Reforma universitaria de los '90. Análisis en tomo a los decretos,normativas y la Ley de Educación Superior de 1995

Alejandra Martinetto'

Universidad de Buenos Aires

Resumen

a finalidad del presente trabajo es analizar cómo impactó la profunda reforma del

Lestado de los '90s sobre las regulaciones y leyes promulgadas durante los dos gobier-nos del Dr. Menem para el sector educativo, particularmente en el nivel universita-

rio y, tangencialmente, en el área de investigación en e y T. En primer lugar trataré deelaborar una breve descripción del desarrollo del Estado de Bienestar en Argentina (EB), sucrisis y la posterior implementación de los modelos más legitimados en esa década en ma-teria' económica que, junto con las políticas públicas, en general conformaron un nuevoestado con características diferentes al anterior modelo y que, creo yo, persisten en laactualidad. Se concluye que la historia de la universidad pública argentina acompañó laevolución de los sectores de políticas sociales en sus diferentes formas de intervención delestado. En la actualidad, la institución se halla inmersa en una profunda crisis, no solo dedesfinanciación, sino también de inmovilidad frente al desafió de un cambio en su estructu-ra burocrática y de la formación tanto de profesionales como de nuevos cuadros académi-cos. Se concluye con Pablo Gentili, que la privatización amenaza la autonomía intelectual y,con ella, la posibilidad de que las universidades sean algo más que fábricas de diplomas oagencias de empleo.

Palabras clave: Menem, universidad, estado de bienestar, nuevos modelos económicos,privatización.

Summary

This essay pretends to analyze the impact of the state reform of the 90s in Argentina withemphasis on the education system and particularly on the university and on research and technologyprograms. A brief review is presented ofthe development the Argentinian Sta te of Wellbeing and itscrisis, with the further installment of the new economic model that, J believe, persist up to today. Jconclude that the history of the public university of Argentina accompanied the evolution of thesector of public policies but today the institution is immersed in a profound crisis due not only to

Investigadora del USACYT. Integrante del CCC, Departamento de educación. Grupo de investigaciones sobre la privatizacióndel conocimiento. Maestranda en Políticas Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales- USA, licenciada en Ciencias dela Educación, Facultad de Filosofía y Letras- USA. Mail: alejandra@lpp·buenosaires.net

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~_-;~" budeet but also to incapacity to respond to the chal/enge of changing bureaucratic and academic_iructures. Pablo Gentili isfinally cited to conclude that privatization is amenace to intellectual autonomy and··.í hout this the possibility for the university to become something more than afactory of certificates or ajob sagency is remote.

Key words: Menem, university, state of wellbeing, new economic models, privatization.

Desarrollo y crisis del Estado de Bienestar

Desde el punto de vista de los tres modelos de EB expre-sados por G. Esping Andersen (1993)1, se puede afirmar queen Argentina se dio un desarrollo de EB del tipo corporativistaa partir de los años '40. Previamente hubo un desarrollo depolíticas focalizadas tal vez más cercanas al modeloasistencialista liberal con base en las leyes de pobres de Ingla-terra de 1601 en adelante. Fue la época del desarrollo delmutualismo, basado en los formatos generados por las distin-tas asociaciones de inmigrantes que desde fines del siglo XIXhabían arribado a estas tierras. Este tipo de instituciones se-rían la base del sistema de salud desarrollado posteriormente.En cuanto a la educación, la sanción de la ley 1420 que garan-tizaba educación primaria, gratuita, laica y obligatoria paratodos los niños de la nación hasta los 14 años, resultó una leyde avanzada para su época. Propendió en una alfabetizacióngeneralizada y una cobertura de educación primaria para unalto porcentaje de la población correspondiente, en pocos años.Por otra parte, el sector laboral tuvo sanción de leyes de pro-tección del trabajador en los primeros años del siglo XX, traslas luchas obreras por mejoras salariales y de condiciones detrabajo. En parte, esto se debió a la gran actividad sindicalgenerada en un principio por los inmigrantes que se fueronorganizando alrededor de una incipiente industria y del co-mercio. También tempranos fueron los primeros logros enmateria previsional, más bien ligados a las corporaciones conmás poder en el país, como es el caso de la Iglesia católica ylos militares.

Esa era la situación hasta el primer gobierno de Perón du-rante el cual se comenzó a dar la industrialización por sustitu-ción de importaciones que generó una situación económicafavorable y que casi logró el pleno empleo en Argentina. El

modelo se basaba en el pleno empleo masculi-no y la mujer accedía a los beneficios a travésde su marido; debían estar casadas legalmente.Por lo tanto se beneficiaba a la familia nuclear(imprenta corporativa de la Iglesia Católica). Lossectores sociales de poder mantuvieron su su-premacía en el manejo de las políticas públicas.Para el caso de la educación en particular, elprincipio rector seguía siendo el universalismoy Argentina llegó a tener los indicadores másaltos de la región en cobertura de educaciónprimaria y media y buenos indicadores del nivelsuperior, que no tenían (ni tienen) una cobertu-ra universalista. Este modelo, con algunos cam-bios según el sector del cual se trate, siguióvigente hasta entrados los años '70 en que lacrisis económica comenzó a socavar los bene-ficios sociales que garantizaba el Estado. Ya enlos '80 el sistema social se encontraba en unacrisis profunda y esa es la situación a comien-zos de los años 90 en que se comenzó aimplementar la llamada reforma del estado.

