Edición Nº 45 - Febrero 2009 - ISSN 0120-3290

CONSEJO SUPERIOR

Luis Alfonso Quintero Arbeláez Presidente Ricardo Sierra Caro Vicepresidente Gustavo León Castillo Sierra Fernando Osorio Mora Emilio Alberto Estrada Isaza Jorge Iván Sierra Builes Elceario Rojas Castaño Félix Mejía Aranzazu Álvaro González Vélez Secretario General John Romeiro Serna Peláez Rector

CONSEJO DIRECTIVO Luis Alfonso Quintero Arbeláez Presidente Carlos Mario Gallo Martínez Representante de los Docentes Beatriz Agudelo Cortés Representante de los Egresados Luis Fernando Gaviria Viana Representante de los estudiantes Álvaro González Vélez Secretario General John Romeiro Serna Peláez Rector

DIRECTOR DE LA REVISTA Juan Felipe Mejía Giraldo (e) Analista de Comunicaciones

COMITÉ EDITORIAL Giovanny Cardona Montoya Director Investigaciones Académicas Hernando Granados Cortés Director Investigación y Extensión Juan Carlos Arango Quintero Docente - Investigador Juan Felipe Mejía Giraldo Analista de Comunicaciones Karen Alexandra Figueroa Arboleda Auxiliar de Comunicaciones

TRADUCCIONESJohn Jairo Molina L.

CORRECCIÓN DE ESTILOJuliana Marcela Vélez Díaz

PORTADAÓleo sobre lienzo “Agua-cero”. Carlos Fernando Gómez Herrera. Exposición “Ur-vana Memoria”, realizada en la Institución Universitaria Esumer. Octubre

de 2008.

DIAGRAMACIÓN, IMPRESIÓN Y ACABADODigital Express Ltda.

MERCATECPersonería Jurídica 000147 del 1 de marzo de 1976 del Ministerio de Gobierno

ISSN 0120-3290

Se permite la reproducción del material de esta revista citando la fuente. Las opiniones expresadas en los artículos son responsabilidad directa de sus auto-res y no representan los puntos de vista de la Institución Universitaria Esumer.

Personería Jurídica 2389 del 12 de mayo de 1975 del Ministerio de Educación NacionalCalle 76 No. 80-126, Carretera al Mar

Conmutador (57) (4) 264 60 11 ext. 258 - Fax (57) (4) 264 98 55 - Apartado Postal 51822 Medellín, Colombiaesumer@esumer.edu.co - www.esumer.edu.co

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CONTENIDO

EditorialConocimiento empresarial nacido de la intervención y la práctica Juan Carlos Arango Quintero

El derecho de la defensa ante la negativa del levante en el proceso de importaciónGustavo Londoño OssaMarco Antonio Ruiz Correa

Legitimidad en el Procedimiento Administrativo Tributario y AduaneroMónica Lucía Granda ViverosFrancia Inés Hernández Díaz

El Papel de las micro y pequeñas empresas en el desarrollo territorial: Una lectura desde los programas de fortalecimiento empresarial en la ciudad de MedellínHernando Granados Cortés

El papel de las mipymes y el contexto de la política de desarrollo empresarial. Una aproximación descriptiva-analítica desde los niveles internacional, nacional y subnacional Juan Carlos Arango Quintero

El paradigma de la asociatividad y la informalidad empresarial para los actuales desarrollos empresariales Luis Gonzalo Tejada Moreno

El proceso de la planeación como condición necesaria para direccionar y gestionar el desarrollo empresarial territorialÓscar Gonzalo Giraldo Arcila

Fundamentación de un sistema de evaluación a la gestión integral de los procesos universitarios sobre la base de la auditoría como proceso, para la Universidad Católica de OrienteRodrigo Mejía Gómez

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E d i t o r i a l

Conocimiento empresarial nacido de la intervención y la práctica

Juan Carlos Arango Quintero Docente e investigador de tiempo completo de la Institución Universitaria Esumer; Coordinador del Sistema de Investigación Institucional.

Cada vez es más evidente y representativo el papel de las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) en los contextos sociales y económicos de hoy. No sólo en países desarrollados este tipo de unidades económicas juega un papel relevante, sino que su importancia es más notoria en aquellas naciones de menor desarrollo. En especial las micro y pequeñas empresas (mypes) se han convertido en una alternativa al desempleo para millones de individuos y familias.

El rol creciente de las mypes, en términos de su participación en el empleo y el PIB, contrasta con los difíciles contex-tos en los que nacen y les toca sobrevivir: difícil acceso a recursos financieros, técnicos y de calificación del recurso humano; alto grado de informalidad en sus relaciones con el entorno socio-económico e institucional; estrechez en los mercados que pretenden abastecer; dificultades para integrarse a la cadena de valor del sector donde se ubican, entre otros aspectos.

Este escenario configura unas circunstancias que imponen nuevos retos, tanto en las formas analíticas y conceptuales de abordar las mypes como en la elaboración y aplicación de acciones de política para intervenirlas.

La Institución Universitaria Esumer asumió, desde hace cuatro años aproximadamente, los desafíos que ha implicado la dinámica de las mipymes de Medellín. A partir de la operación y sistematización de cinco proyectos de intervención empresarial, un grupo de estudiosos adscritos al Grupo de Investigación en Desarrollo Empresarial –GIDE– vienen reflexionando alrededor del modelo de intervención empresarial de la Ciudad. La sistematización, en el contexto de la investigación social es una metodología cuyo propósito central va encaminado a generar nuevos conocimientos a partir de la práctica que permiten los proyectos de carácter social, en este caso de asistencia a las mipymes.

Experiencias como las enumeradas a continuación permitieron cotejar el modelo de intervención empresarial con la compleja realidad de las comunidades asentadas en distintos barrios y sectores de la Ciudad.

Basta anotar que algunos de estos proyectos sistematizados se operaron de modo conjunto entre dos o más actores (Municipio de Medellín, Cámara de Comercio de Medellín, Asociación Colombiana de Pequeños Industriales –ACOPI– y Esumer): 1) el Programa de Desarrollo Empresarial Sectorial –PRODES– de ACOPI en 2005; 2) la experiencia e impacto del proyecto de asesoría y acompañamiento empresarial a pequeñas unidades productivas informales de la ciudad, del Banco de las Oportunidades en 2006; 3) la experiencia Componente de Iniciación y Fortalecimiento Empresarial –CIFE– para los beneficiarios del Banco de las Oportunidades, los Centros de Desarrollo Empresarial Zonal –CEDE-ZOS– y los ganadores del concurso Capital Semilla, en 2007; 4) Medellín Mi Empresa en 2007 y 5) Circuitos Económi-cos Solidarios –CES– en las Comunas Seis, Doce de Octubre, en 2007 y Uno, Popular, en 2008.

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El contraste entre el modelo de desarrollo empresarial aplicado y la misma realidad empresarial de los barrios y co-munas, ha procurado que la nueva perspectiva de análisis contemple aspectos como la asociatividad, la informalidad, la competitividad, entre otros, de las mipymes, no como meras abstracciones con validez universal sino como expre-siones y condiciones propias de la realidad de cada espacio. Espacio que no puede entenderse ya sólo desde lo físico, ahora su comprensión requiere de una mirada desde el territorio como expresión de una construcción compleja, permanente, inestable y conflictiva.

El esquema de sistematización de las cinco experiencias anotadas es un desarrollo institucional que partió del GIDE y cuya evolución es el resultado de largas jornadas de reflexión y discusión entre sus integrantes. Sin duda, tanto la experiencia como la metodología misma se adscriben a la visión institucional de Esumer que apunta a la creación y difusión de conocimiento empresarial.

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El derecho de la defensa ante la negativa del levante en el proceso de importaciónGustavo Londoño Ossa*Marco Antonio Ruiz Correa**

Resumen

El artículo presenta una visión orientada a enmarcar el panora-ma en el cual se evidencia que aún después de los grandes esfuer-zos que se han realizado buscando desmontar el sistema protec-cionista, se pueden presentar diferentes mecanismos que tienen como finalidad desalentar el ingreso de mercancías al país, es por ello que, analizando las solicitudes de levante de mercancías, se detecta que existen ciertas irregularidades.

La teoría general del acto administrativo ha distinguido, entre otros, los llamados actos de trámite y los actos de fondo.

Una de las características fundamentales de un acto adminis-trativo de fondo–que adicionalmente lo hace distinguible de los demás– es que cuenta con recursos, es decir, le brinda al admi-nistrado la oportunidad de impugnar la decisión de la autoridad administrativa, y por consiguiente, debe tener una causa y debe ser motivado, o sea, deben establecerse de manera clara y expresa las razones de derecho y de hecho en que se soporta la decisión y por qué, con base en ellos, esta se adopta.Es simplemente la consecuencia lógica de derechos fundamenta-les consagrados en nuestra Constitución, tales como el de defen-sa y el de contradicción, incorporados a su vez, al debido proceso.

Sin embargo, bajo la doctrina oficial de la DIAN, cuando califica al levante como una autorización, o a lo sumo lo eleva a la categoría de acto de trámite dentro del proceso de importación, la decisión de no autorizar el levante adquiere una naturaleza desconocida para el ordenamiento jurídico.

Lo anterior implica que es posible –según lo conceptuado por la DIAN– terminar un proceso con una negativa, y ante la misma, no existir ningún medio de impugnación, porque esa negativa no es un acto de fondo a pesar de que el resultado de la misma es no obtener la nacionalización de la mercancía y consecuentemente, su libre disposición.

Palabras Clave

Apertura económica, importación, levante, autorización, acto administrativo, causa y motivación.

Abstract

This article presents a vision oriented to cover the aspects in which it is proved that even after great efforts that have been done searching take apart the protectionist system, it can be shown different mechanisms that have as objective to discoura-ge the entrance of merchandise to the country, that’s why that in analyzing the request of release of goods we find that it exists some irregularities.

The general theory of the administrative act distinguishes among other those called procedure acts and found acts.

One of the fundamental characteristics of an administrative act of found – it makes it different from others - is that is counts with resources, i.e., It gives the opportunity to the managed challenge the decision of the administrative authority and then it may have a cause and should be motivated i.e., it should establish in a clear and express way the reasons of right and fact in which it is su-pported the decisions and because based on them it is adapted.

* Abogado de la Universidad Autónoma Latinoamericana. Actualmente se desempeña como Docente de Tiempo Completo y Coordinador de la Unidad de Negocios Internacionales, EjE Global, en la Institución Universitaria Esumer. E-mail: ejeglobal@esumer.edu.co

** Especialista en Negocios Internacionales y Profesional en Negocios Internacionales de la Institución Universitaria Esumer. Actualmente se desempeña como Docente de Tiempo Completo y Coordinador de la Tecnología en Comercio Internacional en la Institución Universitaria Esumer.

E-mail: marco.ruiz@esumer.edu.co

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It is simple a logical consequence of fundamental rights dedica-ted to any Constitution as the defense and contradictions, inclu-ded to the due process at the same time.

However, subjected to the DIAN official doctrine, when the release is qualified like an authorization or al least it is heighten to the category of the act of procedure inside the importation process, the decision of not authorize the realizing acquires an unknown nature to the legal system.

The above means that it is possible (according to la DIAN) to end up a process with a denial and it does not exist any way of dispute, since that denial is not a found act despite that the results is not obtaining the nationalization of the merchandises and conse-quently its free disposition.

Key words

Economic opening, importation, release, authorization, adminis-trative act, cause and motivation.

En la década del 90 Colombia experimentó un momento importante en su paso para integrarse a una economía global, conocida como Apertura Económica.

Esta decisión se basó en que aquellas prácticas protec-cionistas que venían dominando el intercambio comer-cial de bienes y servicios entre países estaban generando un mercado nacional con alto contenido de productos locales, de esta manera se evidenciaba un bajo poder de compra frente a una alta oferta de productos.

Esto estaba ocasionando un alto incremento en los pro-ductos nacionales y existían productos que no contaban con una competencia alta, por tanto su calidad iba en retroceso. Estos y otros motivos llevaron a que durante el periodo presidencial de Cesar Gaviria Trujillo se adop-tara una política de apertura económica.

Esta nueva etapa de ingreso de mercancías al país pro-venientes de diferentes lugares, ocasionó que algunas empresas no lograran sobrevivir a la competencia, y algunos sectores que durante décadas se habían mos-trado de manera segura en el mercado desaparecieron por completo. Sin embargo encontramos algunos con-sumidores que no fueron afectados, y que por el con-trario encontraron una gran variedad de productos para comprar a unos precios muy competitivos.

La apertura económica ha significado grandes cambios en nuestra economía, no solo en el ingreso y salida de productos, sino también a nivel de infraestructura y a nivel aduanero, sin embargo la apertura económica, ese modelo que buscaba reducir el proteccionismo, nunca se implemento en su totalidad, prueba de ello es que muchos países aun continúan imponiendo obstáculos al libre movimiento de mercancías entre mercados, altos aranceles, medidas sanitarias y fitosanitarias, subsidios a ciertos sectores de la economía, tratados comerciales, ya que esto genera una desviación al comercio, entre otras restricciones, que no han permitido que ese sistema ba-sado en la ideología política conocida como Neoliberal se lleve a pleno como su convicción desea.

Esto conlleva a que la idea de una economía global in-tegrada aún no se ha concretado en su totalidad, y que por el contrario, existen cada día un número más alto de obstáculos que impiden el libre movimiento de mercan-cías, escenario donde el Estado aún hace parte activa de actividades proteccionistas.

Se pretende entonces evidenciar cómo la autorización de Levante se ha convertido en una restricción más y ha venido generando una serie de impedimentos para el ingreso de mercancías al país provenientes de diferentes mercados; por lo cual se quiere recoger desde el inicio del proceso, como se da la negativa al derecho, sin existir justificación alguna soportada de manera jurídica.

La importación se define genéricamente como el ingre-so de mercancía de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional, sin embargo encontramos otras defi-niciones que permitirán apreciar, desde el punto de vista de las diferentes áreas del conocimiento, una definición mas acertada.

En economía, una importación es cualquier bien o ser-vicio recibido desde otro país, provincia, pueblo u otra parte del mundo, generalmente para su intercambio, venta o incrementar los servicios locales. Los productos o servicios de importación son suministrados a consu-midores locales por productores extranjeros1.

En aduanas, una importación en el ingreso legal al te-rritorio nacional de mercancía extranjera para su uso o consumo en el país.2

1 es.wikipedia.org/wiki/Importación2 www.aduana.cl/prontus_aduana/site/artic/20070228/pags/20070228112848.html

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Introducción o internación, cumplidos los trámites lega-les de bienes muebles provenientes de terceros países y destinados al uso o consumo nacional. Se entiende a la introducción al país de bienes extranjeros, previo cum-plimiento a las normas y leyes legales establecidos en cada país. 3

Importación es la introducción de mercancías de pro-cedencia extranjera al territorio aduanero nacional. También se considera importación la introducción de mercancías procedentes de Zona Franca Industrial de Bienes y de servicios, al resto del territorio aduanero na-cional en los términos previstos en este decreto. 4

Conociendo las anteriores definiciones es posible dedu-cir entonces, que importación no es el embarque en el exterior, tampoco podemos establecer que es la “traída” de mercancía; solamente se considera el ingreso a nues-tro territorio aduanero, el cual a su vez está íntimamente ligado al concepto de Territorio, propio de nuestro orde-namiento jurídico y político.

Valga la pena reiterar en este acápite, que bien distinto es el concepto de Proceso de Importación a la definición del termino, ya que el Proceso de Importación se inicia con el aviso de llegada y culmina con la obtención del levante de las mercancías, entendiendo por proceso un conjunto de etapas que deben surtirse o llevarse acabo para finalizar en una decisión concreta, bien sea la auto-rización o negación.

Recordemos además, que el levante puede ser automá-tico (lo otorga el sistema informático de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN) o puede ser el resultado de una inspección física o documental.

Es en este último evento donde se detallará en el tema a tratar.

Al consultar la Web, se encuentran algunas definiciones de lo que se puede considerar como “levante”:

3 www.femica.org/diccionario/index2.php4 www.adicomex.com/terminos.php5 www.aduana.cl/prontus_aduana/site/artic/20070228/pags/20070228112848.html6 https://www.bves.com.sv/glosario/g_l.htm7 www.adicomex.com/terminos.php8 www.blogdelhacker.com/2008/02/14/firewall-explicativos-definiciones-como-funcionan/9 docs.sun.com/app/docs/doc/806-1970/6jb7i8q6710 www.sgp.gov.ar/contenidos/cofefup/cuerpo1/curso_pcias/presentaciones/Poggi__2005__Gesti_n_de_datos.ppt11 www.asesoriainformatica.com/definiciones_a.htm

Es el acto por el cual la aduana permite a los interesados disponer de las mercaderías que son objeto de su desa-duanamiento.5

Es el acto por el cual la aduana permite a los interesados el retiro y disposición de mercancías que son objeto de despacho. Para conceder al levante de la mercancía, la autoridad verificará que su importación esté precedida de licencia o registro cuando la norma sobre la materia lo exija.6

Es el acto por el cual la autoridad aduanera permite a los interesados la disposición de la mercancía, previo el cumplimiento de los requisitos legales o el otorgamien-to de garantía, cuando a ello haya lugar.7

Para la DIAN, según Concepto Jurídico 095 de 1996, “El levante otorgado a las declaraciones de importación tiene el efecto jurídico de una simple autorización, por lo cual no necesita ser revocado para sacarlo de la vida jurídica, pues simplemente puede ser cancelado.” Repitiendo el ejercicio se consulta: ¿Qué es autoriza-ción?:

Es el proceso destinado a determinar qué tipos de acti-vidades se permiten. Normalmente, la autorización, está en el contexto de la autentificación.8

Es el proceso de determinar si un principal puede utilizar o no un servicio, a qué objetos puede acceder el princi-pal y el tipo de acceso permitido para cada uno.9

Otorgamiento de permiso a realizar determinadas ac-ciones sobre determinados datos.10

Proceso por el que se acredita a un sujeto o entidad para realizar una acción determinada.11

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Con las citas mencionadas se debe dejar claro que por levante se ha entendido un acto por el cual se obtiene un permiso y, por autorización se ha comprendido un proceso que conduce en términos generales a un per-miso.

La similitud que se observa no debe confundir, porque autorizaciones son miles, dependiendo de la multiplici-dad de actividades que el ser humano pueda desarrollar, pero aquí sólo se ha pretendido traer a colación aquellas que se relacionan de alguna manera con un tercer con-cepto: Nacionalización de Mercancía.

Es el instante en que ocurre el pago de los derechos de internación y de los impuestos internos aplicables, tales como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), entre otros, que habilitan al importador para ingresar bienes al país.12

Obsérvese que las definiciones son reiteradas en consi-derar al levante como un “acto” y la autorización como un permiso, sin embargo para la DIAN el levante es un permiso (o no), pero no es un acto.

La Aduana Nacional, bajo este argumento, ha sostenido que “su vigencia está sometida a la satisfacción conti-nua de los requisitos que sirvieron de base para su otor-gamiento” aunque permite suponer, por lo menos en principio, (con base en la buena fe) que el importador cumplió con los requisitos y procedimientos exigidos en la legislación aduanera, es claro que el cumplimiento de tales requisitos permanece en el tiempo y que por lo tanto puede acreditarse en el momento en que las auto-ridades aduaneras así lo requieran conforme al fortaleci-miento del control de fiscalización posterior, pues de no hacerlo es claro que la autorización de levante carece de los fundamentos tácticos y jurídicos que dieron lugar a su otorgamiento.

Así lo entendió también el Consejo de Estado cuando denegó las súplicas de la demanda de nulidad que se interpuso contra el mencionado concepto y manifestó que “si la ley faculta a las autoridades aduaneras para adelantar investigaciones a fin de establecer la inob-servancia de los procedimientos aduaneros y, a su vez le impone la obligación al importador de conservar por un período de cinco años, contados a partir de la pre-sentación de importación, los documentos relacionados con la importación, para ponerlos a disposición de la

autoridad aduanera cuando esta así lo requiera, y prevé que corresponde al investigado presentar los documen-tos que acrediten que la importación de la mercancía al territorio nacional, se realizó conforme a las normas co-rrespondientes (artículos 32 y 65, inciso 2, ibídem), ello supone necesariamente que aquella puede revisar los documentos y dejar sin efecto el acto de levante, cuan-do advierte irregularidades aduaneras.”

Lo anterior se explica en el sentido de comprender que a pesar de contarse con el levante de la mercancía –lo que implica la nacionalización de la misma– por ser una mera autorización, éste puede quedar sin efectos con poste-rioridad por el no cumplimiento de las normas aduane-ras en ejercicio de las facultades de control, propias de la autoridad correspondiente; argumento que sin duda, puede ser objeto de debate en otra oportunidad.

Ahora bien, la discusión gira cuando el proceso de im-portación va a culminar y se está ante una inspección aduanera física o documental, donde el funcionario inspector tiene en su poder la facultad de dar por ter-minado este proceso. ¿Qué sucede frente a la negativa del levante?, al ser el levante una autorización, ¿pierde la connotación de acto administrativo? y ¿si no es acto ad-ministrativo, el usuario aduanero no tiene defensa ante la no autorización del levante?

La teoría del Derecho Administrativo ha definido el acto administrativo como una manifestación o expresión de la voluntad del Estado.Carlos Bravo, citando a Rafael Bielsa, dice que “es la deci-sión general o especial de una autoridad administrativa, en el ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes, e intereses, de las entidades adminis-trativas o de los particulares respecto de ellas”. Y agrega: “Para comprender mejor el concepto, Lino Fernández dice: La expresión actos administrativos está referida a la actividad del Estado que ejerce una de las funciones fundamentales como es la administrativa, cuya manifes-tación de voluntad se traduce a través de un conjunto de actos de administración, para alcanzar sus fines polí-ticos jurídicos, económicos y sociales.

En sentido amplio, el acto administrativo se aplica a toda clase de manifestaciones de la actividad de los sujetos de la administración publica; y en el sentido estricto, comprende y abarca a las “manifestaciones de la vo-luntad del Estado para crear efectos jurídicos”, particu-

12 http://www.eumed.net/cursecon/dic/dbtc/N.htm

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13 es.wikipedia.org/wiki/Acto administrativo14 www.mad.es/corporacioneslocales/cl-glosario.asp15 www.monografrias.com

larmente esta última, de significación mas restringida y especifica, se constituye en el verdadero eje del derecho administrativo.”

El objetivo de la Administración Pública es satisfacer los intereses colectivos. En aras de ello, a la par de otras ac-tuaciones administrativas, dicta los denominados actos administrativos.

El tema del acto administrativo es de suma importancia en el Derecho Público, dado que el reconocimiento de un acto como administrativo implica someterlo a un ré-gimen especial que lo diferencia de otras manifestacio-nes estatales. Es una materia que ha sido muy discutida en la doctrina jurídica, sosteniéndose diferentes defini-ciones, según sea el concepto que se tenga, en general, de la función administrativa.13

Se señala que el acto administrativo es una “declaración de voluntad” para descartar posibles actividades de la administración que no sean específicamente emanacio-nes de la voluntad estatal.

Al decir que es “unilateral” se le diferencia de otras fi-guras que sí expresan la voluntad de la administración, como son por ejemplo, los contratos administrativos. Al ser en ejercicio de la “función administrativa”, se descarta a las funciones judiciales y legislativas –cabría entrar en el análisis, llegado el caso, de las diferentes concepcio-nes de función administrativa–. Por último, si se dice que “produce efectos jurídicos individuales” para diferenciar el acto administrativo de otras actuaciones administra-tivas creadoras de situaciones jurídicas para el adminis-trado, como los reglamentos.

Manifestación de voluntad por medio de la cual los ór-ganos administrativos realizan sus funciones, creando, modificando o extinguiendo derechos u obligaciones.14

Lo citado ratifica la tradicional concepción de conside-rar un acto administrativo como la manifestación de la voluntad del Estado, la cual comprendemos entonces, puede ser afirmativa o negativa, como en el caso de la no autorización del levante, donde su voluntad no es otra diferente a la negación de la nacionalización de la mercancía.

Incluso cuando se suspende el levante, independien-temente de opciones como cumplir con los requisitos exigidos por el inspector, o el otorgamiento de garantía para disponer de la mercancía dentro de los cinco (5) días siguientes a la suspensión, en esa decisión hay una manifestación expresa del Estado.

Pero si el levante es una autorización y no un acto, ¿aca-so se podrá hablar entonces de manifestación de la vo-luntad del Estado?

Retomando la teoría general del Derecho Administrati-vo, ésta se ha distinguido entre la multiplicidad de actos, los de trámite y los de fondo. Se señala que el primero es aquel que impulsa un proceso, y el segundo, aquel que pone fin a un proceso dado que conlleva una decisión.

Una de las características fundamentales de un acto administrativo de fondo –que adicionalmente lo hace distinguible de los demás– es que cuenta con recursos, es decir, le brinda al administrado la oportunidad de im-pugnar la decisión de la autoridad administrativa y por consiguiente debe tener una causa y debe ser motivado, o sea, deben establecerse de manera clara y expresa las razones de derecho y de hecho en que se soporta la de-cisión y por qué, con base en ellos, esta se adopta.

Causa

Atiende a los antecedentes de hecho y de derecho que dan origen al acto. La causa responde al por qué de la realización del acto.

Motivación

Existe confusión entre motivación y causa. La motiva-ción responde al por qué justificativo, la causa respon-de al por qué la motivación aparece cuando en el acto existe la posibilidad de la discrecionalidad por parte del funcionario publico. Si un acto es discrecional debe mo-tivarse, si un acto es totalmente reglado no seria necesa-ria la motivación.15

Es simplemente la consecuencia lógica de derechos fun-damentales consagrados en nuestra Constitución como el de defensa y el de contradicción, incorporados a su vez al debido proceso.

10

Sin embargo, bajo la doctrina oficial de la DIAN, cuando califica al levante como una autorización, o a lo sumo lo eleva a la categoría de acto de trámite dentro del proce-so de importación, la decisión de no autorizar el levante adquiere una naturaleza desconocida para el ordena-miento jurídico.

Se puede observar la complejidad en el recuadro:

Levante (DIAN)

Autorización o Acto de Trámite No procede recurso

Proceso de Importación

Aviso de Llegada - Levante

Negativa al levante No procede recurso

Lo anterior implica que es posible, según lo conceptua-do por la DIAN, terminar un proceso con una negativa y ante la misma, no existir ningún medio de impugnación, porque esa negativa no es un acto de fondo a pesar de que el resultado de la misma es no obtener la naciona-lización de la mercancía y consecuentemente su libre disposición.

Pero si se reitera que un acto administrativo es la ma-nifestación de la voluntad del Estado, y que cuando un inspector está negando un levante está tomando una decisión, y que esa decisión negativa es la última etapa del proceso de importación (va desde el aviso de llegada hasta la obtención del levante), debemos colegir que la no autorización de nacionalización es un acto adminis-trativo de fondo y no una mera autorización, o quizás un acto de trámite, como lo ha expresado la DIAN.

La jurisprudencia del Consejo de Estado, con relación a los actos administrativos de trámite, ha reiterado en múltiples oportunidades que “…se considera como acto administrativo de trámite el que tiende a impulsar la actuación administrativa a fin de llevarla a su culmi-nación”

En igual sentido se pronunció la Sección Cuarta de di-cha Corporación, en sentencia del 10 de marzo de 1994, Sección Cuarta, expediente número 5196, Consejero Po-nente Guillermo Chahín Lizcano, en la cual expresó:

“La Jurisprudencia ha definido los actos administrativos en actos definitivos y actos de trámite. Los primeros son aquellos que resuelven determinado asunto o actua-ción administrativa, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; en contraposición con los segundos que sirven de medio para que los defi-nitivos se pronuncien.”

