Reporte No. 27352-PA Paraguay Definiendo una...

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Reporte No. 27352-PA

ParaguayDefiniendo una Estrategia para la Políticade Protección Social24 de Mayo de 2004

Unidad de Protección Social, Departamento de Desarrollo HumanoArgentina, Chile, Paraguay and UruguayOficina Regional de América Latina y el Caribe

Documento del Banco Mundial

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EQUIVALENTE MONETARIOUnidad Monetaria: Guaranies (PYG)

TAZA DE CAMBIO(Septiembre 8, 2004)

1 PYG= 0.000169 USD1 USD= 5,915 PYG

AÑO FISCAL¡ de Enero -31 de Diciembre

ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS

AECI Agencia Española de Cooperación InternacionalBM Banco MundialBCP Banco Central del ParaguayBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoCEBINFA Centros de Bienestar de la Infancia y la FamiliaCENADI Centro Nacional de Defensa de los Derechos de la InfanciaCEPAL Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina y el CaribeCIAC Centros Integrados de Acción Comunitaria,CIDA Agencia Canadiense para el Desarrollo InternacionalCIDEM Red de Centros de Iniciativas y Desarrollos para la Mujer de ParaguayDGEEC Dirección General de Estadísticas, Encuestas y CensosDIBEN Dirección Nacional de Beneficencia y Ayuda SocialEEB Educación Escolar BásicaEIH Encuesta Integrada de HogaresENREPD Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la DesigualdadIBR Instituto de Bienestar RuralIDH Índice de Desarrollo HumanoINDI Instituto Paraguayo del IndígenaIPS Instituto de Previsión SocialISS Instituto de la Seguridad SocialMDM Metas de Desarrollo del MilenioMEC Ministerio de Educación y CulturaMERCOSUR Mercado Común del SurMH Ministerio de HaciendaMSPyBS Ministerio de Salud Pública y Bienestar SocialNATC Niños y Adolescentes Trabajadores en la CalleOEA Organización de los Estados AmericanosOIT Organización Internacional del TrabajoONG Organización No GubernamentalOPS Organización Panamericana de la SaludPAN Programa Alimentario Nacional

PMD Programa para Promover la Participación de la Mujer en el DesarrolloPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPRIOME Programa de Igualdad de Oportunidades y Resultado para las Mujeres de la

EducaciónPROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación (México)PROPAIS Programa Paraguayo de Inversiones Sociales

SAAP Sociedades Administradoras de Ahorros PrevisionalesSAS Secretaría de Acción SocialSEDI Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo IntegralSIFEM Integrated System for the Formulation, Evaluation and Monitoring of Social

Programs and ProjectsSIPASS Sistema Paraguayo de Seguridad SocialSM Salario MínimoTESAIRA Salud Integral del Adolescente y Salud ReproductivaUNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

CulturaUNFPA Fondo de las Naciones Unidas para la PoblaciónUNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

Vicepresidente David de FerrantiDirector Subregional, LCC7C Axel van TrotsenburgDirectora del Departamento de Desarrollo Humano Ana Maria ArriagadaEconomista Líder de Desarrollo Humano Ariel FiszbeinJefe Sectorial de Desarrollo Humano, LCC7C Jesko S. HentschelGerente Sectorial de Protección Social Christopher ChamberlinGerente de Proyecto Rafael Rofman

NDICE

1. INTRODUCCIÓN Y RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................... 1

1.1. La necesidad de una visión estratégica ........................................................................... 3

2. LA SITUACIÓN ACTUAL ........................................................................... 7

2.1. La situación macroeconómica .......................................................................... 72.2. La situación demográfica .......................................................................... 102.3. La incidencia de la pobreza, su evolución y determinantes ................................................................... 112.4. Los problemas asociados a la pobreza .......................................................................... 172.5. Otras mediciones de la calidad de vida. La equidad, el Desarrollo Humano y las Metas de

Desarrollo del Milenio .......................................................................... 192.6. Los riesgos sociales y sus indicadores .......................................................................... 22

3. LA POLITICA ACTUAL .......................................................................... 26

3.1. La política de asistencia social .......................................................................... 263.1.1. Los desafíos institucionales .......................................................................... 263.1.2. Las restricciones presupuestarias .......................................................................... 283.1.3. La focalización, evaluaciones de impacto y auditorias ...................................................................... 293.1.4. Los programas existentes .......................................................................... 293.2. La política de seguridad social .......................................................................... 323.2.1. Organización institucional y estructura normativa .......................................................................... 323.2.2. La cobertura del sistema previsional ......................... ................................................. 343.2.3. La situación financiera y las proyecciones actuariales ...................................................................... 37

4. LAS PROPUESTAS DE REFORMA .......................................................................... 43

4.1. La Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad . ................................................. 434.1.1. Virtudes y riesgos de la ENREPD .......................................................................... 454.2. La reforma de la Seguridad Social .......................................................................... 464.2.1. La reforma estructural ........................................................................... 464.2.2. La reforma paramétrica .......................................................................... 484.2.3. La reforma a la Caja Fiscal .......................................................................... 494.2.4. Ventajas, riesgos y limitaciones de las propuestas .......................................................................... 49

5. UNA APROXIMACIÓN INTEGRADA A LA PROTECCIÓN SOCIAL . . 52

5.1. La experiencia intemacional .......................................................................... 525.1.1. Los programas de reducción de la pobreza .......................................................................... 525.1.2. La experiencia en el área previsional .......................................................................... 565.2. Las condiciones institucionales en Paraguay .......................................................................... 585.3. La política de asistencia social .......................................................................... 595.3.1. La población objetivo .......................................................................... 605.3.2. Mecanismos de focalización .......................................................................... 605.3.3. Presupuesto, impacto y auditoria .......................................................................... 625.3.4. El desarrollo de la estrategia .......................................................................... 635.4. Reorganizando el sistema de protección económica para los ancianos: Una estrategia inclusiva ... 645.4.1. El pilar básico de protección contra la pobreza .......................................................................... 645.4.2. El pilar de sustitución de ingresos .......................................................................... 665.4.3. Una estrategia progresiva .......................................................................... 67

6. CONCLUSIONES .......................................................................... 69

7. REFERENCIAS .............. 73

8. ANEXOS.76

8.1. PROGRAMAS DE ASISTENCIA SOCIAL IDENTIFICADOS .......................... ............................... 768.2. ANEXO ESTADISTICO .......................................................................... 88

TABLAS

Tabla 1. Crecimiento promedio del PBlper cápita en América Latina, en porcentajes, 1960-2000 .......... 7Tabla 2. Gasto Publico Social y componentes, 1980-2000 (en % del PIB) .................................................... 8Tabla 3. Tasa de crecimiento demográfico y tasa global de fecundidad, América Latina, 1990-2000 ........ 11Tabla 4. Evolución de la Pobreza en Asunción y Total del País. Fechas disponibles 1983-2001 ............... 12Tabla 5. Variación de la Pobreza Extrema y Total, 1995-2000/01 .............................................................. 12Tabla 6. Personas y Hogares por estatus de pobreza y área de residencia. Total del País 2000-2001 ....... 13Tabla 7. Pobreza por edad y área de residencia. Total del País 2000-2001 ............................................... 15Tabla 8. Años de escolaridad alcanzados por la población adulta, según nivel de ingresos. Total del

País 2000-2001 .......................................................................... 18Tabla 9. Porcentaje de la población que asiste a instituciones de enseñanza fonnal, por edad y nivel

de ingresos. Total del País 2000-2001 .......................................................................... 18Tabla 10. Indicadores de salud, por nivel de ingresos. Total del País 2000-2001 ...................................... 19Tabla 11. Metas de desarrollo del milenio. Estado actual y perspectivas de cumplimiento ........................ 22Tabla 12. Riesgos por Grupo de edad, e indicadores principales y tipos de intervención posibles ............. 24Tabla 13. Intervenciones por Grupo de Riesgo y Vulnerabilidad ................................................................ 31Tabla 14. Incidencia de la pobreza con y sin efecto de beneficios previsionales. 2000-2001 ...................... 37Tabla 15. Resultado Financiero del IPS y los distintos fondos-2001 ........................................................... 38Tabla 16. Beneficiarios y Montos anualizados en la Caja Fiscal, 2003 ...................................................... 41Tabla 17. Déficit de la Caja Fiscal, por programa, como porcentaje del PIB (1999-2002) ....................... 42Tabla 18. Criterios y circunstancias adecuadas para cada tipo de método defocalización ......... .............. 56Tabla 19. Costo potencial de un beneficio no contributivo .......................................................................... 65Tabla 20. Opciones de política para avanzar hacia la implementación de una visión estratégica de

la Protección Social en Paraguay .......................................................................... 71

FIGURAS

Figura 1. Gasto Publico Social en distintos países de la región, 1998-99 (en % del PIB) ............................ 9Figura 2. PIB vs. Gasto Publico Social en América del Sur, alrededor de 1999 ......................................... 10Figura 3. Incidencia de la Pobreza por edad y área de residencia. Total del País 2000-2001 ................... 16Figura 4. Diferencial entre la incidencia de la pobreza entre los ancianos y el promedio, países

seleccionados de América Latina, alrededor de 1998 (excepto donde se indica el año) .......................... 17Figura 5. Coeficiente de Gíni en países seleccionados de América Latina, 1990 y 1999 ............................ 20Figura 6. índice de Desarrollo Humano, países del MERCOSUR, Bolivia y Perú. 1975-2000 .................. 21Figura 7. Gasto Público en Asistencia Social como % del PIB y por pobre, como porcentaje del

Salario Mínimo. 1980-2001 ............................................................................ 28Figura 8. Contribuyentes a los sistemas previsionales, como porcentaje de la Población

Económicamente Activa. Países de Sudamérica, alrededor de 2000 ....................................................... 35Figura 9. Beneficiarios de pensiones de 60 y más años, según edad y quintil de ingreso. 2000/01 ............ 36Figura 10. Relaciones de Dependencia potencial y efectiva. 2000-2075 ..................................................... 39Figura 11. Tasa de contribución necesaria para mantener al IPS en equilibrio. 2000-2075 ..................... 40

CUADROS

Cuadro 1. La importancia del autoconsumo en la medición de la pobreza en Paraguay ........................... 14Cuadro 2. La implementación de la Red .................... ...................................................... 45Cuadro 3. La regulación de los mercados de capitales y el sistema previsional .............. .......................... 51Cuadro 4. Los mecanismos de selección de los beneficiarios ...................................................................... 54

AGRADECIMIENTOS

Este informe fue preparado por un equipo del Banco Mundial, liderado por Rafael Rofman (Economista Seniorde Protección Social para América Latina y el Caribe). En las tareas participaron Montserrat Pallares(Especialista en Protección Social) y los consultores Natalia Capellari, Guillermo Cruces, Maria Amparo CruzSaco, Dante Piccioli y Jorge San Martino. Los distintos miembros del equipo redactaron documentos de base quesirvieron para la preparación del informe final, y que forman parte integral del mismo.

El equipo contó con el apoyo y guía fundamental de Axel van Trotsenburg (Director para Argentina, Chile,Paraguay y Uruguay), Ana-Maria Arriagada (Directora del Departamento de Desarrollo Humano para AméricaLatina y el Caribe, Jesko Hentschel (Jefe Sectorial de Desarrollo Humano para Argentina, Chile, Paraguay yUruguay) Ariel Fiszbein (Jefe Sectorial de Desarrollo Humano para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay(anterior) y Economista Líder de Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe), Christopher Chamberlin(Gerente Sectorial de Protección Social para América Latina y el Caribe) y Peter M. Hansen (Economista Líder yRepresentante Residente para Paraguay). Los colegas del Banco Mundial Quentin Wodon, Estanislao GacitúaMarió, Daniel Dulitzky, y Montserrat Meiro Lorenzo, del Banco Interamericano de Desarrollo Dino Caprirolo yJoaquín Domínguez; del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo María Noel Baeza y CarlosCarrera; y de la Oficina Internacional del Trabajo Fabio Bertranou fueron invalorables fuentes de información ycomentarios. Lerick Kebeck, Natalia Moncada, Martha P. Vargas en Washington y Gloria Duré en Asunciónbrindaron apoyo técnico a lo largo del proyecto. Margaret Grosh (Economista Líder de Protección Social),Carolina Sánchez Páramo (Economista, Reducción de la Pobreza para América Latina y el Caribe), y HermanVon Gersdorff (Economista Líder de Protección Social para Europa y Asia Central) fueron revisores internos delinforme.

Adicionalmente, el equipo agradece el apoyo de Aurelio Valera Amarilla, Ministro de la Secretaría de AcciónSocial, Jorge Méndez (SAS), José Buttner (Vice Ministro de Economía e Integración), Bernardo Navarro (MH) yThomas Otter, así como a funcionarios técnicos del Ministerio de Economía, la Secretaría de Acción Social, elInstituto de Previsión Social, la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos, la Dirección Nacional deBeneficencia y Ayuda Social y otros organismos públicos y privados en Paraguay para acceder a información ypor su participación en múltiples discusiones.

Aunque los funcionarios y técnicos de Paraguay y los distintos funcionarios del Banco Mundial y otrosorganismos han prestado una ayuda invalorable en la preparación del documento, el contenido del mismo es de laexclusiva responsabilidad del equipo de trabajo.

1. INTRODUCCIÓN Y RESUMEN EJECUTIVO

1. Paraguay es uno de los países más pobres de la región, con una alta proporción de la poblaciónresidiendo en zonas rurales y serios problemas distributivos. La situación económica es compleja, conserias dificultades fiscales y un nivel de endeudamiento externo de difícil sustentabilidad. El PIB percápita ha caído en forma sostenida en las dos últimas décadas, llegando a presentar un descenso del 9%en términos reales en el último lustro. Aproximadamente uno de cada tres paraguayos es pobre, y unode cada seis no tiene recursos para adquirir una canasta básica de alimentos. Esta situación haempeorado ligeramente en los últimos años si se considera la tasa de incidencia, pero al observar elnúmero de pobres es posible advertir que el mismo ha aumentado en cerca de un 35% entre 1995 y2000-01. De acuerdo al PNUD, Paraguay se encuentra en el puesto 90 entre los 173 países para losque se calcula el Índice de Desarrollo Humano.

2. Pese a la alta incidencia de la pobreza en todos los sectores, el Estado no ha respondidoadecuadamente a la necesidad de desarrollar una política que tienda a la protección efectiva de lapoblación. Las políticas de protección social en Paraguay en las últimas décadas no han logradoreducir la exposición y las consecuencias de los riesgos sociales, debido a problemas de diagnóstico,inadecuados diseños de programas, pobre implementación y restricciones presupuestarias.

3. En Paraguay existen dos tipos de programas de protección social, los dirigidos en formaespecífica al alivio de la pobreza y los que buscan proveer seguridad económica para los ancianos. Elprimer grupo incluye una amplia variedad de acciones financiadas por distintas agencias e institucionesgubernamentales, sin coordinación o planificación común, que en la mayoría de los casos sonejecutados a través de ONG. La mayoría de estos programas no tienen una definición clara de losobjetivos, ni identificación de beneficiarios o evaluaciones de impacto. Casi todos los programasconsisten en subsidios a la oferta de servicios sociales, en algunos casos en forma dispersa y en otroscomo parte de un esquema de fondos de inversión social. El presupuesto destinado a este sector esinsuficiente, y no existen criterios transparentes de focalización o procedimientos de evaluación deimpacto o auditoria, por lo que es prácticamente imposible saber si las acciones en desarrollo tienenalgún efecto sobre los niveles de pobreza.

4. En el área de protección económica de los ancianos, los programas existentes son un conjuntode ocho "cajas" previsionales que ofrecen beneficios contributivos a quienes se retiran de la vidaactiva. Si bien los recursos son más importantes que los utilizados en las políticas de asistencia social,los serios problemas de fragmentación y gestión y las dificultades para acceder a la cobertura resultanen un grave problema de equidad y eficiencia y, en algunos aspectos, en una excesiva e innecesariapresión fiscal.

5. El Gobierno ha identificado algunos de estos problemas en años recientes e intentó formularpropuestas de reformas, aunque restricciones de tipo político e institucional impidieron laimplementación de estas propuestas. La Secretaría de Acción Social ha desarrollado la EstrategiaNacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, pero las reformas institucionales y losprogramas de protección propuestos en la misma no se han implementado. Del mismo modo, tantodesde el Poder Ejecutivo como desde sectores parlamentarios se han propuesto reformas al sistema depensiones, pero las mismas no contaron con consensos mínimos que permitan su discusión yaprobación en el Congreso.

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6. Una política de asistencia social eficaz requiere la existencia de un marco institucionalapropiado, con autoridad para definir la asignación eficiente de los recursos. Los componentesdirigidos a mitigar los efectos de la pobreza (esto es, los programas de asistencia social y pensiones nocontributivas) deben operar coordinadamente, definiendo las prioridades en forma transparente. Unapolítica asistencial eficiente requerirá de mayores recursos que los que recibe en la actualidad, aunquela reasignación progresiva de los fondos destinados a una cantidad de programas sin efectos visibles ya subsidiar los beneficios previsionales de una minoría privilegiada debería permitir un primerdesarrollo importante.

7. Las políticas de asistencia social deben concentrarse en los grupos más vulnerables; los niños,para romper el círculo de pobreza, y los ancianos, ya que estos no pueden utilizar mecanismos demercado para mejorar sus condiciones de vida. Los individuos seleccionados deben ser identificadosmediante la aplicación de criterios objetivos y transparentes, como los mapas de pobreza para unprimer nivel de selección y la demanda de contraprestaciones de los beneficiarios, para forzar unaauto-focalización. La implementación de sistemas de evaluación de impacto y auditoria seránimprescindibles para asegurar la sustentabilidad de los programas.

8. En cuanto a la política previsional, parece necesario desarrollar una visión que integre losobjetivos de protección contra la pobreza en la vejez con los de distribución del consumo a lo largo delciclo de vida. Paraguay debe definir una estrategia para proteger a la enorme mayoría de los ancianosque en la actualidad no reciben beneficio alguno del sistema previsional, a la vez de corregir múltiplesfalencias en los sistemas contributivos, integrando los distintos programas existentes, revisando lascondiciones de participación para hacerlos fiscalmente sustentables en el mediano y largo plazo ymejorando la regulación de los mercados financieros a fm de aumentar la seguridad en la gestión de lasreservas.

9. Uno de los más llamativos desequilibrios del Paraguay es el manejo fmanciero de las políticasde protección social. Por un lado, el programa previsional del IPS mantiene un fuerte superávit, que espobremente administrado e invertido en activos de altísimo riesgo. Los programas de asistencia socialtienen un financiamiento mínimo, cercano al 0.3% del PIB y, al mismo tiempo, la Caja Fiscal cubre, encondiciones cercanas al equilibrio fmanciero corriente, a los empleados públicos, pero también generaun fuerte subsidio de casi el 2% del PIB para los retirados de las fuerzas armadas y de seguridad y losveteranos y sus descendientes. Estos recursos serían suficientes para financiar una política deprotección social integral, orientada a proteger a los más pobres y a generar oportunidades desuperación que hoy no existen.

10. A diferencia de otros informes sobre el tema de protección social, en el presente no sedesarrolla una evaluación detallada de las redes de seguridad social (Social Safety Net Assessment).Aunque se presenta un perfil de la pobreza y vulnerabilidad de la población paraguaya en la segundasección del documento, en el mismo no se incluye una discusión sobre los programas describiendoobjetivos, beneficiarios, mecanismos de focalización, cobertura, costos, impacto o financiamiento,1debido a que dicha información no está disponible. En la tercer sección se presentan algunos de losprogramas identificados, describiendo, cuando es posible, sus principales características, pero sinproponer una evaluación detallada de los mismos. Las dificultades para acceder a esta infornación sonen si mismas un síntoma de los problemas del sector en Paraguay, ya que se originan en que la mayoría

' Estas son algunas de las características que el documento "Social Safety Net Assessment. A Toolkitfor Latin Ameríca andthe Caribbean" (World Bank 2001) propone como elementos a considerar en la evaluación de las redes de seguridad social.

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de los programas existentes no tienen una clara definición de los aspectos mencionados, y su actividadefectiva es, en muchos casos, prácticamente nula.

11. Luego de plantear un marco conceptual como parte de esta introducción, la segunda seccióndel informe presenta una descripción actual y la evolución reciente de la situación macroeconómica,demográfica y de condiciones de vida de la población, incluyendo los indicadores de desarrollohumano y los objetivos y avances registrados respecto de las Metas de Desarrollo del Milenio, asícomo una caracterización de los riesgos a los que está expuesta la población. La tercer sección describelas políticas actuales, tanto en el área de asistencia social como en el de seguridad social, discutiendo laorganización institucional, la situación financiera y la efectividad de estas políticas. La cuarta seccióndel documento discute las propuestas de reformas desarrolladas por el Gobierno o por representantesdel Poder Legislativo. Finalmente, la quinta sección considera la experiencia internacional en laregión, señalando las experiencias positivas y los problemas encontrados, para presentar algunos de losprincipios sobre los que debería basarse una propuesta estratégica de protección social en Paraguay.Como parte de las conclusiones, se propone un grupo de prioridades de políticas para laimplementación de una nueva estrategia de protección social.

1.1. La Necesidad de una Visión Estratégica

12. Las políticas y programas de protección social en el Paraguay son el resultado de unaaproximación al problema caracterizada por la inexistencia de una visión estratégica integral. El sectorfunciona como el resultado de una acumulación de intentos parciales para promover acciones deprotección social, fuertemente influenciados por intereses sectoriales, pero los mismos raramente sedesarrollan en forma integrada o basados en un análisis riguroso de las necesidades reales de lapoblación. Una propuesta seria de reestructuración del sector requiere la formulación explícita de unmarco conceptual, a fin de identificar las prioridades en forma rigurosa y establecer metodologíasconsistentes para la selección y ejecución de acciones, desarrollando una visión integral de la políticade protección social en el país.

13. El debate sobre qué es y cuales son los objetivos de la Protección Social ha tenido un fuertedesarrollado en ámbitos académicos y técnicos en los últimos años. Existen distintas aproximaciones altema, vinculadas generalmente a la visión que se tiene sobre el rol del Estado, el funcionamiento de losmercados y la posibilidad que los individuos y hogares tienen de tomar decisiones racionales encircunstancias de restricciones severas. En la mayoría de los casos, el interés se concentra en optimizarel manejo de los riesgos a los que están expuestos los individuos. Desde un enfoque, se asume que losindividuos tienen la capacidad necesaria para tomar decisiones adecuadas que disminuyan suexposición a los distintos riesgos, por lo que la función de las políticas estatales debe ser facilitar laimplementación de dichas decisiones. En otros casos, el foco central es la responsabilidad de lasociedad en su conjunto, asumida a través del Estado, para brindar protección a los grupos que, pordistintas razones, no están en condiciones de obtenerla en forma independiente. Aunque los puntos departida son distintos, los enfoques no son necesariamente contradictorios, sino que se focalizan enaspectos distintos de la problemática para, en muchos casos, arribar a propuestas de políticascomplementarias.

14. Los riesgos que deben enfrentar los individuos y hogares tienen origen en la naturaleza(huracanes, terremotos, inundaciones), en instituciones sociales (desocupación, pobreza,analfabetismo) o en una combinación de ambos (imposibilidad de obtener ingresos en el mercado detrabajo, debido a razones de edad o salud). Los individuos tienen distintas alternativas para enfrentarestos riesgos. Por un lado, los individuos pueden ahorrar recursos en períodos de bonanza para

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disponer de una protección para épocas de crisis. Al mismo tiempo, es posible buscar un mecanismode aseguramiento contra los riesgos, sea este a través del mercado o provisto por una entidad estatal.Por último, es posible desarrollar acciones que disminuyan la probabilidad e intensidad con que lascatástrofes naturales o sociales afectan a los individuos. Estos tres mecanismos de protección tienencostos asociados, de tipo monetario en algunos casos y en especie, tiempo, etcétera en otros. En todaslas sociedades los individuos buscan protegerse de los riesgos mediante una combinación de losmecanismos mencionados, donde la importancia relativa de cada uno depende de la disponibilidad delos mismos y el acceso efectivo de los individuos y grupos sociales para utilizarlos.2

15. Históricamente, los riesgos sociales han sido administrados, con mayor o menor efectividad,compartiéndolos en un esquema similar a un aseguramiento entre los miembros de las familias o decomunidades reducidas. Sin embargo, existen dos tipos de restricciones para la utilización sistemáticade estos mecanismos: por un lado, la capacidad de los mismos es limitada y puede ser fácilmentesuperada por una crisis de mediana magnitud, en particular al no existir esquemas de diversificaciónapropiados. Por otro lado los procesos de urbanización, asalarización de la fuerza de trabajo ytransición demográfica de los últimos 200 años -que resultaron en una disminución en el tamaño de lasfamilias y la disolución de las familias extensas- también han limitado la efectividad de estosmecanismos de protección familiares. En algunas sociedades el desarrollo de mercados financieros hasuplido, al menos en parte, estas limitaciones, permitiendo que los individuos o familias adquieranseguros para protegerse, pero en otros casos las restricciones continúan siendo importantes, sea porineficiencias en los mercados o restricciones para el acceso a los mismos, por lo que la sociedad en suconjunto, a través del Estado, se encuentra ante la necesidad de proveer la protección necesaria.

16. Las políticas de protección social son los instrumentos utilizados por los Estados paraadministrar los riesgos sociales, reduciendo cuando es posible la probabilidad de que ocurran o, si soninevitables, sus efectos negativos. La eficiente gestión de estos riesgos requiere que los mismos esténclaramente identificados, considerando tanto sus efectos como el sector de la población con mayorprobabilidad de ser afectado por ellos, para así implementar las respuestas adecuadas a los mismos. Laexperiencia indica que no es posible ni deseable que el Estado intente asumir la responsabilidad deproteger a los ciudadanos de todos y cada uno de los riesgos en su totalidad. No es posible por lasrestricciones fiscales que, inevitablemente, siempre existen y por las dificultades operativas queimplicaría proteger completamente a la población, y no es deseable porque, al intervenir en formamasiva, el Estado puede destruir o impedir el desarrollo de mecanismos autónomos o desarrollados através de los mercados que cumplan el mismo rol en forma más eficiente.

17. El primer rol del Estado es la identificación de los riesgos que requieren el desarrollo de unapolítica de protección social. Una estrategia para enumerar en forma sistemática estos riesgos esconsiderar a los distintos grupos de población según sus características sociodemográficas, para luegoidentificar los riesgos a los que está expuesto cada uno de estos. Una aplicación habitual de estecriterio ha sido el análisis de ciclo de vida (Arraigada y Hall, 2001), donde se consideran los riesgosinherentes a cada grupo etario. Alternativamente, es posible considerar los distintos riesgos(desocupación, vejez, pobreza estructural, catástrofes naturales, etcétera) para luego identificar a lossectores de la sociedad con mayor probabilidad de sufrirlos. Por cualquiera de estas dos estrategias (o,idealmente, a través de un enfoque integrado) se puede lograr definir con precisión los problemas másgraves y a los grupos más vulnerables a los mismos. Si este proceso es realizado en forma eficaz,entonces será posible diseñar políticas públicas que focalicen el esfuerzo de la sociedad para

2 Para una discusión en detalle de los mecanismos disponibles, véase De Ferranti et al (2001).

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implementar programas que ofrezcan prevención, alivio o recuperación a los grupos más vulnerables asufrir las consecuencias de los principales riesgos.

18. En el contexto de este informe, nuestro interés se concentra en un tipo de riesgo particular, queaparece como central en la problemática de la población: la insuficiencia de los recursos monetarios,expresada a través de la pobreza. Con ese objetivo, se considera a los dos principales componentes delas políticas de protección social: la asistencia social y el sistema previsional. En el primer caso, elfoco se dirige a los programas y acciones destinados a aliviar la pobreza de la población en general,mientras que en el segundo el interés está en las acciones del Estado para proveer seguridad económicaa los ancianos, ya retirados del mercado de trabajo.

19. La diferencia central entre ambos tipos de programas responde a las características diferentesde los riesgos, las poblaciones expuestas y los instrumentos disponibles para la acción. En el primercaso, la pobreza puede originarse como resultado de problemas estructurales de la sociedad (bajainversión en capital humano y social, fuertes inequidades en la distribución del ingreso y la riqueza oen el acceso a oporunidades de desarrollo, existencia de mercados laborales fuertementefragmentados), así como a problemas de tipo coyuntural (aumentos temporales en la desocupación,catástrofes naturales). Si bien las políticas especificas para contrarrestar los efectos serán distintas encada caso, el principio sobre el que estas se construyen es que, dadas las condiciones adecuadas, losindividuos pueden sobreponerse a los problemas y generar recursos en forma autónoma para salir delestado de pobreza. Por ello, las políticas en esta área se orientan a ofrecer asistencia social, paraayudar a sobrellevar el período de crisis en un contexto en el que otros mecanismos de protección,como el ahorro o el aseguramiento a través del mercado no han funcionado, y promover el desarrollode un contexto económico y social que permita generar nuevas fuentes de ingresos genuinas ymecanismos de protección y prevención más eficientes. En este informe se considera elfuncionamniento en Paraguay de los mecanismos de protección a quienes han caído en una situación depobreza y carecen de recursos y capacidades propias para corregirlo. Por ello, se consideran laspolíticas de asistencia social y no aquellas vinculadas al desarrollo económico y social en general.

20. La situación de los ancianos retirados del mercado de trabajo por razones de edad o salud sediferencia en varios aspectos de aquellos que enfrentan períodos de pobreza en etapas activas. Por unlado, el "riesgo" de envejecer y dejar de percibir ingresos en el mercado de trabajo es muy alto, por loque es posible diseñar instrumentos que faciliten y promuevan el ahorro o el aseguramiento colectivo.Al mismo tiempo, la condición de retirado del mercado de trabajo por razones de edad es raramentereversible, por lo que los mecanismos de protección suelen ser muy costosos y proveen protecciónhasta la muerte. La literatura presenta una amplia discusión sobre la alternativa de utilizar mecanismosde ahorro o aseguramiento colectivo para la seguridad económica en la vejez, sin que exista unconsenso absoluto entre los distintos autores.

21. Los objetivos de los programas de protección económica de los ancianos son dos: facilitar elmantenimiento de un flujo de consumo razonable luego del retiro y limitar el riesgo de pobreza. Elprimer objetivo se vincula fuertemente con los mecanismos de ahorro, ya que los beneficios esperadosse deben relacionar con los ingresos existentes antes del retiro. En condiciones ideales, con perfectofuncionamiento de los mercados financieros y racionalidad de los individuos, la función demantenimiento del consumo debería operar en forma voluntaria adecuadamente, y el riesgo de pobrezase limitaría a los casos estructurales, es decir, a aquellos individuos que durante su etapa adultatambién se encontraban en condiciones de pobreza o situaciones catastróficas. Sin embargo, distintasfallas de mercado, asimetrías de información y presiones de tipo político de grupos de interés llevaron

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a la mayoría de los Estados, incluyendo al Paraguay, a diseñar sistemas de pensiones que se focalizanen el objetivo de suavizar el consumo y dejan de lado el rol de prevención de la pobreza.

22. Un modelo de protección social efectivo en el Paraguay debería identificar adecuadamente losdistintos riesgos existentes y promover acciones por parte del Estado que no se superpongan ni limitenlas acciones individuales, familiares o comunitarias, sino que las complementen. Para ello, esimprescindible plantear un sistema que concentre el esfuerzo en los sectores sociales más vulnerables ya la vez promueva, en un contexto de eficiencia y seguridad, el desarrollo de instrumentos de mercadoque pernitan el auto-aseguramiento a través del ahorro en los casos en que esto sea posible.

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2. LA SITUACIÓN ACTUAL

2.1. La Situación Macroeconómica

23. La evolución económica del Paraguay en la última década ha sido frágil, incluso en relación ala compleja situación de los países vecinos. El producto interno bruto aumentó a un ritmo inferior al2% anual durante la década de los 90, y la economía ha estado prácticamente estancada durante elsegundo lustro del decenio. El débil crecirniento real resultó en una sostenida caída del PIB per cápita,que disminuyó cerca de un 9% en términos reales en cinco años. Aunque Paraguay había tenido unamejor rendimiento que los otros países de la región en los años 70 y 80, en los 90 no logró sostener esatendencia. Así, Paraguay pasó de ser el segundo país con mayor crecimiento per cápita de la región enla década de los setenta a ser el segundo país con mayor decrecimiento en los noventas.

