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Informe No. 30084-PY

ParaguayEvaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública

26 de Agosto deI 2004

Documento del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo

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EQUIVALENTES MONETARIOS APROXIMADOS Y TIPO DE CAMBIO

Unidad monetaria = Guaraní - US$1 = 7.000 guaraníes

EJERCICIO FISCAL GUBERNAMENTAL1 de enero - 31 de diciembre

Principales abreviaturas y siglas

AGPE Auditoría General del Poder EjecutivoBID Banco Interamericano de DesarrolloCPAR Evaluación Nacional de los Sistemas de Licitaciones (CPAR - Country

Procurement Assessment Report)CFAA Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Pública

(CFAA - Country Financial Accountability Assessment)

CGR Contraloría General de la RepúblicaCISNI Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad

DGCDP Dirección General de Crédito y Deuda PúblicaDGI Dirección General de ImpuestosDGTP Dirección General de Tesoro PúblicoINTOSAI Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

NICS Normas Internacional de ContabilidadSIAF Sistema Integrado de Administración FinancieraSIBYS Sistema Integrado de Bienes y ServiciosSICO Sistema Integrado de ContabilidadSIAGADE Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda de la UNCTAD

SINARH Módulo de personal del SIAF (Sistema Integrado de Recursos Humanos)

SIPP Módulo presupuestario del SIAF (Sistema Integrado de Presupuesto Público)

SITE Módulo de Tesorería del SIAF (Sistema Integrado de Tesorería)

SSEAF Subsecretaría de Estado de Administración Financiera

SSET Subsecretaría de Estado de TributaciónSUAF Subunidad de Administración y FinanzasUAF Unidad de Administración y FinanzasWB Banco Mundial

BID Banco MundialSubgerente Regional: Luisa C. Rains Vicepresidente: David De FerrantiJefe de División: Orlando Reos Director de país: Axel van Trotsenburg

Jefe conjunto de Proyecto: Lynnette Asselin Jefe de Proyecto: Paul Sisk

Paraguay: Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Pública

Índice

Principales abreviaturas y siglas ......................... iiRESUMEN EJECUTIVO ....... ................... iv

La Evaluación de la Capacidad de la Gestión de la Administración FinancieraPública como Instrumento Clave para el Desarrollo ............................................... ivReforma del Sector Público y Prioridades Inmediatas ............................................. ivConclusiones y Recomendaciones ............................... .............................. viiiRespuesta del Gobierno, Plan de Acción y Difusión .................................................. ix

.ANTECEDENTES ............. 1................................. ........ 1A. Objetivos y Alcance del Informe .1B. Preparación, Organización y Divulgación del Informe .2C. Contexto del país .2D. Hechos políticos recientes en Paraguay .3E. Estrategia de País del Banco Mundial .4F. Estrategia de País del BID .5G. Enfoque estratégico de la Evaluación Nacional de Responsabilidad Financiera .6

2.ANÁLISIS DE LA GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN PARAGUAY ....6A. Ambiente de control .6B. Marco Jurídico e Institucional .8C. Resultados Fiscales .10D. Elaboración del Presupuesto .10E. Ejecución y Control del Presupuesto .12F. Programa de Efectivo .12G. Contabilidad y Normas Contables .16H. Problemas Referentes al Ingreso .17I. Informes Fiscales Externos y la Transparencia .18J. Funciones de Auditoría Interna y Externa .20

3. Conclusiones, riesgos y recomendaciones/plan de accion . ....... 25A. Conclusiones .25B. Riesgos .26C. Recomendaciones /Plan de Acción .27ANEXO 1: REFERENCIAS .39ANEXO 2: LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS .40ANEXO 3: LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN: TRABAJO EN CURSO ENPARAGUAY .41ANEXO 4: COMPONENTES DE LA GESTIÓN DE LAS FINANZASPÚBLICAS DE PARAGUAY .44

ANEXO 5: Respuesta del Gobierno con respecto al Borrador Final.Cuadro 1: Comparación entre el control externo e interno del gasto en material depresupuestación.Cuadro 2: Normas de Contabilidad Generalmente Aceptadas para la presentación deinformes consolidados en el sector publico.Cuadro 3: Papel de la Contraloría General en la lucho contra la corrupción.Cuadro 4: Reforma de la Administración Financiera en Guatemala.

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RESUMEN EJECUTIVO

LA EVALUACIÓN DE LA CAPACIDAD DE LA GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓNFINANCIERA PÚBLICA COMO INSTRUMENTO CLAVE PARA EL DESARROLLO

Los temas que se examinan en la presente Evaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública (con siglas CFAA en ingles) son aspectosverdaderamente medulares del desempeño del gobierno paraguayo y de la lucha del paíscontra la corrupción. La Evaluación es uno de los principales instrumentos dediagnóstico para la consideración de temas de gobernabilidad y transparencia en el sectorpúblico, y contribuye a enfrentar el problema de la corrupción, ya que una adecuadaobservación de los sistemas, las prácticas y los mecanismos de responsabilizacióncorrespondientes reduce la probabilidad de que los funcionarios corruptos logren desviarrecursos públicos de sus canales apropiados. Reducir la corrupción y lograr una mejorgestión son objetivos fundamentales de la estrategia de desarrollo del gobierno y de lasestrategias de asistencia al país aplicadas por el Banco Interamericano de Desarrollo(BID) y el Banco Mundial, que prepararon conjuntamente el presente informe.

Los productos de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la AdministraciónFinanciera Pública, en que se evalúan los sistemas, las prácticas y los mecanismos de"accountability" en cuanto a la gestión de las finanzas públicas, abarcan tambiénaspectos clave de la sostenibilidad del crecimiento económico. Una sólida situaciónmacroeconómica puede promover la sostenibilidad fiscal, pero ésta no puede lograrse sinuna firme gestión de las finanzas públicas. Los productos de este informe revistenespecial importancia en el momento actual, dada la necesidad de dar un respaldo a lasoperaciones de préstamo con fines de ajuste bajo ejecución de los dos bancosparticipantes.

REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO Y PRIORIDADES INMEDIATAS

La elaboración del presente informe en 2002 y 2003 tuvo lugar en un período deinestabilidad económica y política que desaceleró el proceso de reformas de laadministración del sector público que el gobierno había puesto en marcha en los añosnoventa. No obstante, en el informe se admite la transformación experimentada, en losúltimos seis años, en los ámbitos de presupuestación y contabilidad de dicho sector. Elgobierno se ocupó de dos de los más importantes problemas referentes al papel delEstado que se identifican en un informe del Banco Mundial de 1996: anticuadalegislación sobre administración financiera y falta de información financiera. Se ha

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establecido en parte un sistema integrado de administración financiera respaldado porleyes que rigen la administración financiera. Es un importante mérito del gobiernoparaguayo el haber aplicado a la Administración Central unos controles deadministración financiera eficaces, basados en un adecuado marco jurídico y un eficazsistema integrado de administración financiera.

El nuevo gobierno que asumió sus funciones en agosto de 2003 imprimió nuevo impulsoal compromiso gubernamental de reformar la administración del sector público. A partirde esa fecha, el Congreso ha comenzado a aprobar leyes para reformar los sistemastributario y jubilatorio y del sector financiero y bancario que ahora cuentas con ampliorespaldo publico y político.

En los próximos cinco años será necesario que a través de programas de reforma seprocure subsanar las fallas e inconvenientes que siguen afectando la accountabilityfinanciera en el sector público de Paraguay. El enfoque estratégico de mejoramiento dela administración pública contenido en el plan de acción resultante de esta Evaluación dela Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Pública requiere medidasinmediatas en dos frentes. En el primero es preciso avanzar hacia el establecimiento deun adecuado ambiente de control. Las encuestas independientes indiquen que hay unapercepción que el sector publico no se apuesto activamente a la corrupción en el pasado.Existe la impresión de que en el sector público no hay una actitud de rechazo, sino, enrealidad, de tolerancia de la corrupción. A falta de un adecuado ambiente de control, nisiquiera los importantes avances logrados en cuanto a procedimientos y sistemas decontrol permiten salvaguardar los activos frente a pérdidas provocadas por derroches,abusos y una gestión inadecuada. Además, numerosas y graves excepciones en laaplicación de las leyes y reglamentos de administración financiera también debilitan elambiente de control.

La segunda prioridad estratégica consiste en establecer una función de control mássólida, en lo interno y en lo externo. Establecer un sistema de control interno y fortalecerel principal organismo de auditoría externa (la Contraloría General) fueron los otros dosimportantes problemas identificados en el informe de 1996 del Banco Mundial sobre elpapel del Estado en Paraguay. En la presente Evaluación de la Capacidad de Gestión dela Administración Financiera Pública se enuncian las normas, los reglamentos y lasprácticas recomendados para establecer un eficaz sistema de control interno, así como loscambios recomendados para que la labor de la Contraloría General (CGR) sea másfructífera.

Resumen de las conclusiones de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública

Las fallas y los inconvenientes principales que siguen afectando la capacidad deadministración financiera en Paraguay son los siguientes:

1. Frágil ambiente de control.

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2. Numerosas y graves excepciones en la aplicación de las leyes y los reglamentosde administración financiera.

3. Fallas de la auditoría y el control internos, especialmente en los organismosrecaudadores.

4. La desproporcionada cantidad de tiempo y recursos dedicados por la CGR aatender solicitudes de inspecciones ad hoc.

5. Incrementos presupuestarios autorizados por el parlamento sin partidas para elfinanciamiento correspondiente.

6. Obligaciones comerciales en que incurren los organismos ejecutores, que no seregistran si superan los límites del programa de efectivo autorizado.

7. Numerosas excepciones a las normas de contabilidad y auditoría generalmenteaceptadas, y estados financieros no preparados de conformidad con lo exigido porlos reglamentos del propio gobierno.

Ambiente de control. Aunque Paraguay ha logrado mejorar la elaboración deprocedimientos de control, no resulta claro que ello cuente con el respaldo de unambiente de control adecuado. Por "ambiente de control" se entiende la actitud, lasensibilidad y las medidas globales de la administración referentes al sistema de controlinterno y a su importancia para una entidad. Sus componentes son la estructurainstitucional, los mecanismos de distribución de atribuciones y responsabilidades y elsistema de control de la administración, incluidas las auditorías internas y las políticas depersonal. Las condiciones imperantes en el sector público paraguayo presentan gravesfallas institucionales y un gran alto nivel de corrupción de acuerdo con las encuestasindependientes de la percepciones del publico; todo esto promueve un ambiente decontrol deficiente que agrava el riesgo considerado alto que corren los fondos públicos.El Presidente Duarte Frutos ha dado prioridad a su gobierno al tema de anti-corrupción ymejorado la administración en el sector publico: los pasos que se han tomado en estadirección incluye el nombramiento de ministros independientes, declaración depatrimonio por parte de todo los miembros de Gabinete, y mejoramientos en laadministración del sistema tributario.

Marco jurídico. La Ley de Administración Financiera de 1999 y su reglamento tienenuna estructura adecuada, clara y amplia, pero su aplicación es objeto de múltiples ygraves excepciones. La ley prevé un sistema de presupuesto por programas, cuyas basesaún no se han sentado; el parlamento dispone el gasto presupuestario sin identificar elfinanciamiento necesario; las entidades descentralizadas no cumplen las disposicionessobre información financiera; no se evalúan los resultados financieros según lopreceptuado por la ley. Todas las entidades públicas están obligadas a utilizar el SistemaIntegrado de Administración Financiera (SIAF), pero esa norma no es objeto deaplicación general, salvo en la Administración Central.

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Ejecución presupuestaria. El sistema de control presupuestario no comprende el controlde los compromisos, lo que impide a las autoridades financieras centrales conocer lospasivos cuya fecha de exigibilidad está próxima (las exigibles a partir del mes siguiente).El hecho de que no se haya establecido una fase de compromisos es especialmente grave,ya que la ley sólo permite que los organismos encargados del gasto registren gastosdevengados hasta el límite máximo del plan financiero. La Dirección General de TesoroPúblico (DGTP) utiliza el programa mensual de efectivo como tope máximo de los gastospresupuestarios devengados, a fin de que el gasto real no supere la recaudación deingresos efectiva, pero esos controles fallan, porque no se aplican a las obligacionescontractuales que los organismos encargados del gasto asumen por encima del programade efectivo.

Nornas de contabilidad. En Paraguay, las normas de contabilidad del sector público noestán codificadas; comprenden disposiciones de la Ley de Administración Financiera ysus reglamentos, así como disposiciones ocasionales de la Oficina de Contabilidad delGobierno. Paraguay no cumple sus propios reglamentos, en el sentido de que no seregistran todos los activos públicos (sino sólo los utilizados por organismos específicos).Análogamente, la aplicación de las normas internacionales de contabilidad sufre unasignificativa excepción al no registrarse el pasivo correspondiente a los beneficiosposjubilatorios de los funcionarios públicos. Un problema más general es que no haydistinción entre las normas aplicables al sector público en general y las correspondientesa las empresas del Estado.

Entidades descentralizadas. Muchas de las entidades descentralizadas operan fuera delSIAF, por lo cual la DGTP no controla efectivamente la calidad de la ejecución de supresupuesto y las entidades de auditoría interna y externa no realizan un examen efectivoal respecto. Aunque la Oficina de Presupuesto controla el presupuesto aprobado para lasentidades descentralizadas y compara su ejecución con las previsiones presupuestarias enla información mensual proporcionada por esas entidades, sólo controla los gastosfinanciados con fondos liberados por la DGTP, y no los financiados con ingresosgenerados directamente por las entidades descentralizadas. La información provenientede estas últimas no se considera confiable, ya que la información financiera de cadaentidad proporcionada a la Contador General a más tardar el 31 de marzo que sigue alcierre del ejercicio (que debería ser más confiable que la información mensual) nocoincide con la contenida en los informes anuales de cada entidad. Esta discrepanciapuede atribuirse a que muchas de esas entidades operan al margen del SIAF.Análogamente, ni la Administración Central ni la CGR reciben el informe de losauditores referente a los estados anuales.

Control interno y externo. El control interno aplicado en las entidades que generaningresos de la Administración Central es deficiente, y lo propio ocurre con los arreglos deaccountability que se aplican en las entidades descentralizadas. Esta situación se veagravada por el ineficaz cumplimiento de la función de auditoría interna, que consisteprincipalmente en un examen a priori de cada transacción, sin que exista tiempo niindependencia para llevar a cabo funciones de valor agregado como la medición, laevaluación y la notificación de la eficacia de los componentes del sistema de control

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interno. Por último, la independencia de la CGR a los efectos de la ejecución de su plananual se ve afectada por el volumen desproporcionado de recursos que esa entidad dedicaa realizar exámenes ad hoc, a lo que se agrega el que sus funciones no se realizan enobservancia de normas internacionales de auditoría.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Pública seconcluye que los mecanismos de responsabilidad financiera de Paraguay no contribuyenal logro de los resultados pertinentes en materia de gasto público y que los fondospúblicos deben usarse en forma transparente para que la conducta del gobierno inspireconfianza. Esa transparencia podría ser mayor si las normas de contabilidadgeneralmente aceptadas y las normas de auditoría generalmente aceptadas se cumplieranen forma más estricta en el ámbito de la información financiera y en el examen delinforme financiero anual, respectivamente. Aunque algo se ha logrado en los sistemas dela Administración Central, ello no basta para contrarrestar el problema de un ambiente decontrol deficiente. Actualmente, el riesgo de la administración financiera se consideraalto. Para alcanzar un nivel de riesgo aceptable se recomiendan reformas en las esferasde control interno, auditoría externa y control de las entidades descentralizadas.

Las recomendaciones más prioritarias de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública se presentan en un plan de acción de ejecucióngradual en el que se indican las medidas que es preciso adoptar en los próximos años encada ámbito (presupuesto, control interno, auditoría externa).

Es urgente prestar atención a los ámbitos de la función de control independiente, controlde la posición financiera y gobernanza de las entidades descentralizadas. Un aspecto departicular gravedad es el de las numerosas excepciones a la aplicación de la Ley deAdministración Financiera, y es preciso que el marco jurídico de administraciónfinanciera cuente con el respaldo de leyes más amplias sobre administración pública,ética, lucha contra la corrupción y transparencia. Las deficiencias en cuanto a laaplicación de la ley determinan una dualidad de criterios, y el hecho de que lareglamentación no se aplique a cabalidad en la práctica va en detrimento de unaccountability efectiva.

El gobierno debe comprometerse a aplicar los componentes básicos de la administraciónfinanciera, tales como evaluación de los resultados, aplicación del SIAF, presentación deinformes por parte de las entidades descentralizadas y registro de la totalidad de lospasivos, elementos todos previstos por ley. Análogamente, el parlamento debe respetarlas disposiciones sobre elaboración del presupuesto; a su vez, la introducción dedirectrices macroeconómicas de presupuestación a mediano plazo contribuiría aestablecer presupuestos más realistas y al logro de los objetivos fiscales. Debesubsanarse el problema representado por la vaguedad acerca de qué normas contables seaplican en Paraguay, así como el de las excepciones a las leyes y reglamentos decontabilidad.

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Es preciso revisar el enfoque referente al control, en aras de una mayor eficienciaoperacional, aprovechando los adelantos en cuanto a sistemas de información, marcojurídico y personal; la selección de este último para el ámbito de la administraciónpública debería basarse en el mérito. Dos ámbitos se verían afectados directamente: elprograma de efectivo y la autorización de solicitudes para la transferencia de efectivo y elexamen a priori a cargo de los auditores internos. El control externo del gasto que llevaa cabo la DGTP es costoso y además no ha impedido la realización de gastos noregistrados. Conferir a las unidades encargadas del gasto la potestad de controlar suspropias operaciones ayudaría a hacerlas responsables de sus decisiones y medidas. Elhecho de que los auditores internos tengan que participar en el examen a priori de lastransacciones no les da tiempo ni independencia para cumplir funciones de valoragregado en cuanto a medición, evaluación e información de la eficacia de loscomponentes del sistema de control interno. Por último, con respecto a la función decontrol, recientemente se eliminó en el país la superposición de tareas entre la CGR y elTribunal de Cuentas, pero la primera debería tener facultades más amplias en cuanto a laselección de sus actividades y debería hacer efectiva la aplicación de normasinternacionales de auditoría en la planificación de las auditorías y el trabajo de campovinculado con la preparación del dictamen sobre el informe anual.

RESPUESTA DEL GOBIERNO, PLAN DE ACCIÓN Y DIFUSIÓN

El Gobierno de Paraguay ya está adoptando importantes medidas tendientes a dotar alpaís de un sector público eficiente y ético. En agosto de 2003 el Ministerio de Haciendarealizó un seminario intensivo, en colaboración con el Consejo Impulsor del SistemaNacional de Integridad (CISNI), para establecer estrategias tendientes a un mayor nivelde responsabilización y transparencia en la gestión pública. Análogamente la ContraloríaGeneral está llevando a cabo reformas con la colaboración de entidades de fiscalizaciónsuperiores de otros países de la región. Las conclusiones contenidas en el presenteinforme se dieron a conocer a representantes del Ministerio de Hacienda, el CISNI, laCGR y el Auditor General del Poder Ejecutivo en una reseña presentada en octubre de2003 en Asunción. El plan de acción propuesto refleja los aportes recibidos de esosrepresentantes tras la reseña efectuada. Los bancos participantes desearían que elinforme sean objeto de una amplia difusión en Paraguay.