Incluso, de la sentencia citada por la propia administra-ción aduanera se evidencia que el hecho puesto a con-sideración corresponde a un control posterior en el cual se advierten irregularidades en el proceso de importa-ción y retroactivamente se deja sin efectos la autoriza-ción de levante.

Ahora bien, el acto administrativo debe darse a conocer al afectado para cumplir con el principio constitucional de publicidad, pero en este caso se entiende que la deci-sión de rechazar el levante queda en firme una vez que el inspector así lo haya determinado y no requiere de acto procesal de publicidad –notificación– alguno, basta con solo informarla.

Sentencia C-646/00. DEMOCRACIA Y ESTADO DE DERECHO - Publicidad de funciones públicas

La democracia, ha dicho la Corte Constitucional, “pre-supone la existencia de una opinión pública libre e informada”, una opinión conformada por sujetos autónomos, libres, dotados de razón y como tales titulares del derecho y deber de participación, que los habilita y obliga a ejercer las funciones de con-trol político necesarias para garantizar el equilibrio, la juridicidad y la pertinencia de las actuaciones que emanan de las autoridades de las diferentes Ramas del Poder Público. La publicidad es una condición de legitimidad que activa el principio de obligatoriedad de la norma jurídica, pues “...es principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce...”.

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE ACTO ADMINIS-TRATIVO - Objeto

Son dos los objetivos que se persiguen con la exi-gencia de realización del principio de publicidad respecto de los actos administrativos, el primero, determinar la fecha de entrada en vigencia de las disposiciones que contiene el respectivo acto, y el segundo garantizar la oponibilidad al contenido de los mismos por parte de los ciudadanos legitimados para el efecto.

ACTO ADMINISTRATIVO – Vigencia / ACTO ADMI-NISTRATIVO - Publicación o notificación

La regla general es que el acto administrativo entre en vigencia desde el momento de su expedición, siempre y cuando se hayan cumplido los requisitos de publicación o notificación según sea el caso. En

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consecuencia, el acto administrativo que no haya sido publicado o notificado será un acto ineficaz, esto es que no producirá efectos, lo que no quiere decir, desde luego, que sea nulo o inexistente. El acto administrativo es válido desde que se expide, pero su contenido únicamente vincula y se impone des-de el momento en que se cumplen los requisitos de publicación o notificación, según se trate de actos de contenido general y abstracto o de actos de conteni-do particular y concreto respectivamente.

Lo anterior implica, que esta manifestación de voluntad negativa a nacionalizar una mercancía por parte del Es-tado, carece de elementos de defensa ya que no admite recurso alguno. Ya se encuentra en firme, y como se trata de una “autorización” no es viable ni acudir al recurso extraordinario de la revocatoria.

En el presente ensayo expondré algunos apuntes im-portantes sobre la revocatoria de los actos adminis-trativos en Colombia, a la luz de la sentencia T-436 de 1998 de la Corte Constitucional y de las sentencias del 1 de septiembre de 1998 y del 16 de julio de 2002 del Consejo de Estado, que nos remiten a señalar los parámetros que la administración debe tener en cuenta para la revocación de actos administrativos realizados por ella misma.

En este sentido, las sentencias estudiadas para el pre-sente trabajo son de gran utilidad para entender esa compleja figura de lo que es la “revocatoria directa de actos administrativos”, es así como la sentencia T-436 de la corte constitucional y las sentencias del 1 de septiembre de 1998 y la del 16 de julio de 2002, ambas pertenecientes al Consejo de Estado, son de gran utilidad frente al tema y nos remiten, a lo largo de sus textos, a los artículos 69 y 73 del Código Con-tencioso Administrativo.

Tenemos pues en un primer lineamiento, que la ad-ministración pública tiene funciones que sirven para regular sus propias actuaciones y hasta la posibilidad de autocontrol sobre la propia actividad pública, en este sentido, como ya lo hemos visto en clase, el ter-mino de ejecutoriedad aparece aquí visible con toda su fuerza para aplicar obligatoriamente sus actos en forma unilateral a las personas o administrados, aún sin el consentimiento de éstos, así sea la extinción del acto cuando concurran las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A., bien sea por el funcionario que expidió el acto o por el inmediato superior.

La revocatoria de los actos administrativos es uno de los privilegios estatales que se halla previsto en el artículo 69 del C.C.A. como ya lo he mencionado, puesto que si bien allí se establecen las causales para poder revocar un acto administrativo, también se es-tablecen allí los límites legales por los cuales no se puede revocar un acto.

En este orden de ideas, los actos administrativos de-berán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en los siguientes ca-sos únicamente:

- Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitu-ción Política o la Ley.

- Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

- Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

Es así como al mirar las diferentes sentencias se hace un gran énfasis en este articulo 69 del citado código y es en este sentido en que se pone una limitante expresa dentro del texto del articulado jurídico que señala un lineamiento bien claro en el cuándo y el cómo ha de proceder la administración frente a de-terminados casos cuando se de la revocatoria directa del acto administrativo.

Igualmente, no podrán ser revocados los actos sub-jetivos cuando no se haya conferido consentimiento expreso y escrito del titular del acto, como lo señala el artículo 73 del C.C.A., puesto que en nuestro dere-cho administrativo tal como al respecto lo señala una sentencia anterior del consejo de Estado de Octubre 22 de 1975, que de “manera general, se observa que las actuaciones administrativas, cualquiera sea su ma-teria, están reguladas más o menos detalladamente en la ley… no hay en el Estado de derecho faculta-des puramente discrecionales, porque ello eliminaría la justiciabilidad de los actos en que se desarrollan, y acabaría con la consiguiente responsabilidad del Estado y de sus funcionarios”, lo que lleva implícito dicho texto nos recuerda una vez lo señalado en las sentencias estudiadas para realizar este trabajo.

Ahora bien un ejemplo claro de la aplicación de el articulo 69 del C.C.A. es la sentencia T-436 de 1998 que nos enseña que si para lograr la expedición de

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un acto administrativo que reconoce un derecho in-dividual se ha hecho uso de medios ilegales, el dere-cho no es digno de protección y en ese caso opera el lo dicho en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, ya que se da la primera de las causa-les que dan lugar a la revocatoria directa.

Es precisamente este fundamento o principio el que justifica la obligatoriedad de los actos administra-tivos, pero si se quebranta el bloque normativo al expedir un acto se impone ineludiblemente como medida de autocontrol o auto - tutela de la admi-nistración, es por lo tanto esta causal de revocación de los actos administrativos, un señalamiento para aquellos actos que violan el ordenamiento jurídico vigente, entendiendo en éste a la Constitución como Norma de Normas y las demás normas jurídicas que se deben en todo momento respetar.

En este orden de ideas podemos proseguir diciendo que según lo señala el articulo 73 del C.C.A., cuando un acto administrativo haya creado, extinguido o mo-dificado una situación jurídica de carácter particular y concreto, o reconocido un derecho de igual cate-goría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, además este articulo señala que habrá lugar a la revocación de esos actos cuando resulten de la aplicación del si-lencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69 que ya ha sido señalado si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

Por lo tanto, como se extracta de las sentencias, sólo en el caso de los actos provenientes del silencio administrativo positivo, cuando se dan las causales contempladas en el artículo 69 del Código Conten-cioso Administrativo y cuando el titular del derecho se ha valido de medios ilegales para obtener el acto, puede revocarse directamente sin su consentimien-to expreso y escrito; no cabe este proceder, cuando la administración simplemente ha incurrido en error de hecho o de derecho, sin que tenga en ello partici-pación el titular del derecho.

Frente a lo anterior la sentencia del 1 de septiembre de 1998, emanada del Consejo de Estado ha sido muy clara al señalar que las autoridades en ejercicio de la función administrativa que les confiere la Ley, no pue-den modificar o revocar sus actos creadores de situa-ciones jurídicas subjetivas individuales y concretas, sin el consentimiento expreso y escrito de su titular.

Por lo cual, según la Jurisprudencia emanada de di-cha Corte, si la entidad allí demandada en dicha sen-tencia consideraba que el acto revocado había sido creado en forma ilegal, debió acudir ante la Juris-dicción Contencioso Administrativa a demandar su anulación, ya que no debe olvidarse que la firmeza de los actos creadores de situaciones individuales y concretas garantiza la seguridad jurídica de la cual no pueden disponer de modo arbitrario los funcionarios.

Lo importante aquí en este punto de la discusión frente a este articulo es que la propia administra-ción debe velar por la seguridad jurídica y es algo que se señala reiteradamente en estas sentencias que se han tratado para hacer este ensayo, respetar este principio del derecho es acercar cada vez mas la función de las entidades administrativas hacia una verdadera concepción del Estado Social de Derecho.

Tanto el artículo 24 del Decreto 2373 de 12959, como el inciso 1º del 73 del Código Contencioso Adminis-trativo señalado en la sentencia del 1 de septiembre por el Consejo de Estado, la propia administración, tienen por finalidad garantizar la protección de los derechos individuales y la firmeza de las situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, para que en forma unilateral por la administración no sean re-vocadas.

Ahora bien, a esta altura del ensayo es claro según lo visto, que la revocatoria directa de los actos ad-ministrativos tiene la pretensión de dejar sin efectos jurídicos a un acto administrativo desde el nacimien-to mismo de aquel, por lo cual desde el momento mismo en que pretendió producir efectos ya sea, modificando, extinguiendo o suprimiendo derechos subjetivos o intereses legítimos.

Por lo tanto la administración debe evitar situacio-nes que vayan en contra del orden jurídico, como las sentencias estudiadas ya sea el caso expuesto en la sentencia T-436 de 1998 o en los casos señalados en la sentencia del 1 de septiembre de 1998 y del 16 de julio de 2002, ambas respectivamente del Consejo de Estado. Además, como lo enseñan dichas senten-cias no debe olvidarse que los derechos individuales según nuestra Constitución, merece protección en tanto hubieren sido adquiridos conforme a las Leyes, es decir, con justo título.16

16 CONTRERAS, Israel. www.gerencia.com

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Es enfática entonces nuestra apreciación, en reiterar que bajo el amparo de la doctrina de la DIAN en este evento, se están vulnerando normas constitucionales evidente-mente ubicadas en una escala jerárquica muy superior al Decreto 2685 de 1999.

ARTICULO 31. Constitución Política. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las ex-cepciones que consagre la ley.

Negar un levante es una facultad discrecional muy po-derosa en manos de un inspector aduanero; la carencia de recursos por no considerarse un acto administrativo desdice de un Estado que se debe a los administrados y, abiertamente se le da luces a una nueva figura en nues-tro ordenamiento jurídico: “autorizaciones que produ-cen efectos jurídicos” que quedan ejecutoriadas desde el mismo momento en que se niegan.

ARTÍCULO 29. Constitución Política

El debido proceso se aplicará a toda clase de actua-ciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes pre-existentes al acto que se le imputa, ante juez o tribu-nal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido pro-ceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

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• SENTENCIA:DEL1DESEPTIEMBREDE1998YLADEL16 DE JULIO DE 2002. C.de.E.

• CONSTITUCIÓNPOLÍTICADECOLOMBIA.

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Legitimidad en el Procedimiento Administrativo Tributario y AduaneroMónica Lucía Granda Viveros*Francia Inés Hernández Díaz**

Resumen

La decisión administrativa en materia tributaria y aduanera debe estar imbuida de idénticas garantías procesales a las jurisdic-cionales, ya que quien es investigado por el operador jurídico se encuentra en desequilibrio ante la administración por varias ra-zones: a) es investigado y juzgado por el mismo ente, b) implica lo anterior, que puede estar supeditado a prejuicios del operador jurídico o a sus estados de ánimo y c) su derecho a la defensa se puede ver vulnerado porque los recursos a interponer dentro de la investigación (agotamiento de vía gubernativa) se hacen frente al mismo funcionario que lo investigó y lo juzgó.

Palabras clave

Juez, operador jurídico, pruebas, doble instancia, alteridad, de-cisión administrativa, sentencia, proceso, procedimiento lineal, legitimidad.

Abstract

The administrative decision regarding tax and customs must be imbued with the same judicial due process, because who is under investigation by the legal operator is in imbalance with the admi-nistration for several reasons: a) is investigated and tried by the same entity, b) implies the above, which may be subject to legal bias of the operator or their moods and c) their right to defense can be seen violated, because the resources to bring in the investi-gation (via depletion of government) will face the same the officer who investigated and tried it.

Key words

Judge, operator legal evidence, double instance, otherness, admi-nistrative decision, judgment, process, procedure linear legitimacy.

Legitimidad en el Procedimiento Administrativo Tributario y Aduanero

En términos generales, todo proceso judicial implica dos partes en conflicto, una de ellas se enmarca dentro de la acusación, solicitando el cumplimiento de la ley, y la otra demandada o a quien se le está exigiendo la observan-cia de la misma. Igualmente, se requiere de la existencia de un tercero imparcial e independiente de quien se es-pera la solución de la controversia de forma justa.

El escrito pretende abordar el problema de la legitimi-dad desde varios puntos de vista. El primero de ellos el papel de las partes en los procesos; el segundo, el papel de juez; el tercero, la legitimidad de sus decisiones, ha-ciendo un comparativo con la legitimidad de las decisio-nes tomadas por los operadores jurídicos.

Se comenzará entonces analizando brevemente la for-ma cómo se ha abordado el tema de la administración de justicia en las diferentes concepciones, a saber: una de ellas identifica que el propósito y la función de la justicia civil es la resolución de conflictos entre sujetos privados, derivando en la poca importancia que se le da a la calidad del fallo y su contenido, interesa solamente

* Aspirante a Magíster en Derecho Procesal; Especialista en Derecho del Trabajo y la Seguridad Social; Abogada de la Universidad de Medellín. Actualmente se desempeña como Decana de Humanismo y Ética en el Instituto Tecnológico Metropolitano. E-mail: monicagranda@itm.edu.co

** Aspirante a Magíster en Derecho Procesal; Especialista en Derecho Constitucional de la Universidad de Antioquia; Abogada de la Universidad Autónoma Latinoamericana; Profesor de Cátedra de los cursos de Régimen Arancelario en la Universidad de Envigado y de Régimen Cambiario en la Institución Univer-sitaria Esumer. Actualmente se desempeña como Defensora Delegada Noroccidente en la Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero - U.A.E DIAN. E-mail: franciaines07@une.net.co

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1 TARUFFO, Michele. Investigación judicial y producción de prueba por las partes. Rev. derecho (Valdivia). [online]. dic. 2003, Vol.15 (citado 05 Marzo 2008), p.205-213. Disponible en Internet: www.scielo.cl

2 TARUFFO, Michele. Poderes probatorios de las partes y del juez en Europa. Lus et Praxis. [online]. 2006, Vol.12, no.2 (citado 05 Marzo 2008), p.95-122. Disponible en Internet: www.scielo.cl/scielo.php

3 Los juristas habitualmente intentan escapar de este problema recurriendo a una distinción: habría, por un lado, una verdad “formal” (o “judicial” o “procesal”) que sería establecida en el proceso por medio de las pruebas y los procedimientos probatorios; y por otro lado, habría una verdad material (o “histórica” “em-pírica” o simplemente “verdad”) referida al mundo de los fenómenos reales, o en todo caso, a sectores de experiencia distintos del proceso y que se obtendría mediante instrumentos cognoscitivos distintos de las pruebas judiciales. TARUFFO, Michele. La prueba de los hechos. Editorial Trotta. 2002. Pp. 24.

el hecho de que se resuelva el problema suscitado entre los actores. Es en este punto en donde la teoría de la jus-ticia procesal conceptúa que “la justicia exclusivamente depende de la equidad en el procedimiento, no impor-tando la calidad y los contenidos de la decisión1”. Tenien-do ese propósito como base, los criterios con los cuales el juzgador toma su decisión no importan, porque final-mente no se exige que el juez haga una reconstrucción de los hechos de forma fidedigna. Aquí las partes tienen una libertad ilimitada en lo referente a los procedimien-tos legales a utilizar, por tanto el juez adquiere el rol de árbitro pasivo, que tiene que generar sentencia, sin salir-se de los hechos que las partes le probaron.

Otro aspecto que merece la pena ser resaltado en la jus-ticia referida es que la controversia puede ser terminada por las partes, sin necesidad de tener que ahondar en el tema de la decisión. Esta posibilidad puede darse in-cluso cuando una de ellas tiene el convencimiento de haber agotado los recursos disponibles para su defensa o cuando haya existido un fallo que se puede considerar por la parte afectada como injusto y no tiene forma de recurrir a la figura de la apelación, o cuando se dio un acuerdo entre las partes.

En este caso el proceso sólo adquiere una función sim-bólica “que es celebrada no porque se trata de un instru-mento institucional dirigido a administrar justicia, sino porque sirve para hacer creer, a las partes y a la sociedad generalmente, que la justicia es hecha, con la esperanza de que, en tal modo, las partes se induzcan a concluir la controversia y la paz social sea rehecha. En sustancia el ritual procesal serviría sencillamente para legitimar la decisión”2. Por tanto, se tendría que sostener que la comprobación de los hechos es algo irrelevante dentro del proceso, considerándose en muchos, casos como algo contraproducente.

El otro concepto con el cual se ha abordado el tema ex-presa que la razón principal del proceso civil es resolver

los conflictos presentados por medio de decisiones que aplican correctamente a los hechos suministrados por las partes, las normas pertinentes, lo que implica una re-construcción fidedigna de los hechos, porque es obvio que si se acogen de forma incorrecta, la norma a aplicar, será igualmente equívoca. Por tanto, la decisión deviene justa, únicamente cuando hay una ponderación acerta-da, o mejor, fidedigna de los hechos objeto de discusión, por ello, en esta teoría sólo se aceptan las soluciones que respeten verdaderamente la ley y que hagan una buena ponderación de los hechos objeto de análisis.

Desde esta noción, el proceso sigue siendo el medio para resolver las controversias jurídicas, pero se vuelve abso-lutamente importante la calidad de la decisión tomada por el juez. En este contexto, el fallo no se caracteriza únicamente por ponerle fin al conflicto, sino porque la decisión adoptada fue ajustada a los criterios racionales y legales demostrados en el mismo, lo que en últimas, constituiría una aplicación clara del principio del debido proceso.

Deviene en este aspecto un problema adicional y es la forma como ha sido entendida la prueba en los dis-tintos ordenamientos jurídicos, concibiéndola como la forma de establecer la verdad de los hechos, es decir, si determinados que los hechos han ocurrido o no y en esa medida, cuáles de ellos sirven de fundamento para establecer la verdad judicial3 dentro del proceso -que para el caso objeto de estudio es la que nos compete-. Sin desconocer que en el estudio del derecho procesal se ha debatido en gran medida que la verdad judicial sea distinta de la “verdad” que se tiene por fuera de los procesos, se establece que por el sólo hecho de que en un proceso judicial se debatan las pruebas y se logren determinar ciertas condiciones, no quiere decir que por esa razón podamos diferenciarlas.

Cuando se busca ahondar en el problema, se presentan una cantidad de contradicciones y variables que hacen

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que el tema se vuelva confuso. Dentro de los proble-mas en estudio encontramos que la prueba en ningún momento se queda solamente en el ámbito jurídico, sino que requiere para su desarrollo, de otras disciplinas como la psicología, la lógica, la antropología, entre otras, dificultad que se ha considerado en el ordenamiento ju-rídico moderno, porque antiguamente la prueba siem-pre discurrió como un conjunto cerrado y completo de reglas jurídicas que por sí mismas lograban demostrar los hechos en su plenitud.

Cuando se comenzó a sostener la teoría de la libre valora-ción de la prueba comenzaron a discernirse igualmente, problemas en lo referente a la regulación jurídica de la prueba y su eficacia, sobretodo porque la misma no podía diluirse únicamente en las valoraciones que el legislador le diera desde el ordenamiento jurídico, ya que se deja-rían de lado las otras disciplinas que igual, buscan diluci-dar la verdad de los hechos y que en un momento dado no se tomarían en cuenta, simplemente porque la norma por sí sola cerró el marco de la prueba y su aplicación.

Al entender que la prueba no puede enmarcarse úni-camente en el campo jurídico, deviene un problema adicional y es la forma en la cual se debe administrar justicia, es decir, cómo debe el juez, valorarla y acoger-la para lograr llegar realmente a la verdad relativa4 de los hechos. No se puede desconocer que la prueba es el elemento que fundamenta el juicio. A todo este marco de acción expuesto, se encuentra enfrentado el juez en los estados modernos, en donde su decisión deviene de muchas aristas, no obstante, todo lo anterior genera que éste siempre esté regulado por la Carta Magna y por el debido proceso.

En Colombia se entiende al debido proceso como ga-rante de las actuaciones judiciales, regulando entre otras cosas, el derecho a la acción, el derecho a un juicio justo sin dilaciones injustificadas, el derecho a ser oído dentro de la oportunidad legal, el derecho a presentar pruebas

4 Entendiéndola como típica dentro del proceso, en contraposición a la absoluta, que existiría en algún lugar por fuera de éste. TARUFFO, Michele. La prueba de los hechos. Editorial Trotta. 2002. Pp. 167.

5 Este estado de cosas corresponde a la teoría retórica o persuasiva. Conforme a esta visión de la prueba judicial, la prueba busca persuadir al juez. La persuasión es el esfuerzo, no tanto por encontrar la verdad, sino por crear un estado mental en el juez. En ese sentido, la prueba es una herramienta de naturalezaretóricayestádentrodelcampoodominodelargumentoretórico.Laprueba,enesesentido,noesunainferenciarazonablesobreunaafirmaciónfáctica, sino el esfuerzo persuasivo por crear un hecho mental o un estado mental que es el nivel de convicción al que se espera llevar al juez. TARUFFO. La prueba, la verdad y la decisión judicial, en: Nuevas tendencias del derecho procesal, constitucional y legal. Editorial Universidad de Medellín. 2005. P.p. 108-109.

6 Esterolcorrespondealateoríaheurística,cuandoeljuezensurolprocesalactúacomocientífico.Laspruebassonherramientasparaestablecersiunaafirmaciónfácticaestásuficientementesoportadaporlaspruebasquehansidoaducidasenelproceso.TARUFFO,Michele.Laprueba, laverdadyladecisión judicial, en: Nuevas tendencias del derecho procesal, constitucional y legal. Editorial Universidad de Medellín. 2005. P.p. 109.

y a controvertirlas, convirtiéndose estas últimas en un aspecto primordial dentro del derecho de acción y de-fensa, mismas, que pueden ser aportadas incluso por en-tidades requeridas en el proceso y que pueden interferir en la toma final de decisión por parte del juez.

Pese a lo anterior, no se puede afirmar de forma tajante que la sola presentación de las pruebas por parte de las partes, es suficiente para crear en el juez una convicción tal, que con base únicamente en lo aportado, tome su decisión. Obviamente no se puede demeritar el esfuer-zo asumido al aportar el material probatorio al expe-diente, pero en muchas oportunidades, no se brinda el soporte necesario para que el juez las asuma como un soporte total para su providencia. Esto puede darse por varias razones:

• Laspartes siemprebuscanque ladecisión se incli-ne a su favor, por tanto, no se puede pretender que aporten al proceso la totalidad de las pruebas, o que no las manipulen en un momento dado para lograr su cometido5.

• En algunas oportunidades, las partes no puedenconsiderarse en condiciones de total igualdad, por-que en el proceso pueden incidir motivos económi-cos, sociales o culturales que creen desigualdad en-tre “iguales”. Esto puede generar que los fallos sean basados en la “verdad” del más fuerte (quien detenta el poder).

Esta situación adversarial, ha incidido para que se gene-re un rol activo por parte del juez en los procesos, quién en últimas es el que tiene que buscar la verdad, permi-tiéndole un papel dinámico que busque la clarificación de los hechos y la solicitud de prueba, teniendo como base su propia iniciativa6, sin olvidar que este poder de dirección del proceso que se le da al juez, no es en ningún momento absoluto, ni tiene que ver con que las partes le “entreguen” su trabajo para que los supla. Esta

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7 Dentro del análisis hecho hasta el momento, no se encontraría nada fuera de lo común, excepto porque existen algunas teorías que insisten en analizar estas amplias facultades otorgadas al juez, enmarcando la discusión en que los poderes dados al juzgador pueden devenir en sistemas autoritarios. Insistiendo entonces en que un sistema liberal no debería atribuirle al juez ningún poder dentro del proceso para acceder a la prueba. Este autoritarismo dentro del proceso, pudiese darse, si el juez motu propio, le quitara a las partes los derechos y garantías que tienen dentro del proceso.

8 Corte Constitucional. Sentencia C-836 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería.9 A propósito de la justicia material. Página 173. Dra. Diana Ramírez.

posibilidad se da sólo cuando la actividad de las partes o de una de ellas, no resulta suficiente para establecer la verdad7 (poder discrecional del juez).

Este juez, director, facilita las alternativas probatorias de las partes, pero él continúa inserto en un contexto pro-cesal, que le asegura a las mismas sus garantías, como por ejemplo: la defensa. Este papel así concebido, es complementario a la actividad probatoria de las partes y por tanto el juzgador tiene la libertad de ejercerlo o no. Sobretodo cuando las partes lo surten de elemen-tos suficientes para la comprobación de los hechos. En la práctica, algunos jueces se escudan en la obligación que portan las partes de entregar las pruebas al proceso para buscar su convencimiento, evitando con estas ac-titudes, el tener que ejercer un papel más activo dentro del mismo.

Frente a lo analizado -juez con poderes autónomos de instrucción-, existen algunos tratadistas que están en contra de ésta figura, sosteniendo que el juez pierde imparcialidad porque tarde o temprano acaba favore-ciendo a uno de los sujetos procesales inmersos en el conflicto, valorando las pruebas de modo inequitativo. Este argumento se cae por su propio peso, porque los jueces dentro del proceso, siempre tienen que tomar de-cisiones acerca del procedimiento o buscar soluciones a cuestiones preliminares, y nadie que tenga uso de razón considera que por ello, pierde imparcialidad para la toma de sus decisiones. Si se asume esta posición, estaríamos subestimando las capacidades de quien juzga.

Sin embargo, es claro que los jueces en ocasiones pue-den juzgar con base en la primera impresión de los he-chos y en los prejuicios que pueda tener, bien por su historia personal o bien desde su cultura, ideología o posición. Es posible que estos prejuzgamientos se den sin necesidad de que existan, por parte del juez, poderes de instrucción, es decir, igual puede darse esta situación, desde el proceso en el que él sólo es un convidado de piedra, o mejor, en aquel en el que el juez sólo se limita a recibir la prueba de las partes, sin exigirle nada adicio-nal a su actividad de juzgador. La forma de “atacar” esta situación es mediante la controversia de las partes en el

proceso de forma plena y la exigencia que debe hacér-sele al Juez de argumentar sus decisiones.

En Colombia, esta exigencia que actualmente se le hace al juez, de convertirse en director del proceso, se tiene desde la misma Constitución Política. La sentencia C-836 de 2001 expone que la labor del juez, no puede reducir-se a una simple atribución mecánica de los postulados generales, impersonales y abstractos consagrados en la ley a casos concretos, pues se estarían desconociendo la complejidad y la singularidad de la realidad social, la cual no puede ser abarcada por completo dentro del or-denamiento positivo. De ahí se deriva la importancia del papel del juez como un agente racionalizador e integra-dor del derecho dentro de un Estado8. En ese orden de ideas, el juez, debe mediar en la búsqueda de la verdad, la justicia y la equidad, con base en los elementos proba-torios aportados al proceso.

En este sentido, es claro que no sólo el juez juega un papel importante y dinamizador dentro del proceso, las partes también lo hacen y su deber se enmarca dentro del respeto por el debido proceso y por cumplir con sus obligaciones de forma clara y transparente.