Tabla 1. Crecimiento Promedio del PBI per Cápita en América Latina, en Porcentajes,1960-2000

País 1960-70 1970-80 1980-90 1990-2000Argentina 2.50 1.40 -2.80 3.40Bolivia 0.50 1.70 -1.90 1.40Brasil 3.30 6.00 -0.30 1.30Chile 1.90 1.40 2.30 5.10Colombia 2.20 3.10 1.30 0.80Costa Rica 2.00 2.80 -0.40 3.00Ecuador 1.30 6.00 -0.40 -0.30El Salvador 2.20 0.00 -1.40 2.50Haití -1.40 2.60 -2.30 -2.50Honduras 1.60 2.20 -0.70 0.40Jamaica 3.40 -1.90 1.30 0.30Mexico 3.40 3.70 -0.20 1.90Nicaragua 3.50 -2.20 -3.90 -0.20Panama 4.80 1.50 -0.50 2.70Paraguay 1.80 5.90 -0.20 -0.70Peru 2.40 0.90 -2.60 2.30Republica Dominicana 2.90 4.30 0.40 4.10Trinidad y Tobago 3.90 5.40 -1.10 2.70Uruguay 0.40 2.70 -0.50 2.40Venezuela 1.50 -0.70 -1.60 -0.10PROMEDIO 2.20 2.30 -0.80 1.50

Fuente: Banco Mundial (2003)

24. El bajo crecimiento de la economía paraguaya en los años noventa se debe a varios motivos,incluyendo la productividad de los factores y la dinámica demográfica. De acuerdo a un estudio sobreel crecimiento económico en América Latina (Loayza et al, 2002), al descomponer el crecimiento delPIB según se deba a cambios en el trabajo, capital o productividad, se evidencia que esta última hasido la responsable de los problemas de crecimiento en Paraguay. En las últimas dos décadas del SigloXX la productividad de los factores dismninuyó a una tasa promedio del 1.8% anual, ubicando aParaguay en el segundo nivel más bajo de la región, después de Haití.

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25. El manejo de las cuentas fiscales y el endeudamiento público también ha tenido problemas enlos últimos años. Aunque aún es bajo en comparación a otros países de la región, el gasto público,como porcentaje del producto, se duplicó entre 1990 y 2000, cuando alcanzó al 22.7% del PIB. Si bienlos recursos también crecieron, el ritmo fue significativamente menor, alcanzando a un 30% en ladécada. Como consecuencia, el gobierno nacional ha sufrido importantes déficit, que fueronfinanciados con endeudamiento externo.

26. La deuda pública ha crecido en forma rápida en los últimos años, y pasó de representar un20% del PIB a mediados de la década pasada a cerca del 50% en la actualidad. Este altoendeudamiento implica una fuerte restricción por la necesidad de generar recursos para cumplir conpagos de servicios. Para mantener el endeudamiento al nivel actual, Paraguay necesita generar unsuperávit primario de al menos el 3% del PIB, un esfuerzo particularmente fuerte si se consideran losdéficit de los últimos años, que inevitablemente limitará las posibilidades de desarrollar e implementarpolíticas de protección social, en un contexto donde las necesidades de inversión pública, tanto enprogramas sociales como en infraestructura, son muy altas.

27. El crecimiento del gasto público total fue acompañado por un rápido crecimiento del gasto enlos sectores sociales, que pasó de un 3.4% del PIB en la década de los ochenta al 10.05% en el año2000. Entre los principales sectores, el mayor aumento se registró en educación, que cuadriplicó suparticipación en el PIB, mientras que la seguridad social fue el que menos creció. El rápidocrecimiento del gasto en los sectores sociales se explica en parte por el incremento demográfico, quegenera una sostenida demanda de servicios, aunque también ha crecido en forma significativa el gastoper cápita.

Tabla 2. Gasto Público Social y Componentes, 1980-2000 (en % del PIB)

Gasto Social GastoAños Educación Seguridad Salud Promoción y O TOTAL Publico

y Cultura Social alu Acción Social ros Total1980-1989 1,18% 1,35% 0,43% 0,01% 0,41% 3,38% 8,95%1990-1994 2,43% 2,74% 0,85% 0,07% 2,46% 8,55% 14,31%

1995 3,43% 2,30% 1,08% 0,18% 0,42% 7,41% 17,19%1996 3,75% 2,68% 1,22% 0,14% 0,29% 8,08% 17,25%1997 4,01% 2,48% 1,26% 0,18% 0,22% 8,15% 17,91%1998 4,07% 2,52% 1,35% 0,19% 0,07% 8,20% 18,53%1999 4,39% 3,22% 1,43% 0,28% 0,07% 9,39% 22,11%2000 4,89% 3,24% 1,44% 0,38% 0,10% 10,05% 22,71%

Fuente: Flood (2002)

28. Los dos principales componentes del gasto social, educación y seguridad social, explican cercadel 80% del total. Los gastos en promoción y asistencia social, que incluyen actividades de reducciónde la pobreza, han tenido un aumento importante en términos relativos, ya que pasaron de representarmenos del 0.1% del PIB a principios de la década de los noventa a más del triple en pocos años. Sinembargo, su magnitud en términos absolutos sigue siendo muy baja, lo que liEita fuertemente laefectividad de cualquier política en el área.

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Figura 1. Gasto Publico Social en distintos países de la región, 1998-99 (en % del PIB)

25%

Fune:CPA 201

10%

5% -

Fuente: CEPAL (2001)

29. El porcentaje del producto bruto interno que Paraguay destina a gastos sociales era, a fines dela década de los noventa, uno de los más bajos de Sudamérica, junto con Ecuador y Perú, en un nivelcercano al 50 por ciento del promedio regional. El limitado gasto se explica en parte por lo reducidodel sistema de seguridad social, pero aún en otros aspectos, como los gastos en salud, el porcentaje delPIB destinado era casi la mitad del de Bolivia o Brasil, y menos de un tercio del gasto de Argentina oColombia. La figura 2 muestra la relación entre el PIB per cápita y el gasto social como porcentaje delPIB de los distintos países de América del Sur. Allí se puede apreciar con claridad que no sólo el gastosocial en Paraguay es el segundo más bajo de la región, sino que el mismo es inferior al de otros paísescon menor PIB per cápita como Bolivia o Ecuador.

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Figura 2. PIB vs. Gasto Público Social en América del Sur, Alrededor de 1999

25 a URU

20 - *BR/ ARG

15 - COL

co

X 10

19 ~~~~PER5 PAR

01100 1100 2100 3100 4100 5100 6100 7100 8100

PIB per capita


2.2. La Situación Demográfica

30. Paraguay tiene una población de 5.2 millones de habitantes, siendo el quinto país menospoblado de América Latina, luego de Panamá, Uruguay, Costa Rica, y Nicaragua. La tasa decrecimiento es relativamente alta (2.2% anual), como resultado de un lento proceso de transicióndemográfica. Así, aunque la mortalidad ha descendido y la esperanza de vida al nacimiento es de 70.5años, los niveles de fecundidad aún son altos. La tasa global de fecundidad en el año 2000 era de 3.84niños por mujer, junto con Bolivia una de las dos más altas de Sudamérica.

31. La población paraguaya es muy joven, un 37% de la misma tiene menos de 15 años y sólo el4.9% tiene 65 años o más, indicadores que la colocan en un nivel cercano al de su vecina Bolivia perolejos de sus socios del MERCOSUR e incluso de los promedios de la región (donde los niñosrepresentan un 32% y los ancianos un 5.5% de la población total). A diferencia de otros países, lapoblación de Paraguay no ha envejecido en forma significativa en las últimas décadas, y es el únicopaís de Sudamérica donde la edad mediana de la población es inferior a 20 años. Este indicadoraumentó dos años entre 1975 y 2000, mientras que en la región el aumento fue de más de cinco años.

32. La participación de la población rural (43% del total) también es muy superior a la de lospaíses del Cono sur y de la región, donde sólo alcanza a un 25%. La distribución espacial de lapoblación es muy irregular, ya el 97.3% de la misma reside en la región oriental, que representa un40% del territorio, mientras que sólo el 2.7% de la población vive en la zona occidental, tambiénconocida como el Chaco Paraguayo, que cubre a un 60% del territorio.

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Tabla 3. Tasa de Crecimiento Demográfico y Tasa Global de Fecundidad, América Latina,1990-2000

Tasa Global de FecundidadPaís Tasa de Crecimiento (%) (niños x mujer)

1990 2000 1990 2000Argentina 1.3 1.2 2.83 2.44Bolivia 2.4 2.2 4.80 3.92Brasil 1.5 1.2 2.51 2.15Chile 1.6 1.2 2.54 2.35Colombia 1.9 1.7 3.01 2.62Costa Rica 3.1 2.0 3.00 2.67Cuba 0.6 0.3 1.60 1.55Ecuador 2.2 1.7 3.52 2.76El Salvador 2.1 1.8 3.52 2.88Guatemala 2.6 2.6 5.40 4.41Haití 1.9 1.8 4.79 3.98Honduras 2.9 2.5 4.92 3.72Jamaica 0.9 0.9 2.80 2.40Mexico 1.8 1.4 3.12 2.49Nicaragua 2.9 2.6 4.82 3.82Panama 1.9 1.4 2.88 2.42Paraguay 2.7 2.5 4.55 3.84Peru 1.8 1.5 3.70 2.86Republica Dominicana 1.7 1.6 3.16 2.71Trinidad y Tobago 0.8 0.5 2.10 1.50Uruguay 0.7 0.7 2.49 2.30Venezuela 2.3 1.8 3.29 2.72PROMEDIO 1.74 1.46 3.00 2.50

Fuente: CELADE (2003)

2.3. La Incidencia de la Pobreza, su Evolución y Determinantes

33. Más de un tercio de la población paraguaya (casi dos millones personas sobre un total de 5.2millones) vive por debajo de la línea de pobreza de acuerdo a la información de la EIH 2000/01. Comopuede observarse en la tabla 4, el 15,4% de la población vive en pobreza extrema (11,1% de loshogares), mientras que el 18,5% (15,3% de los hogares) puede cubrir la canasta básica de alimentospero no la canasta total.

34. Si bien no existen series históricas completamente comparables que permitan evaluar laevolución de la pobreza a lo largo del tiempo, la información disponible indica que luego de unsostenido descenso durante la década de los ochenta, en los últimos años se habría producido un rápidoaumento. La tabla 4 muestra como la incidencia de la pobreza parece haber aumentado en el total delpaís desde mediados de los 90, aunque no existen datos correspondientes a los últimos dos años paraverificar que ha ocurrido recientemente.

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Tabla 4. Evolución de la Pobreza en Asunción y Total del País. Fechas Disponibles 1983-2001

Año Pobreza total Pobreza Extrema

AMA* Total País Total País1983 39,5 - -

1984 43,4 - -

1985 38,3 - -1986 37,3 - -1987 34,4 - -

1988 30,2 - -1989 29,1 - -1990 29,7 - -1991 30,7 - -1992 26,0 - -1993 25,7 - -1994 23,8 - -1995 19,6 30,3 13,91996 19,5 - -

1997/98 16,9 32,1 17,31999 21,3 33,7 15,5

2000/01 25,1 33,8 15,4

Nota: AMA se refiere al área metropolitana de AsunciónFuente: Lee (2001) y Banco Mundial (2002)

35. El suave crecimiento en las tasas de pobreza total y extrema de los últimos años oculta unfenómeno muy preocupante. Debido a que la población de Paraguay continúa creciendo a un ritmorápido, el aumento de 3.5 puntos porcentuales en la pobreza total y de 1.5 puntos en la pobrezaextrema entre 1995 y 2000/01 implica que en 2000/01 había 300.000 más pobres que en 1995, unaumento del 20%, y 127.500 más pobres extremos, un 19% más que en 1995.

Tabla 5. Variación de la Pobreza Extrema y Total, 1995-2000/01

Variación1995 2000/01 Absoluta %

Pobreza ExtremaTasa 13.9% 15.4% 1.5%

Personas 669,000 796,500 127,500 19.1%

Pobreza TotalTasa 30.3% 33.8% 3.5%

Personas 1,460,000 1,753,000 293,000 20.1%Fuente Banco Mundial (2002)

36. La incidencia de la pobreza no es homogénea, sino que existe una gran heterogeneidad entredistintos grupos sociales. La principal diferencia se encuentra respecto del área de residencia, ya que lapoblación rural sufre tasas mucho más altas. El 25,1% de la población rural (598.600 personas, 17,9%de los hogares) vive en situación de pobreza extrema, proporción que se reduce a 7,1% en las áreasurbanas (197.900 personas, 5,9% de los hogares). Del mismo modo, la tasa de pobreza total es del41,2% en áreas rurales y de sólo el 27,6% en áreas urbanas.

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Tabla 6. Personas y Hogares por Estatus de Pobreza y Área de Residencia. Total del País 2000-2001

PersonasRural Urbano Total % Rural

Pobres Extremos 598,600 25.1% 197,900 7.1% 796,500 15.4% 75.2%Pobres No Extremos 383,100 16.1% 573,400 20.5% 956,500 18.5% 40.1%

Pobreza Total 981,700 41.2% 771,300 27.6% 1,753,000 33.8% 56.0%No Pobres 1,403,700 58.8% 2,026,300 72.4% 3,430,000 66.2% 40.9%

Total 2,385,400 100% 2,797,600 100% 5,183,000 100% 46.0%Hogares

Rural Urbano Total % RuralPobres Extremos 96,400 17.9% 41,400 5.9% 137,700 11.1% 70.0%

Pobres No Extremos 73,600 13.7% 116,400 16.5% 190,000 15.3% 38.7%Pobreza Total 170,000 31.5% 157,700 22.4% 327,700 26.3% 51.9%

No Pobres 369,000 68.5% 547,300 77.6% 916,200 73.7% 40.3%

Total 539,000 100% 705,000 100% 1,243,900 100% 43.3%

Fuente: Arza y Cruces (2003)

37. La incidencia de la pobreza y la indigencia es sustancialmente mayor al promedio de lapoblación entre los niños y jóvenes. La tabla 7 divide la población por grupo de edad, área deresidencia y estatus de pobreza. Puede observarse que entre los menores de cinco años, el 21,6% sonpobres extremos y el 22,8% son pobres no extremos, tasas significativamente mayores que lascorrespondientes a la población total (15,4% y 18,5%, respectivamente). Algo similar ocurre con losniños entre seis y catorce años. Entre ellos, el 21,3% sufren de pobreza extrema y el 20,9% de pobrezano extrema. En total, de los 2 millones de personas menores de quince años, 850 mil (el 43,1%) sonpobres, de los que 350 mil de ellos viven en áreas urbanas y 504 mil en áreas rurales. Nuevamente, latasa de pobreza total es mucho más alta en áreas rurales (49%) que en áreas urbanas (37%), y enambos casos dichas tasas son sustancialmente mayores al promedio nacional para toda la población del33,8%.

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Cuadro 1. La importancia del autoconsumo en la medición de la pobreza en Paraguay

La medición de la pobreza ha sido materia de fuertes debates técnicos y políticos, debido a las dificultades existentes paradefinir el concepto en forma operativa y a las implicancias que las distintas mediciones tienen sobre el debate político. La pobreza eshabitualmente definida como la incapacidad de acceder al consumo de bienes y servicios básicos por razones económicas, pero estadefinición debe ser transformada en un criterio mensurable en censos y encuestas. En América Latina la medición se ha realizado enmuchos casos en forma indirecta, mediante la identificación de "Necesidades Básicas Insatisfechas", esto es, la carencia dedeterminados consumos considerados imprescindibles en el hogar que se atribuye a la imposibilidad de adquirir dichos bienes yservicios por causa de la pobreza. Esta metodología tiene como ventaja la posibilidad de aplicarla a fuentes de datos de bajacomplejidad, pero los resultados generados no siempre son consistentes con la definición conceptual original. Alternativamente, laexistencia de encuestas que relevan información sobre el ingreso monetario de los hogares ha permnitido realizar medicionesconocidas como "línea de pobreza", donde los analistas estiman un nivel de ingreso mínimo (generalmente calculando el valor de unacanasta de alimentos considerada imprescindible para el hogar) y luego comparan este mínimo con el ingreso efectivo de los hogares,para entonces identificarlos como no pobres, pobres o indigentes. Una tercer metodología, menos usada por la falta de informaciónnecesaria, es similar a la anterior, pero en lugar de valuar una canasta de consumos básicos y compararla con el ingreso familiar, sereleva información sobre consumos, y se determina directamente si los consumos mínimos son satisfechos.

La información sobre pobreza presentada en este informe sigue la metodología más habitual, es decir, la medición de pobrezapor ingresos, con una corrección al imputarse el valor del alquiler en el caso de los propietarios de viviendas. Sin embargo, en el casode Paraguay la Encuesta de Hogares Integrada de 2000-2001 relevó no sólo ingresos, sino también consumos, por lo que es posibleintentar elaborar una medición basada en ese indicador. Las diferencias encontradas entre ambas metodologías son importantes, yaque la pobreza total a nivel nacional se reduce del 33.8% al 14.6%, mientras que la pobreza extrema se reduce del 15.4% al 2.5%.

Pobreza por metodología de medición y área de residencia. Total del País 2000-2001Urbano Rural Total

Consumo Ingreso Consumo Ingreso Consumo Ingreso

Pobres Extremos 1,60% 7,1% 3,50% 25,09% 2,50% 15,40%Pobres No Extremos 12,90% 20,5% 11,20% 16,06% 12,10% 18,50%Tasa de Pobreza Total 14,50% 27,6% 14,70% 41,15% 14,60% 33,80%No Pobres 85,50% 72,4% 85,30% 58,85% 85,40% 66,20%Fuente: Arza y Cruces (2003)

El efecto es especialmente fuerte en el área rural, donde la pobreza extrema por consumo es la séptima parte de la medida poringresos. Arza y Cruces (2003) muestran que, una vez normalizada por el nivel de la línea de pobreza, la distribución del ingreso esprácticamente idéntica a la distribución del consumo en áreas urbanas, por lo que la diferencia puede atribuirse en buena parte acausas metodológicas, pero en las áreas rurales existen claras diferencias y la distribución del consumo es mucho más equitativa quela del ingreso, y puede atribuirse a un alto volumen de producción para autoconsumo.

La importancia relativa del ahorro y el autoconsumo fue discutida en mayor detalle por Robles (1999a), quien, citando datos dela EHI 1997-98, encuentra que "en el área rural el autoconsumo significa la cuarta parte del consumo total de alimentos, siendo 36%en el caso de los pobres y 21% de los no pobres", y que "en los dominios urbanos, el 96% de los hogares lo hace [se alimenta]mediante la compra directa, mientras que en el área rural solo el 70% lo hace mediante esta forma y el 30 % restante vía elautoconsumo o las donaciones, un comportamiento consistente con lo que se observa en otras regiones de América Latina."

La limitada experiencia en Paraguay y la región con mediciones de pobreza por consumo, así como la inexistencia de un análisisdetallado de los posibles problemas metodológicos (posibles imprecisiones en las encuestas, diferencias en los precios imputados,etcétera) indican que si bien las diferencias son importantes, es necesario evaluar cuidadosamente la metodología para la medición depobreza por consumo, una tarea que excede el objetivo de este estudio, pero que sin duda debe quedar como un tema prioritario enfuturos análisis de la pobreza en Paraguay.

38. Los habitantes de zonas rurales están sobre-representados entre los pobres, fundamentalmenteentre los pobres extremos. De los 1,75 millones de pobres en el país, el 56% son habitantes de zonasrurales, a pesar de que sólo el 46% de la población total es rural. Este efecto se agudiza entre lospobres extremos, ya que un 75% de estos son residentes rurales.

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39. En cambio, la población adulta mayor (de 65 años o más) está expuesta a niveles de pobrezamenores al promedio, tanto en áreas rurales como urbanos. Esta diferencia se advierte especialmenteen relación a la pobreza extrema, donde la incidencia entre los ancianos es casi la mitad que en lapoblación en general.

Tabla 7. Pobreza por Edad y Área de Residencia. Total del País 2000-2001

Población Total% del total Pobres Extremos Pobres No Extremos

de laTotal población Total Incidencia Total Incidencia

Menos de 5 799,300 15.4% 172,700 21.6% 182,600 22.8%De 6 a 14 años 1,181,200 22.8% 251,600 21.3% 246,600 20.9%De 15 a 24 años 1,016,200 19.6% 133,300 13.1% 167,800 16.5%De 25 a 64 años 1,912,900 36.9% 215,300 11.3% 318,800 16.7%Más de 65 años 273,400 5.3% 23,600 8.6% 40,700 14.9%Total 5,183,000 100.0% 796,500 15.4% 956,500 18.5%

Población Urbana% del total Pobres Extremos Pobres No Extremos


Menos de 5 388,600 13.9% 43,000 11.1% 109,100 28.1%De 6 a 14 años 554,000 19.8% 59,400 10.7% 137,500 24.8%De 15 a 24 años 594,300 21.2% 31,100 5.2% 106,100 17.9%De 25 a 64 años 1,103,100 39.4% 55,900 5.1% 196,500 17.8%Más de 65 años 157,600 5.6% 8,500 5.4% 24,200 15.4%Total 2,797,600 100.0% 197,900 7.1% 573,400 20.5%

Población Rural% del total Pobres Extremos Pobres No Extremos


Menos de 5 410,700 17.2% 129,700 31.6% 73,500 17.9%De 6 a 14 años 627,200 26.3% 192,200 30.6% 109,100 17.4%De 15 a 24 años 421,900 17.7% 102,200 24.2% 61,700 14.6%De 25 a 64 años 809,800 33.9% 159,400 19.7% 122,300 15.1%Más de 65 años 115,800 4.9% 15,100 13.0% 16,500 14.2%Total 2,385,400 100.0% 598,600 25.1% 383,100 16.1%


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Figura 3. Incidencia de la Pobreza por edad y área de residencia. Total del País 2000-2001

Pobreza Total60%

ElTotal50% X|= o-be Urbano

40%

&20%

10%¡

0-5 6-14 15-24 edd25-64 65+ Total

35% -

30% - _ o Total|

edad25. La menor incidenciabdreoa Et emó no20% ____Rura_

25%

1 0%

~ 5%

0%

0-5 6-14 15-24 25-64 65+ Totaledad


40. La menor incidencia de pobreza entre los ancianos es un fenómeno que se observa en otrospaíses, como Argentina, Brasil y Perú; aunque también existen casos en los que el efecto registrado esel inverso (por ejemplo, en Colombia, México y Bolivia). Las diferencias parecerían deberse a laextensión de los sistemas de seguridad social, en algunos casos, y a la estructura de las familias enotros, sin que exista un patrón claro que explique esta tendencia.

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Figura 4. Diferencial entre la incidencia de la pobreza entre los ancianos y el promedio, paísesseleccionados de América Latina, alrededor de 1998 (excepto donde se indica el año)

Argernina (2002)

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Guatemala

El Salvador

Mexico ¡

Paraguay (2000-01)

Peru (2000) ¡

-30% -25% -20% -15% -10% -5% 0% 5% 10% 15% 20%

Fuente: Packard et al (2003), Indec (2003), Arza y Cruces (2003)

41. Además del área de residencia y la edad, otras características asociadas a la pobreza son eltamaño del hogar (ya que los hogares más grandes tienen mayor incidencia), la edad y sexo de los jefes(los hogares con jefas mujeres y más jóvenes sufren más la pobreza). Un determinante muy importantees el idioma hablado en el hogar: un 53% de la población paraguaya habla sólo guaraní; entre estos lapobreza alcanza al 45%, exactamente el triple del nivel que afecta a quienes sólo hablan español.Finalmente, el nivel de educación del jefe del hogar también es importante, así como la condición deempleo del mismo.

2.4. Los Problemas Asociados a la Pobreza

42. Ser pobre en el Paraguay implica dificultades que van más allá de la carencia de recursoscorrientes para adquirir bienes y servicios básicos. Los pobres tienen, además, serios problemas deacceso a servicios públicos, con ló que se hacen aún más difíciles las condiciones de vida y se refuerzaun círculo vicioso que dificulta la disminución de la pobreza en el mediano plazo. Así, por ejemplo, laSecretaría de Acción Social (SAS, 2002) indica que en las áreas urbanas el 50% de los pobresextremos utilizan pozos para obtener agua, mientras que entre los no pobres el 75% reciben agua dered. Del mismo modo, un 38% de los pobres extremos rurales no tienen acceso a la red de energíaeléctrica, porcentaje que sólo alcanza al 11% entre los no pobres rurales.

43. Las diferencias en acceso a la educación son críticas, en tanto se trata de una herramientacentral para la reducción de la pobreza. Si se considera a la población adulta (de 18 años y más), sepuede advertir que los años de escolaridad alcanzados por quienes se encuentran en el quintil más ricode la sociedad son más del doble de los del quintil más pobre. La diferencia es más alta entre lapoblación de mayor edad (entre la población de 65 y más años, los años de educación del quintil másrico son 3.6 veces los del quintil más pobre), indicando que las diferencias han sido muy importantesen el pasado pero se han reducido en tiempos recientes.

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Tabla 8. Añios de Escolaridad Alcanzados por la Población Adulta, Según Nivel de Ingresos.Total del País 2000-2001

Edad 20% más pobre 20% más rico Diferencia %18 a 45 años 5,1 11 116%46 a 65 años 3 9 200%

65 y más 1,8 6,5 261%Total 4,4 10,1 130%


44. Al considerar el acceso a la educación en la actualidad, se advierte que, aunque continúanalgunas diferencias, las mismas se han reducido significativamente en la escuela primaria. Entre lapoblación de 5 a 12 años de edad, la asistencia alcanza a un 86% entre los más pobres y un 94.4%entre los más ricos, una diferencia de algo menos del 10%. En cambio, la brecha se amplíarápidamente en los niveles superiores. En las edades correspondientes a la educación secundaria, elporcentaje de los más pobres que asisten a la escuela es de apenas superior al 50%, mientras que entrelos más ricos el mismo porcentaje es casi el 80%; y en las edades correspondientes a la educaciónsuperior la brecha alcanza al 228%, ya que sólo un 11% de los pobres asiste mientras que un 36% delos ricos se encuentran estudiando a estas edades.

Tabla 9. Porcentaje de la Población que Asiste a Instituciones de Enseñanza Formal, por Edad yNivel de Ingresos. Total del País 2000-2001

Edad 20% más pobre 20% más rico Dlferencia %5 a 12 años 86,0% 94,4% 9,8%13 a 18 años 53,6% 79,6% 48,5%19 a 25 años 10,9% 35,8% 228,4%


45. Los problemas e inequidades en el acceso en el área de salud son más graves que en el caso dela educación. Sólo un 20% de la población de Paraguay tiene algún tipo de seguro de salud, seapúblico o privado, pero entre la población más pobre sólo el 2.2% está protegido, mientras que en elquintil de ingresos más alto un 45% tiene seguro. La carencia de seguros no es adecuadamentereemplazada por un sistema de salud pública, como se advierte al considerar otros indicadores delsector salud. Por ejemplo, sólo un 17% de la población más pobre realizó consultas con un médico encaso de enfermedad o accidente y menos de un 12% recibió medicamentos gratuitos, mientras que losmismos indicadores para la población más rica alcanzan al 63.5% y 78.7% respectivamente. Lasdiferencias también son importantes al considerar las condiciones de salud reproductiva y nutriciónentre los niños, factores que, como se mencionó anteriormente, tienden a perpetuar la situación deinequidad.

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Tabla 10. Indicadores de Salud, por Nivel de Ingresos. Total del País 2000-2001

20% más pobre 20% más rico Diferencia %Tenencia de seguro de salud, público o 2,2% 45,2% 1954,5%

privadoRealizó consulta con un médico por una 17,0% 63,5% 273,6%

enfermedad reciente

Recibió medicamentos gratuitos 11,4% 78,7% 590,4%

Tuvo al menos un control prenatal 56,3% 85,0% 51,0%durante el embarazo

Parto en Hospital, Centro de Salud, 44,0% 92,7% 110,7%Clínica o Sanatorio

Porcentaje con nutrición normal o 45,5% 78,9% 73,4%superior según la talla para la edad


2.5. Otras Mediciones de la Calidad de Vida. La Equidad, el Desarrollo Humano ylas Metas de Desarrollo del Milenio

46. La incidencia de la pobreza es importante en cuanto refleja el porcentaje de la población queno logra mantener niveles de ingresos o consumo considerados necesarios para una vida digna. Sinembargo, existen otros criterios para medir el nivel de desarrollo social de un país, con indicadoresespecfficos. Entre estos, se destacan las mediciones de la desigualdad en el ingreso, así como otros dosinstrumentos desarrollados por las Naciones Unidas. El índice de Desarrollo Humano, preparado por elPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo, es un intento de sintetizar la situación de lospaíses en cuanto a su crecimiento económico pero también otras características sociales, como el nivelde educación y salud. Por otro lado, en el año 2000 la Cumbre de las Naciones Unidas adoptó unconjunto de objetivos de desarrollo conocido como las Metas de Desarrollo del Milenio, que define,para las distintas áreas de desarrollo económico y social, las mejoras que se aspira a alcanzar en lospróximos años.

47. La desigualdad en el ingreso en Paraguay era, a principios de la década de los noventa, una delas mas bajas de la región, ya que sólo Costa Rica presentaba un coeficiente de Gini menor. Sinembargo, el rápido deterioro de las condiciones económicas hizo que, entre los dieciséis mayorespaíses de América Latina, Paraguay pase del segundo al onceavo puesto. Este marcado deterioro en ladistribución del ingreso se vincula en forma directa con el aumento de la desocupación y la pobreza.

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Figura 5. Coeficiente de Gini en países seleccionados de América Latina, 1990 y 1999

ArgentinaBoliviaBrasilChile

ColomniaCosta Rica

EcuadorEl SalvadorGuatemala

HondurasMexico

NicaraguaPanama

ParaguayUruguay ,1990

Venezjela _ 1999

0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7


48. El índice de Desarrollo Humano (IDH) se construye en base a la combinación de tres índices;uno económico (PIB per cápita), uno de educación (que combina alfabetización de adultos ymatriculación de niños y- jóvenes) y uno de salud (la esperanza de vida al nacimiento). Los índices secalculan como el avance obtenido hacia un nivel de referencia considerado deseable, y el PNUDcalcula y publica los valores en forma anual para todos los países miembros de Naciones Unidas.

49. El IDH de Paraguay era de 0.740 en el año 2000, lo que lo colocaba en el puesto 90 entre los173 países que PNUD evaluó para ese año. Los países vecinos de Paraguay en el MERCOSURpresentaban índices más altos, al igual que Perú, y sólo Bolivia se encontraba por debajo de Paraguayen la región. El IDH de Paraguay ha mejorado desde la década de los setenta, cuando su valor era de0.665, pero es importante notar el aumento, especialmente en los noventa, fue más lento que en otrospaíses, resultando en una caída en la posición relativa. Así, mientras que en 1975 Paraguay seencontraba en el quinto puesto entre los países de América del Sur, fue superado por Colombia en losochenta y Brasil y Perú en los noventa, quedando en el octavo puesto en el año 2000.

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Figura 6. Índice de Desarrollo Humano, países del MERCOSUR, Bolivia y Perú. 1975-2000

09 |-Argenbna Uruguay0,9 s + Paraguay Brasil

-- Peru X Bolivia

0,8 -

0,6 E -__=

0,5 -

1975 1980 1985 1990 1995 2000

Fuente: UNDP (2003)

50. En el año 2000, Paraguay participó en la Cumbre del Milenio, una reunión de jefes de estadoconvocada por las Naciones Unidas para acordar objetivos de desarrollo globales. En esta cumbre seaprobaron las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM), un conjunto de objetivos respecto de laevolución de indicadores clave de desarrollo. Las MDM incluyen 8 metas, con 16 objetivos y 48indicadores.

51. La tabla 11 detalla las metas y objetivos, indicando el estado de situación actual en Paraguay.Un informe del programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2003) evalúa laprobabilidad de cumplimiento de cada una de las metas hacia el año 2015, definido como objetivo porla Cumbre del Milenio. Es evidente que el avance hacia el cumplimiento durante la década de 1990 hasido insuficiente, por lo que, de mantenerse las tendencias, será muy poco probable que se alcanzan losobjetivos buscados.

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Tabla 11. Metas de Desarrollo del Milenio. Estado Actual y Perspectivas de Cumplimiento

Meta Probabilidad de Estado actualcumplimiento

1. Erradicar la Extrema Ibbl La incidencia de la pobreza extrema haPobreza y el Hambre mproae aumentado durante los años 90

2. Alcanzar la educación Potencialmente Han mejorado las tasas netas de matricula enprimaria universal Probable la EEB, la tasa de supervivencia hasta quinto

grado y el alfabetismo

3. Promover la equidad degénero y el Potencialmente Mejora de la paridad en matricula escolarempoderamiento de las Probablemujeres

4. Reducir la tasa de Potencialmente Estancamiento en la reducción de lamortalidad de la niñez Probable Mortalidad Infantil, importante subregistro

pero aumento en vacunaciones

5. Altas tasas de mortalidad materna, baja5.Mejorar la salud materna Improbable .nttcoaia eproinstitucionalidad de partos

6. Combatir al VIH/SIDA, Potencialmente Crecimiento del SIDA_111V en mujeresel paludismo y otrasenfermeldpaludismoe s Probable embarazadas, reemergencia de tuberculosisenfermedades

7. Asegurar la Acelerado deterioro de recursos naturales,sostenibilidad del medio Improbable muy bajo acceso a agua potable yambiente alcantarillado

8. Desarrollar una sociedad Crecimiento de la deuda y desempleo,global para el desarrollo Improbable limitado acceso de los hogares a tecnología deinformación

Fuente: PNUD (2003)

52. El informe de PNUD considera, además de la probabilidad de cumplimiento de cada meta, lacapacidad de evaluación y seguimiento de las metas por parte del Estado Paraguayo. Al respecto, seseñala en varios casos la debilidad existente. Así, aunque la capacidad de recolección de datos y deseguimiento estadístico es considerada alta o buena en seis de las ocho metas, la capacidad deincorporar el análisis estadístico al diseño de políticas, planes y mecanismos de asignación de recursosy la existencia de mecanismos de monitoreo y evaluación es considerada débil en siete de las ochometas.

