¿Réquiem por la vivienda protegida?

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¿Réquiem por la vivienda protegida? Julio Tejedor Bielsa

Profesor Titular de Derecho administrativo

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Ciudad Valdeluz (Guadalajara)

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Abandonamos a su suerte a la ciudad existente… La vola4lidad de la legislación urbanís4ca y de vivienda es, sorprendentemente, una constante histórica en nuestro país. Es bueno echar la vista atrás, a los orígenes, para comprobarlo y para comprobar también cómo los debates son recurrentes, cómo si el diseño de la ciudad fue originariamente función pública, su ges4ón y el tratamiento de la plusvalía siempre han dado lugar a debate y tratamientos alterna4vos y las polí4cas de provisión de vivienda han sido constante. Hoy volvemos a finales del siglo XIX, al debate y la tensión entre ensanche y reforma interior de poblaciones...

Ensanche -  Gestión directa financiada

por presupuesto y fiscalidad especiales y finalistas.

-  Bonificaciones fiscales para los propietarios que cedan y/o urbanicen

-  Expropiación-sanción para quienes no asuman cesiones mínimas y, luego, medias

-  Equidistribución arcaica

Reforma interior -  Expropiación por franjas

laterales. Plusvalía financia la reforma interior

-  No se consideraban plusvalías derivadas de la ejecución del proyecto

-  Gestión directa o por concesión


¿Y la vivienda? Respuesta a necesidad de alojamiento e instrumento para la estabilización social y la dinamización económica, conectado con el sistema financiero, con mecanismos de titulización mediante cédulas hipotecarias. Dirigida a colectivos muy diversos (obreros, funcionarios, militares...). El alquiler fue vilipendiado como algo a extinguir, falazmente denostado en términos económicos frente a otras formas de ahorro, únicamente por resultar contrario a los intereses de la elite política y económica dirigente. De aquellos barros...

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Construimos una gigantesca burbuja con urbanismo expansionista que explotó en 2008 En el sector inmobiliario todavía hoy cunde el desconcierto. Lo que se quiso ver como una crisis cíclica más, pese a los avisos, se trató como una crisis cíclica más, aplicando refinanciaciones que diferían el problema a un escenario económico futuro que se esperaba mejor. SAREB sigue así… Frustrada la expectaIva de mejora, la refinanciación a los promotores inmobiliarios fracasó, se generalizaron daciones en pago, aumentó el desempleo, el sector se paralizó. El sistema financiero comenzó a refinanciarse a sí mismo, estrangulando el crédito, limitando gastos operaIvos, incrementando comisiones, usando la liquidez del BCE… Nadie aceptaba entonces bajar precios, única medida que hubiera podido resultar efecIva realmente... Los Gobiernos, estatal, autonómicos y locales, se enfrentaron a una situación en la cual los tenedores del problema negaban su misma existencia. Lo cierto es que, ni uno ni otros mostraron tampoco la menor disposición para atacar el problema donde estaba evitando la tradicional patada hacia adelante vía refinanciación. ¿Y ahora? Contamos con mucho más suelo clasificado suscep4ble de transformación que nunca, muchos menos ordenado que nunca, también, resultado de unas dinámicas de planeamiento en las que el interés general (salvo el financiero) pasó a un segundo plano y en el que el análisis global quedó postergado a las múl4ples percepciones sectoriales que se plasman en los numerosísimos informes emiIdos en el curso de los procedimientos de planeamiento. El resultado de la década prodigiosa ha sido la deconstrucción del urbanismo y de las polí4cas de vivienda vinculadas a ese modelo.

Millones de euros. BdE

Crédito Constructor

Crédito Promotor

Jun'98 28190 16461

Mar'02 47487 43594

Dic’06 134317 244050

Dic’07 153453 303514

Jun’09 134690 324663

Dic'11 98505 298266

Dic’12 80365 220039


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¿Qué ha supuesto la explosión de la burbuja para las polí4cas de vivienda?