Con respecto al procedimiento administrativo, se en-cuentra que éste no es triangular sino lineal, es decir, quien dirime el conflicto (operador jurídico), es el mis-mo que acusa. Esta facultad reglamentaria general así concebida, otorgada al ejecutivo por la Constitución Política, llámese de interpretación o aplicación legal, o en ejercicio de una ley marco, ha traído en nuestro orde-namiento jurídico la creación de “procesos” administrati-vos en los que se configuran tipos sancionatorios y has-ta confiscatorios. Implica esta situación, que el operador jurídico tiene las mismas obligaciones de un juez, es de-cir, ser objetivo, idóneo y con criterio e independencia para tomar decisiones en justicia (sustentadas). Porque es claro que con la norma así concebida, estamos frente a un sujeto con facultad de decidir, “de delinear el obje-to”, de realizar investigaciones, “de formular pruebas”, “de valorar medios probatorios y hasta incluso de crear de-recho sustancial”9 (prueba de ello son los conceptos de las administraciones que se tornan obligatorios a la luz de ley 223 de 1995).

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Es importante recalcar que la potestad reglamentaria de la que se viene hablando, conlleva cambios incluso a ni-vel de las denominadas instancias, puesto que éstas ha-cen parte de la misma administración y por tanto, no se pueden considerar un superior jerárquico para efectos de resolver las situaciones jurídicas de los administrados investigados por el ente.

En la práctica, surten el mismo efecto, en el sentido en que la propuesta sancionatoria es ratificada bajo el pre-texto de la aplicación de doctrina oficial, lo cual se tradu-ce en la negación de la imparcialidad, la autonomía y la determinación de las que debe gozar en esta instancia, el sujeto (operador jurídico) que resuelve el acto sancio-nable de un administrado.

De otro lado, es claro que el proceso, cualquiera que éste sea, conlleva la bilateralidad, concebida como la existen-cia recíproca de derechos y obligaciones entre las par-tes, aún en los casos en que una de ellas sea el propio Estado, sobre todo, si estamos en la esfera de garantizar la igualdad de las partes como obligación constitucional y el respeto al debido proceso. En este orden de ideas, es apremiante la necesidad de garantizarle estas mínimas condiciones a un administrado, que lo único que preten-de es gozar de una igualdad procesal ante la adminis-tración, lo que redundará en el ejercicio real del derecho o justicia material, sin perjuicio de la represalia o el te-mor de la inseguridad jurídica ampliamente pregonada, al ser el Estado, juez y parte en este tipo de actuaciones.

Dentro del procedimiento administrativo se ofrece, como una garantía para los administrados, la interpo-sición de los recursos en vía gubernativa a los que el particular puede acudir cuando considera que el acto administrativo impuso una sanción o modificó negati-vamente su situación jurídica (los clásicos recursos de reposición, apelación y queja). No obstante esta garan-tía no es efectiva en tanto no traduce la posibilidad del ejercicio legítimo de la contradicción, es decir, que se le brinden las plenas garantías procesales al investiga-do, presunto sancionado. Prueba de ello, es la facultad que le asiste a la administración de aprobar o rechazar pruebas sin posibilidad del control de su actuación. Esto se manifiesta por cuanto el único recurso al cual tiene derecho el administrado que está siendo investigado es el de reposición, que como bien se sabe, es resuelto por el mismo funcionario que expide el acto y que tiene en sus manos el proceso.

De ahí que en este tipo de procedimientos se observe que los poderes del juez y del operador jurídico o fun-

cionario de la administración, son muy similares, no obstante las garantías procesales que tiene el segundo frente al primero, distarían mucho, en primera instancia de ser respetadas por el órgano investigativo, y más aún, cuando dentro de sus políticas de gestión se tiene como respeto al debido proceso el cumplimiento de su doc-trina interna, es decir, de los conceptos por ellos mismos emitidos.

Igual planteamiento podría hacerse frente a los pode-res y los deberes de las partes en los procesos, teniendo garantías diferentes quien acude a la justicia ordinaria, frente a quien le corresponde ejercer su defensa ante los operadores jurídicos de la administración. En el primer caso, porque a pesar de las diferencias culturales, eco-nómicas o políticas de quienes se enfrentan en el litigio, son considerados como iguales ante la ley y por tanto el respeto al debido proceso y a las garantías procesales, es el factor predominante de quien administra justicia. En el segundo caso, quien es investigado por el operador jurídico se encuentra en desequilibrio ante la adminis-tración por varias razones: a) es investigado y juzgado por el mismo ente, b) implica lo anterior, que puede estar supeditado a prejuicios del operador jurídico o a sus es-tados de ánimo y c) su derecho a la defensa se puede ver vulnerado, porque los recursos a interponer dentro de la investigación (agotamiento de vía gubernativa) se hacen frente al mismo funcionario que lo investigó y lo juzgó.

Todo lo anterior lleva a preguntarse si estos actos así concebidos conllevan a la legitimidad de las actuacio-nes hechas por los operadores jurídicos.

El artículo 89 Constitucional le entrega al legislador or-dinario la obligación de establecer recursos, acciones y procedimientos que propugnen por la integridad del or-den jurídico y la protección de sus derechos individua-les, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas. Este fin garantista así con-cebido, debiera verse reflejado en las actuaciones de los operadores jurídicos, y a su vez, en la creación de figuras, acciones o recursos que dentro de su desarrollo norma-tivo sean viables y efectivas, para lograr una verdadera protección de los derechos de los administrados.

En ese orden de ideas, la legitimidad se consideraría como la autenticidad de la acción estatal, lo que implica no quedarse únicamente en el ámbito de la legalidad o garantías formales, sino que se tiene que hacer un salto a la creación y puesta en práctica de procesos coheren-tes que permitan la materialización del derecho de for-ma justa.

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El concepto de legitimidad así concebido, no puede ser ajeno a lo fiscal y mucho menos al procedimiento lineal del cual hace parte importante el operador jurídico; en tanto esta parte especialísima de la administración pú-blica tiene como función allegar mayores recursos al Estado (sanciones impuestas de tipo económico). La actuación tributaria así concebida, tiene que reunir “las características de eficacia, coordinación, ausencia de dis-crecionalidad y celeridad10”.

En este sentido, la aplicación en sede tributaria y adua-nera de derechos como la Buena Fe y el Debido Proceso aunado a la voz de la necesidad de la motivación de los actos administrativos como garantía del derecho de de-fensa tanto, en el agotamiento de vía gubernativa, como supuesto a lo jurisdiccional, es imperiosa para los Esta-dos Sociales de Derecho como lo es Colombia, en el cual prima la Constitución.

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10 TejerizoLópez,citadoporFabioLondoñoGutiérrezenlaTesisdoctoralsobresoluciónalternativadeconflictosenmateriatributaria.

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El Papel de las micro y pequeñas empresas en el desarrollo territorial: Una lectura desde los programas de fortalecimiento empresarial en la ciudad de Medellín*.

Hernando Granados Cortés*** 1

Resumen

A nivel de las políticas de organismos internacionales de impulso al desarrollo económico, la política pública nacional y municipal de la ciudad de Medellín y el sector privado, bajo el concepto de responsabilidad social empresarial, se vienen pensando y desa-rrollando planes, programas y proyectos de impulso a las micro y pequeñas empresas –Mypes– para la generación de empleo, la superación de la pobreza, la construcción de equidad y el sistema de protección social, entre otros impactos.

Los objetivos de dichas políticas y programas de fortalecimiento empresarial para las mypes, tiene implícitos y no aún reconocidos, unos impactos, que actualmente ocasionan cambios territoriales y empresariales no previstos o que son dejados al azar.

El territorio se convierte en una categoría económica que amerita ser estudiada para explicar distintas relaciones que suceden allí: de producción, de trabajo, de intercambio de mercancías, de con-sumo y ubicación empresarial. El análisis del tema nos permite descubrir impactos tales como la importancia de la gobernabi-lidad empresarial; la forma como las mypes construyen territo-rialidad; la urgente recomposición de los liderazgos tradicionales barriales; la importancia de la asociatividad como estrategia de desarrollo empresarial; la condición desfavorable del contexto social, político y económico para el desarrollo de la mype; la ur-gente necesidad del compromiso entre los actores para la compe-titividad territorial y la necesaria diferenciación de cada territorio para su desarrollo económico.

* Este artículo es resultado de la sistematización de la experiencia: Implementación de los Circuitos Económicos Solidarios en la Comuna 1 (Popular) Medellín. Programa de Planeación y Presupuesto Participativo. Realizado por el Grupo de Investigación de la Institución Universitaria Esumer. 2008.

** Aspirante a Magíster en Estudios Urbano Regionales de la Universidad Nacional; Especialista en Prospectiva Organizacional de la Universidad de la Sabana; Economista de la Universidad de Antioquia. Adscrito al grupo de investigación en Desarrollo Empresarial de Esumer. Director de Investigación y Extensión de la Institución Universitaria Esumer. E-mail: hgranados@esumer.edu.co

La lectura de los impactos de la política de fomento empresarial en la ciudad de Medellín, es analizada desde tres dimensiones: política, social y territorial. La dimensión territorial es la base que expresa los efectos socio-políticos de la dinámica empresarial. En ella se identifican siete hallazgos que dan cuenta de las bondades de los programas, sus falencias y aspectos a corregir, pensando en futuras implementaciones, las cuales son tratadas en éste ar-tículo.

Palabras clave:

Mypes, territorio, territorialidad, competitividad empresarial, competitividad territorial.

Abstract

Due to the policies of international organisms to promote the economic development, the national and municipal public po-licy of Medellín city and the private sector, under the concept of corporate social responsibility, it has been thought and develo-ped plans, programs and projects of promotion of the micro and medium enterprises for the generation of employment, overcome poverty, the equity construction and the social protection system, among other impacts.

The objectives and impacts of these policies and programs of entrepreneurial strengthening for the micro and medium enter-prises, which have implicit and unknown impacts that cause te-rritorial and entrepreneurial changes which are unpredictable or happen by chance currently.

The territory becomes in an economic category that deserves to be studied to explain different relationships that happen over the-

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re: of production, work, exchange of goods, of consume and entre-preneurial location. The analysis of the topic, allow us discover im-pacts, such as: The importance of the entrepreneurial governance, the way how the micro and medium enterprises construct terri-toriality, the urgent recomposition of the traditional neighborho-ods leaderships; the importance of the associativity as strategy of entrepreneurial development; the disadvantage of the social, political, and economic contexts for the development of the mi-cro and medium enterprises; the urgent need of the commitment among the social welfare organizations for the territorial compe-titiveness and the necessary differentiation of each territory for its economic development.

The reading of the impacts of the policies of entrepreneurial pro-motion in the city of Medellín, is analyzed from three dimensions: political, social and territorial. The territorial dimension is the basis that expresses the social-political effects of the entrepreneurial dynamics. It is identified in it seven findings which show the bon-dages of the programs, its weaknesses and aspects to correct, thin-king about future implements, which are related in this article.

Key words

The micro and medium enterprises, territory, territoriality, entre-preneurial competitiveness, territorial competitiveness.

1. El papel del as mypes en el desa-rrollo territorial

La trascendencia que tiene el tejido de las mypes en el ámbito territorial como generador de empleo e ingresos y dinamizador del desarrollo puede verse como com-plemento de los esfuerzos de política macroeconómica e internacional. En la política económica y social este tipo de empresas inciden en la reducción de los niveles de pobreza, la generación de empleo de baja cualifica-ción y en el acceso a la población de bajos recursos por productos de difícil obtención. Una estrategia de for-talecimiento a las mypes se constituye en una política económica y social con la población de bajos ingresos al impactar la dinámica empresarial, el fomento al empleo y la reducción de la desigualdad económica.

Históricamente las mypes han jugado un papel impor-tante espacialmente, su proceso productivo y social ha estado retroalimentándose de su localización en la geo-grafía económica urbana; se trata de lugares de los que éstas se han estado apropiando y han transformado, controlado y defendido durante años. Éstas han cons-truido una territorialidad que es funcional y necesaria para la ejecución de sus procesos productivos y para el acceso al mercado laboral y de consumidores. Las my-pes constituyen una ecuación productiva social y loca-

cional que ha producido para ellas una territorialidad particular, expresada de la siguiente manera:

T = P + AM + ES + L

donde:T: Territorialidad ó acciones de apropiación transforma-ción y defensa de la localización P: Producción AM: Acceso a mercados ES: Economía social (mano de obra de baja cualifación y consumidores de bajos ingresos)L: Localización

Los elementos de la ecuación expresan la importancia que ha tenido la localización para las mypes; al final ellas deciden, en buena parte, complementado con otros fac-tores exógenos como las políticas locales y nacionales, los niveles de productividad y competitividad que pue-den alcanzar. La localización impacta favorablemente sobre la productividad debido a las economías de escala por aglomeración de empresas y consumidores, esto ha permitido que ellas accedan a la fuerza de trabajo de baja cualificación y costo –que ayuda a sus economías de escala, y finalmente ha impactado en su real y soste-nido acceso a los consumidores de bajos ingresos– que le dan alta rotación a sus productos. Desde esta pers-pectiva las mypes se convierten hoy en una prioridad de la política pública y de fomento al desarrollo, tanto de organizaciones públicas como privadas.

2. Hallazgos en la lectura de caso

Programas como el de Planeación y Presupuesto Parti-cipativo iniciado en la administración de Sergio Fajardo Valderrama 2004-2007 y que continuó en la administra-ción de Alonso Salazar Jaramillo 2008-2011, contempla-ron dentro de su cobertura el fortalecimiento económico para las mypes. Los recursos del programa tienen una destinación por comuna según la división administrativa de la ciudad, esto establece ya un enfoque de desarro-llo local, donde algunos territorios están preparados en mayor y otros en menor medida, en talento humano, in-fraestructura para el fomento empresarial, desarrollo de una base empresarial autóctona –propia del territorio–, mercado propio y proveedores, entre otros aspectos. Desde la lectura hecha de los impactos de la política de fomento empresarial, en la dimensión territorial hay ha-llazgos que dan cuenta de las bondades del programa, sus falencias y aspectos a corregir.

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2.1. El papel de la política pública en el desarrollo de dinámicas empresariales: La gobernabilidad empre-sarial, un proceso en construcción

Hasta hoy el papel del Estado, en su dimensión munici-pal, en el desarrollo empresarial territorial ha sido muy limitado y podríamos decir que se ha quedado en una narrativa con muy bajos impactos reales.

Es así como desde comienzos de la década de 1990 has-ta la fecha, los distintos planes de desarrollo municipal han incluido la competitividad como un reto a alcanzar por la ciudad, al punto de denominarse el actual plan 2008-2011, Medellín es Solidaria y Competitiva, el cual establece los elementos de continuidad que requieren una acción sostenida y persistente en el tiempo, para lograr la transformación de Medellín en el marco del Desarrollo Humano Integral y para definir los criterios que permitan saltos cualitativos que le agreguen valor al proceso de desarrollo en este período, especialmente en lo que se refiere al desarrollo social, la lucha contra la pobreza y la inclusión de las poblaciones y los territorios en situación de mayor vulnerabilidad.

El reto tiene como fundamento la exclusión de las di-námicas y los beneficios del desarrollo de 1’107.469 personas en situación de pobreza y vulnerabilidad, que representan el 49% de la población de Medellín (Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011).

Para el logro del propósito anotado, la Línea 3 del Plan, Desarrollo Económico e Innovación, plantea como meta para el cuatrienio 2008-2011, afianzar una estrategia que asuma el desarrollo de la ciudad bajo el enfoque del Desarrollo Humano Integral; que aborde los problemas de empleo, autoempleo y emprendimiento, incluyendo aspectos diferenciales según las necesidades específicas de la población vulnerable; que además fortalezca una plataforma socioeconómica atractiva para la inversión y consolide los rasgos propios de cada territorio para el desarrollo empresarial, como el desarrollo de tejidos humano, social y empresarial; de generación de empleo e ingresos para la población subyacente y el fisco muni-cipal; de desarrollo e innovaciones producto de su loca-lización, que la diferencian competitivamente de otras; de gestión ambiental de los recursos, ya sean los de su entorno natural o los generados por estas, que puedan degradar el ambiente; de encadenamientos producti-vos, educativos o con las políticas locales, así como el reconocimiento zonal por su contribución y correspon-sabilidad con el desarrollo local; de legalidad no solo de normatividad de funcionamiento, sino de buenas

prácticas corresponsables con sus proveedores, consu-midores y sus mismos competidores; de territorio, por la infraestructura existente –vías, servicios públicos, equi-pamiento para el desarrollo empresarial–, o por su ubi-cación estratégica para la explotación de una actividad económica específica. Estos aspectos establecen condi-ciones del desarrollo territorial local, que en conjunto, constituyen la base de la competitividad de la ciudad y la región.

Es así como el actual Plan de Desarrollo Municipal (2008: 3-1.) trabaja bajo un principio:

Las ciudades y las regiones son las que compiten en-tre sí por el emplazamiento de actividades económi-cas que desde lo local tengan capacidad de actuar en un contexto de creciente globalización, creando ven-tajas de localización por su clima de negocios, que garanticen a las empresas alta productividad, permi-tan atraer o movilizar nuevas inversiones, servicios especializados, mano de obra calificada y turismo.

La implementación de programas de fortalecimiento empresarial, usando la división administrativa de la ciu-dad por comunas, debe leer y reconocer en cada una de ellas, los elementos que le generan valor o pérdida a su potencialidad empresarial, de esta forma, no sólo se ge-neran más y mejores impactos, sino que se gana en go-bernabilidad desde el punto de vista empresarial, legiti-midad –establecimiento de confianza para participar–, legalidad –reglas de juego explícitas y no falsos atrac-tores– para ampliar la base de contribuyentes fiscales, y efectividad –satisfacción con las expectativas prometi-das–, de lo contrario, dado lo recién de este tipo de pro-gramas por parte del ente municipal, se corre el riesgo de erosionar la identidad de cada territorio, la cual tiene que ver no solo con aspectos propiamente económicos, sino sociales, ambientales, políticos, de innovación y de-sarrollo, físico espaciales, político administrativos, nor-mativos y los propiamente económicos. La generación de procesos participativos en materia de desarrollo económico por parte de la administra-ción pública es aún incipiente

La promoción del desarrollo territorial, es esa labor per-manente, concertada y articulada, para definir y ejecu-tar políticas, planes, programas, proyectos y actividades, orientados a favorecer el desarrollo de una localidad o región, por parte de las instituciones y actores asociados a las distintas dimensiones de la competitividad sisté-mica. Pero sin duda son los gobiernos territoriales y el

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tejido empresarial ya consolidado, quiénes representan los liderazgos estratégicos de dicha promoción. Son los articuladores de las iniciativas de desarrollo productivo con equidad, los gestores y promotores de mecanismos específicos que apoyen y creen entornos favorables para la competitividad sistémica.

Los ejercicios de participación comunitaria son cada vez más utilizados por las administraciones públicas con distinto carácter para la toma de decisiones colectivas. En materia de desarrollo empresarial, estos espacios son discutibles en tanto se deja a la libre participación ciu-dadana de los residentes de la zona la discusión de un tema técnico, especialmente si tenemos en cuenta que allí no ha habido trayectoria empresarial o es incipiente. Un ejemplo de participación ciudadana en materia de desarrollo empresarial son las Agendas Internas para la Productividad y la Competitividad, las cuales expresan un acuerdo de voluntades y decisiones entre el gobier-no departamental, el sector privado, los representantes políticos y la sociedad civil, sobre las acciones estratégi-cas que se deben realizar para mejorar la productividad y competitividad. Éstas se han construido mediante un proceso de concertación y diálogo con las regiones y los sectores productivos y han incluido un conjunto de ac-ciones de corto, mediano y largo plazo con responsabili-dad de cada uno de los involucrados en el proceso.

Es necesario generar competencias políticas, técni-cas y económicas a nivel comunal para jalonar el em-presarismo barrial

Las competencias requeridas por los empresarios en estas economías comunales ya no son únicamente las de naturaleza técnica, sino que adquieren importancia las de carácter social y organizacional de las actividades económicas, tales como el entendimiento y la capacidad estratégica para orientar el desarrollo económico para la definición y orientación de la comuna hacia una o varias actividades productivas específicas; la participación po-lítica y el liderazgo de los empresarios para la toma de decisiones con enfoque económico; la capacidad para la articulación en redes, cadenas productivas y entre em-presas a todo nivel y obviamente es necesario fortalecer las competencias básicas para la actividad productiva en las áreas fundamentales de la empresa. Allí el gobierno municipal, a través de sus programas, adquiere un gran protagonismo en esta nueva economía, en el desarrollo de dichas competencias.

Igualmente se requiere generar en unos casos y conso-lidar en otros, una infraestructura y tejido institucional

de base local que actué como articulador, intermediario y proveedor de servicios de apoyo empresarial a nivel comunal. En este sentido, las políticas públicas deben recoger la concertación estratégica de actores territoria-les orientada a estimular iniciativas locales de desarrollo sobre la base de redes de interdependencia entre em-presas, centros tecnológicos, universidades y el mismo gobierno municipal y departamental.

El fortalecimiento y generación de competencias para la competitividad, en función del desarrollo empresarial territorial, es fundamental para desarrollar una estructu-ra económica en comunas con ninguna o baja presencia empresarial que permita generar desarrollo económico local.

2.2. La construcción de territorialidad entre mypes, un proceso a preservar

Las mypes han desarrollado en el territorio procesos sociales que merecen preservarse: Afinidad, confianza, servicio y pertenencia, necesarios para conseguir, evo-lucionar y defender su ubicación en el territorio que ocupan. En tales procesos han sucedido movilizaciones sociales y se han creado organizaciones de unión para relacionarse con los gobiernos y enfrentar las decisiones y acciones de éstos.

La disputa de las mypes por el mercado a nivel comunal no ha llegado aún a que ellas se destruyan entre si, por el contrario, sus prácticas las han llevado en el tiempo a construir territorialidad, es decir, a modificar las for-mas de organizar y de gestionar (incluidos sus intereses, objetivos, proyectos, líderes y poderes) la apropiación, transformación, control y defensa del lugar social y geo-gráfico que ocupan. Allí hay un potencial importante para construir capital social empresarial, en tanto las re-laciones que se pueden tejer entre los empresarios de una zona, hasta hoy, poco aprovechado.

Acciones como la planteada desde el actual Plan de De-sarrollo Municipal, sobre la consolidación del Programa Cultura E como estrategia para el desarrollo empresarial de Medellín y el Valle de Aburrá, buscan transformar en la población valores, actitudes y competencias, median-te acciones integrales que incidan en todos los procesos de emprendimiento, desde el más sencillo hasta el más sofisticado, cubriendo los campos de educación, forma-ción para el trabajo, apoyo a la creación de empresas, fortalecimiento del tejido empresarial existente, forma-lización empresarial, financiación y procesos de innova-ción, y son una buena estrategia a estimular.

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La construcción de territorialidad: una función de actores

En general, el tratamiento que se le ha dado a las mypes es de marginales, no viables y objeto de fondos asisten-ciales, en lugar de relevantes, como estrategia económi-ca para el desarrollo empresarial de la ciudad, especial-mente cuando la composición es mayoritariamente de micro y pequeñas empresas, y lo que se requiere es su especialización y cualificación productiva y humana en beneficio del territorio.

La construcción de territorialidades pasa por el estable-cimiento de interacciones recíprocas entre los diferen-tes actores que habitan y construyen el territorio. Las diferencias existentes entre opuestos no son resueltas con propósitos de construcción territorial. La mayoría de las comunas de la ciudad presentan interacciones territoriales débiles, especialmente a nivel económico, dado a que poco o nada se han pensado de ésta ma-nera y el desarrollo empresarial se ha dejado más a la capacidad individual que a la colectiva; lo cual permite una consolidación ágil de una estrategia empresarial. La reciprocidad debe entenderse como el elemento clave de la acción entre actores involucrados bajo una acción plural responsable con la finalidad de propender por un mismo fin. Al respecto, Rincón y Echeverría (2005: 21) afirman: “Lo espacial es crecientemente pensado como parte de lo social no como un mero reflejo de éste. La importancia de esta concepción es considerar la forma en que lo espacial puede influir sobre lo social, no desde afuera, sino desde adentro de lo social”.

La construcción colectiva de la estrategia de desa-rrollo empresarial territorial es la salida

Las políticas públicas de fomento empresarial deben recoger los aspectos territoriales que contribuyen a ge-nerar encadenamientos productivos; mejoras de pro-ductividad y progreso técnico, como son las economías por aglomeración espacial de empresas con una clara intención, y las de urbanización, donde ya de hecho, hay una racionalidad de localización, así sea simplemente de carácter normativo. Es decir, deben recoger la loca-lización de las mypes, de los servicios, equipamientos e infraestructura que apoyan la producción, así como las relaciones de solidaridad entre actores.

Lo anterior supone el diseño de políticas de nivel mi-croeconómico, así como adaptaciones socio institucio-nales desde el nivel mesoeconómico o de políticas, a fin de estimular la creación de espacios de concertación

estratégica de actores públicos y privados para la cons-trucción de entornos innovadores en cada territorio.

La relación solidaridad y competitividad se establece como viable en tanto el proceso mismo para alcanzar la segunda requiere de la interacción solidaria entre actores, representada en vínculos de cooperación, en prácticas, relaciones y transferencias, en función de objetivos comunes para el desarrollo económico del territorio y las empresas mismas. Es válido pensar la soli-daridad como producción social derivada de la actividad humana que crea territorialidad para la transformación de territorio. La solidaridad, como interacción de territorialidad para soportar una estrategia de desarrollo empresarial debe considerar acciones como:

• Laconfiguracióndeunfuertetejidosocialyempre-sarial, en el que confluyan de manera sistémica y dinámica diferentes formas de relaciones solidarias productivas y la institucionalidad comprometida con este desarrollo, todo esto en contexto de proce-so local.

• Elestablecimientoydesarrollodeunavocaciónpro-ductiva de comuna articulada a la definición de sec-tores estratégicos de ciudad, fortalecida a través de un pacto que focalice la inversión de recursos entre el Estado, el sector educativo y el productivo.

• Laformaciónnodebeseratomizada,porelcontrario,debe propender por la generación de competencias laborales de acuerdo a la vocación actual y potencial de cada comuna.

El espacio como parte de lo social, es el soporte material del desarrollo que transforma el territorio.

2.3. Las actuales dinámicas de desarrollo hacen ne-cesaria la recomposición del liderazgo tradicional

Los usos e intercambios sociales ejercidos por los acto-res que habitan el territorio, evidencian diversas configu-raciones territoriales con prácticas, acciones y apuestas sociales que se visibilizan en hegemonías y que según conveniencias, permiten que ciertos procesos o proyec-tos se dinamicen. Esto permite concluir que lo público es una construcción múltiple, una práctica hecha de diferentes concepciones, pero no siempre ejercida por los actores más idóneos acorde con las especificidades temáticas, lo que lo hace demasiado vulnerable a los in-tereses de los actores hegemónicos en el territorio.

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En los liderazgos tradicionales se conjugan tres aspec-tos: primero, desde lo social las organizaciones existen-tes son pensadas con intereses individuales, no desde los intereses colectivos, con criterios subvencionistas y con muy poca o casi ninguna autogestión; segundo, en lo político las prácticas clientelistas privilegian lo priva-do y no lo público y tercero, en lo cultural lo caracterís-tico es la personalización del liderazgo comunitario, el individuo por encima de la organización.