2.6. Los Riesgos Sociales y sus Indicadores

53. La discusión a lo largo de esta sección muestra la existencia de serios problemas respecto delas condiciones de vida de la población en Paraguay, con altos índices de incidencia de pobreza,

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insuficiente desarrollo humano, y serias dificultades para alcanzar las metas de desarrollo del milenioen los plazos planteados originalmente.

54. Si bien los problemas afectan a la población en general y, como se verán más adelante, lascausas y determinantes de los mismos pueden encontrarse en factores comunes, es ilustrativoconsiderar los riesgos especfficos que deben afrontar distintos grupos sociales, defindos según la etapadel ciclo de vida de cada uno. La tabla 12 muestra, para seis grupos etarios distintos, los principalesriesgos a los que se enfrentan, los indicadores de los mismos y sus valores actuales cuando estos estánvigentes y el tipo de intervención necesaria para subsanarlos o prevenirlos.

55. Entre los seis grupos identificados el que enfrenta las peores condiciones es el de los niñosmenores de cinco años, entre los que un 44.5% vive en condiciones de pobreza, cerca de la mitad deellos en indigencia. Aunque no se disponen de datos sobre la mortalidad infantil y en la niñez porstatus de pobreza, los altos índices agregados (29 por mil para los menores de un año, 36 por mil paralos menores de cinco) hacen sospechar que los diferenciales deben ser altos. Del mismo modo, lainformación sobre nutrición es clara, un 23.5% de los niños del primer quintil están desnutridos conrespecto a su relación peso-edad, incidencia que triplica a la de los sectores menos vulnerables. Laincidencia es mucho menor si se considera la relación peso-talla, pero aún así la diferencia por grupode ingreso es muy alta.3 En cuanto al problema educativo, se advierte que los diferenciales no son tanaltos, pero aún así el porcentaje de niños que no asiste al preescolar entre la población pobre eindigente supera el 50%.

56. El segundo grupo de interés -en este estudio es el de los ancianos. Si bien la incidencia depobreza e indigencia es menor que en otros grupos, la irreversibilidad de esta a través de mecanismosdel mercado de trabajo hace necesario atender a esta población. La cobertura del sistema de pensionesentre la población indigente es nula, mientras que entre los pobres no extremos alcanza a sólo el 3%,muy por debajo del 27% de quienes no son pobres.

3 La relación peso-talla se utiliza habitualmente para evaluar la desnutrición en el corto plazo, ya que problemas dealimentación en los niíos implican una rápida pérdida de peso, que puede corregirse rápidamente. En cambio, la relacióntaUa-edad indica la incidencia de la desnutrición crónica, que a lo largo del tiempo afecta el ritmo de crecimiento de los niñosde forma habitualmente irreversible.

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Tabla 12. Riesgos por Grupo de Edad, e Indicadores Principales y Tipos de Intervención Posibles

Grupos de edad Riesgos Pincapales Pnncipales indicadores de riesgo Valores de los indicadores Ilpo de intervenciónGrado de selecaonados

Pobreza (en %) No Indigentes Pobres no Prevención de riesgos Trataniento de riesgospobres indigentes

O a 5 años Mortalidad Mortalidad Infantil N/D N/D N/D Reducción de la pobreza Salud Materno-infantil

22.8 % pobres no Atrofias en el Mortalidad de menores de 5 años N/D N/D N/D Incremento de la coberturaindigentes desarrollo Desnutricón talla-edad* de programas de educación Cuidado del desnutrdo

21.6% indigentes Desnutrición Peso-edad* 6.9% 23.5% 16.6%

No asistencia al preescolar 0.5% 1.3% 0.9% P de edu< dóninidal46.6% 55.8% 48.9% .

De 6 a 14 aíños Educación deficiente Entrada tardía N/D N/D N/D Reducción de la pobreza Educación suplementaria

20.9% pobres no Repetición de grado 19.5% 35.8% 27.0% Reducción de ingresoindigentes No asistenda a la escuela 6.4% 12.4% 7.5% tardío, repetición e21.3% indigentes incremento en la calidad

De 15 a 24 años - Bajo desarrollo de No asistencia a la escuela 54.9% 73.7% 64.5% Reducción de la pobreza Educación suplementariacapital humano secundaria16.5% pobres no (calidad de educación Incremento en las Becas e ingresos suplementarios

indigentes y/o resu eduaos) Repetición de grado 24.9% 35.3% 26.8% inscripciones en escuela condicionados a la asistencia ay/o resultados) ~~~~~~~~~~~~secundaria clase

13.1% indigentes - Desempleo y bajos Tasa de desempleo seundariagclaseingresos (desempleados/activos) 14% 13.6% 13.0% Educacón sexual Programas juveniles

-Inacción (violencia, Tasa de inactividadabuso de sustancias, (inactivos/población total) 38.6% 37.4% 41.3% Empleo

________ _______ etc.)

De 25 a 64 años Bajos ingresos Tasa de desempleo 4.1% 10.3% 8.5% Crecimiento intensivo del Trabajo comunitario16.7% pobres no (desempleados/activos) mercado de trabajo ingresos suplementariosindigentes Tasa de subempleo Mercado de trabajo flexible vinculados a programnas de11.3% indigentes (subempleados/ocupados) 16.4 14.8% 27.4% educación adicional

-24________________________________ -___ __ __ _ __ __ __ _ __ _ ___ R eentrena miento

-24 -

Tabla 12. Riesgos por Grupo de Edad, e Indicadores Principales y Tipos de Intervención Posibles (continuación...)

Gmpos de edad Riesgos Principales Principales indicadores de nesgo Valores de los indicadores Tipo de intervenciónPobreza (en %) selecdionados No Indigentes Pobres no Prevención de riesgos Tratamiento de riesgos

pobres indigentes

Más de 65 Bajos ingresos Cobertura de pensiones 27% 0%t 3% Incremento de la cobertura de Incrementar la cobertura de14.9% pobres no jubilaciones y pensiones pensiones no contributivasindigentes8.6%1 indigentes

Población en Cuidado médico Carencia de seguro médico 75% 98.0%o 88.4% Seguro Médico Sistema de saludgeneral ineficiente

Falta de infraestructura Falta agua ~able 42.4% 72.5% 45.2% Inversión en provisión de agua18.5% n oes no básica Falta alcantarillado (*) 87.5% 98.8% 96.3% potable y saneamientoindigentes V u Viviendas en áreas proclives a N/D N/D N/D Distribución de tierras Reubicación15.40 ndigentes Viviendas hunildes inundaciones de la población Subsidios a la vivienda

Mujeres Discriminación de Diferencias de acceso a educación y N/D N/D N/D Incremento de protección legal y Regulaciones afirmativasgénero en educación y el en remuneraciones eliminación de barrerasmercado de trabajo

Desarrollo de programas de salud Programas de refugios y subsidiosViolencia doméstica Acceso a programas de Salud reproductiva y de autosuficiencia

Reproductiva N/D N/D N/D económica a victimas

Indígenas Discriminación étnica y Diferencias de acceso a educación y N/D N/D N/D Programas educativos multi- Acceso a educación Bilinguecultural empleo etnicos

Restricciones en el Propiedad de tierras N/D N/D NID Programas de desarrollo local Asistencia técnica y acceso a lasacceso a la propiedad de tierrasla tierra tierras

Nota: (*) los datos para "indigentes " corresponden al primer quintil de la distribución del ingreso, los de "pobres no indigentes " al segundo quintil y los de "no pobres"al promedio de los tres últimos quintiles.

Fuente: San Martino y Capellari (2003a)

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3. LA POLITICA ACTUAL

57. Hasta hace unos veinte años, Paraguay no tenía ningún tipo de política oficial dirigida aproteger a la población de los riesgos vinculados con la pobreza en general, ya que no existíanprogramas de asistencia social y las políticas sociales se limitaban casi exclusivamente a proveerservicios básicos de educación, salud y saneamiento, como parte de las responsabilidadesindelegables del Estado, junto con algunos esquemas muy sectoriales de protección social. Secarecía de una visión integral de la problemática social, sin que se adoptaran políticas de caráctertransversal.

58. Esta aproximación ha ido modificándose a lo largo del tiempo. Ante la crisis de los años90, con una fuerte caída del producto per cápita y un rápido incremento en las necesidades deprotección social, el Estado Paraguayo inició un esfuerzo para modificar la concepción de lapolítica social, amnpliando la visión a una perspectiva más integral e incorporando explícitamenteelementos de respuesta a los problemas de género y fomento de la participación ciudadana.

59. Sin embargo, el resultado de estos esfuerzos ha sido limitado. Problemas de tipoinstitucional, falta de recursos e ineficiencia en la ejecución han hecho que los programas creadosen los últimos años tengan una baja incidencia en el mejoramiento de las condiciones de vida.Paraguay cuenta con dos tipos de políticas de protección social: los programas de asistencia socialy los programas de seguridad social. Ambas políticas han tenido serias restricciones en sufuncionamiento y eficacia, como se discute a continuación.

3.1. La Política de Asistencia Social

60. A principios de la década de 1980 el gasto en asistencia social4 del Estado Paraguayo erade aproximadamente un 0.01% del Producto Bruto Interno, o un 0.5% del gasto público total.Prácticamente no existían programas en ejecución, por lo que los únicos mecanismos de proteccióncontra la pobreza disponibles eran aquellos financiados a través de instituciones benéficas, conpoco o ningún efecto sobre la pobreza. En 1989 la Dirección de Beneficencia y Ayuda Social fuecreada con el objetivo de canalizar los esfuerzos del Estado en esta área. Otros organismos yprogramas en distintas instituciones fueron incorporándose a la oferta, pero el efecto de los mismosha sido menor.

61. Los desafíos centrales del sector pueden resumirse en cuatro categorías: limitacionesinstitucionales, restricciones presupuestarias, inexistencia de criterios apropiados de focalización einexistencia de mecanismos de evaluación, auditoria y monitoreo. El desarrollo de una política deasistencia social adecuada requerirá la adopción de medidas que lleven a solucionar estos cuatroaspectos en forma paralela, sin descuidar ninguno de ellos.

3.1.1. Los Desafíos Institucionales

62. El desorden institucional en el sector de asistencia social es grave, con multiplicidad deorganismos públicos cuyos objetivos se superponen sin que exista coordinación o identificación deprioridades. En un documento preparado para este estudio, San Martino y Capellari (2003a)identificaron 22 organismos que mantienen algún tipo de acción social directa o indirecta en susactividades. Entre estos organismos, once destinan recursos en forma directa para la atención denecesidades sociales de la población en general, y quince lo hacen para la atención de la poblaciónpobre. Seis instituciones públicas tienen programas destinados a la niñez y adolescencia, otras seis

4En el marco de este estudio, se entiende que la política de asistencia social comprende a todas las acciones cuyoobjetivo principal es proveer de recursos monetarios o en especie a quienes se ven afectados por situaciones de pobreza.

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desarrollan programas referidos a la mujer, dieciséis instituciones impulsan acciones cuyosdestinatarios son campesinos o indígenas, y así en cada área de la asistencia social.

63. El número de organismos con programas destinados al mejoramiento de las condiciones devida no es un problema en si mismo, pero la inexistencia de planificación y coordinación entreellos sí lo es. Intentando revertir esta situación, en los últimos años se han organizado al menosnueve consejos o gabinetes de coordinación de las políticas sociales, sin que ello haya resultado enavances significativos. Estas instancias incluyen un Gabinete Social (integrado por los Ministros deEducación, Salud Pública y Bienestar Social y Justicia y Trabajo, además de la Secretaría deAcción Social y la Secretaría Técnica de Planificación) que aún existe formalmente, pero que no hafuncionado como instancia de coordinación.

64. El Gobierno Nacional, reconociendo esta problemática, elaboró un proyecto de Ley deMinisterios que, entre otros aspectos, incluía la creación de un Ministerio de Desarrollo Social yHumano, cuyas funciones abarcarían la coordinación de las instituciones del área social, laformulación, ejecución y fiscalización de políticas de desarrollo social. Esta propuesta generófuertes resistencias en distintos sectores, ya que la misma implicaba el recorte de funciones ypresupuesto de otros organismos, y nunca fue tratada en el Congreso Nacional.

65. Aunque el número de instituciones con participación en la política de asistencia social esmuy alto, sólo dos de ellas tienen un rol significativo. Estas son la Dirección de Beneficencia yAyuda Social y la Secretaría de Acción Social. La primera de estas instituciones fue creada por unaLey en el año 1989, y cuenta con un consejo de administración de amplia representación,incluyendo a los distintos partidos políticos y la iglesia. La DIBEN mantiene tres tipos deprogramas: los dirigidos al fortalecimiento institucional de ONGs que trabajen con gruposvulnerables, los de subsidios directos a enfermos, indigentes y personas en situación de riesgo y losde emergencias y desastres. El primer tipo de programas consiste en el financiamiento de proyectosque distintas ONG presentan a la Dirección. Así, por ejemplo, en el año 2001 se financiaron 15proyectos vinculados a la niñez, 15 vinculados con discapacitados, 6 de tercera edad, y tres demujeres. Los subsidios directos alcanzaron a 6.500 beneficiarios y los programas de desastresconsistieron fundamentalmente en la provisión de chapas para la construcción de viviendas enzonas afectadas por desastres naturales.

66. La Secretaría de Acción Social fue creada en 1996. Entre sus funciones se ha incluido lagestión de dos programas de asistencia social. El primer programa ejecutado fue el PROPAIS, confondos por US$ 23 millones en un período de 6 años, del Banco Interamericano de Desarrollo, quefinanció un total de 397 proyectos de escala pequeña y mediana (el proyecto más grande fue elfinanciamiento, a través de una ONG religiosa, de la autoconstrucción de viviendas para unas 1500personas, a un costo de aproximadamente un millón de dólares). El segundo programa ha sido el deNiños y Adolescentes trabajadores en la calle, que financió algo más de 200 proyectos entre 1996 y2000, a un costo total de US$ 8 millones.

67. La mayoría de los programas existentes se gestionan en forma indirecta, a través deorganizaciones no gubernamentales que reciben fondos de los organismos públicos para susacciones. Los criterios de selección de estas organizaciones no son siempre transparentes, ya queno existen mecanismos estandarizados de concursos o licitaciones. En los casos en que elfinanciamiento se origina en fondos externos, sean préstamos o ayuda no reintegrable deorganismos internacionales o agencias de cooperación de los gobiernos de países desarrollados, losprocesos suelen ser más transparentes, debido a las exigencias externas, pero en otros casos es muycomplejo determinar cuál es el proceso de selección utilizado.

68. La falta de planificación estratégica en el sector se refleja en la inexistencia de criterios dejerarquización de las necesidades. Los programas en ejecución no se seleccionan de acuerdo a la

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importancia o urgencia de la población objetivo y los riesgos a que esta se encuentra expuesta, sinoque se van generando al obtenerse financianiento en un determiinado momento y luego sufuncionamiento se extiende en el tiempo. Esto permite que existan actividades como el programa"Sector Niñez" de la DIBEN, cuyo objetivo es "satisfacer las necesidades humanas de los sectoresde población carentes de medios económicos suficientes, proporcionando asistencia directa a niñosen alta vulnerabilidad social", pero que cubre, a través de 15 instituciones independientes, a tansólo 1300 niños.

3.1.2. Las Restricciones Presupuestarias

69. Uno de los principales problemas que afecta al sector de asistencia social es la escasez derecursos. La figura 7 muestra como el gasto en asistencia y promoción social (que incluye laserogaciones destinadas a programas de disminución de la pobreza) fue mínimo durante la décadade los ochenta, cuando el gasto del sector por pobre (esto es, el gasto total en asistencia ypromoción social dividido el número de pobres en el país) alcanzaba a menos del 0.1% del salariomínimo. La situación mejoró lentamente durante la última década, ya que el gasto total se acercó al0.4% del PIB en el año 2000, para caer nuevamente en el 2001 y 2002. Aún así, este gasto apenasrepresenta el 0.8% del salario mínimo por cada persona pobre, lo que denota la insuficiencia delmismo. Aunque la información aún no está disponible, es muy probable que la caída que seobserva en 2001 se haya profundizado durante 2002, especialmente en el gasto per cápita, ya que laprofundización de la crisis económica debe haber resultado en un rápido incremento del número depobres.

Figura 7. Gasto Público en Asistencia Social como % del PIB y por pobre, como porcentajedel Salario Mínimo. 1980-2001

+ Gasb como % del PIB

0,4% - -- Gast per capia como °ó del SM 0,8%

0,7%0,3% -_ ___ __ 0,6% eLa.

0,% __ aa 0,5%s,-- e~~~~~~~~~~~~~~ 0,3%

0,1% -_ _ __ -- _-__- - 0,2% 3

0,1%0,0% 0,0%

1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Fuente: Propia, en base a Flood (2002) y BCP (2003)

70. Aunque el gasto es ejecutado por distintos organismos, la Secretaría de Acción Socialconcentra cerca del 40% del presupuesto, y los nueve principales5 concentran cerca del 80% delmismo. Algo más del 70% de este gasto corresponde a transferencias, en su mayoría a instituciones

La Secretaría de Acción Social, la Dirección de Beneficencia y Ayuda Social, Instituto Paraguayo del Indígena,Instituto Nacional de Protección a personas Excepcionales, Instituto de Bienestar Social, Vice Ministerio de la Juventud,Consejo Nacional de Deportes. Comité de Emergencia Nacional y Secretaría Nacional de la Niñez.

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no gubernamentales que ejecutan los distintos proyectos, un 15% a inversiones y el resto a otrosgastos y servicios personales.

3.1.3. La Focalización, Evaluaciones de Impacto y Auditorias71. En un marco de necesidades urgentes y restricciones fiscales, la aplicación de criterios defocalización y evaluaciones de impacto sobre las políticas de asistencia social son críticas paraasegurar que el esfuerzo realizado por la sociedad tiene un resultado positivo. Los programasimplementados durante la década de los noventa tuvieron, en general, el objetivo de proteger a losgrupos que se consideraban más vulnerables pero rara vez establecieron criterios claros en cuantoal acceso a los mismos por parte de potenciales beneficiarios.

72. La focalización de programas implica dos etapas conceptualmente distintas. Por un lado esnecesario establecer, en base criterios fundamentados, qué poblaciones serán beneficiadas por losmismos. Esta definición debería ser consecuencia de un proceso de identificación de los grupossociales más vulnerables y desprotegidos, pero dicho proceso no ocurrió en Paraguay. En cambio,las decisiones sobre qué grupos debían recibir apoyo se basaron, en casi todos los casos, envisiones parciales de la realidad que sin base empírica clara identificaron a grupos que seríanbeneficiados. Al mismo tiempo, los recursos disponibles hacían imposible el otorgamiento debeneficios en forma universal dentro de estos grupos, pero el proceso de selección de beneficiariosrara vez se basó en criterios rigurosos, sino que el acceso a los servicios ofrecidos se administró enforma discrecional. La segunda fase de la focalización consiste en definir el mejor método paraidentificar y contactar a los individuos que integran la población objetivo. Una buena definición dela población objetivo aplicada con instrumentos inadecuados para identificar y contactar individuosresultará en casi cualquier caso en un mal esquema de focalización, con un importante desperdiciode recursos.

73. Al igual que en caso de la focalización, las mediciones de impacto son críticas para poderevaluar y mejorar las políticas de asistencia social. Sin embargo, es muy poco lo que se ha hechoen Paraguay al respecto, tanto a nivel de programas específicos como de las políticas en general.La Secretaría de Acción Social, con apoyo de la Comisión Económica para América Latina de lasNaciones Unidas (CEPAL), desarrolló el Sistema Integrado de Formulación, Evaluación yMonitoreo de Programas y Proyectos Sociales (SIFEM). Este sisterna fue diseñado para monitorearel desarrollo de los programas financiados por el proyecto PROPAIS, del Banco Interamericano deDesarrollo, pero el mismo no fue implementado a tiempo y no pudo ser utilizado. El SIFEM es unsistema de selección y seguimiento de los proyectos en ejecución, e incluye un módulo demonitoreo y evaluación de impacto. El mismo no está pre-definido sino que "...el modelo a utilizarse debe diseñar de manera específica para cada Programa, contemplando su comparación condatos de toda la sociedad y/o un grupo de comparación..." (CEPAL, 2002).

74. Aunque muchos de los programas actualmente en ejecución son auditados en formaregular, el alcance de estas auditorias es limitado. Los controles se concentran en los sistemascontables o de gestión financiera, pero prácticamente no existen las auditorias sobre los resultadosde los programas, realizados desde los organismos ejecutores o sobre la base de evaluaciones delos beneficiarios. En consecuencia, se desconoce si los programas responden en forma efectiva anecesidades percibidas por la población objetivo, o si los mismos se limitan a gestionar, en formaburocrática, los fondos recibidos.

3.1.4. Los Programas Existentes

75. La información disponible sobre la mayoría de los programas existentes es limitada, enparte debido a problemas de información y transparencia y en parte porque la metodología deejecución (a través de organizaciones independientes y con limitada auditoria y evaluación) haceque los organismos responsables no dispongan de los datos necesarios. La tabla 13 lista un total de

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90 programas identificados, en ejecución, indicando el grupo poblacional objetivo y la agenciaresponsable de su ejecución. Ese número incluye tanto los programas en vigencia como losrecientemente finalizados, ya que en muchos casos no se encuentra disponible la informaciónacerca de las fechas reales de culminación, siendo que suelen sufrir demoras y prórrogas. En elanexo I se presenta una breve descripción de cincuenta de estos programas, clasificados según elgrupo poblacional hacia el que se enfocan. La mayoría de estos presentan un nivel de actividadmínimo, ya que el número de beneficiarios o el presupuesto destinado es muy limitado.

76. Como consecuencia de la gran variedad de programas, la superposición y duplicación deobjetivos entre ellos es muy alta. Algunos programas tienen varios grupos de población objetivo.Es importante señalar que la información presentada en esta tabla no es exhaustiva ya que algunasinstancias no fueron incluidas por no haber sido posible obtener información adecuada. Además,algunos programas tienen componentes destinados a la atención de distintos grupos de riesgo, porlo que en esos casos se incluyó dentro de cada grupo la oferta pertinente. Con lo cual, si bien lostotales a los que se refiere la tabla 13 dan cuenta de las intervenciones para cada grupo, nopermiten obtener un total general de programas, ya que se consideraron sus subcomponentes.

77. El principal programa de asistencia social de los últimos años fue el PROPAIS (ProgramaParaguayo de Inversiones Sociales), que financió 397 proyectos, por un total de US$ 23 millonesentre 1996 y 2002 ($20 millones financiados con un préstamo del Banco Interamericano deDesarrollo y $3 millones de contraparte local). El objetivo de este programa era (i) mejorar lacalidad de vida de las poblaciones vulnerables y pobres extremos; (ii) facilitar oportunidades dedesarrollo saludable para niños y jóvenes que trabajan en la calle; y (iii) racionalizar el gastopúblico en bienestar social y programas de alivio de la pobreza. Estos proyectos, que sedesarrollaron en todos los departamentos, se concentraron en temas de infraestructura y serviciossociales, y fueron ejecutados fundamentalmente por organizaciones comunitarias (71%),Instituciones religiosas (9%), Gobiernos Regionales y Municipales (11%).

78. El BID ha considerado que la ejecución del proyecto ha sido exitosa, en particular conrespecto a la cantidad y calidad de proyectos ejecutados y el desarrollo institucional promovido enla Secretaría de Acción Social, ejecutora del mismo. Sin embargo, no se han realizadoevaluaciones de impacto, por lo que no es posible conocer el efecto que ha tenido sobre lapoblación objetivo, y los problemas institucionales del país han reducido la efectividad del mismo.En un informe preparado por la CEPAL, se indica que "... en definitiva, no existe un marcoadecuado para el funcionamiento de un Fondo, dada la ambiguedad de la política social en la quese inserta y la debilidad de la Secretaría de Acción Social como autoridad legitimada en su campode actuación... " (Cohen y Tapia, 2001).

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Tabla 13. Intervenciones por Grupo de Riesgo y Vulnerabilidad

Población Pobres e Niños Jóvenes Ancianos Mujeres Campesinos Indígenas Discapa- Siniestrados Apoyo ygeneral indigentes citados o enfermos coordinación

Secretaría de Acción Social 1 1 2 1 1 1 1Secretaria de la Mujer 7

DIBEN 1 2 1 1 1 1 1 1 1Dir. Asistencia Veteranos 1

Guerra del ChacoDespacho Primera Dama 1 1 1 3 1 1 1

Ministerio de Educación (MEC) 1 5 9 4 2 1 1Ministerio de Salud Pública y 1 4 4 3 3 4 2 1

Bienestar SocialMinisterio de Agricultura y 1 1 1 13 2

GanaderíaMinisterio del Interior 5 5 1

Ministerio de Hacienda 1 1 1Ministerio de Justicia y Trabajo 2 1 3 3 1 1

Instituto de Bienestar Rural 1 2Instituto Paraguayo del Indígena 2Instituto Nacional de Protección 1

Personas ExcepcionalesInstituto de Previsión Social 1

Consejo Nacional de la Vivienda 2 1Banco Nacional de Fomento 1 1 1 1

BANAVI 1 1Banco Central de Paraguay 1 1 1 1 1

Secretaría Técnica de 3Planificación ._1

Instituto de Desarrollo 1Municipal .

Crédito de Habilitación Agrícola 1 1 1 1

Total 16 28 20 14 6 15 27 11 3 3 9

Fuente: San Martino y Capellari (2003a)

3.2. La Política de Seguridad Social

79. La seguridad social en Paraguay se originó a principios de siglo, dando cobertura aalgunos grupos especiales de funcionarios públicos, y se institucionalizó en las condicionesexistentes actualmente a mediados del siglo XX, como resultado de presiones internas y en elmarco de una tendencia prevalente entre los países de desarrollo medio de América Latina. 6 Enese contexto, el sistema se estructuró a través de un mecanismo de tipo contributivo, donde lostrabajadores realizan aportes a lo largo de su vida activa y así acreditan derechos a percibirbeneficios una vez retirados. Este modelo parte del supuesto que el riesgo a cubrir por el sistemade seguridad social es el de la pérdida de ingresos salariales formales debido al envejecimientodel trabajador. Sin embargo, como se discute más adelante, uno de los mayores problemas delsistema de seguridad social de Paraguay es la baja participación en el mismo por parte de lapoblación económicamente activa.

80. A diferencia de las políticas de asistencia social, la seguridad social se organizó en tornoa instituciones autónomas, con reglas de funcionamiento claras y condiciones de financiamientodefinidas. Al tratarse de esquemas contributivos, el acceso a los beneficios queda definido enforma explícita, así como el monto de los mismos. Sin embargo, la existencia de un marco legal einstitucional no garantiza necesariamente una mayor eficiencia en la obtención de los objetivos dela política, como se puede advertir considerando el funcionamiento del sistema en formadetallada.

3.2.1. Organización Institucional y Estructura Normativa

81. Al igual que en otras áreas, el sistema de seguridad social en Paraguay tiene unaestructura fragmentada, con varias instituciones independientes que admninistran los fondos depensiones. La seguridad social de Paraguay es manejada por ocho instituciones, que no tienenvínculos directos entre sí ni dependen o son supervisadas por una entidad superior del gobierno.La principal organización es el Instituto de Previsión Social (IPS), que cubre a los trabajadores enrelación de dependencia del sector privado que no estén bajo la órbita de alguna de las otras cajasmenores. El segundo sistema es el que cubre a los empleados públicos (incluyendo funcionariosciviles, militares, policías y veteranos), administrado por la Dirección General de Jubilaciones yPensiones del Ministerio de Hacienda, generalmente conocido como "la Caja Fiscal".Adicionalmente, existen las cajas de ferroviarios, empleados municipales, empleados de 1TAIPU,parlamentarios, empleados de la empresa de electricidad ANDE y bancarios. Estas cajas son detamaño reducido (en algunos casos, casi inexistentes), pero con estructuras administrativasindependientes y autonomía financiera.

82. Un grave problema en Paraguay es la inexistencia de una instancia de coordinación yplanificación de la política de seguridad económica para los ancianos. Esta falencia, que seadvierte con claridad ante las dificultades que enfrentan los trabajadores que cambian de ámbitode cobertura, es también en parte responsable de la inexistencia de una estrategia integrada queintente articular los distintos programas para así maximizar la utilización de los recursosdisponibles. Como se discute más adelante,/ las iniciativas vinculadas a la definición de políticas

6 Mesa Lago (1998) agrupa a los países de América Latina en `pioneros", incluyendo a aquellos que iniciaron eldesarrollo de sus sistemas de seguridad social a principios del Siglo XX en forma autónoma, de "desarrollo medio",incluyendo a aquellos que crearon sistemas centralizados, con fuertes instituciones autónomas pero públicas amediados de siglo y los de "desarrollo bajo", con sistemas de limitada cobertura y beneficios reducidos. Paraguay,junto con Colombia, Costa Rica, México, Perú y Venezuela forma parte del segundo grupo.

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de seguridad social han surgido desde el Ministerio de Hacienda, desde un área donde, más alláde la presencia circunstancial de funcionarios de sólida capacidad técnica, no existe un marcoinstitucional adecuado para el estudio del tema previsional.

83. Todos los sistemas operan bajo el principio de beneficio definido, en la forma deesquemas de reparto con reservas parciales. Mientras que el IPS y algunos de las cajas pequeñastienen superávit fmancieros presentes y condiciones para mantenerlos en el corto y medianoplazo, otras han requerido ayuda financiera del estado en forma permanente. Las condicionesnecesarias para acceder a un beneficio no son homogéneas, y el IPS es, en general, quien presentalos requisitos más estrictos. La autonomía de las distintas cajas implica que, en muchos casos, siun trabajador cambia de actividad y pasa a estar cubierto por una caja distinta de la que lecorrespondía anteriormente, el mismo pierde los derechos acumulados, ya que no existe ningúnsistema de acumulación de derechos o portabilidad de los mismos.

84. El IPS es un ente autárquico que administra el seguro social y cubre los riesgos de vejez ysupervivencia, accidentes y enfermedad-maternidad. El instituto maneja tres fondosseparadamente, el fondo de jubilaciones y pensiones, el de enfermedad y maternidad y el deadministración general. Los aportes de empleadores y trabajadores al IPS son variables,dependiendo de la actividad desarrollada, pero para la mayoría de los mismos alcanzan a un 23%de los salarios, de los que se destinan 12.5% a jubilaciones y pensiones, 9% a enfermedad ymaternidad y 1.5% a administración. Los trabajadores aportan 9% de su salario, mientras que losempleadores deben realizar una contribución del 14%.

85. Para acceder a una jubilación ordinaria el trabajador deber haber cumplido 60 años y 25años de servicios reconocidos y le corresponde el 100% del promedio de los salarios de losúltimos 36 meses, o alternativamente, cumplir 55 años y 30 años de servicios y le corresponde el80% del mismo promedio. Este porcentaje aumenta a razón de 4% por cada año que sobrepasalos 55 años de edad hasta los 59 años. Existen condiciones de elegibilidad para los beneficios deinvalidez y pensión de derechohabiente, con los beneficios definidos como una proporción de lossalarios, dependiendo de loa años de servicios. Debido a una alta movilidad del sector formal alinformal y viceversa, y la falta de portabilidad de contribuciones y afiliación, un porcentajeimportante de contribuyentes no cumple los requisitos para la obtención de beneficios.

86. La segunda caja previsional en importancia es la administrada por la Dirección deJubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda, conocida como "Caja Fiscal". Esteprograma, originado a principios del siglo XX, cubre a los funcionarios públicos, incluyendo a laAdministración Central, los magistrados del Poder Judicial, los trabajadores del Magisterio, losDocentes de Universidades Nacionales y los integrantes de las Fuerzas Armadas y Policiales.Además, desde la Dirección se realizan los pagos correspondientes a los beneficios nocontributivos. Esta Dirección tiene serios problemas institucionales, demostrados por lasdificultades existentes para obtener información confiable sobre los números de participantes,beneficiarios y los flujos financieros de la misma, a pesar de tratarse de una dependencia delMinisterio de Hacienda.

87. Aunque su nombre daría a entender que se trata de un fondo de pensiones con autarquíaadministrativa, la Caja Fiscal es en realidad una dependencia pública que no maneja fondos enforma directa ni indirecta. La Dirección actúa como administradora de las bases de datos ypagadora de beneficios, en base a recursos presupuestarios. Los trabajadores activos cubiertos por

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este sistema sufren una reducción en sus salarios del 14%, que representa una contribución, peroestos fondos no son destinados en forma directa al pago de beneficios.

