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REFLEXIONES SOBRE EL MERCADO DE TRABAJO:

CONTINUAR LA REFORMA

Miguel Marín (director)

Valentín Bote (coordinador)

María del Mar Alarcón CastellanosFerran Brunet CidJordi García Viña

Ana Cristina Mingorance ArnáizJosé Luis Moreno Torres

Annemarie MuntzRafael Pampillón Olmedo

Felipe SáezMatthias Schäfer

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© Junio de 2014. FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales

ISBN: 978-84-92561-37-7Depósito legal: M-19078-2014

Impresión: Artext

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FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales no se identifica necesariamente conlas opiniones expresadas por los autores en los textos que se recogen en este documento.

Actividad subvencionada por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte

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Índice

PRESENTACIÓN ............................................................................................................. 7

ANA CRISTINA MINGORANCE ARNÁIZ Y RAFAEL PAMPILLÓN OLMEDO

La realidad del mercado laboral español: ¿es la crisis causante de todos los problemas? ....................................................... 11

RAFAEL PAMPILLÓN OLMEDO Y ANA CRISTINA MINGORANCE ARNÁIZ

La lucha contra el paro. Una perspectiva internacional ............................................. 43

MATTHIAS SCHÄFER

El mercado laboral europeo: la experiencia alemana ................................................ 67

FERRAN BRUNET CID, JORDI GARCÍA VIÑA

Dualidad del mercado de trabajo y simplificación contractual. Una tarea pendiente ................................................................................................. 91

VALENTÍN BOTE

La búsqueda de empleo (I). Los incentivos frente al “derecho a la prestación” ................................................. 111

ANNEMARIE MUNTZ

La búsqueda de empleo (II).La iniciativa privada como dinamizadora de la activación de los desempleados ..... 123

MARÍA DEL MAR ALARCÓN CASTELLANOS

La negociación colectiva tras la reforma: evaluación y propuestas de mejora ........ 145

VALENTÍN BOTE

Retribución salarial, señales e inversión en capital humano .................................. 171

FELIPE SÁEZ

Las políticas activas de empleo: un análisis de su eficacia ................................... 189

JOSÉ LUIS MORENO TORRES

Reflexiones sobre las ineficiencias del modelo de empleo público ......................... 209

CONCLUSIONES Y ORIENTACIONES ............................................................................... 221

En el momento de editar este estudio, laeconomía española ha retomado lasenda de la recuperación económica con

datos positivos de crecimiento económico in-tertrimestral e interanual por primera vez enmuchos trimestres. A pesar de esta buena no-ticia y de que la mayoría de instituciones y or-ganismos internacionales han calificado elcambio de tendencia económica como creíble ysostenible en el tiempo, los enormes desequi-librios acumulados por nuestra economía en laanterior fase de expansión y, como consecuen-cia de ellos, la gran profundidad de la crisis su-frida hacen pensar en un periodo prolongadode recuperación con tasas de crecimiento mo-deradas que dificultarían el que a día de hoy esel principal reto político y económico de Es-paña, la creación de empleo.

Actualmente España registra una tasa deparo que ronda el 25 por ciento de la poblaciónactiva. No obstante, cometeríamos un grave

error si culpáramos exclusivamente a la crisiseconómica de este elevadísimo nivel de paroen España. El mercado laboral español, desdehace décadas, ha estado caracterizado por dosresultados que lo diferencian del resto de paí-ses de nuestro entorno. Por un lado, la tasa dedesempleo en España ha estado siempre porencima del promedio de la Unión Europea, in-cluso en los momentos de mayor esplendor denuestra economía en los primeros años delsiglo XXI. Por otro lado, el mercado laboral es-pañol padece una gran volatilidad, lo que lehace responder con enorme violencia a las os-cilaciones cíclicas de la economía.

Este hecho ha quedado dolorosamente re-frendado de nuevo en esta crisis. España hapasado de registrar tasas de desempleo pró-ximas al 8% entre los años 2006 y 2007 a re-gistrar tasas por encima del 27% a lo largo de2013. Un hecho que no tiene parangón entrenuestros socios europeos.

Presentación

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REFLEXIONES SOBRE EL MERCADO DE TRABAJO: CONTINUAR LA REFORMA

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Estos resultados específicos del mercadode trabajo en España ponen de manifiesto que,más allá del ciclo crítico que hemos padecido,existen problemas estructurales que afectan anuestras relaciones laborales y que sólo me-diante su corrección podremos aspirar a diná-micas más eficaces y más estables, como lasque registran nuestros socios y competidores.

No es este, sin embargo, un hallazgo nove-doso. También desde hace décadas, los dife-rentes Gobiernos democráticos han introdu-cido diferentes reformas laborales que han co-sechado resultados dispares y que hanpermitido acumular suficiente evidencia empí-rica sobre lo que funciona y lo que no funcionaen España cuando hablamos de reformar elmercado de trabajo.

Mención aparte merece la reforma laboralpuesta en marcha por el actual Gobierno enfebrero de 2012. Esta reforma, tanto por suglobalidad como por el hecho de abordar cues-tiones que hasta la fecha se consideraban in-tocables, supone un hito muy importante enla consecución de los objetivos mínimos ne-cesarios para aumentar la competitividad denuestra economía.

Las previsiones de creación de empleoneto a lo largo de 2014, aun con niveles dis-cretos de crecimiento económico, hacen pen-sar que la reforma de 2012 ha logrado alcan-zar un primer gran objetivo: crear empleo ennuestro país incluso con una tasa de creci-miento económico reducida. Los mayores ni-veles de flexibilidad y de adaptabilidad de lasempresas ante entornos cambiantes, la me-nores rigideces en la formación y crecimientode los salarios o la racionalización de la ne-gociación colectiva, son todos ellos pasos enla buena dirección que, no obstante, no debenconsiderarse ni culminados ni suficientes.

En pocos ámbitos como en el laboral estan evidente la necesidad de mantener un es-píritu de reforma permanente. La globalizaciónde las relaciones económicas tiene como unade sus principales consecuencias la apariciónde nuevos bloques económicos y nuevas for-mas de crecer y de competir que obligan a laseconomías avanzadas a adaptarse ante elreto fundamental de crear empleo estable yde calidad. Dicho de otro modo, los españo-les no podemos seguir viviendo como si elmundo en el que pretendemos competir no hu-biese cambiado. Hoy, la presión externa haceque las reformas necesarias hayan dejado deser sólo deseables para convertirse en impe-rativos de supervivencia.

Esto no sólo no debe entenderse en unsentido contrario al modelo de bienestar quelos españoles hemos construido a lo largo delas últimas décadas, sino justo lo contrario.Se ha dicho en muchas ocasiones, y es ver-dad, que el empleo es la mejor política socialposible. No sólo es la que mejores resultadosproduce desde el punto de vista económicosino que, además, es la que en mayor medidapermite hacer realidad la igualdad de oportu-nidades, el desarrollo personal y el ejerciciode la libertad.

La creación de empleo va a regresar a Es-paña a medida que nuestro crecimiento seafiance y se fortalezca, pero esta vez es ne-cesario que nuestro mercado laboral actúemejor para facilitar que el crecimiento se con-vierta en empleo duradero. También es nece-sario que permita a las empresas y a los tra-bajadores enfrentarse a los próximos cicloseconómicos con más flexibilidad y con másmedios para evitar que sea a través de la des-trucción de empleo como se produzca prefe-rentemente su adaptación al ciclo, que es loque ha sucedido en los últimos años.

Presentación

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Son muchas y muy distintas las variablesque afectan al rendimiento del mercado labo-ral, desde el sistema educativo hasta las ba-rreras al comercio; desde la movilidad territo-rial hasta las actitudes sociales ante lo pú-blico. Juntas crean un contexto objetivo en elque la oferta, la búsqueda y el desempeño deun puesto de trabajo tienen que producirse.Sería, pues, un error abordar una aproxima-ción al mercado de trabajo español sobre laidea de que la responsabilidad por su bajo ren-dimiento recae directa o indirectamente sobrelos propios desempleados.

Por supuesto, es necesario combatir elfraude y las actitudes minoritarias contrariasal buen funcionamiento de los instrumentosde cohesión y de solidaridad, que han de con-siderarse como un activo de gran valor social.Pero no es ahí donde residen los problemasde fondo de nuestro mercado de trabajo, sinomás bien en un marco jurídico y económicoque impide a la sociedad española dar riendasuelta a todas sus capacidades.

Sobre la base común del respeto y delaprecio a los principios de nuestro modelo debienestar, en septiembre de 2013 FAES soli-citó a algunos de los más reconocidos espe-cialistas en materia de empleo su particulardiagnóstico sobre nuestro mercado laboral.Cada uno en su campo de trabajo y de formaque fuera posible disponer de un punto de par-tida objetivo, completo y en perspectiva com-parada desde el cual iniciar una reflexión con-junta sobre lo que aún nos queda por hacerpara acercar nuestro nivel de empleo al de lospaíses que deben servirnos de referencia. Elresultado es este estudio, que recoge refle-xiones efectuadas desde distintos enfoques:académico, empresarial y de la Administra-ción; y con fundamentaciones científicas di-versas: jurídicas, econométricas y empíricas.

En la primera parte del documento se pre-senta una visión exhaustiva del mercado detrabajo europeo, aportando evidencias sobrela experiencia de éxito que ha representado elmercado de trabajo alemán durante la re-ciente crisis económica. Y en la segunda seabordan problemas concretos del funciona-miento del mercado laboral español: la duali-dad, el proceso de búsqueda de empleo; lanegociación colectiva; la relación entre la re-tribución salarial y la formación en capital hu-mano; las políticas activas de empleo y el mo-delo de empleo público.

Este estudio acoge y pone a disposición dela sociedad española textos de la máxima sol-vencia profesional que establecen un terrenoobjetivo dentro del cual parece deseable quese produzca el indispensable debate públicosobre el futuro del empleo en España. Si estepropósito se cumple, no habrá sido una apor-tación menor.

Los españoles acumulamos cultura demo-crática suficiente como para cuestionarnos elprecio de nuestras preferencias y abordar lasreformas que hagan sostenible nuestro modelode sociedad. Y ya hemos podido comprobar elprecio de mantener un mercado de trabajo conmás rigideces que el de nuestros competido-res y unas relaciones laborales que no se ajus-tan a la estructura productiva de nuestra eco-nomía ni a las necesidades actuales de com-petitividad. Hemos sufrido en el pasado, yestamos sufriendo ahora, la explosividad deldesempleo ante los cambios de ciclo y eldrama social que representa que más de un mi-llón de familias tengan a todos sus miembrosen paro. Un fracaso colectivo que no se pro-duce en ninguno de nuestros socios.

Es posible que el primer cambio que deba-mos operar los españoles respecto al mer-


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cado de trabajo sea de mentalidad: vencer laresignación y volvernos incorformistas con loque actualmente tenemos.

En el capítulo de agradecimientos, es nece-sario destacar la valiosa colaboración y las in-estimables aportaciones de Valentín Bote,como coordinador del trabajo, de Jaime Moro,por su eficaz labor y de Ana Cristina Mingo-rance, Rafael Pampillón, Matthias Schäfer, Fe-lipe Sáez, Mar Alarcón, Luis Pérez, Luis Navarro,

Annemarie Muntz, José Luis Moreno Torres,Jordi García Viña y Ferran Brunet, como autoresde los diferentes capítulos.

Gracias a su trabajo y dedicación jalonadospor las diversas reuniones de trabajo mante-nidas, hemos logrado realizar esta contribu-ción en uno de los aspectos fundamentalespara el éxito futuro de la sociedad española,que no es otro que la consecución del plenoempleo.

Introducción

La economía de los países está sometida a con-tinuas fluctuaciones provocadas por shocks, yasean de oferta o de demanda, que sin dudaafectan al comportamiento de las variables eco-nómicas. Algunos de estos shocks son internosy sus efectos se dejan notar fundamentalmenteen los países en los que se producen. Otros, sinembargo, proceden del exterior. El hecho de quevivamos en una economía cada vez más globa-lizada ha aumentado la intensidad de estos úl-timos. De hecho, la crisis económica actual, quedesde el verano del 2007 está causando estra-gos, tuvo su origen en las hipotecas sub-primede la economía norteamericana.

Se trata de una crisis principalmente finan-ciera, provocada por la desconfianza de losagentes en una parte importante de las institu-ciones, mercados y activos financieros. Por eso,son los países más dependientes de la finan-ciación exterior los que se encuentran con ma-

yores problemas para recuperar la senda del cre-cimiento económico y de la creación de empleo,mientras que los países menos dependientesestán sorteando la crisis con mayor éxito.

España, por su elevada dependencia finan-ciera (no debemos pasar por alto que el endeu-damiento total de la economía española superóen 2013 el 300% del PIB, alcanzando el endeu-damiento neto con el exterior el 100% del PIB),ha sido una de las economías más afectadas.Sin embargo, el aspecto más grave y dolorosode la crisis que está padeciendo nuestro países el alto nivel de desempleo alcanzado.

A lo largo de las siguientes líneas, ofrecere-mos una visión general de nuestro mercado la-boral con el objetivo de conocer cuál es la reali-dad de la economía española. Realizaremos al-gunas comparaciones internacionales con lospaíses de nuestro entorno, pero también nos de-tendremos en los principales detalles del mer-cado laboral español. Conocer si la formación, la

La realidad del mercado laboral español: ¿es la crisis causante de todos los problemas?

Ana Cristina Mingorance Arnáiz y Rafael Pampillón OlmedoUniversidad CEU San Pablo

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edad o el sexo, pueden ayudar a que los espa-ñoles encuentren empleo; si nuestro mercadode trabajo es un mercado dual; si existen dife-rencias salariales en función del sexo o la for-mación; o si existen factores que pueden des-motivar a nuestros jóvenes para mantenersedentro del sistema educativo; son algunas delas cuestiones que nos planteamos.

Los efectos de la crisis en el mercado detrabajo: comparativa internacional

En primer lugar, conviene conocer si el pro-blema que presenta nuestro mercado laboral,y que ha dado lugar a tasas de paro que su-peran el 25% a nivel nacional y el 35% en al-gunas comunidades autónomas, es un pro-blema coyuntural o estructural.

En este sentido, como señalan RodríguezSainz y Mingorance Arnáiz (2013), los proble-mas del mercado laboral español no empiezana hacerse patentes hasta los años 70 con elcomienzo de la crisis energética. A partir de esemomento la tasa de paro alcanza niveles hastaentonces insospechados. Que los altos nivelesde desempleo que alcanza España no son ex-clusivos de la actual crisis económica lo dejaclaro el hecho de que, tanto durante la crisis ac-tual como durante el periodo anterior de expan-sión, España sea el país con mayor desempleode todos los considerados (véase Tabla 1).

El mercado de trabajo español presentaproblemas estructurales. Romero-Ávila y Usa-biaga Ibáñez (2009) lo tildan de esclerótico,adjetivo que sólo recientemente ha empezado

1996-2007 2008-2012 1996-2012

Alemania 9,24% 6,77% 8,51%

Austria 4,28% 4,30% 4,29%

Bélgica 8,96% 7,57% 8,55%

Dinamarca 4,87% 6,40% 5,32%

España 13,48% 19,29% 15,19%

Finlandia 9,83% 7,72% 9,21%

Francia 8,54% 8,48% 8,52%

Grecia 10,08% 13,57% 11,10%

Irlanda 6,05% 12,32% 7,89%

Italia 9,51% 8,50% 9,21%

Luxemburgo 3,18% 5,42% 3,84%

Países Bajos 3,95% 4,06% 3,98%

Portugal 6,06% 11,31% 7,61%

Reino Unido 5,64% 7,33% 6,13%

Suecia 7,12% 7,77% 7,31%

Estados Unidos 4,95% 8,34% 5,95%

Japón 4,42% 4,60% 4,47%

TABLA 1.Tasa media de paro en diferentes países

Fuente: OCDE (2014)


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a utilizarse para calificar a los mercados la-borales de otros países europeos como el deIrlanda, Grecia o Portugal.

Pese al componente estructural, cabe se-ñalar que el componente cíclico es tambiéndestacable. Ningún otro país de los conside-rados, salvo Irlanda, presenta tantos altibajosen su tasa de paro como España. Durante elperiodo de expansión (1996-2007), la tasa deparo de España presentó una diferencia dealgo más de 10 puntos porcentuales frente ala de Luxemburgo, el país con menor desem-pleo medio en dicho periodo1. Esta diferenciase acrecienta hasta algo más de los 15 pun-tos porcentuales en el periodo de crisis(2008-2012), cuando Austria se posicionócomo el país con menor tasa media de paro.

Esta mezcla de componentes estructurales ycíclicos señalada por Toharia, (1998 y 2003) yPérez Infante (2008), queda reflejada en el Grá-fico 1, donde se observa cómo, en comparacióncon la media de la UE-15 y pese a la evolución si-milar del PIB real, España presenta un aumentodesproporcionado del desempleo en ciclos eco-nómicos recesivos a la vez que una notable rigi-dez a la baja en épocas de expansión, especial-mente a partir del año 2000. Así, aunque Españatiene una mayor tasa de crecimiento económicodesde el año 2000 y hasta el año 2009, (año enque la crisis nos afecta con enorme virulencia),no logra en ningún momento alcanzar tasas deparo inferiores a las de la UE-15.

Una consecuencia de este comporta-miento cíclico del desempleo español es el

1 En momentos puntuales del periodo de expansión, la tasa de paro española logra situarse por debajo de la de Alemania y Gre-cia. No obstante, se trata sólo de una ligera diferencia a favor de España, que en el primer caso se sitúa en los dos puntos por-centuales y en el segundo no alcanza el medio punto porcentual.

GRÁFICO 1.Evolución de la tasa de paro con respecto al crecimiento del PIB real en España y la UE-15(1996-2013)

1996

15,0

20,0

25,0

30,0

10,0

5,0

0,0

-5,0

Tasa de paro en España Tasa de paro UE-15Crecimiento PIB España Crecimiento PIB UE-15

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Fuente: Eurostat (2014)

%


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de la senda que describe la productividad denuestra mano de obra. La Tabla 2 nos permiteafirmar que, en España, durante los periodosde expansión, caracterizados por un fuertecrecimiento del empleo, la productividadtiende a tener una menor tasa de crecimiento,llegando incluso a ser negativa. Por su parte,en los periodos de recesión, el aumento deldesempleo, especialmente de la mano deobra con menor nivel de formación y expe-riencia, da lugar a crecimientos de la produc-tividad. Como menciona Pérez Infante (2008),la productividad de la mano de obra de Es-paña tiene un fuerte comportamiento anticí-clico, pues en los periodos expansivos secrea empleo de baja productividad que sedestruye en los periodos recesivos. Sólo enPortugal e Irlanda se ven señales en esamisma dirección.

Principales características del mercadolaboral español

Tras la valoración inicial de los efectos de la cri-sis en el mercado de trabajo español, realiza-mos a continuación un análisis más detalladode nuestro mercado de trabajo. Mostraremosen primer lugar el comportamiento de la tasade paro en distintos grupos de la población conel objetivo de conocer si las afirmaciones queactualmente se están realizando sobre el mer-cado de trabajo son o no ciertas.

La tasa de paro por sexos: valoración inicial

Se suele decir que el sexo femenino se ve es-pecialmente afectado por el desempleo, siendolas mujeres las que sufren en mayor medida lasconsecuencias discriminatorias del mercado detrabajo.

Productividad PIB Empleo

2001-2007 2008-2012 2001-2007 2008-2012 2001-2007 2008-2012

Alemania 0,83% -0,29% 1,42% 0,79% 0,59% 1,08%

Austria 1,06% -0,15% 2,25% 0,62% 1,19% 0,76%

Bélgica 0,95% -0,22% 1,94% 0,43% 0,98% 0,65%

Dinamarca 1,14% -0,05% 1,61% -0,87% 0,47% -0,82%

España -0,56% 2,25% 3,41% -0,95% 3,97% -3,20%

Finlandia 2,35% -0,56% 3,27% -0,61% 0,93% -0,06%

Francia 0,51% -0,08% 1,83% 0,11% 1,31% 0,19%

Grecia 2,77% -0,98% 4,18% -4,48% 1,41% -3,49%

Irlanda 1,72% 1,30% 4,97% -1,46% 3,25% -2,76%

Italia -0,13% -1,09% 1,26% -1,37% 1,39% -0,28%

Luxemburgo 2,59% -3,40% 4,21% -0,29% 1,62% 3,11%

Países Bajos 0,94% -0,04% 1,99% -0,13% 1,05% -0,08%

Portugal 0,72% 1,06% 1,14% -1,09% 0,42% -2,15%

Reino Unido 2,27% -0,80% 3,16% -0,58% 0,89% 0,22%

Suecia 2,02% 0,44% 3,01% 0,96% 0,99% 0,52%

TABLA 2.Descomposición del crecimiento medio de la productividad

Fuente: Elaboración propia con datos Eurostat (2014)


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En este sentido, debe mencionarse que escierto que existen diferencias por sexos, aunqueéstas se han reducido con el tiempo. Así, y comose observa en el Gráfico 3, la participación delos hombres en el empleo es mucho mayor quela de las mujeres. En España, la distribuciónmedia del empleo en el periodo 1996-2012 estádesequilibrada, siendo de algo más del 60%para los hombres frente a algo menos del 40%para las mujeres. Esto es llamativo, especial-mente cuando se compara con el reparto que eneste mismo sentido se observa en los paísesnórdicos como Finlandia y Suecia. Sin embargo,esta tendencia está cambiando, y el mercado la-boral está aceptando a las mujeres con mayorfacilidad. El crecimiento en la participación de lamano de obra femenina en el empleo total hasido de más de 11 puntos porcentuales, pa-sando de poco más del 34% a casi el 45,5%entre 1996 y 2012. Este hecho ha permitido que

nuestra distribución del empleo entre sexos seahoy similar a la de los países de nuestro entorno.

Una simple mirada al Gráfico 2 nos lleva aafirmar que el empleo femenino es bastantemás estable que el masculino, pues sus fluc-tuaciones con los ciclos económicos son me-nores. Así, si bien en los ciclos alcistas lasmujeres consiguen un menor volumen de em-pleo, en las crisis la destrucción de puestosde trabajo femenino es también menor.

Por este motivo, y aunque durante la actualcrisis haya disminuido el empleo para ambossexos, el hecho de que hayan sido los hom-bres los más afectados, ha permitido que latendencia que tradicionalmente se observabaen el mercado de trabajo español, con unatasa de paro femenina que superaba enmucho a la masculina, haya cambiado. Así, el

GRÁFICO 2.Contribución de hombres y mujeres a la variación del empleo en España (1981-2012)

1981

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

-2,0%

-4,0%

-6,0%

-8,0%

Hombres

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: OCDE (2014)

Mujeres

Total


16

Gráfico 3 muestra una clara convergencia enlas tasas de paro de ambos sexos y hoy, latasa de paro masculina y femenina son prác-ticamente iguales. El motivo descansa princi-palmente en las causas de la crisis y conse-cuentemente en el tipo de empleo que se hadestruido con mayor intensidad. Una crisis fi-nanciera, con efectos devastadores sobre laconstrucción, donde el empleo masculino esmayoritario, ha impulsado el aumento del paroen los hombres más que en las mujeres2.

La tasa de paro por grupos de edad

Otra de las críticas que suele recaer sobrenuestro mercado de trabajo es que la pobla-

ción joven encuentra muchas dificultades a lahora de colocarse, y el desempleo se ceba es-pecialmente sobre ellos. En este sentido cabemencionar, como se deduce del Gráfico 4, quela tasa de paro juvenil en nuestro país(30,11%) en el rango de edad entre 15-24años es más elevada que la de la poblaciónde edad más avanzada (9,64%), entre 55-65años. Además, y aunque España mantienetasas de paro más altas que el resto de paí-ses considerados en ambos grupos de edad,las diferencias se acrecientan en el caso delos jóvenes. Así, los menores de 25 años, tie-nen una tasa de paro 20 puntos porcentualespor encima de la de los países con menor des-empleo juvenil (30,11% frente a 7,59% de

2 Este mismo comportamiento se ha producido en la mayoría de los países europeos en los que todavía existían diferencias im-portantes entre el empleo masculino y femenino a favor de los primeros. Excepciones reseñables son las de Grecia, donde to-davía no se ha alcanzado la igualdad, e Irlanda, donde la diferencia entre la tasa de paro de hombres y mujeres es en torno a 8puntos porcentuales a favor de estas últimas.

GRÁFICO 3.Evolución de la tasa de paro de hombres y mujeres en España (1980-2012)

1980

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Fuente: OCDE (2014)

MujeresHombres


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GRÁFICO 4.Evolución de la tasa de paro por edades en España (1980-2012)

1980

40,0%

50,0%

60,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0%

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Menores de 25 añosTotal

Mayores de 55 años

Fuente: OCDE (2014)

Austria). No obstante, la ratio entre el volumende parados menores de 25 años y el volumentotal de parados se sitúa en valores muchomás bajos, en torno al 16% en 2012, obser-vándose además una tendencia a la baja, dealgo más de 9 puntos porcentuales desde elaño 2005.

Como se deduce del Gráfico 4, a medidaque aumenta la edad de las personas, la es-tabilidad del empleo es, al menos a priori,mayor. Si bien es posible afirmar que la crisisha afectado especialmente a los jóvenes es-pañoles, también lo es que el desempleo ju-venil es un problema endémico de la econo-mía española y que las personas con edadescomprendidas entre 16 y 24 años han man-tenido a lo largo del tiempo tasas de paro su-periores a la media nacional3. Además, esteproblema no es exclusivo de nuestro país. La

Tabla 3 también nos permite afirmar que unasituación similar, con mayor o menor intensi-dad, se presenta en todos los países consi-derados, y sólo Alemania, Austria, PaísesBajos y Estados Unidos parecen escapar deeste patrón. Así pues, las dificultades de in-serción laboral de los jóvenes españoles sonsimilares a las de los jóvenes europeos.

Por otro lado, y como ya ocurría para elconjunto de la población, las mujeres espa-ñolas de menos de 25 años están teniendoactualmente una mayor estabilidad en el mer-cado de trabajo que los hombres de la mismaedad. Así, el incremento del desempleo jovenmasculino durante el periodo de crisis hasido 10 puntos porcentuales superiores al fe-menino, lo que ha hecho que desde el año2009 los hombres tengan tasas de paro su-periores.

3 A lo largo de las cuatro últimas décadas la tasa de desempleo de los menores de 25 años ha duplicado la de aquellos con másde 25 años.


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La importancia de la formación en el nivel de empleo

Tan importante como analizar el desempleo delos jóvenes es estudiar la evolución del paroen función del nivel de formación.

Los gráficos de la Tabla 4 nos permiten afir-mar que en todos los países, y con indepen-

dencia del nivel de formación, el desempleoes más alto en los jóvenes.

Además, conforme aumenta la cualificaciónde la mano de obra la tasa de paro se reduce,y esto ocurre para todos los grupos de edad, ypara todos los países considerados exceptopara Grecia, Portugal y Dinamarca, donde se in-cumple en el caso de la mano de obra juvenil 4.

Participación en el empleo Tasa de paro

Tasa paro LP Tasa de Tasa de Autoempleo Hombres Mujeres 15-24 55-65(+1 año)1 temporalidad2 empleo parcial3 años años

Alemania 50,50% 13,08% 19,63% 11,49% 55,05% 44,95% 10,29% 10,97%

Austria 25,47% 8,13% 15,07% 13,47% 55,10% 44,90% 7,59% 3,88%

Bélgica 51,87% 8,14% 17,84% 15,61% 56,45% 43,55% 19,86% 4,29%

Dinamarca 21,19% 9,67% 17,21% 9,12% 53,42% 46,58% 9,50% 4,65%

España 35,90% 31,27% 9,69% 19,25% 60,34% 39,66% 30,11% 9,64%

Finlandia 24,97% 16,30% 11,06% 13,47% 51,83% 48,17% 19,74% 8,99%

Francia 39,11% 14,17% 13,70% 9,31% 53,08% 46,92% 22,15% 6,39%

Grecia 52,33% 11,75% 7,40% 38,90% 61,80% 38,20% 30,37% 4,73%

Irlanda 41,57% 7,17% 19,74% 18,08% 57,40% 42,60% 15,30% 4,59%

Italia 54,99% 10,76% 13,80% 27,25% 61,21% 38,79% 27,36% 3,91%

Luxemburgo 28,13% 4,80% 13,39% 6,80% 59,37% 40,63% 12,18% 1,52%

Países Bajos 37,03% 14,96% 34,07% 12,71% 55,92% 44,08% 7,82% 3,34%

Portugal 45,63% 19,07% 9,85% 25,41% 54,04% 45,96% 16,78% 5,99%

Reino Unido 28,04% 6,34% 23,39% 13,52% 53,78% 46,22% 14,22% 4,24%

Suecia 21,61% 15,60% 14,15% 10,35% 52,25% 47,75% 18,70% 5,49%

Estados Unidos 13,31% 4,48% 13,13% 7,43% 53,40% 46,60% 12,62% 4,02%

Japón 29,97% 12,84% 19,11% 14,72% 58,68% 41,32% 8,52% 4,63%

TABLA 3.Comportamiento de diferentes variables vinculadas al mercado de trabajo en diferentes países(1996-2012)

1 Tasa de paro a largo plazo frente a total de parados.2 Los datos de Finlandia y Suecia comienzan en 1998, los de Luxemburgo en 1997

y de Estados Unidos sólo se dispone de datos para los años (1996, 1998, 2000, 2002 y 2006).3 Los datos de Japón comienzan en 2002.

Fuente: OCDE (2014) y AMECO (2014)

4 En esta línea se define Ahn y Ugidos-Olazabal (1995) cuando al analizar la crisis de los 80 y 90 afirman que, en la mayo-ría de los países desarrollados, los trabajadores menos cualificados son los que se enfrentan a las mayores adversidadeseconómicas.


19

En el caso concreto de España podemosafirmar, tras una mirada al Gráfico 5, que la po-blación con formación universitaria presentauna tasa de desempleo 20 puntos porcentua-les inferior a la que presenta la población conestudios básicos. Además, este hecho se pro-duce para todos los grupos de edad.

Como señala García (2011), las causas deldesempleo juvenil hay que buscarlas en las de-ficiencias existentes en el sistema educativo yen la rigidez del mercado de trabajo. Dentro delas primeras destacan el abandono escolar Fuente: Eurostat (2014)

1 No se dispone de los datos de la tasa de paro de Luxemburgo, Austriay Finlandia para los menores de 25 años con formación universitaria

TABLA 4.Tasa de paro por edad y nivel educativo en la UE-15 (2012)

Bélgica

Dinamarca

Alem

ania

Irlanda

Grecia

Espa

ña

Francia

Italia

Luxembu

rgo

Países Bajos

40,0

50,0

60,0

30,0

20,0

10,0

0,0

Total

Austria

Portu

gal

Finlandia

Suecia

Reino Un

ido

Menos de 25 años

Formación primaria y secundaria baja (%)

Bélgica

Dinamarca

Alem

ania

Irlanda

Grecia

Espa

ña

Francia

Italia

Luxembu

rgo

Países Bajos

40,0

50,0

60,0

30,0

20,0

10,0

0,0

Total

Austria

Portu

gal

Finlandia

Suecia

Reino Un

ido

Menos de 25 años

Formación secundaria alta y formación profesional (%)

Bélgica

Dinamarca

Alem

ania

Irlanda

Grecia

Espa

ña

Francia

Italia

Luxembu

rgo

Países Bajos

40,0

50,0

60,0

30,0

20,0

10,0

0,0

Total

Austria

Portu

gal

Finlandia

Suecia

Reino Un

ido

Menos de 25 años

Formación universitaria media y alta1 (%)


20

temprano y el desajuste entre las cualificacio-nes exigidas por las empresas y la formaciónque posee la mano de obra, lo que dificulta lageneración de empleo5. Entre las segundas so-bresalen la elevada segmentación y la reducidaeficacia de las políticas activas de empleo.

Es preocupante que la tasa de paro de lapoblación activa con estudios universitarioshaya aumentado con la crisis en 11 puntos por-centuales, pasando del 5,3% al 16,3%. No obs-

tante, más preocupante es aún que la tasa deparo de la población con una formación básicahaya crecido en más de 25 puntos porcentua-les al pasar del 10,5% al 35,6%6. Así, el estu-dio de García (2011), concluye que entre 2008y 2012, superar la segunda etapa de la educa-ción secundaria ha reducido en un 17,2% laprobabilidad de encontrarse desempleado.

De aquí se deduce que la titulación univer-sitaria supone una recompensa en términos

GRÁFICO 5.Tasa de paro por edad y nivel educativo en España (2012)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

EGB/ESO

Bachillerato

Universitarios

Total

Estudios básicos

70%

26%

42%

55%

16%31%

43%

26%41%

52%

33%

50%62%

39%

57%

63%

Fuente: INE (2014)

Población total Menores de 30 años Menores de 25 años

5 La tasa de abandono escolar española se sitúa en torno al 30%, una de las más altas de la UE-15, sólo superada por Portugal.6 La situación se agrava si consideramos sólo la población de menos de 25 años, en cuyo caso la tasa de paro de la población conformación básica aumenta en 42,4 puntos porcentuales al pasar del 20,4% al 62,8%. Este aumento, aunque elevado, es más mo-derado en la población con estudios universitarios, que actualmente presenta una tasa de paro del 43,9% frente al 13,6% del 2007.


21

de empleo, especialmente en periodos de cri-sis. Además, como muestran Casquero et al.(2010) y Ahn y Ugidos-Olazábal (1995), el niveleducativo no sólo influye en la probabilidad deencontrar empleo, sino también en la rapidezcon la que se accede al mercado laboral.

La importancia que la formación está te-niendo en la obtención de empleo se pone demanifiesto en el Gráfico 6. En él se observaque, pese a la destrucción de empleo que du-rante el periodo de crisis presentan la mayoría

de los países, el empleo de aquellos que po-seen formación universitaria ha aumentado.Este hecho se reproduce, con mayor o menorintensidad, en todos los países europeos conla única excepción de Grecia. En España, elúnico nivel educativo para el que no se ha des-truido empleo durante el periodo 2008-2012es para la población con formación universi-taria, cuya contribución a la variación del em-pleo, aunque muy reducida en comparacióncon otros países de nuestro entorno, ha sidopositiva (0,13%).

Fuente: Elaboración propia con datos de Eurostat (2014)

GRÁFICO 6.Contribución del nivel de formación a la variación del empleo (2008-2012)

Alem

ania

Austria

Bélgica

Dinamarca

Finlandia

Francia

Irlanda

Italia

Países Bajos

Portu

gal

Espa

ña

Suecia

Reino Un

ido

Grecia

Luxembu

rgo

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

-5,0%

-10,0%

-15,0%

-20,0%

No responden TotalSecundaria alta Terciaria Primaria y secundaria baja


22

El desempleo de larga duración

Asimismo, es habitual escuchar que en Es-paña el desempleo de largo plazo (larga dura-ción) es elevado, pues una vez que se aban-dona el mercado laboral resulta difícil volver aincorporarse. Este hecho, sin embargo, no pa-rece corroborarse cuando nos comparamoscon otros países de la OCDE que presentanmayor desempleo a largo plazo.

Si consideramos el periodo medio 1996-2012, tal como se refleja en la Tabla 3, el des-empleo de larga duración de España se en-cuentra en la media de los países considera-dos en la tabla. Por encima de nuestro paísse encuentran Italia, Irlanda, Portugal y Gre-cia, pero también casos más llamativos comoAlemania y Bélgica. Aunque a primera vista elnivel de desempleo a largo plazo no parece ex-cesivamente preocupante, debemos pregun-tarnos cómo se ha comportado este desem-pleo durante la crisis, y qué parte de la pobla-ción se ha visto afectada en mayor medida. Sinos fijamos ahora en el Gráfico 7, podemosafirmar que la crisis ha aumentado de maneraexponencial el desempleo a largo plazo. Mien-tras el paro total se ha incrementado en algomenos de 17 puntos porcentuales, el desem-pleo de duración mayor de un año lo ha hechoen 24 puntos porcentuales al pasar del 20,4%al 44,5%. Este hecho es de por si preocu-pante, pues los largos periodos de desempleoreducen las expectativas de empleo inclusoaunque la economía comience a recuperarse.

No obstante, tenemos que tener en cuentados hechos que se observan en el Gráfico 7.En primer lugar, son los parados de edadesmás avanzadas los que se ven afectados en

mayor medida por el paro de larga duración.En segundo lugar, la tasa de variación del des-empleo a largo plazo en nuestro país se hamás que doblado. No obstante, ha sido la po-blación joven la que más ha sufrido las con-secuencias, al experimentar crecimientos quesuperan los 250 puntos porcentuales, pa-sando de una tasa del 10,16% en 2007 a otradel 35,64% en 2012.

Así, mientras el desempleo a largo plazo dela población de mayor edad presenta un com-portamiento más estático, con tasas en tornoal 55%, el de los jóvenes se ve fue fuerte-mente sometido al comportamiento cíclico dela economía. El hecho de que más del 50% delas personas mayores de 55 años que estándesempleadas lo estén durante más de unaño, supone un grave lastre para la economíaespañola que es necesario solucionar. En estesentido, Ahn y Ugidos-Olazábal (1995) sostie-nen que los periodos de desempleo largos sedan principalmente entre aquellos que tienenderecho al subsidio de desempleo, hombresque no son cabeza de familia y mujeres casa-das. Por este motivo creemos que ahondar enlos requisitos que se exigen para poder acce-der a las ayudas sociales y las prestacionespor desempleo puede ser un primer paso parareducir la duración del paro.

El empleo temporal frente al empleo estable

Si nos preguntamos por el tipo de empleo quese crea en España, cabe señalar que el empleoestable e indefinido sigue siendo mayoritario. Noobstante, los elevados costes de despido que,pese a la reforma laboral del 2012, presentanuestro país, hacen que la tasa de empleo tem-poral en España sea especialmente elevada7.

7 Un análisis de los principales factores que han motivado el empleo temporal en España puede consultarse en García de Pola-vieja (2006).


23

La tasa media de empleo temporal, de algo másdel 31% (Tabla 3), se sitúa muy por encima de lade países como Estados Unidos y Reino Unido,con mercados de trabajo mucho más flexiblesque el español, pero también de la que presen-tan países europeos como Francia, Grecia y Por-tugal, con mercados rígidos8.

Las reformas laborales llevadas a cabopara frenar la contratación temporal no hansurtido los efectos deseados, y sólo la ac-tual crisis ha logrado reducir la tasa de tem-poralidad en algo más de 9 puntos porcen-tuales9.

Por otro lado, al analizar la evolución de latemporalidad por grupos de edad, Gráfico 8,podemos afirmar que, al contrario de lo queocurría en el caso de los parados de larga du-ración, son los jóvenes, con tasas en torno al60%, los más afectados por el empleo tem-poral. Esta tasa de paro cae con fuerzacuando la edad de la población crece. Así,frente al 60% de la población de menos de 25años, la población con edades entre los 25 y39 presenta una tasa de temporalidad de algomás del 25%. Además, la tasa de temporali-dad de estos últimos se ha reducido progresi-vamente desde 2006, al contrario de lo que

GRÁFICO 7.Evolución de la tasa de paro a largo plazo en porcentaje del total de parados en España(1996-2012)

1996

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0%

Más de 55 años

Entre 16 y 24 años

Total

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: OCDE (2014)

8 Es la reforma laboral de 1984 la que otorga un papel predominante al empleo temporal al introducir, como reconocen Bentolilay Dolado (1994), una flexibilidad laboral en el margen.

9 La caída de la contratación temporal se ha calculado entre 2006, cuando el empleo temporal se situó en 34%, y 2010, cuandodescendió hasta el 24,9%, pues a partir de este último año, y pese a estar aún en periodo de crisis, se observa un pequeño re-punte fruto de la ligera recuperación económica que empieza a producirse.


24

ocurre con la de los más jóvenes, que desdeel 2009 no ha dejado de crecer. Aunque la ex-pansión económica permitió que las distan-cias entre la tasa de temporalidad de los jó-venes y de los trabajadores de mayor edad seacortase, la crisis ha hecho que esta diferen-cia vuelva a aumentar ligeramente. El motivodescansa en que al inicio de la crisis el paroincidió fundamentalmente en los trabajadorescon contratos más inestables.

Por su parte, y en lo que a la segregaciónpor sexos se refiere, el empleo temporal hasido más elevado en las mujeres que en loshombres. No obstante, las distancias se hanacortado con el tiempo y, como se observa enel Gráfico 9, la reducción de los contratos tem-

porales ha sido más pronunciada en el casode las mujeres que en el de los hombres.Pese a todo, las mujeres siguen manteniendouna tasa de temporalidad mayor, 26,6% frentea 24,2% en 2011.

Los empleos temporales disminuyen en lasegunda mitad de los 90 y experimentan un li-gero repunte a comienzos del siglo XXI. El efectoneto a lo largo de todo el periodo (1996-2008)es negativo, observándose una reducción de latasa de temporalidad debido a que el aumentodel empleo estable es mayor que el del empleotemporal. Por su parte, la crisis ha vuelto a cam-biar la tendencia, y el número de empleos tem-porales ha caído, en este caso motivado por ladestrucción de estos puestos de trabajo.

GRÁFICO 8.Evolución de la tasa de empleo temporal en España por grupos de edad (1987-2011)

1987

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0%

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: OCDE (2014)

15-24 años

25-54 años

Más de 55 años


25

El contrato temporal tiene consecuenciasnotables en el mercado de trabajo. Por unlado, como demostraron Bentolila y Saint Paul(1992), el empleo temporal favorece el com-portamiento cíclico del mercado de trabajo.Ambos autores observan que el efecto a largoplazo del empleo temporal sobre el volumende empleo total es de signo ambiguo. Sin em-bargo, la sensibilidad del empleo frente alciclo económico aumenta, pues en periodosalcistas el volumen de contratación es supe-rior al que existiría en un mercado laboral sinempleo temporal; siendo también mayor el nú-mero de despidos en las fases de recesión.Así, la mayor preocupación del contrato tem-poral reside en su efecto sobre la contrataciónindefinida, pues el número de trabajadorespermanentes tiende a disminuir tanto en pe-riodos expansivos como recesivos.

Por otro lado, Martín (2000) afirma que amedida que aumenta el empleo temporal sereduce la productividad de la mano de obra.La justificación reside en dos factores: en pri-mer lugar, en la menor formación que reciben

los trabajadores temporales dentro de la em-presa, y en segundo lugar, en la tendencia em-presarial a sustituir capital productivo pormano de obra temporal en periodos de ex-pansión.

Finalmente, los contratos temporales in-crementan la dualidad del mercado laboral.Como señalan Bentolila y Dolado (1994) y Ji-meno y Toharia (1996), existe una relación di-recta entre los empleos temporales y los sa-larios de los trabajadores permanentes.

En cuanto a las opciones con las que cuen-tan los trabajadores temporales para conver-tirse en trabajadores indefinidos, CaparrósRuiz y Navarro Gómez (2007) reconocen queesta posibilidad, aunque limitada, es algo máselevada en el caso de los varones con altonivel de formación, experiencia laboral y esta-bilidad personal. Además, estas opciones seincrementan en el caso de trabajadores querealicen actividades distintas a la construc-ción y que hayan estado pocos meses enparo.

Fuente: OCDE (2014)

GRÁFICO 9.Variación de la tasa de empleo temporal en España por sexos (1996-2012)

-15,0%

-10,0%

-5,0%

0,0%

-20,0%

-25,0%1996-2008 2008-2012

Total Hombres Mujeres


26

El empleo a tiempo parcial

En España se ha abusado en exceso del con-trato temporal pero no ha ocurrido lo mismo,pese a las ventajas que ofrece cuando se danlas condiciones de oferta y de demanda ade-cuadas, con el empleo parcial. España ha pre-ferido acudir al contrato temporal para dotarde flexibilidad al mercado laboral10. Por suparte, el contrato a tiempo parcial ha sido untipo de contrato denostado en nuestro país, ycomo observamos en la Tabla 3, España es,junto a Grecia y Portugal, el país que menosha recurrido a este tipo de contratación.

Aunque a simple vista pueda parecer queEspaña ha sustituido el empleo parcial por elempleo temporal, Bustillos et al. (2008) con-cluyen que esto no es cierto, pues los secto-res con mayor empleo temporal son también

los que presentan mayor tasa de empleo atiempo parcial. Las empresas han recurrido auna combinación de parcialidad y temporali-dad como forma de flexibilizar la contratacióny reducir los costes laborales.

No obstante, la crisis ha modificado, almenos en parte, el panorama de la contrata-ción. Del mismo modo que se ha reducido lacontratación temporal, también se ha tratadode ajustar la plantilla a las necesidades deproducción mediante contratos parciales. Ac-tualmente la contratación a tiempo parcial enEspaña se sitúa en casi un 15%, siendo bas-tante más elevada en el caso de las mujeresy los jóvenes. En este sentido, como sostie-nen Anghel y Arellano (2010), el perfil de laspersonas con empleo a tiempo parcial es elde mujeres jóvenes con bajo nivel formativoque ocupan empleos de baja cualificación.

10 Siempre que el contrato temporal sea un contrato deseado por empresarios y trabajadores, su extensión dota al mercado de tra-bajo de mayor flexibilidad, pues hace posible colocar a la plantilla en los momentos de la jornada laboral en los que más se lesnecesita, al tiempo que facilitar compatibilizar el trabajo con la vida no laboral.