Las prácticas tradicionales de los líderes comunales son un obstáculo para el desarrollo local

La manera de abordar lo individual, lo organizacional y lo sectorial por parte de los líderes tradicionales comu-nales ha sido con prácticas que impiden un verdadero desarrollo empresarial local; a nivel individual están en constante confrontación con otros individuos y con las organizaciones que ellos mismos conforman, en disputa de intereses. En lo organizacional, la actuación empresa-rial desconoce la lógica del mercado barrial, comunal o zonal, donde las reglas de juego dependen de factores como normatividades internas y externas a cada terri-torio, según los hábitos y prácticas –forma de consu-mo, accesibilidad, poder, entre otros– usos y gustos del consumidor así como de características propias de cada mercado. Frente a lo sectorial el reto está en dejar de pensar y actuar como unidad económica, y pasar a un pensamiento y actuación en cadena, como sector.

La solidaridad y la confianza potenciadas hacia la asocia-tividad, se convierten en transformadores de mentalidad individual hacia una colectiva. Otros aspectos tienen que ver con el trabajo en equipo, la responsabilidad social de las organizaciones, el compromiso organizacional con desarrollos comunales y sectoriales.

Es necesario consolidar la alianza público–privada–comunidad como factor dinámico para el desarrollo local

El objetivo de la política pública de desarrollo empresa-rial local debe ser entre otros, la concertación estratégi-ca de actores territoriales orientada a estimular iniciati-vas locales para la creación y desarrollo de mercados y la construcción del capital social representado en múlti-ples formas de asociación. Es necesario el fortalecimien-to individual e institucional de los actores territoriales, a fin de que puedan desempeñar un papel activo como animadores de iniciativas de desarrollo económico local junto a los restantes agentes socioeconómicos privados y el conjunto de la sociedad civil.

Podría hablarse entonces de dos territorialidades que se expresan en lo espacial local: la conformación del equipamiento y las condiciones socioeconómicas y cul-turales. Estas territorialidades contienen lugares que se definen tanto por su existencia corpórea como por su existencia relacional. Se configuran según el tipo de asentamiento, según su historia y según sus habitantes. Contienen perfiles políticos, culturales, organizativos y meramente cotidianos que involucran todo tipo de ac-tores y roles: presencia de grupos armados ilegales, défi-cit en la participación ciudadana, apropiación del espa-cio público, carencia de mecanismos para la resolución de conflictos, personalización del liderazgo comunitario, débiles organizaciones y aumento de la exclusión y la marginalidad.

La construcción de lo público demanda entonces un deber ser, un conjunto de acciones sociales ligadas a la apropiación del espacio, que establezca un cúmulo de interacciones entre el Estado, la sociedad y el territorio, que sean soluciones a las problemáticas y que lleven a la revalidación de la legitimidad.

2.4. Comprensión desigual del modelo asociativo

Las mypes presentan oportunidades dados sus niveles de flexibilidad: menor tamaño, bajas inversiones en ca-pital fijo y flexibilidad productiva; esto les permite más rápidamente adaptarse a las exigencias del mercado, obviamente con restricciones de volúmenes de pro-ducción. Pese a estas oportunidades, poseen un gran aislamiento con otras empresas de su mismo o distinto tamaño y en su misma cadena productiva, para abaste-cer sus propias necesidades o las del mercado.

La asociatividad debe entenderse de una forma más am-plia, articulada con el territorio como un elemento que le genere competitividad a las micro y pequeñas empre-sas. Las mypes, según Alburquerque (1999), establecen el tejido de relaciones donde ellas deben poder encon-trar en su entorno territorial inmediato los insumos es-tratégicos para la innovación productiva y de gestión. De esta forma, las empresas de pequeña dimensión podrán desplegar redes locales eficientes con provee-dores y clientes, así como con entidades de consultoría, capacitación u otras, a fin de captar las externalidades derivadas de la asociatividad, la proximidad territorial, las economías de aglomeración, y las derivadas de las relaciones entre socios y colaboradores.

El territorio se convierte, de este modo, en lugar de es-timulo de innovaciones y información, actuando como

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agente generador de externalidades positivas para la productividad y la competitividad empresarial.

Implementación incipiente del modelo asociativo como estrategia de desarrollo empresarial territorial

Las políticas de intervención territorial para el desarrollo han avanzado en instrumentos y ámbitos de atención: el desarrollo de infraestructuras, el soporte a las capacida-des empresariales individuales, la formación del capital humano y el desarrollo del tejido social –capital físico y capital social–. Pero los desarrollos e impactos siguen siendo muy incipientes, aun quedan por descubrir nue-vas formas de intervención. Para Camagni (2005: 227) la ciudad es por naturaleza un objeto en gran medida artificial, construida por el hombre para alcanzar obje-tivos históricos de socialización, sinergia, aumento del conocimiento y del bienestar social.

En las comunas de bajos ingresos y poco desarrollo em-presarial de la ciudad de Medellín, es muy limitado el sis-tema de eslabonamientos productivos entre las micro y pequeñas empresas. Éstas funcionan aisladamente, por lo cual es necesario trabajar por la asociatividad y construir redes locales con otros actores –proveedo-res, subcontratistas, grandes empresas, instituciones e incluso consumidores– que participan o pueden ser potenciales del desarrollo económico local, ubicados en el propio territorio o en el entorno local. Es preciso entonces reforzar las intervenciones empresariales en la identificación de localización productiva territorial y los eslabonamientos que se pueden dar alrededor de lo ya establecido, así lo ratifica Camagni (2005: 278):

El papel y la responsabilidad de la planificación terri-torial se han ampliado, proponiendo nuevos desafíos de tipo cultural y político. Integrar objetivos espacia-les y económicos; integrar diferentes intervenciones de tipo sectorial; desarrollar nuevos principios inte-gradores para alcanzar un objetivo de sostenibilidad, garantizar una posibilidad de participación efectiva y eficaz de los ciudadanos en las decisiones que les afectan, constituyen todos ellos desafíos relevantes que exigen una rápida evolución en los modelos de governance. En este sentido, nuevos métodos y prác-ticas de programación negociada, formas diferentes de asociación entre sector público y privado y formas diferentes de acuerdo negociado en el campo de los grandes proyectos urbanos, están abriendo nuevas vías para políticas de desarrollo territorial más efica-ces, transparentes y participativas.

La reflexión, apropiación, acción y aprendizaje colec-tivo del modelo asociativo

Una adecuada política pública debe buscar la creación y desarrollo de capital social representado en sus múl-tiples formas de asociación, el cual conjuntamente con la participación directa del sector empresarial y la base territorial, son los elementos esenciales de un modelo empresarial.

La articulación productiva, la conformación de redes de colaboración y la promoción de la asociatividad, son mecanismos para mejorar la capacidad de las mypes y operar en la formalidad. Por eso, a través de los diferen-tes programas de apoyo se deben generarán estímulos para promover esquemas asociativos que les permitan aumentar su poder de negociación en la compra de in-sumos y en la comercialización de sus productos; incur-sionar en mercados donde individualmente resulta muy difícil; acceder a las compras del sector público; llevar a cabo proyectos tecnológicos e innovadores difíciles de financiar de manera individual; acelerar los procesos de aprendizaje e intercambio de experiencias y acceder a recursos de crédito y otras fuentes de financiamiento, entre otros aspectos.

Se requiere además promover programas que articulen esfuerzos público-privados para identificar y consolidar proyectos asociativos, desarrollar y proporcionar meto-dologías para el trabajo asociativo empresarial, posibi-litar la gestión de recursos financieros y no financieros, acompañar y evaluar los procesos iniciados, y continuar con la lectura de las prácticas desarrolladas, para apren-der de las experiencias.

La reflexión implica la evaluación de las condiciones existentes en las comunas, entre las cuales se encuen-tran: • Los impactosdelagotamientode lasgrandeses-

tructuras industriales tradicionales de la ciudad, sin el debido emplazamiento estratégico por otras actividades de vocación territorial.

• Labajaydébilestructuraproductivaycompetitivacomunal sin mentalidad empresarial asociativa ni articulación productiva.

• Losdiferentesactores–elEstado,elsectoreducati-vo y las instituciones de fomento empresarial– no se articulan en función de los desarrollos locales, a sabiendas de que trabajan sobre un mismo objeto y plantean idénticos propósitos. Cada uno trabaja desde su funcionalidad, pero no logran trabajar de manera articulada y pertinente.

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• Se evidencia poca evolución en los procesos deplanificación del desarrollo en perspectiva comu-nal, articulado éste a los lineamientos de ciudad y del gobierno central, que apunten a la construc-ción de tejidos sociales y productivos.

• Apesarde lasdefinicionesdepolíticasdemejo-ramiento de la competitividad empresarial y de sectores estratégicos para la ciudad, las activida-des productivas de las comunas son de bajo valor agregado, poca innovación, débil estructura em-presarial en condiciones de informalidad, baja in-versión de capital, deficiencia formativa del capital humano e individualismo productivo y comercial.

La acción se refiere a las miradas estratégicas, las cuales deben ser definidas en una nueva dimensión, abordan-do el desarrollo comunal, de cadena, de sector y colecti-vidad, lo cual implica:

• La definición de una visión y una misión compartida que busquen la generación de bienestar colectivo.

• La definición de unos valores colectivos centrados en el impulso de la asociatividad.

• La determinación de estrategias que toquen la insti-tucionalidad, la asociatividad y la integración empre-sarial.

El aprendizaje alude al desarrollo alcanzado en la imple-mentación de la estrategia empresarial que debe permi-tir afrontar retos importantes, tales como:

• La interacción de distintos actores en función del de-sarrollo empresarial comunal: la comunidad, el Esta-do, las empresas, el sector educativo.

• La identificación clara y precisa de las características socio empresariales de las comunas.

• La articulación de proyectos económico-empresaria-les a los planes de desarrollo de comuna y de ciudad.

• La legitimidad por parte de la comunidad, del Estado, del sector educativo y las instituciones de fomento em-presarial, las cuales habían estado aisladas del desarro-llo empresarial de las comunas de bajos ingresos.

• El establecimiento de la alianza público–privada y comunitaria en función del desarrollo empresarial.

• El apoyo y fomento de las capacidades empresaria-les existentes en las comunas y el establecimiento de nuevas.

• La conformación de formas organizativas de primer y segundo orden de jerarquía a nivel empresarial con propósitos colectivos (empresarismo social).

• La generación de condiciones de articulación al mer-cado, no solo comunal, sino de ciudad.

2.5. El surgimiento de las mypes para la sobreviven-cia en un contexto social, político y económico des-favorable

El sector de las mypes tiene una participación significa-tiva en presencia: el 52% son actividades de comercio, el 35% de servicios y el 14% de industria. En generación de empleo la participación es tal como se observa en el cuadro 1.

Cuadro 1.Participación en la generación de empleo por

tamaño y actividad empresarial

La participación de las micro y las pequeñas empresas es tan significativa que son ellas las llamadas a jalonar el desarrollo local, para lo cual es necesario fortalecer sus ventajas y corregir sus debilidades, entre las que se des-tacan su poca capacidad de innovación; el bajo uso de tecnologías de información y comunicaciones –TIC´s–, el limitado acceso a financiamiento adecuado, los pro-blemas para la comercialización de sus productos y la obtención de insumos, y la limitada participación en el mercado de la contratación pública. Como oportunida-des o ventajas se identifican: la especialización flexible de su producción, lo cual les genera una oportunidad competitiva en los mercados y en cadenas productivas de las grandes empresas, bajos costos de operación; el uso intensivo de mano de obra de baja calificación, que las hacen idóneas para realizar procesos y fabricar bie-nes intermedios y finales para grandes empresas, es de-cir, para construir cadenas productivas y de valor para el conjunto de la economía local.

Lo que es cada vez más notorio, dada la alta deserción de unidades empresariales de la ciudad, es la alta pre-sencia a nivel barrial, especialmente en zonas de estratos de bajos ingresos, al punto que del total de la presencia empresarial, el 28% de las empresas, están asociadas a la vivienda. (Dane 2005). Esto ha llevado a que hoy las uni-dades residenciales sean igualmente unidades produc-tivas. La presencia de actividades económicas en las co-munas de bajos estratos está caracterizada básicamente por la comercialización de productos básicos como ves-

Estructura Industria Servicios Comercio

Micro 91% 96% 89%

Pequeña 7% 3% 9%

Mediana 1,4% 0,29% 1,4%

Grande 0,37% 0,05% 0,38%Fuente: Censo Dane 2005

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tuario, alimentos y servicios personales domésticos con bajo valor agregado, propios a las necesidades del tipo de población que las habita, tanto desde punto de vista de la oferta como de la demanda.

Las comunas pasan de un hábitat tradicional como lugar de residencia y ejercicio del poder por distintos actores legales e ilegales, a unas comunas que aportan nuevas ideas, nuevos modelos culturales, no tanto con nuevas tecnologías, pero en una realidad en un continuo pro-ceso, de interacción económica y social, con nuevas con-tradicciones y condiciones para sucesivos nuevos órde-nes, dentro del cual cabe lo empresarial.

No se reconoce aún el potencial de las mypes en el desarrollo empresarial territorial

Los agentes económicos del tipo mypes se han veni-do comportando como actores políticos con intereses, poderes, procedimientos y acciones para apropiarse y controlar las localizaciones ventajosas en términos de productividad y acceso a mercados. Ello ha generado conflictos por el uso económico del territorio, incom-patibilidades en los usos del suelo, invasión del espacio público, actividades y formas de ocupación dictadas por los Planes de Ordenamiento Territorial y sus normas, en-tre otros.

En la dimensión social las mypes tienen elementos que podrían perderse o modificarse de no ser potenciados, tales como: • Las relaciones empresariales de solidaridad entre

ellas. • El empleo de mano de obra de baja cualificación y

que vive en el sector de localización. • Su participación y contribución en los mercados

de población de bajos ingresos, suministrando bie-nes y servicios necesitados por estos con precios bajos.

Hoy las acciones públicas y actuaciones privadas de formalización de las mypes se focalizan en programas que contribuyen directamente a mejorar la productivi-dad, las relaciones empresariales, el progreso técnico y la competitividad en los mercados locales, nacionales e internacionales, en las líneas de padrinazgo empresarial, asociatividad, tecnologías de información y comunica-ción, acceso a mercados y a crédito y liderazgo.

En la dimensión política, los programas de formalización de las mypes podrían orientar, desconocer y destruir los ejercicios de territorialización (acción de construir

prácticas en el tiempo). Es decir, modificar las formas de organización y de gestionar (incluidos sus intereses, objetivos, proyectos, líderes y poderes) la apropiación, la transformación, el control y la defensa del lugar social y geográfico que ocupan. Las políticas públicas y em-presariales de formalización deben recoger los aspectos territoriales que contribuyen a los encadenamientos empresariales; las mejoras de productividad y el progre-so técnico, como son las economías de aglomeración y urbanización. Es decir, deben recoger los servicios, equi-pamientos e infraestructura que apoyan la producción.

Es necesario desarrollar capacidades empresariales en los territorios

La competitividad del territorio debe manifestarse bá-sicamente en dos niveles: primero, competitividad de la organización territorial con el fin de satisfacer las deman-das de la población y contribuir a su bienestar, es decir, mejorar el nivel y la calidad de vida de sus habitantes, de tal forma que incluso sea capaz de atraer el desarrollo de actividades dinámicas y la difusión de las innovaciones. Segundo, la competitividad de la base económica y del tejido empresarial en un contexto geográfico amplio, medida sobre la base de la capacidad de obtener recur-sos de inversión y capacidad de las empresas de la zona para competir tanto interna como externamente. Según Camagni (2005: 38), los factores que empujan a la aglomeración empresarial territorial tienen ventajas no solo para las empresas sino también para las familias residentes:• Ventajasderivadasdelapresenciadeserviciospúbli-

cos más eficientes, tales como los servicios de ense-ñanza, sanidad, transporte e infraestructuras sociales en general.

• Ventajasderivadasde lapresenciade serviciospri-vados personales más avanzados y diversificados, como servicios culturales y recreativos.

• Ventajasdevariedad,derivadasdelasmayoresposi-bilidades de elección que se presentan en diversos frentes: trabajo, residencia, compras, tiempo libre, es-tilos de vida en general.

Si bien estas ventajas son reales y se pueden trasladar como externalidades a las comunidades donde están asentadas las empresas; a las comunas de la ciudad de Medellín con bajo desarrollo empresarial, éste efecto no se percibe aún como evidente, dejando de recono-cer que hay trasferencia de beneficios: en generación de empleo e ingresos familiares; relación con proveedores y productores; mejoramiento de producto y hasta pre-

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cio para los consumidores; cualificación del talento hu-mano y desarrollo de infraestructura para comunas que son casi inaccesibles para el movimiento y transporte y mercancías.

2.6. La competitividad territorial: compromiso de ac-tores

La competitividad territorial es un tema cada vez más en boga, desde los diferentes discursos y políticas naciona-les, regionales y municipales. Se referencia la competiti-vidad como un propósito estratégico obligado a alcan-zar, para generar desarrollo territorial. Esta se considera como la capacidad de crecer, innovar, ampliar mercados internacionales y consolidar los mercados existentes. Además, es un componente necesario en el camino ha-cia el desarrollo. (Informe Nacional de Competitividad: 2007).

Para Camagni (2005: 232) la competitividad territorial

(…) es un concepto teóricamente sólido conside-rando no solo el papel que el territorio desarrolla en el suministro de instrumentos competitivos “am-bientales” a cada una de las empresas, sino sobre todo el papel que éste desarrolla en los procesos de construcción de los conocimientos de los códigos interpretativos, de los modelos de cooperación y de decisión sobre los cuales se fundamentan los pro-cesos innovadores de las empresas pertenecientes a determinados contextos locales. En concreto, se sitúan en primer plano los procesos que denomina-dos de “aprendizaje colectivo”,( …) que realizan un crecimiento “socializado” de los conocimientos en las empresas de un territorio, incorporándose no solo a la cultura interna de cada una de las empresas sino sobre todo al mercado local de trabajo (o, como se decía en el pasado a la atmosfera industrial local).

La trascendencia del discurso de la competitividad a la acción propiamente del desarrollo empresarial y territo-rial, implica el compromiso y acción de los actores invo-lucrados con unos propósitos explícitos, de lo contrario se caería en una simple narrativa discursiva sin impactos claros frente a los compromisos establecidos.

La competitividad empresarial y territorial todavía es un planteamiento no interiorizado por los acto-res

Los planteamientos nacionales dejan explícita la necesa-ria interacción entre competitividad y solidaridad, la cual

queda ratificada en el propósito del documento Con-pes 3484 (2007) donde se establece que “Las micro y las pequeñas empresas son actores estratégicos en el cre-cimiento de la economía, la transformación del aparato productivo nacional, y el mejoramiento de la posición competitiva del país. Además, estos segmentos empre-sariales contribuyen a reducir la pobreza y la inequidad, al ser alternativas de generación de empleo, ingresos y activos para un gran número de personas”.

Es claro que quienes compiten y actúan en el mercado son cada una de las empresas, pero ellas y sus empre-sarios están afectados en gran medida por el contexto local, la incertidumbre, los procesos socializados y de explícita acción colectiva de carácter territorial. Es ahí donde el compromiso por generar una competitividad territorial aún no es consciente por los actores ubicados o con intereses en el mismo. La corresponsabilidad con el territorio implica un vínculo de relación fuerte con todo lo que sucede en el territorio, no solo con el usu-fructo económico. (Camagni, 2005).

Este enfoque supone el diseño de políticas a nivel mi-croeconómico, así como adaptaciones socio institucio-nales desde el nivel mesoeconómico (o intermedio), a fin de estimular la creación de espacios de concertación estratégica de actores públicos y privados para la cons-trucción de entornos innovadores en cada territorio, ca-paces de encarar de forma eficiente los retos del cambio estructural y la globalización.

Las empresas dependen de la calidad de su entorno ur-bano, ambiental y territorial, para poder avanzar en tér-minos de productividad y competitividad, lo cual hace necesario reforzar las actuaciones en esos ámbitos por parte de la administración pública, a fin de mejorar la calidad de las infraestructuras y servicios básicos que necesitan las empresas.

Son muchos los factores y niveles de la organización social, y múltiples las relaciones entre ellos, que deter-minan las capacidades de los territorios para la compe-titividad:

• Nivelmeta: son los valores culturalmente aceptados por la sociedad, que son favorables a la competitivi-dad en la medida en que acepten la necesidad del desarrollo, la integración a un mundo globalizado y la pertinencia de participar y apropiar visiones y es-trategias colectivas de desarrollo con equidad.

• Nivelmacro: es el marco macroeconómico del país, el cual involucra variables como empleo, inflación,

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tasa de cambio, producción interna y todas las medi-das para controlarlas.

• Nivelmeso: son las instituciones y las políticas espe-cíficas de promoción de la competitividad, que de-ben ser sólidas, apropiadas, con visión de largo plazo y muy articuladas entre sí.

• Nivelmicro: Es la gestión empresarial competente y competitiva.

2.7. Diferenciación estratégica de cada territorio

El nuevo enfoque del desarrollo local pone su acento en la importancia del territorio como marco generador de economías externas. La competitividad territorial será la capacidad de las empresas instaladas en el territorio para mantenerse y posicionarse en el largo plazo; para lo cual es necesario reconocer su papel como conductores del proceso de desarrollo económico regional, especial-mente en aquellos territorios en los que no existe base empresarial.

El territorio juega un papel fundamental que no ha sido reconocido para el desarrollo empresarial, histórica-mente su proceso productivo y social ha estado retroa-limentándose de su localización en la geografía econó-mica urbana; se trata de lugares que éstas han estado apropiando, transformando, controlando y defendiendo durante años. Según Camagni (2005: 254):

No podemos afirmar, por otra parte, que los territo-rios son solo objetos pasivos de las decisiones loca-lizativas de las empresas. De hecho, los territorios es-tán constituidos por colectividades atentas y sujetos (económicos en sentido amplio) que actúan en inte-rés propio intentando mantener o atraer actividades económicas: trabajadores, empresas subcontratadas, proveedores de inputs intermedios, de servicios y de factores productivos inmuebles como terrenos, edi-ficios e infraestructuras.

No hay un reconocimiento del potencial estratégico de los territorios, así como de la identificación de su vocación

Las políticas públicas y empresariales no establecen di-rectamente temas de carácter territorial de las mismas, es decir, no abordan el hecho de que éstas se retroalimen-tan de su ubicación o de economías de aglomeración (de escala, localización y urbanización). Las economías de urbanización y de localización han sido importantes

para las economías de escala de las mypes. Las econo-mías espaciales de aglomeración de las mypes apalan-can nuevas formas de organización empresarial de ca-rácter asociativo o social buscando competitividad.

Ante estas acciones y actuaciones de los actores públi-cos y privados por resolver dicha problemática, bien vale la pena revisar lo que sucede alrededor de tales prácticas, así como los conceptos y teorías que explican y desarrollan nuevo conocimiento hacia la construcción de territorios.

Los gobiernos y líderes locales tienen, por tanto, una responsabilidad importante en la producción y gestión del hábitat y equipamientos colectivos, que constituyen un capital social fundamental como base de la produc-tividad y competitividad de las empresas asentadas en el territorio. La definición de vocación territorial se con-vierte, entonces, en estrategia prioritaria para focalizar las inversiones de forma eficiente que permita generar valor agregado sistémicamente –meso, meta, macro y micro–.

Es necesaria la articulación del componente empre-sarial como dimensión estratégica del desarrollo te-rritorial

Este tipo de empresas de pequeña dimensión deben po-der encontrar en su entorno territorial inmediato los in-sumos estratégicos para poder desarrollarse. (Alburquer-que, 1999). Solo de esta forma las empresas de pequeña dimensión podrán desplegar redes locales eficientes con proveedores y clientes, así como con entidades de consultoría, capacitación, u otras, a fin de captar las ex-ternalidades derivadas de la asociatividad, la proximidad territorial, las economías de aglomeración, las derivadas de las relaciones entre socios y colaboradores en el terri-torio. En el medio local se convierten, de este modo, en lugar de estímulo de innovaciones y de amplificación de informaciones, actuando como agentes generadores de externalidades positivas para la productividad y la com-petitividad empresarial.

Para la Cepal (2000), el objetivo central para alcanzar ma-yores niveles de bienestar para el conjunto de la pobla-ción no se logrará sin avanzar significativamente en la consolidación de economías dinámicas y competitivas. Para esto se requiere una reorientación de los patrones de desarrollo de la región en torno a un eje principal: la equidad. Es decir, la reducción de la desigualdad social en sus múltiples manifestaciones. Esta es, si se quiere, la vara para medir la calidad del desarrollo. Esa visión inte-

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gral de desarrollo se reconoce e implica algo más que la mera complementariedad entre políticas sociales, eco-nómicas, ambientales y de ordenamiento democrático, entre capital humano, bienestar social, desarrollo soste-nible y ciudadanía.

Como conclusión final es posible afirmar que la imple-mentación de programas de fortalecimiento empresa-rial, usando la división administrativa de la ciudad por comunas, debe leer y reconocer en cada una de ellas, los elementos que le generan valor o pérdida a su potencia-lidad empresarial, donde la planificación territorial tiene nuevos desafíos, donde es necesario integrar objetivos espaciales y económicos e integrar diferentes interven-ciones desde lo individual hasta lo colectivo. Es nece-sario desarrollar nuevos principios integradores para alcanzar la sostenibilidad territorial, garantizando una posibilidad de participación efectiva, eficaz y transpa-rente de los ciudadanos en las decisiones que les afec-tan. Constituyen todos estos desafíos, una evolución en los modelos de planificación del desarrollo integral territorial, articulando nuevos métodos y prácticas: de planeación negociada, de asociación entre los sectores público, privado y comunal, de desarrollo urbano y hu-mano.

Las políticas públicas y empresariales de fomento em-presarial deben recoger los aspectos de la competitivi-dad sistémica que contribuyen a lograr la competitivi-dad territorial y no verse esta de forma fragmentada o como responsabilidad de unos actores, sino como un ejercicio de corresponsabilidad, de todos los actores del desarrollo.

BIBLIOGRAFÍA

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• DEPARTAMENTOADMINISTRATIVODEPLANEACIÓN.Plan de Desarrollo municipal: Medellín es Solidaria y Competitiva 2008-2011. 2008.

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El papel de las mipymes y el contexto de la política de desarrollo empresarial. Una aproximación descriptiva-analítica desde los niveles internacional, nacional y subnacional *Juan Carlos Arango Quintero**

Resumen

El rol que cumplen en la economía actual las mipymes ha con-llevado a un replanteamiento de los enfoques de abordaje y del diseño de políticas de intervención más acordes a las realidades de los espacios donde se expresan estos actores. Las distintas instancias formuladoras y decisorias de políticas para el fomento del desarrollo empresarial vienen ajustándose a los nuevos retos impuestos por la globalización económica, donde lo territorial se redefine y reacomoda de acuerdo a los nuevos contextos.

La descripción comparativa de la dinámica empresarial, junto con un análisis descriptivo de la política de fomento al desarrollo em-presarial, permite descubrir los elementos comunes que se apli-can en los distintos niveles geoespaciales de gobierno. Elementos como las redes productivas, la asociatividad y la formalización empresarial o las alianzas público-privadas, hacen parte de los distintos programas, proyectos y planes que se implementan en espacios nacionales y subnacionales.

Palabras clave

Desarrollo empresarial, mipymes, política empresarial.

Abstract

The role they play in today’s economy MSMEs has led to a rethin-king of the design approach and intervention policies more in line with the realities of the areas where these actors are. The various

* Este artículo hace parte de un trabajo de investigación más amplio realizado por el Grupo de Investigación Institucional en Desarrollo Empresarial: Siste-matización de la experiencia del proyecto Fortalecimiento de las Unidades Productivas Articuladas (FUPA) de la Comuna 1 (Popular) de Medellín (vigencias 2005, 2006 y 2007). Alcaldía de Medellín, Secretaría de Desarrollo Social, Programa de Planeación Local y Presupuesto Participativo, Unión Temporal Esumer-Acopi (Asociación Colombiana de Pequeños Industriales). 2008.