88. Los trabajadores incluidos en este sistema pueden jubilarse a edades significativamentemás bajas que los que se encuentran en el IPS. Los hombres tienen una edad mínima de 50 años(que se reduce a 45 en el caso de docentes) y las mujeres de 45 años (reducida a 40 paradocentes), con requisitos de aportes mínimos de entre 20 y 30 años. Los haberes a recibirequivalen al 93% del salario en actividad, con algunas variaciones dependiendo del sector deorigen del trabajador.

89. La Caja Fiscal también administra los beneficios no contributivos abonados a gruposespeciales, como los veteranos de la Guerra del Chaco y sus descendientes. Los beneficiosequivalen al salario mínimo, y no existe un sistema transparente de verificación de derechos. Elnúmero de beneficiarios de este programa es llamativamente alto, en comparación con lapoblación en edad de haber participado en el conflicto, lo que indica la posibilidad de seriosproblemas de corrupción e ineficiencia en el proceso de otorgamiento de beneficios.Adicionalmente, la Caja otorga pensiones graciables bajo condiciones de excepción.

90. Las restantes seis cajas previsionales funcionan como instituciones autárquicas, en lascuales participan, en forma obligatoria, los trabajadores de las distintas actividades o empresascubiertas. En varios casos, como los trabajadores ferroviarios, legisladores, y empleadosmunicipales, el Estado realiza aportes a las mismas, sea en forma de subsidio o por su condiciónde empleador. Las condiciones para la jubilación de estas cajas son generalmente más generosasque las aplicadas a los trabajadores cubiertos por el IPS, y varias de ellas enfrentan dificultadesfinancieras originadas en su escala o problemas administrativos.

3.2.2. La Cobertura del Sistema Previsional

91. Al tratarse de un sistema de protección económica de los ancianos, la eficacia del sistemaprevisional puede medirse considerando qué porcentaje de la población objetivo se encuentraparticipando del mismo. El carácter contributivo del sistema implica que la población que recibebeneficios en la actualidad debe haber participado como afiliados y contribuyentes en el pasado, yque quienes hoy realizan sus aportes podrán acceder a beneficios en el futuro. Por ello, laevaluación de la cobertura puede encararse con dos criterios alternativos, considerando laparticipación en el sistema de los trabajadores actuales (que, por consiguiente, acreditaránderechos para obtener beneficios en el futuro) o considerando el acceso a beneficios de losancianos.

92. En el caso de los trabajadores activos, la cobertura del sistema es muy baja tanto entérminos absolutos, como cuando se la compara con otros países de la región. Según la EncuestaIntegrada de Hogares de 2000/2001, cerca del 8% de la población económicamente activa realizacontribuciones regularmente. Esta tasa aumenta hasta el 12.5% si se considera solamente a losasalariados, pero aún así es muy baja. De acuerdo a datos de la EIH, la cobertura es algo mayorentre los jefes de hogar (cerca del 17%). Paraguay es el país con menor cobertura previsional deSudamérica, con una tasa que apenas llega a un 25% de la de sus vecinos y socios comercialesArgentina y Brasil e incluso es inferior a la de Bolivia. La cobertura es muy poco equitativa, yaque es casi exclusiva para quienes tienen ingresos medios y medios altos. Así, sólo un 0.4% delos trabajadores del quintil más bajo de ingresos se encuentran comprendidos por el sistema,mientras que en el quintil más alto el porcentaje llega al 24%. Como es esperable en estecontexto, la cobertura en regiones urbanas es mucho más alta que en las áreas rurales, donde las

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tasas son un quinto de las que se encuentran en las ciudades. Del mismo modo, la cobertura dequienes trabajan en actividades agrícolas es prácticamente nula.

Figura 8. Contribuyentes a los sistemas previsionales, como porcentaje de la PoblaciónEconómicamente Activa. Países de Sudamérica, alrededor de 2000.

100-

60 _ _ _ _ _ _ _

%deP A40-

olomb la20- irugual Bli

Chile |ruslt Ecuadoí C r: iSo ParaguayFuente: Estadísticas nacionales de cada país y Palacios y Pallares (2000)

93. Así como la cobertura en edades activas es muy baja, la protección brindada a losancianos en la actualidad es muy limitado. Cerca de un 21% de la población de 60 años y másrecibe un beneficio previsional en Paraguay. Este porcentaje parece haberse mantenido estable oligeramente declinante en los últimos años, ya que la tasa correspondiente a 1995 era del 23.4%.Los datos más antiguos disponibles corresponden sólo al área metropolitana de Asunción, yreflejan que, en 1990, la cobertura alcanzaba al 32.5% de los adultos mayores, nivel en el que seha mantenido hasta el presente.

94. El promedio del 21% en la cobertura de los adultos mayores señalado anteriormenteoculta una fuerte heterogeneidad en el grupo. Factores como el género, edad, educación, nivel deingresos o el área de residencia son determinantes y muestran que el acceso a los beneficios delsistema previsional han sido fuertemente inequitativos. Así, por ejemplo, se advierte que la tasade cobertura de los varones mayores de 60 años prácticamente duplica a la de las mujeres, ya queun 31% de los mismos tienen un beneficio, mientras que entre las mujeres la tasa apenas alcanzaal 16%. Esto es llamativo, ya que en otros países las diferencias son mínimas o incluso favorecena las mujeres, debido al efecto de las pensiones por fallecimiento. Un efecto más acentuado seregistra al considerar el nivel educativo, ya que un 72.4% de quienes tienen estudios terciarios ouniversitarios reciben un beneficio.

95. El porcentaje de población cubierta aumenta con la edad, un fenómeno habitual en otrospaíses y que se explica por el efecto combinado de la mayor demanda de beneficios por parte delos más ancianos, la sobrevivencia diferencial de quienes están cubiertos y el efecto de las

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pensiones por fallecimiento. La cobertura aumenta bruscamente a partir de los 80 años,probablemente debido a la prevalencia de beneficios correspondientes a veteranos de la guerra delChaco.

96. En el caso de las diferencias por ingreso, el acceso a los beneficios de los distintos grupossociales presenta fuertes diferenciales. Así, sólo un 0.3% de los ancianos del primer quintil deingresos reciben beneficios, mientras que el porcentaje entre el grupo más rico se acerca al 40%.Esta diferencia se debe en parte al mismo efecto del sistema, ya que quienes reciben beneficiosven sus ingresos incrementados y, por consiguiente, difícilmente se encuentren en los niveles másbajos de la distribución del ingreso, pero también refleja el funcionamiento de un sistema muyinequitativo.

97. La información obtenida de la encuesta no es siempre consistente con la existente en losregistros de contribuyentes de los distintos sistemas, principalmente porque estos contienenmuchos errores y no son adecuadamente mantenidos, mientras que los organismos responsablesde la gestión son muy débiles en sus áreas de estadísticas y estudios. De acuerdo a la informacióndisponible, al año 2000 el IPS cubría a unos 170.000 trabajadores activos y abonaba unos 22.000beneficios, la Caja Fiscal tenía 151.000 activos y 30.000 beneficiarios (en el régimencontributivo, más unos 12.000 veteranos y 14.000 herederos), mientras que las restantes cajastendrían en su conjunto unos 17.000 contribuyentes y menos de 5000 beneficiarios (las últimascifras corresponden al año 1996, según datos del Ministerio de Hacienda, 1997). Estos valoresindican que, de acuerdo a las fuentes administrativas, el número de trabajadores activosparticipando de los distintos sistemas previsionales alcanzaría a algo menos de 250.000 y losbeneficiarios a 66.000 (o 92.000, si se incluye a los veteranos de guerra y sus descendientes). Entérminos porcentuales, la información administrativa indica que la cobertura de los trabajadoresactivos sería de aproximadamente 12.5 por ciento de la PEA, mientras que los beneficiariosrepresentarían algo más del 30 por ciento de la población de 60 y más años (aunque muchosbeneficiarios son menores de 60 años).

Figura 9. Beneficiarios de pensiones de 60 y más años, según edad y quintil de ingreso.2000/01.