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1. ANTECEDENTES

A. OBJETIVOS Y ALCANCE DEL INFORME

1.1 A principios de 2002, como preparación para la actualización de la estrategia deasistencia del Banco Mundial al Paraguay y de la correspondiente estrategia de país del BancoInteramericano de Desarrollo, ambas instituciones convinieron en elaborar conjuntamente uninforme de evaluación sobre los procedimientos de adquisición del país (con sigla CPAR eningles) y una Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Pública.El Banco Mundial asumió el papel principal en cuanto a la confección del CPAR, mientras queel BID y el Banco Mundial hizo la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la AdministraciónFinanciera Pública, cuyos resultados revisten especial importancia en estos momentos, dada lapreocupación fiduciaria global con respecto a Paraguay y la necesidad de dar respaldo a lasoperaciones de financiamiento con fines de ajuste que están considerando los dos bancosparticipantes.¡

1.2 El presente informe se elaboró tomando como base la información proporcionada por lasmisiones del Banco Mundial y del BID. El equipo de este último fue dirigido por la Sra.Lynnette Asselin, integrándolo asimismo los Sres. Regis Cunningham, Consultor enAdministración Financiera, y Rafael Reyes, Consultor en Control Interno y Externo. El Sr. LuisSchwarz (LCOAA) participó en las primeras actividades del equipo del BID. Las actividadesposteriores del Banco Mundial estuvieron a cargo de un equipo encabezado por el Sr. Paul Sisk eintegrado además por el Sr. Jorge Domper, Consultor de Tesorería; se confió su gestión a losSres. Roberto Tarallo, Gerente Regional de Administración Financiera (LCOAA) y JamilSopher, Asesor en Control de Calidad.

1.3 Los objetivos de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la AdministraciónFinanciera Pública consisten en (i) identificar las virtudes y defectos del sistema deadministración financiera que se aplica en el sector público y los riesgos que puede implicarpara la ejecución de la estrategia de desarrollo de Paraguay, (ii) dar cuenta del estado de lossistemas y prácticas de gestión de las finanzas públicas del país y ofrecer orientación sobre lostipos de intervenciones de política y la asistencia técnica y la labor de creación de capacidad quepueden utilizarse para tratar de colmar las grandes lagunas identificadas, y (iii) evaluar el riesgoque se presenta en Paraguay para los fondos de los bancos participantes, en especial en relacióncon las operaciones de ajuste.

1.4 En cuanto a su alcance, el informe se limitó a la administración financiera del sectorpúblico a nivel nacional. Se eligió ese contexto porque el producto proveniente de ambos bancosse desembolsa y controla en el marco de los mecanismos prevalecientes en el gobierno nacional.A este respecto los equipos encargados de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública trabajaron con las oficinas responsables de la administraciónfinanciera en el Ministerio de Hacienda y la Contraloría General, con dos organismos no


financieros -el Ministerio de Obras Públicas y la Policía-y con la Asociación de Contadores ydos ONG interesadas en la administración financiera del gobierno.

B. PREPARACIÓN, ORGANIZACIÓN Y DIVULGACIÓN DEL INFORME

1.5 Las primeras actividades de los bancos participantes se realizaron separadamente. Laprimera labor de campo del BID (en que intervino un participante del Banco Mundial) tuvo lugaren Asunción entre el 30 de noviembre y el 15 de diciembre de 2001. En agosto de 2002 seentregó un borrador de la Evaluación Nacional de Responsabilidad Financiera al Banco Mundial,que en el contexto de la misión de seguimiento que llevó a cabo entre el 4 y el 15 de noviembrede 2002 examinó, entre otros elementos, el análisis fiduciario de diligencia debida requerido porun préstamo propuesto para el ajuste del sector financiero.

1.6 Las principales fuentes de información con que contó el equipo conjunto encargado de laEvaluación Nacional de Responsabilidad Financiera consistieron en (a) datos existentes en elMinisterio de Hacienda relativos a ciertos ministerios encargados del gasto y a los órganos decontrol; (b) informes y productos existentes de los sistemas de contabilidad y de presentación deinformes; (c) otros informes provenientes del gobierno, los bancos participantes y otrosorganismos internacionales, y (d) entrevistas con funcionarios clave de los organismos públicosque participan en la evaluación, de la asociación profesional y de las ONG. En el Anexo 1aparece una lista de los documentos utilizados para la preparación del informe, y el Anexo 2consiste en una lista de personas entrevistadas en el marco de ambas misiones. El equipo delBID encargado de la Evaluación Nacional de Responsabilidad Financiera utilizó además unconjunto de cuestionarios preparados para solicitar la opinión de los participantes sobre el actualentorno de la gestión financiera, recabar información sobre sus propias prácticas y capacidad, yrecoger sus sugerencias en cuanto a mejoras.

1.7 El análisis de la información recopilada durante la preparación y realización de lasmisiones de campo aparece en el Capítulo 2 del presente informe. El criterio utilizado paraevaluar los sistemas y procesos consistió en establecer si los mismos contribuyen a crear unentorno transparente y de accountability en el sector público. El Capítulo 3 contiene laevaluación del riesgo de país y las conclusiones.

C. CONTEXTO DEL PAÍS

1.8 Paraguay es una república sin litoral marítimo que limita por el noroeste y el norte conBolivia, por el este con Brasil y por el sur y el suroeste con Argentina. Su extensión territorialtotal es de 406.752 kilómetros cuadrados (157.048 millas cuadradas). El río Paraguay divide alpaís en dos regiones marcadamente distintas: en el oeste el Gran Chaco, o Paraguay Occidental,y en el este el Paraguay Oriental. El Gran Chaco forma parte de una llanura aluvial que seprolonga a territorio boliviano hacia el oeste, a territorio argentino hacia el sur y a territoriobrasileño hacia el este. La región está cubierta por llanuras de pastizales, pantanos y vegetaciónachaparrada. El Paraguay Oriental está constituido principalmente por la prolongaciónmeridional de la meseta del Paraná. Esta elevación, de 300 m a 600 m (1.000 a 2.000 pies) dealtura, constituye una divisoria de aguas en que nacen numerosos afluentes de los ríos Paraguayy Paraná. Se calcula que la población del país asciende a 6 millones de habitantes (2003), por locual su densidad global de población es de apenas 15 personas por kilómetro cuadrado, una de


las más bajas de América del Sur. Como el 30% de la población vive en Asunción o en susalrededores, el resto del país (especialmente el Chaco) está escasamente poblado. Lascaracterísticas geográficas y la reducida población de Paraguay hacen difícil que el gobiernopueda establecer un control fuera del distrito de la capital, en cuanto a imperio de la ley yobservancia sistemática de las prácticas de buena gobernanza.

1.9 El memorando inicial del Banco Mundial para la actualización de la estrategia deasistencia al Paraguay en 2002 refleja vívidamente el desprestigio que afecta al país en materiade gobernanza y deficiencias institucionales. Se hace referencia a la reputación negativa deParaguay en cuanto a corrupción generalizada y contrabando, y al hecho de que figura siempreentre los diez países de mayor corrupción en la escala de Transparencia Internacional. Lasentidades públicas no dominan la economía, pero tienen a su cargo importantes sectores, comolos de la electricidad, teléfonos, agua, cemento e importación de petróleo, junto con el sistema deseguridad social (jubilaciones y servicios de salud) y la universidad nacional. Estas entidadesson la fuente de alrededor de un tercio del total de empleos del sector público y ofrecen ampliasposibilidades de corrupción, principalmente a través de actos dolosos generalizados en lasadquisiciones públicas, sumados a las facturaciones falsas y a controles internos deficientes.

1.10 La corrupción no es el único problema institucional del país. Los sistemas básicos deadministración pública, cuando existen, son inadecuados. El sistema de administración depersonal de la Administración Central es embrionario y recién ahora se está preparando unregistro maestro de todos los funcionarios públicos. Una tarea de dimensiones mucho mayoresconsiste en iniciar la profesionalización de la administración pública mediante la introduccióndel concurso para el ingreso a la función pública, el escalafón administrativo y la capacitación.

1.11 En este entorno, de por sí difícil, el considerable deterioro de las condiciones sociales ypolíticas sufrido por el Paraguay en 2002 llevó al país a la más grave recesión experimentada porlo menos desde principios de la década de los ochenta del siglo pasado. La economía paraguayase mantuvo estancada entre 1998 y 2002; expresada en moneda local, la renta per cápita seredujo un 15%, y según la metodología del Atlas del Banco Mundial bajó de US$1.810 aUS$1.170. La pobreza, que en 2001 aquejaba al 34% de la población, probablemente hayaaumentado. La disminución de la renta per cápita se debe en gran medida a las perturbacioneseconómicas que han tenido lugar en el Cono Sur, que provocaron significativas devaluaciones entodos los países de la región. En Paraguay, sin embargo, el aumento de la pobreza se debiótambién a la inestabilidad política, la situación de deriva en cuanto a las políticas económicas ylas ineficiencias de un sistema sumamente informal y corrupto. En el período referido lasfinanzas públicas se deterioraron considerablemente y hasta el final del año 2003 el gobierno nolograba estar al día con el pago de los salarios, las jubilaciones y el servicio de la deuda. En estacoyuntura, el Paraguay necesita financiamiento externo para atender sus obligaciones, pero tieneun acceso exiguo, cuando no nulo, al financiamiento proveniente de los mercados internacionalesde capital privado.

D. HECHOS POLÍTICOS RECIENTES EN PARAGUAY

1.12 El 15 de agosto de 2003 se inició el mandato quinquenal del Presidente Nicanor Duarte,cuya campaña electoral se basó en un genuino compromiso de reforma. En lo que va de sumandato, su gobierno se ha mostrado resuelto a crear una coalición de partidos políticos para


luchar contra la corrupción e introducir profundas reformas económicas. El gobierno hasolicitado el activo respaldo de la comunidad internacional, incluidos el Banco Mundial y elBID.

1.13 En 2003 se estabilizó la situación política, en especial tras las elecciones. Aunque laoposición controla una de las cámaras del Congreso, todos los partidos coinciden en que laeconomía ha llegado a un punto límite y se requieren cambios fundamentales. El Presidente haaprovechado esta situación para celebrar con todos los partidos políticos un acuerdo tendiente ala aprobación de un paquete de reformas económicas esenciales prioritarias, que comprende unareforma tributaria básica, la racionalización del sistema de previsión del gobierno y reformas delsector financiero tendientes a reforzar el sistema bancario. Un equipo de destacados economistaselaboró los proyectos de leyes correspondientes aprobados por el parlamento en el año 2004.

1.14 Basándose en esas reformas, el gobierno solicitó el respaldo de los acreedoresmultilaterales y nacionales. Ya celebró históricos acuerdos con los tenedores de bonos internospara reprogramar las obligaciones del Tesoro, y con el FMI con respecto a un acuerdo dederecho de giro --el primero en 46 años-- que el Directorio de dicha organización aprobó el 15de diciembre de 2003.

E. ESTRATEGIA DE PAÍS DEL BANCO MUNDIAL

1.15 En el pasado reciente las operaciones del Banco Mundial en Paraguay han sido de escalamuy reducida, debido a los insatisfactorios resultados de la cartera provocados por la granrotación de personal, la falta de fondos de contrapartida y la lentitud del proceso deadquisiciones, todo ello sumado al incumplimiento de los compromisos del gobiernorelacionados con Yacyretá y falta de una reforma significativa del Estado. En el período de losejercicios fiscales de 2001 y 2002 el Banco Mundial completó cuatro operaciones y en estemomento se están ejecutando cinco proyectos: Administración de Recursos Naturales; ReformaEducativo; Salud Materna; Agua Potable Rural IV y Desarrollo Comunitario (aprobado en elejercicio de 2002). El monto total de los préstamos otorgados por el Banco Mundial pararespaldar los cuatro proyectos en ejecución es de US$152,3 millones, suma de la cual se habíandesembolsado US$65,8 millones al 18 de junio de 2003. El ritmo de ejecución se ha venidodesacelerando: el período de ejecución de un proyecto de la cartera es, en promedio, de 6,3 años.

1.16 La estrategia de desarrollo aplicada por el Gobierno persigue los siguientes objetivos: i)recuperación de la confianza en las instituciones públicas mediante una lucha constante contra lacorrupción y a través de la modernización de la administración pública; ii) crecimiento sosteniblea través de una modificación del modelo económico consistente en ir pasando del sistematriangular de comercio y empleo público a un sistema de agroindustria y diversificación deexportaciones, y iii) aumento del capital humano a través de mayores inversiones en salud yeducación y políticas que promuevan la equidad y amplíen el acceso a esos servicios. Laestrategia de asistencia del Banco Mundial mantiene un cercano paralelismo con los objetivos dedesarrollo del gobierno. En conjunto, se procura restablecer la confianza en la economía y sentarlas bases para un crecimiento económico sostenible y la reducción de la pobreza. A esos efectos,la estrategia de asistencia al país promueve (i) los proyectos de reforma fiscal y financieraremitidos por el gobierno al parlamento; (i) una mejor gobernanza y una mayor transparencia enla administración pública; (iii) un crecimiento sostenido, especialmente en las zonas rurales, en


que se concentra y es más profunda la pobreza, y (iv) la inclusión social, para dar mayorcobertura y eficiencia a los servicios sociales básicos y lograr que Paraguay alcance los objetivosde desarrollo del milenio. El monto del financiamiento del Banco Mundial en el período de losejercicios 2003-05 dependerá de que el gobierno persevere en la ejecución de sus reformas en lasesferas económica y de gobernanza, y ulteriormente del éxito de las mismas.

1.17 La experiencia del Banco Mundial con respecto a la administración financiera en lasoperaciones de inversión revela la existencia de problemas. Los cuatro proyectos activos de lacartera se clasificaron como satisfactorios en cuanto al logro de los objetivos de desarrollo, peroel Proyecto de gestión de recursos naturales se clasificó como insatisfactorio en cuanto a avanceen la ejecución, ya que los informes de auditoría documentan irregularidades contables y se hancomprobado fraudes en la presentación de gastos en el proyecto de alcantarillado de Asunción(componente de modernización del Estado).

F. ESTRATEGIA DE PAÍS DEL BID

1.18 La estrategia del BID para Paraguay, que sigue las directrices de la Octava Reposición deRecursos y procura alcanzar los objetivos prioritarios enunciados en el documento de paísaprobado por el Directorio Ejecutivo el 8 de noviembre de 2000 (GN-2118-1), se centra encuatro ámbitos: i) competitividad, para promover una efectiva participación del país en elproceso de integración regional; ii) modernización del Estado, para reforzar la gobemanza,potenciar el papel del Estado como regulador y promotor del desarrollo y aumentar su eficienciaen la prestación de servicios sociales básicos; iii) desarrollo del sector rural, con un enfoquemultisectorial integrado que haga posible tanto el desarrollo sostenible en las zonas rurales comola reducción de la pobreza, y iv) reforma de los sectores sociales, para contribuir al desarrollo delcapital humano.

1.19 Al 30 de septiembre de 2003 el monto de la cartera activa de préstamos, operaciones decooperación técnica y pequeños proyectos era de US$644,3 millones, consistente en 24préstamos por un total de US$626,1 millones, 23 donaciones para operaciones de cooperacióntécnica por un monto de US$9,9 millones, 11 donaciones para operaciones de cooperacióntécnica del FOMIN por US$6,4 millones y cuatro pequeños proyectos por un total de US$1,9millón. En términos generales, y considerando las dificultades del entorno existente, eldesempeño de la cartera puede considerarse razonablemente satisfactorio.

1.20 En la esfera de la gestión de las finanzas públicas, el BID ha venido respaldando alGobierno de Paraguay a través de las siguientes operaciones: i) Fortalecimiento y modernizacióndel programa de administración fiscal (1253/OC), a través del cual se ha respaldado elfortalecimiento de las Subsecretarías de Estado de Administración Financiera y de Tributación yel Departamento de Aduanas, lo que contribuyó a incrementar la recaudación fiscal en un 56%en octubre de 2003 con respecto a octubre de 2002. Desde el punto de vista del gasto se esperaque las medidas adoptadas produzcan resultados mensurables en el primer trimestre de 2004. ElPrograma de preinversiones (1143/OC) ayuda al gobierno a definir las funciones, los cometidosy la interrelación de los organismos públicos que intervienen en la planificación y el control de lagestión del sector público.


G. ENFOQUE ESTRATÉGICO DE LA CAPACIDAD DE GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓNFINANCIERA PÚBLICA

1.21 Reducir la corrupción y mejorar la gobernanza son objetivos fundamentales de laestrategia de desarrollo del gobierno, habiéndose incorporado así en las estrategias de asistenciaal país de los bancos participantes. La Evaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública, que evalúa los sistemas, las prácticas y los mecanismos deresponsabilización en la esfera de la gestión de las finanzas públicas, es un instrumentoprimordial de diagnóstico para abordar los ámbitos de la gobernanza y la transparencia en elsector público. Dicha evaluación ayuda también a hacer frente al problema de la corrupción, yaque la adecuada observancia de un buen conjunto de sistemas, prácticas y mecanismos deresponsabilización hace más difícil que los funcionarios venales desvíen recursos públicos. Porlo tanto, la cuestión fundamental, según esta Evaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública, consiste en enfrentar los problemas de corrupción ygobernanza del país.

1.22 El análisis primario de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la AdministraciónFinanciera Pública apunta principalmente a medir cuán bien funcionan los sistemas y lasprácticas, determinar qué sistemas adicionales se requieren para ampliar la cobertura y qué clasede desarrollo de capacidades se necesita para que el gobierno pueda aplicar correctamente sussistemas y prácticas. En el presente informe se distinguirá, además, entre los sistemas y lasprácticas que funcionan en forma deficiente debido a fallas de diseño, una cobertura inadecuadao personal insuficientemente calificado, y las actitudes impropias a las que da lugar la toleranciageneralizada de la corrupción y la ilegalidad que ha ido arraigándose a lo largo del tiempo.

1.23 Cabe prever que mediante el mejoramiento de los sistemas, las prácticas y losmecanismos de responsabilización del país en el ámbito de la administración financiera pública,el gobierno pueda incrementar la recaudación impositiva y.aduanera, financiar en forma másoportuna y eficaz los servicios gubernamentales que se dispensan en lugares remotos y, en formamás general, promover la eficiencia del sector público. Por lo tanto, el enfoque estratégicosecundario de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Públicaconsistirá en contribuir a un crecimiento económico sostenible, lo que se logrará indirectamentepromoviendo una cobertura más general y una mejor aplicación de sistemas y prácticas.

2. ANÁLISIS DE LA GESTIÓN DE LAS FINANZASPUBLICAS EN PARAGUAY

A. AMBIENTE DE CONTROL

2.1 En el documento sobre opciones de política para el nuevo gobierno, de junio de 2003, elBanco Mundial ofreció al Gobierno de Paraguay un resumen franco de los problemas degobernanza que éste experimenta. En dicho documento se exponen los resultados de un estudio


del Instituto del Banco Mundial sobre gobernanza en Paraguay-, en el que el país figuracontinuamente en un nivel inferior al de otros países de la región; reviste especial importancia,en cuanto a la responsabilización financiera, el bajo puntaje de Paraguay tanto en materia deaccountability como en lo referente al control de la corrupción. Las causas de los problemas degobernanza se identifican en el borrador del estudio acerca de un diagnóstico sobre elcomportamiento y el desempeño institucional, la gobernanza y la corrupción en Estado deParaguay, de noviembre de 20001; los factores de administración financiera que según el informecontribuyen a la corrupción consisten en la falta de acceso del público a la información, la faltade transparencia en materia de presupuestación y el hecho de que. la jerarquía, en el serviciopúblico, no se basa en el mérito. En el Memorándum del personal del FMI sobre el ámbito delArtículo IV, de abril de 2003, también se reconocen los problemas de gobernanza existentes enParaguay y su vinculación con un desempeño económico deficiente, señalándose la necesidad dereformas en cuanto a transparencia y responsabilización.