** Magíster en Ciencias Políticas; Economista de la Universidad de Antioquia. Docente e Investigador de tiempo completo de la Institución Universitaria Esumer. Docente de Cátedra de la Universidad de Antioquia y de la Fundación Universitaria San Martín. Líder del Grupo de Investigación en Desarrollo Empresarial de la Institución Universitaria Esumer. E-mail: jcarango@esumer.edu.co

decision-makers and policy for the promotion of enterprise de-velopment are adjusting to new challenges posed by economic globalization, where the land is redefined and re according to new contexts. The description of the dynamic comparative busi-ness along with a descriptive analysis of the policy of promoting business development will discover the common elements that are applied in different spatial levels of government. Production elements such as networks, and formalize the partnership busi-ness, public-private partnerships are part of different programs, projects and plans that are implemented at national and sub-spaces.

Key words

Business Development, MSMEs, Enterprise.

Introducción

Los ámbitos internacional, nacional, regional, local y co-munal sopesan, desde hace casi quince años, una serie de definiciones de política, en especial sobre el desa-rrollo empresarial, más específicamente orientadas al estímulo de la competitividad y la productividad. Las nuevas concepciones de la política de desarrollo em-presarial trascendieron hacia un enfoque innovador, en el cual la territorialidad surge, no sólo como elemento constitutivo del objeto analizado -la empresa-, sino también como una nueva manera de comprender lo empresarial en contexto. El territorio: categoría y pers-pectiva analítica.

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1 “Elnivelmetaeconómicoserefiereafactorescomolaidentidadcultural,laestructuradevaloresolanaturalezadelaorganizaciónpolíticadelasociedad.(…)Elnivelmesoeconómicoserefierealaimportanciadefactoresarticuladoresenlosnivelesintermediosdelaeconomíacomolacapacitacióngeneraldela población, la estructura de las articulaciones productivas con la especialización, el desarrollo territorial (existencia de cluster); el estado de la tecnología, etc.” (VÉLEZ, 1997; citado por CARDONA, 2000; p. 30) (Las cursivas son del texto original).

2 Este concepto remite al proceso caracterizado por la liberalización de los mercados nacionales y la desregulación estatal de una buena parte de las activi-dades económicas; este tipo de medidas se apoyan en las directrices que promulga la doctrina del nuevo liberalismo económico (Neoliberalismo). Para una precisión sobre el concepto de Globalización Económica véase Estefanía, 2002.

De este modo, lo territorial se convierte en concepto que introduce a su vez un marco integral al análisis empresa-rial. Incluso, conceptos como la competitividad sistémi-ca que plantea dimensiones tradicionales como lo mi-cro (aspectos del nivel de la firma) y lo macroeconómico (relacionado con los grandes agregados económicos), con el enfoque territorial apropia también lo meta y lo mesoeconómico1. Esta óptica viene orientando los fun-damentos con los que organismos competentes como el Banco Interamericano de Desarrollo –BID– nutren las di-rectrices con las que los gobiernos nacionales sustentan parte de sus programas y proyectos de intervención.

El desarrollo empresarial, desde la perspectiva territorial, trae aparejado otra serie de concepciones que le dan cuerpo, convirtiéndolo así en una categoría que marca vanguardia entre las nuevas maneras de entender el de-sarrollo de las sociedades. Aspectos como las alianzas público-privadas, las cadenas productivas, el trabajo en red, el papel del conocimiento y la innovación, el uso de las tecnologías de información y las comunicaciones, el tránsito de lo informal a lo formal, lo asociativo, son aho-ra referentes obligados dentro de cualquier plan, pro-grama o proyecto que pretenda impactar de fondo las estructuras económicas de los territorios. En últimas, la nueva perspectiva busca que el desarrollo empresarial, apalancado en condiciones endógenas de cada territo-rio, aproveche las ventajas exógenas. En este contexto las mipymes por su representatividad en número, carac-terísticas y dinámicas, adquieren un rol de relevancia en los procesos de innovación territorial.

El Fondo Multilateral de Inversiones –FOMIN–, órgano adscrito al Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, emite gran parte de sus directrices con base en los pos-tulados del desarrollo empresarial territorial. El actual gobierno colombiano, acogiendo la línea del ente mul-tilateral ha concretado en los últimos siete años diferen-tes definiciones de política, instituciones, mecanismos e instrumentos que desde lo nacional pretenden irradiar los espacios regionales, locales e incluso comunales. Las orientaciones y apalancamientos para el desarrollo de planes, programas y proyectos productivos, en conso-

nancia con la concepción territorial y las distintas diná-micas locales dotan a la política de fomento al desarrollo empresarial de un matiz realista desde lo político, lo so-cial y lo económico.

Desde esta perspectiva, la Institución Universitaria Esu-mer sistematizó el proyecto de Fortalecimiento de las Unidades Productivas Articuladas –FUPA– en la Comuna Uno (Popular, Medellín). El propósito consistió en ras-trear en esta experiencia, y en las demás de la misma similitud aplicadas en otras comunas, los componentes de las directrices internacionales y nacionales. El ánimo se encaminó, en el fondo, a sistematizar a partir del caso FUPA, la política pública de fomento al desarrollo em-presarial de la Ciudad de Medellín. Para ello se acogió el enfoque del desarrollo territorial como una perspectiva que ayuda a visualizar otros elementos y dinámcas que con las miradas tradicionales han pasado inadvertidos o no se les ha dado tanta importancia.

El artículo está dividido en dos partes. La primera de-sarrolla el contexto en el cual se inscribe el objeto de investigación, las micro, pequeñas y medianas empresas –mipymes– en las dimensiones internacional, nacional, regional, local y comunal. El segundo apartado se en-carga de describir los desarrollos filosóficos e institu-cionales de la política pública de fomento al desarrollo empresarial en las mismas dimensiones anotadas. Por último se presentan las conclusiones.

I. El papel de las micro, pequeñas y medianas em-presas –mipymes– en los contextos internacional, nacional, local y comunal

1. El ámbito internacional

El rol de las mipymes en el mundo es cada vez más sig-nificativo. Esto obedece en principio, al aumento de la pobreza y la miseria de amplios sectores sociales de países subdesarrollados, e incluso de algunos desarro-llados. El pauperismo es fruto de la exclusión caracterís-tica de la globalización económica2. La emergencia de

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las mipymes –en especial las informales–3 en los últimos veinte años se da en el contexto del acelerado empo-brecimiento de amplias masas de ciudadanos. Según datos de la Cumbre del Milenio (Organización de Nacio-nes Unidas –ONU–, 2000), llevada a cabo en el año 2000, 1.200 millones de personas vivían en ese momento con un dólar o menos al día (estaban por debajo de la indi-gencia). Mientras que 3.000 millones de habitantes sor-teaban su existencia con menos de dos dólares diarios (ubicados por debajo del umbral de pobreza).

El panorama descrito arriba ha preocupado a dos im-portantes organizaciones internacionales de apoyo al desarrollo como el Banco Mundial –BM– y el Banco In-teramericano de Desarrollo –BID–, entre otras entidades, tales como las agencias de cooperación internacional, organizaciones no gubernamentales –ONG´s–, entida-des de microcrédito, etc. Ambos órganos multilaterales estudiaron la pobreza desde lo macroeconómico y deri-varon de allí, por más de tres décadas, recomendaciones de política para financiar, más desde el asistencialismo, proyectos sociales y de infraestructura de apoyo.

La mirada de las instancias multilaterales sobre el tema de la pobreza, en las dos últimas décadas, ha virado ha-cia el referente conceptual y de política del desarrollo económico local –DEL–, matizado con el papel de lo em-presarial. En este sentido el BID sugiere mecanismos de intervención que reviertan la tendencia de la pobreza por la vía del estímulo a la productividad y la competiti-vidad de las mipymes asentadas en espacios locales, de modo que se impacte la calidad de vida y el bienestar de sus pobladores.

Las mipymes, sobre todo las informales, son la opción de vida de millones de personas en el mundo. Hoy son una manera de paliar la pobreza y la inequidad, al ser ge-neradoras de empleo e ingresos para muchas familias. Además, por su representatividad son clave para el dise-

ño y puesta en marcha de una estrategia de desarrollo que garantice la transformación del aparato productivo, el mejoramiento de la posición competitiva de los paí-ses pobres y, en general, el crecimiento de sus econo-mías. De ahí que sean consideradas uno de los factores impulsores del desarrollo económico y su estímulo sea uno de los más eficientes instrumentos de política eco-nómica para el crecimiento y la generación de puestos de trabajo, y por esa vía crear mecanismos para combatir la pobreza de ingresos.

El fenómeno del microempresarismo informal tiene hoy una expresión de incidencia mundial. En el caso de Es-paña, el tejido empresarial allí está constituido funda-mentalmente por pequeñas y medianas empresas que dan empleo en una proporción de más del 85% de la población activa. En el país ibérico apenas un 6% de las empresas con asalariados existentes tienen más de 20 trabajadores. (Universidad Internacional de Andalucía –UNIA–, 2007).

Para el caso de otros contextos geográficos:

“En Tailandia, las microempresas y las empresas pe-queñas representaban para el 2002 más del 97 por ciento de todas las firmas en los sectores de manu-factura y comercio/servicios. Asimismo generaban el 71 por ciento del empleo total en el sector de comer-cio y servicios. Por ejemplo, las firmas del sector in-formal producían tres de cada cuatro empleos nue-vos fuera del sector agropecuario en Tailandia y la mitad de todos los empleos nuevos en Indonesia. En este último país, las unidades económicas con cinco o menos empleados representaban casi la mitad del total del empleo en el sector de manufactura, mien-tras que las firmas pequeñas constituían un 18 por ciento adicional. En este sentido más de la mitad de la población económicamente activa de las Filipinas estaba empleada en microempresas y compañías pequeñas (…)

3 Elconceptodeinformalidadaludealasaccionesnoplanificadas,deindividuosuorganizaciones,sobresusmúltiplesrelacionesenelterritorio,deacuerdoapatrones económicos, culturales, históricos y morales que los aleja de las normatividades y estructuras mínimas de actuación en lo administrativo, económi-co y social. Alcaldía de Medellín, Secretaría de Desarrollo Social, Programa de Planeación Local y Presupuesto Participativo, Unión Temporal Esumer-Acopi. Op. Cit. Las mipymes informales, en especial las microempresas, tienen sus particularidades en cuanto a capacidad para generar productividad y valor. En los espacios donde se ubican estas unidades económicas, suelen aparecer envueltas en una diversidad caracterizada por sus tamaños y niveles de desarrollo. Al respecto una categorización en tres niveles para comprender parte de su actividad. En primer lugar, se encuentran “(…) las microempresas denominadas de subsistencia, que son aquellas que ayudan a completar los ingresos de las familias y son formadas por una o dos personas. Otro grupo lo integran las microempresas denominadas de acumulación simple, que tienen entre tres y cinco empleados, las cuales además de generar un ingreso familiar logran un pequeño nivel de ahorro, que sirve para la mejora de la producción. Finalmente, están las microempresas de expansión, que son microempresas con un mayorniveldesofisticaciónpuestienenmásempleadosylogranacumularunmejorahorro,elcualenunaimportantecantidadlodestinanparalacompradeactivosfijoscomoporejemplo:unvehículoparatransportarsusproductoseinsumos,pequeñasmáquinasindustrialesparalamejoradelaeficiencia,entreotros.(Peñafiel,2006)[Lascursivassondeltextooriginal].

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(…) En la India, para el mismo año, no menos del 90 por ciento de los trabajadores debían su sustento al empleo en el sector informal. Éstos contribuían con el 60 por ciento del producto interno neto y el 70 por ciento del ingreso nacional. (…)

En Ucrania, 2,6 millones de los negocios —el 87 por ciento de todas las empresas del país— eran indivi-duos empleados por cuenta propia que producían, distribuían y/o vendían mercancías en el mercado local.

Igualmente el 70 por ciento de las personas que la-boraban en Nigeria y Egipto provenían de la econo-mía informal dominada por las microempresas.

Las microempresas han sido también una parte in-tegral del éxito de sectores económicos claves. Por ejemplo, en Sudáfrica el sector de la construcción ge-neraba una tercera parte del Producto Interno Bruto –PIB– e incluye a 90.000 firmas, de las cuales 87.000 eran microempresas y pequeñas empresas. La trans-ferencia de trabajo por grandes firmas de construc-ción a subcontratistas pequeños especializados era una característica muy común de la industria. En Ban-gladesh, más del 90 por ciento de las firmas que par-ticipaban en el negocio de 350 millones de dólares de la exportación de camarones eran microempre-sas. En Honduras, las microfirmas constituían entre 30.000 y 40.000 de las firmas hortícolas que habían surgido tras el huracán Mitch. Éstas se asocian con empresas más grandes para competir en los merca-dos de exportación y mejorar el control de calidad y de elaboración.” (USAID, Simmons, 2004: 6-8).

De acuerdo con el BID, en América Latina, y particular-mente en Colombia, la mayoría de las actividades pro-ductivas son protagonizadas por las micro y pequeñas empresas –mypes–. Según este organismo, las microe-mpresas eran alrededor del 96% de la base empresarial de la región; en términos de empleados representaban para el 2004 un poco más de la mitad de la fuerza labo-ral no agropecuaria en América Latina. Además, para el 2006 participaban con una porción importante del mer-cado. En países como Brasil, México, Colombia y Chile este tipo de negocios aportaban, en este sentido, cerca de US$350.000 millones. Además proveían entre el 20%

4 Para el ILD este tipo de empresas se caracterizan por: “1) operadas por comerciantes individuales o empresas no constituidas, que no tienen personería jurídica propia ni pueden diferenciar la responsabilidad de la empresa de la de su propietario o socios. 2) Empresas que operan sin cumplir con todas las autorizaciones y permisos establecidos por ley. 3) Empresas que no cumplen con las obligaciones laborales y tributarias respecto del total de sus operacio-nes”. (ILD, 2006, p. 5).

y 40% de los empleos en el sector formal y producían 30% del producto interno bruto –PIB– de la región. (BID, 2006, p. 50).

A pesar de la representatividad de las mipymes latinoa-mericanas uno de sus rasgos prominentes es su carácter de informales. Según el Instituto Libertad y Democracia –ILD–, entidad que dirige el experto peruano Hernan-do de Soto, la informalidad está más relacionada direc-tamente con la extralegalidad4, la cual se entiende en una acepción que va más allá del legalismo formalista para introducirla en un contexto estructural como el del ejercicio de los derechos de propiedad. Se denomina economía extralegal porque “le faltan tres instituciones legales básicas que permiten a los ciudadanos organi-zar su desarrollo económico”: 1) Derechos de propiedad eficientes, 2) formas legales de organización empresarial y 3) mecanismos para operar en mercados expandidos (ILD, 2006, p. 5-6).

Gráfico 1. Participación en el mercado latinoamericano de las mipymes informales (en millones de dólares)

El BID toma como referente el concepto de informalidad del IDL. Para el Banco lo informal tiene que ver con el hecho de que los empresarios puedan ejercer sus dere-chos de propiedad. Es así como afirma el ente multila-teral que “La economía informal florece donde no hay

Fuente: BID. El mapa de la mayoría. Atlas socioeconómico de América Latina y el Caribe. Disponible en:

http://www.iadb.org/om/mapping/mapping_Market.cfm?language=Spanish

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acceso a los mecanismos legales necesarios para la es-pecialización dentro de las empresas y para la interac-ción mediante transacciones basadas en los derechos de propiedad” (BID, http://www.iadb.org/OM/mapping/mapping_capital2.cfm?language=Spanish&PARID=4).

Latinoamérica es una región donde históricamente los derechos de propiedad sobre diferentes tipos de acti-vos (tierra, bienes de capital, conocimiento, ingreso) han estado concentrados en una élite minoritaria. Por esto “la mayoría no puede hacer que el mercado funcione en su beneficio porque está fragmentada en grupos no especializados, donde no se puede clasificar el trabajo de forma eficiente y se carece de los medios necesarios para definir, beneficiarse o hacer cumplir sus derechos económicos” (Ibid.). De acuerdo al enfoque del BID, la informalidad empresarial que impera en América Latina obedece a causas de tipo estructural que hay que co-menzar a atacar de alguna manera.5

Sin embargo el empresariado informal de América La-tina, a pesar de lo poco que tiene en comparación con el sector formal de mayor tradición, logra aglutinar una porción importante de activos. Este capital no logra es-calas importantes de productividad debido a que o no está registrado legalmente o no funciona acorde con las estructuras legales establecidas; por lo cual es denomi-nado por los expertos como capital muerto.6 Situación que genera un círculo vicioso de exclusión, informalidad y más pobreza. Países como México, Argentina y Colom-bia son los que mayor nivel de capital muerto expresa-ban para el 2006 (Gráfico 2). Estas naciones tienen un gran potencial de generación de valor y productividad siempre y cuando definan las estructuras de derechos de propiedad que permitan incluir al amplio sector de informales en las dinámicas formales.

La representatividad de las mipymes y su doble carác-ter de agentes de desarrollo económico y social las han hecho convertirse en el eje de los referentes del diseño, por parte del BM y el BID, de los criterios de una política internacional de fomento al desarrollo empresarial des-de una perspectiva territorial, nuevo eje conceptual para concebir el desarrollo.

Gráfico 2. Capital muerto. Valor de los activos en el sector informal en 12 países latinoamericanos supera

los US$ 1,2 billones

2. El ámbito nacional colombiano

Una parte importante de la dinámica empresarial del país está concentrada en las mipymes. Éstas representa-ban para el 2004 el 99.9% de las empresas y el 80.8% del empleo (Departamento Nacional de Estadística –DANE–, 2005). Dentro del universo de las mipymes, las microe-mpresas ofrecían ocupación a más del 50% de la pobla-ción económicamente activa, por consiguiente, son una importante fuente de ingresos para personas que por falta de formación y experiencia no pueden vincularse a la economía formal.

Del segmento de las mipymes, las microempresas son las más frágiles y las más expuestas a los cambios (favo-rables y desfavorables) del entorno. Entre las debilida-des más relevantes que expresan este tipo de empresas se destacan en esencia nueve (Consejo Nacional de Po-lítica Económica y Social –CONPES–, Documento 3484, 2007): 1) altos niveles de informalidad, 2) bajos niveles de asociatividad, 3) estrechez de los mercados a los que dirigen sus productos, 4) bajo nivel tecnológico y de formación de su recurso humano, 5) poca capacidad de innovación, 6) escaso uso de tecnologías de información

5 Sobre las propuestas de solución véase: DE SOTO, Hernando. Un mapa de la mayoría informal. BID: 2006. Disponible en: http://www.iadb.org/OM/map-ping/mapping_capital2.cfm?language=Spanish&PARID=4 [Consulta 25 febrero de 2008].

6 “Casi 92 por ciento de las empresas, 76 por ciento de las propiedades rurales y 65 por ciento de las viviendas en los 12 países analizados están en el sector informal. [Las estimaciones del Instituto Libertad y Democracia (ILD)] la incluyen viviendas y parcelas sin título o registro válido, con irregularidades legales o con restricciones para su transferencia. Las empresas no están registradas u operan sin cumplir todos los requisitos legales o sin responsabilidad limitada”. (Ibid.)

Fuente: BID. El mapa de la mayoría. Atlas socioeconómico de América Latina y el Caribe. Disponible en:

http://www.iadb.org/om/mapping/mapping_Market.cfm?language=Spanish

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y comunicaciones –TIC´s–, 7) limitado acceso a financia-miento adecuado, 8) problemas para la comercialización internacional de sus productos y la obtención de insu-mos y 9) limitada participación en el mercado de la con-tratación pública.

A pesar de las serias dificultades, las mypes del país se convierten a la vez en una oportunidad para generar desarrollo endógeno en los territorios. Su desarrollo potencial las pone “de moda”, en tanto se convierten en una opción para el crecimiento de las economías pobres debido a tres razones: 1) la especialización flexible de su producción, que las haría competitivas en los mercados y en cadenas productivas de las grandes empresas; 2) los bajos costos de operación; 3) el uso intensivo de mano de obra de baja formación, que las cualifica para realizar procesos y fabricar bienes intermedios y finales para las grandes empresas, es decir para construir cadenas pro-ductivas y de valor en el conjunto de la economía local.

3. Los ámbitos local y comunal

Según la Cámara de Comercio de Medellín para Antio-quia (CCMA, 2002), las microempresas de Medellín en 2001 correspondían al 89% del total de empresas regis-tradas. Muchas de estas unidades económicas no apare-cen en los registros, son empresas que tienen altos nive-les de informalidad (ningún tipo de registro mercantil) y que están localizadas en algunas zonas marginadas de la ciudad como algunas comunas y barrios popula-res. Estas microempresas son muy inestables y aunque crecen año tras año, especialmente en los momentos de crisis, también es cierto que desaparecen con mucha fa-cilidad. En efecto, entre 2004 y 2005 se crearon 2.714 nuevas empresas y se liquidaron 875 (32.24%) (CCMA).

En el caso de la estructura productiva de la Comuna Uno, Giraldo anota que las pequeñas unidades económicas por sectores económicos (confecciones, metalmecánica, madera, servicios y alimentos) “funcionaban al margen

de cualquier tipo de organización jurídica y/o adole-cían del registro mercantil ante la Cámara de Comercio” (2005, p. 23). Asimismo el autor va más allá de la infor-malidad legal para afirmar cierto comportamiento infor-mal en términos de las relaciones de las microempresas con el medio (modalidad de venta, principales compra-dores, lugares donde vende sus productos). Igualmente el autor referencia el carácter familiar —en sus relacio-nes y en términos de la propiedad— de este tipo de em-presas. “(…) La mayor parte de [los microempresarios] están localizados en el mismo lugar donde viven y com-parten con su familia. Lo que corrobora que los sectores que mayor grado de informalidad poseen son quienes tienen sus negocios en el propio hogar” (Ibid.; p. 26).

Si se acoge el criterio de la afiliación al sistema de segu-ridad social (salud, pensión, riesgos profesionales y caja de compensación familiar), del mismo modo la realidad empresarial de la Comuna Uno evidencia un alto grado de informalidad. Al respecto, para el año 2006 el por-centaje de las “unidades productivas que tienen alguna modalidad de seguridad social es muy bajo, en el caso de salud (129 unidades, un 25,74%), riesgos profesiona-les (42 unidades, un 8,38%), pensiones y cesantías (41 unidades, un 8,18%) y en afiliación a las cajas de com-pensación familiar (24 unidades, un 4.79%)” (Londoño, 2006; p. 18).

Las microempresas de la Comuna Uno están constitui-das y orientadas en su mayoría por una persona quien se constituye en propietario único del establecimiento (Cuadro 1). Igualmente existe otro porcentaje de ne-gocios que tienen la figura del negocio familiar. Por la caracterización que hacía el ILD de las economías extra-legales, los negocios unipersonales o familiares son ras-gos de las microempresas informales, que implican una mezcla del riesgo de los activos de la empresa con el del patrimonio familiar o del socio.

Propietario único Socio Negocio familiar Arrendatario Otro No Responde Total

Andalucía 71,3% 7,0% 16,3% 0,8% 3,9% 0,8% 100,0%

Popular 51,5% 2,3% 42,3% 0,8% 3,1% 100,0%

Sto. Domingo 58,5% 5,4% 23,8% 6,9% 5,4% 100,0%

Producción 57,5% 5,8% 31,0% 4,6% 1,2% 100,0%

Comercio 59,4% 4,8% 28,9% 2,9% 4,1% 100,0%

Servicios 73,3% 4,0% 16,0% 1,3% 5,3% 100,0%

Total 60,4% 4,9% 27,5% 2,8% 4,1% 0,3% 100,0%

Cuadro 1.Tipo relación de las personas con el respectivo negocio según el agregado de barrios y actividad económica

Fuente: GIRALDO, 2005.

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Otra faceta de las microempresas productivas de la Co-muna Uno tiene que ver con la manera como la nece-sidad de sobrevivencia ante situaciones de desempleo y el sostenimiento familiar, determinan su surgimiento. “Se puede concluir que esas microunidades económicas son una alternativa de ingresos para la población que padece de los problemas del desempleo. Los bajos ni-veles de cualificación y la avanzada edad de esa comu-nidad o la terminación del ciclo laboral y la creencia en que las posibilidades de trabajo en el sector moderno son muy limitadas, inducen a la gente a montar sus pro-pios negocios (iniciativa propia) con un reducido capital de trabajo. Adicionalmente, manifiestan que la autoge-neración de empleo e ingresos son factores que deter-minaron la producción o venta del producto o servicio que ofrecen” (Giraldo, Op. Cit.).

II. Referentes internacional, nacional, regional, local y comunal de la política de fomento al desarrollo empresarial

1. Referentes internacionales

En un escenario donde la globalización económica impuso nuevas reglas de juego a los distintos actores nacionales, los espacios geográficos comienzan a rede-finirse, se acoplan o desacoplan según su relación con las dinámicas internacionales. La relevancia que adqui-rieron los territorios subnacionales en el nuevo contexto se tradujo en reformas y procesos de descentralización administrativa y política. El primer lustro de los años no-venta implicó que una buena parte de los recursos con los que ahora contaban los entes territoriales (provin-cias, departamentos y municipios) se dirigieran hacia el fortalecimiento institucional y al apoyo a la infraestruc-tura social y productiva.

Desde tal perspectiva se enfocó el desarrollo económico de las localidades, lo cual no les dio una representativi-dad directa, pues el impulso empresarial era posible más por la vía de la inversión en obras públicas de carácter social y físico. En efecto, J. Llisterri (2000. p. 6), quien fue-se Coordinador de Desarrollo Empresarial en el Grupo Asesor de la Pequeña y Mediana Empresa del BID, reafir-ma lo planteado al decir que: “Mientras otras áreas sec-toriales relacionadas con los procesos de descentraliza-ción local [incorporaron] sus prioridades en aspectos del desarrollo local, esto no [ocurrió] en igual medida en lo relativo al desarrollo del sector privado empresarial”

El BID, desde hace por lo menos quince años, viró la mi-rada hacia lo productivo en los escenarios locales. “La vi-sión y las acciones del BID han estado focalizadas en los proyectos sociales y de infraestructura. Sin embargo su concepción se ha transformado al entender que lo mi-croeconómico insertado en espacios específicos es un factor estratégico del desarrollo de las economías de los territorios, en particular de las localidades (municipios)” (Ibid., p. 7) (Las cursivas son nuestras).

En efecto, una parte importante de los recursos del BID vienen focalizándose directamente en programas y proyectos productivos en distintas municipalidades de países pobres como una forma de afectar el bienestar social y la calidad de vida de las comunidades7. “(…) Sin embargo, el reto de la mejora del entorno empresarial y de la pequeña y mediana empresa, y la creación de condiciones de competitividad a nivel microeconómico todavía no se han incorporado más que muy incipiente-mente al plano del desarrollo local.” (Ibid.)