GRÁFICO 10.Evolución del autoempleo por sexos en España (1980-2012)

1980

80%

100%

120%

60%

40%

20%

0,0%

Fuente: OCDE (2014)

Total

Mujeres

Hombres

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012


27

El empleo por cuenta propia

Las iniciativas de los ciudadanos por estable-cerse como trabajadores por cuenta propia au-mentan en los países con mercados laboralesmás rígidos, tal vez motivado por las dificulta-des con las que se encuentra la poblaciónpara encontrar empleo en el sector privado. Elhecho de que en países como España, Grecia,Italia, Portugal e Irlanda la tasa de empleo au-tónomo sea, como se observa en la Tabla 3,más elevada que en el resto de países consi-derados, se convierte en una explicación delfuerte aumento del paro experimentado porestos países. Durante una crisis financiera,las pequeñas empresas sufren en mayor me-dida las dificultades de acceso a la financia-ción, lo que puede acelerar su cierre.

Como se observa en el Gráfico 10, la ten-dencia española al autoempleo ha sido cadavez menor. Sólo con los últimos coletazos de

la crisis se ha producido un cambio de ten-dencia que se manifiesta tanto en el caso delas mujeres como de los hombres, pero espe-cialmente en el de estos últimos.

El papel de la inmigración en el mercado laboral

Finalmente, debemos destacar el papel quelos nacionales y los inmigrantes han jugadoen el comportamiento del mercado de trabajo.En el Gráfico 11 se observa que, aunque en elcrecimiento del desempleo la mano de obranacional juega un papel importante, todavía loes mayor el de la mano de obra extranjera; es-pecialmente el de los que proceden de paísesno pertenecientes a la UE-15. La menor cuali-ficación de la mano de obra inmigrante, asícomo los puestos de trabajo que ocupan, jus-tifican que la caída del empleo haya sidomayor en este caso. Ahora bien, más llama-tivo es que, durante el periodo de expansión,

GRÁFICO 11.Evolución del nivel de empleo por nacionalidad (1995-2012). En miles de trabajadores

1995

2.000

2.500

3.000

1.500

1.000

500

0

16.000

17.000

18.000

15.000

14.000

13.000

12.000

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012


UE-15

Extranjeros no UE-15

Nacionales


28

más de un tercio de los puestos de trabajo sedestinasen a inmigrantes y, de ellos, más del90% a los no procedentes de la UE-15. Des-taca asimismo que los ciudadanos europeoshayan conseguido incrementar su empleo in-cluso durante la actual crisis.

La rigidez del mercado de trabajo español

Una vez analizadas las variables básicas queidentifican el comportamiento del mercado la-

boral en España, ofrecemos una comparacióninternacional de algunas variables que expli-can nuestra elevada tasa de paro. Utilizamospara ello valores para el mismo periodo queantes (1996-2012) y los mismos países (UE-15, Estados Unidos y Japón).

La NAIRU

Una primera mirada a la Tabla 5 nos confirmaque el paro compatible con una tasa de infla-

NAIRU1 Ley de Okun Densidad Cobertura Periodo Indemnizaciónsindical2 salarial de la notificación despido4

negociación3 despido

Alemania 8,47% 0,12% 22,50% 67,68% 17,33 21,67

Austria 4,34% 0,33% 33,69% 98,88% 2,00 0,00

Bélgica 8,03% 0,29% 51,69% 96,00% 9,14 0,00

Dinamarca 5,45% 0,44% 72,27% 84,25% 0,00 0,00

España 14,62% 2,42% 15,56% 81,29% 2,14 28,57

Finlandia 9,42% 0,06% 73,34% 88,10% 17,33 0,00

Francia 9,49% 0,49% 7,90% 92,00% 8,67 8,67

Grecia 11,67% 1,43% 25,92% 65,00% 0,00 26,00

Irlanda 7,88% 1,73% 36,21% 42,83% 6,00 5,04

Italia 8,98% 0,15% 34,67% 85,00% 8,67 0,00

Luxemburgo 3,82% 0,47% 41,65% 58,50% 26,00 8,67

Países Bajos 4,38% 0,41% 21,27% 84,41% 13,00 0,00

Portugal 8,30% 1,07% 21,78% 90,67% 10,71 43,33

Reino Unido 6,21% 0,54% 28,88% 34,56% 10,00 5,32

Suecia 7,38% 0,49% 75,81% 92,22% 26,00 0,00

Estados Unidos 5,91% 1,30% 12,42% 14,26% 0,00 0,00

Japón 4,39% 0,17% 20,05% 18,04% 4,29 0,00

1 Calculada con filtro Hodrick-Prscott, siendo el índice de suavizado (100).2 Calculada entre 1996 y 2011 excepto para Dinamarca, Francia, Portugal y España

para los que los datos llegan hasta 2010, y en Luxemburgo hasta el año 2008.3 Calculado como media para los años de los que existen datos disponibles.

4 Datos en semanas para 2012 y suponiendo 10 años de contrato laboral en la empresa.

Fuente: OCDE (2014), AMECO (2014), Banco Mundial (2014) y Visser (2013).

TABLA 5.Comportamiento de las variables identificativas de la rigidez del mercado laboral en diferentes países (1996-2012)


29

ción estable o con la denominada situaciónde pleno empleo (paro friccional más paro es-tructural) es más elevado en España que enel resto de países considerados. Este hechoapoya la hipótesis de Gómez García y Usa-biaga Ibáñez (2001), Gómez García et al.(2002) y de Andrés et al. (1996), para quie-nes existe un claro fenómeno de histéresisen el desempleo español que queda justifi-cado por la elevada temporalidad y la exce-siva protección a los trabajadores con con-tratos indefinidos11.

Por su parte, Gianella et al. (2009), con-cluyen que las políticas económicas que pue-den ayudar a reducir la NAIRU varían, no sóloa lo largo del tiempo, sino también de unospaíses a otros. En cualquier caso, señalan laexistencia de ciertos patrones comunes queson especialmente marcados en el caso de laeconomía española. Así, una reducción de lascotizaciones a la seguridad social, de la ge-nerosidad de las prestaciones por desempleo,de la regulación en el mercado de productos,o de los costes del capital, pueden ayudar areducir la NAIRU y la tasa de paro de la eco-nomía española.

La ley de Okun: crecimiento necesario paracrear empleo

Una clara consecuencia de la rigidez laboralque presenta España se pone de manifiestoen el comportamiento de la ley de Okun. Dichaley hace referencia al crecimiento económicoque debe experimentar un país para que su

mercado de trabajo empiece a reducir la tasade paro.

La Tabla 5 nos permite afirmar que el creci-miento medio que necesita España está muypor encima del de cualquier otro país. Su nivel,próximo al 3%, resulta excesivamente elevadopara un país desarrollado. De hecho, con lasexcepciones de Estados Unidos, Portugal, Gre-cia e Irlanda, que necesitan crecimiento por en-cima del 1%, próximos al 2% en el caso de Ir-landa, todos los países considerados presen-tan niveles en torno al medio punto porcentualde crecimiento. Llaman la atención los casosde Japón, Alemania y especialmente Italia, quepese a todo, posee una elevada tasa de paro.

Si analizamos el caso de España con másdetalle (Gráfico 12), podemos concluir que losproblemas estructurales que presenta Españase han suavizado ligeramente con el tiempo.El crecimiento económico necesario duranteel periodo 1980-2012, 2,76%, se reducehasta el 2,42% en el periodo 1996-2012. Elcrecimiento económico necesario es aúnmenor, en torno al 0,5%, si consideramos ex-clusivamente el periodo 2010-2012. Ball et al.(2012) señalan a la elevada temporalidad quepresenta nuestro país como la razón principalde ello. Por su parte Becker Zuazua (2011),habla del singular modelo productivo de laeconomía española, apoyado en sectores deescaso valor añadido y baja productividad, asícomo del marco institucional que regula elmercado de trabajo, como las causas esen-ciales de nuestra elevada ley de Okun.

11 Gómez García y Usabiaga Ibáñez (2001), Galbraith (1997) y Chang (1997) señalan que la NAIRU no deja de ser una estimacióncuyos valores están sometidos a imprecisiones. Frente a esta postura encontramos las argumentaciones de Ball y Mankiw (2002)y Stiglitz (1997), para quiénes la estimación de la NAIRU presenta, pese a sus incertidumbres, ciertas ventajas en las decisio-nes de política económica. Con independencia de las posturas de unos y otros, así como del método de estimación empleado,la comparación internacional con otros países deja claro que la NAIRU de la economía española es superior a la de otros paísesdesarrollados [véase en este sentido el trabajo de Mc Morrow y Roger, (2000)].


30

En España, la rigidez del mercado laboraleleva no sólo la ley de Okun, sino también latasa de paro de equilibrio (NAIRU), como se-ñaló Herrador Buendía (2002). De hecho, lacorrelación entre ambas variables se sitúa enel 56% e indica una relación positiva entre elcrecimiento económico y la tasa de paro deequilibrio.

Otros elementos de rigidez laboral: el papelde los sindicatos y de los costes de despido

Otro de los elementos que imprimen rigidez almercado laboral es la relación entre la densi-dad sindical y el grado de cobertura de las ne-gociaciones alcanzadas. Con carácter generalcabe señalar, como se muestra en la Tabla 5,que la cobertura de la negociación salarial es,en los países europeos, y con las excepcionesde Irlanda y Reino Unido, muy elevada (en

todos los casos se sitúa por encima de la deJapón y Estados Unidos).

No obstante, esta gran cobertura choca conel bajo nivel de sindicación que, salvo los paí-ses nórdicos, presentan todos los países con-siderados. Especialmente llamativos son loscasos de Francia, España y Portugal, en los queel gap entre trabajadores cubiertos por losacuerdos negociados por los sindicatos y el nú-mero de trabajadores que libremente decidenasociarse a ellos, es elevado [véase Andrés etal. (2010) y Bande et al. (2010)].

Las consecuencias sobre el mercado de tra-bajo del fuerte poder negociador de los sindi-catos se ven agravadas, como mencionan Iz-quierdo et al. (2003), por el proceso de nego-ciación secuencial, el ámbito provincial y elcarácter sectorial de las mismas12. Estas ca-

GRÁFICO 12.Ley de Okun en España (1980-2012)

-4,0% --2,0%

--4,0%

--2,0%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

0,0% 2,0% 6,0 %

Fuente: OCDE (2014)

Variación del PIB real (%)

Variación de la tasa de desem

pleo (p.p.) y = -94,49x + 2,759

R2 = 0,798

12 Calmfors y Drifills (1988) y Layard et al. (1991), confirmaron la existencia de una relación de U invertida entre el grado de cen-tralización en la negociación salarial y el crecimiento de los precios.

4,0%


31

racterísticas que rodean a la negociación sa-larial en España, y que se acompañan de laexistencia de cláusulas de salvaguardia, seconvierten en aumentos de costes laboralesque terminan por elevar el desempleo de ma-nera permanente13.

La información relativa a los costes de des-pido se recoge en las dos últimas columnas dela Tabla 5. Por un lado aparece el periodo mí-nimo de preaviso al trabajador, y por otro la in-demnización económica a la que el empresariodeberá hacer frente al despedir al trabajador.Respecto a la primera de las variables conside-radas, existe una gran variabilidad entre países,correspondiendo los mayores plazos a Luxem-burgo, Suecia, Alemania y Finlandia. En con-creto en España, el empresario debe comunicarel despido con algo más de dos semanas deantelación, lo que nos sitúa entre los paísescon plazos más bajos, sólo por encima de Gre-cia, Estados Unidos, Dinamarca y Austria. Porel contrario, y en relación con la cuantía econó-mica de la indemnización, España posee una delas más altas, sólo superada por Portugal, y porencima de Grecia y de Alemania.

Los resultados, que a priori pueden pare-cer ambiguos, resultan más claros cuando setiene en cuenta que es precisamente la cuan-tía monetaria de la indemnización la que re-duce la flexibilidad del mercado de trabajo.Unos altos costes de despido disminuyen la

rotación de la mano de obra, lo que si bienpuede ser positivo en las épocas recesivas delciclo, al impedir el despido de trabajadorescon contratos estables, no lo es tanto en lasexpansivas, cuando se opta por contratacio-nes temporales y por aumentar las horas detrabajo de los asalariados14.

Por su parte, Dolado y Jimeno (2004) sos-tienen que unos elevados costes de despidotienen efectos más perniciosos sobre el mer-cado de trabajo cuando se acompañan derestricciones adicionales, tales como sala-rios mínimos y negociaciones salariales co-lectivas. Es en estos casos cuando los cos-tes de despido derivan en mayores pérdidasde competitividad.

En resumen, con costes de despido altos,se destruyen menos empleos pero también secrean menos puestos de trabajo, y los des-plazamientos de trabajadores desde los sec-tores poco productivos hacia los de mayor pro-ductividad se hacen muy difíciles.

Los costes de producción y sus efectos en el mercado laboral

Tras haber comprendido las consecuencias deuna excesiva protección al trabajador, llega elmomento de profundizar algo más en el com-portamiento de los salarios, así como en loscostes de producción.

13 Como expone Pérez Infante (2010), la existencia de cláusulas de salvaguardia ayuda a moderar, al menos inicialmente, losincrementos salariales. Si bien, en la mayoría de las ocasiones la cláusula entra en funcionamiento y el incremento salarialfinal termina superando al pactado, especialmente en épocas de expansión económica. Surge así la denominada deriva sa-larial positiva que como se menciona en Simón Pérez (2001a y 2001b) aumenta con el nivel de cualificación de los traba-jadores.

14 Son varios los trabajos que analizan los efectos de los costes de despido sobre el nivel de paro, entre ellos los de Bentolillay Bertola (1990) y Bentolilla y Saint Paul (1992). Por su parte, Díaz-Moreno y Galdón-Sánchez (1999) muestran para la eco-nomía española cómo, la reducción de los costes de despido en un año de salario aumentaría el empleo (8,3%) y la produc-tividad (2,28%). Una revisión bibliográfica de los principales trabajos empíricos puede consultarse en Martínez-Matute y Pé-rez-Domínguez (2012).


32

En relación a los salarios es necesariomencionar, como se observa en la Tabla 6,que en comparación con los países de su en-torno España posee uno de los salarios me-dios más bajos, sólo por encima de Grecia yPortugal, y muy próximo al salario de Japóne Italia. En segundo lugar, y más importante,es la evolución que ha experimentado dichosalario medio. El crecimiento acumulado delsalario real a lo largo de todo el periodo(1996-2012) no es elevado, y sólo Japón,donde los trabajadores pierden poder adqui-sitivo, presenta un crecimiento salarialmenor que España.

Sin embargo, cuando nos centramos en laevolución del salario medio de los españo-les durante los años de crisis, la situacióncambia, debiendo destacarse la reacción tar-día de los mismos. Desde el año 2006 yhasta el 2010, el salario de los españolescreció muy por encima del de los trabajado-res de otros países de nuestro entorno. Uncrecimiento salarial acumulado del 10,5%,sólo superado por Irlanda (15,3%), pone enentredicho nuestra capacidad de reacción ala crisis y acentúa las consecuencias en tér-minos de elevado nivel de desempleo. Eneste sentido debe destacarse que son los

Salario medio Diferencia salario Coste laboralen PPP1 Hombres Mujeres hombres y mujeres2 unitario3

Alemania 40.286,76 13,52% 27,24% 17,99% 104,40

Austria 42.837,78 9,60% 27,90% 20,75% 102,65

Bélgica 45.936,92 3,08% 8,10% 9,09% 104,71

Dinamarca 41.983,67 12,20% 23,30% 10,20% 98,05

España 33.687,19 12,33% 20,78% 10,03% 98,76

Finlandia 34.861,26 5,35% 12,06% 20,14% 107,28

Francia 36.623,60 nd nd 14,26% 103,58

Grecia 28.579,98 11,02% 17,10% 11,98% 96,55

Irlanda 44.197,45 17,65% 24,65% 17,85% 100,70

Italia 34.044,93 6,45% 12,51% 9,00% 98,55

Luxemburgo 50.435,98 nd nd 6,50% 112,64

Países Bajos 44.983,35 nd nd 19,40% 101,96

Portugal 23.377,46 7,09% 13,63% 14,60% 97,29

Reino Unido 42.792,08 15,89% 28,40% 21,10% 96,72

Suecia 34.670,27 nd nd 15,15% 112,90

Estados Unidos 51.657,81 21,10% 29,74% 19,26% 116,01

Japón 33.969,19 8,06% 28,42% 30,46% 115,74

1 Datos de Grecia desde el año 2000.2 Diferencia salarial entre hombres y mujeres como porcentaje de los primeros.

3 Base 100 en el año 2005. Datos de Estados Unidos y Japón hasta 2011.

Fuente: OCDE (2014) y AMECO (2014).

TABLA 6.El salario medio y variables relacionadas (1996-2012)

Menos 2/3 del salario medio


33

países que antes reaccionaron a la crisis losque tuvieron menores incrementos en sutasa de paro15.

Por otro lado, la desigualdad salarial entresexos, tan criticada en la economía española,pierde fuerza cuando miramos lo que ocurreen otros países de nuestro entorno, pues sóloLuxemburgo, Italia y Bélgica tienen una menordesigualdad salarial (Tabla 6). Además, estasdiferencias salariales se han reducido en losprimeros años de crisis, aunque volvieron aampliarse en los dos últimos años.

Asimismo, y como se deduce de la Tabla 7,las diferencias salariales entre hombres y mu-jeres se han ido compensando con el tiempo,pues éstas son inferiores entre los más jóve-nes, con independencia del sector en el quedesarrollen su actividad profesional, que entrelos mayores. El paso del tiempo y la mayor es-tabilidad en la incorporación de la mujer almercado de trabajo han ayudado a reducirestas diferencias, lo que permite pensar queen un futuro terminen por desaparecer.

Por su parte, si se observa el Gráfico 13 sepuede afirmar que el nivel salarial aumenta amedida que lo hace el nivel de formación de lapoblación, con independencia de que se seahombre o mujer. Además, la formación profe-sional y la formación universitaria de gradomedio son niveles formativos equiparables.Sin embargo, el mercado valora en mayor me-dida la primera, lo que puede deberse al ex-ceso de demanda de trabajadores con forma-ción profesional que realizan los empresariosfrente a la oferta de mano de obra existentecon este tipo de formación.

En segundo lugar, estas diferencias sala-riales a favor de los hombres, existen paratodos los niveles educativos, pero son todavíamayores cuanto mayor es el nivel de forma-ción de los trabajadores.

En cuanto a la desigualdad en la distribuciónde los ingresos salariales, las diferencias sala-riales entre sexos es mayor en el caso de lasmujeres que de los hombres (véase Tabla 6).Esto es algo que ocurre en todos los países,

15 El coeficiente de correlación entre la variación del salario medio en el periodo 2006-2010 y la de la tasa de paro, se sitúa, parael conjunto de los países, en 60,4%.

Industria Construcción Servicios

Hombres Mujeres Diferencia Hombres Mujeres Diferencia Hombres Mujeres Diferencia

Menos 30 años 9,01 8,04 0,97 8,09 7,96 0,13 8,61 7,98 0,63

Entre 30 y 39 años 11,13 9,69 1,44 9,72 9,82 -0,10 10,93 9,67 1,26

Entre 40 y 49 años 12,41 9,55 2,86 10,43 10,05 0,38 12,53 10,25 2,28

Entre 50 y 59 años 13,54 9,86 3,68 10,42 10,20 0,22 14,30 11,05 3,25

Más de 60 años 16,67 11,00 5,67 12,94 9,63 3,31 17,07 11,50 5,57

Var. menos 30 más 60 7,66 2,96 4,85 1,67 8,46 3,52

TABLA 7.Salario medio por hora en España en 2010 (Datos en €)



34

pero especialmente en el caso de Japón y Aus-tria. En España, aunque son menos los hom-bres que las mujeres que perciben salariosbajos, la diferencia entre ambas proporcioneses menor que en el resto de países estudiados.

Finalmente, de la comparación internacio-nal sobre el nivel medio de los costes sala-riales para el periodo 1996-2012, se puedeconcluir que España no presenta unos costesmedios elevados. No obstante, si observamossu evolución (Gráfico 14), podemos decir queal igual que ocurre con los salarios medios,

sólo a partir del año 2010 se produce una co-rrección de los mismos a la baja. Además, lacaída experimentada por los costes laboraleses mayor que la de los salarios. El motivo re-side en el comportamiento de la productividadde la mano de obra, que permite que duranteel periodo de expansión los costes laboralesaumenten mientras el salario medio se re-duce. Al mismo tiempo, en los periodos de re-cesión, el crecimiento de la productividad re-duce los costes laborales, incluso en las pri-meras fases cuando los salarios todavía estáncreciendo.

GRÁFICO 13.Salario medio por hora en España por nivel educativo y sexo en 2010 (Datos en €)

0,00 5,00 10,00 15,00 20,00

Secundaria baja

Secundaria alta

Formación Profesional

Universitaria media

Primaria

Universitaria superior


Diferencia

Mujeres

Hombres


35

Distribución del paro en España

Para terminar, creemos conveniente echar unabreve mirada a lo que sucede en nuestras co-munidades autónomas y en nuestras provin-cias. Aunque la crisis ha afectado a todas lascomunidades, no en todos los casos lo hahecho con la misma intensidad. Es en las co-munidades del sur de España y, en concreto,en Andalucía, Extremadura, Canarias, Murcia,Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha,en las que más ha aumentado el paro (véaseTabla 8).

La discrepancia entre las tasas de paroque presentan unas zonas de España y otrasse acrecienta cuando echamos un vistazo a laFigura 1. Así, llegan a existir casi 25 puntos

porcentuales de diferencia entre las provinciascon menos paro y aquellas que presentanmayor desempleo. Encontrar una justificacióna este hecho es de relativa importancia paralos gobiernos regionales. En este sentido, eltejido productivo y la actividad económica pre-dominante en cada zona pueden ser una ex-plicación. Es imprescindible reorientar la acti-vidad productiva hacia aquellos sectores ca-paces de crear empleo con ciertas ventajasde competitividad.

Principales conclusiones y recomendaciones

A la luz del análisis realizado se pueden ex-traer algunas conclusiones que nos ayudarána comprender mejor el funcionamiento del

GRÁFICO 14.Evolución del salario medio y de los costes laborales unitarios en España (1995-2012)

1995

34.000

34.500

35.000

33.500

33.000

32.500

32.000

100

105

110

35.500 115

36.000 120

95

90

85

80

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: OCDE (2014) y AMECO (2014)

Salario medio (€)Costes laborales unitarios (derecha)

Datos en PPP y precios constantes de 2012

Datos en PPP y año base 2005


36

mercado laboral español. Pueden orientartambién nuevas reformas destinadas a cons-truir unas bases sólidas para la creación deempleo, tanto a corto como a largo plazo.

1. El problema de nuestro mercado de trabajono es algo coyuntural. Si bien es cierto quela crisis económica ha agravado la situa-ción, este problema no ha dejado de serpreocupante en ningún momento; espe-cialmente si nos comparamos con otros pa-íses desarrollados, incluidos los países pe-riféricos de la Unión Europea.

2. El mercado laboral español ha mostradouna preferencia por la contratación dehombres frente a mujeres, hecho queaunque se observa en otros países euro-peos, se agrava en el caso de España.Los hombres no sólo tienen más opcio-nes de empleo, sino también más salario.Ahora bien, las diferencias entre sexos,tanto de empleo como de salario, se hanido acortando con el tiempo, en parte gra-cias a la mayor estabilidad del empleo delas mujeres.

2008 2013 Variación

Andalucía 13,34 36,34 23,00

Aragón 5,31 21,33 16,03

Asturias 8,22 24,04 15,82

Baleares 7,43 22,38 14,96

Canarias 11,56 34,07 22,51

Cantabria 5,73 20,59 14,86

Castilla y León 7,37 21,74 14,37

Castilla-La Mancha 8,09 30,11 22,03

Cataluña 6,77 23,37 16,60

C. Valenciana 9,02 28,61 19,59

Extremadura 13,39 33,70 20,31

Galicia 7,53 22,08 14,55

Madrid 6,51 20,24 13,73

Murcia 8,15 29,37 21,23

Navarra 4,99 18,10 13,11

País Vasco 5,86 15,84 9,98

Rioja 5,53 19,90 14,37

Ceuta 19,00 35,52 16,52

Melilla 19,89 34,27 14,37

España 8,55 26,36 17,81

TABLA 8.Tasa de paro por Comunidades Autónomas

Fuente: INE (2014)


37

3. El paro juvenil, aunque presenta un com-portamiento cíclico, se acompaña tambiénde un enorme contenido estructural, demodo que el mayor desempleo entre los jó-venes no es sólo consecuencia de la crisis,sino también de su deficiente formación ysu escasa predisposición a la movilidad geográfica.

4. Como aspecto positivo, debe destacarse lamayor facilidad que tienen los jóvenes paraencontrar empleo. La menor tasa de paro delarga duración de éstos frente a la de losmayores de 55 años es una prueba evidentede ello. Una menor tasa de abandono, unaformación más acorde a las necesidades

del mercado y una predisposición a la movi-lidad debería ayudar a los jóvenes a encon-trar empleo, reduciendo enormemente sutasa de paro.

5. El desempleo español es, con carácter ge-neral, superior al de cualquier otro país denuestro entorno. Ello se debe, en primerlugar, a los elevados costes de despido, laescasa movilidad geográfica y funcional dela mano de obra y al sistema de negociaciónsalarial de carácter sectorial y secuencialcon el que contamos. Segundo, al fuerteabandono escolar que sufre España. Y ter-cero, a los elementos que se han incorpo-rado al mercado laboral con el objetivo de

FIGURA 1.Tasa de paro por provincias (2013)

Fuente: INE (2014)

Entre 15% y 20%

Entre 20% y 25%

Entre 25% y 30%

Entre 30% y 35%

Entre 35% y 40%

Más del 40


38

flexibilizarlo, como son los contratos tem-porales. Así, la elevada temporalidad quepresenta España favorece el comporta-miento cíclico del mercado de trabajo, in-crementa su dualidad y reduce la producti-vidad de la mano de obra, lo que se traduceen unos mayores costes laborales que ter-minan por reducir nuestra competitividad.

6. Para solventar estas deficiencias, flexibili-zar el mercado y fortalecer la capacidadcompetitiva de la economía española, sehan ido adoptando a lo largo de los añosdiferentes reformas laborales, la última, laaprobada en el año 2012. En concreto,para romper con la dualidad existente en elmercado de trabajo, se ha reformado la ne-gociación colectiva haciendo primar el con-venio a nivel de empresa frente a los con-venios sectoriales y provinciales, y facili-tando el descuelgue. Asimismo, se haabaratado el coste de despido de los tra-bajadores indefinidos y se han ampliadolas causas de despido procedente. Se hatratado de favorecer la contratación indefi-nida de los jóvenes, los mayores de 45años y los desempleados, para lo que seha introducido un nuevo contrato indefinidode apoyo a emprendedores que permiteentre otras cosas compatibilizar el salariocon parte de la prestación pendiente de re-cibir. Se ha buscado impulsar la contrata-ción de los jóvenes y favorecer la formaciónmediante un nuevo contrato de formación yaprendizaje. Para evitar la obsolescenciade la mano de obra parada, así como sutendencia a permanecer en situación deparo, se anima a los desempleados queestén cobrando prestaciones a realizar ser-vicios de interés general en beneficio de lacomunidad, y más recientemente se ha dis-minuido la cuantía de la prestación por des-empleo.

7. Pese a este importante paso en materia dereforma laboral, es necesario continuaradoptando medidas que ayuden a flexibili-zar nuestro mercado laboral, y a mejorarnuestra competitividad. Así, puede resultarconveniente, entre otras, la eliminación delas subvenciones a la contratación indefi-nida; la implantación del contrato único; lareducción del seguro de desempleo, espe-cialmente la de su duración; el estableci-miento de una indemnización por despidocreciente acorde con la duración de la re-lación laboral, o incluso su portabilidad aun sistema de cuentas de ahorro indivi-duales similar al modelo austriaco, lo queayudaría a reducir los costes de la movili-dad laboral entre empresas.

8. Para animar a la formación de la mano deobra y mejorar nuestra competitividad, esrecomendable acompañar las medidasmencionadas con una modificación denuestra estructura productiva. Los secto-res de baja tecnología, que requieren manode obra abundante pero poco cualificada,ayudan a crear empleo en las fases expan-sivas del ciclo, pero también a destruirlo enlas recesivas. Es precisamente por estopor lo que la productividad de la mano deobra tiene un comportamiento anticíclicoque eleva los costes de producción en lasfases de crecimiento económico y reducenuestra competitividad exterior. La aplica-ción de reformas estructurales, que modi-fiquen nuestra producción y ayuden a ganarpeso a los sectores intensivos en tecnolo-gía y en capital humano altamente cualifi-cado, permitirá con el tiempo incrementarel valor añadido de la producción, mejorarla competitividad y depender menos de lasimportaciones, lo que resultará beneficiosopara el mercado laboral.


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Introducción

La crisis económica que se inició en el veranodel 2007 ha tenido efectos negativos en el mer-cado de trabajo de casi todos los países. Aun-que las consecuencias se han dejado notar entodo el mundo, lo cierto es que mientras enunos países el paro se ha disparado (España,Grecia, Irlanda y Portugal), en otros la situaciónprevia a la crisis apenas se ha modificado (Nor-uega, Suiza, Japón, Australia y Bélgica). Si bien,son los casos de Austria y Alemania, países quehan logrado reducir su tasa de desempleo, losque más llaman la atención. Esta situación, re-flejada en el Gráfico 1, nos ha planteado algu-nas cuestiones a las que trataremos de dar res-puesta a lo largo del presente capítulo, entreotras, ¿por qué unos países presentan tasas deparo más elevadas que otros?, ¿qué puedenhacer los gobiernos de los países con tasas deparo más elevadas para corregir el problema?,¿cuáles son los motivos por los que la crisis ha

afectado más a unos países que a otros?, ¿esesta situación temporal o permanente en eltiempo?

Para dar respuesta a estas cuestiones el tra-bajo se divide en seis partes. Tras esta intro-ducción, se recoge en la segunda parte un aná-lisis del comportamiento de la tasa de paro paraun periodo de tiempo superior a los 50 años en21 países de la OCDE, lo que permitirá extraerlas primeras conclusiones sobre la temporalidado permanencia del desempleo. En la terceraparte se realiza una revisión de la bibliografía queestudia los problemas del mercado de trabajo,sus causas y las posibles medidas para su so-lución. En la cuarta parte del trabajo describimosla base de datos que hemos construido y mos-traremos la metodología econométrica que se-guiremos. En la quinta sección presentamos losresultados empíricos obtenidos. Finalmente, eltrabajo se cierra con un último apartado de con-clusiones y propuestas de política económica.

La lucha contra el paro. Una perspectiva internacional

Rafael Pampillón Olmedo y Ana Cristina Mingorance ArnáizUniversidad CEU San Pablo

43


44

Hechos estilizados

La tasa de paro es una de las variables macroe-conómicas más afectadas por los ciclos econó-micos, siendo sus fluctuaciones a lo largo deltiempo un problema del que ningún país puedeescapar. Sin embargo, existen grandes diferen-cias entre países, y mientras en unos es posiblehablar de cierta estabilidad de la tasa de paro, esel caso de Austria, Japón y Suiza, en los quedesde 1960 la diferencia entre la tasa de paromáxima y mínima no ha superado los 4,5 pun-tos porcentuales, en otros, como España y Gre-cia, las fluctuaciones son tan grandes que en elmismo periodo de tiempo la diferencia entre latasa de paro máxima y mínima supera los 23puntos porcentuales en el primer caso y los 22,5en el segundo. Próximos a estos dos últimos pa-íses, pero con variaciones más suaves, encon-tramos los casos de Finlandia, Irlanda y Portugal.

En línea con lo dicho hasta ahora, yechando una mirada a los datos recogidos enla Tabla 1, es posible afirmar que las tasas deparo varían enormemente entre países. Así, ysi nos centramos en los datos medios para elperiodo 1960-2012, comprobamos que mien-tras en España esta tasa se sitúa en el11,75%, en Suiza no alcanza el 2%. Estas di-ferencias se repiten para los distintos perio-dos de tiempo considerados, y aunque elorden de los países puede cambiar, el grupode los que se sitúa en la zona alta y baja dela Tabla es siempre el mismo. Por otro lado, seobserva un crecimiento importante de la tasade paro media para el conjunto de países con-siderados en los tres primeros periodos, y apartir del cuarto la estabilidad aumenta. Noobstante, también en este caso las diferen-cias entre países son patentes. Con caráctergeneral, se puede afirmar que la tasa de paro

Fuente: OCDE (2014b)

GRÁFICO 1.Tasa de paro y variación de la misma con la crisis (Datos 2007-2012)

Noruega

15,0

20,0

25,0

30,0

10,0

5,0

0,0

-5,0

Paro 2012

Suiza

Austria

Japó

n

Australia

Países Bajos

Alem

ania

Nueva Zeland

a

Canadá

Dinamarca

Bélgica

Finlandia

Rusia

Suecia

EE.UU.

Italia

Francia

Portu

gal

Irlanda

Grecia

Espa

ña

Variación del paro

%


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de los países de la Unión Europea se sitúasiempre por encima del resto de los países dela OCDE. Además, dentro de la UE, la tasamedia de los países de la cuenca mediterrá-nea (España, Grecia, Italia, Francia y Portugal),e Irlanda, alcanza, permanentemente, valoressuperiores al resto de los países de la UE.

Un análisis más detallado de la tasa de parode los países periféricos de la UE (España, Gre-cia, Italia, Irlanda y Portugal), así como de Fran-cia, se recoge en el Gráfico 2. De él se deduceque, pese a ser países con tasas de paro su-

periores a la media, también entre ellos existendiferencias notables. Hasta mediados de losaños 90, España e Irlanda fueron los paísescon tasas más elevadas y fluctuantes, mientrasque Grecia, Italia y Portugal mantuvieron tasasmás estables y bajas. Sin embargo, a partir demediados de los 90 y hasta el final del periodoconsiderado, el panorama cambia ligeramenteal dispararse la tasa de paro de Grecia y caer, almenos hasta la crisis actual, la de Irlanda. Ade-más, puede señalarse que, a lo largo de todo elperiodo estudiado, las mayores fluctuacionesen la tasa de paro se producen en España, Ir-

1960-1975 1976-1984 1985-1996 1997-2007 2008-2012 1960-2012

Alemania 0,99 4,73 5,98 8,80 6,77 4,92

Australia 2,32 6,70 8,55 6,19 5,08 5,54

Austria 1,42 2,28 3,62 4,29 4,30 2,93

Bélgica 2,56 9,59 9,17 7,80 7,57 6,81

Canadá 5,16 8,86 9,54 7,32 7,42 7,44

Dinamarca 1,98 6,52 7,55 4,69 6,40 4,99

España 2,62 11,49 20,11 12,69 19,29 11,75

Estados Unidos 5,05 7,47 6,22 4,91 8,34 6,01

Finlandia 2,01 5,33 9,08 9,39 7,72 6,25

Francia 2,19 6,68 10,62 10,22 10,34 7,30

Grecia 4,18 3,79 7,63 10,22 14,36 7,11

Irlanda 5,36 10,13 15,20 5,52 12,32 9,09

Italia 3,31 4,78 8,45 9,05 8,50 6,40

Japón 1,35 2,24 2,61 4,51 4,60 2,75

Noruega 1,88 2,20 4,43 3,74 3,19 3,02

Nueva Zelanda 0,21 2,72 6,91 5,22 5,94 3,73

Países Bajos 1,83 7,91 7,81 3,72 4,06 4,82

Portugal 2,02 6,96 6,28 6,01 10,90 5,49

Reino Unido 3,02 8,27 9,25 5,41 7,33 6,22

Suecia 1,49 2,01 4,76 6,79 7,77 4,01

Suiza 0,12 1,40 2,65 3,37 3,82 1,94

TABLA 1.Tasa media de desempleo por periodos (Datos en porcentaje)

Fuente: Layard et al. (1991) y OCDE (2014b)


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landa y Grecia, observándose una mayor esta-bilidad en el resto de países.

Las grandes diferencias existentes en lastasas de paro de los países OCDE considera-dos (Tabla 1), y las fluctuaciones observadasen las mismas, hacen pensar en la existenciade ciertas características propias de cada paísque justifican este diferente comportamiento.Encontrar estas particularidades, así como losrasgos comunes que pueden presentar los pa-íses con tasas de paro más bajas, resultaesencial para adoptar las medidas que permi-tan solventar el grave problema de desempleoque presenta la economía española.

Revisión de la literatura existente

Entre los años 70 y 80, cuando las teorías key-nesianas estaban todavía en auge, se buscaba

solventar los problemas económicos con políti-cas de demanda agregada. Sin embargo, a par-tir de los años 90, comienza a prestarse aten-ción a las instituciones del mercado de trabajocomo factores directos de las causas del des-empleo. Es a partir de entonces cuando se mul-tiplican los estudios que tratan de analizar el im-pacto que las rigideces del mercado de trabajotienen sobre el desempleo1. Layard et al. (1991)se convierten en pioneros, y con un estudio in-ternacional para 20 países de la OCDE concluyenque, una parte importante de las variaciones enla tasa de paro se explica por el comportamientode las variables institucionales del mercado detrabajo. Si bien, el comportamiento de las varia-bles macroeconómicas continúa ocupando unaposición importante en la situación laboral.

En esta misma línea se expresa Nickell(1997), para quien el alto nivel de desempleo

GRÁFICO 2.Evolución de la tasa de paro en varios países europeos. Datos de 1975 a 2012

1975

15,0

20,0

25,0

30,0

10,0

5,0

0,0

España Irlanda Francia Grecia Portugal Irlanda

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Fuente: OCDE (2014b) y Comisión Europea (2014)

1 Un buen resumen de los trabajos que analizan el impacto sobre el paro de las variables económicas, ya sean macroeconómicaso institucionales, se recoge en Amable et al. (2006).


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está asociado, en primer lugar, con un gene-roso sistema de desempleo que se acompañade la falta de presiones sobre las personasparadas para buscar activamente un puestode trabajo. En segundo lugar, con una elevadasindicación combinada con una escasa coor-dinación en la negociación salarial. En tercero,con los elevados salarios mínimos. Y final-mente, con un bajo nivel educativo. Asímismo, Nickell et al. (2005) afirman que, aun-que el desempleo no es provocado por las ri-gideces laborales, sino por shocks macroeco-nómicos; es la estructura institucional de laeconomía, entre ellas la rigidez del mercadolaboral, la que hace que el desempleo, unavez generado, se mantenga durante bastantetiempo en niveles elevados.

Por su parte, Boeri et al. (2000) exponenen su análisis que la reglamentación del mer-cado de trabajo y del mercado de bienes y ser-vicios influye significativamente en el nivel deparo existente en las economías. En este sen-tido, la regulación económica, entendida comoel poder coercitivo del gobierno para influir enlas decisiones de los ciudadanos, incluye: a)la regulación del mercado laboral sobre el pro-ceso de contratación y despido; b) las norma-tivas del mercado de productos para influir enlas decisiones de creación de empresas, asícomo en sus decisiones productivas; y c) la in-tervención directa del gobierno para influir enla localización y el control empresarial2.

Respecto a la regulación del mercado detrabajo, Bertola (1992) sostiene que su exis-tencia puede llevar a las empresas a ser máscautelosas con la contratación dificultando asíla reducción de la tasa de paro3. En estemismo sentido se pronuncian, entre otros, Nic-kell (1997), Elmeskov et al. (1998), Belot yVan Ours (2000 y 2001), Blanchard y Wolfers(2000) y Heither (2002). Por su parte, Nickellet al. (2005) concluyen que el 50% del paroexistente entre 1960 y 1995 se puede expli-car con las variables institucionales del mer-cado de trabajo4. Así mismo, Ochel et al.(2008) señalan que la protección al empleoes, en economías globalizadas, uno de losprincipales obstáculos a la reducción de latasa de paro, aunque reconocen las dificulta-des que existen para desregular el mercadolaboral. Por su parte, Nickell y Layard (1998) yScarpetta (1996) afirman que el efecto de lalegislación laboral en el paro es más robustocuando se considera sólo el desempleo juve-nil que cuando se considera el paro total. Demodo similar, Addison y Grosso (1996), El-meskov et al. (1998), Nickell y Layard (1998)y Nickell et al. (2005) concluyen que son lastasas de paro a largo plazo las que se venafectadas con mayor intensidad por la regula-ción del mercado de trabajo. En cambio, Nun-ziata (2008) y Boeri et al. (2000) afirman queesta regulación es la causa principal del in-cremento en la contratación temporal que hanexperimentado muchos de los países euro-

2 La intervención pública en la economía puede mantener artificialmente el empleo en niveles elevados, si bien las ineficienciasproductivas del control estatal, demostradas por Vickers y Yarrow (1991), reducen la producción y consecuentemente el empleo,aunque estos efectos puedan tardar en verse.

3 El motivo de esta cautela reside fundamentalmente en los efectos que las variables institucionales del mercado de trabajo lle-gan a generar en la capacidad de presión salarial de los trabajadores. Así, Blau y Kahn (1996 y 2004) sostienen que unos ele-vados salarios mínimos, una mayor centralización en la negociación salarial o una elevada densidad sindical pueden reducir lasdesigualdades salariales. Mientras Koeniger et al. (2004) añaden a los salarios mínimos y a la densidad sindical, anteriormentemencionados, la propia regulación del mercado laboral y la generosidad del seguro de desempleo.

4 Se incluyen entre las variables institucionales del mercado de trabajo, además de la propia legislación que protege al trabajador,variables tales como la generosidad del seguro de desempleo, el grado de cobertura y de coordinación en el proceso de nego-ciación salarial, o el nivel de sindicación de los trabajadores.


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peos, y que ha contribuido a la mayor dualidadde su mercado laboral5.

En lo que a la regulación del mercado de pro-ductos se refiere, cabe señalar, como sostienenBoeri et al. (2000), que su existencia favorece lainadecuada asignación de recursos. Por este mo-tivo, las barreras a la creación de empresas pue-den generar ineficiencias productivas que nosalejen del óptimo de explotación y que dificultenla contratación. Este hecho ha sido confirmadopor la OCDE (1997) y el IMF (2003), para quie-nes una mayor competencia en el mercado deproductos puede resultar ventajoso para el mer-cado de trabajo; pues la regulación del mercadode bienes y servicios reduce la eficiencia de lasempresas, lo que tiene importantes consecuen-cias negativas sobre el empleo. En este sentido,Nickell (1997) concluye que la escasez de com-petencia en el mercado de productos lleva a lostrabajadores a reclamar incrementos salarialesmás altos, especialmente en los casos en losque el nivel de sindicación es elevado, por lo quelas empresas, para reducir costes, se hacenmás intensivas en capital, disminuyendo así elnivel de empleo de la mano de obra.

No obstante, son muchos los trabajos quehan buscado en las interacciones de las distin-tas políticas institucionales, tanto del mercadode trabajo como de productos, las causas delas diferencias entre las tasas de paro de unospaíses y otros. Así, Elmeskov et al. (1998) con-sideran que la legislación a favor de la protec-ción del trabajador da lugar a tasas de paro másaltas en aquellos países en los que las nego-ciaciones salariales se llevan a cabo a nivel sec-torial que en aquellos en los que se negocianlos incrementos salariales a nivel de empresa.En cambio, Buti et al. (1998) afirman que es lagenerosidad del seguro de desempleo, junto a

una alta protección al trabajador, la que conducea elevadas tasas de desempleo.

Por su parte, Nicoletti, Haffner et al. (2000),Fonseca et al. (2001), Blanchard y Giavazzi(2003) y Koeniger y Vindigni (2003) sostienenque la desregulación del mercado de trabajo de-bería acompañarse de una adecuada desregu-lación en el mercado de productos, puesto quela flexibilidad laboral tiene efectos más intensosen un mercado de productos menos reguladoque en uno más regulado. En esta misma línease mueve Nunziata (2008) al afirmar que el con-trol normativo en el mercado de productos in-fluye en el modo en el que las variables institu-cionales del mercado de trabajo afectan a latasa de paro, siendo las barreras a la creaciónde empresas la variable más significativa. Así,la tasa de paro en países con fuertes barrerasa la creación de empresas aumenta en más deun punto porcentual respecto a países con me-nores trabas. Mientras, Fiori et al. (2007) con-cluyen que, aunque la desregulación simultáneade ambos mercados puede resultar positiva, enel caso de que la desregulación laboral se pro-duzca de forma aislada de la del mercado deproductos, es preferible que tenga lugar en paí-ses que cuenten con fuertes regulaciones en elmercado de trabajo, pues sus efectos sobre elempleo serán más intensos.

Nickell (1999) y Amable y Gatti (2004 y2006) confirman también la existencia de unacierta complementariedad entre las políticas ins-titucionales del mercado de trabajo y del de pro-ductos. No obstante, y al contrario que en lostrabajos anteriormente citados, para estos au-tores una desregulación simultánea en ambosmercados puede llegar a provocar una pérdidade empleos, especialmente en el caso de tra-bajadores marginales con escasa formación.