Si se toma ahora la evolución de los dere-chos de la ciudadanía de T. H. Marshall (1949)2,se puede afirmar que en América Latina en ge-neral y en Argentina en particular, la ciudadaníase da en forma restringida. Particularmente parael caso de Argentina, nuestro país está consi-derado entre los países pioneros en el desarro-llo de la ciudadanía según la topología de MesaLago (1998), por el grado de desarrollo a tra-vés de la historia que se da en la incorporaciónde distintos grupos ocupacionales en las lógi-cas de los sistemas preexistentes configuran-

Los modelos son: 1: Socialdemócrata: mayor fusión entre trabajador y bienestar social; Idea base: ciudadano. Ejemplos:países escandinavos. 2: Corporativo: Figura del trabajador asalariado; conservación de los diferentes status; supuesto depleno empleo masculino. Ejemplos: Alemania, Francia, Italia. 3: Liberal: Planes socales mínimos estigmatizadotes;sistema estratificado en dos clases; idea base: el mercado regula. Ejemplos: USA, Canadá, Australia.

Marshall distingue tres formas de ciudadanía en los estados modernos: 1: Ciudadanía civil: proviene de la RevoluciónFrancesa; derechos legales (libertad de expresión, de profesar un culto, de propiedad, y de ser juzgado por la ley). 2:Ciudadanía política: Derecho a participar en el ejercicio del poder político (derecho al sufragio, a ser elegido paradesempeñar un cargo público). 3: Ciudadanía social: (después de 1940) derecho a gozar de un nivel mínimo de vida, debienestar y de seguridad económica.

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do un sistema fragmentado. Gran parte del sis-tema fragmentado responde a iniciativas del es-tado en distintos momentos históricos y eco-nómicos del país. Esta afirmación es coheren-te con el desarrollo descrito más arriba. Ar-gentina históricamente fue logrando los dere-chos de ciudadanía casi paralelamente con al-gunos países de Europa y en algunos casos,mucho antes que varios países de la región.Esta situación contribuyó a la evolución del EBcon las características particulares que adqui-rió en el desarrollo de las políticas, según elsector y los grupos sociales que intervinieran.

Esta breve descripción no exhaustiva del EBen Argentina es necesaria para comprendercómo se desarrolló la crisis del mismo y el pro-fundo cambio de modelo no solo en materia depolíticas sociales sino en todos los ámbitos delEstado.

A partir de los '90, para la ortodoxia quepromovía las transformaciones en las políticaspúblicas y en los mercados latinoamericanos,Argentina fue considerada como uno de loscasos más exitosos por el alcance y rapidez delos cambios-rl,o Vuolo, 1998). El indicador másnotable de este fenómeno fue que la economíapasó de un proceso hiperinflacionario en 1989-90, a una tasa de inflación casi nula en los años93-98.

Pero este indicador constituye solamente eldato más conocido de un proceso de profundatransformación de los principios de organiza-ción social que podría ser uno de los más lla-mativos de América Latina y del mundo. Algu-nos de estos cambios son, para Lo Vuolo, lossiguientes: la privatización de prácticamentetodas las empresas públicas que prestaban ser-vicios de uso económico masivo (teléfonos, gas,electricidad, agua, transporte, siderúrgicos);promoción y apertura al libre movimiento decapitales; reducción abrupta de aranceles a laimportación y remoción de la mayoría de lasbarreras no tarifarias, con lo cual la economíase abrió totalmente al comercio exterior, al tiem-po que avanzó en la conformación de un acuer-do comercial de preferencias con países veci-nos (Mercosur); desde comienzos de 1991 seimplementa la Ley de Convertibilidad entre lamoneda local y el dólar, ligándose la oferta

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monetaria con una cobertura casi plena de las reservas delBanco Central y cierta proporción de los títulos en monedaextranjera emitidos por el gobierno; fuerte cambio de preciosrelativos a favor de bienes y servicios comercializables; re-programación de la deuda externa comprometiéndose al cum-plimiento estricto de pagos en el contexto del Plan Brady,junto con nuevo endeudamiento que aumentó a más del dobleel monto de comienzos de la década del '80; cambios profun-dos en la legislación laboral. reduciendo la estabilidad en elpuesto de trabajo, incorporandr figuras de empleo por tiempoparcial y limitado (promocionadas fiscalmente). bajando loscostos de contratación y despido, aliviando las responsabili-dades del empleador frente a accidentes laborales y quiebrasde empresas; todas las políticas sociales se vieron afectadaspor la promoción e imposición de transformaciones en susformas de funcionamiento, degradación de sus fuentes definanciamiento, cambios en la administración, en el régimende acceso y el tipo de beneficios. (Lo Vuolo, ídem.).

Estos cambios y otros, son los que modificaron profun-damente el régimen de Estado de Bienestar que Argentina tuvovigente por casi cuatro décadas, con las particularidades pro-pias de los arreglos institucionales que tuvieron lugar en eselapso, tallo expresado anteriormente. Desde la visión de algu-nos autores, Argentina durante las presidencias de Carlos S.Menem (1989-1999), sería el caso latinoamericano más afíncon las "revoluciones neoconservadoras" anglosajonas(Retrechment del EB de Reagan y Tatcher en USA e Inglaterrarespectivamente). Se da como un ejemplo de desmantelamientoextremo:

l. En uno de los EB más desarrollados de América Latina.2. A diferencia del paradigmático caso chileno, se corres-

ponde con un ambiente de plena vigencia de las institucio-nes formales, típicas de la democracia liberal.

3. Las políticas de retracción son aplicadas por una coaliciónde poder conducida por el mismo partido político y granparte de las fuerzas políticas y sociales responsables deldesarrollo del tradicional EB. (Lo Vuolo, ídem.)

Podemos afirmar con el autor, que esta experiencia es unade las más representativas del tipo de políticas que en materiaeconómica y social impuso la llamada "Nueva Ortodoxia" queen los últimos años de la década del '90 detentó la hegemoníaen el manejo de los recursos políticos, económicos y simbó-licos. Con "nueva ortodoxia" nos referimos al sistema de ideasy políticas públicas propuestas por el Consenso de Washing-ton para América.