El ente multilateral ahora tiene planteamientos más precisos respecto a la política de fomento al desarrollo económico regional y local al enfatizar en la producti-vidad y competitividad empresarial. De hecho “Entre la definición de objetivos del desarrollo local/regional for-mulado por las operaciones del Banco podría tener un espacio más explícito el desarrollo económico entendi-do como el encaminado a promover, a través de actores locales, la creación de un entorno competitivo, la inver-sión privada, el fortalecimiento del tejido empresarial lo-cal, la generación de empleos estables y el crecimiento económico” (Ibid., p.7). La concepción del Banco recalca la importancia que juegan los microespacios en el com-portamiento económico de las naciones. El modelo pro-puesto desde la instancia multilateral invierte la lógica con la que se ha entendido el desarrollo, no de arriba hacia abajo como lo conciben los enfoques macroeco-nómicos sino al contrario, la economía local y regional como base. Incluso el BID justifica en cuatro aspectos su concepción del desarrollo económico local fundamen-tado en lo microempresarial, a saber: 1) Globalización y competitividad territorial, 2) desequilibrios territoriales y sus consecuencias, 3) sostenibilidad de los procesos de descentralización y 4) el aumento de la conciencia y responsabilidad de los gobiernos y entidades subnacio-nales (Ibid., p. 8)

7 Los programas y proyectos de desarrollo económico local empresarial son concebidos por el BID- Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) en varios frentes:Elentornolegaleinstitucional,losmercadosfinancieros,losserviciosdedesarrolloempresarial,elaccesoalosmercadosdebienesyservicios,laestructura institucional para la ejecución de programas, entre otros. Para conocer las distintas iniciativas productivas en América Latina véase BID-FOMIN http://www.iadb.org/mif/home/index.cfm?language=Spanish

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En el enfoque reciente del BID sobre el DEL lo priorita-rio es la articulación productiva y social, a fin de aprove-char mejor los recursos endógenos y las oportunidades externas. Sólo el fortalecimiento de la base económica local permitirá a largo plazo el mantenimiento de los ni-chos de mercado internacional.

Aunque existen diferentes miradas, enfoques y metodo-logías acerca de los modelos de DEL8, en la mirada del Banco hay una evolución porque reconoce en la locali-zación territorial una variable clave, que tiene en cuenta la relación entre la economía, la sociedad y las institu-ciones. Relación que queda justificada mediante tres argumentos9: 1) Los problemas tecnológicos, ambienta-les y de cualificación de los recursos humanos se deben tratar desde el territorio correspondiente; 2) se requie-ren cambios y adaptaciones sociales, institucionales y culturales para facilitar la construcción de entornos te-rritoriales favorables a la introducción de innovaciones en la base productiva y tejido local de empresas y 3) La construcción de capital social e institucional territorial es fundamental en el enfoque del desarrollo local.

Además de los argumentos anteriores, la relación de las tres dimensiones en mención se expresa en los cinco li-neamientos de desarrollo promovidos por el BID-FOMIN a nivel territorial (Figura 1).

Figura 1. Lineamientos desde el BID para la política de fomento al desarrollo empresarial desde la perspectiva

local

Las políticas de desarrollo territorial para el fortaleci-miento de las mypimes deben encararse de manera in-tegral, de ahí la necesidad de la construcción de entor-nos territoriales favorables, innovadores y competitivos. Los cinco lineamientos son factores estratégicos que hay que construir territorialmente, especialmente en un esfuerzo de colaboración público-privada. Sólo el forta-lecimiento de la base económica local puede permitir a largo plazo el mantenimiento y el desarrollo sostenible de regiones y municipios.

2. Referentes nacionales

La política nacional de fomento al desarrollo empre-sarial, diseñada e implementada durante la década de 1990 hasta comienzos del 2000, ha sufrido una evolu-ción importante en términos de sus fundamentos, li-neamientos, estructura institucional y administrativa y acciones efectivas (Figura 2). Esta política ha venido retomando gradualmente elementos de los referentes internacionales del BID-FOMIN.

El enfoque territorial del desarrollo económico queda manifiesto tanto en el marco constitucional del País como en la mayor parte de las normas relacionadas con lo empresarial. Del mismo modo, criterios como la alianza público-privada-sociedad civil, el trabajo en red y el papel de la innovación y el conocimiento, quedan expresados como principios que guían el marco institu-cional de la política nacional de fomento al desarrollo empresarial.

Figura 2.

8 Entre otros, de los modelos de organización de producción que suponen el desarrollo económico están los clusters o con una visión más amplia el enfoque de los distritos industriales, pero también, las iniciativas de Leader en la Unión Europea (lazos entre actores de desarrollo en la economía rural (Comisión Europea, 2001). Lostresmodelosmencionadosmantienenunaslíneasestratégicas,jalonadorasdeldesarrollo,afinesycomunesdeestructura,componentesyprocesos.

9 http://www.iadb.org/mif/home/index.cfm?language=Spanish

Fuente: Informe final Sistematización Comuna Uno Fuente: Informe final de la Sistematización Comuna Uno

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La década de los años noventa trajo consigo una con-ciencia sobre la necesidad de una política de Estado en materia de fomento empresarial, más que política de go-bierno, que hasta ese momento eran incipientes y desar-ticuladas. Lo que hoy denominamos política de apoyo a la creación de empresas, o más concretamente Política de Fomento del Espíritu Empresarial y la Creación de Empresas, no tiene precedentes en la historia del País. Este tipo de iniciativas con los rasgos que expresa en la actualidad, prácticamente “es la primera en su especie en Colombia, sus antecedentes pueden estar en los Pla-nes Nacionales para el Desarrollo de la Microempresa de 1984, 1988, 1991 y 1994” (Gómez, et. al; 2006. p. 13). Una política en este sentido, más clara y consistente, es fruto sobre todo de las presiones impuestas por un entorno global cada vez más exigente, competitivo y dinámico. Ese fue precisamente el marco que trajo consigo la aper-tura económica en 1991.

Los pasos que se fueron dando frente a este tipo de po-lítica, aunque paulatinos han integrado elementos que corresponden a las estructuras económica, social, políti-ca, cultural y geográfica del país. Fue así como aspectos de la ciencia y la tecnología (C&T) se integraron con lo empresarial en los ámbitos normativos. Asimismo, los marcos constitucionales se confeccionaron con el ánimo de darle al Estado un papel de promotor del desarrollo empresarial y al territorio, la relevancia como escenario primario de tal desarrollo.

La Constitución dejó abierta la posibilidad para la pro-mulgación de una Ley para las mipymes; ahora se había entendido que eran un actor de peso en el panorama económico colombiano. En la misma línea, el gobierno avanzó hacia la planeación del desarrollo empresarial; así quedo establecido en los distintos planes de desa-rrollo cuatrienales y en el de largo plazo (Colombia VC-2019). Los avances institucionales en la materia dieron como resultado una Política Nacional de Productividad y Competitividad –PNPC–, donde el actor central del siste-ma son las mipymes. Las nueve líneas estratégicas de la PNPC buscan que las empresas de este tipo se constitu-yan en una fuente creciente de generación de ingresos y empleo de calidad, y que logren insertarse y posicionar-se en los mercados nacionales e internacionales

3. Referentes regionales

Figura 3. Referentes de la política regional para el fomento del desarrollo empresarial

La política regional para el fomento del desarrollo em-presarial, a pesar de ser descrita en términos de la estruc-tura institucional a los parámetros de la PNPC, ha tenido su dinámica propia al proporcionarle un enfoque, en es-pecial, desde la planeación estratégica, mientras que la estrategia ha concentrado gran parte de su perspectiva y esfuerzo a consolidar el modelo de los cluster o enca-denamientos productivos. Asimismo, es característico en los procesos de discusión y conformación de la insti-tucionalidad en el nivel regional, la participación amplia y consensuada de los actores implicados en el desarrollo productivo de la región y sus localidades, lo cual ha per-mitido una visión compartida sobre el desarrollo institu-cional de la competitividad regional (Figura 3).

4. Referentes locales

En el ámbito local de la Ciudad de Medellín la política de fomento al desarrollo empresarial apoya parte de su concepción e institucionalidad en la mayor parte de los referentes anotados en el numeral anterior. Los ejes so-bre los cuales es posible reflexionar la ciudad desde la perspectiva de la productividad y competitividad local son: 1) Plan de Desarrollo de Medellín (PDM) 2004–2007, Medellín, Compromiso de Toda la Ciudadanía; 2) Progra-ma de Planeación y Presupuesto Participativo (P&PP) 2004-2007 y 3) Plan de Desarrollo de Medellín (PDM) 2008-2011, Medellín es solidaria y competitiva.

El sello particular de esta política en el nivel local tiene que ver especialmente con el carácter participativo de la misma y con la necesidad de generar redes y asociati-vidad empresarial. Interesa sobre todo, al menos así se percibe desde los dos últimos planes de desarrollo, la generación y fortalecimiento de los tejidos social, insti-tucional y productivo. Esto como fundamento a la cons-

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trucción de una ciudad más equitativa, con niveles de competitividad internos y externos, y más democrática.

El desarrollo económico de la ciudad está fundamenta-do y en consonancia, no solo con las orientaciones de intervención en el desarrollo económico a nivel interna-cional, sino también nacional y regional; identidad que puede percibirse en aspectos de los respectivos planes como: fortalecimiento y consolidación de los procesos asociativos empresariales y cluster, la innovación y la tecnología, el modelo de la alianza público-privado, el acceso a nuevos mercados, apalancamiento financiero de las propuestas empresariales, formación por compe-tencias y formalización.

5. Los referentes comunales: Plan de Desarrollo de la Comuna Uno (Popular)

En el marco de la planeación participativa, la Comuna Uno de la ciudad de Medellín diseñó su Plan de Desarro-llo. El plan está compuesto por un diagnóstico en cuatro dimensiones: económica, política institucional, físico-es-pacial y ambiental. Asimismo, por las respectivas líneas estratégicas. En lo que atañe a lo económico, particu-larmente a lo productivo, la estrategia del plan apunta a la autogestión de los recursos disponibles a través de la creación de circuitos económicos y formas alternativas de consumo, que garanticen la generación de ingresos para la población de la Comuna. (Plan de Desarrollo C1, 2005, pp. 75). Para realizar la línea se propusieron tres proyectos: planes de negocios cooperativos y solidarios, consolidación de los circuitos económicos solidarios y el consumo responsable.

Al menos en temas como redes productivas asociativas y el rescate del tejido social y empresarial de la zona, el plan y sus proyectos eran compatibles con las directri-ces de los referentes de los demás niveles de la política de fomento al desarrollo empresarial.

Conclusiones

• Las características de las mipymes tienden a ser las mismas, independientemente del espacio donde se ubique su actividad. Rasgos como la informalidad, la precariedad de sus ingresos, la estrechez del merca-do, las dificultades para acceder a recursos financie-ros, la dificultad para articularse a redes productivas, entre otros, le dan identidad a un problema estruc-tural del actual sistema económico de capitalismo global. El sistema económico de hoy, signado por la movilidad y velocidad con la que se mueve el capital

y las mercancías, da cuenta de su contrario: de la rigi-dez y lentitud de procesos empresariales en la mayor parte de los territorios de los países pobres.

• La política de desarrollo empresarial expresa una se-rie de invariantes no sólo en su concepción sino en los aplicativos. Conceptos como los de asociatividad empresarial, redes productivas, alianzas entre secto-res público y privado, la innovación para la producti-vidad y la competitividad, adquieren su legitimidad en instancias internacionales de importancia, como el Banco Mundial; que además toman mayor validez en la medida en que sirven para delinear las realida-des empresariales de las naciones y sus territorios constitutivos.

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El paradigma de la asociatividad y la informalidad empresarial para los actuales desarrollos empresarialesLuis Gonzalo Tejada Moreno*

Resumen

El presente artículo es producto de la Investigación y sistemati-zación de la experiencia del proyecto de Fortalecimiento de las Unidades Productivas Articuladas –FUPA–, el cual fue financiado por Secretaría de Desarrollo Social de Medellín, en el marco del programa de Planeación y Presupuestos Participativos en el año 2008, mediante el Convenio de Asociación nº 10000001628 de 2007.

Se trata del desarrollo de la sistematización de la experiencia vivi-da en las comunas de la ciudad, del modelo de desarrollo empre-sarial desde un enfoque territorial. Los resultados buscan identifi-car la manera como la propuesta fue desarrollada en el territorio y como en este proceso se identifican una serie de brechas que requieren ser tratadas para completar la validez de la observa-ción investigativa.

La metodología empleada en la investigación buscaba contras-tar un modelo de desarrollo empresarial para las comunas de la ciudad, con su aplicación práctica. Y a través de esta observación encontrar las brechas que, analizadas de manera propositiva y evolutiva, permitirán avanzar cualitativamente en el modelo en consideración. Las principales conclusiones arrojan la validez del modelo y la necesidad de avanzar en lo comunicacional y en el sistema de evaluación y seguimiento como aspectos destaca-bles.

El desarrollo empresarial hoy en día esta siendo abordado desde una perspectiva diferente, trascendiendo del análisis reducido al interior de la empresa, a una mirada de carácter territorial. Tradi-cionalmente la competitividad y la productividad empresarial se han medido teniendo en cuenta los factores internos de acumu-lación (capital, trabajo, tecnología), hoy, producto de los cambios

profundos que vienen exigiendo las dinámicas de globalización, la mirada se centra en la capacidad que posee el territorio de generar competitividad. Es un diálogo de factores internos en consonancia con las diferentes dimensiones que se mueven en el territorio.

De los múltiples factores que vienen determinando el desarrollo empresarial, el artículo aborda dos que han asumido un carácter paradigmático. La asociatividad empresarial y la informalidad empresarial, categorías que inciden de manera determinante en cualquier diseño de un modelo y estrategia de desarrollo empre-sarial que se aborde para el territorio.

El texto responde al interrogante ¿cómo han sido y deben ser la asociatividad empresarial y la informalidad empresarial para que incidan en el desarrollo empresarial desde una perspectiva territorial, en la ciudad de Medellín?

El marco teórico asumido relaciona cuatro conceptos: desarrollo territorial y la competitividad sistémica; el desarrollo empresarial en este contexto; la filosofía de asociatividad empresarial como estrategia de desarrollo y la informalidad empresarial como fe-nómeno determinante en la actual evolución de las empresas.

Palabras clave Desarrollo empresarial, Programa de Planeación y Presupuestos Participativos, enfoque territorial, paradigmas empresariales, asociatividad empresarial, informalidad empresarial, competiti-vidad sistémica.

Abstract

The present business development is being approached or analy-zed from a different perspective. The basic analysis inside the companies has been changed for an analysis with a territorial approach. Business competitiveness and productivity has been

* EspecialistaenGerenciadeProyectosdelaInstituciónUniversitariaEsumer;EspecialistaenFinanzasCorporativasdelaUniversidadPontificiaBolivariana;Ingeniero Administrador de la Universidad Nacional. Actualmente se desempeña como Subdirector de Extensión en la Institución Universitaria Esumer y como miembro del grupo de investigación en Desarrollo Empresarial de la misma Institución. E-mail: gtejada@esumer.edu.co

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1 “Elnivelmetaeconómicoserefiereafactorescomolaidentidadcultural,laestructuradevaloresolanaturalezadelaorganizaciónpolíticadelasociedad.(…)Elnivelmesoeconómicoserefierealaimportanciadefactoresarticuladoresenlosnivelesintermediosdelaeconomíacomolacapacitacióngeneraldela población, la estructura de las articulaciones productivas con la especialización, el desarrollo territorial (existencia de cluster); el estado de la tecnología, etc.” (VÉLEZ, 1997; citado por CARDONA, 2000; p. 30) (Las cursivas son del texto original).

traditionally measured having into account the internal factors of accumulation like capital, labor force and technology. The deep changes demanded by the globalization process have nowadays demanded an analysis which is focused on the capacity that a territory has to generate competitiveness. This approach is based on an interaction between the internal factors along with the di-fferent dimensions that a territory comprises.

This article focuses on two out of several factors that nowadays determine the business development. These two factors, which have already adopted a paradigmatic character, are the business partnership and the business informality. They deeply influence any design of a model and strategy of the business development adopted inside a territory.

This text intends to give an answer to the question: How has and should the business partnership and the business informality be in order for them to influence the business development analyzed from a territorial perspective in Medellin city?The theoretical framework which has been adopted here gathers four concepts. The territorial development and the systemic com-petitiveness, the business development in this context, the philo-sophy of the business partnership as a development strategy and the business informality as a phenomenon that deeply influences the present evolution of enterprises.

Key words

Business development, Planning, Participatory budget, Territorial approach (perspective), Business paradigms, Business partners-hip, Business informality, Systemic competitiveness.

Glosario de términos

Desarrollo empresarial: Propósito que se plantea para buscar el avance y la evolución del mundo empresarial en un territorio determinado.

Programa de Planeación y Presupuestos Participati-vos: Estrategia participativa adoptada en las comunas de la ciudad de Medellín, con el propósito de definir las prioridades de inversión para el territorio. Enfoque territorial: Nueva manera de analizar el desarro-llo empresarial, en donde las diferentes dimensiones con presencia en el territorio lo afectan de alguna manera.

Paradigmas empresariales: Nuevas maneras que se presentan para abordar el desarrollo empresarial.

Asociatividad empresarial: Nuevo paradigma empre-sarial que se soporta en la capacidad que poseen las empresas de desarrollar acciones conjuntas para abor-dar las dinámicas del mercado.

Informalidad Empresarial: Práctica empresarial que se caracteriza por el desarrollo de procesos de una manera no planeada y organizada. Competitividad sistémica: Manera de analizar como un territorio se dispone para competer en un contexto de globalización, en donde se relacionan aspectos mi-cro, macro, meso y metaeconomico.

El paradigma de la asociatividad y la informalidad empresarial para los actuales desarrollos empresa-riales

Precisiones conceptuales Hoy se presenta una serie de nuevas concepciones y defi-niciones de política, orientadas al desarrollo empresarial; más específicamente al estímulo de la competitividad y productividad. Las nuevas concepciones de la política de desarrollo empresarial trascendieron hacia un enfo-que innovador en el cual la territorialidad surge como elemento determinante para el análisis empresarial.

De este modo, lo territorial se convierte en un concep-to que introduce a su vez un marco integral al análisis empresarial; conceptos como la competitividad sistémi-ca que plantea dimensiones tradicionales como lo mi-croeconómico, lo macroeconómico, y lo meta y lo meso económico1. Esta óptica viene orientando los funda-mentos del Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, que nutren las directrices con las que los gobiernos na-cionales sustentan parte de sus programas y proyectos de intervención.

El desarrollo empresarial, desde la perspectiva territorial, requiere para su evolución de otros conceptos tradicio-nalmente tratados de manera aislada, como las alianzas publico-privadas, las cadenas productivas, el trabajo en red, el papel del conocimiento y la innovación, el uso de las tecnologías de información y las comunicaciones, el tránsito de lo informal a lo formal y lo asociativo, convir-tiéndose en referentes obligados dentro de cualquier

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plan, programa o proyecto que pretenda impactar de fondo las estructuras económicas de los territorios.

Es desde este enfoque que se comienza a comprender que la productividad empresarial no depende sólo de los factores de producción internos (trabajo, recursos naturales, capital, tecnología), sino también de la forma como estos factores son organizados y combinados al interior con los diferentes ámbitos territoriales en los que éstos tienen lugar.

El grado de organización socio-territorial complementa y amplía la eficiencia de la organización al interior de la cadena productiva; es por ello que no puede aislarse a la organización de los proyectos de integración produc-tiva, de los procesos de organización socio-territorial, ya que éstos pueden acelerar o retardar la evolución de la productividad generada por las relaciones estrictamen-te económicas.

Entender la asociatividad empresarial y la informalidad dentro del enfoque territorial se hace necesario para comprender el análisis empresarial, a categorías supe-riores y a relaciones multidimensionales, condición ne-cesaria para abordar la problemática estructural del de-sarrollo empresarial. Hoy no se concibe el actuar de las empresas por fuera de las relaciones con el resto de los agentes sociales, por lo tanto se insiste en la necesidad de construir redes locales con otros actores (proveedo-res, subcontratistas, grandes empresas e instituciones) que participan o son potenciales para el desarrollo eco-nómico local.

Esta concepción tan innovadora exige de la introduc-ción de elementos paradigmáticos que transforman la manera tradicional como se ha generado la acumula-ción empresarial. El nuevo modelo de fortalecimiento y consolidación empresarial territorial, para su desarrollo, debe permear aquellas estructuras mentales, culturales y sociales que históricamente han determinado pautas de actuación empresarial, económica y productiva, ca-racterizadas por el individualismo.

Respecto al paradigma individualista se plantea el de-sarrollo de acciones que impacten sobre aspectos de tipo cultural y social2. En ese sentido, se busca que los empresarios trabajen para modificar las contradiccio-nes que llevan a que las personas estén en constante confrontación entre el comportamiento individual y lo

asociativo, lo cual busca que se pase de pensar y actuar como unidad económica aislada a un pensamiento y ac-tuación en cadenas, como sector. En este marco se plantea como determinante el aborda-je de la filosofía de la asociatividad desde tres ámbitos: el individual, el organizacional y el del mercado.

Desde lo individual es necesario profundizar en con-ceptos como la solidaridad, la confianza, el compartir, la amistad; éstos, potenciados hacia la asociatividad, se convierten en transformadores de mentalidad indivi-dual hacia mentalidades más colectivas.

Desde lo organizacional se introducen paradigmas nue-vos en tanto se ve fundamental el desarrollo del trabajo en equipo, la responsabilidad social de las organizacio-nes o corresponsabilidad, el compromiso organizacional con el desarrollo territorial y el trabajar siempre por el in-terés común. Todo esto requiere de mucha flexibilidad para adaptarse a las nuevas exigencias de la asociativi-dad como estrategia de desarrollo empresarial.

Desde el mercado es necesario tener nuevas valoracio-nes en torno a lo que tradicionalmente se ha mirado: la competencia como rivalidad. Se imponen conceptos como coopetencia, colaboración, crecimientos empre-sariales colectivos, las mejores prácticas y la transferen-cia metodológica, para abordar a profundidad la asocia-tividad.

Obstáculo para el tránsito de la individualidad a la asociatividad

Para el desarrollo de los procesos asociativos, se encuen-tra que los intereses individuales prevalecen sobre lo asociativo. Muchos empresarios que se articulan en la dinámica se apalancan de la filosofía de la asociatividad para buscar satisfacer necesidades individuales, esto se refleja, entre muchas, en la disputa por los puestos de administración, vigilancia y control de aquellas organi-zaciones asociativas.

Existe una baja credibilidad en los procesos asociati-vos y un desconocimiento de las posibilidades que se presentan con el desarrollo del modelo de interven-ción asociativo. Las experiencias desarrolladas desde la asociatividad y de la economía solidaria que no han sido exitosas han generado una fuerte resistencia, incre-

2 Véase al respecto el informe de la Sistematización experiencia implementación CES de la Comuna Seis, UT Esumer-Acopi, 2007.

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dulidad y escepticismo hacia las intervenciones empre-sariales con el enfoque asociativo, agudizándose con el desconocimiento de la filosofía, estrategias, procesos y estructuras que subyacen en el modelo de intervención empresarial asociativo propio de los circuitos económi-cos solidarios.

Se presenta una valoración insuficiente en torno a la ma-nera como se genera mentalidad asociativa en los dife-rentes actores que participan en el proceso, lo anterior ha conllevado a que su desarrollo no se aborde como una transformación cultural que implique romper con las mentalidades rentistas, el individualismo, la mirada de corto plazo descontextualizada de una construcción estratégica, entre otros.

Se han desarrollado procesos formativos que buscan la consolidación de las filosofías asociativas que han sido insuficientes para la generación de competencias que requiere la asociatividad empresarial. Estas formacio-nes no han sido integrales desde los aspectos técnicos, empresariales, asociativos y políticos y no han generado capacidades críticas y autonomía en todos los actores. El ejercicio ha sido insuficiente en el tiempo, lo que no ha permitido transformar paradigmas tan profundos como la individualidad. La combinación de los procesos de intervención indi-vidual y asociativa no ha sido concebida como garan-tía para la sostenibilidad del desarrollo empresarial de la comuna. El nivel de desarrollo no ha trascendido de la individualidad, aunque hay que reconocer que cada vez los grupos de empresarios se depuran más, ya que se gana en una convicción en lo que se viene haciendo y que se debe continuar con el fortalecimiento, enten-diendo que es un proceso de largo aliento.

¿Qué avances se han presentado en los procesos asociativos en la ciudad de Medellín?

Lo asociativo no ha ocultado las dificultades estructu-rales individuales en materia empresarial, y tampoco ha relegado la autonomía de cada uno. Ambas se han complementado, e incluso se iniciaron las conexiones con otras estructuras productivas de la ciudad.

Se han desarrollado procesos formativos que buscan la consolidación de formas colectivas de producción so-cial, y que han sido insuficientes para la generación de las competencias que requiere la asociatividad empre-sarial. Estas formaciones han buscado lo integral desde los aspectos técnicos, empresariales, asociativos y polí-

ticos, que generen capacidades críticas y autonomía en todos los actores.

Es evidente en la puesta en marcha y en el desarrollo de las propuestas de intervención, la necesidad de que los empresarios participantes comprendan la importancia de asociarse en múltiples formas de tipo empresarial. Desde luego, el modelo de desarrollo empresarial aso-ciativo aún es incipiente en el fortalecimiento de las ca-pacidades de interacción (sociales, culturales, técnicas y económicas) y de aprendizaje entre unidades de produc-ción y actores, además se dan algunas veces de manera informal y espontánea y requieren ser potenciadas a tra-vés de procesos y sistemas de gestión de conocimiento.

La asociatividad hace parte de modos de ser y pensar arraigados en lo profundo del inconciente individual y colectivo. Instalar un nuevo paradigma al respecto ha exigido de estrategias que permeen las estructuras in-ternas de los sujetos y los grupos sociales. En este senti-do, los procesos se han concebido como de largo aliento, que demandan altas dosis de paciencia y espera y por lo tanto, de recursos constantes e iniciativas decididas que toquen dimensiones diversas de la vida.

Así, la manera en que las comunidades construyen confianza y entretejen relaciones es clave. Conocer las lógicas y los determinantes psicosociales, biológicos, económicos, medioambientales, permitiría tener una concepción mucho más estructurada y rica de la aso-ciatividad y de las maneras de hacerla conciente en la mente y actuaciones de las comunidades, hacia la confi-guración de tejidos sociales.

La condition sine qua non para la construcción de teji-do es una alta densidad de organizaciones sociales, ésta por si misma no lo garantiza. Se requiere fundamental-mente que estas organizaciones desarrollen las capaci-dades necesarias para articular sus intereses y recursos mediante la construcción de redes sociales. El tejido so-cial, por lo tanto, es un concepto íntimamente ligado al de trabajo en red, que es clave para comprender la fun-cionalidad del tejido social.

Tomando como punto de partida que la asociatividad “es un mecanismo de cooperación entre empresas, en donde cada empresa participante, manteniendo su in-dependencia jurídica y autonomía gerencial, decide vo-luntariamente participar en un esfuerzo conjunto con los otros participantes para la búsqueda de un objetivo común” (Rosales, 1997 citado por Iguera, sf ), es de po-ner cuidado a que este tipo de procesos no emerjan de

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manera natural y espontánea en los empresarios. En ese sentido, el proceso de desarrollo de la asociatividad es observado por algunos actores como un ejercicio artifi-cial y forzado, por lo cual poco impacta en la transforma-ción de las lógicas individualistas que han marcado la dinámica de las mipymes.

¿Qué se propone para mejorar lo asociativo en el marco del desarrollo empresarial?

Para pasar del desarrollo incipiente de los procesos aso-ciativos se plantean los siguientes retos: crear la necesi-dad de confrontar los intereses individuales poniendo a primar intereses asociativos; elevar los niveles de credi-bilidad en los procesos asociativos empresariales; dar a conocer las posibilidades de desarrollo del modelo em-presarial asociativo y finalmente, homogenizar las valo-raciones de los actores en torno a la manera como se va a abordar la mentalidad empresarial.

El problema de la asociatividad empresarial y su capaci-dad de fortalecimiento es un problema de carácter cul-tural. Aún sigue vigente el discurso de que se requiere tiempo para que culturalmente la gente o las empresas se asocien y se fortalezcan conjuntamente. Serán los te-rritorios los escenarios políticos para estas apuestas de largo aliento, pues hoy ya se empiezan a exigir impac-tos económicos y empresariales generados desde dife-rentes dimensiones presentes en el territorio, de orden cuantitativo y cualitativo.