50%O 45%-

40%~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~4~

436 - - 30%30.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ -- 0~250/

¡20 20¡5/

~~~10% -- ~~~~~~~~~~10%5/

60-65 66-70 71-75 76-80 81.85 86+ ¡ II III iv VEdad Quintil de Ingreso Familiar


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98. La pobreza entre los beneficiarios del sistema previsional es muy baja, de tan sólo el 2%,mientras que la pobreza extrema no alcanza a medirse. Estos niveles son muy inferiores a loscorrespondientes a quienes no tienen acceso al sistema, ya que en ese grupo hay un 31.2% depobres y un 12.2% de pobres extremos. Una primera lectura indicaría que el sistema previsionaltiene un rol importante en la prevención de la pobreza. Sin embargo, el análisis más detallado dela información indica lo contrario. En efecto, la tabla 14 muestra la incidencia de la pobreza en lapoblación total con y sin el efecto de los beneficios previsionales. Allí se advierte que el sistemaprevisional produce una reducción mínima de la indigencia, de 0,4 puntos porcentuales, y quetiene un efecto algo mayor entre los pobres no extremos, ya que reduce la incidencia en 1.3puntos porcentuales. El efecto total es una reducción de la pobreza en 1.7 puntos porcentuales, ocerca del 5 por ciento de la población pobre.

Tabla 14. Incidencia de la Pobreza con y sin Efecto de Beneficios Previsionales. 2000-2001Antes de Considerando

Nivel de Pobreza beneficios ingresos Diferenciaprevisionales previsionales

Pobres Extremos 15,8% 15,4% 0,4%Pobres no Extremos 19,7% 18,4% 1,3%

No Pobres 64,5% 66.2% -1,7%Total 100.0% 100,0% 0.0%


99. La combinación de bajos niveles de cobertura previsional y baja incidencia de la pobrezaentre los ancianos resulta llamativa, ya que la misma indicaría que la población de tercera edad enParaguay ha desarrollado herramientas efectivas para protegerse de la pobreza en forma informal.Una revisión de la información disponible en la Encuesta Integrada de Hogares de 2000/01 indicaque la principal causa de esta situación es que los hogares donde residen estos ancianos continúanpercibiendo ingresos del mercado de trabajo.

100. Cerca del 45% de los mayores de 60 años que no tienen cobertura permanecen ocupados(la tasa supera el 50% entre los menores de 75 años). Entre los inactivos, más de un 80%comparten el hogar con un familiar que está ocupado, quien provee el principal ingreso del hogar.Así, alrededor del 90% de los ancianos que no tienen beneficios previsionales tienen, en formadirecta o indirecta, un ingreso laboral. Entre el grupo restante (aquellos que no tienen beneficiosprevisionales ni ingresos laborales propios o de otro miembro del hogar), el principal mecanismode -financiamiento del consumo son las transferencias de otros familiares (más de un 60%) y, enmenor grado, los ingresos provenientes de inversiones financieras (cerca del 15%) e inmobiliarias(entre el 10% y el 13%).

3.2.3. La Situación Financiera y las Proyecciones Actuariales

101. Por estar organizado en tomo a un grupo de instituciones independientes, la informaciónfinanciera actual y las proyecciones existentes para el sistema previsional no se presentan enforma integrada sino que para cada uno de las cajas. La principal institución, el Instituto dePrevisión Social, ha reportado una situación de equilibrio o superavitaria en los últimos años. En2001, el resultado operativo total fue positivo, en US$ 44 millones, el equivalente al 24.3% deltotal de recursos recibidos o el 0.6% del PIB. Sin embargo, los problemas en el sistema financieroforzaron al IPS a realizar previsiones ante la eventual pérdida de activos depositados en Bancosintervenidos u otros créditos, por un monto equivalente al 0.7% del PIB, con lo que el efecto neto,

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una vez contabilizados los aumentos e usos de las reservas, fue casi equilibrado, con una pérdidade US$ 3.4 millones o 0.04% del PIB. El resultado positivo en las operaciones se debefundamentalmente al superávit en el fondo de jubilaciones y pensiones (casi 60% de los recursosdel mismo, o 0.87% del PIB), compensado en parte por un déficit de menor cuantía en el fondode enfermedad y maternidad (0.25% del PIB), y gastos menores en el área de administración.

Tabla 15. Resultado Financiero del IPS y los Distintos Fondos-2001

G, millones US $, millones % de Ingresos % de PIB

Fondo de Jubilaciones y PensionesIngresos 510,432 110.6 100.0% 1.47%Egresos 209,185 45.3 41.0% 0.60%Saldos 301,248 65.3 59.0% 0.87%Fondo de Enfermedad y MaternidadIngresos 290,244 62.9 100.0% 0.84%Egresos 375,201 81.3 129.3% 1.08%Saldos -84,957 -18.4 -29.3% -0.25%Administración GeneralIngresos 40,909 8.9 100.0% 0.12%Egresos 53,023 11.5 129.6% 0.15%Saldos -12,114 -2.6 -29.6% -0.03%TOTALTOTAL INGRESOS 841,585 182.4 100.0% 2.43%TOTAL EGRESOS 637,408 138.1 75.7°/O 1.84%RESULTADO 204,177 44.2 24.3% 0.59%Previsiones Financieras -244,413 -53.0 -29.0% -0.71%Reserva Técnica adicional 64,937 14.1 7.7% 0.19%Utilización Rva.Técnica -40,236 -8.7 -4.8% -0.12%RESULTADO -15,536 -3.4 -1.8% -0.04%Fuente: Cruz Saco (2003)

102. El importante superávit del fondo de jubilaciones y pensiones se origina en la juventud dela población paraguaya en general y de los participantes del sistema en particular. Alrededor delaño 2000, la relación de dependencia potencial (esto es, la razón entre la población de 60 y másaños de edad y la población de entre 15 y 59 años) era de aproximadamente el 10%. Al mismotiempo, la relación de dependencia efectiva del sistema (beneficiarios / contribuyentes) en el IPSera muy cercana, alcanzando a cerca del 13%. Esta relativa juventud de la población participanteen el sistema explica el amplio superávit, ya que sólo teniendo 8 contribuyentes por cadabeneficiario es posible, con una tasa de aportes del 12.5%, pagar beneficios del 70% de lossalarios y aún así tener superávit.

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Figura 10. Relaciones de Dependencia potencial y efectiva. 2000-2075

60%-/

50%-

40/ -PEnsionErs/ Contrbutorsrs

30% -

2)00/0

10%/o R Popultion 60+ ¡ Fopultion 15-59

Q 1 % '° I 1 I 1 Ii E iQ

Fuente: Pallares (2003)

103. Sin embargo, el proceso de envejecimiento poblacional ya se ha iniciado en Paraguay, yla población participante del sistema administrado por el IPS tenderá a envejecer en formaparalela, con lo que sería esperable que, de no modificarse las reglas actuales del sistema, la tasade dependencia efectiva supere el 50% en el último cuarto de este siglo. El efecto de este procesode envejecimiento se advierte con claridad en la figura 11. Mientras que en los primeros años delsiglo la tasa de contribuciones necesaria para financiar los beneficios previsionales pagados por elIPS ha sido claramente inferior a la tasa actual (y, por consiguiente, el sistema ha funcionado conun superávit importante), la situación sufrirá un deterioro en el futuro. Si no se realizan reformasparamétricas, el sistema debería equilibrarse hacia el año 2025 y, a partir de entonces, uncreciente déficit requerirá mayores tasas de contribuciones, hasta alcanzar al 30% en el largoplazo.

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Figura 11. Tasa de contribución necesaria para mantener al IPS en equilibrio. 2000-2075

35.0%

30.0% Requi red Contribution RateO> for Zero Current Balance

25.0%

g 20.0%

15.0%

10.0%

5.0% Assumed Contri buti on rate of 12 50/o

Fuente: Pallares (2003)

104. El IPS cuenta con reservas, resultado de acumular superávit por varias décadas. Estasreservas representaban un valor de aproximadamente US$ 400 millones a fines de 2002, deacuerdo a fuentes del propio organismo. Sin embargo, más de la mitad de estos fondos seencuentran inmovilizados por tratarse de activos inmobiliarios (un 22% del total) o de depósitosrealizados en bancos intervenidos o en estado de liquidación (un 30%), cuyo valor real yposibilidades de recuperarlos no son claros. Estos fondos incluyen activos correspondientes alfondo previsional y a otros fondos administrados por el IPS, y si bien la información disponibleno es completamente transparente, se ha estimado que la reserva previsional alcanzaría a unos150 millones de dólares, suficiente para financiar, sin ningún otro recurso, los beneficios en cursode pago por un período de unos cinco años.

105. Dos estudios de tipo actuarial realizados recientemente indican que, de continuaroperando bajo las condiciones actuales, el 1IPS mantendría un resultado operativo positivo porunos 12 a 20 años y que, de contar con los fondos disponibles de las reservas, podría continuarfinanciando prestaciones por otros 12 o 13 años7, aunque los problemas de transparencia yliquidez de las reservas mencionados antes indican cautela respecto de esta última estimación.Esta situación distingue al 1IPS de otras instituciones previsionales de América Latina, donde losproblemas fmancieros son inmediatos y requieren recursos del tesoro para pagar las prestacionesen forma regular.

106. La situación es muy distinta en la Caja Fiscal, donde no existen reservas y el déficit hasido importante. Mientras que el número de beneficiarios es cerca de un 50% superior al del IPS,la cantidad de aportantes es muy inferior, ya que sólo alcanza a un 7% de los del IPS. Sinembargo, es importante señalar que la Caja Fiscal comprende un variado número de programas.

7 Las proyecciones fueron realizadas por Grushka y Altieri (2002) para la OIT y por Pallares (2003) para este estudio.

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Así, un 42% de los beneficiarios corresponden a los programas no contributivos (casi en sutotalidad a Veteranos y Herederos), y otro 19% a las Fuerzas Armadas y Policiales.

Tabla 16. Beneficiarios y Montos anualizados en la Caja Fiscal, 2003

Concepto Beneficiarlos Montos PagadosJubilados Herederos TOTAL Jubilados Herederos TOTAL

% millones de Gs. %Contributivas

Administracion Publica 6,362 1,384 7,746 14.0% 101,870 10,360 112,229 12.0%Poder Judicial 392 56 448 0.8% 10,213 685 10,898 1.2%Universidad Nacional 483 31 514 0.9% 13,712 493 14,205 1.5%Magisterio Nacional 12,076 831 12,907 23.4% 225,878 4,987 230,865 24.6%Retiros FFAA 3,957 2,859 6,816 12.4% 122,427 60,524 182,951 19.5%Retiros Policia 2,531 1,025 3,556 6.4% 78,229 20,016 98,245 10.5%

Total contributivas 25,801 6,186 31,987 58.0% 552,330 97,064 649,393 69.2%

No contributivasVeteranos, lisiados y mut. 7,728 14,578 22,306 40.4% 131,547 151,259 282,806 30.1%Pension graciable 360 360 0.7% 1,855 1,855 0.2%Hijos discapac. Veteranos 102 102 0.2% 795 795 0.1%Hijas solteras Veteranos 393 393 0.7% 4,112 4,112 0.4%

Total no contributivas 8,088 15,073 23,161 42.0% 133,402 156,167 289,568 30.8%

Total general Caja Fiscal 33,889 21,259 55,148 100.0% 685,731 253,230 938,962 100.0%

Fuente: Ministerio de Hacienda (2003)

107. Sólo un 40% de los beneficiarios de la Caja Fiscal son trabajadores civiles retirados o susdependientes, quienes reciben un porcentaje similar del gasto. Las estimaciones indican que eldéficit actual de la Caja es de aproximadamente 2% del PIB, pero, vinculado con lo mencionadoantes, la mayor parte de este déficit se origina en los beneficios no contributivos de los Veteranosde la Guerra del Chaco (que absorben cerca del 1.1% del PIB) y los retiros militares y policiales(cerca del 0.7% del PIB). Después de varios años de superávit, el programa que cubre afuncionarios y empleados de la, administración central presentó una situación de equilibrio en2002 y sólo el programa que cubre al magisterio tiene déficit en el sector civil. Las proyeccionespreparadas por Villegas (2001) indican que el déficit agregado tenderá a aumentar en formasostenida en los próximos años si no se implementa una reforma del sistema, superando el 3% delPIEB en el 2010 y acercándose al 6% en el 2050.

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Tabla 17. Déficit de la Caja Fiscal, por Programa, como Porcentaje del PIB(1999-2002)

Fondo 1999 2000 2001 2002Funcionarios y EmpleadosPublicos 0,21% 0,17% 0,07% 0,02%Magistrados Judiciales -0,02% 0,00% 0,00% 0,00%Magisterio Nacional -0,22% -0,26% -0,20% -0,20%Docentes Universitarios 0,03% 0,03% 0,00% 0,00%Fuerzas Armadas -0,39% -0,46% -0,42% -0,47%Fuerzas Policiales -0,14% -0,15% -0,19% -0,20%Veteranos y Graciables -1,06% -1,17% -1,27% -1,12%TOTAL -1,58% -1,85% -2,01% -1,96%

Fuente: Cruz-Saco (2003)

108. Las restantes cajas, por su reducido tamaño, tienen un rol menor en términos fmancieros.La caja de Itaipú es la que mantiene la mayor cantidad de activos financieros, con cerca de 25millones de dólares y 18.000 millones de guaraníes, una cifra muy importante considerando que,entre trabajadores y beneficiarios, cubre a menos de 2500 personas.

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4. LAS PROPUESTAS DE REFORMA

109. El Gobierno de Paraguay, así como distintos sectores sociales, han reconocido desde hacevarios años la necesidad de introducir modificaciones a los sistemas de protección social, con elobjetivo de aumentar la eficiencia de los mismos y adaptarlos a las necesidades específicas de lasociedad paraguaya. Los esfuerzos por diseñar modelos alternativos se desarrollaron tanto en elárea de asistencia social como en la de seguridad social. En el primer caso, la Secretaría deAcción Social ha preparado un documento llamado "Estrategia Nacional de Reducción de laPobreza y la Desigualdad" ("ENREPD"), que fue sometido a análisis y discusiones en múltiplesámbitos políticos y sociales, pero que aún no se ha traducido en una propuesta normativaexplícita. Del mismo modo, en el tema previsional desde mediados de la década de 1990 se hanformulado propuestas de reformas, originadas en el Poder Ejecutivo (a través del Viceministeriode Economía del Ministerio de Hacienda) y desde grupos políticos con representaciónparlamentaria. Aunque en este caso se prepararon proyectos legislativos y se presentaronformalmente al Congreso, los mismos no fueron tratados ni aprobados. Más recientemente, elGobierno ha solicitado el apoyo de la Oficina Internacional del Trabajo para preparar undiagnóstico detallado de la situación que sirva de base para la discusión. En este marco, sepreparó un estudio actuarial del 1IPS (Grushka, 2002) y un informe técnico sobre las propuestasexistentes (Saldain, 2003). En esta sección se describen estos avances, intentando señalar losaspectos positivos y negativos de los mismos.

4.1. La Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad

110. Desde su creación a mediados de la década pasada, la Secretaría de Acción Socialidentificó como un problema central de la política social del Paraguay la falta de una visiónestratégica y coordinación en la gestión. Acorde con este diagnóstico, a fines del año 2000 seinició un proceso de desarrollo de la Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y laDesigualdad ("ENREPD"), un ejercicio similar al realizado por otros países con niveles deingresos menores pero que podría resultar en una mejora significativa de la efectividad en losesfuerzos por combatir la pobreza.

111. La ENREPD es un documento que ha sido objeto de detallado análisis y debates, con laintención de movilizar al Estado y la Sociedad Paraguaya en tomo al problema de la pobreza. Enpalabras de la SAS, "...La Estrategia no es sólo un documento. Ante todo constituye un espaciode reflexión y discusión en torno a los objetivos de bienestar de la sociedad paraguaya, unesfuerzo permanente de diálogo y concertación para la construcción de capital humano, social yeconómico... " (SAS, 2002). En este sentido, el desarrollo de la estrategia ha sido un objetivo ensi mismo, ya que permitió la promoción del debate en torno a la problemática de la pobreza enParaguay.

112. La ENREPD plantea como objetivos de mediano plazo (para el año 2015) una serie demejoras sobre indicadores macroeconómicos (incluyendo crecimiento del PIIB, desempleo ysubempleo e incidencia de la pobreza extrema), en educación (incluyendo analfabetismo eindicadores de acceso, retención y rendimiento en escolaridad básica y media), en salud(cobertura de salud primaria y tasas de mortalidad materno-infantil), y en infraestructura básica(agua potable, saneamiento, comunicaciones y vivienda). Estos objetivos, alineados en generalcon las Metas de Desarrollo del Milenio, no fueron definidos en base a una evaluación delimpacto esperado de la aplicación de la ENREPD, sino que se trata de una definición ex-ante de

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objetivos políticos, cuyo cumplimiento no necesariamente será el resultado de la aplicaciónexitosa de la estrategia.

113. Para alcanzar el nivel de desarrollo deseado, la ENREPD propone tres ejes estratégicos.El primero se refiere a un mejoramiento institucional, aumentando la gobernabilidad,transparencia y eficiencia en la gestión gubernamental. El segundo eje se refiere a unmejoramiento equitativo de las capacidades humanas, incluyendo los temas de salud, educación yprotección social. Finalmente, el tercer eje señala la necesidad de mantener un crecimientoeconómico sostenido y sustentable, como base para la generación de riqueza que permita elmejoramiento de las condiciones de vida de toda la población.

114. Las propuestas de la ENREPD en estos tres frentes van más allá del diseño eimplementación de una política de asistencia social eficiente. La existencia de esta política es uncomponente central de la misma, pero la estrategia propone el debate en las áreas de la políticapública que afectan la incidencia de la pobreza, incluyendo el manejo de tierras, crédito,promoción de desarrollo de pequeñas y medianas empresas, desarrollo y difusión de tecnologías,políticas de salud y educación, etcétera.

115. En su aspecto más operativo, la ENREPD propone la creación de una "Red de proteccióny promoción social para la población en extrema pobreza", integrada, en su última versión, por unconjunto de seis programas, que se estructuran en torno a las poblaciones identificadas como másvulnerables según su situación en el ciclo de vida, concentrándose en las familias con niños oadolescentes, adultos mayores o personas con discapacidad aguda. En todos los casos se prevé larealización de transferencias condicionadas, requiriendo por parte de la población participante larealización de "acciones de corresponsabilidad", vinculadas a aspectos de salud, educación ycapacitación laboral.

116. El mecanismo de selección de los beneficiarios no es discutido en detalle en eldocumento, pero se señala que la participación de los mismos en la red se instrumentará a travésde un sistema de selección basado en puntajes por las características de los hogares e individuos.En los casos de distritos con un nivel de pobreza extrema generalizado, se simplificaría elprocedimiento. Con la intención de limitar prácticas clientelísticas y manipulación política de losprogramas, se plantea que la distribución de subsidios se hará basándose en padrones debeneficiarios claramente identificados y se administrará desde el nivel central del Estado, sinparticipación en este aspecto de gobiernos locales u organizaciones sociales.

117. El financiamiento de la red está previsto a través de un Fondo Nacional para laSuperación de la Pobreza y la Desigualdad, que se constituiría a través de la afectación de unporcentaje del impuesto al valor agregado y otros impuestos al consumo. El costo de la red no esdiscutido en el documento de la ENREPD, pero en un informe independiente, un consultor de laSAS estima que el costo de la misma, una vez implementada, alcanzaría a cerca del 1.5% del P1B.

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Cuadro 2. La implementación de la RedCon el objetivo de ofrecer una evaluación preliminar de las necesidades de financiamiento de la Red de Promoción y

Protección Social, el consultor de la Secretaría de Acción Social Thomas Otter (2003) preparó una estimación de los costos deimplementar cinco de los programas propuestos en la ENREPD, incluyendo a aquellos que se estructuran en forma detransferencias condicionadas de fondos. Entre estos, se consideró a los programas de Nutrición, Retención Escolar,Reinserción Escolar, Agente Joven y Adultos Mayores. El análisis incluye la implementación progresiva de los mismos, apartir del año 2004, hasta cubrir toda la población objetivo en el 2008. Así, en el 2004 se beneficiaría a un total de 115.000personas y hacia el 2008 se llegaría a casi 625.000.

El informe considera la posibilidad de utilizar un mecanismo de identificación de beneficiarios potenciales similar a laFicha CAS, de aplicación en Chile. El mismo consiste en realizar un relevamiento exhaustivo de la población a fin deidentificar, mediante el uso de variables proxy, al sector en condiciones de pobreza extrema. La eficacia de este instrumento eslimnitada, ya que de acuerdo al informe, algo más de la mitad de la población en pobreza extrema no sería identificada comobeneficiaria potencial por la ficha y un 60% de los seleccionados no serían pobres.

La estimación de Otter es que, una vez implementados en su totalidad, estos programas producirían una reducción de lapobreza extrema en casi un 30%, al reducirse del 15.6% al 11 %. Para esto, los recursos necesarios para el financiamiento de lasprestaciones alcanzarían, en el año 2008, a algo más de US$ 65 millones anuales, además de otros US$ 52 necesarios parareforzar la oferta de servicios de salud y educación que será necesaria para cumplir con las contraprestaciones de losprogramas. Este monto, equivalente al 1.5% del PIB, es entre cuatro y cinco veces superior al gasto actual en políticas deasistencia social, lo que indica que los recursos deberían provenir de nuevos impuestos o fondos externos.

Las dificultades existentes para financiar estos programas utilizando los recursos existentes son reconocidas, por lo que,en el documento, Otter considera posibles fuentes de recursos adicionales. Entre estas identificó como las más factibles laposibilidad de una ampliación en la base de contribuciones del Impuesto al Valor Agregado, mediante la eliminación oreducción de exoneraciones vigentes, un aumento en el Impuesto Selectivo al Consumo, potenciales ahorros en la gestión de laDirección de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda (Caja Fiscal) y modificaciones en la estructura del ImpuestoInmobiliario.

4.1.1. Virtudes y Riesgos de la ENREPD

118. La principal virtud de la ENREPD es la caracterización de la pobreza como un fenómenomultidimensional, por lo que su superación necesariamente requerirá del trabajo en distintosfrentes en forma simultánea. Sin embargo, puede decirse que esta misma característica es una desus mayores debilidades. El documento de la estrategia fue concebido más como una herramientade difusión y promoción del debate sobre las políticas públicas que como un instrumento deplanificación que indique políticas y programas para alcanzar los objetivos deseados.

119. El proceso de discusión y aportes de la sociedad a la ENREPD ha llevado a que la mismasea un documento vivo, con nuevas versiones que se producen a medida que se reciben aportes dedistintos grupos. Entre las primeras versiones en el año 2001 hasta el documento difundido amediados del 2003, la estrategia ha ido incorporando referencias a temas tan diversos comoreforma de la administración pública, descentralización, comercio exterior, administración dejusticia o la representatividad del sistema político, convirtiéndose en la práctica en un documentoen una discusión del modelo económico, social y político del Paraguay. Así, el contenido delmismo se ha ido acercando a un programa de gobierno integral y, en consecuencia,distanciándose del desarrollo de políticas especfficas en el área de asistencia social. Incluso eltítulo del documento, "Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad", fuereemplazado en la versión distribuida en mayo de 2003 por "Paraguay Competitivo y Solidario",manteniendo el título original en un segundo plano. (SAS, 2002 y 2003).

120. En relación con las políticas de asistencia social, la ENREPD identifica en forma clara ala población objetivo (los menores de 20 años, que concentran cuatro de los seis programas de laRed de Protección y Promoción Social), los ancianos y las personas con discapacidad aguda. Sinembargo, no existe una discusión adecuada sobre los otros componentes críticos de dicha política:

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las herramientas de focalización, el fmanciamiiento, y los mecanismos de evaluación de impacto yde auditoria.

121. Para identificar a la población beneficiaria, se plantea adoptar un "estricto sistema depuntajes", excepto en "los casos de distritos con un nivel de pobreza extrema casi generalizado[donde] el procedimiento de levantamiento de datos y selección se podrá simplificar".(SAS,2003:72) En este marco, no se presenta discusión alguna sobre los posibles problemas que estetipo de metodología podría enfrentar y, en consecuencia, no se evalúan las posibles acciones queevitarían o disminuirían el impacto de estos problemas.

122. El fmanciamiento de la red se asume como disponible a través del Fondo Nacional parala Superación de la Pobreza y la Desigualdad. Este fondo se nutriría con recursos originados ennuevos impuestos, lo cual podría generar efectos negativos en la economía a nivel agregado. Ladiscusión sobre estos efectos o las dificultades políticas que el gobierno podría enfrentar paracrear los nuevos impuestos no está desarrollada, por lo que no es claro que la propuesta tengaviabilidad financiera. La falta de esta discusión afecta además la factibilidad de la propuesta defocalización, ya que de no estar disponibles la totalidad de los recursos necesarios, no queda clarocomo se establecerían prioridades para asignar el financiamiento disponible.

123. En resumen, es posible afirmar que la ENREPD representa un avance muy importantepara la política de reducción de la pobreza en general y de asistencia social en particular por susola existencia, ya que establece la necesidad de considerar las políticas a aplicar en formaintegral. Sin embargo, su principal debilidad es el nivel de generalidad con el que considera lostemas vinculados con la implementación de políticas concretas, eludiendo definiciones que,inevitablemente, implicarían la oposición de los sectores sociales y políticos que se vean másafectados por las mismas.

4.2. La Reforma de la Seguridad Social

124. En contraste con las restricciones de tipo presupuestarias existentes para la política deasistencia social, la Seguridad Social en Paraguay ha tenido desde hace varias décadas y aúnmantiene control de una importante masa de recursos. Por ello, los problemas centrales del áreano parecen estar en la disponibilidad de fondos, sino en el acceso a los mismos por quienesnecesitan la protección económica que el Estado pueda brindar y en la eficiencia de las distintasinstituciones para su administración. Las dos principales propuestas de reforma (una reformaestructural, que implica la introducción de fondos de pensiones capitalizados, con beneficiosindeterminados y participación del sector privado en su administración por un lado; y una reformaparamétrica por el otro) se concentran en el segundo aspecto, el de la eficiencia administrativa,limitando fuertemente la discusión sobre la cobertura del mismo y la problemática de los sectoresexcluidos debido al carácter informal de su trabajo. En los siguientes párrafos se presentan lasprincipales características de ambas propuestas, para luego discutir las ventajas, riesgos ylimitaciones de cada una.

4.2.1. La Reforma Estructural

125. El Poder Ejecutivo propuso, a través del Ministerio de Hacienda, una reforma estructuraldel sistema de seguridad social. Esta propuesta fue elaborada a mediados de la década de 1990,luego de la realización de distintos análisis y estudios sobre el tema, por parte de equiposgubernamentales y consultores internacionales. La propuesta, plasmada en un proyecto de leypresentado al Congreso Nacional, implica un cambio estructural para los trabajadores cubiertos

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por el Instituto de Previsión Social, ya que introduce el uso de cuentas individuales decapitalización administradas privadamente, con aportes definidos, y obligatorio para trabajadoresque ingresan por vez primera a la fuerza laboral. Este pilar privado es voluntario para los actualestrabajadores quienes, si deciden afiliarse al nuevo pilar, lo harán renunciando irrevocablemente ala posibilidad de regresar al pilar público.

126. Los esquemas públicos actualmente vigentes se reforman y pasan a constituir el pilarpúblico para los trabajadores actuales que deciden mantener su afiliación. Este pilar continúasiendo de prestaciones definidas y con financiamiento de reparto en el caso del IPS y con elPresupuesto de la Nación en el caso de la Caja Fiscal y otras cajas profesionales.

127. Las modificaciones a los sistemas existentes incluyen cambios de tipo institucional, yaque se crea una Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones encargada de la fiscalización de lagestión fmanciera del IPS y las nuevas entidades privadas, y se separa formalmente laadministración de riesgos y de fondos mediante contabilidad separada de los programas deinvalidez, vejez y sobrevivientes (IVS) por un lado y de enfermedad y maternidad por el otro. Lacontribución para IVS se fija en 9% por parte de los trabajadores y 4% de los empleadores,quienes también realizan un aporte solidario del 0.5%, por lo que la contribución total pasaría aser del 13.5%. El proyecto define con rigurosidad los destinos posibles de los fondos recaudadospor el IPS para el Fondo de Jubilaciones y Pensiones, limitándolos al pago de prestaciones, bonosde reconocimiento y gastos de administración correspondientes al programa. La edad de retiro seestablece en 62 años, con 25 de servicios, a implementar en forma progresiva desde los actuales55 años de edad mínima. Otro cambio relevante es el período utilizado para establecer el salariode referencia para la jubilación, que pasa a ser el promedio de los últimos 84 meses de cotizaciónactualizadas. La tasa de reemplazo para quienes se retiren con los requisitos mínimos sería del60%, aumentando hasta el 100% en el caso de trabajadores con 40 o más años de aportes, y losbeneficios se actualizan en base a la inflación.

128. En el caso de la Caja Fiscal, el proyecto prevé la separación completa de la contabilidadcorrespondiente a los programas contributivos de la administración pública, magisterio,universidad, magistrados y empleados gráficos, así como de programas no contributivosexistentes y a ser establecidos con posterioridad. El aporte definido es del 14%, pagado por lostrabajadores que deciden quedarse en el esquema, sin que existan contribuciones patronales. Semantiene el esquema de fmanciamiento a través del presupuesto nacional, y la edad de retiro seeleva al mismo nivel que la del IPS (62 años), aunque con sólo 10 años de aportes. El salario dereferencia también corresponde al promedio de los últimos 84 meses efectivamente aportados, yla tasa de reemplazo equivale a un 20% para una antiguedad de 10 años, más 2.7% por cada añoadicional hasta un máximo del 100%. No se prevé portabilidad. Las pensiones también seactualizan por inflación.

129. Las reformas propuestas para las otras cajas son menores, vinculadas fundamentalmente ala creación de la Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones, con autoridad para lafiscalización de las mismas, incluyendo controles y regulaciones de la política de inversiones delas reservas que existieran. Se incluyó el requisito de un "aporte solidario" del 5% por parte de losempleadores, pero no se legisla sobre el resto de las condiciones de participación y acceso abeneficios existentes.

130. La administración de los fondos estaría a cargo de empresas privadas de objeto único,llamadas Sociedades Administradoras de Ahorros Previsionales (SAAPs), y supervisadas por laSuperintendencia de Jubilaciones y Pensiones. El modelo operativo de las SAAPs es inicialmente

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similar al de Bolivia, ya que se estructurará como un duopolio. Se prevé el otorgamiento de doslicencias a través de licitación pública por un lapso de 10 años. Luego de la primera concesiónpodrá haber más de una SAAP según disposición del reglamento.

131. Los aportes de los trabajadores en el nuevo sistema se acreditarán en sus cuentasindividuales, y además deberán cubrir el costo de un seguro de invalidez y fallecimiento y gastosadministrativos. Los beneficios de este pilar se definen en base al capital acumulado, aunque elEstado garantiza una prestación mínima, financiada en parte con la contribución solidaria de losempleadores (0.5% del salario).

4.2.2. La Reforma Paramétrica

132. En respuesta a la propuesta de reforma estructural preparada por el Ministerio deHacienda, un grupo de legisladores y expertos previsionales elaboraron un proyecto alternativo,llamado "Sistema Paraguayo de Seguridad Social" ("SIPASS"). A diferencia del anteriorproyecto, que se concentraba en el sistema previsional, el SIPASS intenta organizar el espectro deprogramas de seguridad social en sentido amplio, incluyendo al sistema previsional, de riesgos detrabajo y de salud. El componente previsional incluye un esquema mixto, mediante laintroducción de un pilar privado voluntario, de capitalización individual con contribucionesdefinidas, que complemente al pilar público, de prestaciones definidas y con fmanciamientocolectivo. En realidad, la propuesta se concentra en el componente público, ya que no sedesarrolló en detalle el funcionamiento del pilar voluntario. El pilar público se basa esencialmenteen un sistema de reparto reformado, administrado por el Estado, obligatorio para los trabajadoresmayores de 16 años y de carácter contributivo. Progresivamente, se prevé la introducción deprogramas asistenciales no contributivos; el fomento al desarrollo de fondos complementariosvoluntarios y la ampliación de la cobertura a otras necesidades sociales.

133. De acuerdo a la propuesta, el programa de IVS sería un régimen colectivo de primasescalonadas con una reserva que garantice el equilibrio para períodos no inferiores a 10 años. Elaporte total para el sistema de pensiones sería del 16% de los salarios o ingresos totales pagaderospor trabajadores (no más del 50% del aporte global) y empleadores (no menos del 50% del aporteglobal), mientras que los trabajadores independientes aportarían la totalidad del aporte global.Estas tasas, sumadas a las propuestas para Salud y Riesgos de Trabajo, implican un aumento deunos cinco puntos en las contribuciones en promedio. Igualmente, el Estado mantiene laresponsabilidad de proveer recursos en el Presupuesto de la Nación para fmanciar prestaciones detrabajadores con retiros a edades tempranas, condiciones diferenciadas por las tareasdesempeñadas y otras, así como su rol de garante último del sistema.

134. El sistema previsional propuesto otorgaría jubilaciones por invalidez total o parcial,vitalicia ordinaria completa, vitalicia ordinaria reducida y pensión de sobrevivencia. Losbeneficios propuestos continúan siendo altos, alcanzando el 100% en algunos supuestos, conincentivos a continuar en la actividad laboral. La jubilación ordinaria completa se otorgaría alafiliado que ha cumplido 60 años y posee 35 años de aporte completos, por lo que se eleva en 10años el requisito de aportes. La determinación del haber también se modifica mediante laampliación del periodo usado para computar el promedio de los salarios, a fm de reducir la tasade sustitución y el riesgo de fraude. Se prevé una prestación mínima cercana al 80% del salariomínimo. Por último, se establece una jubilación ordinaria reducida para trabajadores que alcancenlos 65 años y posean 15 años completos de aportes.

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135. La nueva estructura institucional del SIPASS incluye al IPS, que continuaría cubriendoal sector privado, el Instituto de Seguridad Social - a crearse-que reemplazaría a la Caja Fiscal yla Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal y la Caja de Jubilaciones y Pensionesde Empleados Bancarios cuyos programas se adecuarán a los requerimientos del SIPASS. Elconjunto de estas entidades sería supervisado por un Órgano Contralor de los Poderes Públicos.También se prevé la creación de un Órgano de Apoyo y Coordinación que realizaría propuestastécnicas, contribuiría al desarrollo eficiente de sistemas informáticos y asesoraría al órgano deContralor de Poderes Públicos.

136. El proyecto SIPASS se basa en considerar que la reforma paramétrica sería suficientepara asegurar la sustentabilidad fiscal del programa en el mediano plazo. Para ello, ademáspropone la preparación y publicación de evaluaciones actuariales cada tres años, y el desarrollode un plan estadístico "para la observación del equilibrio y determinación de las reservasnecesarias" (Conte Grand et al, 2000).

4.2.3. La Reforma a la Caja Fiscal

137. En el mes de Octubre de 2003 el Poder Ejecutivo presentó al Congreso una propuesta dereforma al funcionamniento de la Caja Fiscal, buscando reducir los problemas de financiamientode la misma. La propuesta se encuentra en debate al momento de la preparación de estedocumento, y no es posible afirmar si la misma será aprobada.

138. Los principales contenidos de la nueva ley son una modificación en las tasas decontribuciones de todos los programas contributivos, que pasarían del 14% al 16%, la eliminacióndel pago de aguinaldos o cualquier otra bonificación anual, la separación contable de los distintosprogramas administrados por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio deHacienda, un aumento moderado en la edad mínima y los años de aportes requeridos para obteneruna jubilación, cambios en el cálculo de la remuneración base y en la fórmula para elotorgamiento de beneficios a sobrevivientes e inválidos y en los mecanismos indexatorios.

139. El Ministerio de Hacienda ha estimado que la aprobación de esta ley implicaría unamejora fiscal de cerca del 0.2% del PIB por el aumento en la recaudación, y los ahorrosgenerarían cerca de un 0.3% del PIB en el corto plazo, aunque no existen estimaciones sobre elefecto de mediano y largo plazo.

4.2.4. Ventajas, Riesgos y Limitaciones de las Propuestas

140. Las dos propuestas centrales de reforma de la seguridad social que han sido discutidas enel seno de la sociedad paraguaya durante la última década se concentran en la búsqueda deelementos que aumenten la eficiencia y calidad de prestación de las instituciones administradoras.Mientras que en un caso se busca maximizar la eficiencia mediante la introducción demecanismos de mercado, en el otro el determinante es la concentración de programas, con lasconsecuentes economías de escala y la mayor transparencia en la gestión. La propuesta SIIPASSimplica además un importante aumento en el flujo de recursos, ya que establece un incremento dela tasa de contribución de 3,5 puntos porcentuales, mientras que la propuesta de Hacienda implicaun aumento de sólo un punto. Esta diferencia se refleja en forma directa en las tasas de sustituciónesperadas, ya que mientras que el SIPASS propone tasas cercanas al 100%, el proyecto oficialplantea que será el mercado, a través de la rentabilidad de las inversiones, quien determiinará elnivel de los beneficios, transfiriendo así en los hechos el riesgo financiero a los trabajadores. Al

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mismo tiempo, el SIPASS propone condiciones de elegibilidad más estrictas, lo que reduciría elfraude y el costo fiscal de los programas pero también afectaría la cobertura.

141. Una importante similitud entre ambos proyectos es que las propuestas de reforma son"hacia adentro", ya que no ofrecen soluciones efectivas al problema de la baja cobertura delsistema sino que buscan mejorar las condiciones de quienes actualmente participan en ellos. En elcaso de la propuesta SIPASS, en el documento de "Exposición de Motivos" se identifica a la bajacobertura como un problema central del sistema, pero se propone, como solución del mismo, que"el campo de aplicación comprenda obligatoriamente no sólo a los trabajadores dependientesformales del ámbito urbano y rural sino también a los no formales o de prestación de serviciosdiscontinuos" (Conte Grand et al, 2000). Así, se pretende legislar el aumento de cobertura, sinque existan necesariamente las condiciones económicas e institucionales para que estas normassean aplicables. En el caso de la propuesta del Ministerio de Hacienda, no se hacen referenciasdirectas al problema de la cobertura.

142. Un problema común de ambas propuestas es que no plantean la integración de la CajaFiscal y otras cajas menores al sistema reformado. Así, se modifica el esquema que menoresproblemas financieros y actuariales presenta, pero se mantiene en funcionamiento con reglascorregidas pero similares a las actuales a aquellos que son el generador principal de lasdificultades del sistema. Esta decisión, motivada evidentemente por restricciones de tipo político,indica la debilidad inicial del proyecto y las posibles consecuencias negativas que una reformaincompleta podría generar, como se ha visto en otros casos de la región como Perú o Bolivia.

143. La propuesta de introducir un régimen de capitalización privadamente administrado enParaguay puede aportar soluciones a varios de los problemas existentes, pero también presentaserios riesgos que deben ser considerados. Por un lado, la experiencia regional indica que elfuncionamiento adecuado de los sistemas depende en buena mediada de la calidad de lasupervisión y regulación de los administradores privados, un área que ha generado problemas encasi todos los países. Los problemas institucionales del Paraguay, discutidos a lo largo deldocumento, hacen dudar sobre la posibilidad de establecer una autoridad regulatoria inmune apresiones y manipulaciones, por lo que se estaría arriesgando la seguridad financiera de losfondos, elemento básico del sistema.