5 La disparidad en los resultados llevó a Baker et al. (2005) a afirmar que los resultados pueden variar enormemente en funciónde los países analizados, del periodo considerado y de la medición de las variables institucionales.


49

Análisis econométrico

Desde un punto de vista econométrico, definire-mos el modelo empírico del desempleo a travésde un panel de 21 países de la OCDE construidocon datos anuales de las variables para el pe-riodo 1985-20116. En concreto, el crecimientodel desempleo será explicado por su propio re-tardo, lo que nos indica que la variación del parodepende, al menos en parte, de su evolución enel periodo anterior. Es decir, existe cierta persis-tencia en el nivel de desempleo de los países. Aella se unen una serie de variables macroeco-nómicas e institucionales, de modo que la ecua-ción empleada para estimar el crecimiento deldesempleo adopta la siguiente forma:

(eq. 1)

Siendo Yit la variable dependiente en el paísi en el año t, mientras que Xit hace referencia alvector de variables independientes en cada unode los países y para cada periodo de tiempo. In-cluye tanto las variables macroeconómicas con-sideradas, como las variables institucionales delmercado de trabajo y de productos7.

Finalmente, se han incluido en el modeloefectos fijos (µi), de modo que se recoja la he-terogeneidad que presentan los países, así

como un término error ( it).

En concreto, y dentro de las variables macro-económicas, se han considerado en el análisisinicial la tasa de inflación, tanto de los bienesconsumidos como de los importados, la tasa decrecimiento de la productividad de la mano deobra, la tasa de crecimiento del PIB real y la tasa

de crecimiento de los impuestos directos e in-directos. En cuanto a las variables instituciona-les que hacen referencia al mercado de trabajo,se ha considerado el nivel de coordinación en lanegociación salarial, el salario mínimo, la legis-lación sobre contratación y despido de trabaja-dores, las políticas activas del mercado de tra-bajo, la generosidad de las prestaciones pordesempleo, y en concreto del seguro de des-empleo, y la formación de la mano de obra. Porsu parte, la variable institucional empleada parael mercado de productos es un indicador sinté-tico que mide las barreras a la creación de em-presas, ya se deba a trámites burocráticos, cos-tes económicos, problemas de financiación, etc.

Tanto el concepto y lo que representan las va-riables consideradas, como el resultado espe-rado de ellas, así como el modo en que se hanconstruido las series de todos los países consi-derados para el periodo completo 1985-2011,se recogen más abajo, en los epígrafes 4.1 y 4.2.

Descripción de las variables macroeconómicas

A continuación describimos las variables macro-económicas consideradas en el estudio. Todasse recogen en la Tabla 2, donde se identifica lavariable empleada, el modo en que se han cons-truido las series, y el efecto esperado de cada va-riable en el comportamiento del desempleo.

Variables institucionales del mercado de trabajo y de productos

De igual modo, se detallan a continuación, en laTabla 3, las variables institucionales, tanto delmercado de trabajo como del mercado de pro-ductos, reflejándose el modo en que la base dedatos ha sido construida.

3

6 En concreto se incluyen los siguientes países: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Gre-cia, Irlanda, Italia, Japón, Países Bajos, Noruega, Nueva Zelanda, Portugal, España, Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos.

7 Debemos ser conscientes de que esta forma de proceder nos permite extraer conclusiones generales para el conjunto de países con-siderados. Las peculiaridades que presenta cada país pueden hacer que su comportamiento, especialmente en un momento concreto,pueda diferir del comportamiento medio, que en cualquier caso sigue siendo válido en el largo plazo y con carácter general.

Yit = bYit-1 + yXit + mi + it

3


50

infit infit=

GDPr_git=Ln(GDPr)t-Ln(GDPr)t-1

importit

prodit

GDPr_git

itaxit

1) La serie se ha tomado de Layard et al. (1991) y se ha actualizado con la tasa de paro ofrecida por la OCDE, excepto en los casos de: Portugal, que se ha tomado de la base de datos de la London School of EconomicsCEP-OCDE hasta 2004 (Nickell (2006) y Nickell y Nunziatta (2001)) y se ha actualizado con Ameco de la Comisión Europea; Italia, cuyos datos se han recogido de la US Bureau of Labor Statistics; y Grecia, cuya serie hasido construida íntegramente con la base de datos Ameco. 2) La serie del índice de precios al consumo se ha obtenido de la base International Financial Statistics (IFS) del Fondo Monetario Internacional (IMF). 3) Paraconstruir la serie de precios de los bienes importados se ha acudido a la base International Financial Statistics (IFS), excepto en los casos de Países Bajos y España, donde la serie de precios importados procede de la basede datos Eurostat de la Comisión Europea. Por su parte, la serie de Bélgica, Irlanda, Portugal y Noruega se ha construido a partir del IFS y se ha actualizado con la tasa de crecimiento ofrecida por la base de datos Amecoa partir de 1993, 2002, 2004 y 2009 respectivamente. Las series necesarias para obtener el grado de apertura exterior se han tomado de la base (IFS) del (IMF). 4) La serie de productividad se ha construido como el co-ciente entre el PIB a precios constantes y el empleo total. La serie del PIB real procede de las Cuentas Nacionales publicadas por la OCDE, mientras que la serie de empleo ha sido tomada de la base de datos EconomicOutlook de la OCDE. 5) La serie de PIB real se ha tomado de las Cuentas Nacionales publicadas por la OCDE. 6) La serie de impuestos indirectos se ha tomado, entre 1985 y 2004, de la base de datos CEP-OCDE de laLondon School of Economics (Nickell (2006)), y ha sido actualizada usando las series de impuestos indirectos, subsidios totales y gasto privado total que ofrecen las Cuentas Nacionales de la OCDE. Las excepciones son:Grecia, que se ha construido a partir de las Cuentas Nacionales de la OCDE y Ameco de la Comisión Europea; y Nueva Zelanda, cuyas series de impuestos indirectos y de subsidios totales se han actualizado, con las seriesofrecidas por la Cuentas Nacionales del propio país desde el 2010 y 2006 respectivamente. 7) La serie de impuestos directos se ha tomado de la base de datos CEP-OCDE de la London School of Economics (Nickell(2006)) hasta el año en que la serie está disponible (2003 en el mejor de los casos) y ha sido actualizada con las series de impuestos directos, contribuciones a la seguridad social de los trabajadores y el conjunto detransferencias corrientes recibidas por los hogares. Las primeras dos series se han tomado de la base Revenue Statistics de la OCDE, y la tercera se ha construido con los datos de las Cuentas Nacionales de la OCDE. Lasexcepciones son: Australia, que se ha actualizado desde 1991; Dinamarca y Portugal, desde 2003; Reino Unido, desde 2001; y Suiza, desde 1996. En el caso de los dos últimos países las variables que representan lastransferencias corrientes recibidas por las familias se han tomado de la base de datos Ameco. Por su parte, en el caso de Nueva Zelanda los datos entre 1985 y 1987 se han tomado de la serie del tipo impositivo sobre eltrabajo que ofrecen Doménech y García (2008). Se ha hecho lo mismo en el caso de Irlanda para el periodo 1988-2001. Finalmente, para la construcción íntegra de la serie de Grecia hemos utilizado los datos de im-puestos directos y contribuciones a la seguridad social de los trabajadores de la base Revenue Statistics de la OCDE, y para el conjunto de transferencias corrientes recibidas por los hogares las series ofrecidas por Ameco.En este país concreto, los cinco primeros años de la serie están perdidos.

Variable Concepto Efecto esperado en la tasa de paro Serie

TABLA 2.Variables macroeconómicas consideradas en el estudio

Variación de la tasa de desempleo media, me-dida en términos decimales. En este sentido0,01 debería leerse como 1%. La misma se hacalculado a partir de la tasa de paro.

Tasa de inflación anual calculada a partir del ín-dice de precios al consumo.

Tasa de inflación de los bienes importados, esdecir, la que procede del exterior. Su valor se hamultiplicado por el grado medio de apertura dela economía a lo largo de todo el periodo mues-tral (1985-2011). En este sentido, la aperturadel país se ha obtenido como el ratio entre elgasto nominal de las importaciones en bienes yservicios y el PIB a precios corrientes.

Tasa de crecimiento de la productividad de lamano de obra, obtenida como el porcentaje decambio del PIB real por persona empleada, mul-tiplicada por 1 menos el grado medio de aper-tura de la economía.

Tasa de crecimiento del PIB real que ha sido cal-culada como la diferencia de los logaritmos.

Tasa de crecimiento de los impuestos indirectos.La serie se define como el resultado del cocienteentre la diferencia de los impuestos indirectospagados por los hogares y los subsidios entre-gados por el Estado a las familias, y el gasto totalde éstas.

Tasa de crecimiento de los impuestos directosobtenidos como el resultado de dividir la sumade los impuestos sobre la renta y las contribu-ciones a la Seguridad Social de las familias,entre la suma de las compensaciones a los tra-bajadores, las rentas netas de la propiedad y losbeneficios y contribuciones sociales así comootras transferencias corrientes percibidas.

La existencia de una relación negativa entre la inflación de los bienesconsumidos o de los bienes importados y la tasa de paro, pondría demanifiesto el cumplimiento de la curva de Phillips8. En este sentido infite importit resultan variables sustitutivas. Además, y en la medida en quesea de esperar que la tasa de inflación del país responda mejor a la in-flación importada en economías abiertas que en economías cerradas,si la variación de precios resulta ser una variable determinante de latasa de paro, dicha tasa estará más controlada en economías abiertas.

Al multiplicar la productividad por (1 menos el grado de apertura de laeconomía), se está suponiendo que el crecimiento de la productividadpuede ser menos eficaz para solventar problemas de desempleo en unaeconomía cerrada a la competencia exterior que en una abierta.

A priori, y en línea con la literatura, un mayor crecimiento económico re-sulta determinante en el control del desempleo, y aquellas economíasque presenten un mayor crecimiento mostrarán también niveles de paromás bajos

Los efectos de la carga impositiva sobre el mercado de trabajo pasanpor la capacidad de presión salarial con la que cuenten los trabajado-res. Tanto en el caso de los impuestos indirectos como en el de los di-rectos, cuanto más elevados sean menor será la capacidad de con-sumo familiar. Por este motivo, y para tratar de mantener el poder ad-quisitivo, los trabajadores en activo reclaman incrementos salariales. Esprecisamente está presión salarial al alza la que termina por afectar almercado de trabajo, que ve cómo se reducen las posibilidades de co-locación aumentando el desempleo. No obstante, los trabajadores enparo, al disponer de una menor capacidad de consumo, se ven obliga-dos a reducir su salario de reserva aceptando más fácilmente puestosde trabajo a los que antes renunciaban. Así, el efecto de la variación delos impuestos sobre el paro resulta, al menos a priori, ambigua.

No ocurre lo mismo en el caso de las cargas tributarias sobre losempresarios. En este sentido, Nickell (1997), Scarpetta (1996), Elmes-kov et al (1998), Daveri y Tabellini (2000) y Heitger (2002), analizan losefectos que las cotizaciones a la Seguridad Social tienen en el mercadolaboral, concluyendo que existe una relación positiva entre los impues-tos sobre el empleo y el nivel de paro.

dunempit

dunempit=unempt-unempt-1

unempt-1

IPCt-IPCt-1IPCt-1

itaxit=imp. indirectost-subsidiostconsumo de las familiast

dtaxit

dtaxit=imp. directost+Contrib.SSt

(compensación a familiast+rentas propiedadt+benef. y transf. corrientest)

1

2

3

4

5

6

7

8 La tasa de inflación de los bienes importados incluye tanto los bienes importados finales, que son consumidos en el país, comolos bienes importados que se emplean como inputs en la producción final del país.


51

MinWit

EPLit

APLMit

Unem_s_s,


TABLA 3.Variables institucionales del mercado de trabajo y de productos consideradas en el estudio

Variable que recoge el nivel de coordinación queprevalece en el régimen de negociación salarial,y en concreto el grado de simultaneidad con elque se llevan a cabo las negociaciones en los di-ferentes sectores o empresas. El índice toma va-lores entre 1 y 3, tal que el valor 3 indica el mayorgrado de coordinación posible.

Variable que mide la relación entre el salario mí-nimo y el salario medio de la economía. Esta va-riable toma el valor 0 para aquellos países quecomo Austria, Dinamarca, Finlandia, Alemania,Italia, Noruega, Suecia y Suiza no tienen salariomínimo interprofesional a nivel nacional para elperiodo considerado9.

Índice sintético medido a través de la legislaciónsobre la contratación y el despido de los traba-jadores, y que representa el nivel de protecciónque se ofrece a los trabajadores. En concreto,hace referencia, como señala Ochel (2009), a laindemnización de despido y tiempo de preaviso.Su valor se sitúa entre 0 y 2, siendo las econo-mías de España, Grecia, Italia, Portugal y Alema-nia, con valores medios más alto, situados entre1,47 y 1,78, las que presentan un mayor nivelde protección; mientras que Canadá, ReinoUnido y Estados Unidos, con valores medioscomprendidos entre 0,10 y 0,35, son los mer-cados más flexibles.

Variable que viene dada por la relación por co-ciente entre el gasto en políticas activas del mer-cado de trabajo y el gasto total del gobierno enpolíticas laborales10.

Variable que representa la generosidad del se-guro de desempleo, y más en concreto, la tasade sustitución del seguro de desempleo.

Indicador que mide la generosidad del seguro dedesempleo al representar la duración en sema-nas del mismo.

A priori, es de esperar que la coordinación salarial favorezca la mode-ración salarial, mejorando el comportamiento del empleo.

En principio, un mayor salario mínimo debería traer consigo mayorestasas de paro. Sin embargo, Card y Krueger (1995) sostienen que no hayun consenso claro sobre el impacto del salario mínimo en la tasa dedesempleo pues, aunque el salario mínimo no tiene efectos sobre lostrabajadores con formación y experiencia, sí puede llegar a tener unefecto negativo sobre el empleo de los más jóvenes, especialmente enaquellos países en los que las cotizaciones sociales son elevadas (Do-lado et al. (1996))

Las legislaciones de protección a los empleados reducen las posibili-dades de las personas paradas para abandonar su situación, pues lasempresas tienden a ser más cautelosas con las contrataciones. No obs-tante, también reducen las posibilidades de despido, al menos en elcorto plazo.

Blanchard y Giavazzi (2003) sostienen que la desregulación del mer-cado de trabajo perjudica a corto plazo a los trabajadores que tienen laseguridad de ser contratados, ya que no genera sobre ellos ningún efectoa largo plazo, salvo la mayor probabilidad de ser despedidos, por lo quela desregulación les resulta negativa. Sin embargo, no ocurre lo mismocon los trabajadores que tienen más probabilidades de estar en paro,a los que la desregulación les beneficia al aumentar sus posibilidadesde ser contratados.

Las políticas activas tratan de favorecer la colocación de los trabaja-dores, mientras que las políticas pasivas buscan garantizar la supervi-vencia de las personas paradas. Por lo tanto, un mayor gasto en polí-ticas activas, y siempre que éste se enfoque de manera adecuada, de-bería incidir positivamente en el mercado de trabajo con reduccionesde la tasa de paro. No obstante, las experiencias en contra de estaafirmación se suceden. Mientras Andersen y Svarer (2007) y Calmforset al. (2004) encuentran en las políticas activas una vía para la re-ducción del desempleo, Martin y Grubb (2001) concluyen que suefecto no es significativo.

Como sostiene Nickell (1997), en la medida en que su existencia reduceel temor a estar parado, aumenta la capacidad de presión salarial delos trabajadores dificultando la colocación de las personas desemplea-das. Al mismo tiempo, un seguro de desempleo generoso reduce la efec-tividad de las personas paradas a la hora de encontrar empleo.

A priori, y como se señala en Heitger (2002), la mayor duración de losbeneficios a los desempleados se asocia con una tasa de paro máselevada. El motivo reside en el hecho de que la garantía de una rentadesincentiva la búsqueda activa de empleo.

COORDit

Unem_Dur,

1

2

3

4

5

5

Continúa en la página siguiente

9 Algunos países que no tienen salario mínimo interprofesional a nivel nacional, y para los que se ha considerado valor cero, tienensin embargo un salario mínimo establecido para los trabajadores de algunos sectores.

10 Las políticas activas del mercado de trabajo incluyen las políticas de formación de la mano de obra, las ayudas en la búsquedade empleo, los subsidios a la creación de empleo y las medidas especiales a favor de la colocación de los discapacitados


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Análisis preliminar de las variablesconsideradas

Descritas las variables consideradas en el es-tudio, ofrecemos en la Tabla 4, a modo de re-sumen y para el periodo 1985-2011, los prin-cipales datos estadísticos de las mismas. Los

valores obtenidos muestran claramente laexistencia de disparidades importantes tantoentre países como a lo largo del tiempo.

En primer lugar, en lo que a las variablesmacroeconómicas se refiere, las discrepan-cias son marcadas. Las disparidades en la

SchoolM&Mit

PMR_EBC&Nit


TABLA 3. (continuación)Variables institucionales del mercado de trabajo y de productos consideradas en el estudio

Mide las semanas de cotización que, como mí-nimo, se exigen para generar derechos a percibirel seguro de desempleo11.

Nivel educativo, en años medios de formación,de la población en edad de trabajar

Indicador agregado construido por Conway y Ni-coletti (2006) para la OCDE, que mide las res-tricciones existentes a la creación de empresas.Sus valores varían entre 0 y 6, siendo 0 el menornivel de regulación y 6 el mayor12.

A priori, cuanto mayor es la formación de la mano de obra mayor es laposibilidad de encontrar empleo. No obstante, la afirmación no puedehacerse con carácter general, pues alcanzado un determinado nivel deformación, y dada la estructura productiva del país, podrían entrar enfuncionamiento los rendimientos marginales decrecientes, dificultandola contratación de la mano de obra. Hecho que puede verse agravadopor la mayor productividad de la mano de obra altamente cualificada.

La regulación del mercado de productos genera efectos en el mercadode trabajo. Así, una menor regulación a la creación de empresas afec-tará positivamente al establecimiento de nuevos negocios y conse-cuentemente a la creación de empleo. Los efectos, sin embargo, sonmás a largo que a corto plazo. Al reducirse los costes de entrada, el nú-mero de empresas en el mercado se multiplica, aumentando la elasti-cidad de demanda de los bienes y servicios. Esta mayor demanda llevacon el tiempo a aumentar la producción y termina por generar tasas dedesempleo más bajas y un mayor salario real (Blanchard y Giavazzi(2003)).

Unem_Cot 5

6

7

1) El índice se ha tomado, para el periodo 1985-2000, de Ochel (2000), serie ofrecida por la base de datos CEP-OCDE de la London School of Economics (Nickell (2006)). Del 2000 en adelante, la serie ha sidoextendida con los datos de coordinación del mercado de trabajo de Visser (2013), cuyo índice se ha ajustado a la misma escala utilizada por Ochel (entre 1 y 3). Sólo en el caso de Grecia la serie en su totalidadse ha tomado de Visser re-escalándose a valores comprendidos entre 1 y 3. La serie ofrecida por Ochel está basada en datos ofrecido por la OCDE, Traxler y Kitel (2000), Wallerstein (1999), Windmuller (1987) yBamber and Lansbury (1998). 2) La serie del salario mínimo, así como la del salario medio, ha sido tomada de la base de datos Employment Outlook de la OCDE. 3) La serie de legislación sobre el mercado detrabajo está tomada, hasta el año 2004, de la base de datos CEP-OCDE de la London School of Economics de Nickell (2006) para todos los países excepto para Grecia. La misma se ha extendido con la serie deregulación de protección a favor del trabajador que para los trabajadores con contrato indefinido ofrece la base de datos Employment Outlook de la OCDE. En el caso de Grecia se ha utilizado la serie re-escaladaque ofrece esta última base de datos. 4) Tanto la serie de gasto en políticas activas del mercado de trabajo como la del gasto total en políticas laborales se han extraído del Programa de Políticas de Empleo queofrece la base de datos Employment Outlook de la OCDE. 5) Las tres series que hacen referencia a la generosidad del seguro de desempleo (Unem_s_s, Unem_Dur, Unem_Cot) se han tomado de Scruggs et al.(2013a) que ofrece valores para el periodo 1970-2011. 6) La serie ha sido tomada de Morrison y Murtin (2009), que ofrece datos decenales para el periodo 1870-2010. Por eso, y para disponer de datos anua-les, se han interpolado linealmente los valores intermedios. El dato del año 2011 se ha extendido con la serie ofrecida por Cohen y Soto (2007) que actualizaron Cohen y Leker (2014), quienes facilitan datos deformación de la mano de obra hasta 2020. 7) Conway y Nicoletti (2006) elaboran, para el periodo 1975-2007, un indicador sobre la regulación del mercado de productos a nivel agregado y desagregado, cu-briendo en este último caso las barreras interpuestas por el gobierno a la creación de empresa, al comercio y la inversión y a la propiedad pública. En concreto, hemos utilizado la serie de regulación que dificultala creación de empresas, de Conway y Nicoletti (2006) y se ha extendido con la misma serie ofrecida por la OCDE.

11 Las discrepancias entre los países considerados son notables. Así, en la parte baja de la Tabla encontramos los casos de Aus-tralia, Nueva Zelanda, Noruega y Reino Unido. Los dos primeros países son casos extremos por la generosidad de sus sistemas,pues además de no exigirse un periodo mínimo de cotización para percibir el seguro de desempleo, la duración del mismo ex-cede la de cualquier otro país. En la zona alta de la Tabla se sitúan Japón y Países Bajos, quienes exigen más de seis años ymedio de cotización para poder percibir el seguro de desempleo durante el periodo máximo

12 La serie se construye con información recogida de siete sectores no manufactureros (gas, electricidad, correos, telecomunica-ciones y transporte aéreo, por ferrocarril o por carretera). Como los sectores no manufactureros representan prácticamente dostercios de la actividad económica, el indicador es una buena aproximación al nivel de regulación que impera en el mercado deproductos en su conjunto


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tasa de paro ya fueron mencionadas anterior-mente, por lo que no nos detendremos denuevo en su análisis. Sí prestaremos ciertaatención a la tasa de inflación, donde cabe se-ñalar las mayores tasas medias experimenta-das por Grecia, España y Portugal, así comolos menores niveles de Alemania, Suiza y Paí-ses Bajos. No obstante, la desaceleraciónmostrada con carácter general por los paísesde la OCDE, contrasta con la mayor estabili-dad de Austria, Alemania, Países Bajos, ReinoUnido y Estados Unidos.

Respecto al crecimiento económico, mien-tras Irlanda y Australia presentan las tasasmedias más elevadas para el periodo consi-derado, las más bajas corresponden a Dina-

marca, Grecia y Suiza. No obstante, tan im-portante como conocer los países con mayo-res tasas de crecimiento es saber cuáles tie-nen comportamientos más estables a lo largodel tiempo. En este sentido, cabe destacar loscasos de Australia, Bélgica, Suiza y EstadosUnidos por su estabilidad frente a los de Fin-landia, Grecia e Irlanda, que presentan fluc-tuaciones más marcadas.

En cuanto a la productividad de la mano deobra, debemos decir que, al igual que ocurreen el caso del crecimiento económico medio,las disparidades entre países son notables.Así, los mayores crecimientos de la producti-vidad a lo largo del periodo se producen enFinlandia, Suecia y Japón, países que superan

Observaciones Media Desviación Mínimo Máximoestándar

UNEMP 567 7,36 3,78 1,40 24,10

INF 567 3,09% 2,91% -1,72% 23,12%

GDPR_g 567 2,25% 2,32% -9,35% 10,75%

IMPORT 567 0,40% 1,55% -7,97% 5,99%

PROD 567 0,89% 1,53% -12,77% 5,57%

ITAX 567 0,86% 6,75% -60,34% 48,69%

DTAX 562 0,07% 3,83% -14,78% 23,19%

COORDOch 567 2,05 0,59 0,88 3,00

MinW 567 0,23 0,21 0,00 0,59

EPL 567 1,06 0,51 0,10 2,00

SchoolM&M 567 11,42 1,61 5,74 13,64

Unem_s_s 567 0,57 0,19 0,02 0,97

Unem_Cot 567 141,50 268,90 0,00 1.040,00

Unem_Dur 567 209,32 328,62 21,00 999,00

APLM 567 0,38 0,12 0,10 0,76

PMR_EBC&N 567 2,96 1,69 0,30 6,00

TABLA 4.Estadísticos descriptivos básicos de las variables consideradas

Fuente: Elaboración propia


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el 1,2% de crecimiento medio anual; mientrasque los más bajos corresponden a PaísesBajos (0,24%), Suiza (0,28%) y Nueva Zelanda(0,16%). Por otro lado, cabe señalar que sóloEstados Unidos logra mantener tasas de cre-cimiento de la productividad positivas a lolargo de todo el periodo. En cambio, Alemaniay Nueva Zelanda son los que obtienen los va-lores mínimos más bajos, superándose enambos casos el -11,00% en el año 1991 y1986 respectivamente.

En relación con la imposición, los mayorescrecimientos medios en los impuestos indi-rectos se han producido en Italia, Portugal, Es-paña y Suecia; mientras que Australia, Austria,Reino Unido y Estados Unidos los han vistocaer. Además, el crecimiento medio de los im-puestos indirectos en la UE (1,08%) superacon creces al que han experimentado los paí-ses de la OCDE que no son europeos (0,62%).No obstante, y dentro de los primeros, son lospaíses de la cuenca mediterránea los quemás han incrementado su carga impositiva(1,57%). Algo similar ocurre con los impues-tos directos, donde la caída impositiva deReino Unido, Suecia, Alemania, Países Bajos,Finlandia y Dinamarca, no han logrado com-pensar los fuertes crecimientos medios deGrecia, Italia, Portugal y España. Por lo tanto,también el crecimiento medio de los impues-tos directos en la UE (0,28%) supera al de lospaíses OCDE no europeos (-0,24%).

Por su parte, las variables institucionales,tanto del mercado de trabajo como del mer-cado de productos, describen, en general,comportamientos similares a los de las va-riables macroeconómicas. El grado de coor-dinación en la negociación salarial es ligera-mente más elevado en los países de la UEque en los países de la OCDE que no perte-necen a la UE, si bien en esta ocasión las di-

ferencias entre los países periféricos y elresto de Estados miembros de la UE son in-existentes. En cuanto a la tendencia a lolargo del periodo, los decrecimientos son latónica en los países ajenos a la UE. Sin em-bargo, los mayores crecimientos se producenen Italia, Grecia, Finlandia y España. Algo si-milar ocurre con la legislación que los go-biernos han desarrollado para proteger a lostrabajadores. Así, la legislación es más pro-tectora en los países del Viejo Continente,especialmente en Alemania, Francia, Italia,Grecia, Portugal y España, que en el resto depaíses de la OCDE. Cabe destacar el caso dePortugal por la fuerte desregulación llevadaa cabo, especialmente desde comienzos delsiglo XXI, pese a lo cual sigue manteniendoaltos niveles de regulación laboral.

Respecto al salario mínimo, hay que desta-car la inexistencia del mismo en Austria, Dina-marca, Alemania, Italia, Finlandia y Suecia, alos que se unen Noruega y Suiza, lo que haceque el valor medio de esta variable sea menoren la UE que en el resto de países OCDE. Porsu parte, y en relación con el gasto en políticasactivas, destacan las continuas fluctuacionesque esta variable experimenta a lo largo del pe-riodo considerado, así como que España es elpaís que en media mantiene un menor nivel degasto, y ello pese al fuerte crecimiento globalmostrado a lo largo del periodo, equivalente alos de Dinamarca y Reino Unido.

En relación con las variables institucionalesdel mercado de productos, debemos señalarque, con independencia del indicador utilizado,los países europeos presentan mayores barre-ras a la creación de empresas, y al funciona-miento de la libre competencia. Destacan loscasos de Francia, Grecia, Italia, Irlanda y Portu-gal por sus elevadas barreras empresarialesmedias. Si bien el esfuerzo realizado en los úl-


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timos años, especialmente a comienzos delsiglo XXI y hasta el inicio de la crisis, ha permi-tido que estos países, con la excepción de Ir-landa, alcancen índices de regulación más pró-ximos a los de los países de su entorno.

Finalmente, y en lo que a la formación de lamano de obra se refiere, la formación mediade los países considerados se sitúa, para elconjunto del periodo, en los 11,42 años deformación. No obstante, las diferencias entrepaíses son patentes, y mientras en unos eltiempo medio de formación supera los 13años, caso de Estados Unidos, en otros, comoen Grecia, no se alcanzan los 7. Sí puede, sinembargo, afirmarse que, con carácter general,

son los países de la UE los que presentan, enmedia, menor nivel de formación, siendo Es-paña, Grecia, Italia, Irlanda y Portugal aquellosen los que sus ciudadanos dedican menosaños a su educación.

Llegados a este punto, es necesario pre-guntarse por la relación existente entre las re-gulaciones en el mercado de trabajo y de pro-ductos. En este sentido, y como se observaen el Gráfico 3, son los países con mayor re-gulación en el mercado de trabajo los que pre-sentan también mayores barreras a la crea-ción de empresas, siendo el coeficiente de co-rrelación entre ambos indicadores del 66%13.Además, y si bien algunos países cuentan con

Fuente: Elaboración propia con datos de Nickell (2006), OCDE (2014a y 2014b) y Conway y Nicoletti (2006).

Regulación mercado de trabajo (EPL)

Regulación en el mercado de productos (PMR_EB_C&N)

GRÁFICO 3.Relación entre la regulación en el mercado de trabajo y del mercado de productos (Valores medios expresados en forma de coeficiente 1985-2011)

1,20

1,00

1,40

1,80

1,60

SUECIA

AUSTRIA

PAÍSES BAJOSJAPÓN

BÉLGICA

ALEMANIANORUEGA

ESPAÑAITALIA

PORTUGALFRANCIA

GRECIA

SUIZA IRLANDA

DINAMARCA

RUSIA

EE.UU.

CANADÁ

AUSTRALIA

NUEVA ZELANDAFINLANDIA

2,00

0,80

0,60

0,40

0,001,50 2,00 2,50 3,00 3,50 4,00 4,50

0,20Coef. Cor. (0,66)

13 Este hecho pone de manifiesto las ventajas que pueden existir en una desregulación simultánea en ambos mercados.


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una excesiva protección al trabajo dado sunivel de regulación en el mercado de produc-tos, como es el caso de Suecia, Noruega, Ale-mania y España, en otros, como Irlanda, Suiza,Estados Unidos y Canadá, la protección al tra-bajador es más bien escasa. Por otro lado,destaca el hecho de que sean Grecia, Italia,Francia, Portugal y España los países que,junto a Irlanda, presentan las mayores tasasde paro y los que muestran los niveles máselevados de regulación en ambos mercados.

Una vez hecha esta primera valoraciónsobre los niveles de regulación en el mercadode trabajo y de productos, cabe dar un se-gundo paso y profundizar en el análisis de lasrelaciones entre las variables institucionalesy el nivel de paro mediante un análisis de clus-ters que nos permita agrupar los países conpatrones de comportamiento similar dadasunas variables previamente seleccionadas14.Los resultados recogidos en la Tabla 5 mues-tran cómo los 21 países de la OCDE seleccio-nados se agrupan hasta en cuatro conglome-rados diferentes, siendo los países de lacuenca mediterránea, que ya presentaban re-gulaciones estrictas en ambos mercados, los

que junto a Irlanda, constituyen el clustercuarto. Son precisamente las elevadas tasasde desempleo y la baja formación de su manode obra los factores que arrastran a este úl-timo país al grupo de países con mayores res-tricciones. Del resto de grupos resultantes po-demos destacar el tercero, que integra a lospaíses de corte más liberal entre los que sesitúan los anglosajones, excluida Irlanda, ade-más de a Bélgica.

Finalmente, y a la vista de los resultadosdel análisis de conglomerado, creemos nece-sario conocer las debilidades y fortalezas dela economía española, no sólo frente al con-junto de países considerados sino tambiénfrente al resto de países periféricos. En rela-ción a la totalidad de los 21 países conside-rados, y como se observa en el Gráfico 4, po-demos afirmar que España presenta un mayorcrecimiento económico. Sin embargo, la pro-ductividad de la mano de obra resulta másdébil, tal vez motivada por su menor formacióny la mayor regulación del mercado de trabajo(EPL) y del mercado de productos, pues tienemayores barreras a la creación de empresas(PMR_EBC&N). Por lo que respecta al resto de

Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4

Dinamarca Japón Australia IrlandaSuecia Países Bajos Bélgica GreciaSuiza Estados Unidos FranciaNoruega Nueva Zelanda PortugalAustria Canadá EspañaAlemania Reino Unido ItaliaFinlandia

TABLA 5.Agrupación por países (Desempleo, formación de la mano de obra, regulación del mercado detrabajo y del mercado de productos)1

1 Las variables empleadas paramedir la regulación del mercado detrabajo han sido (EPL, Unem_s_s;Unem_cot; MinW, APLM) mientrasque la empleada para medir la regulación del mercado de productosha sido (PMR_ EBC&N).

14 Para realizar el cluster hemos utilizado la versión 18 del programa SPSS y en concreto hemos acudido al método de Ward, con-glomerado jerárquico que pretende maximizar la homogeneidad dentro de cada conglomerado minimizando la variación intragrupalde la estructura formada.



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variables que miden la intervención en el mer-cado de trabajo, nuestro país presenta un se-guro de desempleo más generoso en lo que ala tasa de reemplazo y al periodo de cotiza-ción se refiere, aunque no lo es tanto en rela-ción con su duración15. Por su parte, el salariomínimo español resulta elevado cuando secompara con el salario mínimo medio de lospaíses de la OCDE, mientras que muestra unadebilidad muy marcada en lo que al gasto enpolíticas activas se refiere16.

Por su parte, y en comparación con los pa-íses periféricos, la debilidad que Españamuestra en las variables relacionadas con laintervención pública en el mercado laboral,

con un seguro de desempleo que, al igual queel salario mínimo, resulta ser muy generoso,queda en parte compensada por nuestramenor regulación en el mercado de productos.Por otro lado, las diferencias en las variablesmacroeconómicas son prácticamente inexis-tentes con la única salvedad de la productivi-dad de la mano de obra, donde España mues-tra una clara debilidad17.

Principales resultados

Hechas las primeras valoraciones generales,corresponde ahora adentrarse en los resulta-dos de las estimaciones realizadas. En con-creto, hemos recurrido a un modelo MCO de

GRÁFICO 4.Debilidades y fortalezas de la economía española frente a la OCDE-21 y países de la cuencamediterránea e Irlanda (Media entre 1985 y 2011)

21

2

1

0

-1

-2

10-1-1-2-2

GDPR_g

PROD

COORDOch

MinW

EPL

SchoolM&MUnem_s_s

Unem_Cot

Unem_Dur

APLM

PMR_EBC&N

GDPR_g

PROD

COORDOch

MinW

EPL

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Unem_Dur

APLM

PMR_EBC&N

España OCDE España Países periféricos


15 Hay que señalar en este sentido que la generosidad del seguro de desempleo de Australia, Bélgica y Nueva Zelanda es la quemarca la situación.

16 El elevado salario mínimo español queda justificado, como ya se comentó anteriormente, porque existe un alto número de paísesen los que durante el periodo 1985-2011 no existe salario mínimo.

17 España ha tenido un importante crecimiento positivo de la productividad durante el actual periodo de crisis.

PAÍSES OCDE PAÍSES PERIFÉRICOS


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datos de panel balanceado que se ha aplicadoa los 21 países de la OCDE seleccionados; asícomo a los Estados miembros de la UE, repi-tiéndose el proceso posteriormente para loscinco países periféricos18. En todos los casos,el número de observaciones por país es de27, número adecuado para poder extraer efec-tos individuales19.

Para obtener las estimaciones se ha apli-cado un proceso de iteración, de modo quelas variables menos significativas se han ido

eliminando hasta llegar a un modelo en el quetodas las variables son significativas al nivel1%, 5% o 10%20. Los resultados finales se re-cogen en la Tabla 6.

Resultados en la OCDE

De la primera columna de la Tabla 6 se con-cluye que, si bien a nivel de la OCDE las va-riables macroeconómicas son determinantesen el crecimiento del desempleo, los nivelesde regulación, tanto del mercado de trabajo

OCDE 21 UE 14 Países periféricos 5

∆unemt-1 0,18938 (2,97) 0,22776 (2,88)

Inf -0,768214 (-4,19)

∆Pimp -1,10735 (-2,78) -1,24766 (-2,60) -0,861241 (-2,46)

∆GDPr -5,88323 (-10,0) -5,51237 (-9,96) -5,34705 (-25,1)

∆Prod 3,40039 (3,03) 2,58654 (2,80) 3,77618 (7,05)

∆Itax -0,32843 (-4,89) -0,21517 (-1,89)

∆Dtax -0,20231 (-1,56)

CoordOch 0,0561958 (2,15)

EPL 0,05299 (1,85) 0,05157 (2,74) 0,0479195 (3,36)

Unemsub -0,416412 (-5,25)

Unemdur -0,0018627 (-2,33)

SchoolM&M 0,02094 (1,35)

PMR_EBC&N 0,01193 (2,94) 0,01435 (2,29)

MinW 0,05935 (1,26) 0,05157 (1,42) 0,120495 (4,75)

R2 = 0,668 R2 = 0,661 R2 = 0,705

nº obser. 522 nº obser. 350 nº obser. 130

nº variables 30 nº variables 23 nº variables 14

TABLA 6.Regresión del crecimiento del desempleo para diferentes paneles de países (Datos 1985-2011)

El número de variables incluye los efectos individuales de los países.Fuente: Elaboración propia

18 Para corregir la estacionalidad de la tasa de paro, hemos aplicado el modelo a la tasa de crecimiento del desempleo.19 Judson y Owen (1999) muestran el buen comportamiento de la estimación MCO en un panel suficientemente grande.20 Las estimaciones se han realizado con el paquete econométrico Ox-Metrics 5.10.


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como del mercado de productos, resultan po-sitivos y significativos.

Influencia de las variables macroeconómicas

En relación con las variables macroeconómi-cas, cabe destacar la relación negativa entreel crecimiento de los precios de los bienes im-portados y el crecimiento del paro, lo quepone de manifiesto el cumplimiento de lacurva de Phillips y consecuentemente la posi-bilidad con la que cuentan los gobiernos delos países, al menos a corto plazo, de reducirel paro con creación de inflación.

Además, y como cabía esperar, el creci-miento de la economía real guarda una rela-ción estrecha y negativa con la variación delparo, siendo la variable con mayor impacto enel mercado de trabajo, seguida a cierta dis-tancia de la propia productividad de la manode obra, cuyo incremento favorece la produc-ción pero reduce las necesidades de contra-tación afectando negativamente al empleo.

Finalmente, cabe destacar la incidencia sig-nificativa y negativa de la imposición directa eindirecta que recae sobre las familias. En estesentido, la caída media que se observa en losimpuestos directos en la mayoría de los paí-ses considerados, aumenta la capacidad ad-quisitiva de los trabajadores y de las personasparadas que cobran un seguro de desempleo,lo que incide negativamente en su deseo porincorporarse activamente al mercado laboral.Si bien el crecimiento medio que se ha pro-ducido en los impuestos indirectos, con lasúnicas excepciones de Australia, Austria,

Reino Unido y Estados Unidos, compensa par-cialmente el efecto de los impuestos directosal reducir las aspiraciones salariales de laspersonas paradas.

Influencia de las variables institucionales en el crecimiento del desempleo

Por otro lado, de los resultados se concluyeque los países con mayores barreras a la crea-ción de empresas y mayores niveles de pro-tección al trabajador son los que presentanmayores crecimientos en sus tasas de des-empleo; por lo que una desregulación con-junta de ambos mercados que module elpoder negociador de los trabajadores y re-duzca la dualidad del mercado laboral debeconsiderarse positiva para el empleo. Delresto de variables, sólo un salario mínimo in-terprofesional elevado parece ser perjudicialpara la contratación de trabajadores.

De las variables no significativas, cabe des-tacar el signo negativo del gasto en políticasactivas a favor del empleo, así como el signopositivo de la tasa de reemplazo del segurode desempleo, y del periodo de cotización delmismo. En este sentido, cabe señalar que sonvarios los trabajos que encuentran un efectomuy limitado de la generosidad del seguro dedesempleo en el mercado de trabajo; no sólocuando se miran los efectos sobre la tasa deparo agregada, sino también cuando se anali-zan los efectos del seguro sobre la calidad deltrabajo encontrado21. No obstante, sí existenefectos positivos y significativos de la genero-sidad del seguro de desempleo sobre la dura-ción del paro22.

21 El reducido impacto que el seguro de desempleo tiene sobre la calidad del puesto de trabajo que se busca y se encuentra pasadoel tiempo está documentado, entre otros, en los trabajos de van Ours y Vadopivec (2008), Caliendo et al. (2009) y Barbanchon(2012).

22 Véanse en este sentido los trabajos de Hunt (1995), Lalive y Zweimuller (2004), Lalive et al. (2006), van Ours y Vodopivec (2006)y Adison y Portugal (2008).


60

Resultados en la Unión Europea

Cuando se analizan sólo los países de la UE(segunda columna de la Tabla 6) los resulta-dos apenas varían; y las regulaciones del mer-cado de trabajo y de productos, así como elsalario mínimo interprofesional, siguen siendolas variables institucionales más relevantesen la variación del paro. Por su parte, las va-riables macroeconómicas, con la única excep-ción de los impuestos directos, mantienen susignificatividad y su signo de influencia.

No obstante, cabe destacar la incorpora-ción de la formación de la mano de obra comovariable significativa. Así, dado el elevado nivelactual de formación de la mano de obra, y encaso de que no exista un aumento de la ca-pacidad productiva de los países europeos,aumentos adicionales en los años medios deformación sólo traerán consigo nuevos incre-mentos en el desempleo de la población. Losmotivos son: a) la entrada en funcionamientode los rendimientos decrecientes de la for-mación; b) la mayor cualificación de la pobla-ción incrementa su productividad y conse-cuentemente el paro.

Resultados en los países periféricos

De los resultados recogidos en la tercera co-lumna se desprende que los países periféricospresentan ciertas características propias quemerecen un análisis un poco más detallado.

Influencia de las variables macroeconómicas

Si bien los signos de las variables macroeco-nómicas no varían con respecto a los que semuestran en la primera columna, sí que se

producen ciertas modificaciones reseñables.En primer lugar, el crecimiento del paro dejade tener un efecto de iteración, y ya no influyetanto en el paro de periodos sucesivos. Ade-más, el gobierno se ve obligado a prescindirde la política fiscal, y en concreto de las subi-das impositivas, para poder reducir el nivel dedesempleo, y la tasa de inflación, medida porel IPC, resulta, al contrario de lo que ha ocu-rrido en los casos anteriores, significativa, re-forzando el trade-off entre inflación y paro quepuede utilizarse para reducir el desempleo enel corto plazo23.

Influencia de las variables institucionales

Por su parte, y en relación con las variables ins-titucionales, cabe destacar el fuerte papel ju-gado por los indicadores del mercado laboral,donde no sólo la regulación (EPL) y el salario mí-nimo mantienen su significatividad, ganando in-tensidad en este último caso, sino que nuevasvariables aparecen en escena. En concreto,llama la atención la influencia que la generosi-dad del seguro de desempleo tiene en el nivelde paro de los países periféricos. Así, el creci-miento tanto de la tasa de reemplazo como dela duración del seguro de desempleo, eleva lossalarios de reserva y disminuye el esfuerzo querealizan las personas paradas por salir de la si-tuación de paro. El resultado es que una mayorgenerosidad del seguro de desempleo reducela búsqueda activa de empleo.

Así mismo, el bajo grado de sindicación deestos países, inferior al 35%, y la elevada co-bertura generalizada de la negociación salarial,hacen que un mayor grado de coordinación en lanegociación salarial afecte positivamente al cre-cimiento del paro; lo que pone de manifiesto la

23 En la situación actual de crisis, las bajas tasas de inflación que presentan los países de la periferia, con periodos de deflaciónen algunos países, sólo consiguen acelerar el crecimiento del paro.


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necesidad de reformar el sistema de negocia-ción salarial, buscando negociaciones a nivel deempresa y según productividad.

En el caso concreto de los países periféricos,y aunque no resultan significativos, creemosconveniente destacar los efectos en el gasto enpolíticas activas y cómo afectan los años me-dios de formación al crecimiento del paro. Lasprimeras ponen de manifiesto que más impor-tante que el nivel de gasto es el modo y la efi-cacia con la que éste se lleve a cabo. Los se-gundos dejan claro que en los países de la peri-feria todavía no se han llegado a producir losrendimientos marginales decrecientes, por loque seguir formando a la mano de obra, y ha-cerlo con calidad, puede resultar positivo paramejorar la situación del mercado de trabajo.

Finalmente, las barreras existentes a lacreación de empresas pierden importanciacomo variable explicativa del crecimiento deldesempleo. No obstante, el hecho de quemantengan su signo positivo pone sobre lamesa la conveniencia de seguir aplicando si-multáneamente políticas de desregulación enambos mercados.

Conclusiones

Del análisis realizado se pueden extraer algu-nas conclusiones y recomendaciones que po-drían ayudar a reducir el elevado nivel de des-empleo que, de forma permanente, presentanalgunos países entre los que se sitúa España.Para ello hemos analizado, en diversos países,el comportamiento de ciertas variables, tantode carácter macroeconómico como institucio-nal, que, al menos a priori, resultan esencialesen la determinación del nivel de paro existente;para posteriormente, en una segunda fase, bus-car aquellas que realmente tienen un impactosignificativo en la variación del desempleo.

