Pública Algunos funcionarios a cargo de estos puestos aceptan pagos para no sellar las guías de transporte, omitir algún error de la guías o permitir su reutilización.

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Una limitante para estos funcionarios es que no cuentan con la capacitación adecuada sobre el manejo e interpretación de guías y placas y clasificación de especies.

5.1.5. Maderero (tramitólogo – intermediario) El maderero es identificado como aquel que cumple la labor de tramitólogo e intermediario de madera. Su función es ubicar el recurso, contratar los servicios del profesional forestal y/o regente, realizar las gestiones ante la AFE y negociar la madera (industria primaria, secundaria, depósito o consumidor final). Actualmente el maderero no es el empresario de la década de los 80 y 90s, que disponía de maquinaria especializada para los aprovechamientos y el transporte, sino, simplemente contrata a terceros los servicios de corta, extracción y transporte.

5.1.6. Transportista Como se ha indicado el transporte de la madera es un servicio que es contratado en la mayoría de los casos por el maderero (Tramitólogo – intermediario madera), y se considera un actor indirecto de la ilegalidad. Este paga sobornos a los funcionarios de los puestos de control en carretera, ya sea por que transporta la madera utilizando guías recicladas o para que no sean selladas. Adicionalmente, en acuerdo con el industrial no entrega las guías y placas con el fin de reutilizarlas.

5.1.7. Aserraderos Por desabastecimiento o por menor precio, los aserraderos acceden a la compra de madera sabiendo que no esta respaldada por las respectivas placas y guías de transporte.

5.1.8 Sierreros hormiga Los sierreros que se identifican como actores de la ilegalidad son aquellos que en forma aislada ofrecen el servicio de corta y aserrío de árboles y en ocasiones su transformación en tablones para la comercialización en mueblerías y/o depósitos de madera.

5.1.9. Mueblerías y Depósitos Compran madera en troza y madera aserrada y su motivación para adquirir madera ilegal es el precio y el desabastecimiento. 5.2 Ponderación de los actores de ilegalidad Con base en la encuesta realizada y por el orden de importancia que los encuestados le asignaron a los diferentes actores de la ilegalidad, se construyó el siguiente clasificación:

1. Maderero (Tramitólogo / Intermediario de madera) 2. Industrial Transformación Primaria (Aserraderos) 3. Propietarios

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4. Sierreros (hormiga) 5. Regente Forestal 6. Funcionario SINAC 7. Mueblerías 8. Depósitos de Madera 9. Transportista 10. Fuerza Pública

5.3 Medidas correctivas para los actores relevantes. Las medidas correctivas que se presentan a continuación tienen por fin promover condiciones amigables para que los principales actores de la ilegalidad pasen a la legalidad. Las medidas aquí propuestas deben ser complementadas con las demás recomendaciones los otros estudios que se están realizando en el marco del proyecto SINAC-FAO- TCP/COS/3003, como el análisis del marco legal y el análisis económico de la tala ilegal. También debe considerarse el capítulo de recomendaciones del informe “Análisis del sistema actual de aprobación de permisos forestales” elaborado en el marco del mismo proyecto.

5.3.1Maderero (Tramitólogo / Intermediario de madera) El maderero debe ser un actor estratégico al cual se le debe dar seguimiento especial dentro del macroproceso de Fiscalización y Monitoreo de la Sostenibilidad. El sistema de fiscalización debe ser capaz de detectar los madereros irresponsables y perseguirlos hasta sacarlos de la actividad, de lo contrario la fiscalización carece de sentido. En la estrategia de fiscalización de cada AC, el maderero debería ser precalificado y vigilado de acuerdo a la calificación que reciba, de esta manera si su calificación es baja, la fiscalización a su actividad deberá ser mayor. Especial calificación se debe dar al maderero que esta asociado a un regente en particular y que mantiene vínculos de amistad con funcionarios regionales y subregionales. El romper estos vínculos es una de las razones para la creación de la Gerencia de Fiscalización a nivel de AC, de manera que no exista dependencia de la Subregión. En el pasado y bajo similares circunstancias se promovió un sistema de licencia obligatoria para el maderero, el cual por diferentes razones nunca se implementó. Un régimen de licencia obligatoria no tiene sentido si no existe un sistema de fiscalización eficiente por parte del SINAC. Cualquier proceso de fiscalización que pretenda ser eficaz, debe tener un sistema de premios que incentive a quien trabaja bien y persiga sistemáticamente a quien lo hace mal hasta sacarlo de la actividad. El sistema de licencia se justifica solamente si es un sistema voluntario que le confiere ventajas al maderero que hace bien su actividad. El darle ventajas e incentivos a quien voluntariamente someta su plan de manejo a un sistema de certificación forestal sería un fuerte estímulo para los madereros y propietarios responsables. La justificación del incentivo para estos casos es muy clara, ya que

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el SINAC debe gastar menos recursos en fiscalización porque el sistema es auditado periódicamente.

5.3.2 Industrial Transformación Primaria (Aserraderos) La AFE debería cumplir con la ley y aplicar lo que establece el segundo párrafo del artículo 55 de la Ley 7575, que dice “La industria forestal que procese madera en troza, escuadrada, o aserrada para realizar sus actividades, deberá suministrar a la Administración Forestal del Estado y a la Oficina Nacional Forestal la información técnica y estadística que estas consideren conveniente”. Se debe exigir a industria forestal llevar un registro sistematizado y actualizado del ingreso de guías y placas y complementarlo con visitas periódicas de auditoraje de existencias, para comprobar que toda la madera este respaldada por su respectiva guía y placa, recogerlas periódicamente y mantener una base de datos actualizada por industria. En la estrategia de fiscalización que debe elaborar cada AC, se deben identificar las industrias que procesan madera y actualizar sus registros para incorporarlos a la base de datos regional. El sistema de fiscalización a la industria debe ser impredecible, sistemático y eficaz en la aplicación de las sanciones.

5.3.3. Propietarios. Se recomienda que en el análisis legal de la ECTI, se le asigne prioridad a la propuesta de una solución legal para el acceso al recurso forestal a poseedores. En este ámbito es necesario que se analice el fondo del pronunciamiento N.C –249 –97 de la Procuraduría General de la República, en donde se recomendó modificar el artículo 89 del reglamento a la Ley 7575, que establecía varios mecanismos para demostrar posesión: carta de venta protocolizada, información ad perpetua memoria, información posesoria concluida y declaración jurada del titular. Para los propietario que teniendo acceso legal al recurso no lo hacen, se está recomendando la creación de la Gerencia de Fiscalización a nivel de AC, para que a través de las patrullas de fiscalización monitoren sistemáticamente las actividades de extracción ilegal, no solo donde se produce la materia prima, sino, en su transporte y en el procesamiento. En el proceso de fiscalización debe asegurarse una labor coordinada con otros actores de interés como son la fuerza pública, autoridades de tránsito, poder judicial, COVIRENAS, etc. Los funcionarios que participen deben cumplir con jornadas acumulativas de trabajo y su nombramiento debe estar respaldado por un procedimiento selectivo en donde se tenga en cuenta su condición moral.

5.3.4.Sierreros (hormiga). La participación de este actor responde a dos variables; prohibición de uso a los poseedores y trámites complicados y costosos para los propietarios. Si se corrigen estas dos restricciones tal como lo propone la ECTI, este actor perdería relevancia y se le adicionamos un proceso de fiscalización mas eficaz en el transporte e industria, su participación estaría aun mas disminuida.