2.2 Si bien Paraguay ha logrado avances en la elaboración de procedimientos de control, noresulta claro que se disponga de un adecuado ambiente de control para su respaldo. Por"ambiente de control" se entiende la actitud, la sensibilidad y las actividades globales de laadministración referentes al sistema de control interno y su importancia para una entidad.Determinan ese entorno la estructura institucional, los mecanismos de distribución deatribuciones y cometidos y el sistema de control de la administración, incluidas la auditoríainterna y las políticas de personal. Por "procedimientos de control", por otra parte, se entiendelas políticas y los procedimientos que se agregan al ambiente de control, establecidos por laadministración para alcanzar los objetivos específicos de la entidad. Dicho entorno contribuye ala eficacia de los procedimientos específicos de control.

2.3 Para establecer el ambiente de control apropiado en una institución, la INTOSAI haestablecido normas generales de control interno en cuanto a (1) certeza razonable, (2) actitud derespaldo, (3) integridad y competencia, (4) objetivos de control y (5) controles de seguimiento.El Gobierno de Paraguay no ha establecido ese tipo de normas y de todos modos laadministración no da seguridades de que los controles sean adecuados. Análogamente, lasencuestas externas ponen de manifiesto una actitud de tolerancia hacia la corrupción en el sectorpublico, que compromete la integridad de la administración. Además, la inexistencia de normasde auditoría interna y la utilización, para el cumplimiento de la función de auditoría, demecanismos de contratación y promoción no basados en el mérito impiden aplicar siquiera de loselementos medulares de las normas del ambiente de control. A falta de un adecuado entorno alrespecto, los logros referentes a los procedimientos de control, que han sido considerables, nopermiten alcanzar los objetivos de control interno, a saber, suministro eficiente de productos yservicios; salvaguardia de los activos frente a pérdidas provocadas por derroches, abusos y malaadministración; observancia de las leyes, y mecanismos confiables de registro e informaciónfinancieros.

2.4 La situación del sector público paraguayo muestra graves fallas institucionales y generala sensación de que el sector público esta afectado por la corrupción; todo ello promueve unambiente de control deficiente, que agrava el riesgo, considerado alto, para los fondos públicos.Incumbe al Gobierno de Paraguay examinar mecanismos que reduzcan ese riesgo; un pasoimportante a ese respecto es el mejoramiento de la administración financiera. Entre las prácticastendientes a considerar y mejorar el ambiente de control cabe mencionar el empleo de una


declaración de responsabilidad por parte de los gerentes de los organismos ejecutores, laelaboración de reglamentos que posibiliten por lo menos el logro del nivel mínimo requerido encuanto a controles en el sector público, así como la contratación de empleados estatales realizadaa través de concursos.

B. MARCO JURíDICO E INSTITUCIONAL

Marco jurídico

2.5 El sector público de Paraguay comprende la Administración Central, las entidadesdescentralizadas y las municipalidades (véase el Cuadro 1). La Administración Centralcomprende todos los organismos de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como laContraloría General. A las entidades descentralizadas les corresponde la mitad del presupuestodel gasto público; esta categoría está formada por entidades tanto comerciales-empresasestatales (compañías de servicios públicos) y entidades financieras de propiedad estatal (incluidoel Banco Central)-como no comerciales: las 17 administraciones departamentales (regionales),los entes y fondos de seguridad social, las universidades públicas y las entidades reguladoras.Todas esas entidades se rigen por la Ley de Administración Financiera del gobierno nacional.(Las municipalidades se rigen por la Ley Orgánica de las Municipalidades y consideran a la Leyde Administración Financiera nacional como complementaria de aquella.)

Cuadro 1. Paraguay: Gasto y administración financiera del sector público, por sectores, 2001

Gasto del sector PorcentajeNivel de gobierno público del gasto Presupuesto cucuditoría

Nive degobirno (2001, real, millones de total del aprobado Informe contabilidad exdternaguaraníes. US$=G. sector por el anual presupuestarias externa

_________________7.000) público parlamento

A. AdministraciónCentral 5.191.548 48,00% Sí Sí SIAF Central (SIAF) Sí/CGRB. Entidadesdescentralizadas 5.514.38 51,00% Sí Sí

de las cuales:

Banco Central 161.21 Ad hoc Sí

Gobiernos regionales 96.802 7 SIAF. 10 ad hoc No

Entidades autónomas 150.650 Ad hoc Sí

Entidades de seguridad Ad hoc (SIAF ensocial 764.039 trámite) Sí

Empresas estatales 3.421.319 ' Ad hoc Sí

Entidades financierasdel Estado 712.101 Ad hoc Sí

En forma externa aUniversidades 208.262 través del SIAF No

C. Municipalidades 96.598 0,89% No No Ad hoc No

OTAL, Gasto delector público 10.802.529 100,00%


2.6 La Ley de Administración Financiera de 1999 y su reglamento tienen una estructuraadecuada y son claros y de alcance generali. Ese marco jurídico vigente en materia deadministración financiera comprende lo atinente a presupuesto, contabilidad, información,tesorería y control; confía la supervisión de la gestión de la administración financiera alSubsecretario de Administración Financiera, funcionario del Ministerio de Hacienda, y haceobligatoria en el sector público la utilización del sistema integrado de administración financiera(SIAF). La labor de auditoría interna ha sido encomendada a auditores institucionales en losrespectivos organismos, asignándose su coordinación y supervisión a la Auditoría General delPoder Ejecutivo (AGPE). Conforme a lo dispuesto en la Ley 1525 y en la Constitución, elcontrol externo está a cargo de la Contraloría General de la República (CGR). Tanto la AGPE enel Poder Ejecutivo como la Contraloría General de la República tienen su propia ley orgánica.

2.7 La aplicación de la ley sufre, sin embargo, numerosas y graves excepciones. La Ley deAdministración Financiera limita claramente los gastos devengados al programa de efectivoestablecido mensualmente por la Dirección General de Tesoro Público para cada unidadadministrativa y financiera, pero en la práctica los organismos incurren regularmente en pasivoscomerciales y confían en poder cubrirlos mediante el programa de efectivo, que se notifica bienentrado el mes. No se cumple el requisito de presentación de estados financieros consolidadospara el sector público, ya que en el informe anual se presentan separadamente los datos de laAdministración Central y los de las entidades descentralizadas, por lo que sólo se conocen losdatos totales. La evaluación de la ejecución presupuestaria no se lleva a cabo, pese a serrequerida por ley. Todas las entidades públicas están obligadas a utilizar el SIAF, lo que noocurre en forma generalizada fuera de la Administración Central.

2.8 Análogamente, las municipalidades están obligadas a remitir sus informes financierosanuales a la Contraloría General de la República (CGR), pero sólo algunas de ellas cumplen esterequisito. Aunque la CGR tiene el cometido de realizar auditorías operacionales y dedesempeño, en la práctica su programa anual esta afectado significativamente por los pedidosante denuncias de irregularidades. Análogamente, tiene a su cargo el control de la veracidad delas estadísticas financieras y económicas confeccionadas, pero carece de un programa que lepermita cumplir ese requisito. Tiene también el cometido de evaluar la calidad de las auditoríasinternas y externas realizadas en el sector público, aunque en la práctica no recibe informaciónsobre dicho trabajo ni realiza supervisión alguna a este respecto. La ley de la administraciónpública requiere que las contrataciones y los ascensos se basen en concursos de méritos, pero esaley no se cumple en general, ni se aplica en ninguna medida en lo referente a los cargos deauditoría interna de los ministerios y otros organismos, en la AGPE ni en los cargos de la CGR.Las numerosas excepciones mencionadas en cuanto a aplicación de la ley hacen que si bien elmarco jurídico de la administración financiera sea de alcance general, la ley aún no se apliqueplenamente.

2.9 Con respecto a la lucha contra la corrupción, existe una comisión nacional de integridad,denominada Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad, o CISNI, que integranrepresentantes del gobierno, los partidos políticos, las entidades de control, la judicatura y lasociedad civil. El CISNI promueve la modernización y reforma del Estado en el marco del PlanNacional de Integridad, centrándose en la reforma del sistema de adquisiciones del Estado, elservicio de aduanas y la judicatura. Existe también una red de contralorías ciudadanas,


encargada de promover la participación ciudadana en la gestión de los fondos públicos. Uno delos mecanismos de control de irregularidades es el requisito de que los funcionarios públicosefectúen declaraciones patrimoniales, cuyo incumplimiento, lamentablemente, no da lugar asanción alguna. No existe un régimen legal de lucha contra la corrupción, salvo la obligación delos funcionarios públicos de formular declaraciones patrimoniales juradas, aunque Paraguay hasuscrito y ratificado la Convención Interamericana contra la Corrupción y ha preparado unaevaluación sobre el avance en su aplicación (véase el Anexo 3). Por lo tanto, aunque en 2003 sesancionó una nueva ley de adquisiciones, el marco jurídico de administración financiera nocuenta con el respaldo de leyes de alcance más amplio sobre administración pública, ética, luchacontra la corrupción ni transparencia. El hecho de que el marco jurídico de lucha contra lacorrupción sea incompleto va en detrimento de los logros que se están alcanzando en cuanto almarco de administración financiera.

C. RESULTADOS FISCALES

2.10 El gobierno no opera bajo ningún marco de gasto a mediano plazo, ni existen directricesnormativas que establezcan parámetros presupuestarios, salvo la disposición referente a laasignación de fondos para gastos de educación y del Poder Judicial. Esos parámetros seríanútiles puntos de referencia para que el presupuesto no se desvíe de objetivos realistas. Losresultados, en cuanto a ejecución presupuestaria, no han sido satisfactorios. En 2001, porejemplo, el presupuesto inicial se incrementó más de un 10% durante el ejercicio, pero laejecución fue 10% inferior a aquél, es decir que representó el 80% del presupuesto modificado.Los aumentos correspondieron principalmente a las inversiones públicas (que aumentaron un40%), pero la inversión pública llegó en realidad al 46% del presupuesto modificado. Estadistorsión del presupuesto de inversión de capital, junto con la sobreestimación del ingresotributario (que, en promedio, equivale a apenas el 80% de la cifra presupuestada), va endetrimento de la transparencia del documento presupuestario y en la práctica transfiere lasfacultades de uso de los recursos al programa de efectivo, que determina qué objetivosprioritarios efectivamente recibirán financiamiento.

D. ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO

2.11 El Artículo 5 de la Ley de Administración Financiera de 1999 dispone que el presupuestoha de cubrir todas las entidades públicas, salvo las municipalidades. Todos los recursos de laDirección General de Tesoro Público, los créditos internos y externos, los créditos institucionalesy las subvenciones figuran en el presupuesto. No existen rubros extrapresupuestariossignificativos. Algunos ministerios han aprobado fondos reservados que figuran en elpresupuesto sin que deban ser objeto de la aprobación previa del programa de efectivo, y quetampoco se detallan en los informes; cabe señalar no obstante que esas partidas reservadas nollegan al 1% del total de gastos presupuestados. Por aplicación del principio de la universalidaddel presupuesto (Artículo 6 de la Ley de 1999) en él se incluyen los fondos de donantes, que semencionan específicamente en la estructura presupuestaria (Artículo 12). El presupuesto de laAdministración Central comprende transacciones intergubernamentales de monto considerable,pero como la ejecución de las transferencias figura en el informe de las entidadesdescentralizadas, la posible utilización de los fondos se rige por la misma ley de presupuesto y sureglamento. No se realizan transferencias significativas a ONG. Aunque el presupuesto tiene un


alcance general, no ofrece información sobre el gasto tributario5, información que seríasumamente útil en el sentido de dar a conocer el efecto de las exenciones tributarias.

2.12 La estructura del presupuesto de Paraguay refleja los recursos asignados por unidadesinstitucionales. El presupuesto del Gobierno nacional comprende todas las dependencias de laAdministración Central y las entidades descentralizadas, clasificadas en comerciales y nocomerciales, y en entidades de los sectores financiero y no financiero. Esta estructura nocoincide con la prevista en las estadísticas financieras gubernamentales publicadas por el FMI,donde se define al gobierno general como el conjunto de las unidades gubernamentales y todaslas entidades no comerciales sin fines de lucro controladas y financiadas principalmente por elEstado, pero es factible reconciliar los datos correspondientes, ya que la información estádisponible por entidad.

2.13 La estructura del presupuesto cumple las normas actuales de una presupuestaciónmoderna y representa un adecuado respaldo para el seguimiento y la información por institución,actividad, función y objeto del gasto. En la reglamentación presupuestaria se dispone que losingresos se clasifiquen en corrientes o de capital, por fuente y por institución. Los gastos seclasifican por institución, como de capital y ordinarios, por programa y función y en función delobjeto del gasto. Existen claras normas de prohibición del financiamiento de partidas corrientesmediante empréstitos. En la ley se prevé una presupuestación por programas basada enresultados, pero este método recién está comenzando a aplicarse. A los efectos de la preparacióndel presupuesto para 2003 varios organismos están estructurando sus presupuestos sobre la basede actividades y estableciendo metas con indicadores de seguimiento.

2.14 El control del presupuesto en relación con el costo de personal y el servicio de la deudase realiza al nivel más detallado reconocido en la clasificación presupuestaria, en tanto que lasdemás categorías de gastos sólo se controlan a nivel colectivo. Se procesan cientos demodificaciones presupuestarias. Lo más grave, sin embargo, son los numerosos incrementos quese agregan a lo largo del año y representan el 10% del gasto presupuestario total. Esta prácticade inflar los correspondientes montos calculados desplaza actividades previstas en el presupuestooriginal aprobado, ya que el financiamiento está por lo menos 10% por debajo de las cifraspresupuestarias aprobadas y 20% por debajo de las del presupuesto modificado. El déficit delingreso fiscal con respecto a los cálculos provoca consecuencias que no se limitan a la magnituddel déficit; los gastos se reducen proporcionalmente, ya que (i) el Artículo 21 de la Ley deAdministración Financiera dispone que el presupuesto debe ejecutarse conforme a un plan definanciamiento que exige que el gasto no supere los fondos disponibles, y (ii) el Artículo 33introduce la planificación de caja, merced a la que permite a la Dirección General de TesoroPúblico mantener el monto de gastos devengados y en efectivo dentro de los límites de losingresos realmente recaudados.

2.15 El parlamento controla el presupuesto, tanto en lo referente a su elaboración como a susmodificaciones. El poder ejecutivo está facultado para vetar las modificaciones e incrementosdel presupuesto aprobado por el parlamento, pero en general esas modificaciones se aceptanaunque no estén respaldadas por un plan de financiamiento. Un examen del borrador delproyecto de presupuesto para el ejercicio de 2002 elaborado por la Dirección General dePresupuesto demostró que las modificaciones introducidas por el parlamento incrementaron el


déficit fiscal llevándolo del 1,4% al 2% del PIB en el presupuesto finalmente aprobado. En lapreparación del proyecto de presupuesto prácticamente sólo interviene el poder ejecutivo.

2.16 La composición del presupuesto, que comprende principalmente salarios, transferencias yservicio de la deuda, deja escaso margen para recibir aportes de los organismos encargados delgasto, salvo en lo atinente a las inversiones de capital, rubro que, así, se convierte en el mássensible a los déficit de financiamiento. El gasto correspondiente a personal, pensiones deseguridad social y servicio de la deuda constituyó el 79% del presupuesto para el ejercicio de2001, tendencia que se mantuvo en el ejercicio siguiente, en que la ejecución del presupuesto fueaún más rígida, correspondiendo 49% a servicios de personal, 13% a pensiones de seguridadsocial y alrededor de 14% a servicio de la deuda.

2.17 Las referidas omisiones de cumplimiento de la Ley de Administración Financiera enmateria de elaboración y ejecución del presupuesto (la omisión de registrar obligacionescomerciales en relación con el gasto presupuestario más allá del programa de efectivo aprobado,y la aprobación parlamentaria de incrementos por encima de las fuentes identificadas deingresos) obedecen a la misma causa, es decir, a que no se asume el firme compromiso dealcanzar un objetivo fiscal. Es posible reducir o eliminar la tentación del parlamento y el poderejecutivo de ceder a las presiones a favor del gasto introduciendo objetivos de mediano plazopara el gasto que impongan límites a los posibles totales presupuestarios y estableciendodirectrices para los déficit netos; esas directrices macropresupuestarias podrían referirse al gastoglobal o a la diferencia entre el total del ingreso y el total del gasto, promoviéndose así lasostenibilidad fiscal.

E. EJECUCIÓN Y CONTROL DEL PRESUPUESTO

2.18 El control del presupuesto de la Administración Central, que puede realizarse medianteun sistema centralizado integrado de administración financiera (SIAF), está a cargo de cada unade las unidades responsables del gasto. No obstante, el sistema presupuestario no prevé uncontrol de los compromisos, por lo cual las autoridades financieras centrales no conocen lospasivos que van haciéndose exigibles (los del mes siguiente y ulteriores). La Oficina dePresupuesto hace los asientos de las transacciones aprobadas, pero el procesamiento de lasmismas está totalmente a cargo de las entidades responsables del gasto. La ejecución delpresupuesto se realiza conforme a planes financieros, generales e institucionales y a las normastécnicas establecidas en las reglas correspondientes. Los planes financieros sirven de marco dereferencia para la programación de los fondos y la asignación de cupos de efectivo. La fase deejecución del presupuesto no comprende una etapa de compromisos; en otros términos, la ley yla práctica del presupuesto sólo reconocen la asignación presupuestaria correspondiente adeterminado compromiso seguido por la obligación o el devengado efectivo. El hecho de que nose prevea una fase de compromiso es especialmente grave, ya que la ley permite a las entidadesresponsables del gasto asentar cifras devengadas solamente hasta llegar al tope máximo del planfinanciero.

F. PROGRAMA DE EFECTIVO

2.19 La Ley de Administración Financiera de 1999 dispone que los presupuestos aprobados seconviertan en un plan financiero que asigna gastos a lo largo del período de 12 meses y se


convierte en la base de los programas mensuales de efectivo. La Dirección General de TesoroPúblico consolida todos los ingresos provenientes de impuestos, recaudados por losdepartamentos de impuestos o de aduanas directamente o a través de bancos comerciales, juntocon todos los empréstitos. La realización de desembolsos, en cambio, está descentralizada,delegándose en los organismos correspondientes a través de transferencias para pagosespecíficos. Dados los antecedentes en cuanto a insuficiencia de ingresos, la Dirección Generalde Tesoro Público utiliza el programa mensual de efectivo como tope máximo para losdevengados presupuestarios, para asegurarse de que el gasto real sea compatible con los ingresosrealmente recaudados. El programa de efectivo puede ser directamente proporcional al total delplan financiero calendarizado aprobado para cada mes, pero de todos modos la determinación delos detalles está a cargo del Consejo Económico de Ministros. En el programa de efectivo sedistinguen las asignaciones por rubro, como garantía del pleno financiamiento del gasto nodiscrecional. Los pagos, que realizan los departamentos responsables del gasto, dependen de laliberación de fondos de la Dirección General de Tesoro Público conforme al procedimiento desolicitud de transferencias , en virtud del cual las entidades responsables del gasto solicitan laliberación de fondos para beneficiarios específicos. Por ese motivo el programa de efectivoestablecido por la Dirección General de Tesoro Público controla de hecho los gastos devengadosfinanciados por dicho organismo y asentados en registros por las entidades responsables delgasto.

2.20 No obstante, la existencia de un tope para los gastos devengados no garantiza el pago delos compromisos, que depende de un procedimiento independiente: la liberación específica defondos por parte de la Dirección General de Tesoro Público. Los criterios de aprobación de lassolicitudes de transferencia dependen de dicha dirección general y no son transparentes, salvo encuanto a la notoria prioridad dada a los salarios. Si la Dirección General de Tesoro Públicoaprueba las solicitudes de transferencia, los gastos, en la medida en que el programa de efectivolos cubra, aparecen como cuentas por pagar. El control del gasto a través del programa deefectivo descansa en un examen a priori a cargo de los auditores internos de las entidadesresponsables del gasto.