Del primer análisis se concluye:

1. España no sólo es el país que mayor tasade paro presenta, sino también el que másla ha aumentado durante el actual periodode crisis.

2. España presenta ciertas debilidades ma-croeconómicas que se ponen de manifiestoen la baja productividad de su mano deobra, fruto en parte de su baja formación ycualificación.

3. Son los excesivos niveles de regulación,tanto del mercado de trabajo como del mer-cado de productos, la fuente principal desus debilidades. La generosidad del sala-rio mínimo interprofesional y del seguro dedesempleo español, tanto comparándoloscon la media de la OCDE como con lamedia de los países periféricos; así comoel escaso gasto en políticas activas, son yavariables capaces de explicar el mayor nivelde desempleo que presenta nuestro país.No obstante, son los dos indicadores sin-téticos (EPL y PMR-EBC&N), elaboradospara medir el nivel de regulación en ambosmercados, los que ponen claramente sobrela mesa la rigidez de nuestra economía.

Asimismo, del segundo análisis concluimosque si bien el gobierno puede actuar sobre lagran mayoría de variables para corregir el des-empleo, no todas generan el mismo impactoni son igual de sencillas de modificar. En estesentido, y a la vista de los resultados, se pue-den hacer las siguientes recomendaciones:

1. Para actuar sobre el desempleo en el cortoplazo es posible generar impulsos inflacio-nistas que eleven los beneficios empresa-riales y animen a la contratación. De manerasimilar, una actuación sobre los impuestos,


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especialmente sobre los indirectos, podríatener efectos sobre el mercado de trabajo.No obstante, hemos de ser conscientes deque las medidas impositivas, aunque favo-rables para el conjunto de la OCDE, pierdensu relevancia cuando se analiza sólo el casode los países periféricos, por lo que debenconsiderarse una medida marginal.

2. En el caso de que el objetivo sea a máslargo plazo, debemos olvidar estas medi-das macroeconómicas y optar por flexibili-zar los mercados y favorecer la contrata-ción. Así, es posible reducir la generosidaddel seguro de desempleo para incentivar alos ciudadanos a buscar activamente unpuesto de trabajo, ya sea reduciendo su du-ración como propone Nunziata (2008) o ba-jando su tasa de sustitución.

3. Más positivas resultarían aún las medidasque actuasen sobre el nivel o la estructuradel salario mínimo interprofesional. En estesentido, tan deseable puede ser la reduccióno eliminación del salario mínimo como el es-tablecimiento de niveles salariales distintospara los diferentes grupos de población. Así,es posible fijar un salario mínimo más bajopara la población joven, de menos de 25 o

30 años, con más dificultades de colocación,que el que existiría para el resto de la po-blación; o bien utilizar el nivel de cualifica-ción de la mano de obra para establecer losdiferentes niveles de salarios mínimos.

4. Sería deseable mejorar la cantidad y cali-dad de la formación de la mano de obra,medida que debería acompañarse de la in-versión necesaria en I+D, así como de re-formas que modifiquen la estructura pro-ductiva del país y consecuentemente elpeso de los sectores en la economía.

5. Todas estas medidas carecen de sentido sino se adoptan reformas que favorezcan,por un lado, la desregulación del mercadolaboral, tales como la reducción de las in-demnizaciones por despido, la mayor movi-lidad geográfica de la mano de obra o el es-tablecimiento de la negociación salarial anivel de empresa; y por otro, la flexibiliza-ción del mercado de productos, especial-mente la reducción de las barreras a la creación de empresas y el establecimientode la libre competencia. Son las medidasde desregulación de ambos mercados lasque permiten obtener resultados más fa-vorables y perdurables en el tiempo.

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Introducción

Actualmente, Europa se encuentra inmersa enuna grave crisis de empleo: más de veintiséismillones de personas están desempleadas.Este grave problema sólo se podrá solucionara largo plazo mediante la adopción de refor-mas estructurales e impulsos al crecimientopor parte de los Estados miembros, así comouna mayor coordinación de las políticas a niveleuropeo para fortalecer el potencial de gene-ración de empleo y la capacidad de inserciónprofesional.

La “crisis del euro” ha llamado más quenunca la atención sobre el hecho de que lospaíses de la zona euro son cada vez más in-terdependientes en lo que respecta a las va-riables macroeconómicas, como el creci-miento económico, el empleo y la competiti-vidad. La crisis ha enfatizado la importancia

de garantizar que todas las economías nacio-nales puedan alcanzar sus perspectivas decrecimiento y riqueza de forma similar. En con-secuencia, el hecho de que un país concretotome o no una decisión con respecto a su po-lítica económica ya no sólo repercute en sueconomía nacional, sino que también puedeafectar de forma significativa al crecimiento ya la economía del resto de los países de lazona euro.

El proceso actual de integración comuni-taria, la mejora de las políticas comunes y lacoordinación efectiva de las diferentes ac-ciones económicas de los Estados miembroscrearán un marco más favorable para estabi-lizar las perspectivas económicas de unaseconomías nacionales más estrechamentevinculadas. Durante el proceso de ajuste ac-tual, los ciudadanos tienen la oportunidad debuscar empleo por toda Europa gracias a uno

El mercado laboral europeo: la experiencia alemana

Matthias SchäferCoordinador de Política Económica de la Konrad Adenauer Stiftung

67


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de los principios fundamentales de la UniónEuropea: la libertad de movimiento dentro dela UE. Para muchos, esto ofrece una salida ala situación actual de desempleo en sus paí-ses de origen. Además, pueden obtener ex-periencia práctica y conocer la realidad pro-fesional de otros países, lo cual aumenta susfuturas posibilidades de incorporarse al mer-cado laboral.

Este artículo presta especial atención a lasituación de los mercados laborales en laUnión Europea y a posibles medidas para me-jorar los incentivos y aumentar el empleo.Unas tasas de empleo elevadas no sólo sonfactores macroeconómicos esenciales conrespecto al crecimiento, la inversión y el con-sumo; lo son también a nivel microeconó-mico individual, ya que el empleo favorece larenta y aleja a los ciudadanos de la pobreza.Y más aún desde una perspectiva política decentro-derecha, según la cual el empleo con-duce a situaciones de estabilidad personal ysocial, y ayuda a que los ciudadanos llevenuna vida independiente.

En la primera parte se realiza una breverevisión de la situación actual y de algunasde las tendencias en los mercados laboralesde los Estados miembros de la Unión Euro-pea, en particular en Alemania. En la se-gunda parte se tienen en cuenta los facto-res principales de las reformas y los meca-nismos que ayudaron a Alemania a mejorarconsiderablemente la situación de su mer-cado laboral, pasando de ser el enfermo deEuropa al motor de ésta en diez años. Ter-mina con una tercera parte en la que se re-sumen algunas propuestas y lecciones quese podrían extraer tanto a nivel europeocomo a nivel de los Estados miembros, parahacer de Europa en su conjunto un mercadolaboral más integrado.

La situación de los mercados laboralesde la Unión Europea durante la crisis

Tendencia 1: El periodo de convergencia anterior a la crisis

Comenzamos analizando la década anterior ala crisis económica con la intención de llevara cabo una revisión más general de la evolu-ción de las economías europeas. Durante estadécada, es posible observar cómo tanto lastasas de desempleo de los países de la UniónEuropea como los índices de ocupación mejo-raron en casi todos los países que hoy estánen crisis. Una importante expectativa del pro-ceso de integración europea, la paulatina con-vergencia de las economías europeas, se con-siguió en el periodo que va desde mediadosde los noventa del siglo pasado hasta la pri-mera década de este siglo. Se puso en mar-cha un proceso de convergencia en lo que res-pecta al PIB per cápita, las tasas de creci-miento real o, como ya se ha mencionado, losíndices de ocupación entre los Estados miem-bros antiguos y los de incorporación reciente.En algunos países, como España, este pro-ceso fue acompañado por una mejora admi-rable de las finanzas públicas, incluso en com-paración con países como Alemania, conside-rados durante décadas como ejemplos deunas finanzas públicas sanas.

No obstante, durante este “periodo de con-vergencia”, algunos países en fase de creci-miento se enfrentaron al desarrollo subya-cente de desequilibrios económicos en las ba-lanzas por cuenta corriente, otros tuvieron queenfrentarse a niveles bajos de crecimiento dela productividad y a problemas de competitivi-dad, mientras otros se vieron inmersos en si-tuaciones de endeudamiento público o privadoinsostenibles. Por consiguiente, la “gran rece-


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sión”, el epicentro de la crisis actual, que ini-cialmente parecía quedar muy lejos, reveló yempeoró dichas debilidades. Diversos facto-res nacionales desempeñaron un papel enesta situación y cada Estado miembro debeser consciente de su propia responsabilidad.No hubo suficiente vigilancia macroeconómicay se prestó muy poca atención a la creaciónde empleo y a la mejora de las perspectivasde crecimiento.

Tendencia 2: El mercado laboral europeo, entre undesempleo juvenil elevado y un déficit depersonal cualificado

Como consecuencia de la larga duración de lacrisis económica, financiera y de deuda, queempezó con la quiebra de Lehman Brothers en2008, continuó con el casi colapso del sistemafinanciero mundial, la recesión económica de2009 y 2010, y, finalmente, el estallido de la

crisis de deuda pública en varios Estadosmiembros de la zona euro, los mercados labo-rales europeos han reaccionado de formas muydiferentes.

Ante esta situación las economías de paí-ses como Grecia, Irlanda, Portugal y España sevieron gravemente afectadas, mientras queotras, como las de Alemania, Países Bajos yAustria, apenas notaron sus efectos. Esto in-fluyó de forma directa en los mercados labora-les; por una parte, las tasas de desempleo al-canzaron niveles históricamente altos muy pe-simistas en los países en crisis y, por otra, sehizo latente el déficit de personal cualificado enlos países del centro y norte de Europa.

Pero el efecto más destacado de la crisissobre el empleo es el desempleo juvenil, queafecta a 25,4 millones de ciudadanos sin tra-bajo (5,2 millones del total de desempleadosson jóvenes) en la Unión Europea1. Es, sin

GRÁFICO 1.Tasa de desempleo en una serie de países seleccionados (1994-2012)

1994

1995

20

25

30

15

10

5

0

Fuente: OCDE (2014)

Francia

Alemania

Grecia

Italia

Polonia

Portugal

España

Suecia

Reino Unido

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

1 Datos correspondientes al mes de abril de 2014.

%


70

lugar a dudas, uno de los aspectos más gra-ves, ya que supone una gran preocupaciónpara el futuro de Europa, no sólo en el planoeconómico, sino también en el social. La tasade desempleo juvenil en algunos países delsur de Europa, como Grecia y España, superael 50%, mientras que esa tasa se sitúa en el23% para el conjunto de la UE-28 (datos deEurostat). No obstante, el desempleo juvenilno es un fenómeno nuevo en Europa. Al con-trario de lo percibido por la opinión pública, latasa de desempleo juvenil ha sido siempre su-perior a la tasa de desempleo general entodos los países europeos.

Por muchas razones, los jóvenes se en-cuentran en una posición más débil en lo querespecta al mercado laboral. Suelen tenermenos conocimientos técnicos, redes de con-tactos más reducidas y muy poca o nula ex-periencia profesional en comparación conotros candidatos. Esto dificulta su búsqueda

de empleo. Además, se ven doblemente afec-tados por las recesiones económicas. Por unlado, muchas empresas congelan los puestosde trabajo, lo cual dificulta aún más su en-trada en el mercado laboral. Y, por otro, los tra-bajadores que se acaban de incorporar sonlos primeros en verse afectados por las re-ducciones de plantilla, ya que fueron los últi-mos en incorporarse.

Por consiguiente, no es inusual ver una tasade desempleo juvenil algo más elevada que eldesempleo general, así como un aumento sig-nificativo de la tasa de desempleo juvenil du-rante una crisis. No obstante, la comparacióneuropea revela que la situación de desventajaen la que se encuentran los jóvenes varíasegún el país. En algunos países, una tasa dedesempleo juvenil superior al 20% era habitualincluso en fases de crecimiento económico, unsíntoma claro de la existencia de problemas es-tructurales no derivados de una crisis.

GRÁFICO 2.Tasa de desempleo juvenil, % de población activa juvenil (15-24 años) (2005-2012)

2005

40,0

50,0

60,0

30,0

20,0

10,0

0,02006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: OCDE (2014)

Alemania

España

Suecia

Irlanda

Grecia

Portugal

%


71

Debido a la gravedad de la crisis, el des-empleo juvenil se ha convertido en un fenó-meno de enorme visibilidad. A día de hoy, yaes un aspecto clave en la agenda política in-ternacional. La gran importancia que se leotorga debería ser utilizada para emprender,por fin, reformas que se han retrasado y queresultan decisivas. Reformas que afectan acuestiones como las políticas de educación yde formación, así como otras medidas nece-sarias para mejorar el funcionamiento del mer-cado laboral en los Estados miembros.

Por otra parte, algunos países de la UniónEuropea, especialmente aquellos del centro ynorte de Europa, se enfrentan a problemas de-rivados del déficit de personal cualificado. Lasempresas suecas y alemanas en particular seven afectadas por este problema y encuentrandificultades para conseguir su capacidad deproducción plena debido a este déficit de cua-lificación.

Tendencia 3:La escasa movilidad en el mercado laboral a escala europea

En teoría, los trabajadores jóvenes deberíantener más interés por desplazarse desde lospaíses afectados por la crisis hacia aquellospaíses de la Unión Europea donde se deman-dan sus cualificaciones. La movilidad intraeu-ropea desde países como España y Grecia apaíses como Alemania, Suecia o Austria puedereducir los desequilibrios de los mercados la-borales nacionales. A corto plazo, implica unasituación ventajosa para ambas partes, ya quelos países demandantes pueden beneficiarsedel potencial de empleo disponible y los paísesofertantes pueden reducir los costes de asis-tencia social y las prestaciones por desempleo.Y la libertad de movimiento de los trabajado-res, una de las cuatro libertades fundamenta-les de Europa, debería contribuir a ello. La mo-vilidad de los trabajadores en los mercados la-

Fuente: Perspective 2025: Skilled Labour in Germany, Agencia Laboral de Empleo, 2011

GRÁFICO 3.Escasez de personal cualificado en Alemania en 2010-2025 (población activa en millones de personas)

44,6 43,1

41,038,1 -6,5

2010 2015 2020 2025


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borales de los Estados miembros contribuye adisminuir este desequilibrio, reduce el desem-pleo en la Unión Europea en su conjunto y dis-minuye la presión de los sistemas de bienestarde los Estados. En este sentido, cabe des-mentir la opinión generalizada acerca de la in-tensidad del flujo de trabajadores entre paísesdel sur y el norte de Europa. Tiende a pensarseque el flujo de trabajadores desde el sur haciael norte de Europa es muy superior al flujo con-trario, cuando la realidad es que la movilidad

en ambos sentidos es bastante similar. Así, lamovilidad neta en Alemania y en España du-rante distintos periodos de aceleración y des-aceleración económica resulta equiparable, lamovilidad laboral en Europa no parece ser unacalle de sentido único.

A pesar del hecho de que el número de ciu-dadanos que trabaja en otro país de la UniónEuropea distinto de su país de origen ha au-mentado de forma considerable, continúa

Migración neta en Alemania (escala izquierda)

Migración neta en España (escala izquierda)

GRÁFICO 4.Movilidad de trabajadores entre Alemania y España (2002-2011)

2002

300.000

250.000

400.000

350.000

500.000

450.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0

-50.000-100.000

10,0

12,5

15,0

600.000

550.00017,5

700.000

650.000

800.000

750.000

20,0

22,5

25,0

7,5

5,0

2,5

0,0

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Los ejemplos de Alemania y España ilustran que los ciudadanos de países con un desempleo elevado pueden desplazarse, y lohacen, a otros países de la UE con mercados laborales pujantes.

Fuente: Eurostat

Porcentaje de desempleo en Alemania (escala derecha)

Porcentaje de desempleo en España (escala derecha)

%


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siendo relativamente bajo: un 3% provenientede países de la Unión Europea y alrededor deun 4% de países que no pertenecen a laUnión Europea. En realidad la movilidad labo-ral dentro de la Unión Europea no ha sido su-ficiente para reducir los desequilibrios de laoferta y demanda de empleo. En lo que res-pecta al mercado laboral europeo, los traba-jadores no migran necesariamente a lugaresdonde la demanda de empleo es mayor, sinoa lugares donde creen que tendrán más opor-tunidades de encontrar trabajo. Por consi-guiente, los niveles salariales y las condicio-nes de trabajo también desempeñan un papelimportante en la oferta de empleo. Mientrascontinúen existiendo grandes diferencias deprosperidad en Europa, es posible que la mo-vilidad laboral vaya en cierta medida en con-tra de la demanda de trabajo y empeore aúnmás los desequilibrios del mercado laboral.Según algunos estudios, la movilidad laboralde los trabajadores europeos seguirá respon-diendo a factores de índole distinta a aquellaque debe motivar la elección del destino enel que buscar trabajo, lo que presumible-mente hará que en el futuro se sigan am-pliando las ineficiencias existentes en el mer-cado laboral a nivel europeo (véase Geis,2012, p. 11; Cuadro 3, p. 12).

Habida cuenta de esta situación, será ne-cesario fortalecer la naturaleza integradora deEuropa en su conjunto como factor de cambio,ya que, a día de hoy, el continente aún se en-frenta a numerosas dificultades:

• De acuerdo con los sondeos del Eurobaró-metro (2010), tan sólo el 17% de los ciu-dadanos de la Unión Europea se imaginatrabajando en el extranjero. Los porcenta-jes en España y Alemania, 12% y 11% res-pectivamente, son inferiores a la media(véase Geis, Cuadro 5, p. 14).

• Además, los europeos consideran que la si-tuación del mercado laboral es un factorimportante a la hora de dejar su país de ori-gen, pero no el principal. En realidad, en-tran en juego una combinación de factores,como la calidad de vida y la cohesión so-cial (véase Geis, Cuadro 7, p. 16). En loque respecta a los países de destino, losciudadanos muestran preferencia por paí-ses que no pertenecen a la Unión Europea(Estados Unidos, Australia, Canadá) y el es-tilo de vida que se asocia a éstos, antesque a los países de la Unión Europea.

• Los conocimientos lingüísticos son facto-res esenciales a la hora de trabajar en unpaís extranjero. Por lo tanto, no es de ex-trañar que el idioma extranjero no sea unobstáculo a la hora de buscar trabajo enotro país para personas con mejores com-petencias lingüísticas.

Tendencia 4: Tendencias demográficas en Europa

Una de las principales tendencias de los Es-tados miembros reside en el cambio demo-gráfico, que afectará a todos los países, yasean más fuertes o más débiles. Al compararla llamada “tasa de reemplazo regeneracio-nal” de la franja de edad de 0 a 14 años conla población activa de 40 a 54 años, se puedeobservar cómo casi todos los países, y Ale-mania en particular, se enfrentan a graves pro-blemas de estabilidad demográfica.

Comprender el ejemplo de Alemania

En comparación con la fase de estancamientoeconómico de hace alrededor de diez años,Alemania disfruta hoy de un gran rendimientoen su mercado laboral. Para comprender lamagnitud de este cambio de rumbo conviene


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analizar el estado del mercado laboral alemánen dicha época, que se presentaba como rí-gido y poco incluyente:

• Los elevados salarios y cotizaciones socia-les y, por consiguiente, los elevados costeslaborales disminuyeron las expectativas delos ciudadanos en situaciones vulnerables,lo que acabó afectando negativamente a suproductividad laboral. En consecuencia, eldesempleo estructural de trabajadores conbajas cualificaciones, de edad avanzada, mu-jeres, padres solteros e inmigrantes consti-tuyó una de las conocidas debilidades delmercado laboral alemán.

• La centralización de las negociaciones sa-lariales conducía a menudo a acuerdos co-lectivos de un coste elevado para las em-presas, circunstancia que era imposiblecambiar sin la aprobación de los sindica-tos, que solían presionar a la dirección delas empresas para que asumiesen los cos-tes laborales a nivel nacional.

• La elevada tasa de desempleo a largoplazo y estructural dio origen a gastos so-ciales que se financiaron mediante un au-mento de los impuestos y de las cotizacio-nes a la Seguridad Social. Esto, por unlado, aumentó aún más los costes labora-les y redujo la demanda de empleo y, por


GRÁFICO 5.Cambio demográfico en Europa: tasa de reemplazo generacional (2011)

Austria

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

0,6

0,4

0,2

0,0

Reemplazo generacional (2011)

Bélgica

Bulgaria

Repú

blica Ch

eca

Dinamarca

Estonia

Finlandia

Francia

Alem

ania

Grecia

Hungría

Irlanda

Italia

Letonia

Lituania

Países Bajos

Polonia

Portu

gal

Rumanía

Eslovenia

Eslovaqu

ia

Espa

ña

Suecia

Reino Un

ido


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otro, hizo que los trabajadores que perci-bían un salario medio tuvieran que afrontaruna excesiva brecha fiscal, lo que suponíaun desincentivo tanto para la oferta comopara la demanda de empleo.

• No debemos olvidar el papel esencial quedesempeña un sistema de asistencia so-cial con un nivel elevado de prestacionespor desempleo y en muchos casos de du-ración ilimitada, que proporcionaba esca-sos incentivos a los desempleados parabuscar un empleo.

• A diferencia de muchos países que actual-mente se encuentran en crisis, el desem-pleo juvenil nunca ha desempeñado unpapel importante en el mercado laboral ale-mán, ni siquiera en aquella época. Graciasal sistema de formación dual y a unos sa-

larios considerablemente más bajos (no sa-larios mínimos), los jóvenes de aquellaépoca accedieron con mayor facilidad almercado laboral, incluso aquellos con peo-res resultados académicos. No es de ex-trañar que el sistema de formación dual sehaya hecho cada vez más popular en los úl-timos años, especialmente en los paísesque presentan las tasas de desempleomás elevadas.

A principios de los años noventa, en Ale-mania se pusieron en marcha algunas refor-mas, pero no fue hasta el año 2003 cuando elritmo de estas reformas se aceleró de formasignificativa, debido a la fase de crisis econó-mica que vivió el país en esos años. A dife-rencia de la mayor parte del resto de econo-mías industrializadas o emergentes, el creci-miento económico no remontó en Alemania

GRÁFICO 6.Índice de ocupación de trabajadores de más edad (2000-2011)

2000

45,0

50,0

55,0

60,0

65,0

40,0

35,0

30,0

25,02001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011


Dinamarca

Alemania

Francia

Países Bajos

Reino Unido

%


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tras la recesión que siguió a la explosión de laburbuja de las empresas “punto com” en elaño 2000. Al contrario, la economía alemanaexperimentó una fase de casi estancamientoen el periodo que va de 2002 a 2005.

Antes de entrar en detalle sobre las refor-mas laborales anunciadas en 2003 por el Go-bierno del canciller Schröder y adoptadas a co-mienzos de 2005, cabe mencionar los facto-res externos que contribuyeron a allanar elcamino del mercado laboral alemán.

Desde principios de los años ochenta, elsector privado alemán, como respuesta a losproblemas estructurales del mercado laboral yantes de que cayera el Telón de Acero, co-menzó a internacionalizar sus empresas y au-mentó la inversión en el extranjero. Dichas in-versiones (por ejemplo, en el sector textil y enel automovilístico) no siempre se tradujeronen casos de éxito, pero esta nueva realidadayudó a las empresas alemanas a acumularuna gran experiencia comercial en el extran-jero. Permitió a las compañías conocer regu-laciones y burocracias diferentes, a la manode obra local, modelos de innovación diferen-tes, nuevas percepciones sobre las demandasde los clientes, servicios financieros con undistinto funcionamiento y, a menudo, culturasy comportamientos económicos y socialescompletamente diferentes. Todo esto permitióen gran medida alcanzar el nivel de competiti-vidad del que gozan las empresas alemanas anivel global hoy en día, con sus miles de “cam-peones anónimos”, pymes extremadamenteexitosas que se han convertido en líderes anivel mundial en sus respectivos sectores(véase Funk, 2012, p. 11).

Además, durante la primera década deeste siglo tuvo lugar un largo periodo de mo-deración salarial entre los interlocutores so-

ciales. Este periodo vino acompañado a su vezpor cambios estructurales en la mentalidad delos sindicatos. Éstos, durante muchos años,no se mostraron dispuestos a dejar paso aacuerdos locales o individuales a nivel de em-presa sobre reducciones salariales o condi-ciones de trabajo (sobre las jornadas labora-les, por ejemplo) en situaciones en las que laactividad de una fábrica estaba en peligro. Du-rante esa época, los sindicatos, especial-mente en el sector industrial, dieron un pasosignificativo hacia posiciones más realistas,tanto en sus expectativas como en el papelsocial que querían desempeñar de cara a laopinión pública. No es de extrañar que en esemomento los sindicatos dejasen a su vez dereducir el número de afiliados e incluso em-pezasen a ganar de nuevo afiliados, sobretodo entre los empleados jóvenes. Al final,esto no conllevó una reducción de los costeslaborales pero, en comparación con la evolu-ción de otros países de la OCDE y la UE, lacompetitividad de Alemania progresó de formasignificativa y, por consiguiente, se sentaronunas bases sólidas para que el mercado la-boral entrase en fase de crecimiento (véaseEichhorst, 2012, p. 15 y Funk, 2012, p. 27f).

Por último, cabe señalar que el conjunto dereformas laborales que se pusieron en mar-cha en dicha época vino acompañado de unpaquete sólido para hacer frente a la vulnera-ble situación de las finanzas públicas a travésde la consolidación fiscal. Una serie de facto-res contribuyó a la reducción del déficit ale-mán antes de la crisis. El gasto público se re-dujo desde casi el 49% del PIB en 2003 hastael 43,5% en 2007 (aunque ascendió al 46%en 2013 debido al impacto de la crisis). Se re-dujeron las prestaciones y se realizó una revi-sión exhaustiva del Estado de bienestar (porejemplo, se estableció un límite al aumentofuturo de las pensiones y se modificó la edad


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de jubilación de 65 a 67 años); se redujo elgasto; se incrementó el tramo máximo del IVAen tres puntos porcentuales, del 16% al 19%,lo que permitió un reequilibrio entre el pesode los impuestos sobre la renta (que generanmás distorsión en el reparto) y los impuestossobre el consumo (que lo distorsionan menos)en el total de la recaudación. Además, Alema-nia adoptó el principio de equilibrio presu-puestario a través de una normativa para ajus-tar de forma cíclica el presupuesto público, deforma que el Estado federal no asumiera másdeuda a partir del año 2016 (véase Matthes,2012, pp. 25-27).

A pesar de que el Gobierno no tuviera unainfluencia directa en los dos primeros facto-res mencionados, lo cierto es que ambos re-sultaron considerablemente relevantes en loque respecta a la mejora del mercado laboralalemán, cabe describir las decisiones políti-cas concretas tomadas para reformar el mer-cado laboral alemán.

El objetivo general de las reformas lleva-das a cabo por el Gobierno alemán consistióen reducir los obstáculos que encontrabanlos empleadores para contratar personal, asícomo fortalecer los incentivos a los emplea-dos para ofrecer su trabajo. Gracias a las re-formas, se logró encontrar un nuevo equilibrioentre los trabajadores más acomodados (in-siders) y los colectivos con mayor nivel de ex-clusión (outsiders) dentro del mercado laboralalemán. Por consiguiente, las reformas com-batieron las debilidades estructurales delmercado y allanaron el camino para potenciarsectores con puestos de trabajo de baja re-muneración con la intención de dar a los des-empleados de larga duración una oportunidad

(en ocasiones, la primera oportunidad), paraintegrarse en el mercado laboral, aceptandoincluso el hecho de que los salarios e ingre-sos que percibirían esos nuevos trabajadoresserían significativamente más bajos que losque percibieron antes de pasar a ser desem-pleados. Como los incentivos para conseguirwork pay2 requerían nuevos empleos en ellado de la demanda, un efecto necesario delas reformas era facilitar la creación de em-pleo por parte de los empleadores y de lasempresas. El trabajo y la mano de obra seabarataron relativamente con respecto al pre-cio del capital, lo cual hizo la contratación detrabajadores más beneficiosa que la inversiónreal en maquinaria y equipamiento o el des-plazamiento al extranjero de fábricas y em-pleos. De esta forma, los empleadores esta-ban preparados para ofrecer empleos de bajaremuneración y reducir así el desempleo delarga duración.

Por tanto, el paquete de reformas labora-les cubría dos áreas clave: tanto la liberaliza-ción de modelos de trabajo flexibles para au-mentar la capacidad del mercado laboral ale-mán (“facilitar y abaratar la contratación”),como la reestructuración de las prestacionespor desempleo y la introducción de políticasactivas de empleo con la intención de evitar oacortar los periodos de desempleo y de cobrode las prestaciones (work pay). A continuaciónse describen las medidas concretas que seadoptaron al respecto (véase Matthes, 2012,p. 27-29 y Eichhorst, 2012, p. 12-15):

Abaratar y facilitar la contratación:

• Una serie de reformas facilitaron la expan-sión del sector de baja remuneración en Ale-

2 El work pay hace referencia a la generación de los incentivos necesarios para que los trabajadores racionalmente perciban queles compensa más trabajar que percibir una prestación.


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mania. Los denominados minijobs (con unosingresos mínimos, en aquel momento, de400 euros al mes y bajas cotizaciones a laSeguridad Social para los empleadores) pro-porcionaron empleo con salarios bajos y atiempo parcial, especialmente en el sectorservicios. Las mujeres y los trabajadorescon bajas cualificaciones fueron los más be-neficiados por este instrumento flexible.Dicha expansión, a menudo acompañadapor contratos laborales de jornada parcial,tuvo un impacto significativo en las estruc-turas laborales en muchas áreas del sectorservicios sensibles a los costes, como el co-mercio minorista, los servicios de limpieza yla hostelería.

• Esto se consiguió mediante la liberalizacióndel trabajo temporal y los contratos de du-ración determinada. También cambió elpapel que desempeñaba el trabajo tempo-ral en la contribución a una mejor integra-ción de los desempleados en el mercadolaboral, uno de los objetivos originales delas reformas laborales. El trabajo temporalse convirtió en un factor principal en la eco-nomía alemana para aumentar la competi-tividad, especialmente para empresas ex-portadoras. La flexibilidad y los beneficiosadicionales en lo que respecta a los gas-tos de personal permitió que se retuvieranen Alemania muchos empleos que, de noser así, podrían haberse deslocalizado enel extranjero.

• Además, se aumentaron los incentivos delos desempleados de larga duración paraaceptar empleos de baja remuneración me-diante la compensación de esos bajos sa-larios con prestaciones suplementarias paraconseguir el nivel mínimo de bienestar so-cial (conocido como combined wage / in-come). Esto condujo a un incremento signi-

ficativo del índice de ocupación de trabaja-dores con bajas cualificaciones, ya que re-sultó más fácil asignar salarios a la produc-tividad de estos trabajadores.

• Se flexibilizaron los costes laborales am-pliando de forma significativa el margenpara que las empresas se autoexcluyerande acuerdos salariales centralizados a nivelsectorial sobre las garantías asociadas a lospuestos de trabajo de los empleados. Sedisminuyeron los costes laborales no sala-riales mediante la reducción de las cotiza-ciones a la Seguridad Social (especial-mente, el seguro de desempleo) o la limita-ción de futuros aumentos en razón decambios demográficos mediante la reformade los sistemas de pensiones (aumentandola edad de jubilación, disminuyendo los in-centivos para volver a sistemas de pensio-nes anteriores) y de atención sanitaria (fi-jando la cotización de los empleadores).

• Se incrementó la flexibilidad laboral am-pliando aún más la flexibilidad del tiempo detrabajo mediante, por ejemplo, la introduc-ción de cuentas de tiempo de trabajo a largoplazo, que desempeñaron un papel espe-cialmente importante durante la enorme re-cesión económica tras la crisis financiera. Acorto plazo, las horas extra trabajadas no serecompensaron con dinero, sino que forma-ron parte de un sistema flexible de horas detrabajo semanales que permite a los em-pleados reaccionar de forma efectiva antelas fluctuaciones de la demanda a cortoplazo. A largo plazo, las horas extra trabaja-das pasaron a abonarse en una cuenta alargo plazo que pueden utilizarse para pe-riodos prolongados de baja laboral, porejemplo, para el cuidado de enfermos, el cui-dado de los hijos, periodos sabáticos o ju-bilaciones anticipadas.


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Además, se disminuyó la protección de lospuestos de trabajo para empresas de hastadiez empleados, ya que la dificultad para des-pedir empleados indefinidos era muy costosa eimplicaba un fuerte desincentivo para los em-presarios a la hora de contratar nuevos emple-ados en un ambiente empresarial inestable.

Hacer work pay:

• El Gobierno de Schröder limitó las presta-ciones por desempleo de forma drástica.Acortó su duración en la primera etapa dela prestación por desempleo (establecidasde conformidad con los ingresos salarialesanteriores) y eliminó las prestaciones pordesempleo en la segunda etapa, que eranmás bajas pero permanentes y que tam-bién se establecían de conformidad con losingresos previos. Esto último se consiguiómediante la incorporación de una presta-ción por desempleo fija acorde con los re-cursos del solicitante (Hartz IV) que ya nose establecía según los ingresos anterio-res, sino de conformidad con un nivel mí-nimo de ingresos acorde con el bienestarsocial que depende, por ejemplo, del nú-mero de miembros de la familia.

• Exigir más a los desempleados implicabaaumentar los incentivos y la presión paraque aceptasen un nuevo puesto de trabajoque posiblemente estaría peor remuneradoque anteriormente. A partir de este mo-mento, empieza a resultar más fácil pena-lizar la falta de interés por solicitar unnuevo puesto de trabajo, mediante la eli-minación de la prestación por desempleo.

• Los requisitos para percibir una prestaciónpor desempleo como parte de las iniciati-vas impulsadas entre las políticas activasde empleo (por ejemplo, la obligación de

aceptar las ofertas recibidas), se formula-ron y aplicaron de forma más estricta. Estaestrategia de “activar” a los desempleadospuede ser descrita como un enfoque de in-centivos y sanciones, algo completamentenuevo en el sistema de bienestar alemánde aquella época.

Mejora de los servicios ofertados por lasagencias de empleo

Además de las medidas adoptadas parafortalecer el mercado laboral por el lado de laoferta, se llevaron a cabo una serie de refor-mas para mejorar el proceso de asignación depuestos de trabajo y el papel desempeñadopor las agencias de empleo. Un mayor númerode recursos y un aumento de la efectividad delas agencias de empleo contribuyeron a dichopropósito. Se evaluaron los instrumentos dela política laboral para que facilitasen la inte-gración de los ciudadanos en el mercado la-boral con mayor rapidez y efectividad (porejemplo, programas de recualificación y for-mación, subvenciones a la contratación dedesempleados de larga duración, programasde obras públicas en el mercado laboral pri-vado secundario). Estos instrumentos se com-binaron con una supervisión más estricta delas búsquedas de empleo y unas penalizacio-nes más severas en caso de incumplimiento,y se creó un punto de contacto común paratodos los desempleados de larga duración. LaAgencia Federal de Empleo y sus dependen-cias locales se modernizaron y parte de dichamodernización se plasmó en el acuerdo sobrelos objetivos y los incentivos financieros.

Hoy en día se pueden constatar los resul-tados de dichas medidas. Entre los indicado-res de éxito más significativos podemos se-ñalar los siguientes (véase Eichhorst, Cuadro1, p. 9):


80

• El índice total de ocupación (de 15 a 64años) ha ascendido hasta casi el 73%, elnivel más elevado desde la reunificaciónalemana (datos de la OCDE). Esto implicaun aumento de casi 10 puntos en compa-ración con la situación de hace una dé-

cada. Hoy en día, más de 42 millones depersonas tienen empleo en Alemania.

• El índice de ocupación de trabajadores conbajas cualificaciones (trabajadores consólo educación primaria) ha aumentado

GRÁFICO 7.Ratio de ocupación/población en una serie de países seleccionados (en %)

1995

70

80

90

60

50

40

30

Fuente: OCDE (2014)

Francia

Alemania

Grecia

Italia

Polonia

Portugal

España

Suecia

Reino Unido

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

GRÁFICO 8.Índice de ocupación femenina en Alemania (en %)

1999

70

75

65

60

55

502000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Agencia Federal de Empleo, 2014

Índice de ocupación femenina (en %)


81

desde el 46% a finales de los años noventaal 55%. Se logró por lo tanto uno de los ob-jetivos principales de la reforma laboral(véase Eichhorst, Cuadro 7, p.18).

• El índice de ocupación de las personasmás mayores y de las mujeres ha aumen-tado también de forma significativa en laúltima década (véase Eichhorst, Cuadro10/12, pp. 22 y 23).

• El desempleo ha descendido desde casicinco millones en 2005 a menos de tresmillones en 2013.

• Se ha conseguido reducir el desempleo delarga duración desde 1,7 millones en 2007(cuando se incorporó una nueva definición)a alrededor de 1,1 millones.

• Tras las reformas acometidas por el Go-bierno de Schröder en el año 2003, y por pri-mera vez desde el crecimiento continuadode las tasas de desempleo estructural en el

país desde los años 70, la tasa de desem-pleo comenzó a descender hasta llegar a ni-veles previos a la recesión del año 2003. Adía de hoy, el nivel de desempleo estructuraly a largo plazo en el país es significativa-mente más bajo que nunca.

Recomendaciones para mejorar la situación del mercado laboral

Entonces, ¿qué acciones se podrían llevar acabo para mejorar la situación de los merca-dos laborales europeos inspirándose en elejemplo de Alemania?

Los graves problemas que aquejan al mer-cado laboral de los Estados miembros de laUE sólo se podrán solucionar a largo plazo me-diante la adopción de reformas estructuralesintegrales e impulsos al crecimiento a nivelnacional. No cabe duda de que esto será unproceso arduo y de larga duración. A pesar deque muchas de las reformas necesarias ya sehan puesto en marcha, se suele necesitar

GRÁFICO 9.Desempleados de larga duración en Alemania (en millones) (2000-2012)

2000

1,3

1,5

1,7

1,1

0,9

0,7

0,52005 2009 2010 2011 2012

Desempleados de larga duración (en millones)

Fuente: Agencia Federal de Empleo, 2014


82

entre 5 y 10 años para que sean plenamenteefectivas. Es el tiempo que necesita la eco-nomía para acostumbrarse al nuevo marcoeconómico y para generar crecimiento econó-mico, lo cual es necesario para que tengalugar un aumento del empleo.

Pero, a pesar de que los problemas delmercado laboral y de la Seguridad Social for-man parte de las políticas de los Estadosmiembros, existe una gran variedad de políti-cas a nivel europeo que pueden aumentar elnúmero de acciones sobre el mercado laboral.

Los Estados miembros de la UE tienen encuenta las directrices dictadas a nivel europeopara definir las políticas de empleo que se di-señan a nivel nacional, de forma que estable-cen sus objetivos nacionales de acuerdo conlas recomendaciones establecidas. El si-guiente cuadro resume las directrices para lapolítica de empleo de la UE y resalta las par-tes en las que los Estados miembros y las po-líticas nacionales desempeñan un papel esen-cial (véase http://europa.eu/legislation_sum-maries/employment_and_social_policy/community_employment_policies/index_es.htm).

1. Aumentar la movilidad en el mercado laboral europeo

• Aumentar la participación en el mercado laboral La UE se ha marcado como objetivo alcan-zar un índice de ocupación del 75% paramujeres y hombres con edades compren-didas entre los 20 y los 64 años para2020. Para lograrlo, los Estados miembrosdeberían fomentar la participación en elmercado laboral de los jóvenes, los traba-jadores de mayor edad, los trabajadorescon bajas cualificaciones y los inmigrantesen situación regular.

Para contribuir a este fin, las políticas na-cionales deberían promover sobre todo losprincipios de “flexiguridad”, movilidad delos trabajadores y conciliación de la vidaprofesional y familiar. Los Estados miem-bros deberían prever medidas tempranaspara la integración de los jóvenes y los gru-pos vulnerables en el mercado laboral.Éstas también deberían hacer que el em-pleo sea más atractivo, sobre todo en elcaso de los trabajadores con bajas cualifi-caciones, garantizando al mismo tiempo uncoste de mano de obra compatible con laestabilidad de los precios y la evolución dela productividad.

Por último, los Estados miembros deberánpromover el empleo por cuenta propia y elespíritu empresarial. Además, sería favora-ble favorecer también la creación de em-pleo en sectores de la economía con altopotencial de generación de empleo comopueden ser, por ejemplo, el sector de laasistencia sanitaria o sectores relaciona-dos con la economía verde.

• Conseguir una población activa cualificada El desarrollo de nuevas competenciasadaptadas a las necesidades del mercadolaboral debería permitir aumentar la pro-ductividad y capacidad de inserción profe-sional de los trabajadores. Los Estadosmiembros tendrían que potenciar la capa-cidad de los sistemas de educación y deformación, y favorecer su adaptación a laevolución de la sociedad hacia una econo-mía de bajas emisiones de carbono y quehaga un uso eficiente de los recursos.

En este sentido, las medidas adoptadasdeberán garantizar la calidad de la ense-ñanza inicial y las posibilidades de forma-ción a lo largo de toda la vida. La formación


83

deberá estar abierta a los trabajadores conbajas o altas cualificaciones y organizarseen colaboración con los interlocutores so-ciales y las empresas.

Los Estados miembros también deberíanfomentar la movilidad profesional graciassobre todo a sistemas de reconocimientode competencias adquiridas.

• Mejorar los sistemas educativos y de formación Como objetivo para el año 2020, las tasasde abandono escolar tendrían que habersereducido a menos del 10% y la proporciónde la población entre 30 y 34 años que hafinalizado un ciclo de enseñanza superior oequivalente debería haber aumentadohasta el 40% como mínimo.

Este objetivo supone una inversión en lacalidad de la formación y de los sistemaseducativos, adaptando la enseñanza a laevolución de la sociedad y dando prioridada la capacidad de inserción laboral. Con-vendría que los Estados miembros dieranprioridad a la formación permanente, tam-bién a través del aprendizaje no formal.

Además tendría que impulsarse la movili-dad internacional de docentes y estudian-tes, el desarrollo de un marco de certifica-ción que favorezca los itinerarios de for-mación flexibles y los vínculos con elmundo empresarial.

• Luchar contra la exclusión social La Estrategia Europa 2020 promueve la in-clusión social y la lucha contra la pobrezapara que al menos 20 millones de personasdejen de enfrentarse al riesgo de la pobrezay exclusión en los próximos diez años. Enconsecuencia, los Estados miembros debe-

rían prestar especial atención al empleo delas personas más alejadas del mercado la-boral. Las medidas adoptadas deberían ir di-rigidas a favorecer la autonomía de las per-sonas y permitir al mismo tiempo lucharcontra la pobreza de los trabajadores.

Las políticas nacionales deberían garantizarel acceso a servicios asequibles, sosteni-bles y de calidad, también en el ámbito so-cial. Además, tendrían que orientarse haciala modernización y la viabilidad de los sis-temas de protección social y de jubilación.

Por último, sería beneficioso que los Esta-dos miembros respaldaran la economía so-cial y la innovación social, fomentaran laigualdad de oportunidades y la lucha contrala discriminación.

Por consiguiente, un aspecto importante ala hora de crear empleo sería conseguiruna cooperación provechosa entre las ac-ciones a nivel europeo y las que pongan enmarcha los gobiernos nacionales y las au-toridades competentes.

Aún no se ha aprovechado del todo el poten-cial del mercado laboral europeo. La movili-dad profesional actual es mucho más bajaque lo que cabría esperar teniendo en cuentalos grandes desequilibrios del mercado labo-ral. Una de las razones principales es que enla Unión Europea se hablan muchos idiomasdiferentes y emigrar a un país extranjero den-tro de la Unión Europea es muy complicado sino se conoce el idioma. Muchos emigrantespotenciales consideran que la necesidad deaprender un idioma nuevo es un gran obstá-culo. A menudo, la dificultad de convalidar lostítulos académicos y profesionales dificultatambién la búsqueda de empleo en otro paísde la UE. Además, es necesario continuar for-


84

taleciendo el sentimiento europeo de los ciu-dadanos, aspecto que tiene un fuerte im-pacto en su voluntad de desplazarse a otropaís de la UE. Si conseguimos minimizar losobstáculos existentes y aumentar la voluntadde los ciudadanos para desplazarse a otropaís de la UE, a medio plazo el mercado la-boral europeo será capaz de realizar una grancontribución al desarrollo económico euro-peo. Además de nivelar las fluctuaciones re-gionales de la oferta y demanda de empleo,los ciudadanos adquirirían amplios conoci-mientos que podrían servir como incentivopara la formación de agrupaciones empresa-riales o clusters de distinto tipo dentro de laUnión Europea.