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5.3.5. Regente Forestal. Se recomienda crear un registro nacional de regentes por parte del SINAC, para que ningún regente pueda operar sin estar registrado, de manera que si incumple sus responsabilidades se le pueda excluir del registro. Desde el 2001 (CATIE, La Tala Ilegal en Costa Rica), se identifico que el principal problema de las regencias es la no presentación del informe de cierre y a esta altura no se ha hecho nada concreto para solucionarlo. Si el regente tuviera la responsabilidad de entregar las guías y placas, simplemente cuando el maderero no le paga por adelantado el informe de cierre, no le entrega las guía para que extraiga las últimas trozas. Se recomienda asignar al regente forestal la responsabilidad de administrar el sistema de placas y guías de transporte, para lo que se recomienda organizar un sistema de control a nivel regional y centralizado en una base de datos nacional que permita monitorear el movimiento de guías y placas en el territorio nacional, de manera que se puedan detectar las incongruencias (duplicidad, no devolución, no custodia del aserradero) y aplicar las sanciones. Se debe maximizar la fe pública que dispone el regente, para que realmente su participación agregue valor al proceso de fiscalización del uso de los recursos forestales.

6. BIBLIOGRAFÍA

Arce H. y Barrantes A. 2004 La madera en Costa Rica: Situación Actual y Perspectivas. FONAFIFO-ONF

CATIE, 2001. La tala Ilegal en Costa Rica. Costa Rica.

ONF, 2004. La madera de Costa Rica y su Impacto Socioeconómico. ONF.



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VII. ANEXOS

Anexo1. Encuesta aplicada VISTA A LAS ÁREAS DE CONSERVACIÓN



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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.


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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10


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Forestal SINAC


ACT SINAC


ACTO SINAC


SINAC


SINAC


SINAC


ACOPAC SINAC


SINAC


Jiménez SINAC


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Aires ACLAP SINAC


SINAC


ACAHN SINAC







IDENTIFICACIÓN DE ALIADOS ESTRATÉGICOS INSTITUCIONALES PARA PROMOVER EL USO SOSTENIBLE

DE LOS RECURSOS NATURALES




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INDICE SIGLAS 1 I. INTRODUCCIÓN 2 II. OBJETIVO DEL ESTUDIO 3 III. METODOLOGÍA UTILIZADA 3 IV. ANTECEDENTES 3 V. IDENTIFICACIÓN DE ALIADOS ESTRATÉGICOS INSTITUCIONALES

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5.1 Fuerza Pública 4 5.2 Poder Judicial 4 5.3 Policía de Transito 4 5.4 Colegio de Ingenieros Agrónomos 5 5.5 Centros de Investigación 5 5.6 Municipalidades 5 5.7 SINAC (oficinas centrales) 5 5.8 Contraloría Ambiental 6 5.9 Empresas Privadas 6 5.10 Sociedad Civil 6 VI. CONSIDERACIONES PARA MEJORAR EL APOYO DE LAS INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES CLAVE.

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6.1 Fuerza Pública- Poder Judicial - Policía de Transito 7 6.2 Colegio de Ingenieros Agrónomos 7 6.3 Centros de Investigación 7 6.4 Empresas Privadas 8 6.5. Sociedad Civil 8 VI. RECOMENDACIONES DEL TALLER DE VALIDACIÓN. 8 VII. BIBLIOGRAFÌA 8 VIII. ANEXOS 9

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SIGLAS

AC Área de Conservación AFE Administración Forestal del Estado CATIE Centro Agronómico de Tropical de Investigación y Enseñanza CIA Colegio de Ingenieros Agrónomos COVIRENAS Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales ECTI Estrategia para el Control de la Tala Ilegal FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación FECON Federación Costarricense de Organizaciones

Conservacionistas FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal FUNDECOR Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica

Central MINAE Ministerio de Ambiente y Energía ONF Oficina Nacional Forestal PF Plantaciones Forestales SEMEC Sistema de Evaluación de Mejoramiento Continuo de la


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I. INTRODUCCIÓN A partir del año 2001 se realizaron una serie de diagnósticos y estudios sobre la deforestación y la tala ilegal en Costa Rica, en donde se determinó que la deforestación en áreas de bosque natural no se había detenido y que por lo menos una tercera parte de la madera consumida en el país provenía de la tala ilegal. En respuesta el Ministerio de Ambiente y Energía declaró de prioridad la lucha contra el flagelo y promovió la formulación de una “Estrategia para el Control de la Tala Ilegal 2002-2007 (ECTI)1”, con el fin de “emprender una acción decidida en contra de la depredación de los recursos forestales que se hace ilegalmente, ya que no solo constituye una degradación paulatina de nuestros bosques, sino que representa la principal fuente de competencia desleal con los que hacen bien las cosas Para consolidar la ejecución de la ECTI, el Gobierno de Costa Rica a través del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), solicitó cooperación técnica a la FAO con el objetivo de fortalecer al SINAC y otras instituciones clave en la implementación eficaz y participativa de las propuestas establecidas en la ECTI. La FAO respondió favorablemente la solicitud aprobando el “Proyecto Fortalecimiento a la Ejecución de la Estrategia Nacional para el Control de la Tala Ilegal en Costa Rica” (SINAC-FAO-TCP/COS/3003), por un monto de USD 257.000, el cual inicio su ejecución en octubre del 2004 y se estima finalice en junio del 2006. Para la ejecución del proyecto, se han propuesto una serie de diagnósticos y estudios específicos, con el fin de proponer soluciones técnicas, institucionales y financieras que permitan prevenir, mitigar y controlar el proceso de la tala ilegal en forma integral. Uno de los estudios propuestos es la identificación de instituciones claves para apoyar en las actividades de prevención, detección y supresión de la tala ilegal. Para realizar la identificación y proponer recomendaciones para mejorar la coordinación interinstitucional en la ejecución de la ECTI, se contrato los servicios de un consultor nacional en desarrollo institucional. El presente informe de consultoría identifica los aliados estratégicos, describe la situación actual y propone las acciones para mejorar las relaciones y coordinación interinstitucional.


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II. OBJETIVO DEL ESTUDIO Identificar instituciones claves que apoyen al SINAC para incrementar las capacidades institucionales en materia de prevención, detección y supresión de la tala ilegal y proponer las acciones específicas para mejorar los mecanismos de integración y coordinación interinstitucional. III. METODOLOGÍA UTILIZADA

• Análisis de la información disponible en el SINAC (informes anuales, informes periódicos, informes específicos de la ECTI, presupuesto y recursos asignados a la ECTI, directrices operativas internas, decretos, reglamentos, procedimientos, evaluaciones de desempeño, evaluaciones institucionales, informes a Contraloría).

• Entrevistas a funcionarios e informantes calificados (funcionarios de sede central y regionales, sector privado, Fiscalía Ambiental, FUNDECOR, ONGs) (Anexo 1).

• Visitas a las Áreas de Conservación con mayor presencia de actividades de tala ilegal para evaluar el proceso interno de fiscalización y control

• Sesiones de trabajo con el Director Superior del SINAC, Directores de Áreas de Conservación, Gerente de Manejo de Recursos naturales, Director Nacional de la Estrategia, el Comité Asesor y enlaces regionales, para intercambiar opiniones sobre resultados parciales del estudio.