La construcción de la filosofía de la asociatividad es un proceso de larga espera que requiere generación de confianza, respeto y credibilidad en las instituciones y en el modelo. Hoy el proceso de asociatividad no se rea-liza de forma natural y por convencimiento de sus par-ticipantes, esto es, no hay asociativos o cooperativistas. La asociatividad es una filosofía que rompe de manera drástica con las prácticas individualistas que rigen el comportamiento en la sociedad. Su capacidad paradig-mática exige que el abordaje se realice desde lo cultural, buscando transformaciones mentales, condición ne-cesaria para garantizar sostenibilidad en el proceso de cambio.

Los procesos asociativos deben ser abordados como una estrategia de desarrollo empresarial en los territo-rios. Es necesario convertirla en la apuesta propuesta y soñada, de carácter estratégica, que buque transforma-ciones estructurales, integrales e integradoras, articula-da y conectada, que aglutine los diversos programas y

proyectos asociativos de los territorios y los programas y proyectos empresariales de ciudad. El abordaje de una estrategia con estas características requiere de la conso-lidación de la articulación entre los diferentes sectores y unidades económicas, la integración e integralidad de los procesos y la consolidación de agrupamientos como eje dinamizador del modelo de desarrollo empresarial asociativo; modelo asociativo que se justifica como al-ternativa para las mipymes en los territorios.

Las Instituciones de Educación Superior, a través de la responsabilidad social empresarial deben contribuir a ese desarrollo empresarial. Se debe persistir en el acom-pañamiento para el fortalecimiento de las empresas a través de los diferentes procesos universitarios (docen-cia, extensión e investigación) llevando los procesos for-mativos a una condición de desarrollo empresarial.

Prácticas culturales competitivas que llevan a que prevalezca la informalidad empresarial

La informalidad empresarial se presenta en las unida-des económicas y se explica por fenómenos culturales, económicos y empresariales. Desde lo cultural se da una conciencia generalizada sobre la evasión de obligaciones con el Estado justificada por el fenómeno de la corrup-ción. Desde lo económico se plantea que es más costo-so ser formal que ser informal y, desde lo empresarial su nivel de desarrollo los ha llevado a asumir prácticas que se salen de todos los estándares del desarrollo empresa-rial, entre ellos, lo financiero, el mercado, los procesos y las relaciones laborales. En fin, es un fenómeno que aún tiene peso en la dinámica empresarial zonal.

Los intentos para elevar la conciencia de trascender a la formalización aún no son claros y no se evidencian las condiciones propicias para hacerlo. Las diferentes acciones que se han desarrollado en perspectivas de la formalización empresarial aún no representan un pro-grama consistente que posea propósitos y lineamientos que garanticen la permanencia de las diferentes unida-des económicas en la actividad formal empresarial, y adi-cionalmente, no se ha generado el suficiente desarrollo empresarial que soporte cualquier decisión de salir de la practicas informales generalizadas.

A pesar de las dificultades para la superación de la infor-malidad se ha ganado terreno en entender que a ma-yor conocimiento, mayor posibilidad de formalización. Lograr comprender que el desarrollo empresarial es

No. 4549

una condición necesaria y suficiente para garantizar la generación de prácticas formales ha sido una evolución positiva de la propuesta de modelo de desarrollo em-presarial de ciudad.

Procesos hacia la formalización

Se presenta una ausencia de política pública en torno al fenómeno de la formalización empresarial. Las acti-tudes y los comportamientos empresariales de carácter informal se ven estimulados, en parte, por la carencia de programas que tengan como componentes proyectos y acciones que apunten a la transformación mental hacia el asumir la formalidad como posibilidad de desarrollo empresarial; desde lo económico, tratamientos tribu-tarios, legales e incentivos económicos para la formali-dad; y desde lo empresarial, el respaldo de procesos que apunten al fortalecimiento, desarrollo y consolidación empresarial.

Desde la institucionalidad, se ha notado una carencia de estrategias que busquen elevar la conciencia hacia el desarrollo de procesos de formalización. La orientación generalizada de programas hacia las empresas formali-zadas han generado exclusión, “por sanción”, al universo de aquellas que están en a informalidad.

El desarrollo empresarial a través de procesos de formalización

El proceso de formalización empresarial es un resultado del desarrollo que se genera en las unidades económi-cas, luego de un proceso de intervención planeado des-de un programa concebido para este propósito. La in-tervención empresarial de manera integrada e integral se convirtió en una alternativa para emprender los pro-cesos de desarrollo empresarial, los cuales deben tener una orientación hacia la penetración de los mercados de una manera consistente. El anterior reto es de mucha di-mensión, lo que exige que se aborde desde el desarrollo de un programa de formalización que sea asumido por las alianzas público-privadas.

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El proceso de la planeación como condición necesaria para direccionar y gestionar el desarrollo empresarial territorial

Óscar Gonzalo Giraldo Arcila*

Resumen

El desarrollo empresarial y social desde la perspectiva territorial viene trabajándose estratégicamente desde la concepción o los li-neamientos internacionales y nacionales que enmarcan el cami-no de las economías. Lineamientos que se resumen, entre otros, en alianzas público-privadas, cadenas y procesos productivos asociativos, el papel del conocimiento y la innovación, formali-zación, el uso de las tecnologías de información y las comunica-ciones. Estos referentes son obligados dentro de cualquier plan, programa o proyecto que pretenda impactar de fondo las estruc-turas políticas, culturales, económicas y sociales de los territorios, por eso, las empresas, las instituciones, organizaciones sociales y la comunidad en general, -por su representatividad, característi-cas y dinámicas- adquieren un rol importante en estos procesos de planeación territorial. Este artículo pretende mostrar, bajo el enfoque del desarrollo territorial, la experiencia vivida desde el programa de Política Pública de Planeación Local y Presupuesto Participativo para el fomento al desarrollo empresarial en las comunas de la ciudad de Medellín. Por eso, el informe se subdivide en tres apartes. El primero dedica espacio a la conceptualización de las variables más importantes para comprender el proceso de planeación del desarrollo económico local o territorial. El segundo muestra los principales hallazgos y características (modelo en operación) desde la categoría de la planeación estratégica como pilar para el desarrollo económico territorial; y el tercero desarrolla la iden-tificación de brechas entre la concepción del modelo y la vivencia real del mismo en el territorio, lo que sirve de base para la defini-ción del deber ser.

Palabras Clave

Asociatividad, Desarrollo Económico Local, territorio y planea-ción del desarrollo, modelo de desarrollo empresarial.

Abstract

From the territorial perspective the social and business activities have been working together with a great strategic, from the ba-sics of international and national planning program which are focus on the way of business development economies. Those international focus are the summary, from other; in the public and private alliance associated product process, the roll of the knowledge and innovation, making and official; real uses of com-munication technologies and communications. Those basics are fundamental obligatory include in any plan, program or project that in the future wants a deep impact in the political and cultural structures also in the economical and social from the territories, that´s why, the companies, the institutions, social organizations and in general the community, - basic in its representative focus, characteristics and dynamics – all these acquire and important role in this territorial planning process.

The following article wants to show, under the territorial focus de-velopment, the lived experience in the public political program of local planning and participative budget for the empresarial deve-lop from the communes of Medellin city.

That´s why, this resubmit is divided in three sections, the first one dedicates a gap for the most important variable conceptualiza-tion to understand the local and territorial planning economical process, the second one show the principal founds and its charac-teristics (Operative model) from the strategical planning category as base for the territorial economical development, and the third

* Aspirante a Especialista en Prospectiva Organizacional en la Institución Universitaria Esumer; Especialista en Política Económica y Economista de la Uni-versidad de Antioquia. Actualmente a se desempeña como Asesor – Investigador en el Proceso de Investigación y Extensión de la Institución Universitaria Esumer, así como Gerente del Componente de Iniciación y Fortalecimiento Empresarial –CIFE– del proyecto Medellín mi Empresa. Es miembro del grupo de investigación en Desarrollo Empresarial de la Institución Universitaria Esumer. E-mail: ogiraldo@esumer.edu.co

No. 4551

1 Organismos reconocidos como: American Economic Development Council, AECD, USA; Banco Interamericano de Desarrollo –BID; el PNUD/OIT/2002; CEPAL; y expertos como: Antonio Vásquez Barquero, Francisco Alburquerque, Alberto Gago, Enrique Podestá, entre otros.

one develop the gash identification between the concept of the model and the living experience itself in the territory which is good for the definition base of the different duties.

Key Words

Associativity, Local Economic Development, territory and develo-pment planning, business development model.

El proceso de la planeación como condición necesa-ria para direccionar y gestionar el desarrollo empre-sarial territorial

1. Marco conceptual

1.1. Desarrollo económico local

Las instituciones y los expertos1 coinciden en definir el desarrollo económico local como aquellos espacios que persiguen la generación de riqueza y bienestar a la po-blación por medio de la dinámica de la economía local, cuya acción debe procurar fortalecer la estructura pro-ductiva, económica y social, entre otros ámbitos. Esto es, aprovechar, movilizar y potenciar los recursos exis-tentes, como los naturales, humanos, económicos, insti-tucionales, culturales y ambientales, que debidamente planificados y gestionados en un proceso de desarrollo participativo y de aliados están en condiciones de gene-rar aquel propósito de crecimiento y mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad.

En resumen, se puede sintetizar el concepto de Desa-rrollo Económico Local (DEL), como la promoción de la formación de los Sistemas Productivos Territoriales (SPT), sustentados en el despliegue de los Factores de Desarrollo Endógeno (FDE), y asumiendo el Territorio (T) como sistema natural y sociocultural abierto, como agente de desarrollo. (Alburquerque, 2003).

DEL = FDE + SPT + T (ver diagrama 1.)

Donde:

SPT: Sistemas Productivos Territoriales Definido como el conjunto de actores económicos, so-ciales y políticos caracterizado por el desarrollo de ac-tividades interrelacionadas para la transformación del territorio y de quienes interactúan en un entorno geo-gráfico determinado, con fines de generación de riqueza

y bienestar. La planificación estratégica territorial bajo la mirada conjunta público-privada-comunidad juega un importante papel en este sistema.

T: TerritorioLugar o escenario de la articulación y coordinación de actores, instituciones, y políticas públicas. Al respecto, Francisco Alburquerque (en informe para el BID, 2004) cita que el territorio no se refiere al ámbito de distribu-ción espacial de las actividades productivas, sino a los correspondientes entornos de la vida cotidiana en los distintos territorios, en los cuales los elementos sociocul-turales y de identidad se entrelazan con las actividades económicas locales, influenciándose de forma recíproca.

FDE: Factores de Desarrollo EndógenoLa capacidad de las comunidades locales para desarro-llar y/o controlar las transformaciones socioeconómicas que ocurren en el ámbito en que viven.

Diagrama 1.

Modelo de desarrollo empresarial

Conjunto ordenado y concertado, entre los diferentes actores, de los principios, teorías, conceptos, metodo-logías y técnicas que da cuenta del abordaje integral y sostenible empresarial, para explicar sobre los compor-tamientos y planteamientos de la manera más adecua-da para intervenir, orientar o coordinar el desarrollo de sus integrantes, sus actividades económicas, sus dimen-

Fuente: Enfoque BID, Consejo Superior de Investigaciones Científicas

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siones y el conjunto de sus problemáticas y potenciali-dades.

Visión del territorio competitivo

Las capacidades productivas que un lugar posee en función del desarrollo, pero aun no se han explotado en toda su magnitud. Es la apreciación idealizada o conjun-to de ideas generales de lo que se desea o que señale el rumbo y la dirección del territorio en el futuro.

La competitividad de un territorio es resultado del es-fuerzo organizativo e institucional del conjunto de acto-res que son parte de esa sociedad (Cepal, 1996).

Planeación territorial y participativa

Desde la concepción del pensamiento estratégico, se define como la coordinación de mentes creativas con una perspectiva común que permite la ordenación para avanzar hacia el futuro de una manera constructiva e in-terrelacionada para todos los involucrados. Proceso de decidir anticipadamente qué se ha de hacer y cómo, lo que supone la selección de objetivos y el desarrollo de políticas, programas, y presupuestos para lograrlos.

La planeación analiza la situación actual de los distintos territorios, por medio de variables, indicadores, datos, métodos y técnicas, cuyo resultado de todo es la deter-minación de problemáticas así como el planteamien-to de varias alternativas de su solución. (Rojas y Cruz, 2007).

2. Hallazgos y características desde la categoría de planeación estratégica como pilar del desarrollo empresarial territorial

La planeación estratégica para el desarrollo económico empresarial de las comunas o el desarrollo económico local territorial se define -desde los enfoques asociati-vos de cadena sectorial, colectiva y solidaria- con las siguientes características2: La identificación, calificación y priorización de problemas y necesidades para el esta-blecimiento de líneas base y la definición de los escena-rios estratégicos de desarrollo económico empresarial; visión compartida buscando la generación de riqueza colectiva; misión colectiva; determinación de estrate-

gias que toquen la institucionalidad, la asociatividad y la integración empresarial para el desarrollo económico local; proyectos que profundicen la consolidación del tejido empresarial, el fortalecimiento de las economías locales y su articulación a los mercados regional, nacio-nal e internacional.

Así las cosas, se puede identificar dos subcategorías que determinan el actual desarrollo de la planeación estraté-gica en el territorio:

2.1. La carencia de visión de territorio competitivo obstaculiza las posibilidades para el desarrollo em-presarial

Las políticas públicas de inclusión y promoción de la participación de la ciudadanía en los ejercicios de pla-neación, sin duda lograrán mejorar los procesos de pla-neación y desarrollo de la sociedad, sin embargo, estos conceptos e instrumentos, aunque se conocen, no han sido totalmente incorporados en la sociedad.

Hay algunos elementos básicos participativos que al-gunos actores vienen asumiendo con responsabilidad, pero que aún no han logrado profundizar y universali-zarlo, por distintas circunstancias de carácter cultural, social, político y económico.

Ejercicios particulares de desarrollo económico han permitido avanzar en el direccionamiento estratégico de casos particulares de empresas y organizaciones del territorio, sin embargo, no hay un pensamiento colectivo y articulador de todas estas buenas prácticas que logre orientar un trabajo de visión colectiva y clave para el de-sarrollo económico del territorio.

Las empresas, los individuos y las organizaciones tienen particularidades e intereses que son ciertamente racio-nales pero desde su mirada propia e individualista, de resultados y tareas inmediatistas, puntuales y sin la mi-rada estratégica de largo plazo.

Aún se requieren de verdaderos espacios para el debate, la construcción de propuestas y la orientación colectiva del desarrollo económico y territorial, para que igual-mente esta sea coherente, sostenible, alineada y articu-lada a los lineamientos, tendencias y dinámicas de polí-ticas locales, regionales, nacionales e internacionales. Se

2 Ver: Sistematización de la Experiencia Componente de Iniciación y Fortalecimiento Empresarial –CIFE–, Centro de Investigaciones y Prospectiva ESUMER, Junio 2007.

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3 Nodefine laformalizacióncomoconceptomeramente legal (registroanteCámaradeComerciodeMedellíno IndustriayComercio,etc.)oestadístico(empresas de más de 10 empleados), sino como el conjunto y estructura organizacional y de gestión de la empresa o el territorio.

requiere que la respuesta sea estructural, de impacto y con proyección de largo aliento.

Es necesario partir de la mirada sistémica de desarrollo económico y social que se viene promoviendo en el te-rritorio, trascendiendo los enfoques sectoriales y empre-sariales a los de territorios. La mirada es que el desarrollo y la competitividad no son solamente responsabilidad del sector empresarial sino que parte de un conjunto de variables que hacen del territorio el espacio para lograr esos mejores desarrollos productivos y competitivos.

El desarrollo local debe ser planeado y tratado con una mirada estratégica de territorio competitivo como po-sibilidad, no solo para el sector empresarial, sino para el desarrollo de actividades económicas, sociocultura-les y político-administrativas. Requiere del desarrollo de actividades interrelacionadas de esas dimensiones, de la planificación territorial con alta interacción con la estrategia de lo público-privado, de la existencia de agrupamientos empresariales asociativos, y de la forma-lización3, entre otros.

Ese territorio debe ser el escenario de articulación y co-ordinación de actores, instituciones y políticas públicas, en los cuales los elementos socio-culturales y de identi-dad se entrelazan con las actividades económicas loca-les influenciándose de forma recíproca (Alburquerque, 2004).

Ese territorio debe ser el escenario de articulación y co-ordinación de actores, instituciones y políticas públicas, en los cuales los elementos socio-culturales y de identi-dad se entrelazan con las actividades económicas loca-les influenciándose de forma recíproca (Alburquerque, 2004).

2.2. Avances en la articulación a planes de desarrollo y dinámicas de ciudad

El territorio posee potencialidades internas (aún débiles pero en cantidades importantes) como infraestructu-ra, servicios e instituciones de apoyo, recurso humano competente y pertinente para el desarrollo, ambiente sociocultural atractivo, e igualmente, posee a su alre-dedor otras posibilidades externas similares o mejores para aprovechar, las cuales resultan estratégicas siempre y cuando se logren explotar y endogeneizar en efectos

favorables para la generación de los cambios y el desa-rrollo local.

Es una condición necesaria conocer los lineamientos de desarrollo y las políticas internacionales, nacionales, regionales y locales para direccionar y gestionar la pla-neación de un territorio (en este caso, una comuna de la ciudad) al desarrollo de un territorio más amplio (en nuestro caso regional y municipal). Es necesario articu-larse a las dinámicas de desarrollo que marcan la pauta global y establecer mecanismos eficientes y efectivos que permitan el cambio positivo para la comunidad en general.

“El desarrollo comunitario comienza por el empren-dimiento de necesidades que deberán ser resueltas bajo las premisas de la integralidad y no solo como acciones separadas de la economía, la política y la cultura. El mundo del trabajo comunitario primero pasa por los objetivos de los sujetos enfrentados a la necesidad de organización y de manera secuencial, asumen nuevas formas de asociación solo cuando los análisis colectivos definen las nuevas formas de desarrollar su entorno” (Esumer-Acopi, 2007).

Los actores que intervienen activamente en el desarro-llo del territorio deben tener la información total de los programas, proyectos, dinámicas y políticas de desarro-llo territorial, y la realidad manifiesta es que muchos de ellos no tienen completamente dicha información y sus competencias son frágiles, así que planear en este caso simplemente es un acto de voluntad, que no permite obtener mayores elementos para abrirse a la discusión sobre los procesos estructurales, integradores y articu-ladores del desarrollo. Así las cosas serían simplemente acciones de percepción y subjetividad que solamente responden a necesidades puntuales o coyunturales y cortoplacistas.

Adicionalmente, los actores comunitarios y líderes no pueden pensar que el Estado solamente asume funcio-nes como ente regulador, captador de recursos imposi-tivos o que su prioridad es ser asistencialista, este debe ser visto (y debe actuar) como un actor institucional orientador y jalonador de procesos participativos de de-sarrollo y crecimiento.

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3. El desarrollo empresarial - territorial requiere que las comunidades fortalezcan sus competencias de pensamiento estratégico y acumulen información pertinente para esos propósitos

Aquí se pretende mostrar algunas limitaciones de de-sarrollo empresarial - territorial y dejar constancia de algunas iniciativas que podrían contribuir a la política de fomento empresarial y el desarrollo del territorio, por supuesto, tomando como referente los lineamientos na-cionales e internacionales, y la lectura de las experien-cias de las comunas de Medellín.

3.1. Incipiente enfoque estratégico de desarrollo em-presarial desde la comunidad

La definición de apuestas estratégicas de desarrollo em-presarial de acuerdo a las potencialidades de los territo-rios. Los planes de negocios o instrumentos de desarro-llo deben ser los orientadores de la acción empresarial y que las organizaciones de segundo grado y la comuni-dad sean los aglutinantes y gestores del desarrollo em-presarial.

Es necesario avanzar en temas relacionados con las pro-puestas estratégicas para el desarrollo empresarial - te-rritorial y es también funcional, cerrar las contradicciones entre los actores que hacen parte del mismo objetivo.

Se trata de trabajar con cada una de las dimensiones y actores que inciden en el territorio, de aprovechar los re-cursos existentes que brinda la comuna y de las poten-ciales oportunidades que entrega el macroentorno. Pero necesariamente todas esas variables, dimensiones o po-tencialidades deben estar interrelacionadas y deben ser parte del pensamiento y direccionamiento estratégico de ese territorio. Cada uno desde su mirada debe apor-tar, ser complementario y generar las condiciones nece-sarias para lograr un propósito común de la colectividad, participativo, democrático e incluyente.

Desde la mirada económica, los empresarios pueden usar eficientemente los factores productivos, generar economías de escala y aumentar la productividad a niveles que permiten mejorar la competitividad en los mercados. Desde lo sociocultural, donde el sistema de

relaciones económicas y sociales, las instituciones loca-les y los valores sirven de base al proceso de desarrollo. Desde lo político administrativo, donde que las iniciati-vas locales crean un entorno favorable a la producción e impulsan el desarrollo y bienestar de la sociedad.

Se requiere un esfuerzo arduo de trabajo de equipo en-tre los actores, bajo los principios de la democracia y la participación, de discusiones, debates y consensos, se requiere del poder (económico, cultural, político, entre otros) no para imponer metodologías, pensamientos individualistas sino colectivos, no para limitar acciones sino para impulsar el desarrollo como un todo. Las de-cisiones deben ser posiciones de carácter institucional no de personas que representan una institución. Deben ser decisiones donde prevalece lo técnico y lo estraté-gico, no el poder, lo emocional y el favor político. El reto que tiene la comunidad es la capacidad para articular, desarrollar y controlar esas transformaciones y nuevas lógicas socioeconómicas que ocurren y ocurrirán en el ámbito en que viven.

Esos retos podrían ser asumidos, entre otros, por las co-misiones económicas y las organizaciones encargadas4

de velar por el cumplimiento del desarrollo y bienestar de la colectividad, las cuales deben ser conformadas y estructuradas formalmente, y que siempre trabajen en función de un mismo propósito colectivo.

Igualmente, dentro de esa estructura, se deben proponer metas y diseñar instrumentos que relacionen el alcance y el impacto de dichas apuestas estratégicas. Sólo en la medida en que se definan metas claras y procedimien-tos para hacerles seguimiento, es posible identificar los resultados de gestión e identificar los elementos que permitan mejorar los procesos y proyectos futuros. Di-chas capacidades deben ser abordadas desde la misma formación en competencias en pensamiento estratégi-co, lo cual se detalla a continuación.

3.2. Las comunidades carecen de competencias para el pensamiento estratégico y desconocen los planes de desarrollo comunales.

El desarrollo de competencias para el pensamiento estratégico

Se requiere fomentar, desarrollar y consolidar iniciati-vas que velen por las transformaciones culturales y de

4 Figura desde Acuerdo 043 de 2007.

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pensamiento estratégico de la comunidad. Se trata de generar capacidades para que la población de manera consciente y con criterios académicos e investigativos -en el marco de un pensamiento sistémico, integral y entrelazado con las distintas dimensiones- diseñe, de-sarrolle y gestione planes estratégicos de largo aliento que favorezcan e impacten el desarrollo del territorio, de manera sostenible y sustentable, que igualmente, se inserten a los procesos de cambio e innovación y actúen bajo el marco de políticas y principios del desarrollo re-gional, municipal y comunal.

Con esas capacidades adquiridas por la comunidad se podrán identificar las estrategias de Desarrollo Econó-mico Local (territorial), partiendo de la definición de los sectores apuestas, que igualmente, describa y sean soportes los lineamientos internacionales, nacionales y locales. Por ejemplo, los lineamientos parten desde el fortalecimiento institucional de los gobiernos loca-les (responsabilidades y competencias), la dinámica creciente de participación ciudadana, la búsqueda de acuerdos de cooperación público-privada y el fomento de la mipymes desde un enfoque asociativo, innovación productiva, y todo ello, en el marco del desarrollo terri-torial. (Alburquerque, 2004).

El desarrollo de las competencias

Impulsar procesos de aprendizaje mediante acciones de formación y desarrollo, y la transformación de las men-talidades individualistas y cortoplacistas y las prácticas habituales.

Gerencial Ltda., en un estudio realizado para el Gobier-no nacional, identificó competencias básicas, las cuales pueden ser adaptables a los propósitos del pensamien-to estratégico en el territorio: en orden de importancia, entendimiento estratégico organizacional; trabajo en equipo; orientación a objetivos; integridad personal; liderazgo y proactividad, con menor reconocimiento, pero sin dejar de ser importantes, el pensamiento ge-rencial; capacidad de exploración, negociación y relacio-nes; habilidad personal y proyección Social. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2003).

Igualmente, desde las distintas opiniones académicas, se dice que los aspectos que contribuyen al desarrollo de las habilidades, valores y conocimientos requeridos para el pensamiento estratégico se pueden resumir en los siguientes apartados:

• Desdeelentornoeconómicoysocial,elanálisisinter-no y externo, las apuestas estratégicas de futuro y los

lineamientos de desarrollo, es decir, se debe actuar bajo el marco de políticas y principios que favorez-can su articulación e inserción a dinámicas de desa-rrollo en los distintos ámbitos territoriales (Interna-cional, nacional, regional, municipal y comunal).

• Elpensamientoestratégicoimplicalaparticipaciónyel compromiso de todas las áreas y actores de cual-quier organización o territorio, desde lo operativo hasta lo administrativo, desde lo técnico hasta el control, desde lo filosófico hasta lo político; por eso, es necesario el fomento de la confianza y la cultura estratégica.

• Los fundamentos y el pensamiento estratégico seconciben desde la visión y la misión compartida, los valores, objetivos y estrategias.

• Desdeloorganizacional,sedebetrabajarenlases-tructuras, roles, procedimientos, procesos y políticas e indicadores de gestión.

• Convienepromover lasestrategiasdegestiónparael desarrollo, bajo los enfoques de alianzas público-privada-comunidad, el desarrollo empresarial con carácter asociativo, la inserción a las dinámicas for-males y los nuevos mercados, negociaciones, coope-ración nacional e internacional, entre otras.

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Fundamentación de un sistema de evaluación a la gestión integral de los procesos universitarios sobre la base de la auditoría como proceso, para la Universidad Católica de Oriente

Rodrigo Mejía Gómez*

Resumen

En el presente trabajo de tesis se pretende dar respuesta a una permanente inquietud acerca de la gestión universitaria y la im-portancia de la evaluación integral de los procesos universitarios sobre la base de la auditoría como proceso, convirtiéndose ésta en la mejor herramienta gerencial.

Los sistemas organizacionales, y como tal, las instituciones uni-versitarias requieren asegurar su permanencia; se hace necesario entonces, dotar a éstos de filosofías gerenciales contemporáneas que les permitan identificar opciones de mejora a través de la per-manente observación de su desempeño.

El enfoque de procesos, el dinamismo de los sistemas, las estructu-ras flexibles, la calidad, la medición de la gestión, el mejoramiento continuo, la gestión del cambio, la innovación, el conocimiento, el desarrollo integral de individuos y organizaciones, la velocidad en la toma de decisiones, la información, la globalización y la competitividad; como variables del postmodernismo, deben ser evidenciadas en las organizaciones sociales, para ello se requie-re de una permanente observación de su realidad, con el fin de identificar aspectos críticos que requieren ser intervenidos con acciones de mejora eficaces que aseguren el desarrollo sostenible institucional.

El sistema de evaluación a la gestión integral de los procesos uni-versitarios sobre la base de la auditoría como proceso, se convier-te en un aporte teórico desde su fundamentación, y práctico, des-de su aplicación, que tributa a la nueva ciencia de la economía de la educación.