Es posible observar un buen ejemplo dedicha cooperación en la acción de la Agen-cia Federal de Empleo alemana, que utilizólas directrices de la política europea men-cionadas y las combinó en un enfoque pro-pio para favorecer la movilidad en el mer-cado laboral entre los Estados miembrosde la UE. En el siguiente cuadro se enu-meran los distintos instrumentos que seutilizaron: www.thejobofmylife.de

La iniciativa “MobiPro-EU/the job of my life”ayuda a los jóvenes de países de la UE o delEEE y de Suiza en su búsqueda de prácticaso empleo en Alemania. La asistencia conti-núa durante su formación e incluye cursos deidioma, supervisión exhaustiva y apoyo fi-nanciero, entre otras ayudas.

• Centro de competencias para garantizar unapoblación activa con altas cualificacionesEn la página web de la Agencia, las pymespueden encontrar recomendaciones específi-cas sobre medidas para luchar contra la es-casez de cualificaciones. Gracias a ejemplosprácticos exitosos, las empresas pueden en-

contrar la estrategia más adecuada paraellas. www.kompetenzzentrum- fachkraefte si-cherung.de.

• bq-Portal: el portal de información sobre títulos profesionales y de formaciónobtenidos en el extranjeroEl bq-Portal proporciona información ex-haustiva sobre la convalidación de títulosprofesionales y de formación obtenidos enel extranjero. Esto permitirá a los respon-sables y solicitantes evaluar mejor los títu-los de otros países y comprender a quéequivalen. www.bq-portal.de.

• Convalidaciones en AlemaniaEn www.anerkennung-in-deutschland.de sepuede encontrar información sobre el marcojurídico actual y el procedimiento para con-validar títulos profesionales y de formaciónobtenidos en el extranjero. Además, el portalindica a las personas interesadas cómo con-validar sus títulos el servicio de asesora-miento más apropiado para ellas.

2. Diseñar sistemas de Seguridad Social que faciliten la movilidad dentro de la UniónEuropea

Además de las medidas adoptadas para con-solidar la movilidad en los mercados labora-les, cabe valorar, como hizo el FMI, un sistemacomún de seguro de desempleo. El objetivode esta idea es aunar los riesgos de los dis-tintos mercados laborales de la zona euro yevitar así que posteriormente se tengan queconceder ayudas que resultan costosas.

A primera vista, esta propuesta tiene aspec-tos positivos. El proceso actual de estabiliza-ción de la zona euro se ha puesto en marchamediante enormes transferencias entre los Es-tados miembros para reducir desequilibrios eco-


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nómicos cíclicos. Y como las transferencias serealizan de acuerdo con una ralentización eco-nómica asimétrica y en función de decisionesad hoc, existe cierta racionalidad en la idea deigualar los efectos mediante el establecimientode un seguro de desempleo europeo (de mí-nimo común) que sirva de estabilizador auto-mático. En situaciones de desempleo anticíclicomás allá de las fronteras de los distintos paí-ses europeos, dicho instrumento podría redis-tribuir subsidios al consumo de los países encrisis que serían financiados por las cotizacio-nes de las economías más fuertes. El sistemacomún podría o bien reemplazar los sistemasnacionales o bien servir como un seguro básicoque podría ser complementado con sistemasnacionales. En teoría, y si se mejora la disciplinageneral de las políticas fiscales nacionales en loque respecta al pacto fiscal, todos los paísesse podrían beneficiar de este mecanismo trans-fronterizo de seguro económico.

No obstante, este enfoque tiene que ser tra-tado con precaución, ya que aún quedan poraclarar una serie de cuestiones políticas y prác-ticas de suma importancia. En primer lugar, esnecesario encontrar la forma de complemen-tarlo con los sistemas nacionales actuales,tanto nivel del mecanismo de interacción entrelos dos sistemas como en lo que respecta a lossubsidios y a la duración de los mismos. En se-gundo lugar, la acción conjunta entre los siste-mas nacionales y el sistema europeo podría re-ducir los incentivos para la movilidad en los mer-cados laborales, lo cual se ha señaladoanteriormente como una de las opciones prin-cipales para que estos mercados recuperen surumbo. Y lo que es más, este instrumento po-dría reducir la voluntad social y política de losEstados miembros de establecer mercados la-borales nacionales viables, ya que los costespor desempleo a nivel nacional se redistribui-rían a nivel europeo. Y, en tal situación, las di-

ferencias estructurales entre los mercados la-borales de los distintos países aumentarían aúnmás en lugar de reducirse, esto es así debido aque los Estados miembros que solucionasensus problemas con éxito serían castigados dealguna forma al tener que ayudar a países conmayores dificultades mediante un seguro dedesempleo europeo redistributivo. En conse-cuencia, reducirían sus intentos de invertir enla educación, formación y el aprendizaje de per-sonas con bajas cualificaciones o desemplea-dos. Así que, de momento, se considera másapropiado para el marco actual de SeguridadSocial y del mercado laboral que los Estadosmiembros tengan la capacidad de adoptar me-didas de activación y educación y de promoverla movilidad, frente a la idea de poner en mar-cha dicho sistema.

Esta idea presenta, como se ha mencio-nado anteriormente, algunos puntos fuertespara reducir los desequilibrios mediante unaestabilización automática, debería ser deba-tida únicamente en caso de que las opinionespúblicas de los países coincidiesen en quedicho sistema de transferencias generaría unamayor vinculación entre todos los Estadosmiembros mediante la puesta en marcha deun sistema de seguro de desempleo común anivel europeo. Asimismo, cualquier acciónpara conseguir una mayor coordinación de lossistemas nacionales de Seguridad Social sonbienvenidos (véase http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=850).

La normativa en materia de coordinaciónde la Seguridad Social no tendría que reem-plazar a los sistemas nacionales con una le-gislación única europea. Todos los países pue-den decidir a quién se asegura de acuerdo conla legislación (http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=851&langId=en#_blank), quéprestaciones se conceden y bajo qué condi-


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ciones. No obstante, la UE proporciona nor-mas comunes para proteger los derechos enmateria de Seguridad Social cuando los ciu-dadanos se desplazan dentro de Europa. Esteenfoque establece de nuevo el objetivo de fa-cilitar la movilidad de los ciudadanos en laUnión Europea reduciendo los obstáculos delos sistemas nacionales de Seguridad Social.Se sustenta en los siguientes principios:

1. Si los ciudadanos están sujetos a la legisla-ción de un solo país, únicamente cotizan enun país. Las instituciones de la Seguridad So-cial son las que deciden la legislación de quépaís se aplica (principio de no elección).

2. Los emigrantes tienen los mismos dere-chos y obligaciones que los ciudadanos delpaís en cuestión (principio de igualdad detrato o no discriminación).

3. A la hora de solicitar una prestación, se tie-nen en cuenta periodos de seguro previos ysi se ha trabajado o residido en otros países.

4. Si se está en derecho de percibir una pres-tación en metálico por parte de un país, losciudadanos generalmente la perciben aun-que vivan en otro país (principio de expor-tabilidad).

Por consiguiente, incluso sin competenciascomunes, existe mucho margen para que lasacciones de la UE puedan ayudar a solucionarlos problemas del mercado laboral en los paí-ses europeos.

3. ¿Qué lección se puede extraer del ejemplode Alemania para los Estados miembros?

Para finalizar, cabe prestar atención al ejem-plo alemán y las lecciones que se pueden ex-traer.

Punto 1: Las reformas necesitan tiempo yse debe dejar margen para ajustes (“reformarla reforma”)

• Las reformas no deben tener fallos y debenser amplias para crear sinergias y cambiarlas expectativas pesimistas de los agenteseconómicos. No obstante, tras una reformaestructural es posible obtener beneficiossignificativos a corto plazo.

• Los resultados de las reformas en el ladode la demanda tardan en notarse. Se ne-cesita determinación política para hacerfrente a los grupos de la sociedad que lasconsideren socialmente injustas.

• Es importante ofrecer un mensaje claro decontinuidad del proceso de reforma paraestabilizar las expectativas positivas deempresarios y consumidores. Por ejemplo,el Gobierno de Angela Merkel se mostró afavor de las reformas del Gobierno de Ger-hard Schröder incluso en la pasada cam-paña electoral de 2013.

• Conviene estar preparado para realizar co-rrecciones mínimas, ya que se desconocenlos resultados de las reformas y algunosde ellos pueden resultar indeseados o so-cialmente problemáticos. Por consiguiente,la gran coalición liderada por Angela Mer-kel decidió reajustar algunas partes delmercado laboral (como el trabajo temporal)o decidió adoptar instrumentos totalmentenuevos como el salario mínimo.

• Por último, es importante aprovechar lasoportunidades de reforma, ya que, general-mente, sólo en tiempos de crisis se puedesuperar, en aras del bien común, la resis-tencia a las reformas por parte de intere-ses particulares.


87

Punto 2: Europa resulta un laboratorio útilpara comparar las propias fortalezas y debili-dades y para beneficiarse de las experienciasde los países de la UE

• Algunas de las primeras reformas que se lle-varon a cabo en países industrializados comoEstados Unidos, Reino Unido, los PaísesBajos o Suecia comenzaron a finales de lossetenta o comienzos de los ochenta y fueronposteriormente debatidas en Alemania.

• Las reformas laborales en Alemania refle-jan un ejercicio significativo de compara-ción con otros modelos de “flexiguridad” enpaíses más pequeños de la Europa conti-nental del norte, que combinan sólidos sis-temas sociales con unos mercados labo-rales que funcionan relativamente bien.

• Además, al igual que los países menciona-dos, Alemania se embarcó en un procesode reforma tras haber caído en una pro-funda crisis económica. En este sentido, elpaís tenía presente cuáles habían sido lasineficiencias pasadas en el mercado labo-ral y desarrolló las medidas necesarias apartir de esta experiencia.

Punto 3: Las reformas estructurales se lle-van a cabo en un proceso continuo

Para que Europa siga presentando un nivelelevado de competitividad global, las reformasestructurales tienen que ser un proceso conti-nuo llevado a cabo en un entorno coordinado.

Una lección importante es que, debido a laelevada integración financiera y económica en

Ratio de las reformas adoptadas en 2011 y 2012 en distintos ámbitos políticos en relación con las recomendaciones de la OCDE de 2011 sobre los ámbitos políticos respectivos.

Fuente: OCDE

GRÁFICO 11.Intensidad de las reformas en Europa (2011-2012)

Países Bajos

Bélgica

Alem

ania

Suecia

Japó

n

Suiza

EE.UU.

Francia

Finlandia

Canadá

Austria

Dinamarca

Italia

Reino Un

ido

Espa

ña

Portu

gal

Irlanda

Grecia

0,17% 0,18

0,27 0,27 0,29 0,30 0,300,33

0,420,44

0,500,55 0,55 0,55

0,70

0,77

0,82

0,92


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la UE y en la zona euro en particular, los des-equilibrios de cualquier país afectan cada vezmás al resto. En otras palabras, los efectosde contagio son mayores debido a una inte-rrelación creciente. Muchas de estas debili-dades están siendo abordadas actualmentepor las políticas nacionales. Una serie de paí-ses de la zona euro ha emprendido reformasestructurales profundas.

De cara al futuro, la UE debe dar más pasos,y cada vez más coordinados, hacia una mayorcompetitividad de los Estados miembros. Almismo tiempo, el nuevo Procedimiento de Des-equilibrio Macroeconómico (PDM) de la UEpuede contribuir positivamente para el logro deeste objetivo en el futuro. Un sistema de ad-vertencia ayuda a identificar tanto los riesgosque surgen de oscilaciones grandes y prolon-gadas en la competitividad de los países euro-peos, como las manifestaciones de déficitspresupuestarios excesivos en sus fases inicia-les. Este mecanismo de supervisión se basaen el seguimiento de distintas variables comopor ejemplo los precios nacionales, los costesde producción, los salarios, los costes labora-les unitarios, las cuotas de mercado en la ex-portación y la productividad.

El PDM complementa el pacto fiscal yayuda a identificar países y problemas en losque se considera necesario realizar un análi-sis más exhaustivo. Dicho análisis ayuda a lle-var a cabo acciones mejor coordinadas paraque cada país vea qué reformas pueden con-tribuir en el lado de la oferta al fortalecimientode los factores que impulsan el potencial decrecimiento y aumentar el uso y la eficienciade los factores de producción (capital y tra-bajo) así como el progreso técnico.

Algunas acciones a nivel de la Unión Euro-pea se centran en ello:

• Reducción de los costes administrativos yla burocracia para facilitar la innovaciónempresarial.

• Reducción de la regulación del mercado deproductos y fortalecimiento de los incenti-vos para innovar y aumentar la eficienciaempresarial dirigida, por ejemplo, a laspymes y los negocios artesanales.

• Aumento de las ayudas a la capacidad deinnovación mediante un aumento significa-tivo del gasto en I+D para llevar a la UE ala economía del conocimiento que ya se se-ñaló en la Agenda de Lisboa.

• Promoción de sistemas educativos mejorajustados y combinación de los resultadosde comparaciones como los estudios PISAen un proceso de mejora de los sistemaseducativos y las cualificaciones de los jó-venes, así como su capacidad de inserciónprofesional.

Conclusión

El grave problema que supone la elevada tasade desempleo en Europa tan sólo se podrá so-lucionar a largo plazo mediante la adopción demedidas e impulsos de crecimiento a nivel delos Estados miembros junto con una mayor co-ordinación de las políticas para fortalecer elempleo y la capacidad de inserción procesio-nal a nivel europeo.

Las reformas estructurales tienen que serabordadas en primer lugar a nivel nacional,dada la situación concreta en la que se en-cuentra cada mercado laboral. El enfoque de lareforma debe tener en cuenta qué grupos y per-sonas están en situaciones más vulnerables ycuentan, como colectivos excluidos, con unmayor riesgo de desempleo y con menores


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oportunidades para acceder a un empleo. Endicho contexto, los políticos deberían promoverun debate ante la opinión pública que versesobre la necesidad de que los trabajadores másprotegidos (anteriormente denominados insi-ders) sean conscientes de que podrían ver re-ducida su protección tras las reformas. Por lotanto, las reformas estructurales implican tantola adopción de cambios apropiados en el mer-cado laboral como la necesidad de liderazgo po-lítico para defender dichos cambios ante gruposque se resisten debido a intereses particulares.

El análisis de los insiders y outsiders delmercado laboral comienza por la premisa deque estos grupos son diferentes en cada Es-tado miembro. Por ejemplo, en Alemania, antesde las reformas Hartz, los trabajadores conbajas cualificaciones y los desempleados delarga duración eran los excluidos, mientras quelos jóvenes nunca se habían visto en una si-tuación vulnerable. Esto es completamente di-

ferente en países como España o Grecia,donde el desempleo juvenil es el problema querequiere ser abordado con mayor urgencia.

Una vez analizados los obstáculos concre-tos que encuentran los grupos más vulnera-bles, cabría definir las reformas y los instru-mentos que intentarán reducir los obstáculosmediante un proceso que aúne las accionesy el apoyo financiero a nivel europeo para res-paldar las reformas, a menudo dolorosas, delos Estados miembros. En conclusión, la soli-daridad entre los distintos países europeos yla voluntad política de los gobiernos naciona-les, como expresión de subsidiariedad, de or-ganizar debates honestos sobre la reducciónde los obstáculos que se interponen entre losinsiders y los outsiders del mercado laboralparece ser, a medio plazo, la mejor combina-ción para encontrar una forma exitosa de salirde la dramática crisis de desempleo actual enEuropa.

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Consideraciones generales

La dualidad en el mercado de trabajo, espe-cialmente en el caso español, requiere unaclara simplificación contractual. Esta necesidadestá claramente relacionada con la calidad delmercado de trabajo español. A la vista i) de laexorbitante tasa de paro, ii) de la segmentaciónentre trabajadores fijos sobreprotegidos, tra-bajadores temporales definitivos y trabajadoresen la economía sumergida, y iii) de la evolucióndisparatada de los salarios durante la burbujaeconómica anterior a la crisis, cabe sospecharque las relaciones laborales españolas, por lomenos hasta la reciente reforma, han carecidode capacidad de adaptación al resto de condi-ciones económicas y empresariales.

El mercado de trabajo de España se adornacon otras limitaciones igualmente sustancia-

les, como: a) inmovilidad territorial entre re-giones y entre países de la Unión Europea, b)negociación colectiva que separa los salariosde la dinámica de la productividad, c) inade-cuada cualificación de la fuerza de trabajo, condéficits severos en el sistema educativo y enla formación profesional, d) no sostenibilidaddel sistema de Seguridad Social, y e) tenden-cias centrífugas en la Administración, quemagnifican el gasto público.

Estos elementos han conducido a una tor-menta perfecta. En efecto, han venido a coin-cidir los retos de medio plazo sobre la com-petitividad con retos financieros inmediatos,un exceso de regulación nacional con la com-petencia global, y la crisis económica con lainestabilidad institucional. Las característicasdel mercado de trabajo español suponen unlastre esencial a la competitividad que re-

Dualidad del mercado de trabajo y simplificación contractual.

Una tarea pendiente

Ferran Brunet CidProfesor Titular de Economía Aplicada, Universitat Autònoma de Barcelona

Jordi García ViñaCatedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universitat de Barcelona

91


92

quiere el formar parte de una unión moneta-ria. Aunque la solución al paro y a los proble-mas del mercado de trabajo no vendrán sólodel cambio institucional que liberalice las re-laciones laborales, ésta es una condición sinequa non de la recuperación económica. Estarealidad aún es más patente si, con la ayudade las fuentes españolas e internacionales,se comparan los principales aspectos delmercado de trabajo de España con la situa-ción en los países de la Unión Europea. Porello, la evaluación de la calidad del mercadode trabajo español pretende contribuir a re-forzar la capacidad reformadora de los agen-tes sociales.

Hay que tener en cuenta que el 12 de fe-brero de 2012 entró en vigor en España elReal Decreto-Ley 3/2012 de medidas urgen-tes para la reforma del mercado laboral, quetras su tramitación parlamentaria dio lugar ala Ley 3/2012, de 6 de julio; se trata de la pri-mera norma que constituye la denominada“Reforma Laboral”, aunque hay aspectos quesufrieron importantes cambios en el año2011, como la negociación colectiva o la Se-guridad Social y se han ido promulgando nor-mas hasta la actualidad, por lo que difícil-mente se puede afirmar que el camino ha sidocompletado.

Sin embargo, no han existido reformasconcretas que hayan tenido como objetivo lasimplificación contractual. De hecho, se haproducido, fenómeno que se inició en el año1984 de manera generalizada, un efecto demultiplicación del que no se ha sido total-mente consciente. La razón es simple. Es di-fícil conocer cuántas modalidades contrac-tuales tenemos en la actualidad y cómo essu régimen jurídico. Es más, se puede apun-tar la siguiente circunstancia. Si se compa-ran los modelos de contratos existentes en

España, al menos los que pueden ser califi-cados como tradicionales, con los reguladosen los países de nuestro entorno en la UniónEuropea, se advierte que en cuanto a mode-los, las diferencias son muy limitadas. Así,por ejemplo, la regulación del contrato deobra o servicio determinado, con el nombreque se le haya otorgado en cada país, es muysimilar en los países miembros. Entonces,¿cómo entender que con situaciones econó-micas similares, no las actuales, y con regu-laciones parecidas, los índices de temporali-dad en España sean el triple que la media dela Unión Europea y multipliquen por varios nú-meros los datos de algunos países en con-creto, como por ejemplo, Alemania o los Paí-ses Bajos?

En la actualidad, cuando hablamos de mo-dalidades contractuales, hay una clasificacióninicial a tener en cuenta, según cuál sea la du-ración del contrato de trabajo. En principio loscontratos pueden ser diferenciados entre losdenominados indefinidos y los de duración de-terminada. A su vez, caben diversas modali-dades según se esté ante contratos de una uotra opción en los que cabe algún tipo de bo-nificación o reducción de cuotas a la Seguri-dad Social. De la misma manera, entre loscontratos de duración determinada hay diver-sas modalidades, entre los que destacan loscontratos formativos y los contratos de dura-ción determinada por la concurrencia de de-terminadas causas.

Además, el mercado de trabajo españolestá extraordinariamente desequilibrado, yaque hay unos 5 millones de parados. Las ra-zones de esta situación son diversas, perola mayor parte muy claras. El mercado de tra-bajo en España no tiene flexibilidad en pre-cios (salarios no bajan) ni en movilidad (novan trabajadores a Europa, la emigración es

Dualidad del mercado de trabajo y simplificación contractual. Una tarea pendiente

93

realmente exigua). Luego, al no poder equili-brarse el mercado a través de los precios(salarios) y de la movilidad (migración), elmercado se “equilibra” a través de las can-tidades de personas que pueden entrar ysalir del mercado de trabajo y del desem-pleo, ya sea por medio de mecanismos deprotección formal, como la prestación dedesempleo contributiva, la prestación dedesempleo asistencial o los diversos meca-nismos incluidos en el concepto de asisten-cia social. Estas son, probablemente, lasprincipales razones que explican que en Es-paña haya una tasa de paro del 26% y en Ale-mania del 5%, como se puede observar enel Gráfico 1.

A conclusiones similares se llega si se ana-lizan los costes laborales comparados. El Grá-fico 2 muestra los costes laborales unitariosen los países de la Eurozona. La clave delmismo es evidente: con la burbuja: se perdiócompetitividad, se aumentó la dualidad en elmercado de trabajo y se produjo una transfor-mación de la contratación como elemento deajuste, y no de búsqueda de competitividad.Luego, lo que está haciendo la economía es-pañola, acompañada mejor o peor por la polí-tica económica, es volver a los niveles ante-riores a la burbuja. Por tanto, quedan muchí-simos costes laborales unitarios por reducir ylos salarios deberán bajar aún, por lo menosen relación a Alemania.

GRÁFICO 1.Tasa de paro en varios países de la zona euro (% de la población activa) (2004-2013)

2004

12

16

8

4

0

16

20

24

28

20

24

28

12

8

4

0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Eurostat

Alemania

Italia

Grecia

Irlanda

Francia

España

Portugal

Chipre


94

La reforma laboral española ha supuestoun paso sustancial en el proceso de moderni-zación de nuestra legislación, aproximándonosa la flexibilidad (“flexiguridad”) de los paísesde nuestro entorno, que ya han realizado estetipo de reformas, pero es preciso seguir avan-zado en algunos aspectos que han quedadopendientes. Es imprescindible que la conti-nuación de la reforma del mercado de trabajo

se fundamente (es cierto que también hayotros aspectos al menos igual de importantes)en tratar de eliminar la dualidad del mercadode trabajo existente, los protegidos y los dé-biles, y que uno de los principales mecanis-mos para lograr este objetivo sea la simplifi-cación de las modalidades contractuales ac-tuales, cuyo efecto está resultando muynegativo.

GRÁFICO 2.Costes Laborales Unitarios en varios países de la zona euro (1992-2014)

1992

80

90

70

60

50

100

110

120

130

140

150

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente: OCDE

Francia

Alemania

Grecia

Irlanda

Italia

Portugal

España

Índice 2000= 100


95

La dualidad del mercado de trabajo

La creación de empleo está siendo uno de losobjetivos de la reforma. El ataque a la estruc-tura perversa del mercado de trabajo español,con trabajadores con mayores derechos queotros, o de primera y segunda clase, que nor-malmente se refiere a la diferencia entre tra-bajadores con contrato indefinido y trabajado-res con contrato temporal, es uno de los gran-des retos.

Ahora bien, hay que tener en cuenta queeste concepto de dualidad del mercado de tra-bajo en España está íntimamente integrado anuestra estructura laboral, ya que está pre-sente desde los primeros años de la crisiseconómica originada en los años setenta. Enaquellos momentos, los porcentajes de traba-jadores con contratos indefinidos, y por tanto,con todos los derechos que otorgaban las di-

ferentes normativas laborales, eran la granmayoría. Es cierto que era posible la contra-tación temporal, pero era muy poco usada. Elrecurso a la contratación de manera temporal,que ha originado este efecto de dualidad, hasido una de las medidas tradicionales que sehan venido utilizando para autorregular el mer-cado de trabajo en momentos de crisis. Sinembargo, los resultados han sido y estánsiendo devastadores.

De hecho, en la actual crisis, las herra-mientas que se han puesto al servicio de laconsecución de los objetivos que pretenden lasalida de la crisis han sido diversas, desdetodos los puntos de vista, con resultado, almenos hasta la fecha, limitados y, por su-puesto, insuficientes para erradicar esta dua-lidad. En el momento de elaborar este estu-dio, el número de desempleados registradosen las Oficinas de los Servicios Públicos de

GRÁFICO 3.Evolución del paro registrado en España (2010-2014)

ENE

4.500.000

5.000.000

4.000.000

3.500.000

3.000.000

5.500.000

FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC

Fuente: SEPE

2010 2011 2012 2013 2014


96

Empleo se situaba en 4.795.866 personas,aunque si se contabiliza a aquellos que sonexcluidos de las listas oficiales por encon-trarse en alguna de las situaciones reguladasen la Orden de 11 de marzo de 1985 y en con-creto por estar realizando cursos de formacióno ser demandantes de empleo con “disponi-bilidad limitada” o con “demanda de empleoespecífica”, el número de parados asciende a5.339.753 personas.

No obstante, el efecto de la recuperacióneconómica está logrando que, en términosinteranuales, el desempleo haya descendidoen 239.377 personas (un 4,75% interanualmenos).

Sin embargo, en una primera impresión sepuede constatar que si bien se está empe-zando a alcanzar un número positivo encuanto a la creación de empleo, no sólo se ad-

vierte el enorme esfuerzo que hay que realizarpara consolidar estos datos, sino que la granmayoría de los contratos que se formalizan enlos últimos meses de 2013 y primeros mesesde 2014 siguen siendo esencialmente tem-porales, por lo que el efecto de la dualidad delmercado de trabajo no sólo no desaparecesino que se acrecienta, si se tiene en cuentael crecimiento vegetativo negativo de los con-tratos indefinidos “tradicionales”. Por tanto,se mantiene la necesidad de crear empleo yde que éste sea para todos los trabajadoresigual, superando las diferencias de derechosentre los dos colectivos.

La contratación indefinida

El contrato de trabajo por tiempo indefinido or-dinario es el prototipo en nuestro Ordena-miento Jurídico, al menos desde un punto devista teórico. Se trata de un contrato muy sen-

GRÁFICO 4.Evolución anual del paro registrado en España, 2004-2014 (variación de marzo a marzo)

2004

Fuente: MEYSS

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

447.864 499.708

984.883

643.524

255.459

-1.256.288

-463.313

-202.054

-490.224

-721.256

-115.013


97

cillo de realizar, sin requisitos formales. Sinembargo, no ha sido esta la modalidad con-tractual más utilizada, ni en la actualidad, nien los últimos treinta años.

De hecho, si se analizan datos actuales(marzo de 2014), coincidiendo con los primerosdatos positivos, tras la crisis y la reforma labo-ral de 2012, en términos de descenso del paroy el aumento de la afiliación a la Seguridad So-cial, las cifras totales del volumen de contrata-ción siguen en la línea de suponer en marzo unaumento, respecto al mismo mes del año ante-rior, del 25,47%, 247.010 contratos más. Deesta forma el número de contratos registradosen marzo ha sido de 1.216.637.

Así, del total de contratos, 113.481 fueronindefinidos –el 9,33% del total de contratos re-

gistrados en dicho mes–, lo que implica un au-mento del peso de la contratación indefinida yun incremento de 15.413 contratos indefinidos–el 15,72%– sobre el mismo mes del año an-terior. Este incremento de los contratos indefi-nidos hace pensar que podríamos estar antelos primeros efectos de la reducción de las co-tizaciones empresariales por contingencias co-munes, derivados del Real Decreto-Ley 3/2014, de 28 de febrero, de medidas urgentespara el fomento del empleo y la contratación in-definida. Sobre el total de contratos indefini-dos, 34.867 proceden de la conversión de con-tratos temporales en fijos, el 30,72% de los in-definidos registrados en marzo.

Además de esta modalidad general se pue-den citar también las diversas modalidadesde contratos indefinidos que presentan boni-

GRÁFICO 5.Evolución mensual de los contratos de trabajo registrados en España (2013-2014)

ENE

600.000

800.000

400.000

200.000

0

1.000.000

1.200.000

1.400.000

1.600.000

FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC

Fuente: SEPE

2013 2014


98

ficaciones o reducciones de cuotas. Entreellos, sin llevar a cabo valoraciones, ya que suefectividad aún no ha podido ser observada,los contratos bonificados para trabajadores ensituación de exclusión social, los contratos bo-nificados para trabajadores en situación de ex-clusión social por empresas de inserción, loscontratos de trabajo bonificados para trabaja-dores que tengan acreditada por la Adminis-tración competente la condición de víctima deviolencia de género, doméstica o víctima delterrorismo, así como los contratos de trabajopara trabajadores mayores de 52 años bene-ficiarios de los subsidios por desempleo.

A diferencia de estas modalidades que nohan tenido aún ninguna repercusión, hay dostipos más que sí presentan efectos, aunquelimitados. En primer lugar, la Ley 3/2012, de6 de julio, reguló el denominado contrato detrabajo indefinido de apoyo a los emprende-dores. Se trata de un contrato de trabajo in-definido, a jornada completa y que presentaun periodo de duración de un año.

Para poder realizar este contrato, las em-presas han de tener unas determinadas ca-racterísticas, entre las que destaca por su im-portancia, el tener menos de 50 trabajadoresen el momento de producirse la contratación.En este caso, la empresa podrá disfrutar deuna serie de incentivos fiscales, vía impuestode sociedades, así como bonificaciones en lacuota empresarial de la Seguridad Social du-rante 3 años, que serán diferentes según setrate de un trabajador joven (entre 16 a 30años) o de un trabajador mayor de 45 años.Los resultados se están observando, ya quedesde el inicio de la posibilidad de suscripciónde este contrato hasta el 30 de abril de 2014se han formalizado 189.517 contratos deeste tipo, con un ritmo, aproximadamente, deunos 8.000 contratos al mes.

En relación a este contrato se ha de observarque se está consiguiendo, y éste es un fenó-meno reciente, una agravación del concepto dela dualidad, ya que no sólo se refiere a un dife-rente régimen jurídico entre trabajadores indefi-nidos y temporales, sino también entre empre-sas, según cuál sea el número de trabajadores.

Además, el Real Decreto-Ley 4/2013, de22 de febrero, ha regulado tres modalidadesde contratos, que aún no han sido incorpora-dos al mercado de trabajo:

• Contrato indefinido de un joven por micro-empresas y empresarios autónomos.

• Contrato de nuevos proyectos de empren-dimiento joven.

• Contrato a tiempo parcial con vinculaciónformativa.

En estos casos, de los que aún no existendatos de utilización por parte de las empresas,se continúa con la separación entre trabajado-res de empresas con diferentes números detrabajadores, apoyando especialmente a untipo de empresas muy concretas, los trabaja-dores autónomos, que se cree que puedan seruno de los motores de la salida de la crisis.

Las modalidades contractualestemporales causales

El Estatuto de los Trabajadores ha reguladotradicionalmente los denominados contratostemporales causales, a diferencia de una im-portante modalidad que se desarrolló desde1984 hasta finales de los años noventa, quese denominaba contrato de fomento y que sir-vió para dar respuesta a las crisis económicaespañola de los años 80.

En la actualidad, nos encontramos que elart. 15 del Estatuto de los Trabajadores regula


99

tres modalidades contractuales, en las que laejecución del contrato debe concordar clara-mente con lo pactado1, ha de concurrir lacausa objetiva, con independencia de la vo-luntad de las partes2 y no basta la voluntadacorde de las partes en orden a la celebracióndel contrato, sino que ha de concurrir la causaobjetiva específicamente prevista3.

En materia formal, que deben celebrarsepor escrito, excepto los eventuales de dura-ción inferior a cuatro semanas; el contrato hade expresar la modalidad a la que pertenece,sin que baste una vaga alusión a la norma ge-nérica4. En todo caso, se presumen portiempo indefinido los contratos temporales ce-lebrados en fraude de ley. La sucesiva contra-tación temporal infringiendo la normativa esfraudulenta5. De manera que el control de le-galidad de los contratos temporales sucesivosdebe abarcar la totalidad de los contratos su-cesivos cuando haya existido sucesión de con-tinuidad o las interrupciones sean inferioresal plazo de caducidad de 20 días del art. 59.3del Estatuto de los Trabajadores, exceptocuando se ponga de manifiesto la unidadesencial del vínculo laboral admitiendo enton-ces interrupciones superiores a dicho plazo6.

En todo caso, cuando existe concatenaciónde contratos de trabajo, se ha de tener encuenta todos aquellos que no presenten unaseparación entre ellos de más de 20 días ysin que se considere la suscripción de los re-cibos de finiquito entre los distintos contra-

tos7. Además, adquieren la condición de fijosen las siguientes circunstancias:

• Trabajadores que no hubieran sido dadosde alta en la Seguridad Social en un plazoigual al periodo de prueba.

• Trabajadores que en un periodo de 30meses hayan estado contratados por unplazo superior a 24 meses, con o sin solu-ción de continuidad, para el mismo o dife-rente puesto de trabajo, con la misma em-presa o grupo de empresas, mediante doso más contratos temporales de obra o ser-vicio determinado o eventual, a través decontratos de puesta a disposición. Estaregla también se aplica en los supuestosde sucesión de empresas (suspendido enla actualidad).

Hay que tener en cuenta que los empresa-rios han de comunicar a la representaciónlegal de los trabajadores los contratos reali-zados, cuando no exista obligación de entre-gar copia básica de los contratos y que estostrabajadores con contratos temporales tienenlos mismos derechos que los trabajadores in-definidos. El coste de la cotización a la Segu-ridad Social de estos contratos, si bien sigue,en esencia, el mismo régimen que los contra-tos indefinidos, presenta dos costes añadi-dos, ya sea en el incremento de la cuota em-presarial a la Seguridad Social por contingen-cias comunes de un 36% cuando la duracióndel contrato sea inferior a siete días (no inte-

1 STS 21 de septiembre de 1999 (RJ 1999, 7534).2 STS 20 de marzo de 2002 (RJ 2002, 3808).3 STS de 21 de febrero de 1997 (RJ 1997, 1572).4 STS 21 de septiembre de 1993 (RJ 1993, 6892).5 STS 23 de marzo de 1993 (RJ 1993, 2218).6 STS 29 de mayo de 1997 (RJ 1997, 4471).7 STS 30 de marzo de 1999 (RJ 1999, 4414).


100

rinidad) o en el incremento en desempleo. Fi-nalmente, hay que tener en cuenta que el ré-gimen de extinción de este tipo de contratosse halla regulado en el art. 49.1.c) del Esta-tuto de los Trabajadores, con un regulaciónmás sencilla y con un coste inferior al caso delos contratos indefinidos.

En cuanto a las modalidades contractualescabe citar los siguientes supuestos.

En primer lugar, el contrato de obra o ser-vicio determinado, regulado en el art. 15.1.a)del Estatuto de los Trabajadores, se podrá for-malizar cuando el motivo sea la realización deuna obra o servicio con autonomía y sustanti-vidad propia dentro de la actividad de la em-presa. Se trata de un contrato temporal, aun-que la duración no sea cierta8. Consiste, portanto, en un contrato conceptualmente senci-llo, pero de difícil aplicación práctica, ya quebajo ningún concepto puede consistir en la ac-tividad normal y permanente de la empresa9.Los convenios colectivos sectoriales y de ám-bito inferior pueden identificar aquellos traba-jos o tareas susceptibles de cubrirse conestos contratos. Sin embargo se puede sus-cribir contratos fuera de los supuestos esta-blecidos en la negociación colectiva10.

Conforme a la doctrina judicial, este con-trato se admite en los siguientes supuestos,entre otros:

• Realización de una actividad contratadacon un tercero por tiempo determinado, ex-tendiéndose su duración por el tiempo queabarca la contrata11.

• Ejecución de tareas que se repite año trasaño en determinada época, como, por ejem-plo, extinción de incendios forestales enépoca estival12, atención de albergue juvenildurante varios veranos13 o tareas de guar-dería durante la campaña de la aceituna14.

La duración no puede ser superior a 3 añosampliable hasta 12 meses más por conveniocolectivo sectorial. Transcurridos estos plazos,los trabajadores adquieren la condición defijos y el trabajador ha de ser ocupado en laobra o servicio para el que se le contrató15. Fi-nalmente, el agotamiento de la obra o serviciodeterminado supone la extinción del contrato,por esta razón, el señalamiento de una fechacomo término es meramente orientativo16.

En segundo lugar, el contrato eventual porcircunstancias de la producción, regulado enel art. 15.1.b) del Estatuto de los Trabajado-res, se puede utilizar para hacer frente a cir-cunstancias de la producción: circunstanciasdel mercado, acumulación de tareas o excesode pedidos. Se trata de un incremento de laactividad empresarial coyuntural17. Corres-ponde a los convenios colectivos determinarlas actividades susceptibles de contratación

8 STS 5 de mayo de 1995 (RJ 1995, 3746).9 STS 30 de diciembre de 1996 (RJ 1996, 9864).10 STS 26 de octubre de 1999 (RJ 1999, 7838).11 STS 8 de junio de 1999 (RJ 1999, 5209).12 STS 3 de noviembre de 1994 (RJ 1994, 8590).13 STS 23 de septiembre de 1997 (RJ 1997, 7296).14 STS 10 de diciembre de 1999 (RJ 1999, 9729).15 STS 20 de enero de 1998 (RJ 1998, 4).16 STS 18 de mayo de 1995 (RJ 1995, 7579).17 STS 23 de mayo de 1994 (RJ 1994, 5361).


101

eventual y fijar los criterios de proporcionali-dad entre la plantilla de la empresa y el nú-mero de trabajadores eventuales. Su duración,que no puede someterse a condición, comopuede ser la extinción del contrato de puestaa disposición18, es de 6 meses dentro de unperiodo de 12, teniendo en cuenta que el cóm-puto del periodo de referencia se inicia en elmomento en que se produzca la causa que le-gitima la contratación.

Los convenios colectivos sectoriales o deámbito inferior pueden modificar la duraciónmáxima y el periodo de referencia, en atenciónal carácter estacional de la actividad en quedichas circunstancias se pueden producir, sinque se puedan sobrepasar los 18 meses parael periodo de referencia o los 12 meses paracada contrato. Aunque el convenio extraesta-tutario no es un medio válido para ampliar laduración del contrato eventual19. Finalmente,si se concierta por un plazo inferior a la dura-ción máxima, podrá prorrogarse medianteacuerdo de las partes, por una única vez. Ade-más, por convenio colectivo se pueden deter-minar las actividades en que puedan contra-tarse estos trabajadores, así como fijar crite-rios generales relativos a la adecuada relaciónentre el volumen de estos trabajadores y laplantilla general.

En tercer lugar, el contrato de interinidad,regulado en el art. 15.1.c) del Estatuto de losTrabajadores, se puede concertar en dos su-puestos:

• Sustituir un trabajador de la empresa conreserva de puesto de trabajo.

• Cubrir temporalmente un puesto de trabajodurante un proceso de selección o promo-ción para su cobertura definitiva.

Además, es posible celebrar este contratopor vacante para sustituir a un trabajador conjubilación anticipada por el plazo de un año20.Se deberá identificar el nombre del sustituidoy la causa de la sustitución. Se extinguirá porlas siguientes causas:

• Reincorporación del trabajador sustituido.• Vencimiento del plazo de reincorporación.• Extinción de la causa de reserva del puestode trabajo.

• Transcurso del periodo de selección o pro-moción:– Si es un empresario privado, la duraciónmáxima será de 3 meses.– Si es una Administración pública, el tiempoque dure el proceso.

Teniendo en cuenta que es lícito el cese delinterino, aunque la provisión definitiva de la va-cante se haya hecho por un procedimiento dis-tinto del reflejado en el contrato21 o que la va-cante desaparezca por amortización de laplaza en interinidad22. En este tema se ha pro-ducido un cambio de régimen jurídico23, ya queconforme a la normativa de 1984 el contratoestaba sometido a condición resolutoria. So-brevenida la extinción, si no hubiere denuncia

18 STS 22 de octubre de 1999 (RJ 1999, 7833).19 STS 20 de noviembre de 2003 (RJ 2003, 4567).20 STS 5 de julio de 1999 (RJ 1999, 7161).21 STS 13 de marzo de 1997 (RJ 1997, 2894).22 STS 14 de marzo de 2002 (RJ 2002, 5205).23 STS 4 de mayo de 2000 (RJ 2000, 4264).


102

y el trabajador continuara prestando servicios,el contrato se entenderá prorrogado portiempo indefinido24, mientras que posterior-mente el contrato está sometido a término y fi-naliza por la extinción de la causa que da lugara la reserva del puesto de trabajo.

En cuanto a la bonificaciones y reduc-ciones, estos contratos serán bonificados enun 100% en la cuota empresarial de la Se-guridad Social, incluidas las de accidentes detrabajo y enfermedades profesionales y las derecaudación conjunta, cuando se celebren conpersonas desempleadas para sustituir a:

• Trabajadoras que tengan suspendido sucontrato de trabajo por riesgo durante elembarazo.

• Trabajadores que tengan suspendido sucontrato de trabajo durante los periodos dedescanso por maternidad, adopción, acogi-miento preadoptivo o permanente.

• Cuando se trate de sustituir a trabajadoresautónomos, socios trabajadores o sociosde trabajo de las sociedades cooperativas,en las mismas circunstancias.

• Trabajadores minusválidos para sustituir aotro en situación de incapacidad temporal.

Cuando se celebren contratos con benefi-ciarios de prestaciones por desempleo de nivelcontributivo o asistencial y lleven más de un añocomo preceptores de los mismos, para sustituira un trabajador excedente por cuidado de fami-liares. Las reducciones son las siguientes:

• Primer año de excedencia del trabajadorque se sustituye: 95%.

• Segundo año de excedencia del trabajadorque se sustituye: 60%.

• Tercer año de excedencia del trabajadorque se sustituye: 50%.

En cómputo general, hay que tener encuenta que los contratos temporales registra-dos en el mes de marzo ascendieron a1.103.156, lo que nos sitúa en cifras un 26,57% superior a las del año anterior por las mis-mas fechas, en que se registraron 871.559.Las principales modalidades presentaron la si-guiente evolución en marzo respecto al mismomes del año anterior: los eventuales–494.671–, un aumento del 23,96% sobre los399.041 de marzo de 2013; los contratos deobra o servicio –482.804–, un crecimiento del32,65% sobre los 363.967 de marzo de 2013;los contratos para la formación –9.637–, un in-cremento del 55,24% sobre los 6.208 demarzo de 2013; y los contratos en prácti-cas –3.917–, un aumento del 54,58% sobrelos 2.534 de marzo de 2013.

Las modalidades contractualestemporales formativas

En primer lugar, el contrato en prácticas, re-gulado en el art. 11.1 del Estatuto de los Tra-bajadores, tiene como objeto facilitar la ob-tención de la práctica profesional adecuada alnivel de estudios o de formación cursados porlos trabajadores con título universitario o deformación profesional de grado medio o su-perior. Su finalidad, por tanto, es doble: pres-tación de unos servicios y poner en prácticaunos conocimientos previamente adquiridos.

Entre los requisitos de los trabajadores,cabe citar los siguientes:

24 STS 26 de diciembre de 1995 (RJ 1996, 3185).


103

• Tener alguna de las titulaciones siguientes:– Título universitario.– Formación profesional de grado medio osuperior.

– Títulos oficialmente reconocidos comoequivalentes.

– Certificado de profesionalidad.

• No haber transcurrido más de 5 añosdesde la terminación de los estudios o de7 cuando el contrato se concierte con untrabajador discapacitado.

El trabajador debe entregar al empresariofotocopia compulsada del título o certificadode conclusión de estudios. El puesto de tra-bajo deberá permitir la obtención de la prác-tica profesional adecuada al nivel de estu-dios o de formación cursados, por lo quedebe existir una correlación entre la titulacióny las concretas funciones encomendadas. Laduración del contrato no podrá ser inferior a6 meses ni superior a 2 años, dentro de loscuales los convenios colectivos sectorialespodrán establecer los límites, atendiendo alas características del sector y de las prácti-cas a realizar.

Si el contrato se estableció por una duracióninferior a la máxima legalmente establecida, sepodrán acordar hasta dos prórrogas. En ningúncaso la duración de cada prórroga podrá ser in-ferior a la duración mínima. En todo caso, entrelos límites cabe citar los siguientes:

• Ningún trabajador podrá estar contratadoen prácticas en la misma o distinta em-presa, por tiempo superior a 2 años en vir-tud de la misma titulación o certificado deprofesionalidad.

• Ningún trabajador podrá estar contratadoen prácticas en la misma empresa para el

mismo puesto de trabajo por tiempo supe-rior a 2 años, aunque se trate de distinta ti-tulación o certificado de profesionalidad.

La jornada podrá ser a tiempo completo oa tiempo parcial. La retribución será la esta-blecida en los convenios colectivos, sin quepueda ser inferior al 60 o al 75% durante elprimer y el segundo año de vigencia del con-trato, respectivamente, del salario fijado porel convenio para un trabajador que desem-peñe el mismo o equivalente puesto de tra-bajo. Estas cuantías no podrán ser inferioresal SMI. A la terminación del contrato, el em-presario deberá entregar al trabajador un cer-tificado de las prácticas realizadas y si finali-zado el contrato el trabajador continuase enla empresa no podrá concertarse un nuevo pe-riodo de prueba, computándose la duración delas prácticas a efectos de antigüedad en laempresa.