• Diseño y aplicación de una encuesta de opinión a informantes calificados (Anexo2).

• Taller de validación de los resultados del estudio. IV. ANTECEDENTES En el proceso de implementación de la ECTI, el SINAC ha establecido alianzas estratégicas con instituciones, organizaciones y sociedad civil, con el fin de obtener apoyo técnico y financiero para cumplir con las actividades establecidas en la estrategia. Entre las instituciones y organizaciones que han apoyado a la ECTI, destaca el convenio de cooperación firmado con la Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central (FUNDECOR), en donde se ha fortalecido al SINAC en el uso de sistemas de posicionamiento geográfico (GPS), para mejorar la ubicación de los árboles a extraer y para determinar si el aprovechamiento se pretende hacer en un área en donde ha existido cambio de uso total o parcial de un bosque, con relación al uso que presentaba esa misma área en el año 2000. Otro aporte a la coordinación interinstitucional es la creación del “Grupo Asesor Externo para la ECTI”, constituido por representantes del CATIE, FUNDECOR, Colegio de Ingenieros Agrónomos, Oficina Nacional Forestal (ONF) y Federación Costarricense de Organizaciones Conservacionistas (FECON). La función es de

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asesoría en la implementación de mecanismos e instrumentos que fomenten el uso legal y sostenible de los recursos forestales. Especial relevancia tiene la participación del Colegio de Ingenieros Agrónomos (CIA) en lo referente a las actividades de capacitación en el uso de nuevas tecnologías para la georeferenciación de los árboles a extraer. V. IDENTIFICACIÓN DE ALIADOS ESTRATÉGICOS INSTITUCIONALES Con base en la experiencia generada en la ejecución de la ECTI, se han identificado instituciones y organizaciones claves en la lucha contra la tala ilegal. Utilizando esta información se procedió a diseñar y realizar una encuesta dirigida a informantes calificados (funcionarios, Regentes, Empresarios) para que validaran lo que a su juicio son las instituciones y organizaciones claves para apoyar en las actividades de prevención, detección y supresión de la tala ilegal

5.1 Fuerza Publica La Fuerza Pública se ha identificado como uno los principales aliados estratégicos por las siguientes tres razones:

Por su activa participación en la atención de denuncias. Su participación en los puestos fijos de control en carretera. Son los funcionarios que interponen el mayor número de denuncias ante el

poder Judicial. Tienen presencia a nivel nacional.

A pesar de la relevancia de la Fuerza Pública no se les capacitado en el nivel requerido, ni se les ha brindado la información necesaria para cumplir mejor su función. Por ejemplo; para el caso los funcionarios en los puestos de control no han recibido capacitación en temas como el correcto llenado de guías, el uso de las placas, la identificación de especies y la correcta presentación de denuncias, por lo cual muchas de ellas están siendo desestimadas. Otro de los problemas encontrado es que la Fuerza Publica tiene una rotación muy alta de personal, por lo que los que se capacitan son trasladados a cumplir otras funciones.

5.2 Poder Judicial La tala ilegal y en general el delito ambiental no es considerado de gran importancia cuando son estos comparados con la gravedad de otros delitos como drogas, violencia, robos y asesinatos. Esta falta de trascendencia, mas los vacíos legales y la inadecuada presentación de las denuncias, generan que un alto porcentaje de las denuncias son desestimadas, lo que provoca una sensación de impunidad para los que actúan al margen de la ley.

5.3 Policía de tránsito Se considera un actor clave para el control en carretera, pero aún no se incorpora con todo su potencial por las siguientes razones:

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No existe mecanismo de coordinación con SINAC para la realización de controles en carretera

Los oficiales de tránsito no están capacitados ni cuenta con la información necesaria para realizar controles forestales en carretera,

No hay coordinación interinstitucional entre tránsito, la fuerza pública y SINAC, para realizar operativos de control.

5.4 Colegio de Ingenieros Agrónomos El CIA es el responsable de fiscalizar el desempeño profesional y ético de los profesionales y regentes forestales. El sistema actual de regencia forestal ha sido muy cuestionado por el escaso aporte al control y fiscalización en el uso de los recursos forestales. Desde el inicio del sistema de regencias, se le asigno exclusivamente al Colegio de Ingenieros Agrónomos (CIA) la responsabilidad de fiscalización y de sanción, renunciando el SINAC a participar en la fiscalización, a sabiendas que el regente cumple funciones delegadas por la misma institución. El pobre control sobre las regencias, se justifica porque el CIA no ha tenido la capacidad de fiscalización, principalmente por el incumplimiento del aporte del 2% del impuesto forestal establecido en la Ley 7575.

5.5 Centros de Investigación (Educativos) Para que el SINAC pueda tomar decisiones acertadas, requiere no solo de las estadísticas del Sistema de Evaluación de Mejoramiento Continuo de la Calidad (SEMEC), sino, necesita información complementaria sobre temas como: evaluación de los instrumentos de política, comportamiento de la oferta y demanda de madera, costos de las regulaciones e indicadores de sostenibilidad en el uso de los recursos forestales. Por ser temas tan especializados, deberían ser ejecutados por los centros académicos y de investigación presentes en el país, a través de alianzas estratégicas con el SINAC.

5.6 Municipalidades Las Municipalidades no están participando del proceso de fiscalización de los recursos naturales, a pesar de tener la responsabilidad legal dentro del territorio de su jurisdicción. El centralismo con el que se ha manejado el tema y la mala experiencia con la aplicación del original artículo 27 de la Ley 7575, han provocado que las Municipalidades no se hallan integrado plenamente a las actividades de prevención y control de la tala ilegal.

5.7 SINAC (Oficinas centrales) La sede central del SINAC es considerada por las AC y Oficinas Subregionales como un aliado estratégico. La justificación para calificarlo como aliado estratégico se fundamenta en las siguientes razones:

No asigna partidas presupuestarias específicas para control. No hay una distribución equitativa del personal. La logística es limitada (vehículos, combustible, etc.)

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Poco acceso a tecnología de punta para control (Ej. GPS, Sofware, etc) Limitada capacidad de suministrar información estratégica para la toma de

decisiones de las AC. 5.8 Contraloría ambiental

En la Ley de Orgánica del Ambiente (Ley # 7554, Capítulo XX), se crea el cargo de Contralor del Ambiente, como órgano del MINAE, adscrito al Despacho del Ministro. La función principal es la de recibir, analizar, conducir y dar seguimiento a las investigaciones sobre denuncias ambientales, en procura de aclarar los hechos y la conducción final a la instancia administrativa o judicial, a la cual corresponde interponer las sanciones por los daños ocasionados a los recursos naturales y al ambiente2. En general esté órgano ha estado aislado del proceso de control ejecutado por el SINAC, su presencia se considera débil y poco eficiente.