•  Liquidación de los planes de vivienda incumpliendo compromisos asumidos, especialmente en subsidiación de préstamos

•  Liquidación de la renta básica de emancipación •  RelaIvización de la calificación, alquiler a

venta, venta a alquiler, descalificación en ausencia de demanda

•  Liquidación de los censos o registros de solicitantes de vivienda. De nuevo se obvia a los desInatarios, a la demanda…

•  Reducción o eliminación de las reservas de vivienda protegida y eliminación o abandono de la vivienda dotacional

•  Liquidación de los patrimonios públicos de vivienda (y suelo superficiado)

•  Paralización de la ges4ón de los planes de vivienda durante el año 2012 y 2013

•  Saturación de oferta de suelo y vivienda con precios y cargas excesivas, sin demanda financiable ni financiación suficiente…

•  En suma, la quiebra del modelo urbanís4co desarrollista ha supuesto la quiebra de las polí4cas de vivienda tradicionales en España...

El problema de la vivienda no ha desaparecido sino que, como suele ser habitual, ha adquirido una nueva faz. Ahora el problema de acceso ha quedado postergado tras el problema de la pérdida de la vivienda ante la imposibilidad de hacer frente a préstamos hipotecarios concedidos en otro escenario económico, de empleo y de precios. El valor actual de la vivienda es muy inferior al capital pendiente de amorIzación en muchos préstamos hipotecarios suscritos para su adquisición. Hay un nuevo colec4vo en riesgo de exclusión, pero eso no significa que los colec4vos anteriores hayan desaparecido. Hoy la vivienda protegida necesaria es, más que nunca, la de alquiler.

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Es posible impulsar otras polí4cas de vivienda Los planes estatales y autonómicos de vivienda más recientes han incorporado como uno de los ejes esenciales, junto a medidas de fomento del alquiler que se han mostrado claramente ineficaces, el impulso a la rehabilitación tanto aislada (aunque con grandes prevenciones) como en áreas de rehabilitación integral o de rehabilitación de casco histórico, gesIonadas mediando convenios interadministraIvos y con elevadísimas subvenciones tanto en términos relaIvos como absolutos. En el actual contexto económico, sin embargo, tal volumen de subvenciones resulta di\cilmente sostenible

•  ¿Para quién? Necesidad de vivienda, demanda. •  ¿Cómo? Planificación y programación de

políIcas de vivienda, conectándolas con las urbanísIcas.

•  Más reflexión del planeamiento sobre parque residencial, demanda y medios para atenderla.

•  ¿En qué suelos? InsisIr en reservas generalizadas de vivienda protegida, pero actuar sobre suelo urbano consolidado

•  Vivienda dotacional en alquiler, inalienable. •  Conexión de los programas de regeneración

urbana y rehabilitación con planeamiento urbanísIco actuaciones estables sobre la ciudad existente:

•  Vinculación de la rehabilitación aislada a la inspección técnica de la edificación (informe de estado del edificio)

•  Priorizar la rehabilitación en áreas y vincularla áreas de rehabilitación integral a ámbitos de reforma interior o, muy excepcionalmente, de renovación urbana

•  Vinculación de áreas de rehabilitación de casco histórico a conjuntos de interés cultural o figuras análogas de protección de la legislación de patrimonio cultural


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Hay, pues, alterna4vas… Volver la vista a la ciudad consolidada, regeneración, rehabilitación… Simplificar el ordenamiento y la prácIca urbanísIca, reformar las políIcas de vivienda, desregular la vivienda protegida para hacerla compeIIva. El pasado no volverá, porque resulta financieramente inviable, y, seguramente, no debiera volver, porque el modelo que generó la burbuja hipoteca a nuestros hijos y nietos, y no sólo en términos financieros-‐país… •  Rehabilitación, regeneración urbana, renovación

urbana. Clarificación conceptual y finalista •  Colmar vacíos urbanos. ¿Es necesario clasificar o

urbanizar más suelo? ¿Es necesario edificar el ya urbanizado? ¿Qué hacemos con lo clasificado?

•  Ponderar conjuntamente la capacidad residencial del parque edificado en uso o rehabilitable para modular crecimientos

•  Frente al desarrollo, el urbanismo hipotecario y su hijuela, la vivienda en propiedad, fomento del alquiler y puesta en valor del parque edificado

Rehabilitación, regeneración y renovación urbanas § Ley 19/2009, de 23 de noviembre, de

medidas de fomento y agilización procesal del alquiler y de la eficiencia energética de los edificios

§ Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento de certificación de la eficiencia energética de los edificios

§ Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible

§ Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo

§ Real Decreto-ley 5/2011, de 29 de abril, de medidas de regularización y control del empleo sumergido y fomento de la rehabilitación de viviendas

§ Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de impulso de la rehabilitación...

§ Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016

§ Proyecto de Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas de 12 de abril de 2013


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Problemas, remedios La ciudad consolidada se enfrenta a graves problemas, muy diversos en función de las caracterís4cas y dinámicas demográficas y económicas de los municipios. A veces, el patrimonio edificado soporta gran presión para ser sus4tuido; en otras ocasiones su degradación corre paralela al envejecimiento de la población...

Obsolescencia, gentrificación y despoblación n  Gran parte de nuestro parque edificado está obsoleto

ya no sólo desde una perspectiva constructiva, sino también energética. No es sólo un problema de conservación, se trata de mejorar... Y vamos con mucho retraso, como denuncia la Comisión Europea

n  La mejora de la ciudad consolidada no puede suponer el sacrificio de su población actual, desarraigándola a favor de nuevos colectivos con mayor poder adquisitivo que accedan a la neociudad consolidada de calidad. Hay que trabajar con la población actual y eso exige un seguimiento social de las intervenciones

n  En municipios del interior, con escasa actividad económica y vinculada a un sector primario en declive, el envejecimiento y deterioro del parque edificado es paralelo al de la población que lo ocupa ¿Es un proceso reversible?

Densificación, regeneración urbana y gestión del parque n  La densificación puede generar una nueva

insostenibilidad interior de la ciudad cuando no se actúa sobre infraestructuras y dotaciones para dar servicio a la nueva población. No basta actuar sobre aprovechamientos, aunque haya que hacerlo, hay que analizar e intervenir globalmente, con flexibilidad

n  Regeneración urbana implica conservar, rehabilitar, gestión social de la ciudad y sus habitantes, seguimiento, mejora energética. Es diferente de la renovación urbana, que favorece la destrucción de patrimonio edificado y la gentrificación (aun cuando en ocasiones sea la única alternativa)

n  Gestión del parque edificado. No falta sólo cultura del uso en alquiler, falta sobre todo cultura empresarial del alquiler. Lo público, por sí mismo, no es suficiente. Es precisa economía social...


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Propiedad horizontal (Ley 19/2009, Ley 2/2011, RDL 8/2011) n  Protagonismo creciente de las comunidades, agrupaciones o cooperativas de propietarios, con reconocimiento de amplia capacidad jurídica. Les corresponde la condición de promotores de actuaciones de rehabilitación con “empresas, entidades o sociedades no propietarios” en régimen de equidistribución (19.2 RDL 8/2011 y 110.2 LES)

n  Ampliación de obras legalmente necesarias y regímenes específicos de adopción de acuerdos para las obras de mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano, salvo que existan unidades familiares de rentas bajas (110 y 111.2 LES).

n  ¿Qué obras? Las vinculadas a la garantía de derechos de las personas, especialmente discapacitadas; impuestas por normas legales sobrevenidas por razones de seguridad, adecuación de instalaciones y servicios mínimos, reducción de emisiones e inmisiones contaminantes y las necesarias para reducir consumos de agua y energía; siempre que la construcción o edificio estén afectados por un instrumento legal de rehabilitación. La administración puede imponer su ejecución (18 RDL 8/2011)

n  Afección real de las fincas privativas al cumplimiento del deber de costear las obras por la aprobación administrativa del proyecto técnico o la orden de ejecución.

n  Previsión de declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los elementos privativos indispensables para la ejecución de las obras de mejora (no habrá alternativa viable y mantendrán superficie y programa mínimos)

Un nuevo ordenamiento para intervenir sobre la ciudad existente…

Inspección técnica de edificios (RDL 8/2011) n  Combatir el incumplimiento del deber de conservación y prácticas tendentes a lograr la ruina y expulsión de ocupantes legales n  Sistema continuo de verificación de la situación del parque edificado, vinculado al régimen jurídico y extensión del deber de conservación. Incumplidas medidas, incumplido deber n  Exigible en capitales de provincia y municipios de más de 25.000 habitantes o, en general, en los que establezcan las CCAA n  Objeto: Precisar obras precisas por razones de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato

Deber de conservación, rehabilitación y regeneración (RDL 8/2011) n  Más amplio: Conservación (habitabilidad, seguridad, salubridad, accesibilidad, ornato); mejora (calidad o sostenibilidad del medio urbano, turismo, cultura); regeneración urbana (urbanización, dotaciones, edificios, en ámbitos degradados) (17 RDL 8/2011) n  Modulable, en virtud de “planes, programas o instrumentos integrales” (urbanístico, social, ambiental, arquitectónico...) [109.b) LES] n  Integrado, al cumplirse cuando proceda en régimen de equidistribución y vincularse a las comunidades de propietarios (18.1 RDL 8/2011) n  Ampliable por incumplimiento, tanto cuantitativa (hasta el 75% del coste de reposición) y cualitativamente (hasta rehabilitar, no sólo conservar) (18 RDL 8/2011)

Tratamiento fiscal favorable (y contingente) (RRDDLL 6/2010 y 5/2011) n  Deducción en IRPF sobre importe de obras realizadas en vivienda habitual o edificio para eficiencia, mejora ambiental, accesibilidad, redes, seguridad, estanqueidad... n  IVA. Ampliación del concepto de rehabilitación estructural, tipo reducido a obras de mejora y rehabilitación de vivienda. n  ¿Cabe pensar en sociedades de rehabilitación con régimen fiscal especial, similares o vinculadas a las SOCIMI?


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§  No puede marginarse ni despreciarse el tratamiento de la ciudad existente en el planeamiento. Es preciso superar de una vez por todas en nuestro país el urbanismo de ensanche

§  Evaluación de la capacidad de la ciudad existente para acoger la demanda de usos previsibles en el horizonte de vigencia del planeamiento, ponderando el potencial que la rehabilitación, la regeneración urbana y la renovación urbana pueden tener para mejorarlo.

§  Establecer ya indicadores de sostenibilidad y evaluación del planeamiento conforme a los mismos.

§  Introducir límites temporales y espaciales al planeamiento con objeto de evitar condicionamientos a largo plazo, lastrados por hipotéIcas indemnizaciones, o impactos supralocales

Es preciso conectar defini4vamente urbanismo y polí4ca de vivienda


Generar una nueva cultura de planeamiento que afronte la ciudad sobre las siguientes bases:

§  Estudio exhaustivo del parque inmobiliario del municipio §  Dinámicas de ocupación y flujos de población localizando

uso anómalo §  Estudio de la segmentación social o generacional de la

ciudad §  Necesidades acreditables de nuevo suelo sobre las

variables anteriores, ponderando junto a ellas las de mercado

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Ges4onar vivienda existente, desde lo público y lo privado Cambio radical de perspecIva... lo que estaba al servicio de la promoción de vivienda nueva, financiación, suelo, equipos gestores... ha de ponerse al servicio de la gesIón del parque existente de vivienda, para su rehabilitación, regenerando el tejido urbano si es preciso, y puesta en uso, preferentemente en alquiler. Atender lo coyuntural (deshaucios), pero pensando a largo plazo, en el modelo final resultante

•  Nuevo sector profesional de intermediación, regulado, fomentando tanto autogesIón como gesIón profesionalizada (SOCIMI) del parque de vivienda, siempre en alquiler

•  Reconversión del coopera4vismo de vivienda, no para propiedad sino para gesIonar para sus socios parque existente o promovido de vivienda en alquiler

•  Mediación hipotecaria, no tan conIngente, pues debería mantenerse como oficinas de vivienda, potenciando información, promoviendo el arbitraje, generando nueva cultura de consumo de vivienda

•  Potenciación de parques públicos de vivienda en alquiler. Nuevo uso de los tanteos para proteger el disfrute de la vivienda y ampliar el parque público

•  Reforma en profundidad de la financiación hipotecaria introduciendo límites estrictos para evitar sobreendeudamiento, garan4zar la información y restablecer el equilibrio entre partes. Encarecer o limitar el crédito a la promoción o adquisición de vivienda lejos de presentarse como problema puede ser una ventaja para el futuro


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