Palabras clave

Gestión integral, procesos sustantivos, organización inteligente, auditoría integral, proceso rector, proceso transversal, proceso dinamizador.

Abstract This thesis work seeks to answer to a constant concern about uni-versity management and the importance of the audit process as a managerial tool.

Organizational systems and universities as such, need to ensure their permanence. So, it is necessary then, to provide them with contemporary management philosophies that allow them to identify options for improvement through the constant monito-ring of their performance.

The process approach, systems dynamics, flexible structures, quality, management measurement, continuous improvement, change management, innovation, knowledge, individuals and or-ganizations integral development, decision making, information, globalization and competitiveness; as postmodernism variables, must be evidenced in social organizations, which requires a per-manent observation of their reality, in order to identify critical is-sues that need to be operated with effective improvement actions to ensure the institutions sustainable development.

The integral auditing system for the university processes becomes a theoretical contribution, from its foundation and practical, from its implementation, which is taxed at the new economics of edu-cation science.

* Doctor en Ciencias Pedagógicas de la Universidad de Pinar del Río de Cuba; Magíster en Administración; Especialista en Gerencia de la Calidad y Adminis-tradordeNegociosdelaUniversidadEafit.Docenteuniversitarioenprogramasdeposgrado.AuditorLíderIcontec.NormaISO9001/2000.

E-mail: romejia@une.net.co

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Key Words

Managerial tool, globalization and competitiveness, the integral auditing system.

Introducción

Comprender el concepto de universidad implica revisar su evolución histórica. Álvarez de Zayas (2000) explica: “La Universidad es la institución social que surgió objeti-vamente en un momento histórico determinado, a partir de las condiciones, posibilidades y necesidades que la misma sociedad generó, con el fin de lograr la conser-vación, desarrollo y promoción de la cultura de la hu-manidad, fundamentalmente mediante la formación de profesionales”. Entonces, la universidad puede ser consi-derada como una institución social conformada por un sistema de procesos conscientes, a través de los cuales se garantiza el desarrollo de la función anteriormente establecida.

La práctica universitaria ha permitido identificar tres procesos en la universidad: El docente educativo, el in-vestigativo y el de extensión. Estos procesos, reconoci-dos por la UNESCO, requieren de una sistemática eva-luación de su gestión con el fin de identificar acciones y decisiones que aseguren su mejoramiento continuo.

Entendemos por gestión, en una definición general, el conjunto de diligencias que se realizan y constituyen un proceso encaminado a lograr un resultado previamente determinado.

En la literatura especializada también se suele asumir a la gestión como “Dirección y Gobierno” entendidos es-tos conceptos como actividades para hacer que las co-sas funcionen, con capacidad para generar procesos de transformación de la realidad, con la participación de los miembros de la organización.

Con una connotación más actualizada, se considera la gestión como una función institucional global e integra-dora de todas las fuerzas que conforman una organiza-ción, articuladas y correlacionadas para el logro de un propósito compartido u objetivo común.

En el contexto de una institución de educación supe-rior ese propósito común es el logro de su misión. La gestión, así concebida, hace énfasis en la dirección y en el ejercicio del liderazgo para la gerencia de procesos, que requiere altos niveles de calidad de los mismos y en los actores que la ejercen, en términos de su formación personal, incluyendo el dominio de conocimientos ge-

nerales, la posesión de valores y actitudes positivas, de competencias profesionales referidas con el quehacer de la organización, y de habilidades especiales para las buenas relaciones humanas que le faciliten el trabajo compartido.

Ahora bien, los avances teóricos en el campo de la ges-tión de la educación son muy limitados, lo que histórica-mente se ha hecho en este campo es adaptar y adoptar principios, conceptos y estrategias, generados para la administración y la gestión de organizaciones industria-les, comerciales y de servicios.

El decidir, generar y controlar el cambio en la empre-sa y por ende en las instituciones de educación, no es una tarea sencilla, reviste una gran complejidad, que en buena medida se deriva de la necesidad de incorporar modificaciones en las maneras de hacer y pensar de las personas que integran la organización.

Tal y como muchas veces acontece en las empresas, también en las instituciones educativas las actividades de gestión se realizan de una manera establecida, for-mal o informalmente, y en consonancia con las normas, procedimientos o rutinas de trabajo existentes. Los or-ganigramas y manuales de funciones son unos buenos ejemplos de herramientas que se utilizan para consoli-dar y “fosilizar” los modos de hacer y de pensar. Es decir, los esquemas de trabajo están fijados de un modo con-creto, y hoy en día se siguen manteniendo con la ma-yor naturalidad. Esta situación recuerda el principio de inercia establecido por Newton en la física, en el que se afirma que “un sistema permanece en reposo mientras que no actúe una fuerza”.Para cambiar, se requiere disponer de un buen diagnós-tico acompañado de un plan de acción y es necesario considerar una serie de aspectos claves que en muchas ocasiones pasan desapercibidos o equivocadamente se suponen.

Consideramos la organización de una institución edu-cativa como un todo unificado. Sus objetivos, estrategia, tecnología, estructura y procesos organizacionales, tanto como las actitudes y aptitudes personales de sus miem-bros están interrelacionadas y son interdependientes.

El sistema de evaluación a la gestión integral de los procesos universitarios sobre la base de la auditoría como proceso, para la Universidad Católica de Oriente

Los modelos estructurales tradicionales con muchos ni-veles jerárquicos, funcionales, basados más en el princi-

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pio de la autoridad formal que en la autonomía ganada por las competencias desarrolladas y puestas a dispo-sición de la institución no permiten crear la cultura del cambio, condición permanente, como regularidad, en todas las instituciones de educación superior.

El diseño de estructura institucional con enfoque de procesos permite superar las dificultades de los dise-ños funcionales, se determinan los niveles de impor-tancia desde la categoría del proceso; en este orden de ideas, se denominan como procesos de gestión de la alta dirección, aquellos que responden por el direccio-namiento estratégico; como procesos misionales o del conocimiento, considerados de realización o medulares, aquellos que responden por la actividad esencial de la institución, que para el caso de la universidad son: inves-tigación, docencia y extensión; y como procesos de apo-yo o de soporte, aquellos que están más en función de los recursos físicos o materiales, financieros y humanos.

Una vez identificados los procesos, se establecen las re-laciones de tipo sistémico entre ellos, lo que determina la estructura organizativa como tal. La calidad del resul-tado a alcanzar depende, en buena parte, de la calidad de la interrelación de los procesos como expresión de la dinámica del sistema. Cada proceso, a su vez, identifica sus componentes: objetivo, alcance, recursos, requisitos, actividades, entradas, proveedores, salidas, receptores de la formación, normatividad aplicable, niveles de res-ponsabilidad y autoridad, procedimientos, registros e indicadores de gestión.

Figura 1.

El concepto de integración en la auditoría a la ges-tión integral

La auditoría a la gestión integral de los procesos universi-tarios hace referencia al proceso evaluativo de la gestión integrada de los procesos sustantivos y administrativos de las instituciones educativas, para obtener registros, declaraciones de hechos o cualquier otra información que sea pertinente y verificable, que permite su evalua-ción de manera objetiva. Esto con el fin de determinar la calidad, extensión y profundidad en que se cumplen los objetivos planificados, las políticas y procedimientos documentados y los requisitos aplicables, de tal manera que se determinen, previo análisis de los resultados, ac-ciones de mejora que aseguren el desarrollo institucio-nal desde una visión integral y holística de los mismos.

L. B. Sawyer, reconocido como una autoridad en el cam-po de la Auditoría Interna, en una primera definición sobre Auditoría Operativa dice que es “una revisión que comprende las actividades, sistemas y controles dentro de una Empresa para conseguir economía, eficiencia, efectividad o eficacia, u otros objetivos”. Más adelante plantea que se precisa otra definición para describir la amplitud de evaluaciones que contempla la moderna Auditoría Interna, la cual describe de forma resumida como “una sistemática y objetiva evaluación realiza-da por auditores internos, de las diversas operaciones y controles de una organización, para determinar si se siguen las políticas y procedimientos aceptables, si se si-guen las normas establecidas, si se utilizan los recursos eficientemente y sí se han alcanzado los objetivos de la organización”1. Es así, que en la fundamentación del sistema de evalua-ción a la gestión integral de los procesos universitarios sobre la base de la auditoría como proceso, para la Uni-versidad Católica de Oriente, se considera el concepto de integralidad desde tres enfoques:

1. Las auditorías internas son realizadas teniendo como criterios de auditoría, la observación de la Institución dentro del enfoque sistémico y estableciendo las relaciones entre los componentes: entorno, contex-to estratégico, estructura, procesos, competencias, medición de la gestión y retroalimentación. Es decir, cada unidad de la institución evaluada tiene una fun-ción en cada uno de estos componentes.

1 Sawyer, L. B. (1981). The Practice of Modern Internal Auditing. Altamonte Springs – Florida (USA): Editorial “The Institute of Internal Auditors”

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2. En la realización de la auditoría interna con miras a evaluar la gestión de cada proceso de la institución, se observa el cumplimiento, el análisis y el segui-miento de los indicadores en las perspectivas forma-tiva y social, considerando su eficiencia y eficacia y determinando la relación causa-efecto entre ellos.

3. El informe consolidado de la realización de un ciclo

de auditoría interna a la institución le debe permi-tir a la alta dirección, un conocimiento integral de la misma y facilitar la toma de decisiones y la puesta en práctica de acciones de mejora pertinentes que aseguren la efectividad institucional a través de la eficacia de cada proceso.

Estos enfoques, consecuentemente aplicados al modelo de evaluación a la gestión integral sobre la base de la auditoría interna como proceso, garantizan los efectos beneficiosos de los modelos clásicos establecidos y per-miten además, de manera más efectiva, un conocimien-to del funcionamiento integral de la institución como base para la toma de decisiones estratégicas en cuanto a su perfeccionamiento, basado en el concepto de ges-tión integral de sus procesos sustantivos.

El modelo del sistema de evaluación a la gestión in-tegral de los procesos universitarios sobre la base de la auditoría como proceso

El sistema de evaluación a la gestión integral de los pro-cesos universitarios sobre la base de la auditoría como proceso se ha concebido desde tres componentes esen-ciales: la evaluación a la gestión integral de los procesos universitarios, como componente rector; la auditoría a la gestión integral de los procesos universitarios, como componente transversal; y la autoevaluación permanen-te, como componente dinamizador.

Establecidas las categorías de los componentes, que a su vez nos determinan la jerarquía de los mismos, se re-quiere precisar en las relaciones, frecuencias y elemen-tos constitutivos de cada uno de ellos.

El componente rector del modelo –la evaluación a la gestión integral de los procesos universitarios– se con-vierte en el componente fundamental para que la Uni-versidad Católica de Oriente –UCO– asegure el desarro-llo sostenible y la permanencia de la institución en el largo plazo; es además, el componente que determina la misión institucional y diseña el Modelo Pedagógico y el Proyecto Educativo institucional; como componente rector es el responsable de asegurar la pertinencia en lo formativo y social y la calidad institucional, como indi-

cadores de efectividad del sistema de gestión a la eva-luación integral de los procesos universitarios; es igual-mente el componente que determina los recursos para la implementación de las acciones de mejora identifica-das como resultado de la implementación del proceso de auditorías internas.

La evaluación a la gestión integral de los procesos uni-versitarios se lleva a cabo anualmente y es alimentada por el informe consolidado de la realización de los ciclos semestrales de auditoría interna, en calidad de compo-nente transversal, y por los registros correspondientes de la autoevaluación permanente de los procesos uni-versitarios, en calidad de componente dinamizador.

En el informe consolidado para efectos de la evaluación a la gestión integral de los procesos universitarios –de responsabilidad del directivo del proceso de control organizacional– contiene los siguientes registros: el se-guimiento a las acciones de mejora propuestas en la anterior evaluación; el estado de las acciones de mejo-ra implementadas por los diferentes procesos univer-sitarios, como producto de las auditorías internas y de la autoevaluación permanente; el comportamiento de los indicadores de gestión de cada uno de los procesos universitarios; y el informe de las auditorías internas con análisis de eficacia.

La alta dirección de la UCO, con participación de los di-ferentes estamentos universitarios, realiza un análisis exhaustivo del informe y como resultado de este toma decisiones y compromete acciones de mejora para el período siguiente, asignando para ello responsables, fe-chas de implementación y recursos requeridos, adicio-nalmente se determinan, de manera negociada con los directivos, las nuevas metas de los indicadores para cada uno de los procesos universitarios.

Figura 2.

No. 4561

El componente transversal del modelo –la auditoría a la gestión Integral de los procesos universitarios– se rea-liza a través de los siguientes momentos, considerados como etapas de la auditoría:

El antes (planificación), el durante (ejecución), el después (verificación) y la medición de impacto (mejora); confi-gurando así las etapas del ciclo: Planear, Hacer, Verificar y Mejorar (PHVA), como metodología para la gestión de procesos, lo que permite concluir que la auditoría misma es un proceso. Estos momentos caracterizan esencial-mente la dinámica metodológica de nuestro proceso de auditoría a la gestión integral.

La planificación consiste en la definición del objetivo de la auditoría, fecha, equipo auditor y sus roles, sitio de la auditoría, alcance, duración, recursos, idioma, criterios de la auditoría, instrumentos requeridos para la auditoría, metodología y fecha de entrega del informe.

En la etapa de ejecución se realiza la reunión previa a la auditoría, en la cual se confirma lo determinado en la etapa de planificación, se establecen las condiciones y reglas de juego, se pacta la fecha y hora de la reunión de cierre de la auditoría y se aplican las técnicas de re-colección de la información. Se hace uso de la observa-ción, entrevistas, aplicación de cuestionarios de distintas fuentes documentales e históricas a través del muestreo, como técnicas de análisis documental.

La información que se recolecte será la fuente a través de la cual se van a valorar las situaciones y se tomarán decisiones; si la información que se recoge no es válida y confiable, la auditoría carecerá de significado posterior.

La etapa de verificación es aquella de análisis y elabo-ración de conclusiones. Esta etapa se realiza para dar respuesta al objetivo de la auditoría. El equipo auditor en conjunto realiza dicho análisis y elabora el informe final de la auditoría, lo justifica ante la dirección de la institución y obtiene su aprobación.

El contenido del informe ha sido inicialmente compar-tido con el equipo de personas auditadas, de manera verbal, una vez concluye cada una de las entrevistas por parte del equipo auditor; esto para evitar sorpresas en el proceso de auditoría. El informe es redactado en térmi-nos de explicar los hallazgos: aspectos relevantes, reco-mendaciones de mejora e incumplimientos. El equipo auditor no plantea soluciones.

La etapa de mejora se realiza, a su vez, en dos subeta-pas: 1) El equipo auditado realiza un análisis de los ha-llazgos de la auditoría, toma decisiones y compromete acciones para la mejora del desempeño de su proceso, determina responsables, recursos, fechas de implemen-tación y actividades de seguimiento. En estas últimas se mide el impacto de las acciones en los niveles de los indicadores asignados al proceso. 2) El equipo auditor realiza seguimiento al cumplimiento de las actividades que evidencian las acciones de mejora propuestas e implementadas por el equipo auditado, aquí se mide la eficacia de las acciones. Posteriormente, en la realización de una nueva auditoría al proceso, se mide el impacto de las acciones de mejora implementadas por los dife-rentes procesos universitarios que incluyen los procesos sustantivos y administrativos de la institución.

El directivo del proceso de control organizacional es el responsable del proceso de auditoría a la gestión inte-gral de los procesos universitarios, y como tal es quien planifica la realización de los ciclos de auditoría interna, coordina con la alta dirección el objetivo, criterios y al-cance de las auditorías, asigna los equipos de auditores internos, responde por que su ejecución se ajuste a lo planificado, evalúa al equipo de auditores internos en su desempeño y realiza el informe consolidado de la audi-toría para ser entregado y justificado ante la dirección de la universidad.

Figura 3.El proceso de auditoría a la gestión integral de los procesos universitarios, como componente

transversal del modelo

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Figura 4.Flujograma de la auditoría2

2 NTC – ISO 19011 de 2002-11-27 Directrices para la auditoria de los sistemas de gestión.3 NTC – ISO 19011 de 2002-11-27 Directrices para la auditoría de los sistemas de gestión.

Le corresponde al componente dinamizador del mo-delo, la autoevaluación permanente, la responsabilidad por la realización de autoevaluaciones rutinarias por parte de cada proceso universitario, y para ello ejecuta las siguientes actividades esenciales:

• Seguimientoalcumplimientoyevaluacióndeefica-cia de las acciones determinadas, luego del análisis de los resultados de los indicadores de gestión, se-gún la periodicidad previamente determinada.

• Laimplementacióndeaccionesdemejoraderivadasdel seguimiento a las actividades planificadas por el proceso, con el fin de potenciar la capacidad del mis-mo.

• Elseguimientoalcumplimientoyevaluacióndeefi-cacia de las acciones determinadas como resultado de los hallazgos de las auditorías internas, con el fin

de eliminar las causas que las han originado, evitan-do así su recurrencia.

• La implementaciónde acciones preventivas con elfin de mitigar la ocurrencia de eventos potenciales como riesgos inherentes a la gestión universitaria.

Es importante anotar que la autoevaluación permanen-te debe asegurar el mejoramiento continuo del proceso y el cumplimiento de requisitos previamente determi-nados, de manera continua, para lo cual los directivos del proceso universitario y su equipo de trabajo deben desarrollar las competencias requeridas para ello; de esta forma el componente transversal, la auditoría a la gestión integral de los procesos universitarios, se con-vierte en un elemento de verificación del cumplimiento de requisitos y del mejoramiento continuo. En la verificación realizada por el proceso de auditoría a la gestión integral, este proceso identifica opciones de mejora, incumplimiento de requisitos, y riesgos poten-ciales de incumplimiento que no han sido identificados por los procesos universitarios en su autoevaluación permanente, dado que la auditoría lo hace desde la inte-gralidad del sistema universitario. Es así como se com-plementan los componentes transversales y el dinami-zador del sistema, para aportar información importante al componente rector: la evaluación a la gestión integral de los procesos universitarios.

Figura 6.La autoevaluación permanente, como componente

dinamizador

No. 4563

Conclusiones

Queda demostrado que el sistema de evaluación a la gestión integral de los procesos universitarios sobre la base de la auditoría como proceso, para la Universidad Católica de Oriente, le permitirá a esta, a través de su im-plementación, superar las deficiencias e insuficiencias del proceso de evaluación, con el fin de dar cumplimien-to a las exigencias sociales planteadas a la Universidad y asegurar el encargo social.

El sistema de evaluación a la gestión integral de los pro-cesos universitarios sobre la base de la auditoría como proceso, al resolver las deficiencias e insuficiencias en sus procesos de evaluación de gestión, se constituye en un aporte a la gestión educativa y una contribución a la economía de la educación, en función de fortalecer su gestión, haciéndola más eficiente en el uso de los recur-sos, más eficaz en el desempeño de sus procesos y más pertinente en lo formativo y lo social.

Figura 7.Sistema de Evaluación a la Gestión Integral de los

procesos universitarios sobre la base de la auditoría como proceso para la Universidad Católica de

Oriente –UCO–

Teniendo en cuenta el nuevo concepto de gestión por procesos desde el enfoque sistémico e integral, observa-do a través de la aplicación de la auditoría como proce-so, entra a ser un modelo gerencial que ayuda a resolver problemas de ineficiencias e ineficacias en todo tipo de organización social, en este caso y especialmente, en la Universidad Católica de Oriente.

La evaluación de la gestión integral de los procesos uni-versitarios podrá evidenciar la pertinencia en lo forma-tivo y lo social, la eficacia, eficiencia y efectividad de los mismos, las relaciones causales entre los componentes de la estructura, la formalidad de ésta y la informalidad de los sistemas de evaluación, asegurando así el control de la institución por parte de la alta dirección con miras a la consecución del desarrollo sostenible y a la creación de ventajas diferenciadoras en el sector educativo de ni-vel superior.

Se fortalecerá el desarrollo de competencias de gestión, desde las requeridas para la evaluación misma; la deter-minación e implementación de la medición de indica-dores; la aplicación de auditoría interna, hasta la toma de acciones de mejora eficaces y su correspondiente seguimiento posterior.

La aplicación sistemática y continua de la auditoría a la gestión integral como proceso y como componente transversal del sistema de evaluación a la gestión inte-gral de los procesos universitarios en la UCO se convier-te, en el mediano y largo plazo, en un proceso formativo para la institución, dado que en él están presentes las dimensiones instructiva, educativa y desarrolladora, lo que permitirá conseguir la transformación institucional con pertinencia y calidad.

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No. 4565

Política de publicaciones en la Revista MercatecLos autores de artículos, ensayos e informes de investi-gaciones para publicar en la Revista Mercatec, la Revista Institucional de Esumer, deberán considerar las siguien-tes directrices, definidas por el Comité Editorial, con el fin de procurar la calidad de esta publicación que busca hacer un aporte académico y científico, principalmente, en el tema económico-administrativo, investigativo y de pedagogía y didáctica, así como dar a conocer la Institu-ción y su filosofía.

1. CONDICIONES GENERALES

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Hoja de vida. Resumen actualizado que incluya di-rección, ciudad, teléfono, correo electrónico e iden-tificación. En esta deben especificarse los Datos académicos del (los) autor(es): Títulos de pregrado y posgrado, universidades que los otorgaron y fechas en que se obtuvieron (títulos en el idioma original) y los datos institucionales: Entidad donde trabaja(n) y cargo que desempeña(n) el(los) autor(es), grupo o centro de investigación al que pertenece.

Naturaleza del artículo. Se debe especificar si el artículo es producto de una investigación, tesis de grado, ensayo o reseña crítica. Si es resultado de una investigación se debe indicar título del proyecto, entidad que lo financió, la fecha en que se realizó, el código de registro, el procedimiento seguido y la validez del mismo, confiabilidad de la información y de los resultados. Así mismo, la metodología emplea-da, características, resultados obtenidos y posibles aplicaciones si se trata de investigaciones aplicadas.

Cuando sea de una investigación básica, señalar sus fundamentos (Teoría en la cual se apoya).

Reconocimientos. Toda aclaración sobre el trabajo (agradecimientos, colaboradores, financiadores, en-tre otros) se indicará con un asterisco en el título, que remite a una nota a pie de página.

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El resumen se redacta en tercera persona y en tiempo presente. Debe presentar la pregunta que responde el texto, el marco o perspectiva teórica asumida, la meto-dología empleada, las conclusiones, las líneas futuras de investigación y las aportaciones del trabajo.

ORIGEN:

Los artículos NO pueden ser notas de clase y cuando se trate de una traducción o del uso de material protegido por derechos de autor deberá contar con las debidas au-torizaciones de los autores.

Para la Revista Mercatec el envío del artículo indica que a la fecha de presentación del mismo, el (los) autor(es) certifica(n) y acepta(n) que el artículo es inédito y no ha sido aceptado para publicación en otra revista o publi-cación periódica.

2. TEMÁTICA Y PRESENTACIÓN:

Los artículos deben enfocarse en temas relacionados con los programas académicos (Mercadeo, Administra-ción, Finanzas, Logística, Comercio Internacional y Ge-

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rencia), o con tópicos que complementen a los mismos en sus dimensiones docente, investigativa o extensionis-ta, tales como líneas de investigación, esfuerzos investi-gativos, proyectos, así como en diferentes aspectos con-cernientes a la educación y al desarrollo social y cultural, los cuales se soportarán en el análisis de situaciones de actualidad, de investigaciones o producción intelectual de los docentes, estudiantes, egresados e invitados es-peciales, entre otros.

2.1. Notas a pie de página: Se emplearán sólo para ha-cer aclaraciones o aportar datos adicionales; no se em-plean para referencias bibliográficas.

2.2. Referencias bibliográficas: Se incluyen en el texto y se efectuarán con el sistema parentético (apellido, año, pag. ), por ejemplo (Arango, 2005, p. 23).

2.3. Citación de referencias bibliográficas: la Revista Mercatec utiliza las normas ISO con apoyo en las normas APA. Éstas deben ir al final del artículo, en orden alfabéti-co, con el siguiente formato:

Libros: APELLIDO, Nombre. Título. Edición. Ciudad. Edi-torial, año. No. de páginas.

NOTARIO, Ángel. Investigación Científica en las Institu-ciones de Educación Superior. 1ª ed. Medellín, Esumer, 2004. 257 p.

Ensayos dentro de compilaciones: APELLIDO, Nombre. “Título del ensayo”. En: Nombre Apellido (compiladores), Título del libro. Ciudad, rango de páginas citado. Edito-rial, fecha. Serie.

SILVA, Gabriel. “Carlos Lleras y Misael Pastrana: la refor-ma del Estado y desmonte del Frente Nacional”. En: Nue-va Historia de Colombia. Bogotá, tomo II, pp. 237 – 262. Planeta, 2001. 11 tomos.

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Artículos de revistas: APELLIDO, Nombre. “Título del ar-tículo”. Nombre de la revista, Ciudad, volumen (y/o nú-mero), rango de páginas citado. Fecha.

CARDONA, Giovanny; CARDONA, David y GRANADOS, Hernando. (2005). “Estudio prospectivo: La educación

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3. EVALUACIÓN

Los artículos recibidos serán remitidos al Comité Edito-rial, el cual tomará la decisión de enviarlos al Comité de Publicaciones, el que asignará evaluadores para la eva-luación del artículo, según criterios y formato para este efecto. Con base en la evaluación de los pares, se decidi-rá su publicación.

Se privilegiarán artículos que: 1. Sean producto de re-flexiones teóricas; 2. Sean resultado de investigaciones empíricas desarrolladas a partir de referentes teóricos que las oriente. 3. Sean revisiones críticas o compendia-doras sobre el estado del arte o el desarrollo de la temá-tica sobre la que versa el artículo. y 4. Que tengan rigor conceptual y metodológico en su campo.

Al hacer entrega de un artículo, el autor está aceptando los procedimientos emanados del Comité Editorial, del Comité de Publicaciones y de las directrices instituciona-les para evaluación y publicación del mismo. Igualmen-te, transfiere los derechos de autor a la Revista Mercatec, para su publicación en versión impresa o electrónica. Los autores de los artículos serán responsables de sus opiniones y no comprometerán la filosofía institucional.

4. ESTRUCTURA DEL ARTÍCULO

La presentación de los textos debe responder a la si-guiente estructura:

1. Titulo del artículo, debe ser claro, preciso e informativo.

2. Nombre del autor o autores en minúscula.

3. Breve reseña del autor (Títulos académicos, afiliación institucional, publicaciones).

4. Resumen en español y en inglés (abstract), de máxi-mo 150 palabras a doble espacio.

5. Palabras clave (En español e inglés).

6. Introducción.

7. Desarrollo.

8. Notas de pie de página (con fin aclaratorio o exten-sivo) y Referencias (bibliográficas) de carácter paren-tético: (Arango, 2005, p. 23) según lo estipulado.

9. Los cuadros, figuras, gráficos se enumeran consecuti-vamente y deber ir insertos en el texto en la coloca-ción que corresponde a la concepción y construcción del texto por parte del autor. Deben constituir una imagen inmodificable. (jpg, tif, gif, png u otro formato de imagen).

10. Las fotografías deben ir insertas en el texto en la co-locación que se quiere por parte del autor. También se deben anexar de modo independiente (extratex-to), los archivos digitalizados de las fotografías.

11. Cada cuadro o figura se acompañará de una leyenda que describa claramente el material presentado. Los cuadros, las figuras y las fotografías deben ser origi-nales del autor (es). Si son modificaciones o repro-ducciones de otro artículo o material, es necesario acompañar el permiso del editor correspondiente o en caso de que no existan restricciones a la libertad de uso, expresarlo de modo explícito.

12. Conclusiones

13. Bibliografía