2.21 Sin embargo, los controles realizados por la Dirección General de Tesoro Público no soneficaces, porque no se aplican a las obligaciones contractuales que asumen las entidadesresponsables del gasto al margen del programa de efectivo. En la práctica, dichas entidades nopueden registrar gastos hasta que el programa de efectivo se asienta en el SIAF, y como ésterecién se aprueba en las postrimerías del mes correspondiente, las unidades incurren en gastosdurante el mes, reciben bienes y servicios y esperan que el programa de efectivo los cubra.Cuando el monto de los gastos incurridos supera el de dicho programa, el excedente simplementeno se registra como devengado. Esta práctica ha dado lugar a gastos presupuestarios noregistrados (y no pagados) ni cuantificados, y va en detrimento de la medición e información dela ejecución presupuestaria y la posición financiera.

2.22 Los atrasos de cuentas comerciales por pagar van en aumento; parte de ellos consisten enla denominada "deuda flotante" correspondiente a cuentas comerciales por pagar en que lasobligaciones registradas superan los términos acordados, lo que se debe al otorgamiento de cuposde valores devengados (programa de efectivo) por encima de la capacidad de pago. Pero a estose agregan los gastos en que se incurre rebasando los límites del programa de efectivo; esosgastos no registrados no se cuantifican en los registros contables, pero representan una


proporción considerable del gasto no salarial ni relacionado con la deuda. Aunque no secuantifican, se sabe que el gobierno ha sido demandado judicialmente por su pago y que seimponen sanciones administrativas a los funcionarios financieros que asumen compromisos quesuperan el cupo de valores devengados.

2.23 La programación del efectivo se aplica a los fondos con fines especiales (cuentasespeciales de operaciones de inversiones) y a los ingresos directos de los organismos ejecutoresde la Administración Central. No se sabe a ciencia cierta qué se logra con los primeros, puesesos fondos ya están controlados a través del presupuesto del proyecto correspondiente y el saldodisponible en la cuenta especial. En cuanto a los segundos, la flexibilidad y el control de estosfondos por los organismos sería un incentivo para que generaran más ingresos directos.

2.24 Los efectos del desfase entre los pasivos asumidos por las entidades responsables delgasto y el efectivo que suministra la Dirección General de Tesoro Público incluyen lossiguientes: a) aumento del costo unitario de los insumos, ya que los proveedores incluyen en susprecios los costos de financiamiento; b) el personal encargado del presupuesto incurre en gastosno autorizados, lo que pone totalmente en entredicho la aplicación de los reglamentos; c) sededica un tiempo improductivo a controlar el programa de efectivo, además del gasto real; d) elproceso presupuestario se limita a actividades de procesamiento de gastos operacionales, enlugar de ser un medio de planificar los mecanismos de realización de los planes del gobierno, ye) la diferencia entre el gasto aprobado y el presupuesto aprobado va en detrimento de latransparencia del proceso presupuestario, ya que así el presupuesto que se ejecuta difiere delaprobado por el parlamento.


Recuadro 1: Comparación entre el control externo y el control interno del gasto en materia depres puestación

Recuadro 1: Comparación entre el control externo y el control interno del gastoen materia de presupuestación

Los sistemas presupuestarios pueden contener mecanismos de control interno o externo del gasto. Elcontrol externo significa que las operaciones están a cargo de un organismo ejecutor, en tanto que losfondos se confían a una autoridad separada (central) y el control de los insumos se realiza a priori. Esees a todas luces el caso de Paraguay, donde la Dirección General de Tesoro Público utiliza el programade efectivo mensual y las solicitudes de transferencia para liberar desembolsos específicos.

Los controles externos del gasto son apropiados cuando las operaciones son de escaso volumen, losfuncionarios de los organismos ejecutores no han sido capacitados en administración o no existensistemas ni reglas de contabilidad. Este método procura asegurarse de que la utilización seacompatible con las autorizaciones de rubros específicos, y sólo interesen los insumos; por ende, no secontrolan los productos. Cuando las operaciones son de proporciones tan grandes como las delGobierno nacional de Paraguay, el costo de transacción que implica la realización de controlesexternos del gasto es elevado, y. de todos modos, las unidades responsables del gasto aprenden a eludirlos controles incurriendo en pasivos que no se declaran. En Paraguay ha surgido una dualidad decriterios: por una parte el programa de efectivo representa un tope de lo que se registra, en tanto quepor la otra las unidades responsables del gasto asumen pasivos comerciales que no se registran. Ello vaen detrimento del marco jurídico que rige la utilización de fondos públicos y desdibuja la divisoriaentre usos apropiados e inapropiados.

El control interno del gasto, en cambio, da a los organismos ejecutores la responsabilidad deasegurarse de que los usos sean lícitos y apropiados. Esas unidades tienen la obligación de dotarse delpersonal y establecer procedimientos que garanticen el cumplimiento de las leyes y reglamentosfinancieros sobre usos de recursos presupuestarios a nivel de todo el gobierno. Los insumos secontrolan, pero no están sujetos a autorizaciones externas a priori, y permiten a los organismosejecutores determinar qué pagos deben realizarse. El control interno del gasto es un paso importantehacia una concentración de la atención en los productos, antes que en los insumos, lo que se procura através de la iniciativa de la presupuestación por programas y de las mediciones del desempeñointroducidas en Paraguay por la ley del presupuesto de 2002.

El tipo de control del gasto presupuestario utilizado influye en la eficiencia operacional, ya quediferentes modalidades determinan diferentes incentivos para la administración; cuanto más controlesse deleguen en las unidades responsables del gasto menor será el costo de transacción y mayor laflexibilidad con que cuente la administración para utilizar recursos de modo de aumentar la eficienciaoperacional.

No obstante, la sustitución del control externo del gasto por una mayor responsabilidad acompañada dedelegación de atribuciones debe basarse en reglas claras y estrictamente aplicadas. En Paraguayexisten esas reglas, consistentes en un marco de administración financiera; lo que falta es la estrictaaplicación u observancia de la ley. Se plantean excepciones, por ejemplo, en cuanto a la limitadaaplicación del SIAF, la tardía información que proporcionan las entidades descentralizadas y el hechode que se incurre en obligaciones comerciales que no se registran en relación con los recursospresupuestarios. De igual modo, el estancamiento de los enjuiciamientos frente a las denuncias deirregularidades, denuncias originadas en las comprobaciones de la Contraloría General, va endetrimento de la aplicación de las reglas correspondientes.

Una vez aceptadas y respetadas las reglas, el control puede pasar a las unidades responsables del gasto,en que se da más importancia al uso adecuado de los fondos y los fines del gasto que a la meratramitación. Esto prepara a la administración de los organismos ejecutores para proceder con mayordiscrecionalidad en el uso de los fondos y a realizar una medición basada en los resultados.


G. CONTABILIDAD Y NORMAS CONTABLES

2.25 La Ley de Administración Financiera (Ley 1535/99) prevé el establecimiento de unsistema integrado de administración financiera en todos los organismos públicos (salvo lasmunicipalidades), que se basa en el establecimiento de normas en forma centralizada y enoperaciones descentralizadas, y comprende sistemas de presupuestación, inversiones públicas,tesorería, crédito público, contabilidad y control. Su reglamentación está a cargo del poderejecutivo, y de su coordinación se encarga el Ministerio de Hacienda, que administra cada uno delos sistemas componentes. El sistema preceptúa un sistema contable y un régimen decontabilidad en valores devengados con un conjunto de normas contables y un gráfico de cuentasuniformes, y establece que debe integrarse con componentes de registro presupuestario, tesoreríay deuda pública. Se establece específicamente la aplicación de normas de contabilidadgeneralmente aceptadas, y las referencias a la información sobre recursos dejan en claro que laley requiere un sistema contable plenamente devengado.

2.26 El reglamento de la Ley de Administración Financiera (Decreto No. 8127/00) confiereclaramente al Ministerio de Hacienda la potestad de reglamentar la administración financiera enel sector público. Además dispone el registro de la deuda y de los activos físicos y confiere esecometido a dicho ministerio. El reglamento referente al sistema de contabilidad define el marcoconceptual del sistema de contabilidad pública; sus disposiciones establecen un sistema decontabilidad totalmente basado en valores devengados y estipula que esa base se aplica a todo elsector público. En el reglamento se enuncian los requisitos en cuanto a la información que losorganismos deben proporcionar a la Oficina Nacional de Contabilidad y de la información quedebe remitir el poder ejecutivo al parlamento.

2.27 Con respecto a la información externa, el reglamento prevé un balance consolidado y unestado de ingresos para el sector público, un estado de fuentes y aplicación de fondos, un estadode ejecución presupuestaria, el balance general y el estado de ingresos de la Dirección Generalde Tesoro Público y un estado de la deuda pública. También prevé un estado de economías,inversiones y financiamiento públicos, que constituye un estado de fuentes y aplicación defondos para el sector público no financiero, organizado en torno a los requisitos de las cuentasnacionales en el sentido de que se distinguen los ahorros netos del sector público y lasinversiones públicas y se aísla el déficit (o superávit) y se indica la forma de financiamientocorrespondiente.

2.28 Sin embargo, las normas de contabilidad del sector público paraguayo no estáncodificadas; comprende disposiciones de la Ley de Administración Financiera y su reglamento ypronunciamientos ocasionales de la Oficina de Contabilidad del Gobierno, según la cual se tieneel objetivo de aplicar las normas internacionales de contabilidad para el sector publicoestablecidas por la IFAC y adoptadas por la Asociación de Contadores del Paraguay para elsector público. Dadas las diferencias entre las necesidades y operaciones de los sectores públicoy privado, esta política no es apropiada ni totalmente aplicable. De todos modos, Paraguay nocumple su propia reglamentación, pues no se registran todos los activos públicos (sólo losutilizados por determinados organismos). Análogamente, la aplicación de normasinternacionales de contabilidad está sujeta a excepciones significativas, ya que no se registran lospasivos correspondientes a beneficios posjubilatorios para empleados públicos. Un problema


más general es que no se distinguen las normas correspondientes al sector público general y a lasempresas comerciales del gobierno.

2.29 Los estados financieros anuales publicados, que aparecen en el sitio del gobierno enInternet, son de alcance general en cuanto a contenido y cobertura; comprenden todos los estadosque requieren las normas de presentación de estados financieros y todas las entidades nacionales,empresas del Estado y municipalidades. No obstante, la información financiera de los mismos sepresenta en forma conjunta, distinguiéndose tres categorías: 1) entidades de la AdministraciónCentral; 2) entidades descentralizadas, categoría formada por las empresas del Estado, los fondosfiduciarios (seguridad social) y los organismos del gobierno nacional, y 3) por último, lasmunicipalidades. Ni la presentación de cifras conjuntas ni esta clasificación se basan en normascontables generalmente aceptadas. En cuanto a los intereses del gobierno en las empresascomerciales, ni el balance general ni los resultados de la Administración Central reflejan lainversión realizada por el Estado en las entidades controladas.

2.30 La declaración de la posición y los resultados financieros es un aspecto medular de latransparencia de la administración pública; la utilización de normas contables generalmenteaceptadas promueve la comprensión y la fiabilidad de los datos declarados. No se sabe a cienciacierta qué normas se observan en Paraguay, y de todos modos existen excepciones importantes ala ley y al reglamento de contabilidad referente a la utilización de fondos públicos y a la posiciónen los mismos. Para que los estados financieros del sector público merezcan confianza hay queindicar inequívocamente las normas que deben observarse y se tiene que asumir el firmecompromiso de aplicarlas.

Gestión del activo

2.31 En cada unidad de administración y finanzas de los organismos públicos hay undepartamento encargado de mantener registros de los activos públicos, en que se deja constanciadetallada de los activos fijos con el respaldo de un inventario anual de los mismos; esainformación se remite a la Dirección General de Contabilidad. Esos registros no se integran enel sistema de contabilidad (SICO). Es sumamente elogiable que la Dirección General deContabilidad dé a conocer la diferencia entre los saldos contables y los saldos generados por losregistros detallados de los activos fijos. Esa diferencia es de aproximadamente 50% del saldocontable en el caso de la Administración Central y 90% en el de las entidades descentralizadas.La situación es similar en lo que respecta a los rubros del inventario, aunque éstos no se incluyenen el informe anual. Se trata de una falla grave, porque los bienes de capital y las existenciaspueden cargarse efectivamente al presupuesto sin que el gobierno pueda utilizarlos, y suutilización o desaparición no se registra como gasto en los estados financieros. El saldo de losactivos físicos que figuran en el informe anual no está respaldado por registros detallados de losactivos verificados en relación con un inventario físico.

H. PROBLEMAS REFERENTES AL INGRESO

2.32 La Dirección General de Tesoro Público no establece topes máximos para el programamensual de caja hasta que se conocen las cifras del ingreso fiscal correspondientes al mes de quese trata. De ese modo se adquiere la certeza de que no se superen los límites del déficit, pero se


crean otros problemas referentes a la ejecución presupuestaria, ya que no puede registrarseningún gasto hasta que dicha dirección General ingrese en el SIAF los programas de efectivo.

Recuadro 2: Normas de contabilidad generalmente aceptadas para la presentación de informes consolidadosen el sector público

Recuadro 2

Normas de contabilidad generalmente aceptadas para la presentación deinformes consolidados en el sector público

Norma internacional de contabilidad del sector público de la IFAC

Las entidades de control (gobiernos) que utilicen un sistema de contabilidad devengado debenpresentar estados financieros consolidados; la posición financiera y los resultados de todas lasentidades controladas, incluidas las empresas del Estado y los fondos fiduciarios deben sumarseconjuntamente, para luego eliminar los saldos y las transacciones entre entidades, así como lasutilidades no realizadas. Las inversiones en entidades no consolidadas deben contabilizarse comoinversiones.

Junta de Normas de Contabilidad Gubernamental (Estados Unidos)

Deben presentarse, en valores devengados, estados financieros anuales integrales; ello incluye losestados financieros a nivel de todo el gobierno, con estados independientes para cada tipo de fondopúblico; en todos los estados financieros del gobierno la posición financiera y los resultados de laentidad pública primaria se presentan separadamente de la información conjunta de las empresasgubernamentales, pero no se incluyen en ninguna medida los datos de los fondos fiduciarios. Lastransferencias incluidas en los ingresos y gastos en ese estado financiero se eliminan en los estadosfinancieros para determinar la variación de los activos del gobierno.

2.33 La información referente a los recursos del Tesoro se origina en la Sub Secretaría deEstado de Tributación, dependencia del Ministerio de Hacienda. No se evaluaron los controlesque se aplican en ese organismo, pero preocupa el hecho de que la sección de auditoría interna dedicho ministerio no programe exámenes regulares de los ingresos de las operaciones realizadasen los organismos encargados de la recaudación. Recientemente se tomó conocimiento de laexistencia de problemas de control del ingreso tributario debido al ocultamiento de ingresos deese género, posibilitado por una deficiente supervisión de las actividades de recaudación. Estecaso pone de manifiesto el peligro que existe cuando la AGPE o la CGR no programan unacobertura sistemática de los ingresos de las operaciones del sector público; al parecer, dichosingresos sólo se examinan a pedido del poder ejecutivo o del parlamento.

2.34 En relación con la gestión del ingreso fiscal se requieren urgentes medidas para mejorarel control interno aplicado en las entidades generadoras del ingreso de la Administración Central.

1. INFORMES FISCALES EXTERNOS Y LA TRANSPARENCIA

2.35 La información sobre ejecución presupuestaria se suministra puntualmente y se utilizapara establecer programas de efectivo e impedir que el gasto supere los ingresos; la estructura y


la clasificación del informe son iguales a los del presupuesto aprobado. No obstante, no existenpruebas de que se adopte decisión alguna basada en la información física anticipada vinculadacon el informe del programa del caso. Ello obedece a que el sistema de presupuestación einformación por programas recién está comenzando a aplicarse en 2003, y a que las solicitudesde ingresos para cubrir las partes del presupuesto referentes a salarios, servicio de la deuda yasignaciones para sectores dejan escaso margen para un uso discrecional del resto de los recursospresupuestarios.

2.36 El reglamento de administración financiera exige la presentación de estados financierosmensuales al Ministerio de Hacienda a más tardar el día 15 del mes siguiente, y un conjunto dedatos más completo a más tardar el 10 de febrero que sigue al cierre del ejercicio. En la prácticael sistema de información puede no cumplir plenamente esa norma, pero es suficientementepuntual en cuanto a la Administración Central y a las entidades descentralizadas; laconsolidación de las cuentas de la Administración Central y las de las entidades descentralizadaspara 2003 se publica en la página en Internet del Ministerio de Hacienda; lo mismo sucede con laley de presupuesto y con toda la legislación sobre administración financiera.

2.37 Muchas de las entidades descentralizadas operan al margen del SIAF, lo que impide a laDirección General de Tesoro Público realizar un control cualitativo eficaz de su ejecuciónpresupuestaria, no realizando tampoco ningún examen eficaz las funciones de auditoría interna yexterna. Aunque la Dirección General de Presupuesto controla el presupuesto aprobadocorrespondiente a las entidades descentralizadas y compara su ejecución con el presupuesto en lainformación mensual que proporcionan esas entidades, sólo controla el gasto financiado confondos liberados por el Tesoro, y no con ingresos fiscales generados directamente por esasentidades.

2.38 La información proveniente de las entidades descentralizadas no se considera confiable,ya que los datos financieros que cada una de ellas proporciona. a la Contaduría General a mástardar el 31 de marzo siguiente al cierre del ejercicio (que debería ser más confiable que lainformación mensual) no se concilian con la información contenida en los informes anuales decada una de las entidades6. Esta discrepancia puede atribuirse a que muchas de esas entidadesoperan fuera del SIAF. Análogamente, ni la Administración Central ni la Contraloría Generalreciben el informe de los auditores sobre los estados financieros anuales.

2.39 Los requisitos de estructura y contenido de los informes financieros son compatibles conlos más avanzados observados en la práctica correspondiente al sector público, en que deberealizarse una contabilidad total en valores devengados que abarque el gobierno general, lasempresas del Estado y las municipalidades. No obstante, el cumplimiento de esos requisitos esdeficiente, porque las entidades descentralizadas no proporcionan información a tiempo para quese incluya en el informe anual. Como la posición financiera y los resultados dependen de losdatos de las entidades centralizadas y descentralizadas, esa omisión va en detrimento de lasupervisión y transparencia del gobierno nacional. Los recursos públicos en cuestión son de granmagnitud2, siendo también responsabilidad de los funcionarios electos, en lo atinente tanto a laeficiencia de su utilización como a la protección frente a su utilización indebida. El Gobierno deParaguay debe hacer frente al problema del cumplimiento y la responsabilización de lasempresas estatales para que éstas puedan cumplir sus obligaciones fiduciarias y realizar unagestión transparente de la totalidad del sector público no financiero.


J. FUNCIONES DE AUDITORÍA INTERNA Y EXTERNA

2.40 Hasta fines de 2003 tomaban parte en la función de control en Paraguay cuatroorganismos, que se limitaban a velar por el cumplimiento y la confiabilidad de la información delgobierno. La función de auditoría interna está a cargo de los auditores institucionales internos,participando en ella asimismo la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE). La auditoríaexterna ahora está exclusivamente a cargo de la Contraloría General de la República (CGR), yaque en 2003 el Tribunal de Cuentas, organismo del Poder Judicial, fue exonerado de susfunciones de realización de exámenes ex post.