También resulta imprescindible aclarar que la aplicaciónde políticas neoliberales por parte del Estado argentino nocomienzan con los gobiernos de Menem, sino que tiene su

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origen en la última dictadura militar, durante la cual se irn-plementó, una vez más, la política del libre marcado, lograndouna invasión de productos importados, en detrimento de laindustria nacional, a la vez que se realizaba la primera transfe-rencia de servicios a las provincias (sobre todo en los secto-res salud y educación) sin la correspondiente transferencia depresupuesto para gestionarlos. Este modelo, implementado porMartínez de Hoz, siguió vigente en la década siguiente y seprofundizó al constituirse el gobierno neoconservador en alianzacon grupos económicos dominantes en el país llevando a cabola política económica mencionada anteriormente.

Por otra parte, se debe resaltar la importancia del manejode los recursos simbólicos sin los cuales este plan no habríatenido éxito, ya que el gobierno logró generar un consensogeneral que amparó el proceso de profunda reforma sin pre-sentar demasiadas críticas o conflictos hasta el año 19973•

Asimismo, los comportamientos del mercado de trabajose reflejaron en la distribución del ingreso. Entre 1980 y 1991,Ydada la hiperinflación, la participación en el ingreso del 40%más pobre de los preceptores del Gran Buenos Aires cae del17,1% al 14,1% mientras que la del 10% más rico crece del28,7% al 35,9%. Ya en el Plan de Convertibilidad, y con elefecto conjunto del fuerte crecimiento del ingreso global y laestabilización del valor de la moneda, aumentó el valor abso-luto' del ingreso de todos los estratos. Pero al analizar estainformación se aprecia que el crecimiento fue desigual: entrelos meses de octubre de 1991 y 1994, el ingreso familiar percápita real del décimo más pobre solo registra un 5,3% decrecimiento, mientras que el décimo más rico llega al 13,7%.(Barbeito y Rodríguez, E., 1995)4.

Por lo tanto, a mediados de los '90 se observan Índicescasi tan regresivos como los de la hiperinflación del '89; en1994-1995, los cuatro décimos más bajos de la distribuciónmostraban una participación menor que la que tenían en 1991.La cuestión es que en este periodo no se debe al aumentoacelerado de los precios como ocurrió durante la hiperinflación,sino que está ligado a un proceso de reestructuración delmercado laboral, que muestra nuevos factores estructuralesde inserción de las personas en dicho mercado.

Paralelamente a este proceso, se produjo unaumento en el número de hogares con ingresosinferiores al valor de la línea de pobreza. A par-tirdel piso del 13% de 1993, este valor comienzaa crecer nuevamente. Pero no sólo es importanteverificar este dato sino observar los cambiosen su estructura, en los procesos de reproduc-ción y en los modos en que la pobreza afecta laestructura social en su conjunto, aunque es untema que exc de la finalidad del trabajo.

Quedaba así conformada la sociedad argen-tina en los años en que se implementan las re-formas educativas a analizar.

1. El sector educación:

Dentro del contexto general que venimosdescribiendo, el sector educativo vivió un proce-so de profunda reforma, a partir de la sanciónde las siguientes leyes que se llevaron a cabo alo largo de los dos gobiernos de Menem: detransferencia de los servicios de enseñanza mediay superior del Estado Nacional a los EstadosProvinciales (1992); la sanción de una nuevaLey de Educación - la Ley Federal de Educa-ción - (1993), que brinda el marco legal para lapuesta en marcha de la autodenominada "Trans-formación Educativa" (1994), que incluyó unareforma curricular, un cambio en la estructuradel sistema educativo y un incremento en la obli-gatoriedad escolar (de 7 a 1O años); la modifi-cación de la formación docente y la necesidadde "reconversión laboral" de los docentes enejercicio, por señalar algunos de sus aspectossobresalientes; la elaboración de variados in-tentos de flexibilización laboral docente, desti-nados a una supuesta "profesionalización do-cente": proyecto Sozio (1995), proyecto Decibe(1997); avances en proyectos de nuevos tiposde privatización (Escuelas charter en la provin-cia de San Luis) fueron algunos de los hitos' .

Con respecto a este punto, se pueden recordar los aportes que 1mmanuel Wallerstein realizó al caracterizar el capitalis-mo histórico, en el cual la acumulación de capital ha supuesto siempre una tendencia generalizada y creciente hacia lamercantilización de todas las cosas. Por lo tanto, la expansión y generalización del universo mercantil impacta no sóloen la realidad de las "cosas materiales" sino también en la materialidad de la conciencia. (Gentili, 1997). De estamanera, los sujetos en la medida que introyectan el valor mercantil y las relaciones mercantiles como patrón dominantede interpretación de los mundos posibles, aceptan el mercado como aquel ámbito en el cual "naturalmente" los indivi-duos pueden desarrollarse como personas humanas.

Citado Lo Vuolo, R. (1998)

Para ampliar información sobre las leyes y reglamentaciones se puede consultar la página web de CTERA: http://IN IN IN .ctera.c«; .arldocumldocum. htm

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Cómo Hacemos lo que Hacemos en Educación Superior

=-: la Ley Federal de Educación del año 1993r se ejan sentadas las bases de la educación- _ or. dentro del principio de "subsidiariedad

Estado" (Paviglianitti, 1996). De esta ma-- _:a función del estado pasa a ser "favore-

" desarrollo del sector privado a través de- .ias pedagógicas, organizativas y financie-

se materializa en las principales disposi-.r referidas al sector privado" (Paviglianitti,~ 96).

:' esulta interesante tener en cuenta que en_ -ongreso de la Nación con anterioridad al

o del proyecto del Poder Ejecutivo Nacio-PEN), por iniciativa de los legisladores en-

== : 9 8 y 1991 se habían presentado siete pro-:---:as le ley general o federal. De los proyec-

o fue presentado en el Senado y los otros_=.s en la Cámara de Diputados: dos por la Unión:1 'ica Radical (UCR), dos por el Partido: .rsticialista (PJ), uno por la Democracia Cris-

ana y el otro por la UCR y el partido Socialista-:"-nificado.