5.9 Empresas privadas En el ámbito nacional el sector Turismo es de los que más aportan al producto interno bruto y está especialmente interesado en la conservación de los recursos forestales, por ser uno de los atractivos sobresalientes del país. Existen ejemplos en donde el sector turismo ha estado dispuesto a participar y apoyar actividades de protección y control de los recursos naturales. Por definición, el sector turístico es un aliado estratégico natural del SINAC. Existen empresas que han mostrado interés por la protección de los recursos naturales en especial aquellas que cuentan con Sellos Verdes (EUROGAP, ISO 14000, etc.) El sector forestal privado y en especial el subsector industrial es un importante aliado estratégico por el interés de garantizarse un abastecimiento continuo de madera y mejorar sus ganancias al eliminar la competencia desleal que representa la madera ilegal. Es necesario trabajar en coordinación con las organizaciones que agremian a estas empresas, ya que han demostrado interés en la búsqueda de soluciones para disminuir la competencia desleal y las actuales distorsiones en el mercado.

5.10 Sociedad Civil Los Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales (COVIRENAS) se crearon con el fin de apoyar al MINAE en las tareas de control y vigilancia de los recursos naturales. Desde esta perspectiva y por la presencia de los COVIRENAS en las distintas regiones, sería un aliado estratégico de gran apoyo en la estrategia de fiscalización de cada AC. Se considera que su aporte no ha tenido el impacto esperado por la falta de un adecuado proceso de inducción y capacitación para ejercer su labor.

2 www.minae.go.cr

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VI. CONSIDERACIONES PARA MEJORAR EL APOYO DE LAS INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES CLAVE. En esta sección se describen las principales acciones identificadas para mejorar o fortalecer la participación y coordinación interinstitucional. En primera instancia el Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE-SINAC), debe tomar el liderazgo en proponer acciones concretas para la incorporación de las diferentes instituciones y organizaciones en los procesos de fiscalización en el uso de los recursos naturales. Esta es precisamente una de las funciones básicas propuestas para el macroproceso “Fiscalización y monitoreo de la sostenibilidad de los recursos forestales”. Dentro de la estrategia para incorporar aliados estratégicos, es importante que una vez hecha la propuesta por parte del MINAE-SINAC para que las instituciones y organizaciones se incorporen al proceso de fiscalización se les de la oportunidad para que cada quien defina como desea participar y se concrete esa participación a través de protocolos de acción, cartas de entendimiento y/o convenios interinstitucionales.

6.1. Fuerza pública - Poder judicial – Policía de tránsito: a. Concertar un convenio de cooperación con el Ministerio de Seguridad

Pública y Ministerio de Obras Publicas y Transporte, para que se incorporen sistemáticamente a las actividades de fiscalización y monitoreo a nivel nacional.

b. Desarrollar programas de capacitación y concientización con las autoridades de policía y tránsito sobre la normativa ambiental relacionada con el uso, transporte y venta de productos forestales.

c. Capacitar a las autoridades en la adecuada presentación de denuncias sobre violaciones a la legislación forestal vigente.

6.2. Colegio de Ingenieros Agrónomos a. El SINAC y el CIA deben concertar una estrategia de trabajo que les

permita redefinir el actual sistema de regencias y se le asignen nuevas funciones a los profesionales forestales (certificación de permisos pequeños).

b. El SINAC debe participar directamente en la fiscalización del sistema de regencia, para lo que debe crear un sistema de registro de regentes, complementario al que mantiene el CIA.

6.3. Centros de Investigación y Educación Elaborar convenios de cooperación con instituciones de investigación y capacitación para que apoyen el proceso de fiscalización a través del desarrollo de tesis, trabajos de graduación, prácticas de especialización, etc. Las siguientes instituciones han sido identificadas como potenciales aliados estratégicos:

TEC – CIIBI. CATIE.

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UNA – INISEFOR Organizaciones gremiales de la empresa privada. INA. EARTH

6.4. Empresas privadas a. El macroproceso propuesto para la fiscalización del uso de los recursos naturales a nivel nacional, debe tener entre sus prioridades, la propuesta de un plan de acción para incorporar al Instituto Costarricense de Turismo, la Cámara Nacional de Turismo y la Cámara Nacional de Hoteleros, a los procesos de fiscalización en las AC. b. Con el Sector Forestal Privado se recomienda que el MINAE constituya una Comisión de Coordinación con la Cámara Costarricense Forestal, para definir la incorporación del sector privado en las actividades de fiscalización y acordar una estrategia para el cobro del impuesto forestal.

6.5. Sociedad Civil a. Desarrollar un programa de capacitación dirigido a los miembros los

COVIRENAS, para aumentar su contribución al proceso de fiscalización. b. A nivel nacional y de AC se deben identificar otras organizaciones sociales

que puedan apoyar en las actividades de prevención de la tala ilegal o cualquier otros delito ambiental.

VII. RECOMENDACIONES DEL TALLER DE VALIDACIÓN. En el taller de validación de los resultados del informe sobre aliados estratégicos para la ECTI, realizado el 27 de octubre, el grupo de trabajo recomendó caracterizar los aliados estratégicos a nivel nacional, regional y los criterios para evaluar el desempeño: Aliados estratégicos institucionales a nivel nacional: Fuerza Pública, Poder Judicial, Centros de Investigación y educación, Empresa Privada y Sociedad Civil Aliados estratégicos institucionales a nivel regional: Fuerza Pública, Sociedad Civil y Empresa privada. Criterios para evaluar el desempeño: Denuncias que llegan a condenatoria, cantidad de operativos de control, operativos sistemáticos de supervisón de los aliados por parte de funcionarios del SINAC/AC, formularios para registro de controles realizados, mejora continua de los procesos de control y pistas de auditoraje - evidencia objetiva. VIII. BIBLIOGRAFÌA SINAC. 2002. Estrategia para el Control de la Tala Ilegal 2002 - 2007. San José,

Costa Rica. 31 pp.

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IX. ANEXOS Anexo1. Encuesta aplicada

VISTA A LAS ÁREAS DE CONSERVACIÓN



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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.


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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10


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Forestal SINAC


ACT SINAC


ACTO SINAC


SINAC


SINAC


SINAC


ACOPAC SINAC


SINAC


Jiménez SINAC


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Aires ACLAP SINAC


SINAC


ACAHN SINAC







TALLER DE VALIDACIÓN DE LOS PRODUCTOS DEL CONSULTOR NACIONAL PRINCIPAL



San José, Octubre 2005

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INDICE SIGLAS 1 I ANTECEDENTES 2 II. OBJETIVO DEL TALLER 3 III METODOLOGÍA UTILIZADAS 3 3.1. Presentación de resultados 3 3.2. Trabajo en grupos por áreas temáticas 3 3.3. Presentación de resultados de los grupos de trabajo. 4 IV. RESULTADOS Y RECOEMDACIONES OBTENIDAS 5 4.1. Tema 1. Estructura Organizativa 5 4.2. Sistema de aprobación de permisos forestales 6 4.3. Tema 3. Aliados Estratégicos 7 4.4. Tema 4. Actores de la Ilegalidad 8 V. BIBLIOGRAFIA 8 VI. ANEXOS 9

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SIGLAS

AC Área de Conservación AFE Administración Forestal del Estado CATIE Centro Agronómico de Tropical de Investigación y Enseñanza CBM Corredor Biológico Mesoamericano CIA Colegio de Ingenieros Agrónomos COVIRENAS Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales ECTI Estrategia para el Control de la Tala Ilegal FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación FECON Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente. FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal FUNDECOR Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central GPS Sistema de Posicionamiento Global IF Inventarios Forestales MINAE Ministerio de Ambiente y Energía ONF Oficina Nacional Forestal PF Plantaciones Forestales PM Planes de Manejo PP Permisos Pequeños PNDF Plan nacional de Desarrollo Forestal SAF Sistemas Agroforestales SEMEC Sistema de Evaluación del Mejoramiento Continuo de la