2.41 Conforme a la Ley de Administración Financiera, el cometido principal de la auditoríainterna institucional, en los organismos del Estado, consiste en examinar las adquisiciones yllevar a cabo un control de las solicitudes de usos de recursos presupuestarios; en consecuencia,su principal actividad consiste en examinar el respaldo documental del gasto. Un examencontinuo y a priori del respaldo documentario y de la disponibilidad de partidas para cubrirgastos presupuestarios, a cargo de los departamentos de auditoría interna, ofrece efectivasgarantías a los organismos sobre la legalidad de los gastos. No obstante, queda poco tiempo paraasegurar la aplicación de controles generales, que es en lo que consiste la función de auditoríainterna prevista por las normas generalmente aceptadas de control interno. Al mismo tiempo,esta participación en el examen a priori crea un conflicto de intereses para la realización de laauditoría interna referente a la certificación de los informes financieros anuales de las entidades,que los auditores internos remiten a la Contraloría General y en las que ésta basa el dictamen queformula en el Informe Anual.

2.42 La labor del personal de auditoría interna no se rige por un manual de procedimientos, yen general el personal que ocupa los cargos de auditoría interna en la Administración Central ylas entidades descentralizadas no ha sido seleccionado por concurso de méritos.

2.43 Conforme a la ley, la labor de los auditores internos, que son funcionarios de losdiferentes ministerios, debe ser supervisada por la AGPE, organismo autónomo que depende delPresidente, que sin embargo tiene limitados recursos para asignarlos a su labor. La AGPE engeneral no dispone de información sobre las actividades de los auditores internos, no conoce susplanes ni puede influir sobre su contratación, por lo cual no puede supervisarlos ni orientarlos.La Ley de Administración Financiera le asigna dos funciones principales: realizar sus propiasauditorías de las entidades y organismos que dependen del poder ejecutivo, y reglamentar ysupervisar el funcionamiento de las auditorías institucionales internas. La Auditoría Generalcomenzó sus actividades en 2001 y se ha dictado el reglamento de su funcionamiento conforme alos requisitos de la Ley de Administración Financiera. El monto del presupuesto para 2003 sefijó en menos de US$50.000, para remunerar a un personal de ocho funcionarios encargados desupervisar la labor de más de 70 departamentos de auditoría interna de todo el gobierno (20entidades de la Administración Central y 54 descentralizadas) y de realizar exámenes especialesa solicitud del Presidente. Es evidente que la AGPE no puede cumplir sus cometidos con suactual presupuesto. Además carece de un plan anual de operaciones diseñado para respaldar elcumplimiento de sus cometidos globales; se dedica principalmente a realizar exámenes ad hocsiguiendo las instrucciones del Presidente.


2.44 Conforme al concepto moderno de control se reconoce que éste es un cometido de laadministración, y que la función de auditoría interna en la estructura de control interno consisteen examinar la aplicación y eficacia de los controles. La participación del auditor interno en elexamen a priori de las transacciones no le deja tiempo ni le confiere independencia para cumplirlas funciones de valor agregado de medición, evaluación e información sobre la eficacia de loscomponentes del sistema de control interno. La labor no se realiza en el marco de normas deauditoría, por lo cual no genera la confianza que se pretende de las inversiones en materia deauditoría. El Gobierno de Paraguay debe volver a examinar las funciones y los cometidos de losauditores institucionales internos, así como la eficacia de su labor. Análogamente, es precisofinanciar adecuadamente la función de la AGPE, o bien de darla por terminada, ya que elenfoque actual no contribuye al logro de los objetivos declarados.

Auditoría externa

2.45 La Constitución y la Ley de Administración Financiera asignan claramente la función decontrol financiero a la Contraloría General (CGR) y le confieren independencia financiera yadministrativa. Tanto la Contralor General como la Sub Contralor son designadas por laCámara de Diputados por mayoría absoluta de sus integrantes, de entre tres candidatos para cadacargo, propuestos por mayoría absoluta del Senado.

2.46 Todas las entidades del sector público -financieras y no financieras; nacionales ysubnacionales, incluidas las empresas del Estado- están sujetas a la fiscalización de la CGR,cuyos cometidos incluyen el control y la investigación de todos los activos y operaciones delEstado. Además debe presentar un informe al parlamento y un dictamen referente al InformeAnual del Presidente. En la práctica, y conforme a lo dispuesto por el Artículo 12 de la Ley deContraloría General (Ley No. 276), la CGR tiene la obligación de realizar una investigaciónespecial ante toda denuncia que le remitan las cámaras legislativas, el poder ejecutivo o losgobiernos subnacionales.

2.47 Aunque las responsabilidades de la CGR consisten en examinar las cuentas y losinformes de las entidades públicas, el control sobre las prioridades se ve afectado por la atenciónque dicho organismo debe prestar a las solicitudes de investigaciones especiales ad hoc, queabsorben una proporción desmesurada del tiempo de los funcionarios profesionales de auditoría,lo que va en detrimento de la aplicación de un plan global anual. La selección de gran parte de lalabor de la CGR está determinada por solicitudes externas, lo que impide a la entidad realizar unanálisis objetivo de los factores de riesgo. El resultado es que la elevada inversión en los análisisad hoc va en detrimento de la independencia del auditor, lo que hace que la labor de la CGRtenga un alcance jurídicamente amplio pero sumamente limitado en la práctica.

2.48 La mayor parte de los informes de la CGR guardan relación con las conclusiones deexámenes especiales, que provienen de denuncias de irregularidades. Esos informes (cien poraño) suelen dar lugar a la formulación de imputaciones. Entre enero y octubre de 2002 seremitieron al Procurador General 43 informes con cargos. Se carece de informes sobre losresultados de esas actuaciones, aunque en general se considera que ninguno de los casos fueobjeto de procesamiento. Existe un procedimiento de seguimiento de las recomendacionesreferente a actos administrativos, pero en esos casos no se prepara información sistemática. Este


historial en materia de procesamientos reduce el efecto que podría tener la Contraloría Generalen cuanto a disuasión de la corrupción.

2.49 Conforme a la ley (en el marco de la Constitución y de la Ley de AdministraciónFinanciera) la Contraloría General debe presentar un dictamen al parlamento sobre el InformeAnual del Presidente. El informe de la CGR sobre el informe financiero anual (2001) se limita alestado de ejecución presupuestaria y contiene serias salvedades. En junio de 2002 la CGR dictóuna resolución que contempla la aplicación de normas de auditoría generalmente aceptadas; noobstante, el dictamen del auditor se origina principalmente en la labor referente a los saldosfinales que se realiza en la Contraloría General, cuyo personal toma los estados recibidos pordicha contraloría de las entidades y los compara con la información conjunta que figura en elInforme del Presidente (y con la certificación de los auditores internos, cuando se presenta, loque no es frecuente). La Contraloría General, al pronunciarse sobre el Informe Anual, no tieneen cuenta los resultados de la auditoría externa de las entidades autónomas y las empresas delEstado.

2.50 Para hacer frente a la situación arriba descrita, en la CGR se están llevando a caboiniciativas enmarcadas en el programa de fortalecimiento institucional de la CGR financiado porel Banco Interamericano de Desarrollo. Específicamente, se está realizando un programa decapacitación y se están preparando manuales de auditoría, con la cooperación de la Contraloríade Colombia. Se elaboró un plan de tecnología de la información con la ayuda de la Contraloríade Chile y, lo que es sumamente importante, con la asistencia de la Contraloría de Perú se estánexaminando los procedimientos relacionados con el examen del Informe Anual al parlamento.Además, en 2002 la CGR publicó un código de ética.

2.51 La labor de la Contraloría General se ve afectada por la desmesurada demanda deexámenes especiales; facilitaría la labor de la entidad el que ella pudiese tener mayor control ypoder de decisión en cuanto a los exámenes que ha de realizar. Análogamente, es esencial que elorganismo aplique las mejoras de procedimientos seguidos en la labor de planificación deauditoría y el trabajo de campo a la luz del dictamen contenido en el informe anual. Se procuralograr mejoras en esta esfera, con la cooperación de la Contraloría de Perú, en relación con lalabor de preparación del examen del informe presupuestario anual.


Recuadro 3: Papel del la Contraloría General en la lucha contra la corrupción

Recuadro 3Papel de la Contraloría General en la lucha contra la corrupción

Una de las principales preocupaciones del actual gobierno paraguayo consiste en luchar contra la corrupción enel sector público. La "accot<ntabilitv" (hacer responsables a los funcionarios por sus decisiones y actos. o por lafalta de decisiones y de actos) es un freno para la corrupción (Corrupción = Poder monopolístico +Discrecionalidad - Accountability) (Klitgaard, 1996). La responsabilización puede ser deficiente en virtud de unainsatisfactoria definición de normas éticas para el servicio público, una administración y unos serviciosfinancieros insatisfactorios, o la ineficacia de los organismos de supervisión independientes ("perrosguardianes"). En Paraguay, la función de examen independiente de las operaciones financieras públicas ("tareade perro guardián") ha sido asignada a la Contraloría General (CGR), en su carácter de entidad fiscalizadorasuperior. Las estrategias y actividades realizadas hasta la fecha y las que están en curso comprenden laparticipación de la CGR en el Plan Nacional de Integridad, en su carácter de miembro del CISNI, y en losexámenes especiales realizados en respuesta a denuncias de irregularidades en los organismos gubernamentales,formuladas por el parlamento. En el informe sobre el avance en el cumplimiento de la ConvenciónInteramericana contra la Corrupción (Anexo3) se recomienda el fortalecimiento de los organismos de control.

Las tendencias internacionales arrojan luz sobre la manera de mejorar el aporte de los auditores en la luchacontra la corrupción; los siguientes son elementos clave: las entidades fiscalizadoras superiores deben estarexentas de interferencias a través de apropiados mandatos de auditoría, y deben pagar buenos salarios ycontratar personal calificado; publicar informes de auditoría una vez realizada su labor, en lugar de esperar elinforme anual; publicar informes de auditoría claros y comprensibles; aplicar garantías de calidad; darparticipación a los medios de difusión para educar al público sobre su papel y la importancia de susconclusiones; documentar la metodología de auditoría y comprometerse a realizar constantemente inversionesen capacitación de auditores (Pillars of Integrity: the Importance of Supreme Audit Institutions in CurbingCorruption) (Dye y Stapenhurst).

En un estudio de Vinod Sahgal, de la Contraloría General de Canadá, titulado "Strengthening Legislative AuditInstitutions: A Catalyst to Enhance Governance and Combat Corruption", se señala que la población no confíaen que el gobierno ha de actuar en interés público, por lo cual entidades fiscalizadoras superiores, como la CGRen Paraguay, están en condiciones singulares para combatir determinados aspectos de la corrupción, dado sumandato como encargados de la realización de exámenes independientes y el hecho de que tienen acceso a lainformación y poseen personal capacitado y motivado. Modernizar el régimen de responsabilización significahacer hincapié en el principio de la "ética en el servicio público". El enfoque de las entidades fiscalizadorassuperiores debería pasar de la realización de auditorías de cumplimiento y desempeño a la promoción de la ética.

Las entidades fiscalizadoras superiores son fundamentales en todo plan gubernamental de lucha contra lacorrupción, ya que sus cometidos incluyen los de lograr que el poder ejecutivo cumpla la voluntad delparlamento, expresada en las asignaciones presupuestarias: promover un comportamiento ético, y prevenir lacorrupción a través de la elaboración de procedimientos de control interno e información bien concebidosdestinados a prevenir incidentes de corrupción e incrementar la probabilidad de detección de los mismos. LaCGR podría dar los siguientes pasos para contribuir más eficazmente a la lucha contra la corrupción:

1. clarificar sus cometidos en materia de lucha contra la corrupción: los objetivos correspondientes nodeberían limitarse a realizar verificaciones de cumplimiento

2. la CGR debe aplicar activamente políticas que promuevan un adecuado comportamiento ético en elservicio público (promover la ley de ética, sentar un buen ejemplo)

3. la CGR podría reforzar sus estrategias de información y comunicaciones para que su labor tengamayores repercusiones en el ámbito de la ética. (La CGR podría utilizar los medios de difusión parapublicar casos de comportamiento no ético no abordados por las autoridades; por ejemplo los resultadosde los casos de irregularidades que no desembocan en su procesamiento)


Recuadro 4: Reforma de la administración financiera en Guatemala

Recuadro 4Reforma de la administración financiera en Guatemala

A la vez que Paraguay prosigue la búsqueda de sus objetivos prioritarios de mejorar la gobernanza y laaccountabilitv de las instituciones públicas, reducir la corrupción y lograr una administración públicamás eficiente, el caso de la reforma financiera en Guatemala ofrece una guía útil.

Guatemala, que estaba dejando atrás tres décadas de guerra civil, necesitaba desesperadamente no sólomejorar la prestación de los servicios, sino también restablecer la confianza en la integridad yeficiencia del sector público. El laberinto de sistemas anticuados que regían la asignación y ejecucióndel presupuesto impedía el seguimiento del gasto correspondiente a servicios esenciales o garantizar laeficiente ejecución de los fondos asignados a los fines correspondientes. No puede sorprender que losinteresados en el proceso de paz mostraran poca confianza en la información puesta a su disposición,ni que el sector privado fuera reacio a comprometer ingresos adicionales para un sector públicoampliamente considerado como ineficiente y falto de responsabilización.

En los años noventa Guatemala puso en marcha una reforma encaminada a mejorar la prestación de losservicios en este contexto posconflicto promoviendo operaciones financieras del sector público mástransparentes, eficientes y eficaces. Esta reforma comprendió la modernización de los subsistemas depresupuestación, contabilidad, gestión del efectivo, adquisiciones y auditoría, con reformas continuasen los subsistemas de gestión de la deuda e inversiones públicas.

Los resultados han sido notables, y Guatemala ahora representa la vanguardia en materia deadministración financiera en la región de América Latina. Los siguientes son algunos de los logrosalcanzados:

* Reducción generalizada de los precios pagados por suministros; sistemas de adquisiciones ypagos modernizados que reducen considerablemente el tiempo y los trámites (y por lo tanto losrecargos incorporados a los precios para reflejar la inflación o los sobornos pagados por losproveedores para acelerar los pagos).

* Se han eliminado los atrasos de pagos a los proveedores. Anteriormente, la denominada "deudaflotante" solía mantenerse por hasta tres meses, ingresando en el ejercicio fiscal siguiente eimpidiendo la "apertura" del nuevo presupuesto.

* Una vez que los organismos del caso autorizan los pagos, el Ministerio de Hacienda los realiza através del sistema bancario, en promedio en 72 horas (en comparación con demoras que anteseran, en promedio, de entre 15 días y seis meses).

* Las transferencias electrónicas de fondos aumentaron desde casi cero en 1996 al 50% de lospagos del sector público en 1998 y se prevé que todos los pagos se efectúen por ese sistema paramediados de 1999. Con ello se reducen los tiempos y los costos de transacción, ladiscrecionalidad en las prioridades de pagos y el número de cheques perdidos o hurtados.

* El número de cuentas bancarias del gobierno se redujo de 1.300 en 1996 a 600 en 1998, con elobjetivo de mantener una Cuenta única a más tardar en 2000.

* El número de renglones presupuestarios se redujo de 7.920 a 887 entre 1997 y 1999, lo quepermite centrar más la atención en los programas y al mismo tiempo dar a los organismosejecutores mayor flexibilidad para reajustar sus presupuestos sin que se requiera el prolongadoproceso de aprobación previa del Ministerio de Hacienda.

* La singular base de datos relacional ofrece información inmediata y detallada sobre todas lastransacciones financieras registradas, en forma individual o agrupada de distintas maneras (porproveedor, funcionario autorizante, región, producto, clasificación o programa presupuestario,plazo, nivel de costos, etc.), lo que ofrece a los administradores de diversos niveles una senda deauditoría, así como información pertinente y puntual sobre la ejecución presupuestaria.


3. CONCLUSIONES, RIESGOS YRECOMENDACIONES/PLAN DE ACCION

A. CONCLUSIONES

3.1 En informes anteriores sobre el papel del gobierno en Paraguay se identificó la necesidadde reformas profundas y amplias, inclusive en relación con la administración financiera delsector público. En un informe del Banco Mundial de 1996 se calificó de caótica laadministración del sector público en Paraguay- y se recomendó un programa de reforma de laadministración financiera que comprendiera: a) la creación de un sistema integrado deadministración financiera, b) el fortalecimiento de la Contraloría General, y c) la aplicación deun sistema de control interno. En los años noventa el gobierno puso en marcha grandes reformasdel sector público tendientes a enfrentar dos de los más importantes problemas identificados: unanticuado régimen legal de administración financiera y falta de información financiera. Enconsecuencia, en los seis últimos años se transformaron la presupuestación y la contabilidad delsector público con ayuda de un programa con el Banco Interamericano de Desarrollo. Se haintroducido en parte un sistema integrado de administración financiera, que cuenta con elrespaldo del régimen legal pertinente Es mucho lo logrado por el gobierno paraguayo en cuantoa la aplicación de eficaces controles de administración financiera en la Administración Central,basados en un adecuado marco jurídico y un eficaz sistema de administración financiera.

Las principales fallas e inconvenientes que afectan la "accountability" en Paraguay son lassiguientes:

1. Frágil ambiente de control.

2. Numerosas y graves excepciones en la aplicación de la ley y los reglamentos deadministración financiera.

3. Fallas de auditoría y control internos, especialmente en los organismos recaudadores.

4. Tiempo y recursos desmesurados dedicados por la Contraloría General a atendersolicitudes de inspecciones ad hoc.

5. Incrementos presupuestarios sancionados por el parlamento sin el financiamientocorrespondiente.

6. Obligaciones comerciales en que incurren los organismos ejecutores, que no se registrancuando superan los límites del programa de efectivo autorizado.


7. Las excepciones a las normas de contabilidad y auditoría generalmente aceptadas, yestados financieros no elaborados de conformidad completa con los reglamentos delpropio gobierno.

3.2 Estos problemas obedecen en parte a la necesidad de ampliar y mejorar los controlesformales (es decir, introducir un control de los compromisos, hacer extensivo el sistema centralintegrado de administración financiera a las entidades descentralizadas, mejorar las normas decontabilidad, capacitar a auditores y aplicar completamente normas de auditoría internacional), ytambién a un ambiente de control deficiente, que deja sin sanción la violación de la ley y noestablece los incentivos positivos necesarios a través de una ley de ética y lucha contra lacorrupción tendiente a una administración financiera pública transparente.

3.3 La Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Públicaconcluye, por lo tanto, que el sistema de "accountability" paraguayo no contribuye al logro deresultados apropiados en la esfera del gasto público, pues, por una parte, la disciplina fiscal se veafectada por presupuestos faltos de realismo, cuentas comerciales por pagar no registradas y unescaso control sobre las entidades descentralizadas y, por otra parte, las fuertes inversiones encontroles centralizados a priori del gasto no ofrecen a los administradores públicos incentivospara aumentar la eficiencia operacional. Además la utilización de los fondos públicos debe sertransparente, para que la conducta del gobierno inspire confianza. En Paraguay puede lograrsemayor transparencia a través de un cumplimiento más estricto de normas contables generalmenteaceptadas en el ámbito de la información financiera y aplicando normas de auditoríageneralmente aceptadas para el examen del informe anual.

B. RIESGOS

3.4 El hecho de que los fondos puedan aplicarse a fines no autorizados se conoce comoriesgo intrínseco y en él influye el ambiente de control. El ambiente de control reseñado en elpresente informe tiene las siguientes características:

* quedan sin sanción los incumplimientos de la Ley de Administración Financiera, einclusive las conclusiones de la CGR en las que se confirman las denuncias deirregularidades en general no dan lugar a toma de medida alguna

* la Ley de Administración Pública no se puede aplicar coercitivamente y no existe códigode ética ni legislación contra la corrupción

* en el informe del gobierno paraguayo sobre los logros enmarcados en la ConvenciónInteramericana contra la Corrupción se destaca la necesidad de:

- elaborar y sancionar un código de ética inspirado en las disposiciones delcódigo de la administración pública

- armonizar el marco jurídico e institucional de la administración pública- reparar y sancionar una nueva ley sobre declaración patrimonial de los

funcionarios públicos


- reforzar y racionalizar las entidades de control.