Sin embargo, el proceso de sanción de laLey Federal de Educación recién se inició conel envío por parte de! PEN al Senado de la Na-ción de un proyecto de Ley Federal de Educa-ión, durante el Ministerio del Prof. Antonio

Salonia, el cual "se orientaba por el principiode subsidiariedad del Estado en los términosen que lo sustenta la Conferencia EpiscopalArgentina, junto con una politica de reducciónglobal de los recursos públicos destinados a laeducación pública '', (Paviglianitti, 1996). Lue-go de una dura disputa por los términos de losdistintos capítulos entre lo votado en Diputa-dos y modificado en e! Senado, el 14 de abril de1993 se sanciona la Ley Federal de Educaciónbajo el N° 24.1956.

Los principales focos de resistencia a la po-lítica educativa implementada por el gobiernomenemista a partir de! conjunto de leyes y mar-cos normativos y la movilización de recursos yestamentos públicos implicados en la "Trans-

formación Educativa" estuvieron centrados principalmente en:los proceso de descentralización de lo servicios educativos,a los que los sindicatos docentes denunciaban como una es-trategia de las políticas educativas neoliberales para compen-sar la pérdida de legitimidad del Estado na ional ante su inca-pacidad para responder de forma a riva a las crecientes de-mandas sociales, y para descomprimir el conflicto social ydocente ocasionado por las medida de ajuste estructural y dereforma del sistema escolar; y, la Ley Federal de Educación. ala que los sindicatos docentes (sobre todo lo de CTERA)identificaban con la tentativa del gobierno por cristalizar unmarco legal que legitimara la reforma educativa que lo orga-nismos de crédito internacional imponían, sin resistencia gu-bernamental en el contexto nacional y regional, así como conla pretensión de ciertos sectores por "privatizar y mercantili-zar'" la educación, desdibujando su tradicional carácter pú-blico y de derecho social. Al mismo tiempo se daba la reformaen e! nivel universitario que es el punto central que nos ocupa.

11.El caso universitario:

En este punto trataré de analizar las reglamentaciones dic-tadas en la década del '90 y particularmente la Ley de Educa-ción Superior (LES), sancionada en 1995, desde las conse-cuencias políticas y educativas que tuvieron para e! nivel deeducación superior en Argentina.

Para comprender el contexto en el que se dio la discusiónpor la sanción de la LES, es importante rescatar, brevemente,en e! contexto internacional y regional en los '90, la historiade la universidad argentina. Una buena y breve ilustración esla que realiza Atilio Borón en su ponencia de La Habana deeste año. En el comienzo de la misma el autor sostiene:

"Las universidades representaron un papelfundamental alo largo de toda la historia de América Latina y el Caribe(ALC), desde los primeros a110sde la colonia hasta el presen-te. Unas pocas fueron creadas inmediatamente después de laconquista, en la primera mitad del siglo XVI, bastante antesde la creación de algunas de las más renombradas universi-dades de Europa y Norteamérica. Esto significa que nuestrasuniversidades son una parte inherente de nuestra historia y eneste sentido seria dificil encontrar un evento o un hecho prin-cipal en la historia de nuestros paises sin notar en él/as hue-llas de la universidad. Debido a su crucial papel en la educa-ción de los sacerdotes, abogados, administradores, doctores e

Para ampliar la información sobre la ley federal de Educación se puede consultar en la página del Ministerio de ed -::::-Ciencia y Técnica de la Nación. Link: http://www.me.gov.ar/leyfederal/

Entendemos por mercantilizar: el concepto extraído de los escritos de Friedman & Friedman, principalmente s::::-= '"idea de la educación como un servicio, que como tal, compite en el mercado por el mejor precio y calidac: _._=-consecuencias derivadas de dicho concepto.

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ingenieros necesarios para gestionar a los vastos imperiosque Esp aiia .\ Portugal habían fundado en esta parte delmundo. los universitarios ejercieron un rol crítico durante lasguerras coloniales y de la Independencia a comienzos del si-g'-o .i.Ir y /05 gobiernos nacionales que les siguieron. Ya a[O'?: 'enzos del siglo XX, la rebelión contra el orden oligárquicotradicional estalla con la Reforma Universitaria realizadaen Córdoba, Argentina en 1918, la cual inflamó las concien-cias de las crecientes clases medias y de los sectores popularesen todo el continente generando importantes cambios socia-les, económicos y políticos en casi todos los países de la re-gión". (Borón, A: 2004)

Particularmente, en Argentina la reforma universitaria del, 18 incidió en la historia posterior de las universidades nacio-nales, así como en otros países de la región.

Después de la década del 80, los gobiernos de los paísesde América Latina en el Consenso de Washington establecidoentre los economistas neoconservadores y algunos organis-mos internacionales, tal como ya adelantamos, acordaron lasnuevas políticas a seguir para lograr el dinamismo económi-co, explicando la causa del fracaso económico y el atraso enmateria científico-tecnológica a partir del modelo económicoy de industrialización que se venía adoptando, caracterizadopor la asignación ineficiente de recursos fiscales, el interven-cionismo-estatal y el proteccionismo, que impidió el libre fun-cionamiento de los mecanismos de mercado y la acción de lacompetencia, considerados éstos como factores claves de lareactivación económica y el consecuente desarrollo indus-trial. Las prescripciones políticas fueron entonces:privatizaciones, apertura comercial y financiera, desregulación,y fundamentalmente reducción del gasto fiscal.