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I. ANTECEDENTES A partir del año 2001 se realizaron una serie de diagnósticos y estudios sobre la deforestación y la tala ilegal en Costa Rica, en donde se determinó que la deforestación en áreas de bosque natural no se había detenido y que por lo menos una tercera parte de la madera consumida en el país provenía de la tala ilegal. En respuesta el Ministerio de Ambiente y Energía declaró de prioridad la lucha contra el flagelo y promovió la formulación de una “Estrategia para el Control de la Tala Ilegal 2002-2007 (ECTI)1”, con el fin de “emprender una acción decidida en contra de la depredación de los recursos forestales que se hace ilegalmente, ya que no solo constituye una degradación paulatina de nuestros bosques, sino que representa la principal fuente de competencia desleal con los que hacen bien las cosas Para consolidar la ejecución de la ECTI, el Gobierno de Costa Rica a través del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), solicitó cooperación técnica a la FAO con el objetivo de fortalecer al SINAC y otras instituciones clave en la implementación eficaz y participativa de las propuestas establecidas en la ECTI. La FAO respondió favorablemente la solicitud aprobando el “Proyecto Fortalecimiento a la Ejecución de la Estrategia Nacional para el Control de la Tala Ilegal en Costa Rica” (SINAC-FAO-TCP/COS/3003), por un monto de USD 257.000, el cual inicio su ejecución en octubre del 2004 y se estima finalice en junio del 2006. Para la ejecución del proyecto, se han propuesto una serie de diagnósticos y estudios específicos, con el fin de proponer soluciones técnicas, institucionales y financieras que permitan prevenir, mitigar y controlar el proceso de la tala ilegal en forma integral, se contrato los servicios de un consultor nacional principal para desarrollar los siguientes estudios:

Análisis de la Estructura de Control del Sistema de Áreas de Conservación (SINAC).

Análisis del Sistema Actual de Aprobación de Permisos Forestales del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC).

Identificación de Aliados Estratégicos Institucionales para luchar contra la tala ilegal.

Identificación y Priorización de los Actores de la Ilegalidad. El 27 de setiembre la Estrategia para el Control de la Tala Ilegal llevo a cabo un taller para validar dichos productos con la participación de representantes del sector público y privado del sector forestal y ambiental del país (Anexo 1 y 2).


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II. OBJETIVO DEL TALLER Validar las propuestas realizadas por el consultor nacional principal relacionados con la propuesta de estructura de control del SINAC, sistema de aprobación de permisos, aliados estratégicos y actores de la ilegalidad. III. METODOLOGÍA UTILIZADA El taller se llevó a cabo en tres etapas:

3.1 Presentación de resultados Se realizó una presentación en Power Point con los principales resultados de los cuatro estudios realizados (Anexo 3).

3.2. Trabajo en grupos por área temática. Los participantes fueron separados en cuatro grupos de trabajo (Anexo 4) y se les entrego las siguientes guías de trabajo: Tema 1. Propuesta de Estructura de Control

1. Criterio de la conveniencia y viabilidad de: a. Mantener a nivel Sub regional las funciones de otorgar permisos y trasladar

a la Región la supervisión en el campo de los mismos. b. En lugar del simple control a quién esta legal, Crear el macroproceso de

Fiscalización de la Sostenibilidad en la AC, incorporando indicadores de cumplimiento.

c. El proceso de Fiscalización de la Sostenibilidad en la AC asume la responsabilidad de la Fiscalización de la Sostenibilidad de los recursos naturales de en el Área de Conservación, incluyendo las Brigadas

d. Crear un Macroproceso de Fiscalización de la Sostenibilidad en la Secretaria Ejecutiva, para la conducción estratégica del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

2. Indicar las fortalezas y debilidades de la estructura propuesta para el macroproceso de fiscalización de la sostenibilidad de los recursos naturales.

Tema 2. Sistema de aprobación de permisos forestales. a. Eficiencia del sistema actual, el papel del Colegio de Ingenieros Agrónomos

y el Regente Forestal. b. Aspectos propuestos a incluir en la reglamentación como salvaguarda de la

eliminación la inspección previa a la aprobación de permisos forestales. Medidas a considerar para agilizar y hacer más transparente y eficaz la gestión de la AFE en la asignación y revisión técnica de los expedientes.

c. Mecanismos e instrumentos propuestos para mejorar entrega y control de las placas y guías.

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Tema 3. Aliados Estratégicos a. Validar la priorización de los cinco principales aliados estratégicos a nivel

Nacional con los cuales se debe coordinar para apoyar el proceso de control en el SINAC y evaluar la figura de coordinación y mecanismos de articulación propuestos. Recomendar que debe hacer el SINAC para mejorar la participación de cada uno de ellos.

b. Validar la priorización de los tres principales aliados estratégicos a nivel regional con los cuales se propone coordinar para apoyar el proceso de control en el Área de Conservación y evaluar la figura de coordinación y mecanismos de articulación propuestos. Recomendar que deben hacer las AC para mejorar la participación de cada uno de ellos.

c. Proponer al menos cinco criterios para evaluar el desempeño de cada uno de los aliados estratégicos prioritarios.

Tema 4. Actores de la ilegalidad a. Validar la priorización los actores de la ilegalidad identificados. b. Recomendar alternativas administrativas, legales, técnicas y económicas

que pueda implementar el SINAC para reducir los impactos de los cinco principales actores de la ilegalidad.

Actor Impacto Medida Correctiva

Observaciones

Administ.

Legal

Técnica

a.

Económ.

Administ.

Legal

Técnica

b.

Económ.

3.3. Presentación de resultados de los grupos de trabajo. Cada grupo de trabajo procedió a realizar una presentación con los resultados y recomendaciones obtenidas, para lo cual contó con un tiempo aproximado de 45 minutos.

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IV. RESULTADOS Y RECOMENDACIONES OBTENIDAS A continuación se señalan los principales resultados y recomendaciones realizadas por cada uno de los grupos por áreas temáticas

4. 1 Tema 1. Estructura Organizativa 4.1.1 Comentarios a las estructuras propuestas para el SINAC y las AC:

• Con respecto a las estructuras se consideró la conveniencia de incluir la figura de patrullas que se encarguen de la labor a nivel subregión, siendo las brigadas una figura de acción a nivel regional.

• El Macroproceso de Fiscalización, es necesario además esté se encuentra justificado en la legislación. Un 85 % de las obligaciones de la AFE esta dirigido al control y protección por Ley.

• Fortalezas de la estructuras propuestas Se visualiza la labor de control. Se independiza dando mayor transparencia. Captar mayor recursos. Permite concentrar recursos hacia actividades específicas Mayor participación ciudadana.

• Debilidades de la estructuras propuestas Falta de propuesta financiera para llevar a cabo el proceso. Carencia de recursos humanos especializados. Actitud del funcionario Marco jurídico actual Recursos logísticos.

4.1.2. Recomendaciones Se recomienda crear una fiscalía regional que tendría a cargo las brigadas

de control (trabaja a nivel regional) y patrullas subregionales, en ambos casos se depende a nivel AC.