En cuanto al contrato para la formación,tiene por objeto la adquisición de una forma-ción técnica y práctica necesaria para el des-empeño adecuado de un puesto de trabajoque requiera un nivel de cualificación. Los re-quisitos de los trabajadores que han de pre-sentar son los siguientes:

• Ser mayor de 16 años y menor de 21. Estelímite de edad no se aplicará cuando elcontrato se concierte con un trabajador mi-nusválido. En los contratos que se realicenen escuelas taller, casas de oficio y pro-gramas de garantía social, la edad máximase determina en las disposiciones que re-gulen estos programas.

• No tener la titulación o del certificado deprofesional requerido para realizar un con-trato en prácticas en el puesto de trabajocorrespondiente.


104

• No haber desempeñado con anterioridad elpuesto de trabajo para el que se contratapor un tiempo superior a 12 meses con lamisma empresa.

• No haber agotado la duración máxima es-tablecida del contrato.

El número máximo de contratos para la for-mación que se pueden realizar por empresase establecerá en convenio colectivo sectorialo convenio colectivo de empresa que cuentecon un plan formativo. Si no se determina, seregirá por la siguiente escala, según el númerode trabajadores en cada centro de trabajo:

Hasta 5 trabajadores ................................ 1De 6 a 10 trabajadores ............................ 2De 11 a 25 trabajadores .......................... 3De 26 a 40 trabajadores .......................... 4De 41 a 50 trabajadores .......................... 5De 51 a 100 trabajadores ........................ 8De 101 a 250 trabajadores ........ 10 o el 8% de la plantilla.De 251 a 500 trabajadores ........ 20 o el 6% de la plantilla.Más de 500 trabajadores ........ 30 o el 4% de la plantilla.

La duración del contrato no podrá ser infe-rior a 6 meses ni superior a 2 años, salvo quepor convenio colectivo sectorial se establezcaotra duración, que en ningún caso podrá serinferior a 6 meses ni superior a 3 años, o a 4años cuando el contrato se concierte con unapersona minusválida. Cuando el contrato sehubiera celebrado por una duración inferior ala máxima legalmente establecida, las partespodrán acordar hasta dos prórrogas; en nin-gún caso la duración de cada prórroga podráser inferior a la duración mínima del contrato,teniendo en cuenta que la jornada establecidadeberá ser a tiempo completo.

El trabajo prestado deberá estar relacio-nado con las tareas propias del puesto de tra-bajo objeto del contrato. El empresario o lapersona designada por él, tutelará el procesode formación y los convenios colectivos de-terminarán el número de trabajadores en for-mación que podrán tener a su cargo cadatutor; en su defecto no podrá ser superior a3. En cuanto a la retribución, durante el primeraño será la pactada en convenio colectivo, sinque, en su defecto, pueda ser inferior al SMIen proporción al tiempo de trabajo efectivo, yaque el periodo de formación no es retribuido.Si la formación supera el 15%, el salariopuede reducirse, mientras que durante el se-gundo año será la pactada en convenio colec-tivo, sin que, en su defecto, pueda ser inferioral SMI, con independencia del tiempo dedi-cado a la formación.

Las obligaciones del trabajador son prestartrabajo efectivo y recibir formación. En cuantoa la formación, se fundamentará en los con-tenidos teóricos de los módulos formativosdel certificado de profesionalidad de la ocu-pación relacionada con el puesto de trabajo adesempeñar, se impartirá siempre fuera delpuesto de trabajo, su duración no podrá serinferior al 15% de la jornada máxima previstay los convenios colectivos determinarán eltiempo dedicado así como su distribución. Laformación se podrá impartir en la empresa, sicuenta con aulas adecuadas, en centros pú-blicos de formación, en centros de los agentessociales, que deberán ser acreditados, o encentros privados acreditados. En el plazo deun mes desde la finalización del contrato elempresario entregará al trabajador un certifi-cado en el que conste la duración de la for-mación y el nivel de formación práctica adqui-rida. La empresa deberá mantener en sus ar-chivos una copia de este certificado duranteun plazo mínimo de 5 años.


105

Finalmente, respecto a la Seguridad Socialde estos trabajadores, la protección social in-cluye todas las contingencias y prestaciones,incluyendo el desempleo y la cobertura del FO-GASA. Hasta 31 de diciembre de 2013 se ha-bían suscrito 106.101 contratos para la for-mación, en 2012 en las mismas fechas eran60.584 los contratos firmados de este tipo, loque supone un incremento en 2013 del75,13%. En los cuatro primeros meses de2014 se han formalizado 41.787 contratospara la formación frente a los 27.678 delmismo periodo de 2013, lo que supone un in-cremento del 50,98%.

En materia de formación se han incorpo-rado nuevos conceptos como la denominadacuenta de formación, asociada al número deafiliación a la Seguridad Social, en la que losServicios Públicos de Empleo recogen toda laformación profesional acreditable del trabaja-dor; el derecho a un permiso retribuido paraformación de 20 horas al año, lo que suponeuna nueva obligación para las empresas; elPrograma de sustitución de trabajadores enformación por trabajadores beneficiarios deprestaciones por desempleo, al que podránacogerse todas las empresas que sustituyana sus trabajadores por desempleados benefi-ciarios de prestaciones por desempleo, du-rante el tiempo en que participen en accionesde formación financiadas por cualquiera delas Administraciones; la incorporación de loscentros y entidades de formación como solici-tantes directos de subvenciones para forma-ción de oferta o la participación en el diseñoy planificación del subsistema de formaciónpara el empleo de la representación de loscentros y entidades de formación.

No cabe duda de que la formación puedeser uno de los elementos definidores parapoder solventar la situación de desempleo en

España. Como herramienta, es una de lasmás eficaces para luchar contra la dualidaddel mercado de trabajo, ya que genera unamayor empleabilidad.

El tiempo parcial como elemento de la dualidad

Posiblemente uno de los tipos de contratosque más han sido alterados en cuanto a surégimen jurídico es el contrato a tiempo par-cial, ya que aporta una clara flexibilidad. Ade-más, en relación a la flexibilidad interna, la Re-forma prevé, en defecto de pacto, un porcen-taje de distribución irregular del 10% de lajornada anual. Sin embargo, si se analizan losconvenios suscritos con posterioridad a la en-trada en vigor de la Reforma Laboral, sólo el12% recoge expresamente ese porcentaje del10%. Se ha considerado que el contrato atiempo parcial puede aportar el crecimientodel empleo necesario para salir de la crisiseconómica. De hecho, ésta ha sido la soluciónadoptada, al menos una de ellas, en algunospaíses de nuestro entorno, como por ejemplo,en Alemania.

No obstante, la diferencia entre contratosde jornada completa y contratos a tiempo par-cial introduce un elemento más de diferenciaentre dos categorías, especialmente cuandola adscripción a uno u otro colectivo no es to-talmente voluntaria, sino obligada por las cir-cunstancias actuales. En la actualidad, el con-trato a tiempo parcial, regulado en el art. 12del Estatuto de los Trabajadores se entiendecelebrado a tiempo parcial cuando se hayaacordado la prestación de servicios duranteun número de horas al día, a la semana, almes o al año, inferior a la jornada de trabajode un trabajador a tiempo completo compara-ble. A estos efectos, se entiende por “traba-jador a tiempo completo comparable” a un tra-


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bajador a tiempo completo de la misma em-presa y centro de trabajo, con el mismo tipode contrato de trabajo y que realice un trabajoidéntico o similar. Si en la empresa no hay nin-gún trabajador comparable a tiempo completo,se considera la jornada a tiempo completoprevista en el convenio colectivo de aplicacióno, en su defecto, la jornada máxima legal.

El contrato a tiempo parcial puede concer-tarse por tiempo indefinido o por duración de-terminada en los supuestos en los que legal-mente se permita la utilización de esta modali-dad de contratación, excepto en el contrato parala formación. En todo caso, el contrato a tiempoparcial se entiende celebrado por tiempo inde-finido cuando se concierte para realizar traba-jos fijos y periódicos dentro del volumen normalde actividad de la empresa. El contrato a tiempoparcial se debe formalizar necesariamente porescrito. En el contrato deben figurar el númerode horas ordinarias de trabajo al día, a la se-mana, al mes o al año contratadas, así como elmodo de su distribución según lo previsto enconvenio colectivo. De no observarse estas exi-gencias, el contrato se presume celebrado a jor-nada completa, salvo prueba en contrario queacredite el carácter parcial de los servicios.Cuando el contrato a tiempo parcial conlleve laejecución de una jornada diaria inferior a la delos trabajadores a tiempo completo y ésta serealice de forma partida, sólo es posible efec-tuar una única interrupción en dicha jornada dia-ria, salvo que se disponga otra cosa medianteconvenio colectivo; teniendo en cuenta que lostrabajadores a tiempo parcial no pueden realizarhoras extraordinarias.

Además, los trabajadores a tiempo parcialtienen los mismos derechos que los trabaja-dores a tiempo completo. Cuando corres-ponda en atención a su naturaleza, tales de-rechos son reconocidos en las disposiciones

legales y reglamentarias y en los convenios co-lectivos de manera proporcional, en funcióndel tiempo trabajado. Todo ello, sin perjuicioque la conversión de un trabajo a tiempo com-pleto en un trabajo parcial y viceversa tienesiempre carácter voluntario para el trabajadory no se puede imponer de forma unilateral ocomo consecuencia de una modificación sus-tancial de condiciones de trabajo.

Posiblemente, uno de los elementos que pre-tender introducir mayor flexibilidad en el mer-cado de trabajo es la regulación relativa a lashoras complementarias. Así, se consideranhoras complementarias las realizadas como adi-ción a las horas ordinarias pactadas en el con-trato a tiempo parcial, teniendo en cuenta que elempresario sólo puede exigir la realización dehoras complementarias cuando así lo hubierapactado expresamente con el trabajador. Elpacto sobre horas complementarias puede acor-darse en el momento de la celebración del con-trato a tiempo parcial o con posterioridad almismo, pero constituye, en todo caso, un pactoespecífico respecto al contrato. El pacto debeformalizarse por escrito. Además, sólo se puedeformalizar un pacto de horas complementariasen el caso de contratos a tiempo parcial con unajornada de trabajo no inferior a diez horas se-manales en cómputo anual.

El pacto de horas complementarias deberecoger el número de horas complementariascuya realización podrá ser requerida por el em-presario, teniendo en cuenta que el númerode horas complementarias pactadas no puedeexceder del 30% de las horas ordinarias detrabajo objeto del contrato. Los convenios co-lectivos pueden establecer otro porcentajemáximo, que, en ningún caso, podrá ser infe-rior al citado 30% ni exceder del 60% de lashoras ordinarias contratadas. El trabajadordebe conocer el día y la hora de realización de


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las horas complementarias pactadas con unpreaviso mínimo de tres días, salvo que el con-venio establezca un plazo de preaviso inferior.El pacto de horas complementarias puedequedar sin efecto por renuncia del trabajador,mediante un preaviso de quince días, una vezcumplido un año desde su celebración,cuando concurra atención de las responsabi-lidades familiares, necesidades formativas,siempre que se acredite la incompatibilidadhoraria o por incompatibilidad con otro con-trato a tiempo parcial.

Sin perjuicio del pacto de horas comple-mentarias, en los contratos a tiempo parcialde duración indefinida con una jornada de tra-bajo no inferior a diez horas semanales encómputo anual, el empresario puede, en cual-quier momento, ofrecer al trabajador la reali-zación de horas complementarias de acepta-ción voluntaria, cuyo número no puede supe-rar el 15%, ampliables al 30% por conveniocolectivo, de las horas ordinarias objeto delcontrato.

La jornada de los trabajadores a tiempo par-cial debe registrarse día a día y se totaliza men-sualmente, entregando copia al trabajador, juntocon el recibo de salarios, del resumen de todaslas horas realizadas en cada mes, tanto las or-dinarias como las complementarias. El empre-sario debe conservar los resúmenes mensua-les de los registros de jornada durante un pe-riodo mínimo de cuatro años. De este manera,en el contrato a tiempo parcial se ha efectuadouna pequeña flexibilidad al introducir la posibili-dad de horas extraordinarias en proporción a lajornada, partiendo del máximo legal de 80horas extraordinarias al año, que se ha supri-mido al introducir nuevas modificaciones el RealDecreto-Ley 16/2013, de 20 de diciembre, demedidas para favorecer la contratación establey mejorar la empleabilidad de los trabajadores.

En 2013 se habían firmado 5,2 millones decontratos a tiempo parcial frente a los4.646.600 del año 2012, lo que ha supuestoun aumento del 11,90%. En los cuatro prime-ros meses de 2014 se han registrado148.891 contratos indefinidos a tiempo par-cial, lo que ha supuesto un aumento del10,34% sobre el mismo periodo de 2013 enque se registraron 134.933 y 1.437.467 con-tratos temporales a tiempo parcial, con un au-mento del 14,64% sobre 1.253.920 de losmismos meses de 2013.

Si tenemos en cuenta la jornada contra-tada observamos un mejor comportamientodel tiempo parcial, los contratos indefinidos atiempo parcial, 39.929, se han incrementadoun 18,76% respecto al mismo mes del año an-terior, en que se registraron 33.623. Por suparte, los contratos temporales a tiempo par-cial, 357.840, también han aumentado, con-cretamente un 18,39%, respecto al mismomes de 2013 en que accedieron al registro302.258. Los contratos fijos discontinuos(9.916) disminuyeron en marzo un 11,81%,respecto al mismo mes del año anterior, enque se alcanzaron 11.244.

Cuestiones que deben ser mejoradas

Es evidente que la situación del mercado detrabajo reclama más reformas que contribuyana flexibilizar el mercado de trabajo, y eliminenlos efectos perniciosos de la dualidad esta-blecida en España desde hace años y que per-mita generar mayor contratación y disminuir eldesempleo. Son diversos los elementos de laReforma que pueden ser mejorados y/o am-pliados y que se resumen en las siguientesmaterias.

En contratación echamos de menos que nose haya potenciado abiertamente el contrato a


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tiempo parcial y la consideración del contratode formación como de inserción, al menos conalcance coyuntural. Igualmente se precisa unamayor atención a la contratación temporalque, especialmente en la Reforma laboral de2010, sufrió severas limitaciones en el con-trato por obra o servicio y eventual. Ademásno se ha apostado por las posibilidades de lasempresas de trabajo temporal en la contrata-ción temporal e indefinida.

En esa línea sería necesario:

1. En el contrato para la formación y el apren-dizaje, es necesaria la consideración delcontrato de formación como de inserción,al menos con alcance coyuntural –hastaque el porcentaje de desempleo sea infe-rior al 15%–, de forma que sea más atrac-tivo tanto para las empresas como para lospropios trabajadores.

2. Debiera posibilitarse la incorporación delos jóvenes a las empresas y su formación,de manera que les aporte una primera ex-periencia práctica con vistas a su insercióndefinitiva en el mercado de trabajo.

3. Asimismo conviene permitir que los trabaja-dores que, con independencia de su edad, sehan visto afectados por procesos de readap-tación profesional, en sectores en declive oafectados por la crisis, puedan reorientar poresta vía sus conocimientos teóricos y prácti-cos en una nueva profesión u oficio.

En todo caso, el régimen jurídico de estamodalidad contractual debería ser revisado,simplificándolo, para contemplar los supuestosdescritos y facilitar la adquisición de la forma-ción teórica y práctica para el desempeño deloficio, teniendo en cuenta que se debe articu-lar un contrato con una orientación, fundamen-

talmente, de prestación laboral, cualificando altrabajador, definir que la edad de contrataciónsea lo suficientemente amplia para que seajuste tanto a supuestos de readaptación pro-fesional como a la realidad del elevado paro ju-venil y las dimensiones del fracaso escolar, de-bería existir una mayor libertad de resolución,con un salario que parta del SMI y se acomode,gradualmente, a las condiciones del convenio,una protección social plena, sin penalizar encostes al empresario y donde la tutoría se de-bería realizar por colaboración público-privada,sin coste alguno para la empresa.

Asimismo, es imprescindible permitir la co-bertura de uno o más contratos de puesta adisposición, respetando íntegramente porparte de las empresas de trabajo temporal elart. 11.2 del Estatuto de los Trabajadores.

En el contrato a tiempo parcial es necesa-ria la potenciación del contrato a tiempo par-cial, debería implicar reducir la complejidad yrigidez de la actual regulación, lo que se con-seguiría otorgándole el mismo tratamiento delcontrato a tiempo completo con una jornadainferior. No obstante, en su defecto, se debe-ría posibilitar una distribución más flexible deltiempo de trabajo, y fomentar el contrato in-definido a tiempo parcial como alternativa a lacontratación temporal. Además, en los con-tratos a tiempo parcial se hace necesario am-pliar el número de horas complementarias yposibilitar su realización en contratos de du-ración determinada; permitir y ofrecer a lostrabajadores el paso de un contrato a tiempocompleto a uno a tiempo parcial, cuando exis-tan causas económicas, técnicas, organizati-vas o de producción que puedan justificar eldespido, para que esta modificación sustan-cial sea una alternativa a los despidos portales causas empresariales; y finalmente, re-visar algunos aspectos técnico-jurídicos que li-


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mitan las horas complementarias que figuranen el contrato, tales como los plazos de prea-viso o las causas de la denuncia por el traba-jador del pacto de horas complementarias.

En la contratación temporal es necesario es-tablecer una nueva configuración de contratotemporal de duración no superior a 24 mesesen un periodo de referencia de 30 meses. Al-ternativamente, se deben eliminar las restric-ciones a la concatenación de contratos y espe-cialmente evitar que opere la suma de contratosconcertados con el mismo trabajador para dife-rente puesto de trabajo, así como en la contra-tación con el mismo grupo de empresas y enlos supuestos de sucesión o subrogación em-presarial. Teniendo en cuenta que el contratotemporal podría ser a tiempo completo o atiempo parcial, podrían también aplicarse lasmedidas de potenciación que hemos indicadopara el contrato indefinido a tiempo parcial.

Conclusiones

En este capítulo se han analizado diferentesaspectos del mercado de trabajo español y dela reforma laboral introducida en 2012. Encuanto a lo primero, destacan la tradicional in-eficiencia de las relaciones laborales en Es-paña: escasa tasa de empleo de la poblaciónpotencialmente activa, altísima tasa de paro,dualidad entre trabajadores fijos y temporales,amplio trabajo sumergido, nula movilidad geo-gráfica y funcional, comportamiento dispara-tado de los costes salariales, inflexibilidad delos salarios a la coyuntura económica y a laproductividad empresarial, e inadecuada cua-lificación del trabajo.

La exigua calidad del mercado de trabajo deEspaña requería, pues, una sustancial reformalaboral. Y así se hizo en 2012. El Real Decreto-Ley 3/2012 y la Ley 3/2012 introdujeron mo-

dificaciones de calado en empleo y contrata-ción, así como también en formación y flexibili-dad interna. Las medidas, recogidas sucinta-mente en las páginas anteriores, a) empiezana producir efectos positivos; y b) deben com-pletarse en su desarrollo. Efectivamente, la re-forma del mercado de trabajo español está ayu-dando al país a entrar con bien en una nuevafase del ciclo económico. Esto se aprecia en lacreación de puestos de trabajo, aún con levescrecimientos del PIB, y en la contención de loscostes salariales. Ambas mejoras inciden posi-tivamente en los dos principales problemas dela economía y del mercado de trabajo españo-les: el paro y los sobrecostes. La reforma labo-ral estimula el empleo y la competitividad.

Finalmente, cabe aprovechar la mejora dela actividad y de la ocupación para culminar lareforma laboral española. Ahora la tarea pen-diente es introducir algún nuevo desarrollo le-gislativo que complete varios destacados fle-cos de la reforma laboral y que, en particular,mejore su implementación, e introduzca mayorclaridad en la contratación y mayor seguridadjurídica en la negociación colectiva. Es nece-sario, por tanto, un mecanismo claro de sim-plificación contractual, que no consista en unamera aplicación informática, sino una claraapuesta por un único contrato o dos, con unrégimen más flexible, especialmente un costemenor en materia de indemnizaciones. Unaapuesta clara en este sentido supondría elpaso principal para la desaparición del fenó-meno negativo de la dualidad del mercado detrabajo español, que tantos efectos negativosestá teniendo hasta la actualidad. No seríauna mala idea que los trabajadores con ma-yores derechos renunciaran a una parte desus prerrogativas para que los trabajadoresque no tienen este régimen jurídico, que suelecorresponder con los trabajadores jóvenes,puedan estar en las mismas condiciones.


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Introducción

Una distinción común en el contexto del mar-keting es la que se establece entre empresasu organizaciones orientadas al cliente y lasorientadas al producto. Las primeras reaccio-nan a una necesidad detectada de la pobla-ción –los clientes– y en función de dicha ne-cesidad diseñan y elaboran su producto. Lassegundas son organizaciones que tienen clarauna hoja de ruta para el nacimiento de un pro-ducto para el que no existe demanda –almenos aparentemente– y confían en que surjadicha demanda cuando el producto se co-nozca (imaginen el caso del primer iPad, porejemplo).

Hay infinidad de ejemplos de ambos enfo-ques, pero en muchos casos la distinción noes clara. Al final, sin un buen producto no

habrá clientes interesados. Y si éstos no per-ciben la utilidad de un producto nuevo, éstedesaparecerá.

En el caso de los servicios de empleo,¿son organizaciones orientadas al cliente o alproducto? Quizá la pregunta en sí no es muyinteresante, pero permite aclarar una preguntasubordinada, ¿quiénes son los clientes delservicio público de empleo? La respuesta adicha cuestión resultó ser obvia, y además esuna respuesta diferente a la políticamente co-rrecta. En general, en España se consideraque los clientes de las oficinas de empleo sonlos desempleados. Al fin y al cabo son los quetodos los días entran por la puerta y con losque se interactúa continuamente. Y con esteenfoque, por ejemplo, se trabaja en el borra-dor del nuevo Reglamento de Servicios del Mi-nisterio de Empleo y Seguridad Social.

La búsqueda de empleo (I). Los incentivos frente al “derecho a la prestación”

Valentín BoteDirector General de Estrategia y Fomento de Empleo de la Comunidad

de Madrid. Profesor de Teoría Económica, Universidad Autónoma de Madrid.


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Sin embargo, la única respuesta lógica esque el cliente de las oficinas de empleo sonlas empresas que ofrecen sus vacantes enellas. Las empresas que cruzan la puerta deuna oficina con una vacante esperan que losservicios de empleo sean capaces de ofre-cerle rápidamente una selección de individuoscon el perfil que busca. Así se consigue el finúltimo de los servicios de empleo, que no es–y aquí está muchas veces la confusión– darunos correctos servicios de orientación o deintermediación a los desempleados, sino en-contrarles empleo.

Por supuesto que es preciso desarrollar ac-tuaciones para mejorar la empleabilidad delos parados. Por supuesto que es necesarioatenderles de la mejor manera posible. Pero alconfundirlos con el cliente, el riesgo es serlaxo en la aplicación de los mecanismos de in-centivos que los desempleados tienen quetener interiorizados. Y es que los desemplea-dos deben tener los incentivos adecuadospara desarrollar una tarea, muchas veces in-grata, como es la de realizar el máximo es-fuerzo posible para encontrar un empleo,puesto que, aunque han estado cotizando du-rante su vida laboral para que otros pudieranrecibir la prestación contributiva, al quedar enparo están siendo subsidiados por el resto detrabajadores ocupados, a través de sus con-tribuciones para cubrir la eventualidad del des-empleo.

En el presente capítulo se reflexiona sobretodas estas cuestiones. ¿Cómo diseñar unosinstrumentos –ya sean prestaciones o servi-cios en las oficinas de empleo– que incorpo-ren los incentivos adecuados para los des-empleados? ¿Qué podemos aprender de la ex-periencia internacional en este sentido? ¿Quépodemos aprovechar en España de los acier-tos y errores del resto de mundo?

Incentivos adecuados en la prestaciónpor desempleo

Uno de los ámbitos más obvios en los que eldebate en torno a los incentivos de los desem-pleados cobra todo el sentido es el relacionadocon las prestaciones por desempleo. Y no sóloen relación a la cuantía y la duración de las mis-mas, sino también respecto a los requisitos ne-cesarios para poder obtenerlas y las obligacio-nes que su cobro impone a los perceptores.

El papel que las prestaciones por desem-pleo desempeñan en el sistema de protecciónsocial es complejo. Por una parte, constituyenun seguro frente a una eventualidad –la pér-dida del empleo y la consiguiente pérdida deingresos– y, por otra parte, se considera que sino se regula adecuadamente su condicionali-dad pueden terminar constituyendo un desin-centivo al trabajo, al remunerar una situaciónde inactividad.

¿Es nuestro sistema de prestaciones gene-roso? ¿La cuantía y la duración de las presta-ciones son adecuadas? ¿Las obligaciones querecaen sobre los beneficiarios son suficientes?Merece la atención reflexionar sobre estascuestiones, para derivar de manera natural pro-puestas de modificación del actual sistema.

El sistema español de prestaciones por des-empleo, en términos comparativos, es un sis-tema generoso, tanto en la cuantía de la pres-tación como en la duración de la misma. Es-paña, con sus dos años de duración máxima dela prestación contributiva –en el caso en el queel trabajador haya cotizado de manera ininte-rrumpida en los seis años previos a la eventua-lidad del desempleo– se sitúa entre los paísescon mayores niveles de duración de la UE 27,después de Bélgica, donde la prestación tienecarácter indefinido, y Francia. En el otro extremo


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se sitúa Lituania, con 21 semanas de duración.Las diferencias que aparecen en el Gráfico 1son, sin embargo, algo menores de lo represen-tado, puesto que en determinados países la du-ración puede extenderse en función de caracte-rísticas personales del desempleado –como laedad o la existencia de cargas familiares– o porla participación en programas de políticas acti-vas de empleo, como es el caso de Suecia. Asi-mismo, y en el ámbito de las prestaciones asis-tenciales, en varios países la crisis económicade los últimos años ha traído consigo el esta-blecimiento de determinados programas de pro-longación de los subsidios. Así ha sucedido enEspaña, con el programa “Prepara”, formal-mente vinculado a la participación en accionesde políticas activas de empleo. De todas mane-ras, por tratarse de prestaciones asistenciales ypor tener un carácter coyuntural, no se procedea su análisis en este capítulo.

También en términos de la cuantía, el sis-tema español de protección por desempleo sesitúa en niveles de generosidad relativa eleva-dos. Así, la tasa bruta de reemplazo –esto es, laexpresión de la prestación media de desempleoen términos de la proporción del salario mediode un trabajador– medida en la UE (Gráfico 2)sitúa a España en los puestos de cabeza de lastasas de reemplazo en 2010, con un 62,5%.Debe mencionarse que en España, desde prin-cipios de 2013, el sistema perdió generosidad,ya que aunque se mantuvo la duración máximade 24 meses, los nuevos parados vieron redu-cida su tasa de reemplazo a partir del séptimomes. Con anterioridad a la reforma, dicha tasaera de un 60% de su base reguladora, mientrasque la reforma la redujo al 50%. En los primerosseis meses, en los que la prestación es del70% de la base reguladora, la reforma no intro-dujo alteraciones. Como consecuencia, los

Fuente: Esser, I. et al. (2013)

GRÁFICO 1.Duración (en semanas) de la prestación contributiva de desempleo en la UE27 (2010)

Bélgica

80

100

120

60

40

20

0

Zona euro

Zona no euro

Francia

Espa

ña

Finlandia

Portu

gal

Alem

ania

Irlanda

Grecia

Luxembu

rgo

Estonia

Países Bajos

Italia

Austria

Chipre

Malta

Eslovaqu

ia

Eslovenia

Dinamarca

Suecia

Bulgaria

Hungría

Letonia

Reino Un

ido

Repú

blica Ch

eca

Polonia

Rumanía

Lituania


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datos reflejados en el Gráfico 2 deberían rein-terpretarse tras dicha modificación, situando aEspaña con un dato en torno al 55% de tasabruta de reemplazo, cifra, aun así, sustancial-mente por encima de la media de la zona euro,donde ronda el 50%.

El sistema español es, por tanto, generosotanto en duración de la prestación como en sucuantía en términos comparativos con respectoa nuestros socios europeos. Sin embargo, exis-ten determinadas asimetrías, que han resultadomuy visibles durante la crisis económica re-ciente, y que degradan la interpretación de la

prestación por desempleo en su concepto de“seguro”. En particular, nuestro sistema deprestaciones contributivas está limitado en sucuantía máxima en importes relativamentebajos para ciertos perfiles de trabajadores cua-lificados. Así, la prestación máxima –cuantíasbrutas– en este año 2014 asciende a 1.087,20euros al mes en el caso de un contribuyente sinhijos y 1.397,83 euros al mes en el caso deque el contribuyente tenga dos o más hijos a sucargo. Las cuantías mínimas, por otra parte, sesitúan en 497 euros cuando el desempleado notiene hijos y 664,74 euros al mes cuando tieneal menos un hijo.

Fuente: Esser, I. et al. (2013)

GRÁFICO 2.Tasa bruta de reemplazo de la prestación contributiva en la UE 27 (2010)

Luxembu

rgo

40%

50%

60%

70%

80%

90%

30%

20%

10%

0%

Zona euro

Zona no euro

Países Bajos

Eslovenia

Portu

gal

Chipre

Espa

ña

Grecia

Francia

Finlandia

Bélgica

Italia

Estonia

Irlanda

Eslovaqu

ia

Alem

ania

Austria

Malta

Bulgaria

Suecia

Repú

blica Ch

eca

Letonia

Dinamarca

Hungría

Lituania

Rumanía

Polonia

Reino Un

ido


115

Cuando un trabajador que cumple los re-quisitos para poder cobrar la prestación con-tributiva queda en paro empieza a percibir el70% de su base reguladora. Pero como lascuantías máximas están limitadas en un um-bral relativamente bajo –compárese, por ejem-plo, con el importe mensual de la pensión má-xima, que asciende a 2.554,49 euros– sucedeque para un trabajador con un sueldo situadoen un nivel promedio y que queda en paro, suprestación contributiva va a ser, de facto, muyinferior al 70% de la base reguladora. La crisiseconómica que atraviesa España desde fina-les de 2007, aunque ha castigado más a lostrabajadores menos cualificados, ha extendidosus efectos también a muchos trabajadorescon perfiles más cualificados, y con salariosmás altos, que han visto cómo, cuando que-dan en paro, el sistema al que han estado con-tribuyendo les ofrece una prestación muy infe-rior al 70% de su base reguladora. Así, si unprofesional sin hijos y con un salario brutomensual de unos 3.000 euros quedaba enparo, su prestación contributiva rondaría el35% de su base reguladora, lo que es obvioque muestra que el sistema no cumple su fun-ción de aseguramiento respecto a la eventua-lidad en casos así.

La estructura expuesta del sistema deprestaciones por desempleo explica de ma-nera natural algunos hechos empíricos obser-vados, que además han sido contrastados enestudios específicos.

En primer lugar, un sistema generoso su-pone un desincentivo a la salida del desem-pleo respecto a trabajadores en paro que nocobran prestación. Bover, Arellano y Bentolila(2002) lo estudiaron para el caso de la crisisespañola de principios de los años 90 y de-terminaron que a los tres meses de quedardesempleados la probabilidad de salir del

paro entre aquellos trabajadores que no co-braban prestación era del doble de la de aque-llos que sí la percibían.

En segundo lugar, otro fenómeno documen-tado es el del agotamiento “estratégico” de laprestación. Es decir, trabajadores en paro queincrementan la tasa de salida del desempleoen las semanas previas al agotamiento de susprestaciones. Para huir de la polémica nacional–la que tuvo lugar en España cuando el presi-dente de la Confederación Española de Orga-nizaciones Empresariales afirmó, en febrero de2012, que los parados encontraban trabajo enEspaña cuando faltaba un mes o dos para ago-tar su prestación– hay evidencia también inter-nacional de dicho fenómeno. El sistema deprestación por desempleo en España generaunas dinámicas que conducen a considerar laprestación como un derecho adquirido porhaber trabajado, en lugar de ser consideradocomo un seguro que sirve para cubrir una con-tingencia indeseable (en este caso, la situaciónde desempleo) que se espera subsanar en elmenor plazo de tiempo posible.

Por ejemplo, Jurajda y Tannery (2003) docu-mentan el caso de la crisis con altas tasas dedesempleo (llegaron al 16%) que se vivió enPittsburgh en los años 80 y muestra que lastasas de salida del desempleo en la semanaprevia al agotamiento de las prestaciones al-canzaban el 30%, con mucha diferencia la tasamás alta, semana a semana, de todas las me-didas, triplicando el siguiente mayor registro.

También Farber y Valletta (2013) documen-tan los efectos que ha tenido la “insólita” ex-pansión del periodo de cobro de la prestaciónpor desempleo durante la actual crisis en al-gunos estados de Norteamérica, que ha lle-gado hasta 99 semanas. En concreto, han po-dido demostrar que se producen dos efectos:


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por una parte, una prolongación de la duraciónesperada de la situación de desempleo y, porotra parte, como es lógico dado el efecto an-terior, una menor tasa de salida del paro, pe-queña pero significativa.

Es interesante mencionar que los estudiosmencionados hacen referencia a la economíanorteamericana, lo que tiene su importancia,dado que en dicho país los parados cuentancon elevados incentivos para encontrar em-pleo, puesto que los controles que los servi-cios estatales de empleo tienen establecidospara determinar si los desempleados justifi-can suficientes actuaciones realizadas de bús-queda de empleo son muy estrictos. Así, aun-que con ciertas diferencias entre estados,cada semana o quincena, los desempleadostienen que justificar documentalmente las ac-tuaciones desarrolladas de búsqueda de em-pleo, hasta cubrir normalmente un periodo de40 horas semanales dedicadas a dichas ta-reas. En el caso de no llegar al límite, o bienes preciso desarrollar trabajos de carácter so-cial o asumir una sanción. Por tanto, el incen-tivo a buscar empleo es elevado.

En España, por el contrario, la condiciona-lidad es mucho más laxa, por varias razonesque se exponen a continuación. En primer tér-mino, el trabajador en paro debe suscribir uncompromiso de actividad, según el cual el be-neficiario de prestaciones adquiere la obliga-ción de buscar activamente empleo, aceptaruna colocación adecuada y participar en lasacciones de motivación, información, orienta-ción, formación, reconversión o inserción pro-fesional que incrementen su empleabilidad.

Esto “suena” bien, pero suceden variascosas que quitan potencia a este compromisode actividad. Así, el concepto de ocupaciónadecuada es restrictivo: en el primer año en

paro es la coincidente con la demandada porel desempleado y, en todo caso, la última quehaya ejercido durante al menos tres meses. Apartir del primer año, este criterio se flexibi-liza: puede ser cualquier ocupación que se lo-calice a menos de 30 kilómetros del desem-pleado, siempre que para llegar a ella no acre-dite que le lleva más de un 25% de la duraciónde la jornada de trabajo y el salario, una vezdescontado el coste del transporte, sea almenos el salario mínimo.

Como se puede comprobar, el empleo “ade-cuado” que se le puede ofrecer a un desem-pleado está muy afectado por múltiples res-tricciones. A este hecho se añade un pro-blema básico, que es el de que los serviciospúblicos de empleo en España no han cen-trado tradicionalmente su actividad en la cap-tación de vacantes en las empresas para in-tentar cubrirlas con los desempleados másadecuados, por lo que el resultado ha sidoque el volumen de las contrataciones que in-termedian los servicios de empleo en España,respecto al total de las contrataciones reali-zadas, es muy reducido. La raíz de este fenó-meno, que contrasta con el de otros paísesde nuestro entorno, está en ese comporta-miento pasivo que durante décadas han te-nido los servicios de empleo respecto a lacaptación de ofertas.

En otros países, como Finlandia, Irlanda oReino Unido, los demandantes de empleo pue-den restringir el concepto de empleo adecuadoa su ocupación habitual, e incluso rechazar unempleo que no se adecúe a dichas característi-cas, pero sólo durante los primeros tres mesesde permanencia en situación de desempleo. Apartir de ese momento, cualquier empleo seconvierte en adecuado, más allá de las garan-tías típicas respecto a la cualificación requeriday las condiciones de trabajo.


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Pero, recordemos, el compromiso de acti-vidad también se extiende a otras actuacionesde orientación y formación. Lo que sucede esque, en un contexto en el que el nivel de des-empleo es tan elevado como el actual, laoferta de estos servicios es muy inferior a lademanda, por lo que se minimizan las posibi-lidades de no poder cubrir los servicios ofre-cidos con parados que los quieran recibir. Estehecho, junto al mal entendido convencimientode que los servicios públicos de empleodeben realizar una función social, ha tendidoa ser bastante benevolentes con aquellos pa-rados que rechazaban participar en las accio-nes ofertadas.

De hecho, la proporción de sanciones quereciben los desempleados por incumplimientodel compromiso de actividad en España essorprendentemente reducida en comparacióncon los países de nuestro entorno. Y la prin-cipal causa de interrupción de la prestaciónderiva de la falta de renovación de la demandade empleo que los parados tienen que reali-zar cada tres meses.

En definitiva, hemos configurado en Españaun sistema de prestaciones por desempleoque no genera los incentivos correctos, puestoque se aúnan, por una parte, una alta genero-sidad con unas obligaciones impuestas a losperceptores relativamente reducidas y laxasen su obligación.

Aprender de otras experiencias. ¿Cómo activar a los parados a través delos servicios de empleo?

Los servicios públicos de empleo en Españaestán experimentando un proceso de trans-formación, impulsado tanto desde las Auto-nomías como desde el Gobierno de España.Recuérdese que la estructura de los servicios

de empleo es peculiar en nuestro país, puestoque las competencias de los servicios quegestionan están repartidas: corresponde a lasComunidades Autónomas el alta de la de-manda del desempleado y las actuaciones re-lacionadas con la activación del mismo –orien-tación, asesoramiento, intermediación, for-mación– y al Ministerio de Empleo y SeguridadSocial gestionar la prestación por desempleo,así como la capacidad para regular normati-vamente para toda España.

El origen del proceso de cambio es múltiple:desde el sano ejercicio de autocrítica respectoa los aspectos que muestran claras posibilida-des de mejora, hasta la necesidad de cambiofruto del desbordamiento que para los serviciospúblicos de empleo ha supuesto pasar a ges-tionar un volumen de desempleados que se hamultiplicado por 2,5 durante los años de crisis.Asimismo, también existe una influencia del ex-terior, tanto vinculada al aprendizaje y aplicaciónde buenas prácticas internacionales como afactores más coercitivos.

No es este el lugar para hacer un análisisprolijo de la situación y transformaciones quecada servicio de empleo regional está aco-metiendo. Pero sí resulta interesante poner demanifiesto las principales tendencias que enlos últimos años se están implantando en pa-íses que se están destacando internacional-mente por las transformaciones de sus servi-cios de empleo.

En materia de clasificación de los deman-dantes (profiling), desde hace mucho tiempo setiene claro que es preciso establecer sistemaspara clasificar a los demandantes de empleo enuna serie relativamente reducida de categorías,sobre las que actuar desde los servicios de em-pleo de maneras diferentes. A través de la in-formación extraída –ya sea mediante cuestiona-


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rios online, entrevistas presenciales con losorientadores o de cualquier otra forma– sepuede llegar a determinar la probabilidad de queel individuo se convierta en un parado de largaduración en función de sus características. Enla última década son bien conocidos los avan-ces en este sentido que han puesto en marchapaíses como Noruega, Finlandia o Australia (através de la herramienta conocida como Job Se-eker Classification Instrument).

Los sistemas en Australia y en Finlandia sonmuy diferentes, aunque el resultado sea elmismo. En el primero de los países referidos,la clasificación de los parados se realiza a tra-vés de un prolijo cuestionario, lo que genera unaactividad rica en información pero que consumeun volumen importante de recursos humanosde los servicios de empleo. Por su parte, en Fin-landia el proceso de clasificación se ha esta-blecido a través de sistemas informáticos queaplican inteligencia a datos existentes sobre losindividuos para medir el riesgo de convertirseen parado de larga duración.

Una vez clasificados los desempleados, lasbuenas prácticas internacionales apuntan en ladirección de la elaboración de itinerarios indivi-dualizados de inserción, algo que en España yase conoce desde hace tiempo, aunque supuesta en marcha con carácter generalizado seestá viendo condicionada por el muy fuerte in-cremento de los desempleados durante los seisaños de crisis junto con la congelación de lasplantillas de los servicios públicos de empleo.

Lo que sí debe resaltarse es que en nu-merosos países de nuestro entorno –ReinoUnido o Suiza, por ejemplo– la participaciónen la elaboración de estos itinerarios es un re-quisito para poder cobrar la prestación pordesempleo y no participar acarrea sancionesen el cobro de prestaciones.

Un punto crítico del que extraer reflexioneses el relativo a los requerimientos periódicosde información realizados a los desempleadoscon prestación. Se considera en general ade-cuado que los desempleados se sometan aprocesos de control periódicos, que puedenser presenciales, como sucede en la mayoríade países y corresponde al enfoque más tra-dicional, como telemáticos. Un ejemplo deeste último sistema lo constituye Finlandia,que ha potenciado enormemente la extensiónde los servicios telemáticos para tareas deasesoramiento y control de actividad. Así, en2012 en dicho país sólo el 32% de las referi-das acciones tenían lugar de manera presen-cial, frente al 46% que se desarrollaban tele-fónicamente y un 22% a través de Internet.

La introducción progresiva de métodos te-lemáticos para los controles periódicos de ac-tividad es un elemento que desde España sedebería tener muy en cuenta, puesto que unode los problemas para acometer estas tareases el elevado ratio de parados por cada orien-tador, muy superior a los valores medios exis-tentes en Europa.

El refuerzo de estos servicios es esencial,puesto que es la manera más habitual de con-trolar el que los desempleados están haciendolos esfuerzos que la norma establezca comoadecuados para encontrar empleo. Este últimopunto requiere una reflexión específica: ¿cuántoesfuerzo de búsqueda de empleo debe exigirsea los desempleados para que sigan cobrando laprestación? ¿Y cómo cuantificarlo?

También en este terreno la experiencia in-ternacional nos puede ser de gran ayudacomo elemento de comparación. Nótese queno estoy hablando de actuaciones en las queel desempleado tenga un papel pasivo –comoel caso de demostrar que ha acudido a una


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entrevista que le ha conseguido el servicio deempleo correspondiente–, sino actuacionesen las que el desempleado tiene que demos-trar una proactividad, tanto en su eleccióncomo en la determinación de la cuantía.

En general, mirando a otros países vemosuna gran variabilidad en cuanto al número de ac-ciones de búsqueda de empleo que los desem-pleados tienen que justificar ante los serviciosde empleo para poder mantener el flujo de pres-taciones que reciben. El grado de exigencia esdiferente y, por ejemplo, en Japón se exige al pa-rado justificar documentalmente dos actuacio-nes de búsqueda de empleo al mes, mientrasque en Australia esta cifra crece hasta veinte almes. En Suiza el número adecuado de accionesa justificar se sitúa en torno a diez al mes y enReino Unido, en las visitas que cada desemple-ado tiene que realizar a su orientador cada dossemanas tiene que justificar, al menos, tres ac-ciones de búsqueda de empleo a la semana,aunque en ocasiones el grado de exigenciapuede ser incluso mayor. En otros países, comoNoruega, las actuaciones no están cuantifica-das, y queda al juicio del orientador el valorar sila búsqueda de empleo por parte del parado hasido suficientemente intensa o no.

Una tarea que los servicios de empleo de lospaíses de nuestro entorno realizan con mayor omenor éxito y sobre la que en España tenemosmucho que aprender es la relacionada con lacaptación de vacantes por parte de los servi-cios públicos de empleo. En nuestro país la ac-tuación de las oficinas de empleo se ha cen-trado tradicionalmente en tareas “administrati-vas”: alta del demandante, gestión de suprestación y en menor grado actuaciones deorientación e intermediación. Y precisamenteestas últimas han sido las más abandonadasen términos de proactividad. Es decir, cuandohan llegado vacantes a las oficinas se han in-

tentado cubrir con una selección de deman-dantes, pero en España se ha sido muy pocoproactivo en la búsqueda de vacantes para losdesempleados desde los servicios públicos deempleo. La consecuencia de este hecho es quemenos de un 3% de los contratos firmados enEspaña han sido intermediados por los serviciospúblicos de empleo, una cifra que contrasta conla de otros países (en Finlandia, Noruega oJapón llegan incluso al 50%, mientras que enReino Unido la cifra es superior al 30%).

Estudios de la OCDE ponen de manifiestoque en Japón, por ejemplo, ya en 2006 losservicios públicos de empleo ofrecieron apro-ximadamente a cada desempleado, de mediaal año, 4,2 candidaturas a puestos vacantes.En Noruega la cifra es de aproximadamente0,8 ofertas a cada desempleado cada año yen Suiza esta cifra crece hasta un ratio deaproximadamente 2 al año.

Los esfuerzos de captación de vacantesson importantes en muchos de estos países.Así, por ejemplo, en Australia por cada cincoorientadores aproximadamente en las oficinasde empleo hay un prospector de mercado cuyamisión es captar vacantes entre los empresa-rios de la zona. En Reino Unido, en las oficinaspúblicas existen unidades específicas dedica-das también a la prospección empresarialpara captar vacantes.