Como antecedentes al proceso de sanción de la LES enArgentina, es importante destacar, ya a partir de 1993, la crea-ción de la Secretaría de Políticas Universitarias, a través de lacual, el por entonces Ministerio de Cultura y Educación, mo-dificó la estrategia de definición de políticas para el sector. Deun primer momento en donde las propuestas del Poder Ejecu-tivo se basaron en discursos más que en definiciones, se pasóa la aplicación concreta de políticas parciales, diseñadas porlos nuevos equipos técnicos del Ministerio y establecidas através de decretos o resoluciones, que cambiaron, en esen-cia, el funcionamiento de la casas de estudios. Estas modifi-caciones se encontrarían en el Proyecto de Ley de EducaciónSuperior que posteriormente enviara el PEN al Congreso.(Paviglianitti, 1996).

Las grandes líneas de políticas propuestas por el Ministe-rio de Cultura y educación en materia universitaria duranteeste período se refieren a modificaciones de orden:

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Institucional: Creación de la Secretaría dePolíticas Universitarias; creación de losConsejos de Planificación Universitaria Re-gional; creación del Consejo Nacional deEducación Superior; otra medida es la limi-tación a las universidades nacionales parala creación de nuevas sedes o unidades aca-démicas (solo podrán crearlas con la autori-zación del Consejo Interuniversitario Nacio-nal <CIN». También se establece una nue-va reglamentación de la Ley de Universida-des Privadas N° 17504.

al régimen laboral: se da a conocer el do-cumento Bases para la discusión del régi-men Laboral Docente,junto con un proyectoque establece, entre otras cuestiones, nue-vas categorizaciones y dedicaciones del per-sonal docente, las características de la ca-rrera académica, un nomenclador salarial yel régimen de licencias. El decreto 1610/93establece un criterio de asignación de unadicional mensual remunerativo nobonificable aplicable a los cargos de profe-sores y auxiliares con dedicaciónsemiexlusiva y simple. Asimismo se creamediante el decreto 2427/93 el programa deincentivos a docentes investigadores. En elproyecto de Presupuesto Nacional para elejercicio 1995 el Poder Ejecutivo Nacionalpropone la descentralización salarial de lasuniversidades nacionales. De esta manera,las casas de estudio deben determinar el ré-gimen salarial y de administración de perso-nal y representar a la parte empleadora enlas negociaciones colectivas de trabajo.

en el financiamiento y gestión económi-co- financiera: el PEN envía al Congreso elProyecto de Ley de modificación del Régi-men económico- financiero de las Univer-sidades Nacionales, en forma separada yprevia al proyecto de Ley de educación Su-perior. También se determina la modifica-ción de la administración financiera y desistemas de control en la AdministraciónPública Nacional establecida en la ley24.156. Hay que tener en cuenta que una delas fuentes de financiamiento privilegiadaspor el PEN en ese momento fueron los or-ganismos multilaterales de crédito, como porejemplo el Crédito del banco Mundial-

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BIRF, de 150 millones de dólares destinadoa mejorar la capacitación docente, desarro-llo de posgrados, fortalecer las ciencias bá-sicas e ingenierías y apoyar los proyectosde reforma global de universidades media-nas. En el marco de la crisis fiscal de 1994,el PEN establece una disminución de losmontos de las partidas asignadas a educa-ción mediante el decreto 2360/94.

De orden académico: básicamente se cen-tra en el tema de la evaluación de la cali-dad, ya incorporado por el Ministerio de edu-cación en 1991 a partir de la ejecución delSubproyecto 06 del Banco Mundial. El Mi-nisterio fija criterios y promueve la firma deconvenios en los que el PEN se compro-mete al financiamiento de dicha tarea a tra-vés de la firma de convenios- tipo con cadauniversidad. La autoevaluación la financiala universidad, la evaluación externa, el Mi-nisterio de Educación. A partir del Decreto256/94 se reglamenta la atribución del mi-nisterio de Cultura y educación con respec-to a la determinación de la validez nacio-nal de estudios y títulos y las habilitacionese incumbencias profesionales. También secrea el Programa de Mejoramiento del Sis-tema de Información Universitaria a travésde la resolución N° 1069/93. (Paviglianitti,1996).

La Ley de Educación Superior", sanciona-da finalmente bajo el N° 24.521, después dearduas discusiones en ambas cámaras y de in-troducir cambios en el proyecto inicial por lapresión ejercida por distintos actores del ámbi-to académico que no se detallarán en este aná-lisis. Con ella se cristaliza un proyecto políticoeducativo tendiente a la instalación de un mo-delo universitario competitivo entre las institu-ciones del nivel, potenciando la fragmentacióndel sistema de educación superior en su con-junto y cercenando, en cuestiones académicasy de gobierno, la autonomía universitaria al otor-

gar control político al PEN.(Fernández, M.A. y Ruiz, G.,2002).La ley convalida las medidas previas del PEN antes mencio-nadas a través de la creación de instancias de control y eva-luación de las actividades realizadas en las universidades na-cionales.

La LES fortalece el centralismo político al institucionalizarmecanismos de intervención por parte del poder político en lavida universitaria, cercenando la autonomía efectiva con quedeben contar las universidades nacionales. En este sentido,determina los contenidos curriculares mínimos para la for-mación del nivel superior, la especificación de las funcionesde los órganos de gobierno y el fortalecimiento de las instan-cias unipersonales de gobierno con lo cual quiebra una de lasconquistas más valoradas e innovadoras de la Reforma de1918, antes mencionada: el cogobierno universitario. Por otraparte, la ley introduce las lógicas y preceptos empresarialespropuestos por diversos organismos multilaterales de crédito,tales como la desregulación docente (que ya se planteaban enlos decretos que anteceden a la Ley) y la búsqueda de fuentesalternativas de financiamiento, contemplando, entre ellas, elarancelamiento de los estudios de grado en contradicción conel principio de gratuidad de todos los niveles establecido en laConstitución nacional.