Las patrullas serían de carácter regional, atendiendo las necesidades particulares de cada subregión.

Debe separase muy bien cuales son los límites entre brigadas y patrullas. Se recomienda categorizar las denuncias Ej. 1 y 2 son atendidas por las

brigadas; los niveles 3 y4 se atienden a nivel de subregión. Los coordinadores de las brigadas deben ser profesionales Las brigadas deben estar constituidas con un recurso humano de calidad,

especializado, además debe tener una combinación entre profesionales y técnicos, con mucha capacitación: labor y trabajo específico.

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4.2. Tema 2. Sistema de aprobación de permisos 4.2.1. Comentarios sobre el sistema actual de permisos

La ineficiencia del sistema actual obedece principalmente a que no existe una estandarización de los procedimientos.

El CIA tiene no cumple con un papel eficiente, ya que el mecanismo de control y sanciones no son los adecuados, además tiene problemas presupuestarios.

Dado los puntos antes señalados hacen que los regentes no operen bien (mayoría de los casos).

La fe pública es minimizada por la AFE. 4.2.2. Recomendaciones

Eliminación de eliminación de la visita previa a los IF y PP, considerando los siguientes aspectos:

Obligar a el uso del GPS (Mejorar el mapa 2000) Incluir regencias en terrenos de uso agropecuario sin bosque

(regencia desde el inicio). Capacitar a los funcionarios y regentes en la identificación de

especies. Que un permiso con más de 10 árboles se trámite como un IF:

Medidas para asignación y revisión de permisos forestales: Estableces roles de asignación. Estandarizar los manuales o protocolos de revisión técnicas. Desarrollar un sistema de base de datos en red a nivel nacional.

Mecanismos entrega y control de palcas y guías: Garantizar la visita de cierre (Regentado deposite el monto de las

visitas en CIA). Llevar guías y placas no utilizadas al AFE., con su aprobación se

pueda tramitar el pago en CIA. El informe de cierre no debe quedar abierto si queda madera por

transportar dentro de la finca. Se debe garantiza que el AFE recoja las guías y placas en la

industria (incluir en una base de datos centralizada). En las últimas guías que se entregan solo incluir las especies y

volúmenes existentes en el patio. La vigencia debe ser limitada en las últimas guías (recomendado por

el regente). Sustituir placas por sistema de chips (controlado por satélite).

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Implementar sistema de cadena de custodia. Comentarios adicionales:

1. CIA la regencia es una carga financiera 2. Fe pública no tiene una connotación que tiene en otros sectores y es culpa

de la AFE. Ej. Topografía 4.3. Tema 3. Aliados estratégicos

4.3.1. Comentarios sobre la priorización de los aliados estratégicos. Aliados estratégicos institucionales a nivel nacional: Fuerza Pública,

Poder Judicial, Centros de Investigación y educación, Empresa Privada y Sociedad Civil.

Aliados estratégicos institucionales a nivel regional: Fuerza Pública, Sociedad Civil y Empresa privada.

4.3.2. Recomendaciones Aliados estratégicos a nivel nacional.

SINAC debe especificar cuáles serán las funciones particulares en las cuales cada aliado puede prestar su colaboración.

Establecer protocolos de acción en los que se involucre en forma coordinada a cada uno de los aliados institucionales.

Aliados estratégicos a nivel regional. Actuar en forma coordinada en acciones de prevención y control. Establecer mecanismos para agilizar el aprovechamiento (utilización) de la

madera decomisada. Participar en acciones de mitigación de daño ambiental.. Criterios para evaluar el desempeño: Denuncias que llegan a condenatoria,

cantidad de operativos de control, operativos sistemáticos de supervisón de los aliados por parte de funcionarios del SINAC/AC, formularios para registro de controles realizados, mejora continua de los procesos de control y pistas de auditoraje - evidencia objetiva

Comentarios adicionales: 1. Concientización a la sociedad civil mediante información comunicación. 2. Generar información para sociabilizar, los resultados de control, poder

judicial, puestos de control, etc. 3. Es fundamental con el Poder Judicial revisar cual son los principales

problemas por la desestimación, para solucionar los problemas. 4. Reuniones permanentes con el fiscal adjunto, cuántas?

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4.4. Tema 4. Actores de la ilegalidad 4.4.1. Comentarios sobre los actores de la ilegalidad. De la lista de actores presentados a los participantes procedieron a realizar una categorización, quedando de la siguiente forma:

Aprovechamiento forestal Transformación y comercialización Aprobación y control.

4.4.2. Recomendaciones para reducir el impacto de cada actor: Aprovechamiento forestal:

Registro y licencias para madereros y transportistas. Elaboración de un manual de procedimientos (simple, claro y de ágil uso) Capacitación e implementación de nuevas tecnologías.

Transformación y comercialización Vínculos con hacienda u otras instituciones competentes. Fomentar el mecanismo de certificación. Mejorar y aplicar regulación a la industria.

Aprobación y control Elaboración de manuales de procedimientos claros y simples. Desarrollar mecanismos de coordinación interinstitucional (Fuerza pública,

CIA, policía de transito, etc.). Reformas legales.

Otros comentarios adicionales: 1. Ampliar la muestra de los de las personas encuestadas. 2. Consumidor no es un actor por que no tiene una participación directa, no

hay una conciencia real. V. BIBLIOGRAFÌA SINAC. 2002. Estrategia para el Control de la Tala Ilegal 2002 - 2007. San José,

Costa Rica. 31 pp.

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VI. ANEXOS Anexo 1 Programa

SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN SECRETARÍA EJECUTIVA

ESTRATEGIA PARA EL CONTROL DE LA TALA ILEGAL

Proyecto: “Fortalecimiento Institucional para la ejecución de la Estrategia Nacional de Control de la Tala Ilegal de Recursos Forestales en Costa Rica (TCP/COS/3003)”.

TALLER NACIONAL PARA LA VALIDACIÓN DE LOS PRODUCTOS DEL CONSULTOR NACIONAL PRINCIPAL

27 de Setiembre, 2005.

Centro de Eventos Cibeles, San Rafael de Heredia.

PROGRAMA

08:00 a.m. Bienvenida. Ing. Gilbert Canet. Gerente MRN. SINAC. 08:15 a.m. Motivación. Dra. Eva Muller. Jefa Servicio de Políticas e

Instituciones Forestales. Dpto. de Montes. FAO. 08:30 a.m. Metodología. Ing. Juan José Jiménez. Coordinador ECTI y

Director Nacional TCP/COS/3003. 08:45 a.m. Presentación de resultados del Consultor Nacional Principal. Ing. Guillermo Arias y MSc. Nancy Zamora.

a. El control forestal dentro de la estructura funcional y operativa del SINAC.

b. Evaluación del trámite de permisos forestales. c. Aliados Estratégicos del SINAC en el control de la tala

ilegal. d. Identificación de los actores de la ilegalidad.

09:30 a.m. Receso. 09:45 a.m. Trabajo en Grupos. 10:45 a.m. Presentación de resultados de los grupos (15 minutos por

grupo) y sesiones de preguntas. 12:20 p.m. Comentarios finales. Dr. Alan Bojanic. Representante de la

FAO para Costa Rica. 12:30 p.m. Almuerzo.