144. Adicionalmente, Paraguay presenta problemas importantes en relación a su mercado decapitales. La situación de inestabilidad fiscal y las recurrentes crisis financieras generan unafuerte inseguridad respecto de la posibilidad de proteger adecuadamente los activos financieros delos fondos de pensiones. Los riesgos de inversión no son exclusivos de los regímenes decapitalización, como lo demuestra el efecto que ha tenido sobre la cartera de activos del IPS lacaída de bancos en los últimos años, pero es evidente que, de no existir una estructurainstitucional adecuada, la implementación de este tipo de sistema previsional sería muy compleja.

145. La reciente propuesta de reforma a la Caja Fiscal presenta, como principal virtud, ladecisión de intentar corregir el esquema de beneficios exageradamente generoso de la actualidad,ajustando algunos de los parámetros. En cambio, el principal problema que parece presentar esque la propuesta se enmarca en un enfoque excesivamente fiscalista, sin considerar el rol de laCaja Fiscal en los sistemas previsionales en particular y de protección social en general. Así, nose consideran problemas tales como la fragmentación, la inexistencia de controles adecuados paraevitar fraudes o las inequidades entre los distintos fondos. De adoptarse las refornas propuestas,es indudable que se producirá un avance en el sentido de mejorar las finanzas de la Caja Fiscal,pero su alcance en el mediano plazo no ha sido evaluado. Por ello, considerar que "Estas medidas

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[...] posibilitarán la eliminación de las inequidades y asegurarán la sostenibilidad del sistema,haciendo así que el derecho a la seguridad social se garantice efectivamente" (Presidencia de laRepública, 2003) parece ser excesivo.

Cuadro 3. La regulación de los mercados de capitales y el sistema previsionalLa existencia de importantes volúmenes de activos administrados por el IPS y los problemas que los han afectado en los

últimos años indican que, independientemente de cual sea el Sistema de Seguridad Social que fmalmente se adopte y cuandosea implementado, la estabilidad del sistema de Seguridad Social en Paraguay requiere reformas de fondo en el sectorfinanciero. Para ello, es necesario establecer una serie de principios y pre-requisitos, incluyendo:

1- asegurar la separación integral ( legal y contable) de los fondos aportados y administrados para el seguro de saludde los Previsionales, cualquiera sea la entidad administradora de los mismos. Los distintos programas atienden problemasdistintos, con perfiles de flujo de fondos y necesidades de rendimiento muy variados, por lo que deben ser gestionados enforma independiente.

2- crear, mediante la normativa correspondiente, un Ente de supervisión de alcance nacional, independiente, idóneo,profesional y provisto de los recursos necesarios de carácter técnico, humano y financiero para regular totalmente la actividad,cualesquiera sean sus participantes.

3- a través del Ente sugerido en 2, comenzar por regular a los esquemas existentes: IPS; cajas previsionalessectoriales y las "Cajas Mutuales" (Caja Médica; Caja de Cooperativas, etc.). Estas últimas están hoy aparentemente fuera delalcance de cualquier norma o regulación.

4- dentro de lo sugerido en 3, generar el soporte legal / normativo necesario, mediante nuevas regulaciones y/omodificación de las existentes (sean éstas Leyes; Cartas Orgánicas, Normas internas, etc.), para que, cualquiera sea el Sistemaque finalmente se adopte, se asegure que el manejo fmanciero de los fondos previsionales sea:

(i) profesional, idóneo y transparente por parte de todos los administradores, cualquiera sea el sector al que pertenezcan

(ii) independiente de los intereses sectoriales, políticos o coyunturales que puedan afectarlos negativamente

(iii) rentable en cuanto a proteger su valor real en el mediano y largo plazo, y adecuadamente regulado y fiscalizado,

(iv) con pautas claras en cuanto a posibilidades de inversión, limitaciones, registro e información.

(v)con adecuada diversificación de riesgos tanto sea respecto a tomadores y destinos de los fondos, como de instrumentos,garantías, plazos y monedas de colocación.

5- generar instrumentos que vinculen directamente a los fondos previsionales con el Mercado de Capitales. Paralograrlo se propone:

(i) aprovechar el marco regulatorio existente que regula el Mercado de Capitales, que hoy le permite funcionar pese a susmuchas y fuertes limitaciones,

(ii) promover su fortalecimiento y desarrollo, modernizando las normas que regulan dicho Mercado para darle mástransparencia, solidez y confiabilidad.

(iii) encontrar los mecanismos e incentivos necesarios, incluyendo posiblemente los de carácter fiscal, para promover eluso del mercado de capitales por parte de entidades del sector público y privado (IPS; Cajas; etc.) en su carácter de inversoresinstitucionales

(iv) capacitar los RRHH, dada la poca experiencia en administración de fondos en el Paraguay.

Fuente: Piccioli (2003)

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5. UNA APROXIMACIÓN INTEGRADA A LA PROTECCIÓN SOCIAL

146. Las políticas de protección social en Paraguay han tenido fuertes limitaciones paracumplir en forma adecuada con su objetivo central, brindar protección a la población vulnerable,con los instrumentos adecuados a un marco de restricciones fiscales. Las dificultades se originanen restricciones presupuestarias, debilidad en el diseño de los programas y falta de mecanismosde focalización y control. Fundamentalmente, la fragmentación institucional y la consecuenteinexistencia de una visión estratégica que integre los distintos programas dentro de una políticaconsistente son las principales causas de la fragilidad del sistema de protección social. En estasección se presenta una revisión de la experiencia en la región respecto de las iniciativas deprotección social y se formulan algunos principios básicos para la organización del sector enParaguay.

5.1. La Experiencia Internacional

147. Los problemas de las políticas de protección social descriptos en este documento no sonexclusivos de Paraguay, sino que son similares a los encontrados en otros países de la región.Debilidad institucional, problemas de sustentabilidad fiscal, inadecuadas focalización, auditoria oevaluaciones de impacto han sido moneda corriente en la región. Tanto en el área de asistenciasocial como en los programas previsionales, varios países latinoamericanos han intentado, en losúltimos años, desarrollar nuevas políticas para poder maximizar la efectividad de los programasde protección social en el marco de restricciones presupuestarias. Así, en las últimas décadas seha acumulado una experiencia interesante en los esfuerzos realizados por los países de la regiónpor reformular sus programas de protección social, tendiendo a mejorar la focalización de losmismos, aumentar su efectividad, reducir los costos y aumentar la transparencia.

148. Estos intentos debieron superar dificultades de tipo políticas, así problemas de diseño eimplementación y su éxito ha sido variable. En el área de protección contra la pobreza, los nuevosprogramas han adoptado la modalidad de transferencias condicionadas, buscando a través de unúnico instrumento suavizar el efecto de los shocks y proveer a la población vulnerableherramientas que le permitan mejorar su capacidad de defensa en el futuro. Los cambios en lossistemas de protección económica de los ancianos se han visto en general más afectados por laspresiones que los sistemas previsionales tradicionales ejercían sobre las cuentas fiscales,buscándose reducir costos y aumentar la eficiencia de gestión de los mismos, pero no siempregenerando mejoras en la estructura de protección social. A continuación se presenta una brevediscusión de la experiencia registrada en esta área en la región, con el objetivo de construiropciones de políticas en base a los aciertos y errores observados.

5.1.1. Los Programas de Reducción de la Pobreza

149. Desde mediados de la década de los noventa varios países latinoamericanos comenzarona abandonar la tradicional estrategia de lucha contra la pobreza basada en la distribución debienes básicos y provisión de servicios gratuitos y subsidiados, para concentrar los esfuerzos en eldesarrollo de programas de transferencias condicionadas, en los que se requiere por parte de losbeneficiarios la realización de acciones o contraprestaciones efectivas. Los programas detransferencias condicionadas tienden a responder al doble objetivo de maximizar el impacto delas políticas de reducción de la pobreza minimizando su costo fiscal y, paralelamente, aumentar elbienestar corriente de las familias pobres y sus posibilidades de autosuficiencia.

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150. La principal característica de estos programas es que intentan modificar la situaciónsocioeconómica de los hogares mediante intervenciones sobre la demanda de los mismos. Altransferir recursos en efectivo y exigir que los beneficiarios demanden determinados servicios(generalmente, salud y educación), se busca no sólo proteger a los sectores más vulnerables antelos shocks externos, sino generar las condiciones para que desarrollen capacidades nuevas. Esta"nueva generación" de programas apunta al empoderamiento y responsabilización de los pobres,antes que los esquemas tradicionales de apoyo a la oferta de servicios educativos, sanitarios y deinfraestructura social. La experiencia internacional en programas de este tipo puede aportarimportantes enseñanzas con respecto a la mejor estrategia aplicable a la realidad paraguaya.

151. En la última década, distintos países de la región han creado este tipo de programas.Comenzando con el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA, luegorenombrado como "Oportunidades") en México, distintos países de la región, incluyendoArgentina, Brasil, Chile, Colombia, Honduras, Jamaica y Nicaragua ofrecen una ampliaexperiencia en el diseño e implementación de estos programas.

152. En el marco de una importante heterogeneidad en los detalles de diseño, los programasmencionados tienen varias características comunes. Todos ellos se estructuran comotransferencias condicionadas, donde en general se requiere de los beneficiarios la participación enacciones vinculadas a la salud o educación de los niños y, en algunos casos, la contraprestaciónmediante el trabajo comunitario. A fm de asegurar que las acciones requeridas sean efectivas, envarios casos se incluyen acciones de apoyo desde la oferta, a fin de asegurar que los aumentos dedemanda de servicios generados por los programas sean atendidos adecuadamente.

153. La mayoría de los programas relevados incluyen al menos dos componentes: educación yatención a los temas de salud y nutrición. La asignación económica para cada uno de estoscomponentes varía de país en país, dependiendo de la metodología que se utilice para el cálculo.El componente educativo consiste fundamentalmente en el otorgamiento de becas (en dinero y enútiles escolares) dirigidas a niños de escuelas primarias y, en aquellos países con índices dematriculación y escolaridad más altos, también se incluyen progresivamente a los alumnos deescuelas secundarias (inclusive, algunos programas prevén becas de mayor monto para elsecundario, reflejando el mayor costo de oportunidad a medida que los niños crecen). Lacontraprestación solicitada es el cumplimiento de un mínimo de entre el 80% y el 85% deasistencia a clases. Las becas suelen cubrir, como mínimo, el costo de oportunidad derivado de lapérdida de ingreso resultante de que los chicos asistan a clase en vez de estar trabajando. Si losfondos disponibles lo permiten, los programas cubren además otros costos directos, como lastasas escolares, los útiles escolares, costos de transporte, etcétera.

154. Un tema de importancia central en estos programas es el mecanismo de selección debeneficiarios utilizado. En prácticamente todas las experiencias de la región, las restriccionespresupuestarias han llevado a que se focalice de alguna forma el esfuerzo en grupos especiales,buscando optimizar la relación costo-beneficio de los programas. La experiencia de la regiónindica que la utilidad de la focalización depende de la combinación de varios factores, incluyendola extensión de la población objetivo, el costo administrativo del sistema de focalización, entérminos absolutos y en relación a los beneficios ofrecidos y la capacidad institucional paraasegurar el funcionamiento eficiente y transparente del sistema8 . De los distintos mecanismosposibles, los más habituales han sido la utilización de mapas de pobreza y el relevamiento de la

8 Para una discusión detallada sobre los mecanismos de focalización y su efectividad, véase Grosh (1994) y Coady et al(2003).

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población, con casos en que se combinaron ambos criterios. La identificación de los beneficiariosse realizó en algunos casos mediante el uso de relevamientos detallados (por ejemplo, la fichaCAS en Chile) o en base a la definición de Consejos comunitarios locales (como la Bolsa Escolaen Brasil). Un ejemplo interesante es el del programa Jefes de Hogares en Argentina, queformalmente presenta una cobertura casi universal pero con un esquema de autofocalizacióndetermiinado por el monto del subsidio y la exigencia de contraprestaciones laborales.

Cuadro 4. Los mecanismos de selección de los beneficiariosLos programas de transferencias en efectivo o especie requieren, para su funcionamniento, una clara definición de la

población objetivo y de un mecanismo para identificar a los individuos pertenecientes a esta población. Esta población(que, en teoría, puede ser desde un pequeño grupo muy limitado al total del país) debe ser adecuadamente identificada,a fin de asegurar que el programa alcance su objetivo. Existen distintas estrategias de focalización, cuyo costo yefectividad dependen de las características de la población objetivo y la capacidad institucional de las agenciasresponsables de la administración de los programas. Entre las estrategias más habituales se encuentran:

Programas de cobertura universal: Este tipo de programa no representa un mecanismo de focalización en sentidoestricto ya que su objetivo es cubrir a la totalidad de la población. Las principales ventajas de esta estrategia son que, deimplementarse adecuadamente, el riesgo de no alcanzar a parte de la población objetivo es mínmo, y al mismo tiempolos costos vinculados con la administración del registro de beneficiarios son muy bajos. Los principales problemas serelacionan con el costo de ofrecer beneficios a quienes pudieran no ser parte de la población objetivo. Esta estrategia esaplicable en situaciones en las que la población objetivo es una proporción muy alta de la población total, por lo que elcosto de evitar filtraciones puede ser muy alto en comparación con el ahorro producido. Un ejemplo claro de estecriterio es el programa Bonosol, en Bolivia.

Focalización en base al relevamiento de características individuales: Este último mecanismo ha sido utilizado envarios programas de América Latina en la última década, y se basa en relevar con un alto nivel de detalle lascaracterísticas socioeconómicas y demográficas de la población potencialmente beneficiaria, a fin de identificar a losindividuos u hogares que se encuentran en una situación más crítica y requieren asistencia. El método implica teneracceso a información confiable sobre los ingresos y riqueza de los individuos, o utilizar estimadores indirectos de estos.La ventaja principal de este tipo de estrategia es que identifica con precisión a cada beneficiario, disminuyendo lasfiltraciones, pero existen varios riesgos importantes. Entre estos, la estructura administrativa necesaria puede sercostosa o se pueden generar problemas de acceso por desconocimiento o manipulación debido a que los criterios sonmenos transparentes.

Selección comunitaria: Este método implica que la selección de los beneficiarios es realizada por un lídercomunitario o por un grupo de miembros de la comunidad. Esta metodología es habitualmente utilizada en formacombinada con la focalización geográfica, ya que en un primer nivel se definen comunidades beneficiarias y luego losindividuos en base a este criterio. Estas estrategias funcionan muy bien en comunidades con mecanismos de selecciónde líderes transparentes, pero están expuestas a manipulación si los responsables de la comunidad no cumplen con surol adecuadamente.

Focalización en base a categorías: En este caso, la selección de beneficiarios se realiza considerando determinadascaracterísticas de los mismos que son fácilmente identificables y no requieren relevarnientos especiales. Un caso comúnes la asignación de beneficios por regiones, utilizando mapas de pobreza u otros criterios. También es el caso de laidentificación de la población beneficiaria en base a características sociodemográficas de fácil registro, como la edad oel sexo, o a través de conductas vinculadas a deternminados consumos o actividades (por ejemplo, se brinda protección alos alumnos de escuelas primarias, o a los asistentes a servicios de maternidad de hospitales públicos). Estas estrategiastienen como ventaja la sencillez administrativa, pero pueden producir filtraciones importantes en la masa debeneficiarios.

Autofocalización: Esta estrategia es una variación de la anterior, en el sentido de que se admite la participación detoda la población, pero en el diseño del programa se incluyen características que desincentiven la participación dequienes no forman parte de la población objetivo. La eficacia de estos mecanismos depende fundamentalmente de laadecuación de los incentivos, corriéndose riesgos de excluir a parte de la población objetivo y cubrir a quienes nocorresponde si los incentivos no están correctamente diseñados e implementados. Los planes de empleo temporal sonejemplos habituales de este tipo de focalización.

Es importante remarcar que no existe un método óptimo para identificar a los beneficiarios, sino que este dependede las características del programa y el contexto. En muchos casos se ha desarrollado una estrategia compuesta,aplicando una combinación de los criterios descriptos.

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155. La experiencia en los programas desarrollados en la región indica que los programnaspueden ser efectivos en lo que respecta a los objetivos de mejorar la demanda de servicios deeducación y salud. En una evaluación de los programas de Brasil, México y Nicaragua, Rowlingy Rubio (2003) señalan que "... hay clara evidencia del éxito del programa en incrementar tasasde asistencia escolar, mejorar la salud preventiva y aumentar el consumo de los hogares...".Estas mejoras, se reflejan en forma clara en indicadores de condiciones de vida como tasas deinmunización, visitas médicas, escolaridad, etcétera, mostrando que los programas pueden ser unfactor importante en avanzar sobre los determinantes de la pobreza.

156. Sin embargo, existen algunos problemas que deben ser reconocidos. Por un lado, el nivelde filtración de los programas (esto es, beneficios recibidos por individuos que no deberían serparte de la población objetivo) puede ser alto, en especial en el contexto de una rápidaimplementación, y la cobertura efectiva de los mismos puede ser limitada. Del mismo modo, elriesgo de no alcanzar a la población objetivo por problemas en las herramientas de focalización esimportante, y debe ser considerado. Por ejemplo, en un reciente informe Zadicoff y Paz (2003)señalan que en Argentina un 40.6% de la población urbana reúne las condiciones necesarias paraparticipar del plan Jefes de Hogares. Sin embargo, el mismo alcanzaba a sólo el 9.6% de lapoblación elegible, lo que podría estar demostrando la eficacia del esquema de autofocalización oproblemas de acceso. Al mismo tiempo, cerca del 16% de quienes perciben beneficios no reuniríalas condiciones mínimas, por lo que no deberían participar en el programa.

157. Otro problema potencial con los mecanismos de focalización es el posible costo de losmismos en la etapa de identificación. En el caso de México, se estimó que casi un 3% de losfondos destinados a los programas son absorbidos por el proceso de identificación debeneficiarios (Rowling y Rubio, 2003).

158. Los intentos por evaluar la efectividad de los distintos mecanismos de focalización hansido escasos, en parte debido a la introducción relativamente reciente de esta práctica y en partepor dificultades metodológicas, vinculadas a la enorme heterogeneidad en los programas y lasherramientas utilizadas. Coady et al (2003) propusieron una metodología relativamente sencillapara evaluar la focalización de los programas, por la que se asigna un puntaje entre cero (para unprograma que no incluye a ningún pobre) y 2,5 (para un programa que focaliza el 100% del gastoen el 40% más pobre de la población), con un valor de 1 para un programa neutro9. Estudiando laexperiencia de 122 programas en 48 países, estimaron que la mediana del índice es 1.25 (lo queindica que, en general, los programas asignan más recursos a los hogares más pobres), con unimportante porcentaje de los mismos (25%) con efectos distributivos regresivos.

159. El informe señala que de los catorce programas más exitosos en la región (esto es, con uníndice de más de 1.6 en la escala descripta), doce utilizaron un criterio de focalización categóricapor edad (nueve de ellos orientados a los niños y tres a los ancianos), combinándolo con criteriosde tipo geográfico (mapas de pobreza) y, en algunos casos, estimaciones del nivel de ingresos oriqueza. En sus conclusiones, indica que la capacidad de focalizar en forma eficiente se relacionacon el nivel del PIB per cápita, la calidad de la gobernabilidad y donde existe mayor inequidad.Basados en la experiencia recogida, Coady y sus coautores señalan que no existe evidenciarespecto de que un método de focalización sea superior a los demás en cualquier circunstancia,sino que, por el contrario, el resultado depende en buena medida de las condiciones locales de

9 Debido a los problemas de datos, la escala no es completamente consistente y puede alcanzar valores más altos que2.5 si el grupo de referencia es más pequeño que los dos primeros quintiles de la distribución del ingreso.

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cada país. Por ello, proponen un grupo de criterios generales para orientar las prioridades de losdiseñadores de políticas.

Tabla 18. Criterios y Circunstancias Adecuadas para cada Tipo de Método de Focalización

Método Circunstancias AdecuadasMedición de - Información sobre ingreso es confiableIngresos - Alta capacidad administrativa

- Beneficios suficientemente altos para justificar costosadministrativos

Medición - Alta capacidad administrativaindirecta de - Programas dirigidos a corregir pobreza crónica en situacionesingresos estables

- Escala amplia de aplicación, para reducir efecto de costos fijos degestión

Selección - Comunidades locales bien definidas y unidascomunitaria - Población objetivo relativamente pequeña

- Programas temporarios o de bajos beneficios que no justificancostos fijos

Selección por - Registro de estadísticas vitales u otros indicadores es ampliocategorías - Limitaciones de recursos u otros problemas requieren bajos

costos administrativosAutoselección - Baja capacidad administrativa

- Ambitos con alta movilidad entre estados de pobreza y nopobreza

- Salarios o patrones de consumo separan a los pobres de los nopobres

Fuente: Coady et al (200?)

5.1.2. La Experiencia en el Área Previsional

160. En el área de la previsión social, los procesos de reforma de las últimas dos décadas en laregión han sido muy importantes. Desde principios de los ochenta, once países de América Latinahan introducido reformas estructurales a sus sistemas de pensiones, modificando las condicionesbásicas de funcionamiento de los mismos. Chile en 1981, seguido por Perú, Colombia, Argentina,Uruguay, México, Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua y República Dominicana. Otrospaíses, como Ecuador y Venezuela, se encuentran discutiendo o han avanzado hacia un procesode reforma.

161. La motivación principal de las reformas de los sistemas de pensiones en la región sevincula a los problemas fiscales de mediano y largo plazo que los antiguos modelos generaban yal interés por dinamizar el desarrollo económico de los países en base al ahorro acumulado porlos trabajadores. En todos los casos, las reformas implicaron la introducción de esquemas decapitalización donde los beneficios dependen de las contribuciones acumuladas, y abrieron laposibilidad de que el sector privado participe de la administración del sistema.

162. El principal aspecto innovador de los nuevos sistemas previsionales consiste en dirigir,parcial o totalmente, los aportes previsionales de los trabajadores a cuentas individuales en fondosde pensiones con administración independiente, a fin de que, al momento del retiro, los afiliadospuedan utilizar los aportes acumulados y el rendimiento de las inversiones para adquirir rentasvitalicias en condiciones de mercado al momento del retiro. La participación del sector privado en

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la gestión del sistema tuvo como objetivo aumentar la eficiencia y transparencia del mismo, através de mecanismos de competencia. Adicionalmente, en varios casos las reformas implicaronla unificación de distintos programas que anteriormente operaban independientemente y con pocacoordinación, aunque, en otros casos, la reforma sólo afectó a parte de las institucionespreexistentes, por lo que no solucionaron los problemas de dispersión y, en algunos casos,profundizaron la inequidad.

163. La experiencia con los nuevos sistemas es aún muy breve para formular una evaluacióncompleta. Tratándose de esquemas de ahorro y transferencias con un ciclo de vida deaproximadamente 60 años, es difícil obtener conclusiones sólidas respecto de modelos que fueronintroducidos hace menos de 20 años (y, en la mayoría de los casos, hace menos de 10 años). Sinembargo, sí es posible formular algunas apreciaciones que indiquen la efectividad de los mismosen relación a los principales problemas que los sistemas de protección económica de los ancianospresentaban.

164. Los principales problemas de los sistemas de pensiones antiguos se referían a lainsuficiencia de la cobertura, los efectos negativos sobre los mercados de trabajo, los costosfiscales de corto y largo plazo, la falta de transparencia y la fragilidad de las instituciones.Mientras que algunos de estos temas fueron solucionados o mejorados por las reformas, en otrasáreas el éxito fue menor. La problemática de la cobertura de los mismos no ha mejorado en formasignificativa en la mayoría de los países, fundamentalmente porque los sistemas se han mantenidofuncionando como esquemas contributivos, en el marco de mercados de trabajo en los que lainformalidad se ha mantenido o aumentado.

165. Un problema en que los sistemas reformados han logrado importantes avances es el de lasustentabilidad fiscal de mediano y largo plazo. Al limitar el compromiso del Estado para el pagode beneficios relativamente generosos a una población que envejece en forma sostenida, lamayoría de los países con sistemas reformados han reducido las presiones fiscales en el medianoy largo plazo. Sin embargo, la situación no ha sido sencilla en el corto plazo. Por un lado, laintroducción de esquemas de capitalización requiere, en todos los casos, el financiamiento de uncosto de transición en los primeros años, debido a que el Estado pierde la recaudación de aportespero debe continuar pagando beneficios a los jubilados. Debilidades en el diseño de los sistemas yrestricciones inesperadas en la capacidad de fmanciamiento han generado problemas fiscales decorto plazo de variada magnitud en países como Argentina, Bolivia o Uruguay, indicando que elproceso de transición debe ser cuidadosamente planificado para asegurar su sustentabilidad.

166. Un problema que se ha advertido en varios países es que las debilidades institucionalesexistentes con anterioridad a las reformas no se han solucionado por el sólo hecho de introducir alsector privado en la gestión. Por un lado, una parte importante del sistema continúa en manos delEstado en todos los casos, aún si el sistema es completamente privatizado, debido a que el pagode los beneficios del régimen anterior no puede ser trasladado. El proceso de cierre de dichosistema puede generar problemas inesperados, debido a insuficiencias institucionales, como hasido el caso de Bolivia, donde el número de beneficiarios del sistema antiguo aumentó en más deun 50% después del cierre del mismo. En otros casos, no todo el sistema fue reformado, y losprogramas excluidos representan, en algunos casos, problemas más serios que aquellos quefueron parte de la refonna. Ejemplos claros de esto son el programa de pensiones de losempleados públicos en Perú, conocido como Cédula Viva, que a más de 10 años de la reforma noha podido ser controlado y auditado adecuadamente, o los problemas políticos e institucionalesexistentes con los regímenes previsionales de las provincias argentinas o de los empleadospúblicos mexicanos.

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167. Finalmente, los nuevos sistemas de capitalización requieren, para su funcionamientoeficiente, la existencia de mercados de capitales transparentes y líquidos, con oferta de activosque permita una adecuada diversificación de riesgos en las carteras de los fondos. Estos mercadosparecen haber funcionado satisfactoriamente en algunos países como Chile o Perú, pero en otroscasos, como Argentina o Bolivia ha habido serios problemas que ponen en duda la estabilidad detodo el sistema. La experiencia indica que la implementación de un sistema de pensiones basadoen la capitalización no es suficiente para lograr un desarrollo adecuado de estos mercados, sinoque existe una serie de precondiciones en cuanto a las regulaciones, existencia de actores,sistemas de control y custodia, etcétera, que deben pre-existir al sistema de pensiones para que losmercados puedan absorber el nuevo flujo de fondos en forma racional y eficiente y los procesosde profundización y ampliación de dichos mercados resulten beneficiosos para la economía engeneral.

5.2. Las Condiciones Institucionales en Paraguay

168. Para desarrollar una política de protección social integrada, que permita enfocar losproblemas en forma clara y aplicar acciones en forma efectiva, es imprescindible contar con unmarco institucional eficiente y con capacidad de gestión. Paraguay ha tenido serias dificultades enel pasado para desarrollar estas instituciones, tanto en el área de protección contra la pobrezacomo en los programas de pensiones. La fuerte fragmentación institucional, junto a lainexistencia de visión estratégica y capacidad de coordinación y supervisión han limitado lasposibilidades de revisar los programas existentes para promover mejoras efectivas.

169. La necesidad de crear instancias centrales de planificación y coordinación no implicaeliminar la posibilidad de descentralizar aspectos operativos, distribuir funciones entre losministerios y organismos más capacitados para ejercerlas y dar una amplia participación a lasorganizaciones de la sociedad civil. Todos estos aspectos son de suma importancia para eldesarrollo adecuado de las políticas y programas, siempre que su actividad sea parte de unesfuerzo coordinado y no el resultado de iniciativas independientes.

170. Es importante reconocer que la fragmentación institucional no es un accidente o error,que pueda resolverse mediante la implantación de soluciones técnicas apropiadas. Uno de losprincipales determinantes que han dado forma a la estructura institucional actual en Paraguay esun complejo entramado de intereses políticos, que buscan preservar espacios de poder y gestiónpor sobre las necesidades sociales. Esta situación ha impedido la discusión abierta y eventualaprobación de medidas legislativas que llevarían a la modificación de las instituciones. Laexperiencia de los últimos años en Paraguay y otros países de la región indica claramente que sinun marco institucional sólido, que planifique y coordine los programas, las posibilidades de éxitode las políticas de protección social son muy bajas.

171. Estos problemas no son exclusivos del sector de protección social, sino que son parte dela problemática general del Estado Paraguayo. En un estudio reciente sobre la situación social einstitucional, se señala que "...Paraguay esta dominado por problemas institucionales. Su estadopatrimonial -caracterizado en la mayoría de las instancias por extremadamente altos niveles decorrupción e informalidad organizacional, patrones discrecionales de autoridad, empleados depoca calificación, recursos humanos inflados, servicios ineficientes e inefectivos, y políticasclientelistas- es el obstáculo más pernicioso para la reducción de la pobreza. El estadopatrimonial agota los recursos, energía, compromiso e interés en las políticas de desarrollosocial, al tiempo que envenena el ambiente político y social con su influencia corruptora..."(World Bank, 2003). Ante esta descripción, es claro que sin un cambio profundo de la

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organización del sector público las posibilidades de reformas efectivas en los sistemas deprotección social son limitadas.

172. Los problemas institucionales exceden el marco de la Administración Central. Laestructura de gobierno local tiene serios problemas de capacidad de gestión y escala. Cerca de untercio de los gobiernos locales son técnicamente insostenibles debido a la falta de recursosadecuados, y el riesgo de manipulación política de los programas en los niveles locales es alto.Los problemas también afectan a sectores privados, como el financiero, que deberían participaren la gestión de los programas. Un importante número de bancos ha sido intervenidorecientemente, y la credibilidad del sector es muy baja entre la población en general.

173. La realidad institucional de Paraguay no puede modificarse instantáneamente, como merarespuesta a la voluntad política de un gobierno bien intencionado, sino que necesariamenterequerirá de un proceso dificultoso en el que la sociedad en su conjunto asuma el problema ytome una actitud proactiva para su solución. Por otro lado, las necesidades de una buena parte dela población no pueden esperar a que estos problemas estructurales se solucionen, por lo que esnecesario desarrollar propuestas programáticas que, reconociendo el contexto, busquenmaximizar la eficiencia de los programas.

5.3. La Política de Asistencia Social

174. El desarrollo de una política de asistencia social que provea a la población paraguaya unaprotección efectiva contra la pobreza requiere el cumplimiento de una serie de condicionescríticas en el contexto paraguayo. Por un lado, es evidente que el nivel de fragmentación halimitado la eficiencia del gasto en forma significativa. Además, la falta de una definción clarasobre las prioridades de asistencia, con la consecuente inexistencia de mecanismos defocalización y evaluaciones de impacto adecuados, la escasez de recursos y la baja transparenciaen la gestión de los distintos programas son factores que deben ser modificados si se pretende queel esfuerzo por reducir la pobreza tenga un efecto relevante. La propuesta de desarrollo de la Redde Promoción y Protección Social de la ENREPD es un avance claro en la dirección correcta,aunque puede ser mejorada en algunos aspectos.

175. El principio rector de una nueva política de asistencia social en Paraguay debería ser latransparencia. Este concepto va más allá de los problemas de administración y auditoria, ya quetambién se refiere a la definición de objetivos, selección de beneficiarios, asignación depresupuesto y evaluación de resultados. En el contexto de la realidad social, institucional yeconómica de Paraguay, parece claro que la mejor forma de aumentar la transparencia del sistemaes intentar simplificarlo, reduciéndolo a pocos programas con objetivos claros y herramientassencillas.

176. El manejo institucional de estos programas debería concentrarse en una agencia uorganismo centralizado altamente profesional, con capacidad de decisión y gestión. Esta agenciadebería administrar los fondos en forma directa, a través de programas de transferenciascondicionadas, con mecanismos de focalización, en las que se identifique con claridad a losbeneficiarios y se realicen los pagos en forma directa o a través del sistema financiero, pero sinintermediarios de tipo político. El modelo de la Secretaría de Acción Social parece ser eladecuado, aunque la experiencia de gestión de la misma se ha concentrado hasta el momento enun modelo más cercano a los fondos de inversión social (como el programa PROPAIS), y no enmanejar en forma directa programas de mayor escala.

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5.3.1. La Población Objetivo

177. Las restricciones presupuestarias y la necesidad de simplificar el funcionamiento delsistema de asistencia social indican que Paraguay debe concentrar el esfuerzo de alivio de lapobreza en grupos claramente seleccionados. El análisis de la segunda sección de este documentoindica con claridad que el grupo más vulnerable en la actualidad son los niños, que enfrentan lasmás altas tasas de pobreza e indigencia (cerca del 45% de los menores de 5 años son pobres).

178. Sin embargo, existe otro grupo poblacional que merece la atención prioritaria de lasautoridades. La población anciana tiene una incidencia de pobreza relativamente baja (24%), peroesto se debe al efecto de los beneficios previsionales y a que muchos de los adultos mayorespermanecen en el mercado laboral. En cambio, el grupo que no cuenta con estas doscaracterísticas enfrenta riesgos importantes. Un problema de la pobreza en la tercera edad es queesta no puede ser eliminada a través de correcciones en el mercado de trabajo o mecanismos dedesarrollo económico.

179. Las familias encabezadas por adultos jóvenes pueden caer en situaciones de pobrezadebido a problemas macroeconómicos o a limitaciones en el capital humano disponible en elhogar, y si bien pueden necesitar ayuda para sobrellevar los efectos de la pobreza en el cortoplazo, es claro que la solución de mediano y largo plazo debe ser generar las condicionesadecuadas para que estos individuos obtengan ingresos laborales, incrementando la demanda deempleo y promoviendo mejoras en los sistemas educativos y de salud.

180. Sin embargo, estas políticas poco pueden beneficiar a quienes se encuentran encondiciones de pobreza luego de retirarse del mercado de trabajo, ya que la posibilidad que tienende capacitarse y reinsertarse en un nuevo empleo son bajas y disminuyen aceleradamente con laedad. Por ello, el rol del Estado en limitar los efectos de la pobreza en este grupo etario es centraly no debe ser ignorado.

5.3.2. Mecanismos de Focalización

181. Una vez definida la población objetivo, es necesario diseñar un mecanismo que permitallegar a los individuos en forma eficiente, minimizando los errores de identificación. Existen dostipos de error posible; aquellos originados en la no incorporación al universo de beneficiarios dequienes, de acuerdo a la definición original, califican para serlo, y aquellos originados en laincorporación de quienes no calificarían. El primer tipo de error puede deberse al uso deinstrumentos inadecuados o mal diseñados, o a problemas de acceso a los servicios por parte degrupos muy relegados de la sociedad. El segundo tipo de error puede originarse también en lacalidad de los instrumentos, pero también en la manipulación de los mismos, sea con objetivos"altruistas" (esto es, buscando beneficiar a grupos que no califican de acuerdo a la definiciónoriginal pero que tienen necesidades que deben ser atendidas) o por razones de cientelismopolítico, corrupción o fraude.

182. La focalización de los programas de asistencia social es importante en cualquier contexto,ya que implica un fuerte aumento en la eficiencia de los mismos, si es que es implementadaadecuadamente. En el caso de Paraguay, la necesidad de enfocar el esfuerzo de la sociedad es aúnmayor, dadas las urgentes necesidades y los limitados recursos financieros. Sin embargo, durantela década de los noventa los programas de asistencia social no tuvieron estrategias de focalizaciónclaras, al no existir criterios básicos de prioridad para definir a las poblaciones objetivo niinstrumentos adecuados para implementarlas.

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183. La definición de un procedimiento para la selección de beneficiarios es compleja, ya quees necesario tener en cuenta cuestiones rigurosamente técnicas, como la disponibilidad deinformación y el perfil sociodemográfico de la población objetivo, institucionales, como lacapacidad de los organismos responsables de desarrollar y sostener modelos adecuados deimplementación, y fmancieros, ya que las distintas alternativas pueden implicar costos deoperación diferentes. El equipo de trabajo de la ENREPD propuso, para la focalización de losprogramas de la Red de Promoción, el uso de un mecanismo de relevamiento de característicasindividuales, tomando como modelo a la ficha CAS, de aplicación en Chile. Propuestas similaresfueron realizadas en el marco del diseño de un Programa Nacional de Becas para la educaciónmedia (Galeani, 2002).