3.5 Dada la prevalencia de prácticas corruptas denunciadas por las entidades de control y lasencuestas independientes (Paraguay figura entre los países con mayor riesgo de corrupción en elsector público, según la clasificación de Transparencia Internacional), y las lagunas en laaplicación de la Ley de Administración Financiera, sólo cabe concluir que la actitud referente alcontrol es insatisfactoria, y que el riesgo intrínseco es elevado.

3.6 El riesgo de control, por otra parte, consiste en la probabilidad de que no se detectenusos no autorizados. Dicho riesgo se evalúa a través de un examen del sistema de contabilidad yde su aplicación. El marco de administración financiera de Paraguay y los sistemas depresupuesto y contabilidad han mejorado mucho desde 1996 y actualmente aplican muchasprácticas óptimas de moderna gestión del gasto público. No obstante

* los sistemas centrales no ofrecen un control de compromisos, no se compara la nóminacon bases de datos de personal y en general la dotación de personal no es profesional

* el sistema y los procedimientos básicos establecidos en la Administración Central no sehan extendido a las entidades descentralizadas, que administran alrededor de la mitad delgasto público

* el examen de la aplicación de estos sistemas por parte de las entidades de auditoríainterna y externa revela que no se prevé ampliar la cobertura más allá del análisis deriesgos, no se realiza una labor en función de normas de auditoría aceptables ni existe unacobertura sistemática de las entidades descentralizadas.

3.7 Estas fallas hacen que el riesgo de control deba considerarse elevado.

3.8 En esta evaluación se concluye que el riesgo de administración financiera es elevado yque los avances logrados en los sistemas correspondientes a la Administración Central no bastanpara contrarrestar los efectos de un ambiente de control deficiente. Para alcanzar un nivel deriesgo aceptable deben introducirse reformas en las esferas de control interno, auditoría externa ycontrol de las entidades descentralizadas.

C. RECOMENDACIONES /PLAN DE ACCIÓN

3.9 En la estrategia de país del Banco Mundial para brindar asistencia a Paraguay seidentifica la necesidad de mejorar los sistemas administrativos básicos generales, incluidos los deadministración financiera. El gobierno del país está dando pasos significativos para dotarse deun sector público eficiente y ético. En un seminario realizado por el Ministerio de Hacienda encolaboración con el Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI), en agosto de2003, se acordaron objetivos de responsabilización y transparencia en la administración pública.La Contraloría General de la República también está llevando a cabo reformas, con lacolaboración de otras entidades fiscalizadoras superiores de países de la región, y reformasenmarcadas en un programa de asistencia técnica financiado por el BID. A través de estas


iniciativas se empiezan a abordar los ámbitos a que se refieren las conclusiones del presenteinforme. Además, el Ministerio de Hacienda promueve reformas de la administración de lasfinanzas públicas y se propone convertirse en modelo para el resto del sector público, es decir, unverdadero "ministerio de la excelencia". La estrategia para esa reforma se está elaborando; lamisma abordaría también los riesgos que se describen en el presente informe y debería tener encuenta las recomendaciones en él formuladas.

Enfoque estratégico

3.10 Muchas de las observaciones que figuran en el presente informe guardan relación concontroles formales y sistemas destinados a corregir fallas específicas. No obstante, la eficacia deesos sistemas y la "accountability" del Gobierno dependen del ambiente de control en queoperen, incluida la aplicación de la ley. Las medidas propuestas en el plan de acción se centranen esa base cardinal, con la que guarda relación la función de control, interna y externa. Elpoder ejecutivo y los ámbitos de responsabilidad directa deben verificar que los sistemas yprocedimientos de administración financiera sean en verdad adecuados y efectivamente seapliquen; esa certeza sólo puede darla una eficaz función de auditoría interna; en otras palabras,una labor realizada en el marco de un plan que permita hacer frente a los riesgos, a cargo depersonal calificado. Análogamente, las entidades ajenas al poder ejecutivo quieren tener lacerteza de que los informes financieros del sector público sean confiables, certeza que sólo puededarles una entidad fiscalizadora superior independiente, basada en una labor realizada enobservancia de normas de auditoría aceptables.

3.11 En consecuencia, el Gobierno de Paraguay debe, ante todo, hacer frente al problema delambiente de control, que tiene dos componentes. El primero es una cuestión de actitud y"cultura". Las condiciones imperantes en el sector público paraguayo muestran graves fallasinstitucionales y la sensación de que la "cultura" en él imperante no está opuesta a la corrupción.Según encuestas independientes, hay una actitud de tolerancia hacia este flagelo, que va endetrimento de la integridad de la administración y promueve un ambiente de control deficiente(actitud, grado de conciencia y actividades globales de la administración con respecto al sistemade control interno). Sin un ambiente de control adecuado, los avances logrados en losprocedimientos de control, que han sido considerables, no permiten, sin embargo, alcanzar losobjetivos de control interno: eficiente suministro de productos y servicios; salvaguardia de losactivos frente a pérdidas provocadas por derroches, abusos y mala administración; observanciade las leyes y un sistema de registro e información financieros confiable.

3.12 En la segunda parte del proceso de establecimiento de un ambiente de control adecuadosería necesario que el gobierno centrara sus esfuerzos en lograr la aplicación de la ley deadministración financiera. Las numerosas excepciones a su aplicación muestran a las claras quesi bien el marco jurídico es de alcance general, la ley aún no se aplica plenamente. Dichaaplicación se vería alentada por nuevas leyes sobre ética en el sector público, lucha contra lacorrupción y transparencia, haciendo responsables a los funcionarios por omisiones que afecten asus responsabilidades fiduciarias.

3.13 Las prácticas de examen y mejoramiento del ambiente de control incluirían la utilizaciónde una declaración de responsabilidad por parte de los directivos de los organismos ejecutores,la elaboración de reglamentos que sirvan de respaldo para la aplicación por lo menos del nivel


mínimo de controles que requiere el sector público y la contratación por concurso. El Gobiernode Paraguay no ha establecido normas de control interno, y la administración no ha dadoseguridades de que los controles sean adecuados. También es esencial que la contratación serealice en consonancia con el espíritu de la Ley de la Administración Pública.

3.14 En segundo lugar, es necesario repensar el enfoque de control interno de los ministerios,en procura de mayor eficiencia operacional, aprovechando los adelantos alcanzados en materiade sistemas de información, marco jurídico y personal, siendo que éste se debería seleccionar enel marco de una administración pública basada en el mérito. A medida que se logren mejoras encuanto a calidad de los sistemas y nivel del personal de administración financiera, corresponderáhacer a ese personal de línea directa plenamente responsable de la utilización de los fondos queestén bajo su control. Cada uno de los ministerios cuenta actualmente con una función deauditoría interna, cuya labor supervisa la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE), aunqueesas unidades dependen de los ministerios a los que pertenecen. Como los auditores internostienen que participar en el examen a priori de las transacciones no disponen de tiempo ni puedenrealizar en forma independiente funciones de valor agregado en cuanto a medición, evaluación einformación de la eficacia de los componentes del sistema de control interno.

3.15 En tercer lugar, es posible reforzar en gran medida la función de control externo.Paraguay invierte gran parte de los recursos de su presupuesto de operación en la función decontrol, que abarca la auditoría interna y externa de tres organizaciones: los auditoresinstitucionales internos, la AGPE, y la CGR. Se está llevando a cabo cierta nacionalización alrespecto, por lo que ha llegado la hora de que esas entidades procuren elevar la calidad de sutrabajo para alcanzar sus objetivos. La labor de la CGR tendría mayor repercusión si la entidadtuviera mayor control sobre los exámenes que realiza. Análogamente, debe aplicar las mejorasde los procedimientos aplicados en el curso de la planificación y el trabajo de campo de auditoríavinculado con sus dictámenes sobre los estados financieros anuales.

Plan de Acción

3.16 Dada la opinión de que los sistemas y procedimientos requieren el respaldo de un entornomás apropiado, la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración FinancieraPública recomienda que el Gobierno de Paraguay aplique el enfoque estratégico arribaexpresado, encaminado a promover en mayor medida la transparencia y la "accountability" entres amplias esferas: ambiente de control, incluida la aplicación de la Ley de AdministraciónFinanciera; auditoría interna, y función de examen externo. El resto del presente capítulocontiene el "mapa de ruta" de la estrategia y la secuencia de sus actividades más esenciales.

3.17 Las diferentes actividades se incluyen también, al final del capítulo, en una matriz decronograma escalonado; se presenta como referencia el número de rubro correspondiente de lamatriz para cada una de las actividades estratégicas que aquí se analizan. La matriz contienetodas las actividades prioritarias que correspondería realizar en los próximos años en las esferasde presupuesto y control interno y externo.

3.18 Además de las actividades estratégicas esenciales que se consideran en el presenteanálisis, la matriz contiene también algunos pasos importantes para mejorar los sistemas yprocedimientos, emanados de las conclusiones del análisis. También se presentan actividades de


seguimiento para 2006 que dependen de la exitosa realización de las actividades estratégicascorrespondientes a 2004-05.

Ambiente de control

3.19 Las siguientes iniciativas, que complementan actividades que ya están en marcha, sonnecesarias para establecer un entorno de clara y general observancia de las reglas formales degestión de las finanzas públicas, en que se apliquen sanciones por incumplimiento y en que losfuncionarios públicos tengan la actitud de cumplir la letra y el espíritu de las reglas.

3.20 En el corto plazo (2005), el Ministerio de Hacienda, como organismo rector de lasfinanzas públicas, debe comprometerse a promover el establecimiento de un nivel por lo menosmínimo de controles internos en todas las entidades del sector público, lo que puede lograrsedeterminando y luego imponiendo normas de control interno en la totalidad de dicho sector(véase el rubro 7-c de la matriz). Esas normas brindarían orientación a las autoridades centralesy a la administración de operaciones sobre la manera de lograr el control de sus actividades, y unpatrón de medición para determinar su cumplimiento del marco de control. Para alcanzar eseobjetivo deberían asignarse recursos y atribuciones para, ante todo, determinar los pormenoresmás adecuados de los controles, dotando a éstos de una reglamentación de respaldo y luegollevándolos a la práctica.

3.21 Análogamente, en el plazo inmediato (2004), dicho ministerio deberá comprometerse aaplicar las sanciones previstas por la ley para la omisión de cumplimiento de la Ley deAdministración Financiera (Artículo 107 del decreto 8127 de reglamentación de laadministración financiera; véase el rubro 7-a de la matriz). El marco fiduciario de las finanzaspúblicas depende enteramente del cumplimiento de sus propios reglamentos. El ministeriodebería procurar el respaldo del parlamento y de la sociedad civil asumiendo públicamente elcompromiso de aplicar la ley sin distinciones.

3.22 A mismo tiempo, y como respaldo al respecto, el Ministerio notificaría a las entidadesdescentralizadas su obligación de dar a conocer sus operaciones financieras, y propondría su plande aplicación del SIAF a todas esas entidades (véase el rubro 6-b de la matriz). En especial,utilizaría el sistema integrado de contabilidad (SICO) para los organismos de recaudación, yestipularía, en los procedimientos conexos, que esos organismos deben registrar todos losingresos en el momento de la recaudación (véase el rubro 4-b de la matriz). Análogamente, elministerio tomaría medidas encaminadas a aplicar sistemáticamente principios de contabilidadgeneralmente aceptados, a través de la preparación de un manual de contabilidad que respalde laaplicación de esos principios para el sector público (véase el rubro 5-b de la matriz).

3.23 A mediano plazo, para garantizar el cumplimiento de la legislación sobre administraciónfinanciera referente a la elaboración presupuestaria, el ministerio debería elaborar proyectos deley sobre responsabilidad fiscal que impongan límites al total del gasto y a los déficit, para que elpresupuesto anual sea compatible con la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Esos proyectosdeberían elaborarse en 2004 (véase el rubro 2-a de la matriz).

3.24 Frente a la persistente impresión de que en Paraguay se tolera la corrupción, a corto plazola Contraloría General debería incluir en su plan de trabajo para 2004 mecanismos de examen de

Paraguay: Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Pública 3 1

las declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos, conforme a las disposiciones de laConstitución política y de la ley orgánica de la Contraloría General (véase el rubro 7-b de lamatriz).

3.25 A corto plazo, como la Ley de Administración Financiera no cuenta con el respaldo deleyes sobre ética y lucha contra la corrupción, el Ministerio de Hacienda llevaría adelante unainiciativa tendiente a elaborar disposiciones sobre la materia, que se incluirían en la ley de laadministración pública (véase el rubro 8-a de la matriz).

3.26 No menos importante para establecer claros incentivos para los funcionarios públicos eshacer frente al problema de la falta de imposición de la ley de la administración pública. Laelaboración de una ley que pueda hacerse cumplir no es un cometido exclusivo del Ministerio deHacienda, sino que comprende al conjunto de los poderes ejecutivo y legislativo. El primer pasoconsistiría en un diagnóstico realizado por dicho ministerio, para determinar el procedimiento deintroducción de enmiendas al proyecto de ley de la administración pública, que permitan superarlos reparos constitucionales de la ley vigente. Basándose en ese estudio, el Gobierno deParaguay iniciaría una labor conjunta con la legislatura a fin de preparar el proyecto de ley o lasenmiendas (véase el rubro 7-d de la matriz).

Papel de la auditoría interna

3.27 La administración de todas las entidades del sector público, comenzando por elMinisterio de Hacienda, debería contar con el respaldo de una auditoría interna de carácterprofesional, lo que garantizaría a la administración que su sistema de control sea adecuado y seaplique. Los temas fundamentales que deben considerarse son la racionalización y eficacia de lafunción de control, así como el control de calidad de la labor de auditoría interna. En el plan serecomienda, ante todo, crear capacidad en la función de auditoría interna, luego orientar su laborhacia los ámbitos de valor agregado de evaluación de la pertinencia y la aplicación de loscontroles, y también asegurar una coordinación en todos los niveles del poder ejecutivo. De esemodo la auditoría interna daría certeza a la administración sobre el nivel de controlefectivamente aplicado.

3.28 En lo inmediato, el Ministerio de Hacienda, en conjunción con la AGPE, publicaría unmanual de auditoría interna aplicable al sector público, que contendría normas de auditoría, asícomo el perfil exigible para el llenado de cargos de auditoría interna (véase el rubro 9-a de lamatriz).

3.29 En los próximos dos años el Gobierno de Paraguay diseñaría (2004) y llevaría a cabo(2005) un programa continuo de desarrollo profesional para personal de auditoría interna, nolimitado al diagnóstico del nivel actual de conocimientos, tendiente a capacitar plenamente adicho personal en la aplicación de modernas técnicas de auditoría (véanse los rubros 9-a, 9-e dela matriz). Sentadas esas bases, el siguiente paso de la auditoría interna consistiría en facilitar elcontrol y la realización de evaluaciones, en el contexto de sus cometidos de examen. Paraevaluar la justificación de la frecuente participación de los auditores internos en el examen apriori de las transacciones se examinaría el papel y los cometidos de los auditores internosinstitucionales y la eficacia de su labor. El objetivo consistiría en determinar el valor que agregasu participación en el examen a priori, en comparación con el cumplimiento de las funciones de


valor agregado de medición, evaluación e información sobre la eficacia de los elementos delsistema de control interno (véase el rubro 10-a de la matriz).

Función de control independiente

3.30 Un pilar central de la transparencia es la función de examen independiente. Para cumplirsu mandato, el auditor externo requiere efectiva independencia y capacidad técnica para realizarsu labor al más alto nivel profesional. Se recomiendan medidas tendientes a promover esaindependencia y capacidad.

3.31 Es necesario dar los siguientes pasos, sumamente prioritarios, para respaldar, en la CGR,iniciativas constantes para aprovechar plenamente una función de examen independientefirmemente establecida que dé al parlamento, a la sociedad civil y otros interesados la certeza deque los informes financieros del poder ejecutivo son confiables.

3.32 Para restablecer la efectiva independencia de la CGR, que se ve afectada por laobligación de esa entidad de atender todas las solicitudes de investigación provenientes de lospoderes legislativo o ejecutivo, deben introducirse de inmediato modificaciones en la legislaciónque salvaguarden parte del plan de trabajo de la CGR, para que ésta pueda realizar exámenesindependientes identificados a partir de su propio análisis de riesgos (véase el rubro 1 1-a de lamatriz).

3.33 Al mismo tiempo es necesario que en la labor en que se sustenta el dictamen de auditoríareferente al informe anual se observen normas internacionales de auditoría. Ello se promueve enla actualidad a través de un proyecto de asistencia técnica con el BID en curso que según seprevé culminará en un programa de desarrollo profesional continuo del personal de auditoríafinanciera. Para el logro de ese objetivo es necesario en lo inmediato un examen a cargo depersonas de igual rango acerca de la labor vinculada con el análisis del informe anual. Eseexamen incluiría un análisis de los perfiles de dotación de personal y las prácticas decontratación de la CGR (véanse los rubros 12-a a 1 2-c de la matriz).

Examen a cargo del gobierno y difusión del informe

Las conclusiones del presente informe fueron dadas a conocer a representantes del Ministerio deHacienda, el Consejo Nacional de Integridad, la Contralor General y el Auditor Interno del PoderEjecutivo en octubre de 2003 en Asunción. La matriz y el plan de acción propuesto reflejan losaportes recibidos posteriormente de esos representantes. La repuesta al borrador final delinforme y al plan de acción fue positivo y se reflejo en un Ayuda Memoria que se presenta en elanexo 5 en este informe.


MATRIZ DE MEDIDAS DE MEJORAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA PÚBLICAMEDIDAS Y PARÁMETROS DE REFERENCIA DEL AVANCE Entidad

PROBLEMA rectoraJulio - dic. de 2004 Fase 1 (enero - dic. de 2005) Fase II (enero - dic. de 2006)

Mecanismos de ejecución

1. La efectiva aplicación de la . Firma de un memorando de c. Ejecutar la Fase 1 del plan de Ejecutar la Fase II del planestrategia reforzada de entendimiento interinstitucional para acción de la Evaluación de la de acción de la Evaluación derecimiento y reducción de la ejecutar el plan de acción de la Capacidad de Gestión de la la Capacidad de Gestión de

pobreza que aplica el gobierno Evaluación de la Capacidad de Administración Financiera la Administración Mdepende, en buena medida, de Gestión de la Administración Pública, documentada en los Financiera Pública, Haciendaque las autoridades se Financiera Pública y establecer un informes trimestrales del grupo de documentada en los informescomprometan a mejorar la rupo de trabajo de ejecución. trabajo. trimestrales,del grupo deadministración financiera rabajo.ública. b. Identificar plenamente las fuentes

de financiamiento del plan deacción.

Elaboración delpresupuesto a. Preparar proyectos de ley sobre2. La legislación de responsabilidad fiscal, como e. Relacionar productosdministración financiera directrices para la elaboración de específicos con costos

debería contar con el respaldo resupuestos anuales. presupuestados en planes dede leyes de responsabilidad b. Calcular las consecuencias, en desarrollo sectorial, para quefiscal, para imponer al total del cuanto a costos recurrentes, del sirvan de base para estudios de Mi. degasto y los déficit un límite que programa de inversiones públicas. factibilidad ex ante y para la Haciendagarantice la compatibilidad del c. Preparar proyecciones a largo jecución ex post.

resupuesto anual con la lazo del ingreso y el gasto fiscales. f. Preparar un presupuestosostenibilidad fiscal a largo d. Complementar el documento fiscal plurianual en un marcoplazo. presupuestario con explicaciones del de gasto a mediano plazo.

marco macroeconómico subyacentey la metodología usada para realizar¡revisiones del ingreso.