Para seguir con la lógica de los temas centrales que modi-fica la ley, analizaremos los artículos referidos a: gobierno ycoordinación, autonomía universitaria, régimen econórnico-financiero, títulos habilitantes y evaluación y acreditación.

Se puede definir a la ley 24.521 como "una leyreglamentarista, del tipo de las normas propias de gobiernosautoritarios, ya que dadas las prescripciones sobre: regulari-dad de estudios y condiciones de ingreso en las universidadescon más de 50.000 estudiantes (artículo 50'), títulos de do-centes (artículos 36° y 39'), órganos de gobierno (artículos52~53~54~55'), entre otros, avanza sobre lo que ha sido yes en el seno de la comunidad universitaria democrática elprincipio de plena autonomía ". (Fernández, M.A. y Ruiz, G.,2002).

También se la puede considerar como una ley de procedi-mientos y organismos más que como programática, ya que laley y sus decretos reglamentarios estipulan las formas de con-formación y funciones de los órganos de gobierno (artículos

Cuando se aprobó la Ley de Educación Superior (1995) que otorga a las universidades plena autonomía administrativay en la asignación de recursos internos, gestión de personal y selección de estudiantes; se autoriza el cobro de colegiaturasen las entidades públicas; se establece un marco común para los sectores público y privado a través de la ComisiónNacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), entre otros aspectos. De forma concomitante, esemismo año el Banco Mundial autorizó un financia miento de 240 millones de dólares como base para Programas especia-les. El texto de la Ley puede verse en la dirección de la Secretaría de Políticas Universitarias (http://www.spu.edu.ar/homespu/home.htm)

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52° a 55°), los mecanismos de evaluación y acreditacióninstitucional y académica (artículos 44° a 47°), y los criteriospara la apertura y cierre de sedes de las instituciones (decretoPEN 1047/99).

En cuanto al tema de los organismos, la ley convalida losya mencionados anteriormente como antecedentes, más losque existían previamente:

El CIN y el Consejo de Rectores de Universidades Priva-das (CRUP), estaban en funciones desde administracionesanteriores, pero tanto los Consejos regionales de Planifica-ción de educación Superior (CPRES) como el Consejo Na-cional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU),fueron creados durante la gestión menemista como mecanis-mos de control bajo la forma de organismos de "coordina-ción, consulta y/o evaluación", que terminaron siendoconvalidados por la ley. Los CPRES fueron creados por Re-solución ministerial N° 1618/93 con el fin de coordinar lasuniversidades públicas y privadas, con los gobiernos provin-ciales, el contexto regional y social, teniendo entre sus fun-ciones la de analizar y sugerir políticas de articulación entrelosdistintos niveles del sistema educativo, y examinar las ofertasde formación superior.

Para el caso de la CONEAU, había un antecedente que erala Comisión de Acreditación de Posgrados (CAP), creada en1994por el PEN. La cual había realizado una convocatoria en1995 para la acreditación de maestrías y doctorados acadé-micos, dictaminando sobre la acreditación de 300 programasde posgrados, que se presentaron a dicha convocatoria. Unavez sancionada la ley de educación superior, el PEN transfiriódichos procedimientos de acreditación a la CONEAU dandopor concluida la tarea de la CAP.

De esta manera, el conjunto de estos organismos se cons-tituyó en instancia y ámbito de regulación de la actividad uni-versitaria, otorgándoles legalmente muchas funciones y atri-buciones que son cuestionables desde los márgenes de deci-sión y autonomía que caracterizaban a las universidades na-cionales.

Por otra parte, puede interpretarse que la ley favorece eldesarrollo de universidades privadas al permitirles acceso afondos públicos, igual que las universidades públicas al plan-tear la posibilidad de que las universidades privadas puedanobtener apoyos económicos para el desarrollo de proyectosde investigación (artículo 6°). También a partir del artículo75° que establece que todas las universidades, públicas o pri-vadas, pueden quedar eximidas de impuestos y contribucio-nes previsionales de carácter nacional. (Fernández, M.A. yRuiz, G., 2002).

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Podría pensarse que la ley 24.521 otorga alPEN atribuciones que son propias del Congre-so de la Nación, de la autonomía de las provin-cias y de las universidades nacionales, dado que,por ejemplo: en relación con las atribucionesque son propias del Congreso de la Nación laley no respeta lo establecido en el artículo 75°de la Constitución nacional al delegársele al PENlas funciones de coordinación y planeamientodel sistema (artículo 70°), o como en el artícu-lo 49° que establece como facultad de Ministe-rio de educación autorizar la puesta en marchade una universidad nacional creada por ley delCongreso. En el caso de la autonomía de lasprovincias, la ley la afecta en los incisos delartículo 15° en los que se disponen la articula-ción de carreras, residencias programas y am-pliación de la autonomía de las instituciones nouniversitarias de educación superior. Tambiéninvade la autonomía provincial al determinar lascaracterísticas de los planes de estudio (artícu-los 23° y 25°) y el ingreso y permanencia en lacarrera docente (artículo 20°). En cuanto a laautonomía de las universidades, el Consejo deUniversidades, CIN, y CRUP tienen funcionesde coordinación y consulta en algunos casos,reservándose el PEN la última decisión (porejemplo en el artículo 45°). También estos órga-nos de coordinación del sistema se constituyenen instancias con capacidad de adoptar medi-das resolutivas, afectando la autonomía de lasinstituciones universitarias, ya que tienen capa-cidad de producir dictámenes con caráctervinculante (decretos PEN 499/95 y 1047/99).

La Ley establece en el artículo 71° comoórganos de coordinación y consulta del siste-ma universitario los siguientes: el Consejo deUniversidades; el CIN, el CRUP y los CPRES.En el caso de la CONEAU, también puedeconsiderársela como parte del esquema del go-bierno del sistema de educación superior debi-do a que cumple significativas funciones; entreellas: la permanencia o cierre de universidades,institutos universitarios, carreras de grado yposgrado, como también la determinación de laviabilidad de proyectos institucionales futuros.(Fernández, M.A. y Ruiz, G., 2002).