184. Sin embargo, y siguiendo los criterios planteados en la tabla 18, parecería que un modelode focalización basado en el relevamiento de características individuales puede ser de difícilaplicación en Paraguay, por los requerimientos en relación a la capacidad administrativa y laslimitaciones que inevitablemente se encontrarán en la escala de los programas, debido a lasrestricciones presupuestarias. En una evaluación de los costos de implementar la Red (Otter,2003), se calculó que cerca de la mitad de la población en pobreza extrema no sería identificada yun 60% de los identificados no serían pobres, en el caso de que la implementación sea óptimal .Al mismo tiempo, los problemas institucionales y de credibilidad ya discutidos hacen más frágileste tipo de criterio, ya que el mismo está expuesto a un grado de manipulación importante. Porúltimo, la falta de experiencia en este tipo de procedimiento en Paraguay podría implicar costosimportantes para su implementación.

185. Reconocer que el relevamiento de características individuales puede ser costoso einadecuado para la realidad social e institucional de Paraguay no resuelve el problema deidentificar un mecanismo que resulte apropiado para asignar los limitados recursos disponibles.Como se discutió en la sección anterior, existen varias alternativas, incluyendo la utilización decaracterísticas sociodemográficas, geográficas o a través de esquemas de autofocalizaciónbasados en el cumplimiento de condiciones para el acceso. El mecanismo más adecuado seráaquel que permita minimizar los errores de identificación (sea porque se incluya a quienes noestaban originalmente en la población objetivo o porque se excluya a parte de esta) y el costoadministrativo, además de utilizar sinergias que pudieran generarse con otros programas.

186. La focalización geográfica tiene como principal ventaja la simplicidad de su aplicación,pero a menos que existan fuertes diferenciales entre regiones en cuanto a la vulnerabilidad ypobreza de la población, su aplicación en forma exclusiva resultaría en serios problemas deidentificación. Al combinarla con otros criterios, el problema de brindar protección a quienes nola necesiten se reduciría aún más, pero aún subsistiría el efecto de excluir a quienes se encuentranen condiciones socioeconómicas vulnerables pero no residen en las áreas seleccionadas. Por estasconsideraciones, su uso es más adecuado si luego de la preparación de un mapa de pobrezadetallado se pueden identificar regiones con muy alta concentración de población vulnerable y sisu utilización debería ser transitoria, como criterio de priorización en un mecanismo deimplementación progresiva de programas a nivel nacional.

'° Estas estimaciones indicarían un valor en la escala de Coady et al (2003) de aproximadamente 1.20, un resultado queindica una eficiencia reducida en comparación con otros programas. Adicionalmente, es importante considerar que estaestimación asume que la eficiencia de los instrumentos a utilizar para detectar a los beneficiarios es similar a la de lasencuestas de hogares, sin que prevea errores ni fraude alguno, por lo que el resultado efectivo podría ser inferior a este.

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187. Una alternativa que ha tenido buenos resultados en otros países es utilizar un mecanismode autofocalización combinado con características sociodemográficas. Así, por ejemplo,identificando algunos servicios que utilizan en forma habitual los sectores más pobres de lapoblación, como ser algún grupo de escuelas, o centros de salud para el control de los niños, sepodría establecer que se ofrecerán beneficios a las madres de niños menores de cierta edad, bajola condición de que reciban regularmente servicios de estas instituciones. De esta manera,sectores con mayores recursos que pueden acceder a otro nivel de servicios se autoexcluirán delprograma.

188. El condicionamiento de la recepción de beneficios en efectivo al cumplimiento dedeterminadas acciones es una política que se ha aplicado con razonable éxito en varios países dela región. El uso de transferencias condicionadas tiene un doble objetivo, por un lado, se aspira alograr que los potenciales beneficiarios realicen acciones que se consideran positivas para sucalidad de vida o posibilidades de superar la condición de pobreza, como recibir serviciosmédicos o asistir regularmente a centros educativos. Al mismo tiempo, estos requisitos puedenactuar como mecanismos de autofocalización, si las condiciones se vinculan a servicioshabitualmente requeridos por los sectores más pobres de la población. En cualquier caso, laimplementación de este tipo de programa requiere la disponibilidad de una oferta adecuada deservicios, para evitar que las condiciones se conviertan en la práctica en una barrera al acceso delos grupos más vulnerables.

189. Un esquema similar de autofocalización, que puede ser utilizado en forma adicional oalternativa al anterior, consiste en requerir por parte de los beneficiarios una contraprestación quegenere utilidad social y, al mismo tiempo, desaliente la participación de quienes tienen otrasfuentes de ingresos.

190. No existe una respuesta única para el tema de la selección y focalización de losprogramas, ya que ninguna solución es óptima en si misma sino que, en todos los casos, existenimportantes deficiencias. En base a las consideraciones planteadas aquí parecería que, en el casode Paraguay, una combinación de criterios geográficos con autofocalización vía uso de serviciosdiferenciales y contraprestaciones es la estrategia que puede resultar más efectiva. Sin embargo,es importante recordar que todos estos sistemas presentan importantes dificultades operativas queno pueden ser ignoradas, por lo que es recomendable que la institución responsable de definir losprogramas estratégicos de la asistencia social diseñe un modelo especffico de focalización yrealice pruebas piloto para evaluar su efectividad en el campo.

5.3.3. Presupuesto, Impacto y Auditoria

191. Un problema de suma importancia que debe considerarse en el diseño de una nuevapolítica asistencial es el de las restricciones presupuestarias. Como ya se discutió, el gasto percápita en asistencia social alcanza a menos del 1% del salario mínimo, y el gasto total enprogramas asistenciales es de cerca del 0.35% del PIB, cifras que demuestran la baja prioridadque se ha dado al sector. Aún con una profunda reforma institucional y rediseño de losprogramas, los recursos actuales serían absolutamente insuficientes para lograr algún nivel deefectividad en las políticas, por lo que parece imprescindible que se revise la asignaciónpresupuestaria, mediante la transferencia de fondos destinados a otras áreas o la creación denuevas fuentes de fmanciamiento. Las propuestas desarrolladas en este documento implican eldiseño e implementación de una estructura de gestión que, para alcanzar un grado de eficienciarazonable, requiere una mínima escala en los programas.

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192. Finalmente, es necesario generar mecanismos de participación y auditoria social queaseguren la transparencia de la gestión de estos programas. Las organizaciones de base suelentener una visión más acabada de las necesidades locales, están mejor posicionados para identificarlas áreas prioritarias y verificar que la asistencia alcance a los más necesitados. Además, suincorporación sirve para facilitar la cohesión social y permite el involucramiento directo de losbeneficiarios en los proyectos. En cuanto a la evaluación de impacto de los programas, elGobierno debería considerar la posibilidad de contar con los servicios de evaluadoresinternacionales de reconocida solvencia técnica, tal como ha ocurrido en otras experienciasexitosas en la región (México, Brasil). Sus informes pueden fomentar el apoyo nacional einternacional a la estrategia de reducción de la pobreza del Paraguay, en tanto den cuenta de unprograma contundente, sólido, bien diseñado y sustentable.

5.3.4. El Desarrollo de la Estrategia

193. Las modificaciones propuestas para el sistema de asistencia social no pueden serdefinidas e implementadas en el corto plazo, ya que existen múltiples restricciones y dificultadesprácticas, incluyendo las limitaciones presupuestarias e institucionales. Sin embargo, es posibledefinir algunas líneas básicas de acción, que permitan avanzar hacia el desarrollo de un modelomás apropiado a las necesidades reales de los paraguayos.

194. Con el objetivo de introducir en forma progresiva un modelo de asistencia social efectivo,el Gobierno de Paraguay puede iniciar un proceso que vaya incorporando elementos críticos parael éxito del mismo en el mediano plazo. En el corto plazo, las medidas deberían incluir:

* Definición clara de la estructura institucional del sector, con una autoridad responsabledel diseño de la política y su evaluación, y el conjunto de instituciones u organismos queaplican las políticas respondiendo en forma orgánica a la misma.

* Desarrollo y puesta a punto de los mapas de pobreza, a fin de utilizarlos como una primerherramientas de focalización efectiva y de bajo costo de administración.

* Desarrollo detallado de modelos de implementación de focalización mediantecaracterísticas individuales y mediante autofocalización, aplicando procedimientos pilotopara evaluar el costo administrativo, precisión, confiabilidad y capacidad de evaluaciónde impacto y auditoria para cada uno de ellos.

* Revisión de las condiciones de los sistemas de salud y educación para evaluar lafactibilidad de implementar programas de transferencias monetarias condicionada, deforma de asegurar que las restricciones de oferta o problemas de gestión en dichossistemas no generen un fracaso de los programas.

* Desarrollo de un sistema de identificación y registro de beneficiarios, para asegurar latransparencia y eficiencia administrativa.

195. La satisfacción de estos objetivos de corto plazo es una condición necesaria paracomenzar a desarrollar un nuevo sistema que pueda garantizar un nivel de efectividad mínimo.Otros aspectos, como los mecanismos de auditoria social y evaluaciones de impacto, tambiéndeben ser resueltos en cuanto al diseño y definiciones de líneas de base para la medición deresultados.

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5.4. Reorganizando el Sistema de Protección Económica para los Ancianos: UnaEstrategia Inclusiva

196. El sistema de protección económica de los ancianos tiene, como objetivos centrales,reducir la incidencia de la pobreza en este grupo etarío y suavizar la curva de consumo a lo largode la vida, de modo de facilitar el sostenimiento de la calidad de vida después del retiro delmercado de trabajo. Como se ha discutido en secciones anteriores, el sistema previsional deParaguay se ha concentrado en las últimas décadas en el segundo objetivo con resultadosvariables y ha dejado de lado el primero, por lo que parece necesario encarar un proceso dereforma que redefina las prioridades y el funcionamiento de las institución

197. Siendo posible identificar los dos riesgos que el sistema previsional aspira a limitar,parece razonable definir instrumentos específicos para cada uno de ellos. Estos instrumentospueden enfocarse hacia grupos distintos de población, ser fmanciados con fuentes independientesy administrados por instituciones autónomas, pero deben en cualquier caso ser diseñados enforma conjunta y operar coordinadamente, para evitar superposiciones, incentivos negativos oineficiencias en la gestión.

198. En vista de la fuerte fragmentación del mercado laboral paraguayo, donde sólo unpequeño porcentaje de los trabajadores tienen acceso al sistema de seguridad social formal, noparece razonable organizar el sistema previsional alrededor de un mecanismo contributivo enforma exclusiva. En cambio, la combinación de un esquema no contributivo fiscalmentesustentable, que limite la incidencia de la pobreza en la tercera edad, con un esquema contributivoque organice la sustitución de ingresos para quienes participan del sector formal es una alternativaque puede resultar adecuada para la realidad paraguaya.

199. El Banco Mundial ha promovido, desde mediados de la década de los noventa, laimplantación de modelos multipilar, que permitan combinar distintos mecanismos en un sistemaprevisional integrado, explotando las ventajas relativas de cada componente para maximizar laeficiencia y cobertura del sistema. En el caso del Paraguay, parece recomendable proponer lacombinación de tres pilares que aseguren respectivamente un nivel básico de protección contra lapobreza, un reemplazo de ingresos para quienes se encuentran en el sector formal de la economíay un esquema de ahorro individual voluntario que busque promover el autoaseguraniento entrequienes puedan hacerlo.

5.4.1. El Pilar Básico de Protección Contra la Pobreza

200. El principal problema del sistema de seguridad económica de los ancianos en Paraguay esla baja cobertura del mismo. Los participantes en el sistema (activos y pasivos) son una claraminoría respecto de la población total, y representan en general a los sectores con ingresosmedios y altos. En cambio, los grupos más vulnerables y con limitado acceso a mecanismosformales o informales de ahorro son excluidos del sistema público, por lo que su efectividad hasido limitada.

201. La pobreza en la tercera edad es importante: casi un 25% de la población de 65 años ymás es pobre, y casi un 10% vive por debajo de la línea de pobreza extrema. Cerca de 26500paraguayos mayores de 65 años no tienen los suficientes ingresos para adquirir una canasta básicade alimentos pero no perciben protección alguna del Estado, con excepción de algunos pequeñosbeneficios que puedan obtener a través de los programas de asistencia social discutidosanteriormente.

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202. En este contexto, parece imprescindible que el Estado proponga la creación de unprograma que proteja a este sector de la población, que no cuenta con recursos ni perspectivas demejoramiento. Las herramientas habitualmente utilizadas con este objetivo se basan en elotorgamiento de beneficios no contributivos, que busquen establecer un piso básico en el ingresode la población, y que en la literatura se conocen como "pilar cero". Sin ignorar las restriccionesfiscales inmediatas y de mediano plazo, es posible plantear la necesidad de desarrollar este pilar yproponer una expansión progresiva que sea fiscalmente sostenible.

203. Un programa de beneficios no contributivos para la tercera edad debe ser diseñado yfuncionar en forma integrada con el componente contributivo de la previsión social (ya que esnecesario evitar duplicaciones e incentivos negativos sobre el mercado de trabajo), y con elsistema de asistencia social, ya que el beneficio a los ancianos debe ser parte de la estrategia deprotección a los más vulnerables discutida en la sección anterior.

Tabla 19. Costo Potencial de un Beneficio no Contributivo

Costo de asignar un beneficioCondicion Población equivalente a... (%del PIB)

de 65+ Salarlo Canasta BasicaMínimo de Alimentos

Pobres Extremos 26,500 0.90% 0.20%Total Pobres 72,200 2.50% 0.50%Sin Jubilacion 243,000 8.30% 1.80%TOTAL 307,600 10.50%/0 2.30%

Fuente: Propia, en base a Arza y Cruces (2003) y Robles (2002)

204. Una política que otorgue un beneficio no contributivo equivalente a un salario mínimo atodos los paraguayos mayores de 65 años tendría un costo fiscalmente insostenible, de cerca del10.5% del PIB, pero a medida que el beneficio se restringe en su magnitud y cobertura elprograma se hace más accesible. Así, en el otro extremo, asignar un beneficio equivalente al valorde la canasta básica de alimentos a la totalidad de los ancianos en condiciones de pobreza extrematendría un costo fiscal del 0.2% del PIB. El nivel de beneficio y la cobertura del mismo deberíanseguramente establecerse en algún punto intermedio entre estos dos extremos, considerando lasnecesidades y los problemas operativos para focalizar la ayuda a los indigentes, y sus valoresdeben ser cuidadosamente calibrados, a fin de evitar una presión fiscal excesiva o incentivosnegativos en el mercado de trabajo, pero asegurando la existencia de un esquema de proteccióneconómica efectivo.

205. Los recursos para financiar estas prestaciones existen hoy en Paraguay. La totalidad delos beneficios previsionales que el país paga hoy a los jubilados y pensionados del IPS y la cajafiscal alcanza a cerca de 2,5% del PIB. Por supuesto, parte de este gasto es fmanciado concontribuciones de los trabajadores (en particular en el IPS, donde la recaudación supera al gastoen forma significativa), pero el Estado Paraguayo gasta casi dos puntos porcentuales de su PIB, o10 veces el monto necesario para proteger a la totalidad de los ancianos en pobreza extrema, parasubsidiar a la caja fiscal. Los recursos actualmente dirigidos a este rubro podrían ser utilizados enforma más efectiva financiando las redes de asistencia social, que incluyan beneficios para losancianos y para los niños, ya discutidos.

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206. No es intención de este documento proponer un brusco cambio normativo que elimine losbeneficios de la Caja Fiscal y dirija esos recursos para el financiamiento de los beneficios nocontributivos para ancianos y niños, ya que ello sería legal y políticamente inviable, pero es claroque, de realizarse esfuerzos significativos para reducir el gasto y generar ahorros en dichoprograma, se podría financiar un beneficio básico para los más vulnerables sin necesidad degenerar nuevas presiones fiscales. La definición de este pilar requiere el diseño de un modelo delargo plazo, en el que se establezca el nivel de cobertura y beneficios buscado, y un mecanismode implementación progresiva para preservar los equilibrios fiscales y políticos.

207. La principal dificultad para implementar un programa de esta naturaleza reside en losproblemas de focalización ya discutidos en el marco de las políticas de asistencia social. Si bienes posible financiar un programa de apoyo a los ancianos más vulnerables, ¿cómo es posibleidentificarlos? Este cuestionamiento no tiene una respuesta sencilla y cabe analizarlocuidadosamente, en particular considerando que en esta población no es posible aplicarmecanismos de autofocalización usados con grupos más jóvenes, como los programas de trabajocomunitario, ya que se trata de retirados.

5.4.2. El Pilar de Sustitución de Ingresos

208. Al establecer un pilar básico de protección contra la pobreza del tipo discutido en lasección anterior, los criterios a aplicar para discutir el funcionamiento del sistema de tipocontributivo se modifican substancialmente. A diferencia del anterior, este pilar no busca protegera los ancianos del riesgo de pobreza, sino facilitar la salida del mercado de trabajo generando unflujo de ingresos consistente con el existente antes del retiro. El interés del Estado en promovereste pilar y expandir su cobertura es justificado tanto debido a que el mismo mejora el bienestarde los participantes como porque reduce demandas sobre el pilar anterior, limitando el costofiscal del mismo. Sin embargo, no parece razonable que el mismo sea subsidiado, ya que talessubsidios podrían generar inequidades si la cobertura no es universal y, aún si lo fuera,producirían transferencias intergeneracionales no siempre deseables.

209. El objetivo del segundo pilar es suavizar el perfil de consumo a lo largo de la vida de losindividuos, y como tal parecería que la herramienta óptima para su implementación debe ser elahorro, sea este obligatorio o voluntario, administrado por el sector público o privado. Es posíbleargumentar que, en condiciones de racionalidad de los individuos y mercados fmnancierostransparentes y eficientes, el modelo ideal debería ser el ahorro individual voluntario, ya que cadatrabajador podría definir en forma independiente sus preferencias de consumo actual y futuro ylos intermediarios financieros podrían ofrecer instrumentos de ahorro de largo plazo confiables yrentables. Sin embargo, en un contexto en el que el supuesto de racionalidad económica debe seral menos relajado, y donde las instituciones financieras y su supervisión han tenido seriosproblemas de trasparencia y seguridad en los últimos años, la aplicación automática del modeloteórico no parece recomendable.

210. La estrategia de mediano plazo para el pilar de sustitución de ingresos en Paraguay debebasarse en varias líneas de acción paralelas. Por un lado, es necesario transparentar laadministración de los sistemas existentes, separando con claridad la gestión y contabilidad de losprogramas de pensiones de los de salud administrados por el IPS. Además, se deben introducirreformas de fondo en el resto de las cajas de jubilaciones, fundamentalmente en la Caja Fiscal, afin de separar los componentes de transferencias y subsidios de los correspondientes a sustituciónde ingresos.

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211. Los distintos programas de pensiones deberían converger hacia la definición de reglas departicipación y sistemas contables en los que los beneficios sean establecidos en función de losaportes previos, y los sistemas de información y administración se deben revisar a fin dedesarrollar un modelo de cuentas individuales que identifiquen claramente los aportes de cadatrabajador.

212. Un segundo frente de acción que requiere el desarrollo de políticas es el financiero. Losserios problemas del mercado de capitales en Paraguay no sólo limitan la posibilidad de promoverel ahorro previsional voluntario, sino que afectan seriamente las finanzas del IPS, ya que elmismo cuenta con importantes reservas que, sin ser suficientes para financiar en su totalidad ladeuda implícita del Instituto con sus afiliados, equivalen a cerca de cinco años de beneficios. Elgobierno de Paraguay debe promover el desarrollo de un sistema financiero sólido y confiable,que pueda gestionar en forma transparente y segura los ahorros previsionales de los paraguayos,sean estos administrados por el IPS, a través de fondos de pensiones o en forma individual. Paraello, en imprescindible la adopción de los principios de "mejores prácticas" reconocidosinternacionalmente, en cuanto a seguridad y gestión de los activos financieros.

5.4.3. Una Estrategia Progresiva

213. Las reformas de los sistemas de seguridad social han sido fuertemente debatidas en todoslos países donde se realizaron bajo un régimen democrático. Si bien los debates pueden ser vistoscomo negativos porque demoran la posibilidad de implementar cambios necesarios, la magnitudde los cambios propuestos y su efecto sobre las condiciones de vida de buena parte de lapoblación explican el fuerte interés de los distintos grupos sociales y políticos. Una reformaexitosa no sólo requiere un diseño técnico preciso y sostenible, sino que debe realizarse en elmarco de un consenso amplio a fin de que sea políticamente sostenible.

214. Las circunstancias políticas, económicas e institucionales actuales no hacenrecomendable la implementación inmediata de un sistema previsional con capitalización similaral vigente en otros países de la región. Paraguay no estaría expuesto a algunos de los problemasfiscales que otros países han sufrido en el marco de la transición hacia el nuevo sistema, ya que ladimensión de su sistema es menor a la de sus vecinos y la existencia de reservas importantes en elIPS ofrece un mecanismo de financiamiento importante. Sin embargo, los problemasinstitucionales del país podrían derivar en una situación similar a la de Bolivia, donde el gasto delsistema de pensiones antiguo, una vez sancionada la reforma, continuó&creciendo hasta duplicarseen cinco años y alcanzar el 5% del PIB en el año 2002, sin que se cuente con fuentes definanciamiento propias. (Revilla, 2002). Adicionalmente, las reservas del IPS tienen problemas deliquidez, por lo que no es claro si se podrían utilizar para financiar la transición, y los conflictospolíticos que podrían generarse en la discusión de la propuesta limitarían su efectividad.

215. Para lograr en el mediano plazo que el sistema de seguridad económica para los ancianosfuncione adecuadamente, Paraguay debe iniciar un proceso que vaya introduciendo mejoras enforma progresiva. En el corto plazo es posible comenzar con medidas que incluyan:

* Diseño y puesta en funcionamiento en forma progresiva de un sistema debeneficios no contributivos de amplia cobertura y fiscalmente sostenible, quefuncione en forma coordinada con el sistema de asistencia social.

* Revisión del marco institucional del sistema de pensiones actual, tendiendo a lafusión o armonización de los distintos regímenes existentes.

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* Revisión de la gestión administrativa de las distintas instituciones, separandoactivos y gestión en los casos en que se maneje más de un programa de seguridadsocial, elaboración regular de balances y transparencia en los procesos derecaudación y otorgamiento de beneficios.

* Diseño y puesta en funcionamiento de un sistema de identificación univoco de laseguridad social, incluyendo en una primera etapa a los contribuyentes ybeneficiarios y luego expandiéndolo a toda la población, a fm de utilizarlo comobase de un reempadronamiento de los actuales beneficiarios, generar mecanismosde detección de fraude, y acelerar el otorgamiento de nuevos beneficios.

* Vinculación del sistema de identificación mencionado en el punto anterior con elproceso de recaudación de las contribuciones, a fin de generar un registro de lahistoria laboral de las personas, permitiendo su vinculación con bases de registrosde impuestos, propiedad inmueble, sistema fmanciero, antecedentes judiciales,etc. para lograr mayor eficiencia en el sistema de control y cumplimiento de lasobligaciones previsionales.

* Realización de auditorias en las instituciones, eliminando los beneficios malotorgados y actuando respecto de los responsables de estos.

* Reforma en el mercado de capitales, generando los controles necesarios para lainversión de fondos de largo plazo, sean estos institucionales (públicos oprivados) o individuales.

* Definición de una política rigurosa de inversiones de reservas por parte del IPS yotras instituciones con activos fmancieros, regulada y supervisada externamentepor una agencia con autonomía.

* Adopción de una política de promoción del ahorro individual de largo plazo,ofreciendo incentivos y definiendo un marco normativo que ofrezca seguridad yestabilidad.

216. Si estos objetivos se logran en el corto y mediano plazo, se podrá entonces considerar laposibilidad de modificar el funcionamiento de los sistemas distribuyendo las reservas existentesentre los afiliados en forma de cuentas individuales y convirtiendo progresivamente los aportes enahorro acumulado, pero es fundamental que exista un sistema fmanciero e institucional adecuadoantes de avanzar en esta dirección.

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6. CONCLUSIONES

217. Las políticas de protección social en Paraguay en las últimas décadas han sidoinsuficientes, tanto respecto al diseño e implementación de los programas como respecto a lamagnitud y distribución de los recursos asignados a los mismos. Así, el Estado no ha tenido unrol significativo en la tarea de aliviar los riesgos vinculados a la pobreza, y la población másvulnerable ha tenido una exposición excesiva a los mismos.

218. Los principales problemas que se observan en esta área son la fragmentación institucionaly la falta de una visión estratégica, que defina líneas de acción de mediano plazo, identificandocon claridad problemas, población objetivo de las políticas y herramientas a utilizar paraofrecerles asistencia, definiendo prioridades y objetivos de mediano y largo plazo. La escasez derecursos fmancieros, especialmente en el área de asistencia social, ha generado importantesrestricciones, pero debe señalarse que los aumentos del flujo de fondos registrados en los últimosaños no han producido mejoras evidentes en las condiciones de vida de los más pobres. Por otrolado, prácticamente no existen intentos de evaluar el impacto que las políticas actuales han tenido,por lo que en la práctica el proceso de toma de decisión para asignar recursos se realiza sin contarcon información básica que permita orientar los fondos hacia los programas más efectivos.

219. Paraguay necesita desarrollar una política de protección social integrada, donde lasdistintas instituciones y programas coordinen sus actividades para enfocar el esfuerzo sobre lossectores más vulnerables de la población. Así como la asistencia social no llega a los hogares máspobres, la atención del sistema de seguridad social se concentra en los grupos de ingresos mediosy altos, con escasa o nula participación de los trabajadores o ancianos de menores ingresos.Aunque en la letra legal la mayoría de la población está cubierta por el sistema de pensiones, enla práctica más de un 80% de los trabajadores no tiene acceso al mismo, debido a las condicionesde informalidad de su empleo o la desocupación.

220. La construcción de un sistema de protección social eficiente debe iniciarse por ladefmición clara de las estructuras y competencias institucionales, con roles definidos entre losdistintos organismos, mecanismos de complementación eficientes y centralización en lasfunciones de diseño, planificación estratégica y evaluación de impacto. El sistema debe definirprioridades, en base a una evaluación cuidadosa de las necesidades de los distintos grupospoblacionales y a las posibilidades operativas de focalizar las acciones en esos grupos,seleccionando las herramientas de identificación de los beneficiarios más apropiadas para elcontexto social e institucional del país. Estas prioridades, vinculadas a la necesidad de aliviar lasconsecuencias de la pobreza en el corto plazo, deben ser implementadas mediante mecanismos defocalización confiables y de bajo costo, y el efecto de las políticas debe ser continuamenteevaluado en base a herramientas de auditoria y evaluaciones de impacto.

221. Los mecanismos de focalización que se adopten para identificar a los beneficiarios debenser rigurosamente definidos, limitando el espacio para su manipulación política. Dada laimposibilidad fiscal de ofrecer beneficios universales, el uso de criterios geográficos como unaprimera aproximación parece lo más adecuado. En cambio, es posible adoptar distintos criteriospara identificar a los individuos dentro de las regiones seleccionadas. Para ello, la metodologíaque aparece con mayores posibilidades de éxito es el otorgamiento de beneficios mediantemecanismos de autofocalización, ya que los requerimientos en cuanto a capacidad institucional yde administración son generalmente inferiores a los de otras opciones como la identificación porcaracterísticas individuales y, adicionalmente, pueden generar efectos secundarios positivos parala sociedad.

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222. El sistema previsional requiere una seria revisión que lo reenfoque hacia el principalproblema de los ancianos en el Paraguay: la baja cobertura y la consecuente incidencia de lapobreza en este grupo etario. La discusión de la reforma debería apartarse de la tradicionaldicotomía público I privado para concentrarse en la eliminación de inequidades y la expansión dela cobertura, mejorando la calidad de la gestión de los sistemas, eliminando barreras para lamovilidad laboral y generando ahorros que permitan financiar prestaciones no contributivas paralos más pobres. Al mismo tiempo, una revisión de la gestión administrativa de las instituciones dela seguridad social, los sistemas de identificación y recaudación de aportes, y las regulaciones yfuncionamiento del mercado de capitales, deberían resultar en un sistema más confiable, consostenibilidad fiscal, menor evasión y mejor calidad de servicio para los trabajadores.

223. El sistema de seguridad social actual es excesivamente caro para la capacidad defmanciamiento de la sociedad paraguaya, en especial en el caso de la Caja Fiscal. El subsidio queel Estado Nacional destina a este programa sería suficiente para fmanciar una política deprotección social amplia, que brinde cobertura a niños y ancianos en forma efectiva. No esintención de este documento proponer cambios normativos inmediatos que tendrían una mínimaviabilidad legal y política, pero parece claro que Paraguay debe redefinir sus prioridades en estaárea y comenzar a reorientar sus recursos en función de dichas prioridades.

224. Las restricciones políticas e institucionales han impedido que los esfuerzos que elGobierno realizó en los últimos años por revisar el funcionamiento de los sistemas de protecciónsocial, a través del desarrollo de la Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y laDesigualdad o mediante las propuestas legislativas presentadas para reformar el sistemaprevisional, hayan tenido los resultados deseados. La formulación de estas iniciativas hapermitido el desarrollo de una discusión valiosa sobre el funcionamiento y los objetivos de estosprogramas pero, hasta el momento, no se han traducido en medidas concretas que modifiquen lossistemas existentes. Recientes propuestas para reformar la Caja Fiscal se encuentran en discusióny podrían resultar en avances en el sentido correcto, pero es claro que aún serán necesariasmodificaciones más profundas. Por ello, el éxito de futuros intentos por reformar las políticas deprotección social dependerá tanto de la calidad técnica y rigurosidad de las mismas como delliderazgo y convicción de quienes deban proponer los cambios necesarios ante la sociedad y susrepresentantes, a fin de evitar que intereses sectoriales u otros obstáculos impidan laimplementación de medidas que tenderán a mejorar la calidad de vida de los sectores másvulnerables de la población.

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Tabla 20. Opciones de Política para Avanzar Hacia la Implementación de una Visión Estratégica de la Protección Social en Paraguay

Objetivo Acciones de Corto Plazo Mediano Plazo (uno a dos años) | Largo Plazo(inmediatamente)

- En Asistencia Social

Definir como prioridad el Adoptar formalmente a la ENREPD Mantener dentro de la SAS una unidad de Revisar en forma periódica losdesarrollo e como política de Estado análisis y planeamiento que revise en avances en la implementaciónimplementación de una forma continua planes y objetivosvisión estratégica integral

Establecer una estructura Reforzar el rol del Gabinete Social, Tender a la integración institucional deinstitucional eficiente y asignándole funciones y dándole un las áreas con duplicación de tareas, encon autoridad claramente rol explícito en el diseño de políticas forma progresivadefinida

Definir la población objetivo,esquemas de condicionalidades yprocedimientos de evaluación de Expandir los programas regionalmente,

Desarrollar programas de impacto y auditoria implementando mecanismos de Establecer mecanismos regulares deasistencia social bien Iniciar programas piloto para evaluar focalización más complejos y esquemas revis, conamitoriaslydiseñados y evaluados la factibilidad de implementar de condicionalidades a medida que las evaluaciones de impacto

mecanismos de focalización por condiciones institucionales lo permitancaracterísticas individuales oautofocalización

Asignar los recursos Iniciar el desarrollo en pequeña Concentrar en forma progresiva el Expandir el financiamiento delfinancieros necesarios a escala, usando recursos disponibles y presupuesto del sector en los programas sector, en la medida que laslos programas evaluando fuentes alternativas prioritarios, transfiriendo recursos de condiciones fiscales así lo permitan

otros programas

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Tabla 20. Opciones de Política para Avanzar Hacia la Implementación de una Visión Estratégica de la Protección Social en Paraguay

Objetivo Acciones de Corto Plazo Mediano Plazo (uno a dos años) Largo Plazo(inmediatamente)

- En Seguridad Social

Mejorar la estructura Definir con claridad las funciones de Iniciar un proceso de integración de lasinstitucional planificación, supervisión y gestión de distintas instituciones de gestión,

los sistemas, asignando tendiendo a la creación de un sistemaresponsabilidades a las distintas integrado con cobertura nacionalinstancias

Ampliar la cobertura del Revisar el funcionaniiento de las Implementar, en forma progresiva, unsistema de protección pensiones no contributivas y diseñar un beneficio no contributivo de amplioeconómica de los ancianos esquema que tienda a la inclusión de los acceso, que permita proteger a los

más vulnerables, consistente con la sectores más vulnerablespolítica de asistencia social

Mejorar la sustentabilidad Tomar medidas inmediatas para reducir Introducir una reforma a los sistemas Tender a la adopción beneficios confiscal de los sistemas en el el fraude y mala asignación de recursos que tienda a aumentar la contribución definida en los sistemasmediano plazo en Caja Fiscal e IPS sustentabilidad en el mediano plazo

Mejorar la calidad de la Tomar medidas inmediatas que tiendan Adoptar sistemas de empadronamiento Centralizar el proceso de recaudacióngestión en los sistemas a la transparencia, publicando universal, generando mecanismos de y control de la misma a través del

información sobre las distintas cajas detección del fraude y simplificando cruce de información en formagestiones regular con otros organismos

Mejora en la calidad de la Revisión de la política de inversiones Implementación de reformas en los Habilitar la participación del sectoradministración de reservas del IPS, definiendo principios de mercados de capitales que permitan privado en la gestión, sujeto a la

seguridad, transparencia y criterios de una gestión financiera trasparente y con existencia de mecanismos desupervisión estrategias de largo plazo regulación y supervisión adecuados

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8. ANEXOS

8.1. Programas de Asistencia Social identificados

A continuación se presenta una breve caracterización de los principales 50 programasidentificados, organizados según la población objetivo de los mismos.

8.1.1. Edades de menos de 5 años: Desarrollo Infantil Temprano

8.1.1.1 Programa Sector Niñez

* Este programa es ejecutado por la DIBEN y se financia con parte de presupuesto de esadependencia, proveniente de ingresos de leyes especiales por cánones de juegos de azar.

* Tiene por objetivo satisfacer las necesidades humanas de los sectores de poblacióncarentes de medios económicos suficientes, proporcionando asistencia directa a niños enalta vulnerabilidad social.

* En el año 2001 su población cubierta fue de 1281 niños.

* Sus prestaciones fueron transferencias realizadas a 15 instituciones dedicadas a laatención de niños en situación de riesgo social.

8.1.1.2 Centros de Bienestar de la Infancia y la Familia (CEBINFA)

* Se ha desarrollado en el ámbito del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social,dirigido por el Instituto de Bienestar Social.

* Cuenta con fmanciamiento del MSPyBS.

* Tiene como objetivo promover el desarrollo integral de niños de 0 a 5 años, hijos depadres/madres que trabajan fuera del hogar, con una población cubierta anual de 2950niños.

* Ofrece una modalidad formal, a cargo de un trabajador social y/o profesor de educacióninicial, y otra no formal, responsabilidad de madres educadoras.

8.1.1.3 Centro Nacional de Defensa de los Derechos de la Infancia (CENADI)

* El CENADI depende del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, con el objetivode prevenir e intervenir en el maltrato y abuso sexual infantil.

* Población cubierta: Si bien no atiende exclusivamente a este grupo etario, es posible quealguno de sus 100 beneficiarios esté incluido en este sector.

* Funciona con presupuesto del Instituto de Bienestar Social.

8.1.1.4. Fortalecimiento de la Educación Inicial y Preescolar

* Se desarrolló en el Ministerio de Educación y Cultura, financiado con una cooperacióntécnica no reembolsable de US$ 1,5 millones y un presupuesto del gobierno nacional deGs. 1 millón.

* Está dirigido a niños de todo el país en edad de escolarización inicial y preescolar,técnicos, docentes, directores y supervisores.

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* Tiene como objetivo definr las bases para el desarrollo de la Educación Inicial yPreescolar mediante la elaboración de un Plan Nacional, el fortalecimiento institucional ycapacitación de los recursos humanos.

* Sus metas son realizar el Plan Nacional de Educación Inicial y Preescolar; conformar laRed Nacional de Técnicos de Educación Inicial y Preescolar; capacitar técnicos del nivelcentral y zonal; instalar centrales pedagógicas y desarrollar proyectos educativos.

8.1.1.5 Reforma de la Atención Primaria de la Salud

* Su objetivo es obtener una mayor eficiencia y eficacia en los servicios de salud tendientesal mejoramiento de la salud de la mujer y el niño (reducción de la morbi-mortalidadmaterna e infantil).

* Su población objetivo son mujeres y niños de 5 regiones sanitarias (Departamentos):Cordillera, Guairá, Caaguazú, Paraguarí y Central.

* Tiene un presupuesto de US$ 46 millones, financiado por el BID (US$ 39 millones) yUS$ 7,6 millones del presupuesto nacional. Su plazo de ejecución se inició en 1997 y estáprevista su fmalización para el año 2003. La ejecución está a cargo del Ministerio deSalud Pública y Bienestar Social.

* Incentiva la descentralización y la activa participación del sector privado, así como lainteracción institucional.