PROBLEMA rectoraJulio - dic. de 2004 Fase ¡ (enero - dic. de 2005) Fase ¡I (enero - dic. de 2006)

Presupuesto y control a. Modificar las instruccionesfinanciero recibidas por los organismos

ejecutores para hacer posible el M de

3. El registro de gastos registro completo de los gastos AF delevengados se limita al monto devengados. Min.

del programa de efectivo b. Establecer en el subsistema eaprobado. presupuestario (SIPP) el registro de Hacienda

la fase de compromisos de los usosde recursos presupuestarios.

4. Los controles de los activos a. Asumir el compromiso de aplicar b. Completar la elaboración del e. Comenzar la realización defísicos se realizan en forma el Manual de Administración de sistema de administración de activos los módulos del SIAF en VM de

AFdelmanual y son incompletos. Es Activos (Decreto No. 20132). (SABYS) y la vinculación con el materia de adquisiciones y AFdepreciso dar más firme respaldo subsistema contable (SICO) para recursos humanos. Haciendaen cuanto a otros gastos. respaldar el control de los activos

físicos.

5. Los principios de a. Establecer con la Comisión de b. Preparar y publicar un manualontabilidad generalmente Cuentas Públicas (Comisión contable que respalde la aplicaciónceptados no se aplican Bicameral) la base contable que ha de principios de contabilidad

sistemáticamente al dar e observar el sector público. generalmente aceptados para el Min. decumplimiento a las sector público. Haciendaobligaciones relativas a lascuentas del sector público.

VM de6. Los estados financieros a. Imponer sanciones a las b. Ampliar la cobertura del SIAF, c. Ampliar la cobertura de otras AF delconsolidados no reflejan autoridades de los organismos por para hacerlo aplicable a las entidades del sector público y Min.plenamente los resultados ni la omisión de presentar informes según entidades descentralizadas. Abarcar de los gobiemos locales. desituación financiera de las lo previsto por las leyes sobre Podas las entidades no comerciales d. Incrementar la cobertura de lHaciend




entidades descentralizadas. administración financiera. autónomas y descentralizadas del tercer nivel, especialmente enoder ejecutivo. grandes unidades ejecutoras,

como los hospitales.

ncentivos c. Establecer normas de control7. La aplicación desigual del a. Asumir el compromiso de aplicar interno aplicables a la totalidad del f. Exigir un Estado demarco jurídico de sanciones previstas por la ley en sector público. Responsabilidad a cada uno deadministración financiera, caso de omisión de cumplimiento de los principales funcionariosaunada a la impresión de que la Ley de Administración Financiera . Proponer enmiendas en el financieros y jefes de entidadesse tolera la corrupción en el Artículo 107, Reglamento de royecto de ley de la administración en relación con la informaciónsector publico, ayuda a dministración Financiera) (Decreto ública para superar los reparos financiera presentada por ladeterminar un ambiente de o. 8127). onstitucionales a la ley vigente. entidad.control deficiente.

. La Contraloría General debe . Comenzar la aplicación de un CGRincluir en su plan de trabajo para sistema basado en el mérito para los Min. de2004 medidas de examen de los uncionarios públicos del poder Haciendestados de la declaración patrimonial jecutivo.de los funcionarios públicosconforme a las disposiciones de laConstitución y de la ley orgánica dela Contraloría General.

8. La Ley de Administración a. En la revisión de la ley de laFinanciera no cuenta con el dministración pública se deberían Min. derespaldo de leyes sobre ética y ener en cuenta tanto la ética como la Haciendlucha contra la corrupción. lucha contra la corrupción.




Control interno9. Control intemno deficiente en a. Publicar un manual de auditoría c. Utilizar un sistema integrado delas entidades recaudadoras de interna aplicable en el sector dministración financiera (SIAF)ingresos. público, que garantice que la labor obligatorio para los organismos

se realice en función de un patrón recaudadores, y estipular, enaceptable. El manual establecería el procedimientos conexos, que dichosperfil de dotación de personal de los organismos deben registrar toda laargos de auditoría interna. enta en el momento del cobro. M AF

. Realizar un análisis de riesgo en el Min.b. Diseñar un programa de los organismos para determinar su Haciendcapacitación para funcionarios de vulnerabilidad a la corrupción.uditoría interna. c. Realizar programas de

capacitación para gerentesfinancieros y auditores intemnos enmateria de recaudación de ingresosfiscales.

d. Ejecutar un plan de mejoramiento10. La participación de los a. Examinar las funciones y los de los recursos humanos y f. Iniciar la ejecución deauditores internos en el cometidos de los auditores tecnológicos en los departamentos encuestas de seguimiento delxamen a priori de las institucionales internos y de la de contabilidad y auditoría interna. gasto público.

transacciones no les deja eficacia de la labor, para determinartiempo ni independencia para el valor agregado en cuanto a su e. Examinar la función de la . Establecer comités de Mi. decumplir funciones de valor participación en el examen a priori. Auditoria General del Poder control y seguimiento de los Haciendaagregado como medición, b. Realizar análisis de las aptitudes Ejecutivo para optimizar las informes de auditoría interna yvaluación e información sobre en relación con el nuevo papel de la inversiones en la función de externa en todas las entidades

la eficacia de los componentes auditoría interna y del personal auditoría interna. del Poder Ejecutivo.del sistema de control interno. contable.

c. Diseñar un programa de-capacitación para tratar de cerrar las



PROBLEMA ectoraJulio - dic. de 2004 Fase I (enero - dic. de 2005) Fase II (enero - dic. de 2006)lagunas en cuanto a aptitudes.

uditoría externa11. La obligación de la CGRde atender todas las solicitudes a. Introducir modificaciones en las b. Publicar un plan anual ende investigación provenientes leyes para salvaguardar una parte del érminos de productos parae los poderes legislativo o plan de trabajo de la CGR de modo auditorías de cumplimiento, GR

ejecutivo va en detrimento de que pueda basar en su propio análisis financieras y de desempeño.su independencia. de los riesgos su respuesta a las

solicitudes de análisisindependientes.

f. Disponer lo necesario para12. En relación a la labor . Contratar un examen a cargo de c. Realizar un informe anual de ue la empresa de auditoríarealizada para respaldar el personas de rango equivalente acerca auditoría referente al informe de independiente publique unictamen sobre el informe de la labor relacionada con el ejecución presupuestaria y los informe de auditoría de los

anual, la CGR debe continuar análisis del informe anual. estados financieros del gobierno, stados financieros de la CGR.con las mejoras en la respetando normas internacionales. GRaplicación de normas de . Realizar análisis de perfiles deauditoría internacionales. otación de personal y prácticas de d. Realizar un examen de control de

ontratación en relación con el plan calidad de la labor del auditorstratégico. externo de las entidades

descentralizadas.




descentralizadas.Elaborar un programa de

capacitación para especialistas y e. Llevar a cabo un programa depersonal de la administración de la capacitación para especialistas yCGR, referente a auditoría forense y personal gerencial.auditoría de verificación del valor

btenido por los montos invertidos.

1 El Banco Mundial está preparando un préstamo para ajuste del sector financiero; dicha institución tiene por norma que el respaldo fiduciariodestinado al instrumento de ajuste en general se evalúe.

2 D. Kaufmann, A. Kraay y M. Mastruzzi, 2003: Governance Matters 1II: Governance lndicators for 1996 - 20023 Elaborado por María González de Asís, del Instituto del Banco Mundial4 Ley de Administración Financiera de 1999 (Ley No. 1535/99), reglamentada por el Decreto No. 8127/00.5 Pérdidas de ingresos que hacen posible una exclusión, exención o deducción especial con respecto al ingreso bruto o que proporcionan un

crédito especial (Ley de Presupuesto Parlamentario y Control de Incautaciones).6 La información de las entidades descentralizadas correspondiente a un mes cualquiera del período cubierto por un informe puede no estar

actualizada con respecto al mes en cuestión y la información que aparece suele ser estimativa.7 En 2002 el saldo combinado de las empresas públicas bajó de un superávit del 0,3% del PIB a un déficit del 0,3% del PIB ( Informe de país del

FMI No 03/94)8 El rol del Estado, Informe No. 15044-PA del Banco Mundial, 26 de abril de 1996.

Paraguay: Evaluación de riesgos y de la responsabilización financiera 39

ANEXO 1: REFERENCIAS

Costafreda, Andrea. (20 de noviembre de 2001). Cómo mejorar la cooperación a la reforma delEstado Paraguayo: Una evaluación crítica de la cooperación europea.www.iigov.org/pnud/bibliote/dhial24/dhiar24.06.htm.

Contraloría General de la República. (2001). Organigrama Estructural. Paraguay.

Contraloría General de la República. (1998). Resolución No. 795: Reglamento Interno delPersonal de la Contraloría General de la República. Paraguay

Contraloría General de la República. (2001). Memoria Anual, Ejercicio Fiscal Año 2000.Paraguay.

Contraloría General de la República. (2001). Inforne Financiero, Ejercicio Fiscal Año 2000.Paraguay.

Contraloría General de la República. (2001). Inforne Examen Especial: PresupuestosAsignados y Ejecutados de Instituciones Públicas: Ejercicios 2000 y 2001. Resolución. No.769/01 de la C.G.R., Paraguay.

Gobierno de Paraguay. (1999), Ley No. 1535 de Administración Financiera del Estado.Asunción, Paraguay.

Dirección General de Presupuesto, Ministerio de Hacienda (diciembre, 2001), PrincipalesModificaciones Introducidas al Proyecto de Presupuesto por la Honorable Cámara deSenadores. Paraguay.

Convención Interamericana contra la Corrupción, Desafíos para la Republica del Paraguay.Informe de Paraguay de la Primera Ronda de Evaluación ( agosto, 1993)


ANEXO 2: LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS

Misión llevada a cabo del 3 al 15 de diciembre de 2001NOMBRE CARGO INSTITUCION

Acosta, Dr. Manuel Director Jubilaciones y PensionesAiraldi, Octavio Augusto Director Oficina de medio ambiente, CGRArce Obregón, Prof. Carlos Abogado de Cuentas Ministerio PúblicoAvalos Mariño, Dr. Jorge Director, Asuntos Jurídicos CGRAyala, Lic. Aurelia Directora Dirección General de ContabilidadBorda, Dionisio Director Académico CEDEPButtner Limprich, José E. Director Nacional Programa de inversiones, MdHCéspedes, Dr. Guillermo Auditor General del Poder Ejecutivo Auditoria General del Poder

EjecutivoCoronel Britez. Ing. Darío Viceministro Ministerio de Obras PúblicasEstigarribia, Dr. Mario Subcontralor General CGREzequiel, Dr. Álvaro Director Técnico, SIAF Ministerio de HaciendaFarias Queiroz, José María Director Tribunal de CuentasFiore, Ibis Miembro Tribunal de CuentasGaleano, Lic. Valentín Secretario Colegio de ContadoresGaliano, Dr. Francisco Contralor General CGRGómez Ayala, Elvidio Director Oficina de Crédito PúblicoLivieres, Lorenzo Director Ejecutivo CEPPROMaciel, Dr. Rubén Vicedirector Dirección General de Tesoro PúblicoMartínez, Lic. Carmen Directora Tecnología de la Información y las

ComunicacionesMorales Paoli, Dr. Ruben Presidente Colegio de ContadoresOjeda, Juan Carlos Coordinador de Administración Ministerio de HaciendaRamírez Peña, Dra. Blanca Presidenta Tribunal de Cuentas

Rojas, Dra. Flora Directora Dirección General de PresupuestoSchneider, Dra. Casilda Directora Dirección General de Tesoro PúblicoYejaros, Dr. Amelio Director Normas y Procedimie.ntosMisión llevada a cabo del 4 al 15 de noviembre de 2002

NOMBRE CARGO ENTIDADAguero, María Teresa Jefa, Consolidación de Cuentas Dirección General de Contabilidad

Alarcón, Manuel Director, Política Económica Ministerio de HaciendaÁlvarez, Dr. Juan Ángel Director Dirección General de Crédito PúblicoAyala, Lic. Aurelia V. Directora Dirección General de ContabilidadButtner, José Subsecretario de Economía Ministerio de Hacienda

Céspedes, Dr. Guillermo Auditor General del Poder Ejecutivo Auditoría General del PoderEjecutivo

Di Lorio, Pablo Auditor Externo Banco CentralDuarte, Alejandro Gerente Dirección General de PresupuestoMartínez, Lic. Carmen Directora TI y ComunicacionesNelson Cardozo, Lic. Félix Director Dirección General de Tesoro PúblicoOgura, Francisco Director, Política de Endeudamiento Ministerio de HaciendaPalacios, Dr. Expido Subsecretario de Hacienda Ministerio de HaciendaPeralto, Sergio Coord. del Proyecto de Ministerio de Hacienda

ModernizaciónRojas, Dra. Flora Directora Dirección General de PresupuestoTorres, José Jefe Normas y Procedimientos

Yejaros, Dr. Amelio Director Normas y ProcedimientosEstigarribia, Dr. Mario Subcontralor general Contraloría GeneralBonnin, César Director de Planificación e Informes Contraloría General


ANEXO 3: LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN: TRABAJO EN CURSO ENPARAGUAY

Plan Nacional de Integridad

Una respuesta nacional frente a la corrupción fue el establecimiento, en el año 2000, del PlanNacional de Integridad (PNI), con apoyo del Banco Mundial y del BID. Mediante ese plan seprocura proporcionar al gobierno medios tecnológicos modernos para combatir la corrupción yfacilitar la participación de la sociedad civil en esa lucha. Su ejecución está a cargo del ConsejoImpulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI), formado por representantes de todos lospoderes de gobierno y de la sociedad civil. El PNI centra la atención en tres funciones degobierno: a) servicio de aduanas; b) judicatura y c) adquisiciones públicas.

El Plan Nacional de Integridad se basa en la Convención Interamericana contra la Corrupción,que Paraguay firmó y ratificó en 1996. En 2002, un comité interinstitucional técnico delGobierno (CITAIC), bajo la coordinación del CISNI, realizó un análisis del avance en elcumplimiento de las disposiciones de la Convención. En las conclusiones y recomendacionesdel informe emanado del análisis se señaló que el gobierno debería, entre otras cosas:

- preparar y sancionar un código de ética inspirado en el reglamento delcódigo de la administración pública

- armonizar el marco jurídico e institucional referente a la administraciónpública

- preparar y sancionar una nueva ley de declaración patrimonial de losfuncionarios públicos

- reforzar y racionalizar las entidades de control.

En el contexto del Plan Nacional de Integridad, el CISNI suscribió un acuerdo con el Ministeriode Hacienda, tendiente a alcanzar los objetivos establecidos en el plan. Como primera etapa, enseptiembre de 2003 se organizaron tres talleres para definir los componentes de unaadministración ética y eficiente y se preparó un enunciado de resultados referentes atransparencia, responsabilidad, control e indicadores. El informe sobre los resultados está adisposición de los interesados en el CISNI y servirá de orientación al ministerio para avanzarhacia una mayor responsabilidad y transparencia.

Centro Paraguayo para la Promoción de la Libertad Económica y de la Justicia Social(CEPPRO)

El CEPPRO es una sociedad no gubernamental sin fines de lucro establecida en 1989. Cuentacon el apoyo de la Fundación Konrad Adenauer (FKA) de Alemania y de la Agencia de losEstados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Sus miembros -la mayor parte de loscuales son paraguayos-participan activamente en actividades industriales y comerciales, o sonprofesionales, sindicalistas y políticos de diversos partidos. El CEPRO se declara autónomo eindependiente, abierto a la comunidad, interdisciplinario y multisectorial.

El CEPPRO se creó para alcanzar, entre otros objetivos, el de difundir conocimientos recíprocossobre libertad económica y justicia social en beneficio de todos los ciudadanos de la República,


en un sistema democrático. Realiza, entre otras, las siguientes actividades: elaboración deestudios sobre la experiencia de otros países con sistemas económicos y sociales similares,diseño de mecanismos para abogar en favor de la aplicación práctica de principios justos en laspolíticas socioeconómicas globales de Paraguay y elaboración de planes de estudio ycapacitación para maestros, a fin de facilitar la incorporación de la educación cívica y financieraen los colegios del país. Como objetivo a mediano y largo plazo procura "concienciar" a lapoblación sobre su derecho a una adecuada gestión de los recursos públicos.

Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP)

El CADEP es una organización no gubernamental establecida en junio de 1990, dedicada a larealización de investigaciones, estudios y actividades de capacitación y publicaciones en diversosámbitos de la economía de Paraguay y de la región, incluso en la esfera de las finanzas públicas.Procura crear en los gobiernos central y locales una masa crítica de profesionales capacitados eninterpretación y difusión de información.

En la esfera de la transparencia y la información financiera, el CADEP realiza dos actividades decapacitación que revisten interés: i) un programa de fortalecimiento de los gobiernosmunicipales consistente en el diseño y la aplicación de métodos de participación ciudadana parala elaboración del presupuesto municipal y el control de su ejecución. El CADEP organiza lasdenominadas "audiencias públicas sobre el presupuesto", en que por iniciativa del ejecutivomunicipal se invita a participar a comités barriales, asociaciones educativas, culturales,deportivas y empresariales y sindicatos de trabajadores de la municipalidad. El ejecutivomunicipal da a conocer a los ciudadanos la situación financiera de las municipalidades y losproyectos prioritarios para la zona; las referidas entidades escuchan las solicitudes y propuestasde los ciudadanos participantes y se comprometen a abogar en favor de ellas para que se incluyanen el proyecto de presupuesto municipal, así como a presentar un informe sobre las decisionesadoptadas. El programa cuenta con el patrocinio de la Organización Paraguaya de CooperaciónInternunicipal (Opaci) y de la USAID, y ii) un programa de posgrado que se lleva a caboconjuntamente con la Universidad Católica para un grado de Master (maestría) en Política yAdministración Pública. Un alto porcentaje de funcionarios públicos, incluso del Ministerio deHacienda, toma parte en los programas.

Apoyo internacional

Ciertos organismos internacionales patrocinan una serie de actividades en Paraguay, incluido elfinanciamiento de actividades de capacitación e investigación, promoción y defensa de derechos.

La Fundación Konrad Adenauer hace especial hincapié en los medios de difusión, pues a sujuicio los medios de comunicación de masas son un componente estructural esencial de unacomunidad democrática. En el marco de su programa de medios de comunicación y democracia,esa fundación brinda colaboración en el ámbito de la organización de conferencias, seminarios,investigaciones y publicaciones sobre el papel de los medios de difusión en una democracia, y depromoción de la educación pública a través del CEPRO y el CADEP.

La Convención Interamericana contra la Corrupción recomienda la aplicación de mecanismos deprotección de los funcionarios públicos que han actuado como informantes en casos decorrupción, para que no sean objeto de persecución en su trabajo. Paraguay fue uno de losprimeros signatarios de la Convención y el primero en ratificarla. Lamentablemente, es poco lo


que se ha hecho para aplicarla, y muchos países aún no la han ratificado. La primera tareaconsiste en incorporar sus recomendaciones en la ley y aplicar efectivamente sus principios.

La Asociación Iberoamericana del Derecho a la Información y la Comunicación (AIDIC)organiza conferencias nacionales e internacionales sobre el tema del acceso del público a lainformación financiera pública.


ANEXO 4: COMPONENTES DE LA GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS DEPARAGUAY

Este anexo contiene una reseña de los componentes esenciales de los sistemas de gestión de lasfinanzas públicas de Paraguay.