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Anexo 2. Lista participantes Nombre Cargo Institución 1 Gilbert Canet Brenes Gerente Manejo RRNN SINAC 2 Carlos Varela Miembro equipo técnico ECTI SINAC 3 Sonia Lobo Coordinadora Plan Nacional

Desarrollo Forestal SINAC

4 Gabriela Mora Cooperación y proyectos SINAC 5 Francisco Ramírez Jefe Sub región Liberia ACG SINAC 6 Laura Rivera Quintanilla G Manejo Recursos Naturales

ACTO SINAC

7 William Vargas Jefe Sub San Carlos - Los Chiles ACAHN

SINAC

8 Ángel Guevara Gerente Manejo Recursos Naturales ACAT

SINAC

9 Alexander León Jefe Sub región Bagaces - Miravalles ACAT

SINAC

10 VÍctor Guzmán Jefe Subregión Río Claro ACOSA SINAC 11 Luis Fernando Salas Jefe Subregion Norte ACCVC SINAC 12 Edgar Villalobos Subregión Cañas ACAT SINAC 13 Carlos Cordero Valverde Gerente de Manejo ACOPAC –

OSRAP SINAC

14 Juan Carlos Carmona Departamento de Operaciones FUNDECOR 15 Alfonso Barrantes Director Ejecutivo ONF 16 Pedro González Director de Operaciones FUNDECOR 17 Cynthia Salas Fiscal Auxiliar CIA 18 Marvin Castillo ITCR ITCR 19 Rodolfo Quirós INISEFOR UNA 20 Juan Figuerola FECON FECON 21 Manuel Solís Regente Independiente 22 Mario Sánchez Asesor legal CIA CIA 23 Alejandro Fallas ITCR ICTR 24 Sergio Feoli Consultor FAO 25 Sebastián Ugalde Director Ejecutivo CCF 26 Vanesa Olseches JUNAFORCA 27 Luis Ángel Sánchez Regente Independiente

11

Anexo 3. Presentación

ANALISIS DE LA ESTRUCTURA DE CONTROL SINAC

San José, Setiembre del 2005




Estructura Organizacional Actual de la Estrategia de Tala Ilegal

Gerencia de Manejo de Recursos Naturales

Coordinador ECTI Comité Asesor Técnico (CAT)

Jefes Subregionales

Personal de control

Enlaces de la ECTI

Directores AC

Gerentes de MRN AC

Director Superior

ECTI aun no ha logrado insertarse en la estructura operativa delSINAC, principalmente por la carencia de jerarquía en la

conducción e internalización de las diferentes actividades por parte de las Áreas de Conservación

12

Visión

Es un SISTEMA líder, organizado y consolidado de conservación de la biodiversidad, que basa su plataforma estratégica, en el respeto a la vida en todas sus formas, en el uso y manejo ecológicamente sostenible de los recursos naturales, en un servicio de calidad, en el desarrollo de ideas innovadoras para el fortalecimiento financiero, y en la participación responsable de la ciudadanía en la gestión ambiental.

Misión

Contribuir activa y comprometidamente, con el alcance de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en el nivel nacional, a través de la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de los procesos ecológicos de los cuales ella depende.

Fines

Proponer políticas, planificar y ejecutar procesos, dirigidos a lograr la sosteniblidad ecológica, social y económica, en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.

CONSIDERACIONES

• Componente de CONTROL perdió presencia dentro estructura del SINAC.

• No cuenta con una partida financiera que le asegure un presupuesto estable y acorde con las funciones que fueron designadas a la ECTI

• Ante la ausencia de personal de Control la ECTI ha tenido que asumir acciones operativas, reduciendo la su capacidad de abordar los aspectos estratégicos.

• No cuenta con el personal necesario de acuerdo con las responsabilidades asignadas.

• Los ENLACES realizan la función de comunicar e informar de los avances del Proyecto a las Áreas que representan.

13

Estructura de Control en las Oficinas Subregionales• Existen muchas diferentes estructuras operativas en las oficinas Sub regionales

• No existe un estrategia de control

• Se entiende como control las visitas previas y de seguimiento a los permisos, atender denuncias

• No hay una clara división de funciones que responsabilice de las acciones a los funcionarios, siendo claramente identificable como responsable todas las acciones el JEFE de la Oficina.

• El trámite de aprobación de permisos es realizado por un solo funcionario, desde su revisión técnica de oficina y campo hasta su aprobación, y este mismo ejecuta la supervisión de la ejecución del aprovechamiento

La creación del macroproceso se justifica por los tres fundamentos siguientes:

1. Que la estructura organizativa refleje de manera concreta la función de fiscalización y supervisión al uso y manejo ecológicamente sostenible de los recursos naturales.

2. Que cumpla con el principio de separación de funciones incompatibles, establecidos en el Manual de Normas Generales de Control Interno de la Contraloría General de la República .

3. Que jerárquicamente el responsable nacional de la fiscalización de la sostenibilidad de los recursos naturales, dependa directamente del Director Superior.

14

Patrimonio y OE

Investigación

Vida Silvestre

Educación

Fomento e Incentivos

Programas espec.

Permisos forestales

DIRECTOR/A SUPERIOR

Prensa y Mercadeo

Cooperación y Proyectos

PLANIFICACION

Asesoría Jurídica

Desarrollo Financiero


Estrategia Institucional

Calidad

Información

AREA FINANCIERA

Tesorería

Contabilidad

Presupuesto

Proveeduría

Servicios Generales

Platafor. Tecnológica

Atenc. Usuario

Contraloría de Servicios

FISCALIZACIÓN DE LA SOSTENIBILIDAD

AREAS SILV. PROTEGIDAS MANEJO DE REC. NAT


Ecoturismo

Desarrollo ASP

Programas Espec.

AREA LOGISTICA

Gestión Rec. Humano

Centro Documentac.

Programación

Organigrama Secretaría Ejecutiva

Las principales funciones que ejecutaría el macroproceso son:

1. Supervisión, control y seguimiento continuo sobre el uso de los recursos naturales en las áreas publicas y privadas. (incluye área marino costera)

2. Monitoreo del impacto de la gestión institucional en el estado de los ecosistemas

3. Llevar estadística actualizadas sobre el uso de los recursos naturales sometidos a permisos de uso (zoológicos, acuarios, viveros, extracción de flora y fauna, concesiones, aprovechamientos forestales, aserraderos, regencias), y desarrollar indicadores para medir impactos en áreas no sometidas al sistema de regulación.

4. Responder denuncias y requerimientos de Poder Ejecutivo, Defensoría, Diputados y otras autoridades con relación al uso de los recursos naturales.

5. Coordinar con instituciones publicas y privadas el desarrollo de actividades de fiscalización en áreas de interés especial para garantizar la sostenibilidad en el uso de los recursos naturales

6. Diseñar y operativizar una estrategia financiera de apoyo al macroproceso y consolidar alianzas estratégicas con el sector privado.

15

Jefe Sub RegionalÁreas Silv. Protegidas

Ecoturismo

Patrimonio y OE

Equipos de Fiscalización Regional


Manejo Recursos Nat.