8.1.1.6 Salud Materna y Desarrollo Integral del Niño

* Este programa tiene por objetivo mejorar el nivel de salud de la población sin atención,especialmente de mujeres y niños a través de (i) aumento de la cobertura, calidad yeficiencia de los servicios básicos de salud en seis de los departamentos no atendidos enel noreste; (ií) aumento del conocimiento de la población sobre prácticas adecuadas desalud; (iii) prueba piloto de una estrategia para mejorar el desarrollo temprano de la niñezen Asunción y (iv) fortalecimiento de la capacidad gerencial para apoyar una eventualdescentralización de los servicios de salud pública.

* Su fmanciamiento proviene de un préstamo del BIRF por US$ 21,8 millones ypresupuesto nacional por US$ 9,4 millones.

* Inició su ejecución en 1997 teniendo prevista su finalización en el 2003. La instituciónejecutora es el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.

8.1.1.7 Educación Preescolar Indígena en Lengua Materna

* A través de este proyecto se persigue el fortalecimiento del preescolar indígena, a fm demejorar la calidad educativa de los niños en su contexto histórico y sociocultural.Asimismo desarrolla la difusión, sensibilización y capacitación a agentes educativos en lacorrecta utilización de los materiales didácticos y producción de materiales en lenguamaterna.

* Está dirigido a indígenas en edad preescolar de 40 escuelas indígenas de losDepartamentos de Pte. Hayes, Boquerón y Alto Paraguay.

* Posee un financiamiento de US$ 20 mil proveniente de UNESCO.

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8.1.2. Edad de 6 a 14 años: Educación Primaria y Secundaria

* Los programas identificados que atienden o atendieron recientemente a los niños de 6 a14 años son:

8.1.2.1 Niños y Adolescentes Trabajadores en la Calle (NATC)

* Su objetivo es incrementar la calidad de vida de los segmentos más pobres y vulnerables,así como asegurar las oportunidades de desarrollo profesional a niños y adolescentestrabajadores de la calle.

* Su población objetivo son los niños y jóvenes menores de 18 años trabajadores ensituación de calle.

* Es ejecutado a través de la Secretaría de Acción Social (SAS), Despacho de la PrimeraDama, ONGs, organizaciones comunitarias y religiosas, y los municipios.

* Posee un presupuesto de US$ 8.1 millones fmanciado a través de la cooperación técnicano reembolsable del BID por US$ 4.6 millones. Su fecha de inicio fue en 1997 y estabaprevista su ejecución hasta el 2001.

8.1.2.2 Programa de Alimentación Escolar

* Este programa tiene como objetivo fortalecer alimentariamente a niños en edadpreescolar y escolar en las escuelas primarias de Asunción.

* Durante 2001 asistió con refrigerios a 64 instituciones escolares atendiendo a 21.083alumnos y con almuerzos a 22 colegios, atendiendo a 3387 niños.

* Se fmancia con presupuesto nacional y se ejecuta a través del Despacho de la PrimeraDama de la Nación.

8.1.2.3 Complemento Nutricional

* El programa se propone brindar diariamente complementos nutricionales gratis, talescomo leche y alimentos sólidos enriquecidos.

* Funciona desde 1997 y lo ejecutan el Ministerio de Educación y Cultura, UNICEF y lasgobernaciones. Posee un presupuesto de Gs. 1200 millones.

* Atiende a 358.776 alumnos que asisten a 2837 escuelas 11.

8.1.2.4 Educación, Juventud y Trabajo

* Entre sus principales objetivos figuran brindar educación y capacitación a los jóvenes sinempleo.

* Tiene como población objetivo los jóvenes de zonas rurales.

* Se fmancia con presupuesto nacional y se ejecuta a través del Despacho de la PrimeraDama de la Nación.

"Según Informe N' 22703-PA "Ataque a la Pobreza" del Banco Mundial publicado el 27/11/02, son 445 milbeneficiarios en 3128 escuelas.

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8.1.2.5 Asociaciones Juveniles de Desarrollo Personal y Proyección Comunitaria

* Busca promover la organización y la participación social, concientizando a losadolescentes y jóvenes en su rol protagónico como miembros de la sociedad.

* Tiene como población objetivo a jóvenes de 9 a 19 años, residentes en zonas urbanas yrurales de todo el territorio nacional.

* Su presupuesto de Gs. 5119 millones se ejecuta dentro del presupuesto del Ministerio deSalud Pública y Bienestar Social.

8.1.2.6 Escuelas Inclusivas

* Tiene como objetivo desarrollar un modelo nacional de escuela inclusiva en el cual semanifiesten las condiciones que favorezcan la integración de niños con necesidadeseducativas especiales en el nivel de la EEB.

* Asiste a 1674 alumnos con discapacidades.

* Posee financiarniento de UNESCO y es ejecutado por el MEC.

8.1.2.7 Escuela Activa Mita Iru

* Su objetivo es el fortalecimiento de las escuelas rurales.

* Se financia mediante una Cooperación Técnica no reembolsable proveniente del BID yde UNICEF de US$ 0.4 millones. Inició sus actividades en 1995 y está prevista suvigencia hasta el año 2005.

* La ejecución está a cargo del Ministerio de Educación y Cultura y UNICEF.

8.1.2.8 Fortalecimiento de la Reforma Educativa en la Educación Escolar Básica "Escuela Viva

Hekokatuva"

* Se propone como objetivo establecer una estructura educacional bilingue en escuelasprimarias rurales y urbanas en riesgo de bajo rendimiento.

* La población cubierta anual es de 18 mil alumnos, 4 mil docentes, 1900 directores, en1000 escuelas rurales y 150 urbanas.

* El financiamiento proviene del BID con US$ 40 millones y el gobierno nacional participacon US$ 4 millones.

* Inició su ejecución en el año 2001 y tiene previsto desarrollar actividades hasta el 2005.La institución ejecutora es el Ministerio de Educación y Cultura.

8.1.2.9 Proyecto AMAR

* Este proyecto busca brindar atención focalizada e integral para reorientar la socializaciónfamiliar, comunitaria e institucional, con el fin de reducir las deficiencias y riesgos quelimitan el desarrollo personal y la integración social. También debe favorecer lascondiciones de vida digna de niños y adolescentes en situación de alto riesgo.

* La población objetivo son menores en situación de alto riesgo social de 16 escuelas enzonas anegadizas de la Ciudad de Asunción y Ciudad del Este.

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8.1.2.10 Escuelas Saludables

* Fue concebido con el fin de contribuir a mejorar la calidad de vida impulsando laparticipación de los actores sociales, la población escolar y la sociedad en su conjunto, asícomo la planificación y ejecución de proyectos de acción comunitaria a partir de laautogestión y cogestión con otras instituciones públicas y ONGs.

* Su población objetivo son 8 mil niños del primer al tercer ciclo de la EEB, docentes,técnicos, directores y miembros de la comunidad de los Departamentos Central,Cordillera, Misiones y Capital.

* Posee un presupuesto de US$ 3.4 millones y lo ejecuta el Despacho de la Primera Dama,la OPS, el MEC, el MSPyBS y los municipios intervenidos.

8.1.3. Edad de 15 a 25 años: Educación y Primer Empleo

* Los programas identificados que atienden o atendieron recientemente a los jóvenes de 15a 25 años son:

8.1.3.1 Salud Integral del Adolescente y Salud Reproductiva (TESAIRA)

* Este programa tiene como objetivo la creación de una red de estructuras estatales y noestatales para ofrecer servicios eficientes orientados a la demanda de los adolescentes yfomentar un comportamiento saludable en cuanto a la atención de su salud sexual yreproductiva.

* Tiene un financiamiento de US$ 1.6 millones, provisto por el Gobierno Alemán y esejecutado por el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.

* Inició sus actividades en agosto de 1999 y debía permanecer en ejecución hasta julio de2000.

8.1.3.2 Fortalecimiento del Programa de Salud Reproductiva

* Este programa tiene como objetivo fortalecer la capacidad institucional del gobiernocentral y gobiernos descentralizados para aplicar el plan, programas y políticas de saludreproductiva, extender la cobertura y mejorar la calidad y eficiencia de los servicios, conespecial atención a los adolescentes.

* El presupuesto general del programa es de US$ 0.7 millones y es fmanciado por laFNUAP (Fondo de las Naciones Unidas para Actividades de Población), siendo ejecutorel Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.

8.1.3.3 Programa de Formación y Capacitación Laboral

* Este programa tiene como objetivo mejorar los conocimientos y habilidades de lostrabajadores, proveer capacitación laboral adecuada a los jóvenes de bajos ingresos yaumentar la capacidad gerencial de los pequeños y micro empresarios.

* Comenzó su ejecución en diciembre de 1994 y debía finalizar en febrero de 2000. Elfinanciamiento provino de un préstamo del BIRF por US$ 20.7 millones.

8.1.3.4 Educación Permanente de Jóvenes y Adultos de Paraguay (PRODEPA KO'E PYAHU)

* Este programa tiene como objetivo posibilitar el cambio integral de la educación dejóvenes y adultos, en el contexto de los Centros Integrados de Acción Comunitaria(CLAC), a fm de ofrecer la oportunidad de adquirir las competencias de una Educación

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Básica y capacidades necesarias para la vida. Asimismo debe dotar a la DirecciónGeneral de Educación Permanente de un Centro de Recursos, materiales y equipos y deun centro de exposiciones y manifestaciones populares; también debe desarrollar uncurrículum bilingue y elaborar materiales didácticos de Educación Básica Permanentepara los CIAC. Además, se proponía la creación de cien CIAC en la región oriental en 2años; capacitar técnicos, educadores, facilitadores de círculos alfabetizadores ycoordinadores de CIAC y promocionar la educación permanente y evaluar el proyectodurante su desarrollo.

* La población objetivo son jóvenes y adultos fuera de la educación formal (185 miljóvenes), mayores de 15 años, ya que existen en Paraguay 1.4 millones de mayores de 15años que no han concluido la EEB.

* Inició sus actividades en el 2001 y tiene previsto desarrollarlas hasta el 2005.

* Posee financiamiento conjunto de la OEA/Agencia Española de CooperaciónInternacional (AECI) por un monto de US$ 4.7 millones y un aporte de contrapartidalocal de US$ 12.5 millones. La unidad ejecutora es el Ministerio de Educación.

8.1.4. Edad de 26 a 64 años: Empleo

* Los programas identificados que atienden o atendieron recientemente a los adultos de 26a 65 años son:

8.1.4.1 Centros Integrados de Acción Comunitaria

* Este proyecto tiene por objetivo brindar programas de educación básica, secundaria yalfabetización funcional para el trabajo productivo, así como organización ydinanización de las comunidades para la lucha contra la pobreza y el mejoramiento de lacalidad de vida.

* Tiene una población cubierta anual de 1750 beneficiarios directos en 35 CIAC en losDepartamentos de Cordillera, Paraguarí, Concepción, Caaguazú, Ñeembucú, Guairá ySan Pedro. Posee 27.500 beneficiarios indirectos (38 proyectos productivos; 20comunidades con asesoramiento técnico; 470 líderes y agentes asesorados; 40 líderes yagentes capacitados; 2 talleres de capacitación en San Pedro y 3 comunidadesbeneficiadas con jornadas de sensibilización en el Dpto. de Misiones).

* Son sus componentes: i) educación continua (programas de alfabetización y educaciónbásica); ii) producción y iii) organización (autogestión a través de líderes con proyectosde acción para la satisfacción de las necesidades locales).

* Los líderes y agentes educativos han realizado la réplica de los talleres en suscomunidades, en las que se encuentran ejecutando proyectos autogestionados.

* Su financiamiento proviene de la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral (SEDI)de la OEA (no reembolsable) con un presupuesto total de US$ 0.5 millones.

* Inició sus actividades en 1998 y tiene previsto continuarlas hasta el 2003. La instituciónejecutora es el Ministerio de Educación y Cultura.

8.1.4.2 Educación a distancia - Profesionalización de Maestros No Titulados

* Este programa tiene por objetivos la profesionalización de bachilleres en ejercicio de ladocencia del 10 y 20 ciclo de la EEB, brindándoles el título docente.

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* Posee 16 centros en los Departamentos Central, Alto Paraná, Itapúa, Caazapá, Caaguazú,San Pedro y Concepción.

* Inició sus actividades en 1998 y tenía previsto desarrollarlas hasta el 2002. Luego detranscurridos los 4 años, se plantean utilizar la capacidad instalada en infraestructura yrecursos humanos para proseguir con la especialización de los maestros.

* Su fuente de fmanciamiento proviene del Gobierno Español -AECI- (no reembolsable)por US$ 1.4 millones y un aporte del gobierno nacional de US$ 0.3 millón.

* La institución ejecutora es el Ministerio de Cultura y Educación.

8.1.5. Mayores de 65 años: Ingresos en la Tercera Edad

* Los programas identificados que atienden o atendieron recientemente a los adultosmayores de 65 años son:

8.1.5.1. Programa Sector Tercera Edad

* Tiene como objetivo la asistencia integral de las personas de la tercera edad. Estádestinado a las personas sin recursos, siendo financiado y ejecutado por la DirecciónNacional de Beneficencia y Ayuda Social (DIBEN).

8.1.5.2 Programa de Participación Social y Fortalecimiento Asociativo

* Este programa tiene por objetivo potenciar y fortalecer el tejido social a fm de aumentarla participación de los adultos mayores en la comunidad.

* Su financiamiento se realiza con fondos del presupuesto del Ministerio de Salud Públicay Bienestar Social.

8.1.5.3 Desarrollo de los Servicios Sociales

* Este programa tiene por objetivo ofrecer atención diaria a las necesidadesbiopsicosociales de los adultos mayores.

* Su población objetivo son personas de 60 años y más en situación de extrema pobreza.

* Sus beneficiarios son 360 adultos mayores y la institución ejecutora y fuente definanciamiento es el Ministerio de Salud y Bienestar Social.

8.1.5.4 Programa de Autocuidadó del Adulto Mayor

* Este programa tiene como meta ofrecer informaciones básicas sobre el autocuidado deladulto mayor.

* Su población objetivo son adultos mayores de 60 años y más en situación de extremapobreza.

* La institución ejecutora y fuente de financiamiento es el Ministerio de Salud y BienestarSocial y donaciones varias.

8.1.6. Grupos Vulnerables en General

8.1.6.1 Programa de Inversión Social (PROPAIS)

* Este programa tiene por objetivo mejorar las condiciones de vida de las poblacionesvulnerables y de extrema pobreza facilitando el acceso a los servicios básicos, así como

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la reactivación económica a través de la construcción y/o ampliación de infraestructurafísica para instituciones educativas y sanitarias.

* PROPAIS (Programa Paraguayo de Inversiones Sociales) ha sido el principal programade asistencia social de los últimos años, ya que financió 397 proyectos, por un total deUS$ 23 millones entre 1996 y 2002 ($20 millones financiados con un préstamo del BancoInteramericano de Desarrollo y $3 millones de contraparte local).

* El objetivo de este programa era (i) mejorar la calidad de vida de las poblacionesvulnerables y pobres extremos; (ii) facilitar oportunidades de desarrollo saludable paraniños y jóvenes que trabajan en la calle; y (iii) racionalizar el gasto público en bienestarsocial y programas de alivio de la pobreza. Estos proyectos, que se desarrollaron en todoslos departamentos, se concentraron en temas de infraestructura y servicios sociales, yfueron ejecutados fundamentalmente por organizaciones comunitarias (71%),Instituciones religiosas (9%), Gobiernos Regionales y Municipales (11 %).

8.1.6.2 Programa Atención Directa

* Este programa tiene como objetivo brindar atención a la salud en personas de escasosrecursos.

* La unidad ejecutora es el Despacho de la Primera Dama de la Nación y dispone de unpresupuesto de US$ 34.286.

* La población cubierta anual es de 350 personas de bajos recursos.

8.1.6.3 Desarrollo Comunitario de los Departamentos de Itapúa, Misiones y Ñeembucú

* Este proyecto tiene como objetivo realizar un proyecto piloto para la búsqueda deldesarrollo descentralizado y participativo como una forma de mejorar la calidad de vida yla inclusión social de las comunidades pobres rurales y urbanas más desfavorecidas, asícomo contribuir al desarrollo de sus capacidades para implementar actividades dedesarrollo y superación de la pobreza.

* La institución ejecutora es la SAS, con un presupuesto de US$ 11.2 millones, financiadocon un préstamo del US$ 9 millones y fondos de contraparte local.

8.1.6.4 Programa de la Dirección General de Asistencia a Grupos Vulnerables

* Este programa tiene por objetivo prestar atención odontológica, desparasitación yvacunación a poblaciones vulnerables de alto riesgo.

* Los beneficiarios son 2920 personas y son atendidas con presupuesto nacional del IBS(Gs. 7855 millones).

* La institución ejecutora es el Instituto de Bienestar Social del Ministerio de Salud Públicay Bienestar Social.

8.1.6.5 Programa Alimentario Nacional (PAN)

* Este programa tiene como objetivo la distribución de alimentos enriquecidos convitaminas y minerales.

* Existen mediciones que darían cuenta de una reducción de la mortalidad infantil en lapoblación bajo programa.

* Existen instancias de coordinación con el MSPyBS y MEC.

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* Se ejecuta a través de la SAS y el Despacho de la Primera Dama de la Nación. Inició susactividades en 1999.

8.1.6.6 Apoyo Integral a Comunidades Rurales

* Este programa tiene como objetivo el saneamiento y la producción en poblacionesrurales.

* Está financiado mediante el presupuesto nacional, con una asignación de Gs. 552millones, y funciona como institución ejecutora el Despacho de la Primera Dama de laNación.

* La población cubierta anual es de 4114 beneficiarios.

8.1.6.7 Sector Asistencia Social Individual y Familiar a través de ONGs

* Este programa tiene como objetivo ofrecer alternativas en mitigación en casos deurgencias de salud a través de entidades de la comunidad.

* Su financiamiento proviene del presupuesto de la DIBEN, con fondos nacionales.

* Su población objetivo son las personas de escasos recursos de todo el país.

8.1.6.8 Programas Sector Discapacidad

* Esta unidad tiene como objetivo brindar asistencia a los discapacitados para mejorar suproceso de rehabilitación e integración social.

* Se ejecuta con presupuesto nacional a través de la DIBEN.

* Sus beneficiarios son 170 personas portadoras de discapacidad física y/o mental.

8.1.6.9 Asentamiento Integral Sostenible

* Este programa tiene como objetivo favorecer la radicación definitiva a los campesinos enasentamientos productivos.

* Los "asentamientos integrales" son organizados por el Instituto de Bienestar Rural.

* Siguen el modelo nuclear de la OEA adoptado en el año 2000 (adquisición de tierras yloteo; construcción de infraestructura básica -pozos artesianos y red de distribución,alcantarillado, caminos de acceso e internos y puentes, etc.).

* Durante el año 2002 en varios distritos de la Región Oriental se entregaron 2523 lotes acampesinos sin tierra, transfiriéndoles la posesión sobre las parcelas en forma gratuita, talcomo dispone el nuevo Estatuto Agrario.

* Financiamiento con fondos del Programa de Desarrollo Rural Integrado en ZonasCríticas, administrado por PNUD.

* Se asientan aproximadamente 50 familias por núcleo.

* El costo por familia asciende a US$ 5000 (tierra, obras de infraestructura social básica,caminos, centro de salud, escuela y centro comunitario).

* Desarrollar proyectos productivos básicos implicaría un costo adicional de US$ 2000 porfamilia.

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8.1.7. Grupos Vulnerables: Mujeres

8.1.7.1 Educación para el Desarrollo Etapa VI

* Este programa tiene como objetivo mejorar el autoestima de la mujer.

* Inició sus actividades en el año 2000, mediante un convenio con la Entidad BinacionalItaipú.

* Su unidad ejecutora es la Secretaría de la Mujer, con un presupuesto de Gs. 22.4millones.

8.1.7.2 Apoyo Integral a la Mujer Rural

* Este programa tiene como objetivo brindar desarrollo integral, fortalecimiento yorganización de base, atención a la salud, insumos e implementos a mujeres campesinas eindígenas carenciadas.

* Posee fmanciamiento del Presupuesto General de la Nación, con una asignación de US$2.4 millones.

8.1.7.3 Capacitación de Monitoras Locales

* Este programa tiene por objetivo capacitar a monitoras locales en salud reproductiva yprevención de violencia intrafaniliar.

* La población objetivo son mil líderes comunitarios e indirectamente, 40 mil personas.

* El presupuesto total del programa es de US$ 0.5 millón, provistos US$ 0.29 por la ONU(FNUAP) y US$ 0.225 millón por el gobierno nacional.

* Inició su ejecución en el año 2000 y tenía previsto funcionar hasta el 2002. La instituciónejecutora es la Secretaría de la Mujer.

8.1.7.4 Prevención y Tratamiento de la Violencia contra la Mujer

* Este programa tiene como objetivo la formación y capacitación para prevenir la violenciacontra la mujer.

* Su fuente de fmanciamiento es la Agencia Canadiense y la entidad ejecutora es laSecretaría de la Mujer.

8.1.7.5 Red de Centros de Iniciativas y Desarrollos para la Mujer de Paraguay (Red CIDEM)

* Este programa tiene por objetivo mejorar las condiciones de vida de las mujeresparaguayas, aumentando su participación activa en el desarrollo del país.

* Su población objetivo son adolescentes y mujeres rurales y de la periferia urbana ensituación de pobreza.

* Su financiamiento proviene de la Unión Europea (ECU 8.2 millones) y una contrapartidalocal (ECU 2.1 millones), lo que hace un presupuesto total de ECU 10.3 millones.

* Empezó a funcionar en 1998 y tiene previsto ejecutarse hasta el 2003. La instituciónresponsable es la Secretaría de la Mujer.

8.1.7.6 Taller de Costura Básica

* Este programa tiene por objetivo lograr la formación de jóvenes para una vida digna en lacual puedan realizarse como personas y ser útiles para sus familias.

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* Sus beneficiarios son 300 mujeres del Departamento Canindeyú.

* El fmanciamiento proviene del Convenio Secretaría de la Mujer-Gobierno de Itaipú, porGs. 74.8 millones.

8.1.7.7 Registro Nacional Unificado de la Incidencia de la Violencia Familiar

* Este programa tiene por objetivo crear una base de datos que registre actos de violenciafamiliar en el Paraguay.

* La fuente de financiamiento proviene de la Agencia Canadiense (US$ 68.166) y delGobierno Nacional US$ 31.040.

* Inició su ejecución en 2001 y tenía prevista su finalización en el año 2002. La instituciónejecutora es la Secretaría de la Mujer.

8.1.7.8 Programa de Igualdad de Oportunidades y Resultado para las Mujeres de la Educación

(PRIOME)

* Este programa tiene por objetivo la capacitación profesional de mujeres en elDepartamento Ñeembucú.

* Las actividades se desarrollan en 40 talleres de capacitación en 14 localidades delDepartamento.

8.1.7.9 Programa para Promover la Participación de la Mujer en el Desarrollo (PMD)

* Este programa tiene como objetivo la capacitación en producción para grupos de mujeresrurales y la distribución de los medios de producción mínimos para la concreción deproyectos productivos. Se ejecuta a través de la DIBEN, mediante un convenio con elBID.

8.1.7.10 Mujer, Salud y Desarrollo, Departamento Mujer

* Este programa tiene por objetivo desarrollar y facilitar el acceso de las mujeres a losservicios, mediante el fortalecimiento de la participación social y la protección de lafamilia.

* Su población objetivo son madres bajo el programa CEBINFA, mujeres de la comunidady estudiantes de establecimientos educativos zonales, con una población cubierta de 2727beneficiarias.

* Su presupuesto proviene del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y dedonaciones.

8.1.8. Grupos Vulnerables: Indígenas

8.1.8.1 Promoción y Asistencia de Comunidades Indígenas

* Este programa tiene como objetivo promover el desarrollo socioeconómico de cadacultura étnica.

* Su mecanismo de focalización es poseer un asentamiento en terreno propio y conorganización reconocida por el INDI, que es la institución ejecutora.

* Su población cubierta anual es de 590 indígenas.

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8.1.8.2 Administración de Recursos Naturales

* Este programa tiene como objetivo la titulación de tierras para mejorar la producción y laproductividad, y está destinado a 50 comunidades indígenas.

* Posee financiamiento internacional de BID por US$ 50 millones.

8.1.8.3 Apoyo Integral a Comunidades Indígenas

* Este programa tiene como objetivo promover el desarrollo socioeconómico de lasculturas étnicas.

* Sus beneficiarios son 500 familias de 20 comunidades, llegando a un total de 2498personas.

* El financiamiento se realiza mediante el presupuesto nacional, con una asignación de Gs.875 millones, siendo la unidad responsable el Despacho de la Primera Dama de laNación.

8.1.8.4 Programa Sector Indígena

* Este programa tiene como objetivo la provisión de insumos y herramientas para laasistencia primaria de la salud (etapa reproductiva), así como la creación de huertascomunitarias (etapa productiva).

* Se fmancia con presupuesto nacional y comenzó a funcionar en 1995.

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8.2. Anexo Estadístico

Tablas Estadísticas

Tabla 1. Incidencia de la pobreza (1995-2001) ...................................................................... 89Tabla II Índice de Desarrollo Humano por Departamento (2000-2001) ..................................................... 89Tabla III. Desempleo, protección social y pobreza por departamento (2000-2001) ................................... 90Tabla IV. Distribución del ingreso total del hogar en áreas urbanas y rurales (2000-2001) ..................... 90Tabla V. Heterogeneidad regional de ingresos, consumo y pobreza (2000-2001) ...................................... 91Tabla VI. Tasas de pobreza - definiciones y períodos alternativos (2000-2001) ............... ......................... 91Tabla VII. Indicadores de cobertura previsional de la población activa (2000-2001) ............................... 91Tabla VIII. Indicadores de cobertura previsional de los ancianos (2000-2001) ........................................ 92Tabla IX. Cobertura previsional de la población ocupada (1995-2001) .................................................... 92Tabla X. Cobertura previsional por edad (población ocupada, 2000-2001) ................... ........................... 93Tabla XI. Cobertura previsional por sexo (población ocupada, 2000-2001) .............................................. 93Tabla XII. Cobertura previsional por nivel educativo .................................................. .................... 94(población ocupada, 2000-2001) ...................................................................... 94Tabla XIII. Cobertura previsional por quintil de ingreso per capita familiar (población

ocupada, 2000-2001) ....................................................................... 94Tabla XIV. Cobertura previsional por situación de pobreza del hogar (población ocupada,

20002001) ...................................................................... 95Tabla XV. Cobertura previsional por área de residencia (población ocupada, 2000-2001) ...................... 95Tabla XVI. Cobertura previsional por sector económico(población ocupada, 2000/01) ............................ 95Tabla XVII. Cobertura previsional de los ancianos (inactivos de 60 o más años, 2000-2001) ......... ......... 96Tabla XVIII. Cobertura previsional de los ancianos (Asunción, 1990-2000/01) ........................................ 96Tabla XJX. Cobertura previsional de los jefes de hogar (inactivos de 60 o más años, 2000-

2001) ...................................................................... 96Tabla XX. Cobertura previsional por edad (inactivos de 60 o más años, 2000-2001) ........... ................... 97Tabla XX. Cobertura previsional por sexo (inactivos de 60 o más años, 2000-2001) ............................... 97Tabla XXI. Cobertura previsional por nivel educativo (inactivos de 60 o más años, 2000-

2001) ...................................................................... 98Tabla XXI1. Cobertura previsional por área de residencia (inactivos de 60 o más años, 2000-

2001) ...................................................................... 98Tabla XX V. Cobertura previsional por quintil de ingreso per capita familiar (inactivos de 60

o más años, 2000-2001) ...................................................................... 99Tabla XXV. Cobertura previsional por situación de pobreza del hogar (inactivos de 60o más

años, 2000-2001) ...................................................................... 99Tabla XXVI. Incidencia de la pobreza con y sin beneficios previsionales (2000-2001) ........... ................ 100Tabla XXVII. Gasto Público como porcentaje del PIB (1980-2001) ............................... ......................... 100

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Tabla I. Incidencia de la Pobreza (1995-2001)

1995 1996 1997-98 1999 2000-01PobrezaPaís en su totalidad 30,3 S/D 32,1 33,7 33,8Zonas Urbanas 23,7 21,2 23,1 26,7 27,6Zona Metropolitana de Asunción 19,6 19,5 16,9 21,3 25,1Otras zonas urbanas 27,1 22,2 28,5 31,5 30,2Zonas Rurales 37,2 S/D 42,5 42,0 41,2Pobreza extremaPaís en su totalidad 13,9 S/D 17,3 15,5 15,4Zonas Urbanas 6,8 4,9 7,3 6,1 7,1Zona Metropolitana de Asunción 3,1 2,0 2,1 2,5 4,8Otras zonas urbanas 9,7 7,3 11,7 9,3 9,5Zonas Rurales 21,4 S/D 28,9 26,5 25,1

Fuente: Banco Mundial (2002), p. 8 en base a DGEEC

Tabla II Índice de Desarrollo Humano por Departamento (2000-2001).

Ingreso per Índice de:capita**

Matricula Alfabeti- Esperanza de US$ x US$ x Esperanza de Escola- ValorS Depto. combinada zación vida al nacer* año año PPA vida al nacer ridad IgresoDH

Asunción 70,7 97,2 68,3 2.725 8.316 0,7221 0,8839 0,7378 0,781Central 70,3 94,2 68,3 1.666 5.084 0,7216 0,8624 0,6557 0,747Alto Paraná 65,1 91,6 67,0 1.893 5.777 0,6996 0,8277 0,6770 0,735Concepción 79,8 91,4 65,2 1.213 3.701 0,6701 0,8751 0,6027 0,716Misiones 76,9 90,4 66,3 1.192 3.638 0,6891 0,8589 0,5999 0,716Cordillera 72,8 91,4 66,3 1.045 3.188 0,6878 0,8517 0,5778 0,706Pdte Hayes 62,7 87,4 66,1 1.463 4.465 0,6847 0,7914 0,6340 0,703Paraguari 73,4 88,3 66,3 1.073 3.275 0,6886 0,8336 0,5823 0,702Itapúa 61,7 89,2 65,9 1.125 3.433 0,6820 0,8006 0,5902 0,691Ñeembucú 65,1 87,5 66,5 1.063 3.245 0,6913 0,8004 0,5808 0,691Caaguazú 68,7 91,1 65,7 920 2.808 0,6777 0,8361 0,5566 0,690Guaira 73,2 87,5 65,5 863 2.633 0,6751 0,8272 0,5459 0,683Caazapá 65,0 84,8 65,3 1.089 3.325 0,6721 0,7821 0,5848 0,680Amambay 61,9 84,1 66,2 1.007 3.074 0,6866 0,7666 0,5717 0,675San Pedro 74,6 88,9 64,9 680 2.076 0,6655 0,8414 0,5062 0,671Canindeyú 60,1 79,4 65,6 1.088 3.319 0,6762 0,7298 0,5846 0,664

NOTA: se ha utilizado la metodología de la Nota Técnica N' 1 del "Informe sobre Desarrollo Humano2001, " PNUD.

* Estimado utilizando un modelo econométrico de la esperanza de vida al nacer en función de la tasaglobal de fecundidad y la población hombre y mujer/** precios de marzo de 2001

Fuente: Robles (2001), Tabla No 46

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Tabla III. Desempleo, Protección Social y Pobreza por Departamento (2000-2001)

Desempleo Protección social Incidencia de la

Duración Coberturapromedio Cobertura de seguro

Abierto Oculto Total (meses) previsional médico No extrema Extrema

Asunción 10,7 6,7 16,7 5,4 29,3 52,2 15,1 3,7

Concepción 3,7 6,5 10,0 4,0 8,5 15,3 17,1 23,9

San Pedro 1,6 11,5 12,9 0,9 7,0 9,6 20,8 35,0

Cordillera 6,0 10,2 15,9 3,2 5,6 8,7 16,6 13,0

Guaira 4,0 13,8 17,2 3,1 8,6 11,5 16,7 28,8

Caaguazú 4,4 15,8 19,5 2,6 6,5 9,9 18,1 26,7

Caazapá 2,1 12,9 14,7 1,9 3,6 4,5 19,3 37,3

Itapúa 6,6 7,0 13,1 2,2 5,2 10,5 13,7 21,9

Misiones 8,8 7,8 15,9 3,9 11,2 15,2 19,6 14,1

Paraguarí 2,7 7,0 9,5 5,8 8,4 15,0 17,6 17,5

Alto Paraná 7,7 11,8 18,6 3,3 9,7 17,0 12,5 14,3

Central 11,7 3,4 14,7 4,0 17,4 23,5 23,3 4,9

Ñeembucú 3,0 5,8 8,6 3.1 7,9 14,5 16,8 15,7

Amambay 8,7 8,0 16.0 5,7 5,9 8,6 18,6 22,5

Canindeyú 2,6 14,3 16,5 1,9 6,0 8,2 19,2 28,6

Pdte. Hayes 7,9 10,4 17,5 6,1 23,5 43,3 19,0 7,2

Total 7,6 8,3 15,3 3,9 12,6 19,9 18,3 15,6Fuente: Robles (2001), Anexo 2, Tablas Nos. Ib, 7, 11 y 14

Tabla IV. Distribución del Ingreso Total del Hogar en Áreas Urbanas y Rurales(2000-2001)

Área de residencia Número de hogares % de hogares % del ingreso totalUrbana 704.962 56,7% 76,1%Rural 538.908 43,3% 23,9%Total 1.243.870 100% 100%Fuente: Arza y Cruces (2003)

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Tabla V. Heterogeneidad Regional de Ingresos, Consumo y Pobreza (2000-2001)Región Asunción Central Resto Central y Total

(Urbano) Urbano Urbano RestoRural

Población 627.239 1.101.159 1.418.691 2.683.494 5.830.583Ingreso disponible per capita 853.213 517.064 428.204 205.719 388.310IDPC, deflactado 853.213 585.239 480.739 295.103 455.106Gasto per capita* 766.711 619.324 475.495 230.473 423.117Línea de pobreza total 269.694 266.967 166.762 100.151 166.102Línea de pobreza extrema 122.027 120.662 91.581 63.026 87.206Tasa de pobreza total - ingreso 18,9% 30,7% 29,0% 41,2% 33,8%Tasa de pobreza extrema -ingreso 3,7% 5,5% 9,7% 25,1% 15,4%Tasa de pob. Total - consumo* 11,6% 17,5% 13,4% 14,7% 14,6%*Gasto sólo disponible para el primer trimestre - muestra ponderada representativa a nivel nacional,comparable con los otros promedios.


Tabla VI. Tasas de Pobreza - Definiciones y Períodos Alternativos (2000-2001)

Consumo Ingreso Ingreso(ler. Cuat.) (ler. Cuat.) (toda la muestra)

Pobres Extremos 2,5% 14,5% 15,4%Pobres No Extremos 12,1% 15,4% 18,5%Tasa de Pobreza Total 14,6% 30,0% 33,8%No Pobres 85,4% 70,0% 66,2%

Total 100% 100% 100%Fuente: Arza y Cruces (2003)

Tabla VII. Indicadores de Cobertura Previsional de la Población Activa (2000-2001)

% Cubiertos % No cubiertosOcupados 12,4 87,5Activos * 11,5 80,8Ocupados formales 15,5 84,4Ocupados plenos ** 14,9 85,0


* Los porcentajes no suman 100. El 7,6% restante corresponde a los desocupados (198.726 personas) paraquienes no existe información de cobertura.

* * Excluye los sub-ocupados visibles (personas ocupadas que trabajan menos de 30 horas por semana ydesean trabajar más) e invisibles (personas ocupadas que trabajan 30 horas por semana con ingresomensual inferior al mínimo legal establecido) (ver DGEEC 2002, p. 5).

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Tabla VIII. Indicadores de Cobertura Previsional de los Ancianos (2000-2001)

% de personascubiertas

Inactivos1. >= 60 años 20,72. >=60 años cubiertos o 29,5conviviendo con un cubierto3. >=SOaaños 17,34. >= 70 años 24,85. Todas las edades 1,8Activos e inactivos6. >= 60 aíos 16,57. >=60 años cubiertos o 23,6conviviendo con un cubierto8. >= 5O años 11,69. >= 70 años 21,910.Todas las edades 1,7


Tabla IX. Cobertura Previsional de la Población Ocupada (1995-2001)

No cubierto Cubierto Total Área de referencia1995 86,8 2.096.087 13,2 317.395 100 2.413.482 EH-País1996 79,3 1.025.112 20,7 267.123 100 1.292.235 EH-Área urbana1997-98 88,2 1.897.075 11,8 253.530 100 2.150.605 EIH-País1999 87,2 1.914.854 12,8 281.077 100 2.195.931 EIH-País2000-01 87,5 2.111.983 12,4 300.016 100 2.413.644 EIH-PaísFuente: Arza y Cruces (2003)

Nota: La suma de los cubiertos y los no cubiertos es menor que el total debido a los casos de no respuesta.

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Tabla X. Cobertura Previsional por Edad (población ocupada, 2000-2001)

Cubierto No Cubierto Total0-12 0,0% 100% 100%

44.98213-18 0,4% 99,5% 100%

307.15519-29 14,6% 85,3% 100%

632.24530-49 17,4% 82,5% 100%

977.64550-65 9,0% 90,8% 100%

346.23166+ 4,3% 95,7% 100%

105.386Total 12,4% 87,5% 100%N 300.016 2.111.983 2.413.644



Tabla XI. Cobertura Previsional por Sexo (población ocupada, 2000-2001)

Cubierto No Cubierto TotalHombre 12,0% 87,9% 100%

1.491.371Mujer 13,1% 86,8% 100%

922.273Total 12,4% 87,5% 100%

300.016 2.111.983 2.413.644Fuente: Arza y Cruces (2003)


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Tabla XII. Cobertura Previsional por Nivel Educativo

(población ocupada, 2000-2001)

Cubierto No cubierto TotalSin instrucción 0,6% 99,4% 100%

104.295Primario 3,9% 96,0% 100%

1.345.023Secundario 16,5% 83,4% 100%

692.638Terciario 73,9% 26,1% 100%

53.190Universitario 42,4% 57,5% 100%

207.298Total 12,3% 87,7% 100%


Nota: La suma de los cubiertos y los no cubiertos es menor que el total debido a los casos de no respuesta,por esta misma razón la tasa de cobertura promedio es 0,1% menor que el promedio de la poblaciónocupada total.

Tabla XIII. Cobertura Previsional por Quintil de Ingreso per Capita Familiar(población ocupada, 2000-2001)

Cubierto No cubierto TotalMás pobre 0,4% 99,6% 100%

376.4452 3,8% 96,2% 100%

405.6723 8,7% 91,2% 100%

458.8544 16,5% 83,3% 100%

536.138Más rico 24,2% 75,7% 100%

636.535Total 12,4% 87,5% 100%N 300.016 2.111.983 2.413.644Fuente: Arza y Cruces (2003)


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Tabla XIV. Cobertura Previsional por Situación de Pobreza del Hogar (poblaciónocupada, 2000/2001)

Cubierto No cubierto TotalPobre extremo 0,2% 99,8% 100%

270.871Pobre no extremo 6,2% 93,8% 100%

375.567No Pobre 15,6% 84,3% 100%

1.767.206Total 12,4% 87,5% 100%



Tabla XV. Cobertura Previsional por Área de Residencia (población ocupada,2000-2001)

Cubierto No cubierto TotalUrbana 19,2% 80,7% 100%

1.313.396Rural 4,4% 95,6% 100%

1.100.248Total 12,4% 87,5% 100%



Tabla XVI. Cobertura Previsional por Sector Económico(población ocupada,2000/01)

Cubierto No cubierto TotalPrimario 1,0% 99,0% 100%

768.791Secundario 12,4% 87,4% 100%

397.712Terciario 19,5% 80,5% 100%

1.246.756Total 12,4% 87,5% 100%



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Tabla XVII. Cobertura Previsional de los Ancianos (inactivos de 60 o más años,2000-2001)

% CasosNo cubierto 79,3 191.140Cubierto 20,7 49.830Total 100 240.970


Tabla XVIII. Cobertura Previsional de los Ancianos (Asunción, 1990-2000101)

Inactivos de 60 o más años Activos + Inactivos de 60 o más años

% No cubierto % Cubierto Total Casos % No cubierto % Cubierto Total Casos

1990 62,5 37,5 44.352 68,2 31,8 65.016

1991 63,6 36,4 50.416 71,9 28,1 71.240

1992 62,4 37,6 50.841 69,2 30,8 75.051

1993 61,1 38,9 41.580 71,3 28,7 63.294

1994 64,3 35,7 37.824 69,3 30,7 53.216

1995 64,3 35,7 32.612 68,5 31,5 52.402

1996 64,0 36,0 38.339 70,0 30,0 60.665

1997-98 56,8 43,2 34.704 64,0 36,0 56.257

1999 61,0 39,0 43.699 65,9 34,1 67.691

2000-01 63,3 36,7 43.076 65,9 34,1 72.143Fuente: Arza y Cruces (2003)

Tabla XIX. Cobertura Previsional de los Jefes de Hogar (inactivos de 60 o másaños, 2000-2001)

Personas PorcentajesCubiertos 34.854 31,2No cubiertos 77.002 68,8Total 111.856 100Fuente: Arza y Cruces (2003)

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Tabla XX. Cobertura Previsional por Edad (inactivos de 60 o más años, 2000-2001)Edad Cubierto No cubierto Total60-65 14,7% 85,3% 100%

62.50666-70 15,4% 84,6% 100%

52.34671-75 16,4% 83,6% 100%

48.66176-80 18,6% 81,4% 100%

32.56981-85 37,7% 62,3% 100%

24.05586+ 45,3% 54,7% 100%

20.833Total 20,7% 79,3% 100%

49.830 191.140 240.970Fuente: Arza y Cruces (2003)


Tabla XXI. Cobertura Previsional por Sexo (inactivos de 60 o más años, 2000-2001)

Cubierto No cubierto TotalHombre 31,1% 68,9% 100%

73.495Mujer 16,1% 83,9% 100%

167.475Total 20,7% 79,3% 100%



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Tabla XXII. Cobertura Previsional por Nivel Educativo (inactivos de 60 o másaños, 2000-2001)

Cubierto No cubierto TotalSin instrucción 16,2% 83,8% 100%

54.302Primario 18,5% 81,5% 100%

151.117Secundario 23,6% 76,4% 100%

24.014Terciario 82,5% 17,5% 100%

3.918Universitario 63,5% 36,5% 100%

4.438Total 20,4% 79,6% 100%

48.436 189,353 237.789Fuente: Arza y Cruces (2003)


Tabla XXm. Cobertura Previsional por Área de Residencia (inactivos de 60 o másaños, 2000-2001)

Cubierto No cubierto TotalUrbana 26,2% 73,8% 100%

157.037Rural 10,3% 89,7% 100%

83.933Total 20,7% 79,3% 100%



-98 -

Tabla XXIV. Cobertura Previsional por Quintil de Ingreso per Capita Familiar(inactivos de 60 o más años, 2000-2001)

Cubierto No cubierto TotalMás pobre 0,2% 16,6% 13,2%

31.7852 1,9% 20,5% 16,6%

40.0523 10,4% 20,2% 18,2%

43.7764 29,3% 18,1% 20,4%

49.268Más rico 58,3% 24,6% 31,6%

76.089Total 100% 100% 100%N 49.830 191.140 240.970Fuente: elaboración propia en base a EIH 2000/01


Tabla XXV. Cobertura Previsional por Situación de Pobreza del Hogar (inactivosde 60 o más años, 2000-2001)

Cubierto No cubierto TotalPobre extremo 0,0 12,2% 9,7%

23.271Pobre no extremo 2,0% 19,0% 15,5%

37.291No Pobre 98,0% 68,8% 74,9%

180.408Total 100% 100% 100%



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Tabla XXVI. Incidencia de la Pobreza con y sin Beneficios Previsionales (2000-2001)

Con beneficios previsionales Sin beneficios previsionalesPersonas Porcentajes Personas Porcentajes

Pobre total 1.971.875 33,8 2.069.478 35,5Pobre extremo 895.927 15,4 920.282 15,8No pobre 3.858.708 66,2 3.761.105 64,5Total 5.830.583 100 5.830.583 100Fuente: Arza y Cruces (2003)

Tabla XXVII. Gasto Público como Porcentaje del PIB (1980-2001)

Años GP Total GP Adminn.. Servicios Seguridad Sectores DeudaSocial' Y Sociales Social Económicos Pública

Seguridad1980s 9,0 2,0 2,9 2,0 1,4 1,6 1,21990s 16,8 4,8 5,2 4,8 2,3 2,6 1,81990-1995 14,3 3,9 7,8 3,9 1,9 2,0 1,81995-2000 19,3 5,8 5,6 5,8 2,7 3,3 1,82001* 19,7 6,1 4,2 6,1 4,0 2,7 2,9Fuente: Flood (2002)

* Provisorio.

' Incluye educación y cultura, salud, promoción y acción social (excluye seguridad social).

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