Por supuesto, los esfuerzos de prospecciónestarían incompletos si luego no se ofrecieraun servicio de cobertura de las vacantes rá-pido y con los candidatos mejor seleccionadosde acuerdo a las necesidades manifestadaspor las empresas. De no ser así, la calidad delservicio sería rápidamente percibida como de-ficiente por parte de éstas y dejarían de recu-rrir a los servicios de las oficinas públicascomo agentes intermediadores.


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El papel activo de los servicios de empleotambién se manifiesta, además de en las tareasde intermediación y las obligaciones que se im-pongan a los desempleados en las mismas, enla gestión de la oferta de políticas activas de em-pleo en función de las necesidades detectadasentre los parados. Y algunas de estas actuacio-nes, que pueden suponer una actividad inclusoa tiempo completo –por ejemplo, en el ámbitode la formación– deberían estar sujetas a losmismos criterios estrictos de aceptación de laparticipación por parte de los desempleados. Esdecir, en la medida en que se está proponiendoa un perceptor de prestaciones por desempleoparticipar en un programa que incrementará suempleabilidad, el rechazo por parte de éste adicha participación también debería –y así su-cede en la mayoría de países de nuestro en-torno– contar con penalizaciones en términos dela prestación por desempleo.

También es preciso analizar la experiencia in-ternacional respecto al papel sancionador de losservicios de empleo en el caso de los incumpli-mientos del compromiso de actividad. Nuestranormativa ya contempla como infracción “muygrave” el “rechazar una oferta de empleo ade-cuada o negarse a participar en trabajos de co-laboración social, programas de empleo o en ac-ciones de promoción, formación y reconversiónprofesionales, salvo causa justificada”. Sin em-bargo, el número de sanciones es muy reducidopor estas causas, en parte debido a que todavíapersiste una visión general de los servicios deempleo como “servicio social” que debe velarpor alejar la espada de Damocles de una posi-ble sanción de la cabeza de los desempleados.

Sin embargo, en muchos otros países se vivede una manera mucho más racional la posibili-dad de que un parado que no cumpla con sucompromiso de actividad sea sancionado. Así,en Finlandia –un país paradigmático en este

sentido–, según la OCDE (2013), en 2007 el 5%de los parados fueron sancionados por rechazarun empleo adecuado y el 17% por rechazar oabandonar un programa de políticas activas deempleo. La sanción típica equivalía a la pérdidade la prestación durante dos meses. En Nor-uega, entre 2003 y 2007 la fracción de desem-pleados que recibieron algún tipo de sanción seelevó desde un 16% a un 20%. En Suiza, la cifraes aún mayor, con un 25% de desempleadossancionados en 2008, con una suspensión pro-medio de dos semanas y media. Y en Irlanda,desde 2011, las prestaciones por desempleopueden recortarse en un 25% si el perceptor re-chaza involucrarse en actividades de búsquedade empleo o en programas de activación.

En España en estos momentos no seríanesperables niveles similares a los indicados,ya que, como se ha señalado, el número dedemandantes de programas de políticas acti-vas de empleo y formación supera amplia-mente la oferta, por lo que de facto se con-vierte en una tarea sencilla lograr cubrir lasplazas ofertadas con participantes motivados.Aun así, sorprende el reducido número de san-ciones por estas causas, que es marginal entérminos de comparaciones internacionales.

Finalmente, y en lo referido a la colaboraciónpúblico-privada en materia de intermediación la-boral, la experiencia internacional recienteapunta en la dirección de modelos de “pago poréxito” en la inserción laboral de determinadosgrupos de desempleados seleccionados por losservicios públicos y derivados a los proveedo-res privados. Ejemplos bien conocidos son losde Australia y Reino Unido. En Australia se im-plantó en 2009 el Job Services Australia (JSA),que ha centrado su campo de actuación espe-cialmente entre los grupos de desempleadosde más difícil inserción, con una gran diferen-ciación en la estructura de pagos en función del


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grado de dificultad para lograr una inserciónefectiva. Según los análisis realizados por laOCDE, se pone de manifiesto que se trata deuna experiencia muy efectiva y con éxito en laactivación de los desempleados.

El Reino Unido cuenta, desde 2011, con elprograma más refinado de colaboración pú-blico-privada en materia de intermediación, elWork Programme, a través del cual los para-dos de larga duración del Reino Unido se de-rivan desde los servicios públicos de empleoa unas agencias privadas, cuya misión es rea-lizar las actuaciones que sean necesarias –elservicio público no entra a valorarlas– paraque las personas derivadas encuentren unempleo y lo mantengan. Los pagos a los pro-veedores privados en los casos de éxito, im-portantes en cuantía y determinados comouna fracción de lo que se ahorra el sistemapúblico en las prestaciones de la persona in-sertada, se empiezan a recibir cuando el tra-bajador lleva seis meses de inserción efectivaen el mercado de trabajo.

En España se ha avanzado en los últimosdos años en esta materia, ya que se hapuesto muy recientemente en marcha unnuevo sistema de colaboración público-pri-vada, a través de un Acuerdo Marco nacional,al que se han adherido catorce comunidadesautónomas, pero que aún no ha iniciado suandadura real, por lo que es a todas luces pre-maturo realizar una valoración del mismo.

Conclusiones

El recorrido realizado a lo largo de este capí-tulo nos ha servido para llegar a una serie deconclusiones fundamentales.

La primera de ellas, es que se hace nece-saria una reforma sistema de prestaciones

por desempleo, un aspecto en el que el Go-bierno, a través de la reforma laboral de 2012,decidió no introducir modificaciones. El princi-pio inspirador de dicha reforma debe ser el dereforzar la condicionalidad y las exigenciaspara percibir la prestación. En general, tene-mos un sistema generoso, pero muy laxo encuanto a las obligaciones impuestas a losdesempleados.

Al mismo tiempo, no se debe perder devista su papel deseable de seguro ante lacontingencia del paro, lo que obligaría a re-pensar de manera global toda la estructurade cuantías, plazos y condicionalidades. Unapropuesta –podría haber muchas otras per-fectamente defendibles lógicamente– podríaser incrementar las cuantías en los primerostres meses y reducir el plazo global, al tiempoque se categorizan y cuantifican las obliga-ciones periódicas impuestas a los desemple-ados en cuanto a justificación de búsquedade empleo.

En el contexto de reforzar los incentivos ylas obligaciones a los desempleados para labúsqueda de empleo, no encajan muy bienciertos programas europeos, que en el futuroinmediato veremos en España, como el de laGarantía Juvenil, en el que se asume explíci-tamente que la obligación de solucionar el pro-blema de los jóvenes que no estudian ni tra-bajan corresponde a las Administraciones, yno al individuo.

También es claro que nuestros servicios deempleo en España pueden aprovechar la va-liosa experiencia internacional para adoptarcambios que mejoren su funcionamiento. En elconjunto de países de nuestro entorno, comose ha podido ver, se tiene muy claro que la obli-gación del desempleado es buscar empleo, yque el cobro de prestaciones tiene que estar to-


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talmente subordinado a la justificación efectivadel esfuerzo realizado. En España, sobre elpapel, tenemos una normativa que podría estaralineada en algunos de estos aspectos.

Sin embargo, hay indudables mejoras queintroducir, como ampliar el concepto de “em-pleo adecuado” o cuantificar las acciones debúsqueda de empleo que es necesario justifi-car para mantener la prestación. Pero, ade-más, luego se es laxo en la aplicación del me-canismo sancionador, lo que lleva a una si-tuación ridícula, como que en un país con másde 4,5 millones de parados inscritos en lasoficinas públicas de empleo el único requisitoque de facto se les exige a los parados es quecada tres meses renueven su demanda. Untrámite administrativo que no demuestra nin-

gún esfuerzo del desempleado por salir delparo.

Por último, la experiencia internacional tam-bién ha aportado valiosas iniciativas de cola-boración público-privada en el ámbito de losservicios ofrecidos desde oficinas de empleo.En España, la iniciativa puesta en marcha re-cientemente con carácter nacional ha sido va-lorada con mucha cautela por los principalesactores en el ámbito de la intermediación la-boral a nivel mundial, que la consideran “fuerade mercado” respecto a sus parámetros bá-sicos. Sin embargo, dado que todavía apenasha dado sus primeros pasos, es pronto parahacer una valoración, aunque se entiende queen el futuro España tendrá que optar de ma-nera más decidida por este nuevo camino.

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Introducción

En el mercado de trabajo existen diferentestipos de compañías dedicadas a la intermedia-ción laboral y, en las últimas décadas, la evo-lución del mercado laboral en España y en lospaíses de nuestro entorno ha ido cambiando laconfiguración de esta intermediación.

En términos generales, podemos afirmarque existe un cierto desconocimiento en nues-tro país por la labor que estas compañías rea-lizan como dinamizadoras del mercado de tra-bajo. Para conocer la función que estas com-pañías realizan es preciso distinguir, en primerlugar, las distintas clases de compañías queexisten dedicadas a la intermediación laboraly, en segundo lugar, definir sus característicasy objetivos. La Organización Internacional delTrabajo (OIT) distingue las siguientes definicio-nes y agentes implicados en este sector:

• Empleo por medio de agencias de trabajotemporal: empleo en el que el trabajadores contratado por la agencia de trabajotemporal y, después, cedido para realizarsu trabajo en la empresa usuaria (aquellademandante de los servicios de las em-presas privadas de colocación) bajo la su-pervisión de ésta. No existe relación de tra-bajo entre el trabajador de la agencia detrabajo temporal y la empresa usuaria, sibien cabe la posibilidad de que ésta con-traiga obligaciones jurídicas respecto deese trabajador, especialmente en términosde salud y seguridad. El contrato de trabajopuede ser de duración limitada o indeter-minada, sin garantía de continuidad. Estetipo de empleo suele denominarse “trabajotemporal”, “trabajo temporario” o “trabajopor medio de agencia”. La empresa usua-ria abona honorarios a la agencia, que a suvez retribuye al trabajador (incluso antes de

La búsqueda de empleo (II).La iniciativa privada como dinamizadora de la activación de los desempleados

Annemarie MuntzPresidenta de CIETT (International Confederation of Private Employment Agencies)

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que la empresa usuaria haya pagado a laagencia). Una de las características princi-pales del trabajo por medio de agencia detrabajo temporal es la flexibilidad quebrinda tanto a los trabajadores como a losempleadores.

• Agencia de empleo privada: persona física ojurídica, independiente de las autoridadespúblicas, que presta en relación con el mer-cado de trabajo uno o más de los serviciossiguientes: a) servicios para vincular laoferta con la demanda de empleo; b) servi-cios consistentes en contratar a trabajado-res con el fin de ponerlos a disposición deterceros (lo que anteriormente hemos deno-minado empresa usuaria), y c) otros servi-cios relacionados con la búsqueda de em-pleo, como información, sin pretensión devincular ofertas y demandas específicas. Lasagencias no pueden cobrar honorarios a lostrabajadores por buscarles empleo.

• Agencia de empleo pública: agencia queentrevista a las personas que buscan em-pleo y que trata de relacionar sus cualifi-caciones y competencias con los requisitosexpresados por los empleadores para pro-veer determinados puestos de trabajo va-cantes. En España, esta institución es elServicio Público de Empleo Estatal (SEPE).

• Agencia de empleo temporal y eventual:agencia que proporciona trabajadores tem-porales a las empresas usuarias para suplirlas ausencias de sus empleados, subsanarla escasez de personal cualificado y paliarlas variaciones estacionales de la carga detrabajo. Si bien los trabajadores son contra-tados y retribuidos por la agencia, son sub-contratados a un cliente para el que han detrabajar ya sea por un importe fijado con an-telación, o bien por una tarifa convenida por

hora. En lugar de emplear personal perma-nente, algunas empresas optan por utilizartrabajadores temporales durante dilatadosperiodos de tiempo.

• Trabajadores cedidos por medio de agenciasde trabajo temporal: trabajadores titularesya sea de un contrato de servicio o de uncontrato de trabajo con la agencia que lesprocura el empleo. Pueden recurrir a los ser-vicios de ésta con el fin de probar diferentestipos de trabajo, a modo de trampolín paraestrenarse en el empleo que desean, paraingresar o reingresar en el mercado de tra-bajo, para trabajar con mayor flexibilidad deacuerdo con su situación o, en general, paracambiar de empleo con facilidad y con pla-zos de preaviso breves.

En los últimos treinta años, el sector de lasagencias de empleo privadas a nivel global seha convertido en intermediario en el mercadode trabajo a gran escala, una tendencia quese ha ido consolidando con el paso deltiempo. En este tiempo las agencias privadasde empleo han adquirido la condición de agen-tes de flexibilidad, tanto en el plano microe-conómico (donde atienden las necesidadesespeciales de individuos y empresas) como enel macroeconómico (donde gestionan la in-certidumbre y el riesgo en todo el mercado detrabajo).

Estas agencias satisfacen, por un lado, lasnecesidades que en términos de flexibilidadlaboral experimentan las empresas usuariasy, por otro, las de empleo temporal de los tra-bajadores. Al consistir su actividad principalen vincular la oferta con la demanda, el sectorde las agencias de empleo privadas realiza untipo muy particular de actividad comercial deservicios “basado en las personas”. Al sumi-nistrar trabajadores a un gran número de sec-


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tores de la economía, si no a todos ellos, elsector tiene estrechos vínculos con numero-sas industrias y ocupaciones, que van desdela industria ligera hasta la ingeniería, desde lacontabilidad hasta la venta al por menor, ydesde el trabajo de oficina hasta las tareas dealmacenamiento.

Su principal razón de ser es establecer unarelación de trabajo mediada, puesto que enlas épocas de bonanza económica las agen-cias ponen en relación a las empresas usua-rias con los trabajadores, y en las fases de re-

cesión económica ofrecen modalidades dedesvinculación y procesos de outplacement.

A través de las agencias de empleo priva-das se establece una relación profesionaltriangular junto con el trabajador y la empresausuaria, actuando las primeras como agenteintermediario. Los cambios en la situación deuno de ellos pueden tener repercusiones paracualquiera de los otros dos, o incluso paraambos. Las relaciones entre los tres agentesobedecen a la índole del marco reglamentarionacional que les es aplicable.

GRÁFICO 1.Relación triangular entre la agencia, el trabajador y la empresa usuaria

Empleado:Trabajador cedidopor medio de una

agencia

Empleador:Agencia de

empleo privada

Cliente:Empresa usuaria a

la que está asignadoel trabajador

Contrato de empleo

Supervisiónde trabajo

Contratomercantil

Fuente: Adaptado a partir de un gráfico de la CIETT


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Durante los periodos de menor actividad dela economía mundial, la importancia de estarelación de trabajo triangular disminuye, comoha sido el caso desde mediados de 2008, ytiene consecuencias diferenciadas en cadauna de las partes interesadas.

Por ello, la actual crisis financiera y econó-mica, y la posterior caída de la producción eco-nómica nacional en todo el mundo han gene-rado una contracción mundial del sector de lasagencias de empleo privadas. Los trabajadorestemporales cedidos por medio de agencias fue-ron los primeros en verse obligados a dejar lasempresas usuarias; los analistas predicen, sinembargo, que esos mismos trabajadores seránlos primeros en ser reincorporados cuando laeconomía comience a recuperarse. Si bienesos trabajadores pueden seguir empleadospor las agencias de empleo privadas por unbreve periodo, sus derechos y obligaciones con-tractuales pueden extinguirse rápidamente.

Después de estas consideraciones genera-les conviene hacer un breve repaso de la evo-lución histórica de las ETTs en nuestro país.

Evolución histórica de las ETTs en España

Primera etapa: prohibición de las ETTs y apertura al sectorprivado de la intermediación

Hasta la década de los 90, la legislación es-pañola prohibió la actividad que desarrollanlas ETTs a través del Estatuto de los Trabaja-dores y la Ley de Infracciones y Sanciones enel Orden Social. Esta prohibición estuvo in-fluenciada por factores ideológicos contra losque estas agencias han tenido que luchar pos-teriormente; factores tales como la precarie-dad laboral, el desempleo, la temporalidad ola economía sumergida, entre otros.

Otro factor influyente en la prohibición delas ETTs fue la posición dominante ejercidapor el monopolio estatal de la intermediaciónlaboral a través del Instituto Nacional de Em-pleo (INEM). No obstante, en este periodo yaempiezan a surgir argumentos en contra delmonopolio estatal, ya que el INEM funcionabano tanto como organismo facilitador del em-pleo, sino más bien como un instrumento deregistro de desempleados y de gestión de lasprestaciones de desempleo. No cumplía, portanto, con el papel de intermediación que debíajugar. Además, dicho organismo se caracteri-zaba por su rigidez, alejándose de la flexibilidadque el mundo empresarial demandaba ya enesa época. Todo ello originó la necesaria aper-tura de las agencias de colocación privadas y,consecuentemente, la desaparición del mono-polio estatal.

En los años 90 empezó a barajarse la posi-bilidad tanto de la contratación temporal comode la cesión de los trabajadores, junto con unaidea empresarial consistente en la gestión dela intermediación laboral. Una fórmula que bus-caba la adecuación entre los candidatos y lospuestos de trabajo ofertados, consiguiendouna gestión más eficaz y eficiente.

Sin embargo, la falta de una regulación es-pecífica sobre la intermediación laboral generóinseguridad jurídica tanto para las ETTs comopara sus clientes. Dicha situación se mantuvoasí hasta la nueva redacción del artículo 43.1del Estatuto de los Trabajadores, con origenen el “Real Decreto-Ley 18/1993, de 3 de di-ciembre, de Medidas Urgentes de Fomento dela Ocupación”, siendo la primera vez que enla legislación española se admite la existen-cia de las ETTs. A partir de ese momento sepermitirá la contratación de trabajadores paracederlos temporalmente a otra empresa a tra-vés de ETTs debidamente autorizadas.


127

El reconocimiento de la existencia de lasETTs supuso de facto la autorización de la in-termediación laboral, admitiendo el caráctertriangular “ETTs-trabajador-empresa usuaria”como un instrumento válido en el mercado la-boral. En la exposición de Motivos del Real De-creto-Ley 18/1993 se subraya que las ETTsson una figura que, con las debidas garantíasy controles, harán más transparente y opera-tivo el mercado de trabajo.

Segunda etapa: Reconocimiento legal de las ETTs y de lacesión legal de trabajadores

En su origen, los objetivos de las ETTs se en-contraban lejos de lo que puede entendersepor agencia de colocación. Su principal metano era lograr una mayor adaptabilidad entreofertas y demandas de empleo a través demecanismos de selección, orientación, forma-ción y colocación. La principal misión de lasETTs consistía principalmente en la celebra-ción de contratos de carácter mercantil de ce-sión de trabajadores a empresas usuarias, lascuales las utilizaban principalmente por la di-ferencia entre los costes de la contratación di-recta por parte de las empresas y los costespor la contratación a través de ETTs1.

Asimismo, debemos señalar que en la ex-posición de motivos de la “Ley 10/1994, de19 de mayo, sobre Medidas Urgentes para Fo-mentar la Ocupación”, se admitía que los Ser-vicios Públicos de Empleo estatales no eransuficientemente operativos para los requeri-mientos del mercado de trabajo y no podíanabarcar la totalidad de las cada vez más com-

plejas y diversificadas ofertas de empleo,cuya respuesta adecuada requería una granespecialización, tiempo y recursos. Por ello,podemos decir que las tendencias socioeco-nómicas y de flexibilidad generaron la elimi-nación del monopolio del INEM en lo que serefiere a la intermediación, apareciendo lasETTs y las agencias privadas de colocaciónsin ánimo de lucro.

Una vez aprobada la Ley 14/1994, las ETTsempiezan a jugar el papel de intermediarias enel mercado de trabajo, con información sobrepotenciales trabajadores que han superadopreviamente un proceso de selección adecuadoa cada puesto de trabajo. De esta forma, pue-den ofrecer trabajadores más preparados yadecuados a las necesidades puntuales de-mandadas por las empresas. El beneficio queobtiene una empresa usuaria es una mejora enla eficiencia y en la búsqueda del mejor candi-dato al contratar con una ETT, dada su espe-cialización en la selección y seguimiento deunos candidatos que pueden desarrollar lasmismas actividades sin el coste que supone re-alizar un proceso de selección.

Entre la ETT y la empresa usuaria se for-maliza un contrato de carácter mercantil, “con-trato de puesta a disposición”. Y entre la ETTy el trabajador se formaliza un contrato de tra-bajo (relación laboral). El contrato de puesta adisposición tiene por objeto la cesión tempo-ral de mano de obra, obteniendo la ETT de laempresa usuaria la compensación económicapactada por el servicio realizado, y la empresausuaria la disponibilidad de personal cualifi-cado2 con carácter inmediato.

1 Los salarios que se pagaban a los trabajadores contratados a través de ETTs para su puesta a disposición en empresas usua-rias eran menores que los que tenía que pagar la empresa usuaria si los contrataba directamente.

2 Aunque el término “cualificado” suele estar asociado a elevados niveles de formación, en realidad alude a todo aquel nivel deformación apto para el desenvolvimiento de un determinado trabajo. En algunos casos la formación requerida no es elevada.


128

Encontramos distintos supuestos de con-tratación para satisfacer las necesidades tem-porales de las empresas (artículo 6, Ley14/1994):

a) Realización de obra o servicio determinado,duración incierta.

b) Atender las exigencias circunstanciales delmercado.

c) Sustituir a trabajadores de la empresacon derecho a reserva de puesta de tra-bajo.

d) Cubrir de forma temporal un puesto de tra-bajo permanente mientras dura el procesode selección o reclutamiento.

e) Contratos formativos y en prácticas (introdu-cido por el RD-L 20/2012, de 13 de julio, demedidas para garantizar la estabilidad pre-supuestaria y de fomento de la competitivi-dad).

No obstante, encontramos ciertas prohibi-ciones en relación a la celebración de contra-tos de puesta a disposición en el artículo 8 dela Ley 14/1994:

a) Sustituir trabajadores en huelga.b) Trabajos de especial peligrosidad para laseguridad o salud (RD 216/99).

c) Cuando en los doce meses inmediata-mente anteriores la empresa usuaria hayaamortizado por despido improcedente y/odespido por causas objetivas, los puestosde trabajo a cubrir.

d) Ceder trabajadores a otras ETTs.

Además, la “Ley 29/1999, de 16 de julio,de Modificación de la Ley 14/1994, de 1 dejunio, por la que se regulan las Empresas deTrabajo Temporal”, que modificó en parte la ley14/1994, introdujo dos modificaciones im-portantes respecto del contrato de puesta adisposición:

I. La duración de la contratación se regirá porel artículo 15 del Estatuto de los Trabaja-dores, desapareciendo la limitación má-xima que existía en el punto b) del artículo6 de la Ley 14/1994.

II. Como consecuencia de lo anterior, la dura-ción de la contratación del trabajador depuesta a disposición pasa a poder ser lamisma que la que aplicaba la empresausuaria a sus propios trabajadores.

Los empresarios acudían a las ETTs con lapretensión de exteriorizar la mano de obrapara poder adaptar la plantilla a las exigenciaseconómicas y productivas en cada momento.

Con el paso de los años, las ETTs han ido re-alizando actividades de formación, selección yprevención de riesgos laborales de sus trabaja-dores. De hecho a partir del segundo ConvenioColectivo Estatal de ETTs, se establece que, a laya existente obligación de destinar el 1% de lamasa salarial a la formación de los trabajadorespuestos a disposición de las ETTs, se incre-mente en un 0,25% dicha obligación de inver-sión en formación, aumentando el importe des-tinado a formación de los trabajadores puestosa disposición hasta el 1,25% de la masa sala-rial. A su vez, la seguridad y salud para los tra-bajadores cedidos por las ETTs se sustenta encuatro pilares: igualdad de trato, formación pre-ventiva, información sobre los riesgos, y vigilan-cia sobre la salud.

En cuanto al salario, la ETT es quien abona elsalario y las cotizaciones a la Seguridad Social ymantiene el poder sancionador y disciplinariosobre el trabajador. Además, la Directiva2008/104/CE establece y define una serie dederechos que forman el principio de igualdad detrato entre un trabajador cedido por una ETT yuno contratado directamente por la empresausuaria, como veremos en el apartado siguiente.


129

Tercera etapa: consolidación de las ETTs en España y expansión del sector

Esta etapa coincide con la implantación de lasgrandes multinacionales en España y el esta-blecimiento de buenas prácticas profesiona-les (códigos éticos) en la inmensa mayoría delmercado. A modo de resumen, podemos citarvarios factores reconocibles de esta etapa:

• Incorporación al derecho español del “princi-pio de equal treatment”, de los trabajadorescontratados a través de ETTs en relación alos trabajadores contratados directamentepor la empresa usuaria. Esto es, quedan ase-gurados la igualdad de salario, la posibilidadde acceso a un puesto de trabajo en la em-presa usuaria en el supuesto de que existanvacantes en la misma, así como la utilizaciónde las instalaciones colectivas y los mediosde transporte de la empresa usuaria.

• Reconocimiento y consolidación de los dere-chos sindicales de los trabajadores cedidos.

• Aparición de una legislación supranacionaldeterminante3, lo cual es absolutamenteesencial para la legislación española:

– Expresa la importancia que representala flexibilidad para el funcionamiento delos mercados de trabajo.

– Reconoce el papel que las agencias deempleo privadas pueden desempeñaren el buen funcionamiento del mercadode trabajo.

– Subraya la necesidad de proteger a lostrabajadores contra los abusos.

– Reconoce la necesidad de garantizar lalibertad sindical y de promover la nego-ciación colectiva y el diálogo socialcomo elementos necesarios para el fun-cionamiento de un buen sistema de re-laciones laborales.

– Promueve la organización patronal delsector.

Por último, desde el año 2009, las refor-mas laborales acometidas se han caracteri-zado por un reconocimiento explícito del papeldeterminante de las ETTs, tanto en la gestióneficiente de la temporalidad en las empresascomo en su efecto positivo sobre la emplea-bilidad de los trabajadores y la intermediaciónlaboral en general.

Las sucesivas reformas han ido ampliandolos servicios que pueden ofertar las ETTs, porejemplo en lo referido a actividades de selec-ción o outplacement, reduciendo algunas de lasrestricciones que sufrían4. También ampliandolos modelos contractuales dentro del ámbito la-boral que pueden ser utilizados por las ETTs enla puesta a disposición de trabajadores, comolos contratos formativos y en prácticas. Otra ca-racterística importante de esta última etapa esla apertura a la colaboración público-privadadentro del mercado de trabajo, que se formalizaa través de acuerdos de colaboración con losservicios públicos de empleo.

No obstante, quedan ámbitos que afectana las ETTs en los que es preciso seguir ac-tuando, como los siguientes:

• Las restricciones regulatorias de las ETTsno han desaparecido por completo y, por

3 Véase el Convenio 181 OIT y la Directiva 2008/104/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de noviembre de 2008 re-lativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal.

4 Un ejemplo de ello es la posibilidad de utilización de los servicios que prestan las ETTs por parte del sector público.


130

tanto, todavía el mercado laboral no está li-beralizado en su totalidad para las ETTs.

• La insuficiencia del modelo de colaboraciónpúblico-privado.

Los cambios deberían apoyar una liberaliza-ción total del mercado laboral, con libertad paracontratar por medio de cualquier agencia de co-locación privada, en cualquier formato de con-trato legal por parte de las empresas usuarias.Esto supondría importantes avances en los mo-delos de flexiseguridad instaurados ya en el restode Europa y que aportan mayor empleabilidad alos trabajadores y adaptabilidad a las empresas.

Impacto de la reforma laboral 2012

En esta línea, la reforma laboral llevada a cabopor el actual Gobierno ha introducido cambiossignificativos respecto al papel que las ETTs po-drían llegar a desempeñar en el mercado laboralespañol, con el adecuado desarrollo normativo.Una reforma que faculta a las ETTs para que ac-túen como agencias de colocación colaborandocon los Servicios Públicos de Empleo. Esta co-laboración debería desprender sinergias quepermitan elevar el porcentaje de colocaciones.

Las medidas contenidas en la Ley 3/2012,de 6 de julio, de Medidas Urgentes para la Re-forma del Mercado Laboral, se pueden agruparen los cuatro siguientes tipos de reformas:

1) de los mecanismos de flexibilidad interna yde negociación colectiva;

2) de la flexibilidad externa;3) de las políticas activas de empleo;4) reformas complementarias de tipo coyun-tural, y destinadas a colectivos específicos.

Respecto a la citada ley cabe destacar lossiguientes puntos:

• Dichas modificaciones, orientadas a mejo-rar la eficiencia del mercado laboral espa-ñol, abren la posibilidad de potenciar, conel adecuado desarrollo normativo, el papela desempeñar por las agencias de trabajotemporal, que podrían ejercer mayores fun-ciones en varios de los aspectos conteni-dos en las reformas anteriores.

• Dentro de la reforma de los mecanismosde flexibilidad interna y de negociación co-lectiva dirigidos a adaptar las estructurasproductivas de las empresas a las necesi-dades del mercado, las ETTs podrían con-tribuir al suministro de personal adecuadoen un tiempo mínimo; ello significará unamayor capacidad de respuesta empresarialy una adaptación más rápida a las varia-ciones de la demanda.

• Con respecto a la reforma de las políticasactivas de empleo, entre cuyos objetivosestán la promoción de la formación conti-nua de los trabajadores e incrementar laeficiencia en la utilización de los recursospúblicos, se introduce la competenciaentre prestadores de formación, serviciostradicionalmente prestados por confede-raciones empresariales y sindicatos, asícomo fórmulas de colaboración público-privada.

• La reforma faculta a las ETTs para que ac-túen como agencias de colocación colabo-rando con los Servicios Públicos de Em-pleo. Se pretende que de dicha colabora-ción se desprendan sinergias que puedanelevar el porcentaje de colocaciones a tra-vés de estos servicios con la consiguientereducción del periodo medio de paro y delcorrespondiente gasto por prestaciones dedesempleo, lo que contribuirá a la mejorade las cuentas públicas.


131

• Con respecto al cuarto grupo de reformas,la modificación en la contratación a tiempoparcial introducida favorece su desarrollo ypodría favorecer, con el desarrollo de unmarco normativo adecuado, un progresivoaumento de la actuación de las ETTs.

La nueva regulación dota al sistema demayor flexibilidad y facilita la reorganización yasignación más eficiente de los recursos delas empresas, permitiendo su convergencia eneste aspecto con la de sus competidores in-ternacionales, y contribuyendo a la mejora desu competitividad.

El resultado de esta mayor flexibilidad or-ganizativa debería ser un aumento de lospuestos de trabajo fijos a medio y largoplazo, dado que las empresas tendránmenos incentivos para mantener trabajado-res con contratos temporales como meca-nismo de ajuste de sus plantillas. Este es-cenario es el que muestran los resultadosde la modelización posterior realizada a par-tir de datos reales.

Una función complementaria de las ETTses su papel en la detección de necesidadesde formación, con el fin de determinar qué ac-ciones formativas son necesarias impartir alos trabajadores para incrementar su emplea-bilidad. Al amparo de la última reforma, segúnla Ley 3/2012 las ETTs están autorizadaspara actuar como Agencias de Colocación, confunciones distintas de las de las Agencias Pri-vadas de Empleo. No obstante, aunque entrelas actividades de las ETTs se incluye la de-tección de necesidades formativas y su im-partición directa o a través de proveedores, noestán autorizadas a comercializar dicho servi-cio con ánimo de lucro, aspecto en que se dis-tinguen de las agencias privadas de empleoeuropeas.

Conclusiones

Una mayor penetración de las ETTs en el mer-cado de trabajo español contribuiría a reducirel desempleo, y en su conjunto, a la mejora dela eficiencia del mercado de trabajo.

La evolución de la economía española enlos últimos años, como consecuencia de la cri-sis económica, ha provocado un incrementode las cifras del paro hasta niveles históricos.Este incremento del paro ha revelado la fuerteexposición del mercado de trabajo español alos ciclos económicos, circunstancia que nose produce tan acusadamente en las grandespotencias económicas a nivel europeo. Dehecho, otros países como Alemania, ReinoUnido o Francia, han sufrido durante la últimadécada recesiones que no han tenido su re-flejo en un empeoramiento tan severo de lascifras del paro. Las razones de este compor-tamiento tan diferenciado de nuestro mercadolaboral con respecto a nuestros socios euro-peos son diversas. En el mercado laboral, unade estas diferencias destaca entre todas: laflexibilidad.

Comparativa del comportamiento del mercado laboral español respecto al contexto internacional

Los mercados laborales están experimen-tando profundos cambios a nivel global. Loscambios en los modelos productivos debidos,entre otros factores, al avance de la tecnolo-gía y de la sociedad de la información motivanun replanteamiento del modelo de colocaciónactual en su conjunto.

Hoy en día, el mercado de trabajo en Es-paña se caracteriza por el continuado au-mento de los puestos ejecutivos en el mundo


132

empresarial, así como el incremento en el nú-mero de puestos de trabajo que requierencada vez una mayor cualificación en distintosámbitos laborales. Esta realidad convive conel hecho de que en nuestro país hay diversoscolectivos que necesitan un apoyo en materiade inserción al mercado laboral.

La intermediación laboral no puede llevarsea cabo única y exclusivamente a través de unServicio Público de Empleo. El sistema públiconecesita el apoyo de agentes del sector pri-vado que diversifiquen sus funciones para cu-brir las necesidades de todo tipo de deman-dantes de empleo. Al mismo tiempo, la apli-cación de las nuevas tecnologías debería jugarun papel cada vez más destacado en la laborde intermediación.

El crecimiento de la industria de las agenciasde empleo privadas en los últimos años ha sidoimpulsado por varios factores determinantes:

• La rápida expansión de la industria desdemediados de la década de los 90 y la apa-rición de un grupo de agencias multinacio-nales que encabezan el proceso de globa-lización del sector.

• El fuerte crecimiento del número de trabaja-dores cedidos por agencias en muchas eco-nomías, tanto en términos numéricos comode tasa de penetración, con algunas varia-ciones importantes de mercado a mercado.

• Características nacionales de los sectoresy ocupaciones donde se recurre a la colo-cación de trabajadores por agencias, aun-que los datos muestran un aumento gene-ral de las cotas de empleo fuera de lasáreas tradicionales de la manufactura y eltrabajo de oficina, sobre todo en los secto-res de los servicios privados.

La desreglamentación del mercado de tra-bajo, las fusiones y adquisiciones, la externa-lización de actividades empresariales, los mo-vimientos de deslocalización, la demanda detalento y tecnología de la información, y el usocreciente de prácticas laborales flexibles porparte de las empresas usuarias han propi-ciado el crecimiento del sector de las agen-cias de empleo privadas a escala mundial.También han impulsado este crecimiento loscambios de actitud respecto del trabajo y eldeseo de lograr un equilibrio más flexibleentre el trabajo y la vida privada. Las grandesagencias se benefician de importantes eco-nomías de escala en la comercialización, lasadquisiciones, la contratación y las activida-des de apoyo. Muchas agencias más peque-ñas se especializan por su parte en la contra-tación en sectores específicos, mientras otrasofrecen por ejemplo servicios de capacitaciónde personal para los clientes.

La tasa de penetración de las ETTs y su implicación en el mercado de trabajo

Las empresas de trabajo temporal tienen unainfluencia creciente en la estructura del mer-cado del trabajo en el contexto internacional.En países como Australia, Estados Unidos,Nueva Zelanda o Canadá, por citar algunosejemplos, las ETTs y, en general, las empre-sas privadas de intermediación laboral, se hanconvertido en un operador ágil y eficiente, ofre-ciendo asistencia y apoyo al trabajador en sustransiciones en función de sus necesidades yexpectativas a lo largo de toda su trayectorialaboral. Al mismo tiempo, la colaboración pú-blico-privada en la gestión de los servicios pú-blicos de empleo está otorgando una soluciónglobal a las necesidades de capital humanoen un entorno cambiante y plural, en el quelas personas, la eficacia y el talento son, sinlugar a duda, una ventaja competitiva.


133

El trabajo temporal ocupado por medio delas agencias de colocación privadas suponeuna tasa media del 1,6%5 en la Unión Europea(en España es de un 0,5%) del número totalde empleos. Este porcentaje europeo se tra-duce en alrededor de 3 millones de jornadasequivalentes a tiempo completo.

Gran parte de los países europeos experi-mentaron un fuerte aumento en la implanta-ción de las ETTs a mediados de los años 90debido al crecimiento económico y a cambiosen sus sistemas jurídicos. Reino Unido (3,8%),

Holanda (2,7%), Francia (2%) y Alemania(2,2%) se han convertido en los mayores usua-rios de estas empresas.

Por otro lado, la presencia de agencias pri-vadas de colocación es mucho menor en losnuevos Estados miembros a partir de las últi-mas ampliaciones de la UE6, pudiendo encon-trar en la reciente legalización de esta formade empleo el motivo central de la divergencia.Podemos sacar la conclusión de que la ex-pansión de las ETTs se inició en los países eu-ropeos con economías más fuertes.

5 Porcentaje de empleos pertenecientes a las ETTs respecto al número de empleos total.6 Desde el año 2004 se han incorporado a la Unión Europea los siguientes países: República Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslove-nia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Rumanía, Bulgaria y Croacia.

GRÁFICO 2.Ratio de penetración de las agencias de empleo en Europa

Fuente: CIETT, 2013.

IRLANDAR. UNIDO

P. BAJOS

DINAMARCA

ALEMANIA

BÉLGICA

LUXEMBURGOAUSTRIA

FRANCIASUIZA

ESPAÑAPORTUGALITALIA

GRECIATURQUÍA

MACEDONIABULGARIA

RUMANÍAHUNGRÍACROACIA

ESLOVENIA

R. CHECA ESLOVAQUIA

POLONIA

LITUANIA

LETONIA

RUSIA

ESTONIA

200520072009201020112012


134

En el periodo 1998-2009, el número de tra-bajadores cedidos por agencias de empleotemporal prácticamente se duplicó, pasandode unos 4,8 millones a 9,0 millones7.

Durante ese periodo, las cotas de empleotemporal a través de agencias aumentaron envalores absolutos en todos los países enu-merados, excepto en los Estados Unidos. Enporcentajes, el volumen de personal temporalse triplicó en Alemania, Austria y el Japón, au-mentó fuertemente en Italia, Suecia y Suiza,mientras que no sorprende que haya aumen-tado más lentamente en los mercados madu-ros de los Estados Unidos, Francia, PaísesBajos y Reino Unido.

La evidencia empírica constata ademásque la tasa de penetración de las ETTs guardauna elevada correlación con la tasa de paro.Cuanto mayor ha sido la tasa de penetraciónen el mercado laboral de las ETTs, menor hasido la tasa de paro. Y mayores tasas de pe-netración de las ETTs vienen acompañadastambién por mayores tasas de empleo.

Conviene también destacar la correlaciónexistente entre la tasa de penetración de lasETTs y la tasa de temporalidad en el mercadode trabajo. En este sentido, existe una correla-ción negativa entre ambas variables. Ello es re-flejo del papel que las ETTs juegan en el mer-cado laboral, donde constituyen un escalón (o

7 Cifras aportadas por la Confederación Internacional de Agencias de Empleo Privadas (CIETT, por sus siglas en inglés), que inte-gra a las agencias de aquellos países que, en conjunto, representan prácticamente la totalidad del trabajo originado por las agen-cias de empleo privadas.

Fuente: Equipo Económico a partir de datos de Eurostat, Euroclett y ASEMPLEO

GRÁFICO 3.Correlación entre la tasa de penetración de las ETTs y la tasa de paro en Europa (2010)

20

25

15

10

5

0

0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5

ESPAÑA

GRECIA

ITALIA

AUSTRIA LUXEMBURGO PAÍSES BAJOS

ALEMANIA R. UNIDO

FRANCIA

IRLANDAPORTUGAL

Tasa de penetración

Tasa de paro y = 3,1747x + 14,744

r = 0,56


135

un trampolín) para los trabajadores, sobre todoen casos donde el paro es de mayor duración.Para este colectivo, las agencias de colocaciónprivadas favorecen la reinserción de los traba-jadores en el mercado y, aunque en muchoscasos se trate de contratos de corta duración,aumentan sus probabilidades de encontrar unempleo fijo a más largo plazo. En consecuen-cia, los países con una mayor tasa de penetra-ción de las ETTs deberían experimentar meno-res tasas de temporalidad.

Los servicios de empleo privados reducen eldesempleo tanto estructural como de fricción8,ayudando al ajuste de la oferta y la demanda ypaliando el desajuste evidente entre talento ydemanda y entre las distintas áreas geográficasy sectores del mercado de trabajo actual.

Nos encontramos en un mercado de empleodinámico, cada día se destruyen y se creanpuestos de trabajo y ante esta situación sonnecesarias políticas activas de empleo en co-laboración sector público-sector privado. La ca-pacidad de los servicios públicos de empleo decrear puestos de trabajo con antelación a laclásica curva de creación de empleo convierteal sector en un socio importante para la ges-tión de las fluctuaciones existentes. Además, alproporcionar una forma organizada y reguladade empleo flexible, las agencias privadas deempleo contribuyen a eliminar el trabajo ilegaly el no declarado (la economía sumergida).

Comparativa europea

En el último año, las agencias de empleo pri-vadas han servido de soporte a 8 millonesde europeos en su vida laboral de diferentesformas:

• Han proporcionado acceso al mercado la-boral a más de 3 millones de jóvenes me-nores de 25 años.

• Han mejorado la famosa “empleabilidad”de 1 millón de europeos, desarrollando sushabilidades.

• Han creado 2,5 millones más de puestosde trabajo en Europa.

• Han creado vínculos de colaboración conmás de 1,5 millones de compañías en todoel continente.

La Organización Internacional del Trabajo(OIT), la Organización Mundial del Comercio(OMC) y la UE son las principales institucionesa la hora de proveer a las ETTs de un marcolegal sobre el que basar su configuración.

La transformación de los monopolios públi-cos europeos de intermediación laboral y pro-visión de empleos en áreas abiertas a las em-presas privadas y a la colaboración público-pri-vada se inició ya en la primera mitad de losaños 90.

En la propuesta presentada por la Unión Eu-ropea en 2001, relativa a las directrices para laspolíticas de empleo de los Estados miembrospara el año 2002, se plantea por primera vez lanecesidad de una modernización de los serviciospúblicos de empleo a través de la ampliación dela oferta, permitiendo que empresas privadas deintermediación laboral acreditadas puedan cola-borar con las públicas en la provisión y gestión delos programas y actividades de inserción laboral.A partir de estas nuevas directrices, los Estadosmiembros de la Unión se han visto enfrentadosa un nuevo reto. Es decir, la reconversión o sus-titución progresiva de las costosas oficinas na-cionales de empleo por eficientes y menos cos-

8 El desempleo de fricción es aquel que se origina cuando voluntariamente un trabajador deja su empleo en busca de otro.


136

tosas oficinas privadas de colocación, permi-tiendo que empresas privadas de intermediaciónlaboral y de formación acreditadas colaboren conlas públicas en la provisión y gestión, y otorgandoasí mayores oportunidades de elección a losusuarios de estos servicios.

A lo largo de los últimos 15 años, el númerode ETTs en la UE y su peso en el total del mer-cado laboral se ha incrementado de forma con-siderable. Esta realidad es consecuencia, entreotros factores, del cambio en la regulaciónhacia mercados de trabajo menos rígidos, par-ticularmente en Italia, Alemania y los paísesnórdicos. Es de destacar que esta tendenciacomienza a manifestarse también en los paí-ses del Centro y del Este de Europa.

Un estudio comparativo de los distintos Es-tados miembros en términos de regulación,estructura del mercado y tendencias del sec-tor de las ETTs da como resultado un altogrado de heterogeneidad y diversidad en suconjunto. En relación al grado de desarrollo dela regulación del sector, países como Alema-nia, Bélgica, Dinamarca, Francia, Países Bajosy el Reino Unido cuentan con modelos legis-lativos desde hace décadas.

El crecimiento continuado de las ETTs enEuropa se explica tanto por factores asocia-dos a la oferta de empleo como por factoresrelacionados con la demanda.

Por el lado de la oferta, existe evidencia deque, en términos generales en la mayoría depaíses europeos, las ETTs juegan un papel re-levante a la hora de favorecer la reintegraciónde los desempleados en el mercado laboral.Estas agencias facilitan la transición desde laformación a la actividad laboral. Por supuesto,este desarrollo e impacto de las ETTs tienesus propias características en cada país.

Por el lado de la demanda, las ETTs facilitanque las empresas usuarias tengan más facili-dades a la hora de contratar, debido a los me-nores costes de transición. Estas empresasusuarias asumen menores costes y responsa-bilidades tanto en términos de reclutamientocomo en cuanto a gastos de administración.

Respecto al perfil sectorial y ocupacionalde las empresas usuarias, en el caso de Es-paña y el Reino Unido se concentran espe-cialmente en el sector servicios, mientras queen otros países están orientadas de formamás intensiva al sector primario, como sucedepor ejemplo en Francia y Países Bajos.

Basándose en el marco regulatorio aplicadoal sector de las ETTs que operan en los distin-tos Estados miembros, pueden distinguirseprincipalmente cuatro tipos de mercados:

1) Mercados donde impera la libertad de ac-tuación debido a que la regulación apenasinterviene, como es el caso del Reino Unido.