A partir de lo descrito más arriba, se puedeconcluir que este sistema de gobierno tiene ungrado de complejidad muy grande dada por la

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cantidad de organismos y entidades existentescon atribuciones de gobierno y/o de coordina-ción y/o de consulta, no siempre bien delimita-das y a veces superpuestas.

En cuanto a la autarquía universitaria puededefinírsela como la capacidad que tienen lasuniversidades nacionales para administrar y dis-poner de los recursos asignados mediante la leyde presupuesto, así como también la capacidadplena para generar, administrar y disponer derecursos propios, obtenidos como resultado delejercicio de sus funciones esenciales.

Puede sostenerse que en lo relativo a la au-tarquía económico financiera de las institucio-nes universitarias nacionales, entendida comocomplemento inseparable de la autonomía, laLES no la garantiza ya que si bien en el artículo58° se confiere al Estado nacional la responsa-bilidad de asegurar los aportes financieros quegaranticen el normal funcionamiento de las ins-tituciones universitarias, se deja librado al po-der político la magnitud de los fondos necesa-rios para que las universidades cumplan los fi-nes para las que fueron creadas, al no estable-cerse ningún criterio al respecto. Por otra par-te, si bien se enuncia en el artículo 59° que lasuniversidades tienen autarquía económico- fi-nanciera, en el artículo anterior se establece quela distribución de los aportes del Tesoro Nacio-nal entre las Universidades Nacionales se harábajo la aplicación de criterios de eficiencia yequidad, subordinándose la repartición de fon-dos a interpretaciones que el poder político rea-lice de la realidad. Además se legaliza en dichoartículo 59° un criterio que rompe con la soli-daridad institucional al establecerse en el incisob la desregulación salarial entre las universida-des nacionales. También se legaliza la obten-ción de recursos adicionales a través de "con-tribuciones o tasas por los estudios de grado".La gratuidad de los estudios de grado es un pre-cepto constitucional, no soslayable bajo los ar-gumentos que plantean que la gratuidad atentacontra la equidad.

En resumen, se plantea el financiamientouniversitario como mecanismo de regulación dela actividad del sector así como su autonomía.Paralelamente se establece la desregulación eco-nómico- financiera de las universidades nacio-

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nales. En este contexto se generan y promueven fuentestemativas para el financiamiento universitario (entre ellas e'arancelamiento de los estudios de grado que aparece como uninstrumento que garantizaría la equidad de la educación supe-rior). Asimismo el PEN adquiere mayor centralizad (en des-medro del Congreso Nacional) en las instancias de distribu-ción del presupuesto. Desde el año 1993, se implementanmecanismos de distribución de fondos entre las universida-des basados exclusivamente sobre criterios de eficiencia en elgasto y la calidad educativa.

Estos breves ejemplos del articulado demuestran a las cla-ras el sentido de la política que el estado asumió al incentivarla sanción de la LES. Las consecuencias que ha traído paralas universidades nacionales ha sido el definanciamiento, lafragmentación del sistema de educación superior, la tenden-cia a la privatización del mismo, la venta de servicios a em-presas privadas para conseguir fondos propios, tendiendo a laprivatización de la producción del conocimiento, la descen-tralización del tema salarial, generando una baja en los ingre-sos de los profesores e investigadores, que se quiere paliarcon el pago atrasado de los "incentivos docentes" que mere-cen un capítulo aparte para su análisis, pero que constituyenmeros y magros pagos sin registro para redondear un sueldoempobrecido con el correr de los años.

Si asumimos en principio que lo público no es lo que es denadie, sino lo que es de todos (Hillert, 1999) es necesariointerrogarse acerca de cuales son los mecanismos por los quese conforma la voluntad general, los intereses generales, quepodrán tanto incorporar directamente, como modificar o ne-gar, intereses sectoriales y parciales (Ibidem).

Esta clara distinción entre las fronteras de lo público y loprivado comienza a redefinirse de acuerdo con el nuevo mo-delo híbrido americano según el cual las universidades públi-cas reciben financiamiento privado y las universidades priva-das, las empresas y ONG, financiamiento público. A partir deestos últimos puntos, podemos centramos ahora en el análisisde cómo se ve afectada la autonomía universitaria.

Es importante analizar las distintas dimensiones que reco-rren el concepto de autonomía tanto desde la producción deconocimientos y la investigación como desde la enseñanzauniversitaria que implica la formación de nuevos cuadros dentrode un modelo que legitima la mercantilización de saberes. lavisión de algunos autores contemporáneos que se han pre-ocupado por la situación actual no solo en Argentina sino entoda Latinoamérica veremos que no están muy alejados de lasituación que ya denunciaba Varsavsky en los años '60. ParaMarcela Mollis, por ejemplo, el presente de las universidadesargentinas -afectadas por las nuevas políticas, por las restric-