CONSEJO REGIONAL

DIRECTOR/A REGIONAL

PLANIFICACION

Asesor/a legal


Estrategia Regional

Calidad

Información

AREA LOGISTICA AREA FINANCIERA

AREAS SILV. PROTEGIDAS MANEJO DE REC. NAT FISCALIZACIÓN DE LA SOSTENIBILIDAD

Programa 1

Programa 2

Programa 3

Programa 4

Programa 3

Programa 4

Programa 2

Programa 1

Comité científico técnico

Estrategia Regional

Desarrollo ASP


Organigrama Areasde Conservación

ANALISIS DE PROCESO DE APROBACIÓN DE PERMISOS

FORESTALES, SINAC





16

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00P

orce

ntaj

e (%

)

2002 2003 2004

Año

SAF

PP

PM

IF

Grafico 1. Porcentaje de permisos aprobados por la Administración Forestal del Estado según tipo de permiso para los años 2002 al 2004

0,005,00

10,0015,0020,0025,0030,0035,0040,0045,0050,00

Por

cent

aje

(%)

2002 2003 2004

Año

SAF

PP

PM

IF

Grafico 2. Porcentaje de volúmenes aprobados por la Administración Forestal del Estado según tipo de permiso para los años 2002 al 2004

Diagnóstico actual permisos forestales

Proceso de Tramitación de Permisos

Seguimiento:Informes de Regencia Informes AFE


Inspección de campo



Entrega de permisos

NotificaciónArchivo Temporal


Si

No

Si

No

NoAprobación


Informe Final

Denegatoria

Revocatoria

Apelación

No

Si

Si No Archivo



Si

17

•Existe una revisión por parte del jefe del expediente para proceder a la firma de la resolución.

2 – 8 Aprobación

•En la mayoría de los casos no se cuenta con formularios ni procedimientos para la realización de la evaluación de campo.La elaboración del informe puede de tardar de 2 a 22 días una vez

realizado la visita.

2 – 22 Inspección campo

•En algunos casos se cuenta con un formulario que sirve de lista de chequeo.Si existen observaciones se realiza una notificación al usuario, que en

la mayoría de los casos es escrita, sin embargo hay excepciones.

3 - 15Revisión técnica

•En la mayoría de los casos la persona encargada de la asignación es el Jefe de la Oficina.•El tiempo de espera para ser asignado un expediente, depende de las directrices de cada oficina.En esta se realiza una revisión legal y administrativa del expediente.Al funcionario de la oficina que se asigne un expediente es él

encargado de terminar el proceso hasta la elaboración de la resolución. Esta asignación en la mayoría de los casos se realiza en forma escrita

sin embargo hay sus excepciones.,

1 – 22Asignación

•Se registra la solicitud, mediante la creación de un expediente.Se lleva un registro de los expedientes en forma manual y en algunos

casos en forma digital. No es una base de datos ni esta integrado.

1 – 3Recepción

•Existe listas con los requisitos que deben ser aportados por losusuarios según el tipo de permiso.Hay diferencias en la interpretación de los requisitos y definiciones (Ej

PP).


ComentariosTiempoPaso

Este es uno de los mayores problemas ya que los funcionarios de las oficinas sub regionales reconocen que en ninguno de los casos hay informes de cierre de los aprovechamientos de IF y PM.

--Informe de cierre

En todas las oficinas hay un solo encargado de autorizar la entrega de las placas y guías.La entrega placas y guías se realiza en la mayoría de los casos un solo día a la semana.No hay un control de los inventarios existentes de placas y guías en las oficinas.No hay uniformidad sobre el tiempo de validez de las guías.Todo PP tiene una visita para verificar el numero de placas y guías a entregar.En el caso de los IF y PM de igual manera se trata de realizar una visita para controlar las guías y placas y guías entregadas

--Entrega de guías y placas

• Existe una notificación escrita informando al usuario de la aprobación del permiso, sin embargo, esta es comunicada en algunas ocasiones verbalmente.

--Entrega de permiso

18

Proceso de Tramitación de Permisos(Escenario eliminando visitas previas)




NotificaciónArchivo Temporal


No

Si

No

No

Aprobación

Denegatoria

Revocatoria

Apelación

No

SiNo Archivo



Si

Entrega de permisos


Informe Final

Seguimiento:Informes de Regencia Informes AFE

Si

Propuesta para mejorar el proceso de aprobación de permisos:

1. Simplificar el trámite y aprobación de permisos (notificación y visita previa).

2. Estandarizar procedimientos.

3. Replantear el sistema de regencias forestales

4. Simplificar la aprobación de permisos pequeños

19

IDENTIFICACIÓN Y PRIORIZACION DE LOS ACTORES DE LA ILEGALIDAD





Resumen de causas de la ilegalidad

• Tramitología

• Falta de Procedimientos (discrecionalidad)

• Tierras no inscritas

• Falta Control en áreas fuera de permisos, transporte, industria

• Desarticulación de Sistema de Regencia

• Mínima aplicación de sanciones (% condenas)

20

Actores de la Ilegalidad

1. Maderero (Tramitólogo / Intermediario de madera)2. Industrial Transformación Primaria (Aserraderos)3. Propietarios4. Sierreros (hormiga)5. Regente Forestal6. Funcionario SINAC7. Mueblerías 8. Depósitos de Madera9. Transportista10. Fuerza Pública

Recurso Forestal

Profesional Forestal

Administración Forestal de Estado

Regente Forestal

Cosecha

Maderero (Tramitólogo /

Intermediario de madera)

Industria Primaria



Transporte Puesto Control Fuerza Pública

CIA

Notas: Relación de fiscalizaciónDeficiente o nula fiscalizaciónIntercambio comercial

Cadena del Maderero

21

IDENTIFICACION DE ALIADOS ESTRATEGIGOS PARA CONTROL

SINAC





Aliados Institucionales para el Control

1. Fuerza Pública 2. Poder Judicial3. Policía de Tránsito4. Colegio Ingenieros Agrónomos – Regentes5. Centros Educativos – Investigación6. Municipalidades 7. SINAC8. Controlaría Ambiental 9. Empresas Privadas 10. Sociedad Civil

Anexo 4.

22

SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN SECRETARÍA EJECUTIVA

ESTRATEGIA PARA EL CONTROL DE LA TALA ILEGAL

Proyecto: “Fortalecimiento Institucional para la ejecución de la Estrategia Nacional de Control de la Tala Ilegal de Recursos Forestales en Costa Rica

(TCP/COS/3003)”.

TALLER NACIONAL PARA LA VALIDACIÓN DE LOS PRODUCTOS DEL CONSULTOR NACIONAL PRINCIPAL

27 de Setiembre, 2005.

Centro de Eventos Cibeles, San Rafael de Heredia.

PROGRAMA

1. El control forestal dentro de la estructura funcional y operativa del SINAC. William Vargas, Gilbert Canet, Juan Carlos Carmona, Germán Rodríguez, Alexander León, Edgar Villalobos. 2. Evaluación del trámite de permisos forestales. Alfonso Barrantes, Víctor Guzmán, Manuel Solís, Luis F. Salas, Luis A Sánchez, Laura Rivera 3. Aliados Estratégicos del SINAC en el control de la tala ilegal. Vinicio Cordero, Juan Figuerola, Rodolfo Quirós, Marvin Castillo, Pedro González, Angel Guevara 4. Identificación de los actores de la ilegalidad. Cynthia Salas, Mario Sánchez, Sebastián Ugalde, Francisco Ramírez, Vanesa Olaechea, Alejandro Fallas

SINAC-FAO - TCP/COS/3003

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Transcript of SINAC-FAO - TCP/COS/3003