Marco jurídico e institucional

La Ley de Administración Financiera de 1999 y su reglamento constituyen el marco jurídico deadministración financiera y comprenden temas atinentes a presupuestación, contabilidad,información, tesorería y control; encomienda la supervisión de la administración financiera alSubsecretario de Administración Financiera dentro del Ministerio de Hacienda y hace obligatorioen el sector público el uso del sistema integrado de administración financiera (SIAF). Se basa enel principio de la centralización normativa y la descentralización operacional. El SIAF deParaguay comprende los seis sistemas siguientes, respaldados por las aplicaciones específicas detecnología de la información que se indican en cada caso: Presupuesto (SIPP), Inversiones,Tesorería (SITE), Deuda y Crédito Públicos (SIAGADE), Contabilidad (SICO), y Control. Seestán elaborando aplicaciones computarizadas para la adquisición de bienes y servicios (SIBYS)y recursos humanos (SINARH), aunque aún no se han integrado en el SIAF o no están en plenofuncionamiento. La Oficina de Informática y de Comunicaciones se encarga de diseñar yelaborar el sistema de información del SIAF para la totalidad de la Administración Central. A laLey No. 1535/99 se agregan los siguientes instrumentos jurídicos principales que reglamentan lagestión de las finanzas públicas: Decreto Reglamentario No. 8127/00 y resoluciones técnicasdictadas por el Subsecretario de Administración Financiera. A través de decretos, el Ministeriode Hacienda dicta normas y directrices para la preparación del presupuesto.

La Constitución establece que el poder ejecutivo debe preparar y presentar el proyecto depresupuesto, y que el parlamento debe examinar el proyecto y los informes referentes a suejecución y aprobarlos. Los detalles referentes a las funciones del poder ejecutivo y delparlamento con respecto a las modificaciones presupuestarias y los procesos de informaciónpresupuestarios se establecen en la ley de 1999, que encomienda la administración de lasfinanzas públicas al Ministerio de Hacienda. Éste, a su vez, asigna a los organismos que recibenlos fondos la responsabilidad de administrar los fondos anticipados. En consecuencia, la leyestablece claramente las funciones respectivas de los poderes ejecutivo y legislativo en materiade administración financiera.

La ley encomienda la administración de los recursos del Estado al Subsecretario deAdministración Financiera, que depende del Ministro de Hacienda2. El Subsecretario tiene elcometido de aplicar normas legales referentes al Presupuesto General de la Nación, el TesoroPúblico y los ingresos y activos fijos del sector público, la administración del crédito y la deudapúblicos, los sistemas de contabilidad e información y la elaboración y aplicación de normas yprocedimientos congruentes para la gestión de los recursos públicos. Se encarga también de la

' En el caso del Presupuesto de 2002 se adoptó el Decreto No. 13.088, de fecha 15/5/01.2 Sección 73 de la Ley No. 1535/99 de Administración Financiera.


administración del sistema de pensiones, beneficios y jubilaciones de los funcionarios del sectorpúblico que no se rige por leyes especiales. La ley prevé el establecimiento, en la Subsecretaría,de Directores de Crédito Público, Tesoro, Presupuesto, Contabilidad, Normas y Procedimientos,Pensiones y Servicios de Información. Todos esos cargos han sido establecidos y están dotadosde personal calificado. Cada entidad u organismo público se considera como una unidadcontable, estando descentralizada la ejecución y la contabilidad presupuestarias. Esas entidadesse encargan de aplicar las medidas establecidas en el reglamento de administración financierapara la gestión de los recursos, a través de sus unidades y subunidades de administración yfinanzas, respectivamente denominadas UAF y SUAF. Las primeras se encargan,específicamente, de realizar una apropiada gestión de los recursos humanos, financieros ymateriales de sus respectivas entidades. Por lo tanto, la ley establece claramente los cometidosen materia de administración financiera.

Nómina

La nómina correspondiente a la Administración Central y otras entidades que utilizan el SIAFestá sujeta a un riguroso control en relación con bases de datos de personal y de cargosaprobados del anexo del presupuesto anual. En 2001 correspondió a los salarios el 43% delgasto de la Administración Central; esos pagos son los que reciben máxima prioridad en elproceso de liberación de fondos de la Dirección General de Tesoro Público. Los pagos de lanómina de la Administración Central, a diferencia de los de otros servicios y bienes, están acargo de la Dirección General de Tesoro Público, que imparte instrucciones en forma directa alos bancos privados que han ganado concesiones para realizar los pagos de la nómina y atenderel servicio de la deuda.

El proceso de pago de salarios comienza con una solicitud de pago de determinada nómina,formulada por las entidades responsables del gasto, que se procesa en los sistemas de nómina adhoc de cada entidad. Una vez concedida la autorización se ingresa la nómina en el sistema depersonal (SINARH), que la coteja con los cargos de personal aprobados cuya lista figura en unanexo del presupuesto anual. Todo incremento del número de cargos del servicio público debeaprobarse por ley. La segunda comprobación se realiza en relación con la base de datoscentralizada de funcionarios públicos del SINARH, donde se mantiene una reseña del personalde cada cargo del administración pública dependiente de cada organismo.

Los controles sobre procesamiento de la nómina son estrictos. No se examinaron los controles alos que está sujeta la labor efectiva realizada por el personal; sólo un examen más profundo deese género revelaría en qué medida los organismos o autoridades centrales pueden establecerdisuasivos a la inclusión en la nómina de trabajadores que no cumplen función alguna o semantienen ausentes de sus lugares de trabajo, así como detectar dichos casos.

Información presupuestaria

La información presupuestaria, del Tesoro Público y contable correspondiente a laAdministración Central se registra y da a conocer en forma coherente y confiable. En laAdministración Central y en algunas entidades descentralizadas los usos (gastos) presupuestariosse tramitan a través del SIAF, que integra el presupuesto, la contabilidad y el programa deefectivo. El sistema permite controlar adecuadamente los insumos e integra el presupuesto y la


contabilidad con los controles sobre el uso que aplica la Dirección General del Tesoro Públicopara liberar fondos. Aunque dicha dirección no controla el uso final de los fondos destinados alos proveedores, como los pagos están descentralizados, quedando a cargo de cada una de lasUAF dentro de los organismos responsables del gasto, la aprobación de la liberación de fondosdestinados a los proveedores se realiza en el SIAF, y esa información se utiliza para generarcheques.

Todas las entidades de la Administración Central procesan su contabilidad a través del SICO, elmódulo de contabilidad del SIAF que integra el control del presupuesto y del programa deefectivo con la contabilidad. Los códigos de contabilidad correspondientes a ingresos y gastosson idénticos a los utilizados para el presupuesto, por lo cual la compatibilidad es total. Lacontabilidad y la presupuestación se realizan en valores devengados y son congruentes connormas contables internacionales. La intervención de la Dirección General de Tesoro Público,con su mecanismo de control de la liberación de fondos, vinculado en el SIAF, garantiza laconfiabilidad de la ejecución del presupuesto en el SIAF.

Gestión de la deuda y pasivos contingentes

Toda la deuda pública se controla a través del Sistema de Gestión de la Deuda (SIAGADE) de laUNCTAD, que depende del Director de Crédito Público y cuya información se publica en elInforme Anual (salvo en el caso de la deuda municipal). A fin de integrarlo con informaciónfinanciera, los balances del SIAGADE se convierten de la moneda del préstamo a dólares de losEE.UU. y luego a guaraníes, al tipo de cambio de la fecha en que se suministra la información.En los registros contables se introducen reajustes a ese listado; al cierre del ejercicio esosreajustes cuentan con el respaldo de una circularización completa (correspondencia con losacreedores en que se solicita confirmación de los saldos). A partir de ese sistema se elaboran loscalendarios de servicio de la deuda, que se utilizan para preparar tres cronogramas de serviciopor mes, que se adjuntan a las solicitudes de fondos y se remiten a la Dirección General deTesoro Público, donde se agilizan los pagos. El Banco Central tiene igualdad de acceso alSIAGADE.

No se registran ni declaran en el presupuesto las garantías de la deuda de las empresas ni lasentidades del Estado. No se cuantifican ni contabilizan los pasivos correspondientes ajubilaciones de los empleados públicos. Dada la situación financiera y el escaso financiamientoque tiene a su disposición el Estado, es sumamente importante realizar proyecciones completas yexactas de los flujos futuros y de las obligaciones corrientes, incluidos los pasivos contingentes.En el caso de las garantías sería sencillo, y sumamente útil, presentar el conjunto completo de lasgarantías en la consolidación del presupuesto.

Acceso del público a información sobre gestión de las finanzas públicas

En el Artículo 28 de la Constitución se hace hincapié en el derecho de las personas a recibirinformación veraz, responsable y fiel y se dispone que las fuentes públicas de información seránlibres para todos. La Cámara de Diputados aprobó un proyecto de ley sobre "transparenciaadministrativa y libre acceso a la información", que establece normas de acceso a documentospúblicos, los límites del acceso, la política de gratuidad del acceso, los procedimientos y, sobretodo, las sanciones en caso de negativa arbitraria por parte de un funcionario.


Las principales fuentes de información financiera son los documentos del gobierno, consistentesen informes internos de cada entidad, el presupuesto consolidado y otros informes destinadosprincipalmente a uso interno. Cuando se dispone de información, la misma aparece en formaimpresa en los diferentes departamentos, en un formato destinado principalmente a uso oficial.No existe una biblioteca del gobierno, ni bibliografía anual de los documentos publicados, comotampoco de documentos más generales sobre finanzas, destinados al público. En Internet sepublica información del Ministerio de Hacienda, el Banco Central del Paraguay y los restantesministerios, para promover la realización de inversiones en Paraguay por parte del empresariado.

Los periódicos y los medios de comunicación masiva son la fuente de más fácil acceso para lamayoría de las personas, pero la cobertura de la información se limita a los temas que aparecenen las noticias, consistentes habitualmente en denuncias de mal uso de los recursos públicos.

La creciente preocupación por la corrupción dio lugar al establecimiento, en 2000, del PlanNacional de Integridad, PNI, que establece una estrategia de suministro de modernosmecanismos de tecnología al gobierno, para combatir la corrupción, y facilitar la participación dela sociedad civil en la lucha contra la corrupción. La ejecución del plan está a cargo ConsejoImpulsor del Sistema Nacional de Integridad, CISNI, con apoyo del BID. Forman parte delCISNI representantes del gobierno, los partidos políticos y la sociedad civil. Finalmente, tantoorganizaciones no gubernamentales como organismos internacionales tienen considerable interésen realizar investigaciones, análisis y publicaciones de información financiera. El Anexo 3contiene una descripción de esas entidades (CEPRO, CADEP, la Fundación Konrad Adenauer yla OEA).


ANEXO 5

Ayuda Memoria

Asunción, 25 de agosto de 2004

I. La Misión

1. Una misión del Banco Mundial visitó Paraguay los días 24 y 25 de agosto de 2004, paradebatir sobre la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración FinancieraPublica (CFAA sigla en ingles) con las autoridades del Gobierno de la República deParaguay. El equipo de evaluación de la capacidad de gestión de la AdministraciónFinanciera Publica, estaba integrado por los siguientes miembros: Paul Sisk (especialistaen administración financiera y jefe de equipo) y los consultores Jamil Sopher(especialista) y Marcelo Berg (especialista en sector publico).

2. En Asunción, la Misión se reunió con el Sr. Miquel Gómez (Vice Ministro de GestiónFinanciera), Francisco Javier Galiano (Contralor General de Paraguay), MarioEstigarribia, (Sub-Contralor General de Paraguay), Alberto Cabrera Villalba (AuditorGeneral del Poder Ejecutivo), Juan Angel Alvarez (Director de Crédito Publico), NelsonCardoso (Director del Tesoro), Manuel Acosta (Director de Presupuesto), Teresa deAguero (Directora de Contabilidad), Adriana Hug de Belmont (Oficina del ContralorGeneral de Paraguay), Sergio Yegros (Auditoria Interna del Ministerio de Hacienda), yJulio Devaca (Oficina del Auditor General del Poder Ejecutivo).

3. Los miembros de la Misión agradecen profundamente la cooperación y hospitalidadrecibida por parte de autoridades del Gobierno y de la Oficina del Contralor General deParaguay.

II. Objetivos de la Misión

4. El objetivo de la Misión fue debatir los hallazgos y las recomendaciones del borrador delCFAA que se adjuntan a esta Ayuda Memoria, para anexar los comentarios por parte delGobierno al informe final.

III. Ministerio de Hacienda

5. Las autoridades del Ministerio expresaron su total acuerdo con los contenidos del CFAA.Los siguientes parágrafos describen los avances y la situación actual del Plan de Acciónque se sugiere en la matrice (se ajunta a esta Ayuda Memoria).

A. Ley de Administración Financiera 1535\99: el Gobierno considera defundamental importancia, que primero se imponga la Ley de AdministraciónFinanciera 1535, la cual tiene elementos esenciales para la contabilidadfinanciera. Por lo tanto en el futuro, se tendrá la posibilidad de considerar laimplementación de una ley de contabilidad financiera en el año 2005.


B. Presupuesto Plurianual: Las proyecciones financieras plurianuales sepronostican en el anteproyecto de Presupuesto del Año 2005. Se contrataráasistencia técnica con fondos provenientes del BID (PROFOMAF) paraimplementar un presupuesto plurianual.

C. Se registrarán los gastos devengados como se pronostican en las nuevasdirectrices y reglamentos, el Flujo de Caja coincidirá con los devengados.

D. Modulo de Compromiso del SIAF: El trabajo de consultaría para el desarrollode un modulo de compromiso en el SIP y SICO se llevará a cabo en el marcode PROFOMAF.

E. Control Físico de los Activos: Se contratarán servicios de consultaría en elmarco de PROFOMAF para trabajar con el modulo de inventario (paraprogresar en la preparación del SABYS) junto con una evaluación de la Leyde Productos y Servicios.

F. Uso sistemático de principios de contabilidad generalmente aceptados:Durante el año 2003, el Plan de Cuentas fue actualizado y se esta trabajandopara implementar un único código de cuentas.

G. Consolidación de los Estados Financieros: El decreto regulador de la Ley dePresupuesto incluye instrumentos que mejoran el cumplimiento con losEstados Financieros que se informan por medio de las entidadesdescentralizadas. En el primer semestre de 2004 las entidades que sepresentaron demostraron mejor cumplimiento.

H. Cumplimiento efectivo con sanciones pronosticadas en la Ley deAdministración Financiera: El Gobierno considera que la Ley actualpronostica marcos que tipifican bien los crimines y por lo tanto no esnecesario progresar con la aprobación de otra ley complementaria oespecifica. Por el contrario será necesario asegurar el cumplimiento efectivocon las sanciones.

1. La extensión del SIAF a las entidades recaudadores de los ingresos: Laextensión del SIAF a estas agencias está en estudio para determinar losrequerimientos para su implementación. La ejecución de la extensión serállevar a cabo a través de PROFUMAF.

J. Revisión ex ante: (i) el decreto regulador de la Ley de Presupuesto del año2004 no incluye revisión ex ante obligatoria, y (ii) el decreto que regula a laAGPE y las auditorias internas institucionales no requiere controles ex ante.

K. Normas y Procedimientos de la Auditorias Internas: Las normas de auditoriasy el Manuel de Procedimientos están en preparación. No se ha desarrolladoun Plan de Capacitacíón sistemática por la AGPE pero en un período corto secontratara a expertos en el marco de PROFOMAF.


IV. Contraloría General de la Republica (CGR)

6. El Representante Permanente en Paraguay del Banco Mundial, Peter Hansen, asistió a lareunión con el Contralor General.

7. Como en el caso del Ministro de Hacienda, el Contralor General aceptó el borrador delCFAA. Hubo acuerdo en los puntos que incluyen una propuesta de Plan de Acción en lamatrice la cual es parte de la CFAA.

8. No obstante, hay una cantidad de observaciones por parte de las autoridades del CGR,que se resumen en los siguientes puntos:

A. Se sugirió que el CGR además de ser Auditor General sea la EntidadFiscalizadora Superior.

B. Hay necesidad de anexar la observación sobre la actitud de tolerancia hacia lacorrupción que se incluye en la evaluación y que va en detrimento de la integridadde la administración y de mencionar explícitamente los avances que se hanobservado para combatir la corrupción.

C. Se necesita resaltar el hecho de que el CGR está progresando en el uso de lasnormas de auditoria internacionales.

D. Hay necesidad de mencionar que en muchos casos la CG no puede rechazar deejecutar las auditorias pedida por el Congreso, el Poder Ejecutivo u otras fuentes(en muchos casos hay fechas fijas obligatorias para iniciar investigaciones.)

E. Se mencionó que el CGR está realizando un proceso para modificar susreglamentos orgánicos como parte de una iniciativa de modernización.

F. Cabe resaltar que las funciones de CGR se realizan en aproximadamente 830instituciones. El cuerpo de auditores está formado por aproximadamente 240profesionales y que su presupuesto no ha aumentado desde el año 1997. En estecaso, se podría realizar un análisis comparativo para investigar el déficitinstitucional y fortaleza.

9. La Misión comparte las observaciones realizadas y las incluye en la CFAA final, como seacordó con el CGR.

V. Auditoria General del Poder Ejecutivo

10. El Auditor General acepta las observaciones realizadas en la CFAA porque sus hallazgoscoinciden con sus propios diagnósticos realizados entre noviembre de 2003 y marzo de2004.

11. Con respecto a los avances y a la situación actual del Plan de Acción propuesto por lamatrice (que se incluye en la CFAA), se ha observado lo siguiente:


A. Manual de Auditoria: Los manuales se prepararán con la ayuda de la asistenciatécnica del BID. Hay una propuesta de cooperación técnica de donación por parte deesta entidad para ayudar en el proceso de la preparación de las manuales.

B. Programa de Capacitación: Se ha preparado un Plan Piloto de una duración de 18meses. Este plan contempla la capacitación para 5 ministerios y 5 entidadesdescentralizadas. Se pronostica que el proceso de capacitación se completará con unacooperación técnica de donación del BID la cual está en la fase de aprobación.

C. Perfiles de Trabajo: El Decreto 1249 establece los requisitos mínimos para losprofesionales responsables de llevar a cabo las auditorias internas. Se pronostica quehabrá un progreso continuo en este séctor en el futuro.

D. Control Ex Ante: La posición del auditor no es de insistir sobre revisiones ex ante quese basan en las recomendaciones y su no obligatoriedad establecidas por el Decreto1249.

VI. Conclusiones

12. La Misión quisiera resaltar el progreso que se observó desde el comienzo de lapreparación de la CFAA. Los esfuerzos de las áreas del Gobierno relacionadas con laAdministración Financiera y con la CGR han sido loables.

13. Es también importante mencionar el alto nivel de aceptación y consenso con loshallazgos y sugerencias que surgen de esta evaluación, así como el Plan de Acción queresulta.

14. Otros puntos para mencionar son aquellos citados por el Vice Ministro Gómez en lareunión de apertura de la Misión, donde entre otros puntos mencionó: (i) se alcanzó el nivelmás alto en la recaudación de ingresos en el mes de julio, (ii) se alcanzó un superávit despuésde más de 10 años (en el mismo mes), (iii) se mejoró la ejecución del presupuesto, (iv) sepercibió una mayor transparencia, particularmente en los procesos de transferencias, (v) lapresentación realizada por el Ministerio de Hacienda de un informe de "accountability"público. El Sr. Vice Ministro continuó explicando que estos y otros alcances contribuyen aque haya un escenario macroeconómico más estable que aún tiene que repercutirse másdirectamente en los ciudadanos, a pesar de ello, el país va hacia la dirección correcta.

15. La matrice del CFAA sobre las medidas de administración financiera pública representael Plan de Acción definido en esta área. Esta matrice es la base por el seguimiento paramejorar las metas de la administración financiera pública establecidas en la estratégica delpaís del Banco Mundial (CAS). Para lograr estas metas, el país podrá conformarse con lo quesea establecido en el CAS.


VII. Próximos Pasos

16. Una revisión final del CFAA se llevará a cabo en los próximos días y la emisión deldocumento está programada para finales de septiembre.

Asunción, 25 de agosto de 2004

Miguel Gó«I Paul SiskViceminist de Adninistración Financiera Espocialista en Gestión Financier

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