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:: one presupuestarias, por el ajuste fiscal y la transforma-ción del contrato social entre el Estado y la sociedad civil- hade naturalizado los "saberes universitarios" para convertirlosen "conocimientos mercantilizados", Se aplican las normas delas finanzas para medir el saber, se calcula a través deindicadores de rendimiento y de certificados y diplomas en-tregados en tiempo y forma con mayor valor de mercado; serepresenta en la formación de recursos humanos cuando, almismo tiempo, las humanidades van perdiendo gradualmentesus recursos. "Así, las universidades tienen alterada su iden-tidad como instituciones de los saberes hacia la construcciónde una nueva identidad que las asemeja al "supermercado ",donde el estudiante es cliente, los saberes una mercancía, y elprofesor un asalariado enseñante ". (Mol1is, M., 2003). Se-gún la autora: "...el análisis cultural de las universidadesaporta elementos constructivos y desafiantes a la vez paradecodificar la crisis actual de las instituciones de educaciónsuperior. Ayuda a entender que la universidad no es una ins-titución autónoma que produce ideas, y luego la sociedad lasconsume o no ". (Mollis, M., Íbidem).Por el contrario, se rigepor complejos procesos de interacciones entre el estatuto dela ciencia, las profesiones y las disciplinas, la expansión ocontracción del mercado de trabajo, las diferencias entre cla-ses sociales, las minorías étnicas, el poder, los géneros, o larespectiva ubicación del trabajo manual e intelectual en la es-cala de valores sociales. En este sentido, la universidad seconstruye como una instancia de producción, control y legi-timación en un contexto de tensión constante entre lo que lasociedad, el Estado, y el mercado productivo le delegan, ysus tradicionales funciones de producción y difusión del sa-ber. (Mollis, M., 2003)

Pablo Gentili sostiene, a su vez, que el proceso de rees-tructuración universitaria promovido por los gobiernosneoliberales de la región tiende a generar un círculo vicioso deprecarización que cuestiona el carácter público de las univer-sidades y redefine la función social que estas institucionesdeberían ejercer en una sociedad democrática. Esta dinámicatoma relevancia en dos niveles ligados entre si: el primero: lanueva articulación institucional (producto del deterioro de lascondiciones de trabajo docente, de mercantilización del siste-ma de post grados y de la privatización de la agenda científi-ca); el segundo: la reconversión intelectual del campo acadé-mico que bloquea las condiciones de producción de un pen-samiento autónomo y crítico sobre la realidad social y,específicamente, sobre la realidad educacional. (Gentili, P.:2001).

Las incipientes actividades de investigación sufrieron enArgentina y en casi toda América Latina, una serie de proce-sos que llevan a una progresiva pérdida de autonomía de lacomunidad académica, que no es abordada por la definición

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de las agendas de investigación científica de lasinstituciones universitarias locales. (Gentili, P.:1999) Al respecto, sostiene que: "A las condi-ciones de precarización del trabajo docente, sesuma la desvalorización social de las activida-des de extensión, que se han transformado, enmuchos casos, en mera venta de servicios, conel criterio de aumentar la rentabilidad. La in-vestigación, a su vez, merece un comentarioaparte dado que por un lado por medio de ellase forman los cuadros principales universita-rios y por otro, es abordada por las políticas deprivatización, que bloquean las posibilidadesde autonomía intelectual". (Gentili, P.: 2001).Esta tendencia se ve en: a) la disminución delfinanciamiento público para la investigaciónuniversitaria y en el estímulo a la creación desistemas de financiamiento privado, medianteconvenios y acuerdos con el sector empresa-rio; b) la consecuente crisis de las agencias depromoción de investigación científica; c) la pro-gresiva interferencia de agentes privados en ladefinición de las agendas de investigación, encontextos en que los hombres de negocios acos-tumbran a ser los únicos interlocutores reco-nocidos socialmente por los gobiernosneoliberales para discutir política científica; d)en el desarrollo de sistemas de evaluación, quepor medio de indicadores de eficiencia, toma-dos de los criterios de productividad empresa-rial, resultan ser utilizados como mecanismo dedistribución de programas científicos o para ladistribución de incentivos salariales al cuerpodocente.

En tanto, respecto del segundo punto queseñala Gentili, es importante rescatar las ideasprincipales volcadas por él acerca de las actitu-des de los profesionales universitarios.devenidos en los cuadros técnicos que, en ladécada del '90, se comprometieron con lapolíticas reformistas haciendo posible el esce-nario que hoy se vive en la comunidad univer-sitaria y en el sistema educativo en general. AsÍ.el prestigio de la competencia técnica pasó aconstituirse en concordancia con el prestigiode la competencia "política", en requisito esen-cial para el ingreso a la función pública y parala legitimación indispensable para mantener locargos públicos ocupados. En Argentina, con-tinua el autor, "la disponibilidad de cuadros parael desempeño de las nuevas funciones fue posi-

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ble por la precarizacion de las condiciones deTrabajo para el desarrollo de la docencia y dela investigación universitarias. Muchos profe-sionales que padecían esta situación ocuparoncon más o menos compromiso, esos cargos enla administración pública ". (Gentili, P.:Ibidem).

A través de estos mecanismos analizadosmás arriba, se llega a la fragmentación de lacritica teórica y a la consagración de discursosque, ante la supuesta ausencia de alternativas alas políticas de ajuste, resaltan las virtudes aca-démicas del conocimiento aplicado a la acciónpráctica en esta coyuntura. La privatizaciónamenaza la autonomía intelectual y, con ella, laposibilidad de que las universidades sean algomás que fábricas de diplomas o agencias deempleo para los gestores del ajuste. (Gentili, P.:Ibidem)

Se puede concluir, brevemente, que la his-toria de la universidad pública argentina acom-pañó la evolución de los sectores de políticassociales en sus diferentes formas de interven-ción del estado. En la actualidad, se hallainmersa.en una profunda crisis, no solo definanciamiento, sino también de inmovilidadfrente al desafió de un cambio en su estructu-ra burocrática y de la formación tanto deprofesionales como de nuevos cuadros aca-démicos. La encrucijada de la cual deberíapoder salir para evolucionar hacia una formamás acorde con las nuevas demandas de lasociedad y del mundo académico, se hace másoscura e inabarcable por la precaria situacióndocente, el definanciamiento en la investiga-ción, en las carreras de grado; en el desprolijocrecimiento de los posgrados y en la fragmen-tación de los cuadros profesional- académi-cos que pujan por mantener vigente su espa-cio de formación y producción de conocimien-to frente a la desvalorización de la carrera deldocente- investigador/a.

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