2) Mercados donde tienen un peso destacadolos acuerdos colectivos fruto del diálogosocial, como es el caso por ejemplo de Ale-mania y Dinamarca.

3) Mercados donde el peso de la legislaciónes muy acusado, con una regulación alta-mente intervencionista, como es el caso deBélgica e Italia.

4) Mercados con una regulación que combinalos factores anteriores, como el caso depaíses que pertenecen a la UE de formamás reciente, como el caso de Polonia.

Las tasas de penetración de las ETTs en Eu-ropa ponen de manifiesto que las mayores tasasse dan en los mercados de trabajo más evolu-cionados de los países de Europa Occidental(Reino Unido, Francia, Alemania y el Benelux) ylas menores, por debajo de la media, en los


137

países del Sur y Este de Europa. Según las cifrasaportadas por la CIETT, tres cuartas partes dela fuerza laboral que se estima que aportabanlas ETTs en el año 2009 en la Unión Europeaprocedían del Reino Unido (más de 1 millón deempleados), seguido de Alemania (625.000),Francia (447.000) y Países Bajos (213.000).

Como ya se ha mencionado, entre los paí-ses más avanzados en términos de regulación

y desarrollo del mercado de las ETTs se en-cuentran el Reino Unido y los Países Bajos. Acontinuación se explican algunos factores quecaracterizan a estos dos mercados.

Reino Unido

En el Reino Unido existe un reconocimientolegal de las agencias privadas de empleodesde 1973. En un primer momento, se plan-

TIPO DE MERCADO PAÍSES CARACTERÍSTICAS DEL ENTORNO

CUADRO 1.Seis tipos de entorno donde operan las Agencias Privadas de Empleo

Fuente: CIETT, “Adaptarse al cambio”

•Europa

•No europeos

•Europa Occidental

•Nórdicos

•Asia

•Europa Occidental

•Europa Mediterránea

•Europa

•América Latina

•Asia

•Reino Unido

•EE.UU., Australia, Nueva Zelanda

•Países Bajos•Suiza, Austria, Alemania

•Suecia, Noruega, Dinamarca, Finlandia

•Japón

•Francia, Bélgica, Luxemburgo

•España, Italia, Grecia,Portugal

•Europa del este

•América Latina

•India, China

•Rápido desarrollo de las APE’s con una apreciable caída durante la crisis.

•Ambiente regulatorio abierto, con limitadas restricciones.

•Economías liberales que favorecen la flexibilidad sobre la seguridad.

•Alto grado de penetración de las APE’s en mercados relativamentemaduros.

•Moderadamente reguladas, combinando flexibilidad y seguridad.

•Mercado de trabajo organizado y regulado mediante Negociación Colectiva entre los agentes sociales.

•Históricamente baja penetración de APE’s y lento desarrollo del sector.

•Excepcional sistema económico y social nórdico.

•Por lo general, economías liberales pero que valoran enormemente la seguridad y los retos sociales.

•Penetración dependiendo del desarrollo del sector, situándose por debajo o por encima de la media.

•Altamente regulados, priorizando la seguridad por encima de la flexibilidad.

•Mercados de trabajo históricamente con alto desempleo en compara-ción a los países integrados en el grupo “Basado en el Diálogo Social”.

•Sector naciente con APE’s reconocidas por ley muy recientemente.

•Políticas regulatorias aún en desarrollo.

•Políticas económicas y dinámicas de mercado aún en evolución.

Impulsado por el mercado

Basado en el diálogo

social

Impulsado por el legislador

Mercados emergentes

1

5

6

2

3

4


138

teó un sistema de licencias que regulaba lossectores de actividad (principalmente, el sec-tor agroalimentario) en los que las agencias pri-vadas de empleo podían desarrollar su activi-dad. Este sistema de licencias fue abolido en1994, pero en 2006 se introdujo un nuevo sis-tema que afecta exclusivamente al suministrode personal en la agricultura, la horticultura y latransformación y embalajes para sectores dealimentos, el pescado y los mariscos, a travésde los denominados “Gangmasters LicensingAct 2004”. Esta legislación es aplicada por laautoridad otorgadora de licencias gangmasters(GLA), con el objetivo de mejorar las condicio-nes de los trabajadores en estos sectores.

Se requiere una licencia GLA si las agenciasextranjeras quieren colocar trabajadores en lasáreas reguladas GLA (o ubicar a los trabajado-res con las agencias que colocan en las áreasreguladas GLA). No es necesario que las agen-cias privadas de empleo se establezcan en elReino Unido para solicitar la licencia de GLA.

Aquellas agencias que suministran perso-nal en ámbitos de actuación relacionados conla atención y el cuidado de las personas (porejemplo, enfermeras y trabajadores de asis-tencia domiciliaria) deberán registrarse antela Care Quality Commission9 en Inglaterra, yante los organismos equivalentes en Gales,Escocia e Irlanda del Norte.

Respecto al panorama contractual, puedenofrecer diferentes tipos de contratos (indefini-dos, con duración determinada y a tiempo par-cial), sin aplicar una longitud máxima a la cesiónde sus trabajadores (caso de cesión de trabaja-dores de carácter indefinido). En cuanto a losservicios que estas agencias pueden ofrecer en-

contramos: reclutamiento permanente, forma-ción, outplacement, subcontrataciones, etc.

Un punto fundamental es la colaboración pú-blica con las agencias privadas de empleo, des-tacando la estrecha cooperación a través de losJobcentre Plus, que son agencias públicas deempleo dirigidas a la labor de intermediación la-boral. Estas agencias públicas están destina-das a apoyar tanto a aquellas personas quebuscan empleo activamente como a aquellasotras que requieren algún tipo de apoyo econó-mico (trabajadores o no) para pagar los gastosesenciales de vivienda y manutención.

Junto a los Jobcentre Plus, existen otras fór-mulas de colaboración público-privada en elReino Unido, como por ejemplo programaspara ayuda a los parados de larga duración, lacolaboración con entidades con y sin ánimode lucro o los programas específicos orienta-dos hacia personas con discapacidad.

Como muestra de la amplia libertad regu-latoria que caracteriza a este sector en elReino Unido, vemos que las ETTs que actúanen este país apenas tienen requerimientosformales asociados a la puesta en marcha desu actividad por parte de las autoridades gu-bernamentales. La actuación de las autorida-des se limita exclusivamente al seguimiento yen su caso, sanción, en algunos casos espe-cíficos de incumplimiento de la normativa.

No obstante, las ETTs tienen una serie denormas que cumplir. Normas de autorregula-ción impuesta por el propio sector, a través decódigos de conducta cuya autoridad reside enlas asociaciones pertenecientes al sector. Laprincipal de estas asociaciones es la denomi-

9 Care Quality Commission, organismo regulador independiente establecido en Inglaterra, encargado de regular, inspeccionar y revisar quetodos los organismos e instituciones dedicados al cuidado de la salud y atención a las personas (hospitales, atención domiciliaria, ser-vicios odontológicos…) en los ámbitos público y privado cumplen con los estándares mínimos de calidad establecidos a nivel nacional.


139

nada “Recruitment and Employment Confede-ration” (REC). Las ETTs se comprometen a fir-mar los códigos de conducta expedidos por laREC y, en caso de incumplimiento, quedan ex-pulsadas, lo cual no impide que puedan se-guir desarrollando su actividad.

Por otra parte, el “Agency Worker Regula-tions 2010” y el “Conduct of Employment Agen-cies and Employment Businesses Regulations2003” establecen los derechos de los trabaja-dores pertenecientes a las ETTs, así como lasobligaciones que deben asumir estas agenciaspara el adecuado funcionamiento del sistema.

De esta forma, las agencias están encarga-das de procesar las vacantes laborales que re-ciben por parte de las empresas usuarias de-mandantes de empleo. Las normas establecenque la agencia debe encargarse de informar alos desempleados acerca de las condicioneslaborales ofertadas (fecha de inicio del con-trato, duración, cargo y responsabilidades, ho-rarios, remuneración, etc.). La empresa usua-ria, por su parte, es responsable de supervisary orientar al trabajador perteneciente a la agen-cia mientras lleva a cabo todo el proceso de so-licitud del puesto de trabajo; y es responsableal mismo tiempo de proveer toda la informaciónrequerida respecto al puesto ofertado.

Países Bajos

En los Países Bajos, la Federación Nacional deTrabajo Temporal tiene establecido un sistemade certificación con criterios de calidad quetienen que ser respetados por las empresasde trabajo temporal, no siendo necesario elestablecimiento de una garantía financiera.

En cuanto a la libertad de contratación, lostipos de contratos que pueden ofrecer estasagencias son los mismos que los de los

demás empleadores, con limitaciones tempo-rales para la cesión de trabajadores en algu-nos convenios colectivos, como por ejemplo laindustria de la limpieza.

El convenio colectivo de trabajo holandéspara la empresa de trabajo temporal esta-blece un sistema de fases con respecto a la li-bertad de contratar. En la fase A los trabaja-dores de agencia son empleados en contratosde trabajo específicos para la agencia de laduración de las asignaciones. Esta fase puededurar hasta un máximo de 78 semanas y tieneun número ilimitado de contratos. En la faseB, los trabajadores son cedidos a las empre-sas usuarias con contratos de duración de-terminada, con un máximo de ocho contratosy una duración máxima de contrato de dosaños. En la fase C, los trabajadores de lasagencias tienen contratos indefinidos. Res-pecto a la gama de servicios que pueden ofre-cer este tipo de empresas encontramos el re-clutamiento permanente, la formación, el out-placement y las subcontrataciones, entreotros. Este sistema de fases se trata de unalimitación al encadenamiento de contratos decarácter temporal (muy laxa, eso sí) y su con-versión a contrato indefinido. En lo respectivoa las gamas de servicio ofrecido tiene libertadpara reclutamiento permanente, formación,outplacement, subcontrataciones y payrolling.

En cuanto a las formas de colaboración pú-blico-privada encontramos colaboraciones orien-tadas al intercambio de información, siendo laETT un contratador más sin ninguna restricción.Igualmente, la colaboración se circunscribe aotros ámbitos, como los acuerdos para reinte-gración de parados, colaborando con organiza-ciones con ánimo y sin ánimo de lucro. Otrosproyectos son los acuerdos para apoyo del em-pleo juvenil con ayuntamientos, las sesiones despeed-dating (consistentes en citas informales


140

con demandantes de empleo, pero que no fun-cionan como procesos de selección), así comootros programas de apoyo a los parados.

El papel de las ETTs en España

Respecto a España, encontramos algunas dife-rencias con los países analizados previamente,destacando principalmente las siguientes:

• La duración máxima de los contratos tem-porales será la misma que la que tuviera laempresa usuaria si contratara directa-mente a los trabajadores.

• Existencia de prohibiciones sectoriales.• Por ley, las ETTs deben invertir el 1% de sumasa salarial en formación, más el 0,25%de acuerdo a lo establecido en el conveniocolectivo estatal de ETTs.

• Menor o nula colaboración público-privada,lo que supone uno de los grandes retos delsector para los próximos años.

En España, los datos muestran la necesidadde impulsar la actividad de las ETTs al consta-tar que estas agencias superan ya al serviciopúblico de empleo en intermediación. En 2008,los servicios públicos de empleo intermediaronen sólo el 7,2% de las colocaciones totales quese produjeron en todo el país, mientras que lasETTs intermediaron en un 13%.

Las diferencias en el comportamiento cíclicodel mercado de trabajo en España respecto deotros países evidencian los problemas que sub-sisten en nuestro país en el funcionamiento delmismo, a pesar de los esfuerzos llevados acabo por los distintos gobiernos con las suce-sivas reformas laborales realizadas desde me-diados de los noventa.

Los estudios realizados señalan a la menorflexibilidad del mercado laboral español comouno de los posibles causantes de este com-portamiento divergente de España con res-pecto a Europa.

Dado que el paro de tipo estructural dismi-nuye cuando los mercados son más flexiblesy tienen, entre otras características, mayor in-termediación entre la oferta y la demanda detrabajo, se produce mayor información entrelas partes implicadas, en ambos casos, ymayor agilidad en las contrataciones. En esteaspecto, una de las diferencias de comporta-miento del mercado de trabajo español es elconstituido por el papel que las empresas detrabajo temporal han jugado en España hastaeste momento.

La tasa de penetración de las ETTs en elmercado de trabajo español apenas ha va-riado en los últimos 16 años. Desde 1996,esta tasa ha oscilado en torno al 0,6%, pro-duciéndose además una fuerte disminucióndesde los máximos de 2007, coincidiendo conel inicio de la crisis.

El impacto derivado de una mayor tasa depenetración de las ETTs en el mercado laboralespañol podría ser muy positivo en términosde reducción de la tasa de paro y de incre-mento de los ratios de ocupación. En el ám-bito europeo ha quedado verificada la exis-tencia de vínculos significativos entre la tasade penetración de las ETTs y las principalesvariables que rigen el mercado laboral: tasade paro, tasa de empleo, tasa de temporali-dad, tasa de actividad y costes laborales.

Según un estudio llevado a cabo en nues-tro país por Asempleo10, basándose en distin-

10 Asociación de Empresas de Trabajo Temporal.


141

tos escenarios y estimaciones, una mayor pe-netración de las ETTs en el mercado laboraltendría un impacto muy positivo en la reduc-ción de la tasa de paro. En concreto, un in-cremento de la tasa de penetración de 0,25puntos porcentuales (desde el 0,5% del totalhasta el 0,75%) podría producir una reducciónde parados superior a los 150.000. Supo-niendo un escenario más favorable, con un in-cremento de la tasa de penetración hasta los1,75 puntos porcentuales (la media europease sitúa en el 1,72%), el número de emplea-dos podría incluso superar los 400.000.

Una segunda variable afectada por la im-plicación de las ETTs en el mercado laboral esel número de ocupados y, con ello, las tasasde actividad y de empleo. Las estimacionesmuestran que un ascenso de la tasa de pe-netración hasta el 0,75% produciría un au-mento en torno a los 584.000 ocupados. Enel caso del mejor de los escenarios, que su-pone aumentar la mediación de las ETTs en elmercado laboral hasta el 1,75%, se alcanza-rían más de 1,9 millones de ocupados adicio-nales11. Consecuentemente, la tasa de activi-dad podría incrementarse en casi 4 puntos

Fuente: Equipo Económico

GRÁFICO 4.Disminución estimada del número de desempleados según tasa de penetración de ETT alcanzada

-150.000

-100.000

-50.000

0,00,75

-200.000

-250.000

-300.000

-350.000

-400.000

-450.000


Núm

ero de desem

pleados

1,00 1,25 1,50 1,75

-156.743

-263.646

-319.587

-365.336

-405.990

11 Esta cifra, como se ha visto anteriormente, supondría un descenso del paro superior a 400.000 personas. La diferencia entreambos procede de un incremento del número de activos.


142

porcentuales, desde el 60% actual hastacerca del 64%.

Por lo que respecta a los efectos sobre latasa de temporalidad, los resultados apuntana un descenso paulatino de la misma. Esteefecto viene a corroborar la teoría, comentadaanteriormente, de que las ETTs son un esca-lón hacia la estabilidad en el empleo de aque-llos trabajadores que tienen mayores dificul-tades para encontrar empleo. En este sentido,la mediación de las ETTs en el mercado se es-tima que produciría un aumento de la proba-bilidad de encontrar empleo estable a medio ylargo plazo. Cabe asimismo afirmar que en pa-íses con una legislación laboral poco restric-tiva se observa que, a medio y largo plazo,estos puestos temporales terminan transfor-mándose en permanentes; por tanto, las ETTs

constituyen una vía de acceso a puestos detrabajo estables.

Una mayor participación de las ETTs en elmercado laboral también tendría un impactomuy positivo en términos de recaudación paralas finanzas públicas. Las estimaciones mues-tran que la recaudación podría incrementarseen más de 3.100 millones de euros a raíz delincremento por IRPF (359 millones), SeguridadSocial (2.259 millones) e IVA (512 millones),a lo que habría que sumar 1.904 millonesmás por ahorro en prestaciones por desem-pleo, resultando en un aumento del saldo pre-supuestario total superior a los 5.000 millo-nes de euros. Si a ello añadimos el impactorecaudatorio por reducción de la economía su-mergida, con unos ingresos públicos que po-drían rondar los 3.400 millones de euros

Fuente: Equipo Económico a partir de datos de Eurostat, Euroclett y ASEMPLEO

GRÁFICO 5.Correlación entre la tasa de penetración de las ETTs y la tasa de paro en España (2001-2011)

20

25

15

10

5

0

0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80


Tasa de paro

y = 42,969x + 39,297r = 0,93


143

(según el estudio de Asempleo), tenemos queel efecto total a nivel recaudatorio podría al-canzar los 8.400 millones de euros, en casode alcanzar una tasa de penetración en Es-paña similar a la media observada para lasETTs en los países europeos.

Conclusiones-recomendaciones

Una mayor penetración de las ETTs en el mer-cado de trabajo en España contribuiría decidi-damente a reducir la tasa de paro y dotaría demayor flexibilidad y eficiencia al mercado detrabajo en su conjunto.

Entre las medidas a aplicar para dinamizarel sector de las ETTs en nuestro país y flexibi-lizar así el mercado laboral, acercándolo alresto de países europeos, podrían citarse lassiguientes:

• Permitir a las agencias privadas de empleoformalizar todos los modelos contractualesposibles a sus trabajadores, animando elmercado y consiguiendo al menos el paso deldesempleo al trabajo parcial (función tram-polín de las empresas de trabajo temporal).

• Modernizar la legislación del mercado la-boral para adaptarlo a la nueva realidad delempleo:

– Eliminando definitivamente las restric-ciones a las agencias privadas de colo-cación.

– Reduciendo el trabajo no declarado y lu-chando contra la economía sumergida.

• Aprovechar la experiencia de las agenciasprivadas de empleo para ayudar a los de-mandantes de empleo a adaptarse al cam-bio, por ejemplo a través de programas dereciclaje. Este reto engloba la inclusión delas agencias privadas de empleo en el di-seño e implementación de las políticas ac-tivas de empleo para ofrecer asesora-miento, ayudar en la búsqueda de empleoy orientar profesionalmente.

• Fortalecer la colaboración público-privadapara reducir la dualidad del mercado laboral.

• Facilitar la movilidad transfronteriza a tra-vés de una mejor aplicación de la Directivaeuropea sobre desplazamiento de trabaja-dores.

• Desbloquear la contribución de las agen-cias privadas de empleo a la competitivi-dad empresarial y crecimiento económico.

• Establecer la igualdad de condiciones paratodos los servicios privados de empleo yasegurar la correcta ejecución de la regu-lación existente para luchar contra opera-dores deshonestos.

• Exigir un alto nivel de transparencia, profe-sionalidad y compromiso en la colaboraciónpúblico-privada en materia de empleo.

• Utilizar los servicios privados de empleopara convertir el empleo disponible enpuestos de trabajo concretos, aportando alas empresas el talento que necesitan paracrecer.


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Punto de partida: la posición del derecho a la negociación colectiva en la Constitución

La Constitución española recoge dentro “de losderechos y deberes de los ciudadanos” el de-recho a la negociación colectiva en los siguien-tes términos: “La ley garantizará el derecho ala negociación colectiva laboral entre los repre-sentantes de los trabajadores y empresarios,así como la fuerza vinculante de los convenios”.

La “fuerza vinculante de los convenios” esuna característica tradicional del sistema eu-ropeo de negociación colectiva, aunque su fun-damentación varía según los países. En paí-ses como Inglaterra, la obligación nace ini-

cialmente porque el convenio es un contrato.En el polo opuesto encontramos a los paísesen los que la fuerza vinculante se atribuye porla ley1. En el modelo español la inderogabili-dad se asegura desde la propia Constitución.Así lo ha entendido el Tribunal Constitucionalal señalar que “el mandato que el art. 37.1de la Constitución formula a la ley de garanti-zar la fuerza vinculante de los convenios co-lectivos no significa que esa fuerza venga atri-buida ex lege. Antes al contrario, la mismaemana de la Constitución, que garantiza el ca-rácter vinculante de los convenios”2.

Nuestro alto tribunal parece haber consa-grado la tesis conforme a la cual la expresiónutilizada por el art. 37.1 de la Constitución

La negociación colectiva tras la reforma: evaluación y propuestas de mejora

María del Mar Alarcón CastellanosDirectora General de Trabajo y Gerente del Instituto Regional de Seguridad y Saluden el Trabajo, Consejería de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid

1 A partir de la República de Weimar, será la ley la que atribuirá al convenio la capacidad de incidir y modificar, de forma automática,cada contrato de trabajo comprendido en sus ámbitos personal, funcional y territorial (Álvarez de la Rosa, 2013, pp. 139-140).

2 STC 58/1985, de 30 de abril.

145


146

“fuerza vinculante” equivale a eficacia jurídicanormativa de los convenios colectivos, lo quesignifica que “el contenido normativo de aqué-llos se impone a las relaciones individuales detrabajo incluidas en sus ámbitos de aplicaciónde manera automática, sin precisar el comple-mento de voluntades individuales”3. Igual-mente, ha señalado que los convenios colecti-vos “constituyen fuentes de regulación de lascondiciones de trabajo que tienen reconocida,desde dicho precepto constitucional, una fuerzavinculante que conduce a reconocerles el tra-tamiento de auténticas normas jurídicas”4.

La eficacia normativa de los convenios co-lectivos implica, entre otras, las siguientesconsecuencias:

• El contenido de los convenios se aplica au-tomáticamente y de forma imperativa a lasrelaciones laborales individuales incluidasen su ámbito de aplicación, sin necesidadde incorporación expresa que no precisapara ello de un acto administrativo (comoocurre en el Derecho francés), o tácita a loscontratos de trabajo, respecto de los cua-les el convenio colectivo actúa como normamínima.

• El convenio colectivo, necesariamente,tiene eficacia general (erga omnes), por loque se aplica a todos los trabajadores yempresarios incluidos en su ámbito de apli-cación, con independencia de que no esténafiliados o asociados a los sindicatos yasociaciones empresariales firmantes (art.

82.3 ET). Respecto del fundamento de laaplicación del convenio a todos los contra-tos, es necesario, sin embargo, diferenciarsegún quién negocie, puesto que para lostrabajadores afiliados a los sindicatos fir-mantes (y, en su caso, a los que se adhie-ran a sus acuerdos), el fundamento es con-tractual, por estar representados por lossindicatos firmantes del convenio5, mien-tras que para los restantes trabajadores elfundamento es jurídico-normativo, debido ala extensión a los mismos de los efectosde dicho contrato colectivo, por la atribu-ción al mismo por el Estatuto de los Traba-jadores de eficacia erga omnes6.

• Las cláusulas de los contratos contrarias opeores respecto de las establecidas enconvenio colectivo son nulas, debiendo sersustituidas automáticamente por las co-rrespondientes normas convencionalesque han sido infringidas (sin necesidad depronunciamiento judicial).

• Quedan prohibidos los pactos de natura-leza contractual en los que las partesacuerden someterse a un convenio colec-tivo diferente del que resulta de aplicaciónsegún las normas legales.

• El convenio colectivo sólo puede ser modi-ficado siguiendo el procedimiento estable-cido por la ley (en el art. 82.3 ET), sin quesu contenido pueda ser alterado para unaempresa o grupo de trabajadores a travésde la suscripción de “acuerdos en masa”7.

3 STC 58/1985, de 30 de abril.4 STC 151/1994, de 23 de mayo.5 Lo mismo cabría decir cuando los convenios son negociados por la representación unitaria. El carácter electivo de esta justificala fuerza vinculante que tiene lo negociado para los representados.

6 SAN 31 de marzo de 2014, Rec. 36/2014.7 STC 239/2005, de 26 de septiembre.


147

Objetivos de las reformas de lanegociación colectiva operadas en 2011 y 2012

Tradicionalmente, la negociación colectiva havenido cumpliendo funciones que se consi-deran esenciales dentro de un Estado Socialy Democrático de Derecho, como el quenuestra Constitución establece, actuando elconvenio como un instrumento dirigido a “fa-cilitar un cierto reequilibrio entre las des-iguales posiciones negociadoras de empresay trabajadores”8. Con una tasa de coberturaelevada (en 2013 se situó en un 70%9), haevitado los vacíos de regulación en un ám-bito, como el laboral, donde la ley, “difícil-mente puede alcanzar la mayor concreción oagotar el espacio normativo, al tener queproyectarse sobre realidades productivas ymarcos geográficos muy diversos, ademásde afectar a empresas de muy diferentes ca-racterísticas”10.

Por otro lado, se ha convertido en un ins-trumento de gobierno de las relaciones labo-rales, función lógica en un Estado Social queatribuye a los actores sociales, sindicatos yasociaciones empresariales, un marcado pro-tagonismo en el art. 7 de la Constitución.

Por último, la negociación colectiva ha ve-nido cumpliendo su tradicional función de me-jora de los mínimos señalados por la ley y,sobre todo a partir de la reforma de 1994, unafunción de complemento, adaptación y con-creción de la regulación legal.

Sin embargo, como consecuencia de lagrave crisis económica iniciada en el año 2007,en los últimos años se han puesto de relieveprincipalmente las “disfunciones que le restaneficiencia”11, lo que, incluso, ha llevado a cier-tos organismos internacionales (Comisión Eu-ropea, Banco Central Europeo, FMI, OCDE…) areclamar profundos cambios en nuestro régi-men legal de la negociación colectiva.

En apretada síntesis, los elementos críti-cos de nuestro sistema de negociación colec-tiva, tal como se destaca en las Exposicionesde Motivos de las leyes reformadoras de2011 y 2012, son los siguientes12:

• La pobreza de su contenido. Salvo en ma-teria salarial, el resto del contenido semantiene bastante estable, hasta el puntode que no es difícil encontrar cláusulas co-rrespondientes a legislación ya derogada.

• La escasa capacidad de ajuste en materiasalarial, al negociarse los incrementos sa-lariales tomando como referencia el IPCprevisto, índice que se ha venido aplicandode manera automática, provocando que lossalarios continuaran creciendo pese a lacrisis económica. Nuestro sistema preveíacomo vía de escape el descuelgue salarial.Sin embargo, este mecanismo también fueobjeto de fuertes críticas, como conse-cuencia de la rigidez que mostraba tantoen la definición de las causas (identifica-das con una situación de crisis económica

8 Moreno Vida, M. N., 2011, p. 316.9 La tasa de cobertura en España es superior a la tasa correspondiente al conjunto de la Unión (62%).10 Alfonso Mellado, C., 2013, p. 2.11 Exposición de motivos del Real Decreto-Ley 7/2011, de 10 de junio, de medidas urgentes para la reforma de la negociación co-lectiva.

12 Gorelli Hernández, J., 2013, pp. 5-12.


148

de la empresa), como del procedimiento aseguir, que quedaba en manos de los con-venios sectoriales, lo que hacía muy difícilen la práctica la posibilidad de descuelgueempresarial. En este sentido, han sidoconstantes las llamadas a vincular las su-bidas salariales a la productividad y a fle-xibilizar el procedimiento de descuelgue delconvenio colectivo13.

• La anómala estructura de la negociacióncolectiva, caracterizada por la atomizacióny falta de articulación entre las distintasunidades de negociación y por una fuertepresencia de los convenios sectoriales,principalmente los provinciales.

• El carácter estático de la negociación co-lectiva, lo que dificulta extraordinariamentela posibilidad de ajustar con rapidez lascondiciones de trabajo a las circunstanciaseconómicas y productivas por las que atra-viesa la empresa en los diferentes mo-mentos del ciclo. En no pocas ocasionesello complica la adopción de medidas deflexibilidad interna. Esto conduce a que, adiferencia de lo que sucede habitualmenteen otros países, los ajustes no se hayanproducido incidiendo sobre los salarios osobre la jornada de trabajo, sino a travésde la adopción de medidas de flexibilidadexterna, más traumáticas, como los despi-dos. Además, nuestro sistema adolece deagilidad y dinamismo, en particular cuandofinaliza la vigencia pactada de los conve-nios colectivos. Una vez denunciados, los

convenios tardan en empezarse a negociar,las negociaciones se dilatan en el tiempo yse producen situaciones de paralización ybloqueo. Lógica consecuencia de lo ante-rior es que las condiciones de trabajo pac-tadas en el convenio anterior se prolonganen el tiempo sin ser renovadas, sin ajus-tarse a las nuevas condiciones económicasy productivas.

Preocupados por los efectos de la grave cri-sis económica, los sindicatos y las asociacio-nes empresariales más representativas anivel estatal, intentaron in extremis dar unarespuesta a través del II Acuerdo para el em-pleo y la negociación colectiva 2012-2014 (IIAENC), firmado en febrero de 2012, sólo unosdías antes de la aprobación del Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas ur-gentes para la reforma del mercado laboral.Entre otras muchas cuestiones, los agentessociales apostaron por la potenciación de lasmedidas de flexibilidad interna, como una al-ternativa a la flexibilidad externa de salida, yrenunciaron a la revisión directa de los sala-rios conforme al IPC general con el fin de quela moderación de rentas salariales permitierafacilitar el crecimiento y la creación de em-pleo14. Sin embargo, este intento de moderni-zación de nuestro sistema de negociación co-lectiva resultó fallido, ya que no fue recogidopor la norma de urgencia15. A pesar de ello, elexamen de los convenios colectivos negocia-dos durante los años 2012, 2013 y 2014 evi-dencia que el Acuerdo es utilizado como im-portante referente por las organizaciones sin-

13 El proyecto de ley de desindexación de la economía española excluye de su ámbito de aplicación la negociación salarial colec-tiva, por estar expresamente reconocida como derecho constitucional, de forma que la actualización de salarios no puede sus-traerse a lo acordado por las partes.

14 Recientemente, el Gobierno volvió a hacer un llamamiento a las empresas para que vinculen los salarios a los beneficios. Dia-rio Expansión, 14 de mayo de 2014, p. 23.

15 Posiblemente, por la consideración de que tanto la legislación laboral como la negociación colectiva son factores de “rigidez delmercado laboral”, como se recoge en el preámbulo del Real Decreto-Ley 3/2012. Vid, Escudero Rodríguez, R., 2013, p. 31.


149

dicales y empresariales firmantes cuando ne-gocian en sus respectivas mesas de negocia-ción, “incluso entendiendo que deben des-arrollar una labor de implementación delAENC”16. Esto explica, en parte, que la varia-ción salarial pactada para el año 2013, sehaya situado en un mínimo histórico del0,57%17. El incremento medio para el total deconvenios de ámbito empresarial es todavíainferior, se sitúa en el 0,43%, frente al 0,58%de los convenios de ámbito superior.

Las posteriores reformas legislativas de2012 han introducido importantes transfor-maciones en nuestro sistema de negociacióncolectiva, consagrándose el proceso iniciadocon las reformas de 2010 y 2011 en línea depasar de un modelo estático a un modelo di-námico de negociación colectiva, y de conso-lidar una estructura de negociación clara-mente adaptada a la empresa.

Diagnóstico de situación en 2014.Características del actual modeloespañol de negociación colectiva

La legitimación para negociar convenioscolectivos y su conexión con el modeloespañol de representación legal de lostrabajadores

Corresponde a la ley determinar quiénes sonlos “representantes de los trabajadores y em-

presarios” legitimados para negociar conve-nios colectivos con fuerza normativa. En estesentido, el título III del Estatuto de los Traba-jadores extiende el derecho de la negociacióncolectiva no sólo a los sindicatos y a sus sec-ciones sindicales de empresa o centro de tra-bajo, sino también a los representantes uni-tarios de los trabajadores (comités de em-presa y delegados de personal), cuando elámbito de negociación es de empresa o infe-rior. En este sentido, las reglas de legitimaciónpara negociar convenios con eficacia norma-tiva, están íntimamente relacionadas con eldoble canal de representación de los trabaja-dores por el que ha optado nuestro sistemade relaciones laborales y que, por otro lado,corresponde al modelo mayoritario en la UniónEuropea18.

El criterio seleccionado por el legisladorpara determinar qué sindicatos tienen legiti-mación normativa, esto es, capacidad para ne-gociar convenios con eficacia normativa no esel de la afiliación (que se sitúa en un 15,9%,una de las más bajas de la OCDE19), sino el dela audiencia electoral, medida en atención alos resultados obtenidos en las eleccionessindicales (elecciones a los miembros de co-mités de empresa y delegados de perso-nal) –existe una excepción en el caso de lossindicatos que gozan de representatividad“por irradiación”–. Debe destacarse, que lamedición de la representatividad de los sindi-catos a través de la audiencia electoral no

16 Cruz Villalón, J., 2013, p. 4. Vid, por ejemplo, la Circular para la negociación colectiva 2014 de la CEOE, donde se recomienda alos negociadores la implementación de las medidas previstas en el II AENC. http://www.cen7dias.es/BOLETINES/432/circular.pdf

17 Estadística de Convenios Colectivos de Trabajo (Ministerio de Empleo y Seguridad Social), elaborada sobre la base de los con-venios registrados hasta abril de 2014.

18 Los datos sobre los diferentes modelos de representación de los trabajadores en la Unión Europea procede del informe “La re-presentación de los trabajadores en la Unión Europea y España”, elaborado por la Fundación 1º de Mayo Estudios núm. 68, fe-brero de 2014.

19 Según concluye el Instituto de Estudios Económicos (IEE) sobre la base de los datos aportados por la propia OCDE. Vid.http://www.ieemadrid.es/sala-de-prensa/las-notas-del-iee/la-afiliacion-en-espana-entre-las-mas-bajas-de-la.html (Nota del 10 deseptiembre de 2013).


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constituye una excepción dentro de la UniónEuropea, sino que es una característica quenuestro país comparte con otros del área ger-mana, y en menor medida en la mediterránea.Mediante este mecanismo se amplía de formamuy significativa el alcance y eficacia de suafiliación directa, y se explica el papel rele-vante de los sindicatos en nuestro país pesea la baja tasa de afiliación20.

Paralelamente, en la selección de las aso-ciaciones empresariales, se combinan dos cri-terios para medir su representatividad: el nú-mero de empresas asociadas y el número detrabajadores a los que dichas empresas danocupación.

Son dos los problemas que se plantean enla actualidad en relación con la legitimaciónpara negociar convenios colectivos de eficaciageneral. En primer lugar, existe un grave pro-blema de acreditación de los porcentajes de re-presentatividad alcanzados por las asociacio-nes empresariales, ya que no existen registrosfiables en los que medir la doble representa-ción que recoge el legislador (número de em-presas asociadas y número de trabajadoresocupados). La jurisprudencia ha establecidoque el reconocimiento de la otra parte, en estecaso, de las organizaciones sindicales, resultasuficiente para establecer la presunción legalde que la asociación empresarial que obtieneese reconocimiento, ostenta la legitimidad y re-presentación necesarias para negociar el con-venio21. Una vez reconocidas entre sí las partesnegociadoras, se establece esa presunción“iuris tantum”, que sólo puede ser destruida

mediante prueba en contrario por quien cues-tione la representatividad y por ende la legiti-mación para negociar22.

En segundo lugar, la posibilidad de nego-ciar convenios de ámbito de empresa o infe-rior se enfrenta a los problemas que en lapráctica existen para la creación de estructu-ras permanentes de representación legal delos trabajadores en las empresas. Es precisorecordar la realidad del tejido productivo es-pañol, en el que el 42,2% son microempresascon menos de 10 trabajadores y representanel 30,2% del empleo total23. Pues bien, en lasempresas de menos de 6 trabajadores no sepueden elegir delegados de personal, mien-tras que en las empresas entre 6 y 10 traba-jadores se podrán elegir “delegados potesta-tivos”, si así lo deciden la mayoría de los tra-bajadores afectados. Lógica consecuencia delo anterior es la práctica inexistencia de re-presentantes legales de los trabajadores enlas micropymes, lo que imposibilita en la prác-tica la negociación de convenios de empresaen este ámbito.

La razón por la que el Estatuto de los Tra-bajadores no ha establecido la posibilidad deelegir órganos de representación en empresaso centros de trabajo con menos de 6 trabaja-dores es “en atención a razones prácticas depura lógica, a que los problemas que puedansurgir en su seno normalmente se encuentranindividualizados sin llegar a alcanzar una ge-neralidad que requiera el soporte de la refe-rida figura del representante” (STS de 31 deenero de 2001). Hay que tener en cuenta, sin

20 Los últimos resultados oficiales certificados por el Ministerio registraban un total de 303.622 representantes elegidos, de losque el 37,5% pertenecían a CC OO y el 35,4% a UGT.

21 STS de 29 de noviembre de 2010, Rec. 244/2009.22 STS de 3 de julio de 2012.23 Fuente: Retrato de las PYME 2014, Subdirección general de apoyo a las PYME, http://www.ipyme.org/Publicaciones/ Re-trato_PYME_2014.pdf


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embargo, que sobre todo tras las reformasoperadas en 2012, en las empresas demenos de 6 trabajadores existen problemasque no están individualizados y requieren la fi-gura de un representante de los trabajadores.No hay más que pensar en determinadas me-didas laborales de crisis que tienen caráctercolectivo con independencia del número detrabajadores afectados: descuelgue de con-venio colectivo o suspensión del contrato y re-ducción de jornada del art. 47 ET. Precisa-mente por ello, el legislador ha previsto unnuevo tipo de “representación” que reúne lasnotas de ser extraordinaria y especializada, yaque sólo tiene capacidad para negociar deter-minados acuerdos de empresa previstos le-galmente. El legislador, sin embargo, no ha le-gitimado a esta representación extraordinariapara negociar convenios colectivos, aunque, sípara decidir la inaplicación de los conveniossectoriales, lo que carece de toda lógica.

Pero el problema de falta de representa-ción legal a nivel de empresa, y, en conse-cuencia, la imposibilidad de negociar un con-venio en este ámbito, no se circunscribe a lasmicropymes, sino que afecta también a me-dianas y grandes empresas con una estruc-tura compleja, integrada con centros de muydiferente tamaño. En las empresas complejasse da una descoordinación entre la unidadelectoral, que es el centro de trabajo, y la uni-dad de negociación, que es la empresa, lo queexplica que haya empresas donde unos cen-tros tengan representación legal, porque noexiste o porque es imposible, y otros no, loque impide que la negociación del convenio se

haga para toda la empresa. Es constante ladoctrina del Tribunal Supremo24 y de la Au-diencia Nacional que interpreta el artículo87.1 ET, en el sentido de que la legitimaciónpara negociar un convenio de empresa pivotasobre el principio de correspondencia entre larepresentatividad de los representantes lega-les y el ámbito funcional y personal del con-venio, de manera que, si se pretende negociarun convenio de empresa, en la que hay varioscentros de trabajo, no es posible que el con-venio se negocie por un solo comité de em-presa o por un solo delegado de personal25,“aunque se hubiera acreditado, (…), que di-chos trabajadores le dieran su representación,porque la delegación formal por parte de lostrabajadores de los centros de trabajo sin re-presentantes en los comités o delegados deotros centros está contemplada en el art.41.4 ET y es aplicable a las comisiones ne-gociadoras de los períodos de consultas enlos supuestos de movilidad geográfica, modi-ficación sustancial, suspensión de contrato,reducción de jornada, despido colectivo e in-aplicación de convenio, pero no está previstaen el art. 87.1 ET”26. Se trata pues, de un pro-blema de pura legalidad ordinaria, pero nadaimpediría que la ley permitiera esta delegacióntambién en los convenios de empresa.

Estructura de la negociación colectiva

Doctrinalmente suele diferenciarse entre dosmodelos de negociación: un modelo centrali-zado (donde predominan los convenios co-lectivos de sector de nivel geográfico supe-rior) y un modelo descentralizado (donde el

24 STS 7 de marzo de 2012 (Rec. 37/2011).25 SSAN de 29 de enero de 2014 (Rec. 431/2013), de 13 de noviembre de 2013 (Rec. 424/2013), de 18 de octubre de 2013(Rec. 268/2013), de 17 de febrero de 2014 (Rec. 470/2013), de 24 de abril de 2013 (Rec. 79/2013) y de 11 de septiembrede 2013 (Rec. 219/2013).

26 SAN de 17 de febrero de 2014 (Rec. 470/2013).


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protagonismo corresponde a los conveniosde nivel empresarial). Entre ambos niveles,el nacional y el de empresa, puede haber ni-veles intermedios, pero no suele ser lo habi-tual, aunque, como veremos a continuación,un dato característico del sistema españolha sido el predominio del convenio colectivoprovincial.

Nuestro legislador no impone un determi-nado modelo de negociación, aunque, por eljuego articulado de distintos preceptos del Es-tatuto de los Trabajadores resulta clara su pre-ferencia por una determinada estructura. Elpunto de partida es que, en principio, la regu-lación formal de la estructura de la negocia-ción colectiva, al igual que la regulación de laconcurrencia entre convenios, se encomiendaen España a los acuerdos interprofesionales oa los convenios sectoriales estatales o auto-nómicos (art. 83.2 ET). En la práctica, nues-tra estructura de negociación colectiva ha sidopredominantemente sectorial, y por lo tantocentralizada, con un claro predominio del ám-bito provincial, que ha cubierto a más de lamitad de los trabajadores asalariados. Tradi-cionalmente, se observa que los mayores au-mentos salariales medios se han producidoen los convenios provinciales. En consecuen-cia, una estructura de la negociación colectivamuy centrada en este ámbito, termina por pro-vocar un encarecimiento de la mano de obra,y en particular, la menos cualificada (los lla-mados “salarios de entrada”)27.

La unidad de negociación provincial se havisto seriamente afectada por las sucesivas re-formas de 2011 y 2012 que, a través de dosvías, se han planteado reducir su importancia:

1ª. Limitando la excepción de la regla de con-currencia del artículo 84 ET a los convenioscolectivos autonómicos.

2ª. Mediante la consagración de la “prioridadaplicativa absoluta del convenio colectivode empresa” respecto del convenio colec-tivo de ámbito superior, ya sea estatal, au-tonómico o provincial, sin posibilidad deque los acuerdos o convenios colectivos deámbito estatal o autonómico del art. 83.2ET puedan establecer otra regla.

Sin embargo, la doctrina ha advertido queel propósito del legislador puede chocar enla práctica con diversas limitaciones:

• La propia organización interna de las es-tructurales sindicales y asociaciones em-presariales, organizadas en torno al ám-bito provincial, que negocian por tener supropio espacio de negociación28.

• La dificultad por unificar las diversas re-alidades territoriales y productivas exis-tentes en el ámbito de una comunidadautónoma. Como ha señalado MercaderUguina29 el problema de los conveniosprovinciales no es un debate de estruc-tura sino de contenido de los convenios:hay convenios provinciales (como el con-venio del metal de Cataluña o los con-venios provinciales del País Vasco) quecumplen una función real y otros que sealejan de dicha tarea.

Es pronto para valorar los efectos de la re-forma, pero, partiendo de los datos aportadospor las estadísticas del Ministerio de Empleo de

27 Mercader Uguina, J. R., 2013., p. 49.28 Gorelli Hernández, J., 2013, p. 829 Mercader Uguina, J. R., 2013, p. 51


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convenios colectivos registrados a diciembre de2013, nos aventuramos a afirmar que la nego-ciación provincial está empezando a perder peso;en 2013 la negociación de ámbito provincial o in-ferior (se incluye el muy escaso número de con-venios comarcales y municipales) perdió 1,12puntos porcentuales en cuanto al número deacuerdos, pero la reducción de su importanciafue mucho mayor, ya que, en un solo año, ha per-dido 9,11 puntos porcentuales de cobertura detrabajadores, pasando del 54,58% al 45,47%.

El dinamismo de la negociación colectiva

Con el fin de procurar la adaptación del con-tenido de la negociación colectiva a los varia-bles escenarios económicos y organizativos,la Ley 3/2012, de 6 de julio, introdujo los si-guientes cambios que afectan a la aplicacióndel convenio colectivo en el tiempo y que hansupuesto el paso de un modelo estático denegociación colectiva a otro más dinámico:

La revisión anticipada del convenio antes de que finalice su vigenciaComo se expresa en el Preámbulo de la Ley3/2012, esta reforma obedece a la necesidadde incentivar que la renegociación del conve-nio se adelante al fin de su vigencia sin nece-sidad de denuncia del conjunto del convenio,como situación que resulta a veces conflictivay que no facilita un proceso de renegociaciónsosegado y equilibrado. Dicha posibilidad noes nueva. Había sido admitida por nuestra ju-risprudencia30 y se vio potenciada en la re-forma introducida por el Real Decreto-Ley7/2011, de 10 de junio, de medidas urgentespara la reforma de la negociación colectiva,que atribuyó a la comisión paritaria las fun-

ciones de renegociación o adaptación del con-venio a las circunstancias cambiantes quepuedieran aparecer durante el periodo de vi-gencia del convenio [art. 85.3.h) 2 ET]. En2012 el legislador retiró esta competencia ala comisión paritaria y se la atribuyó directa-mente a los sujetos legitimados para negociarun convenio, quienes deberán seguir el proce-dimiento previsto en los artículos 87 a 90 ETpara la negociación de un convenio estatuta-rio. En el nuevo modelo, la negociación antici-pada del convenio no se llevará a cabo nece-sariamente por las partes que lo firmaron,como ocurría cuando esta competencia se re-sidenciaba en la comisión paritaria, sino porquienes acrediten la representatividad exigidapor los artículos 87 y 88 en el momento depresentarse la iniciativa de modificación.

No se trata de una medida que podamos lla-mar “patológica”, en el sentido de que no estápensada para solventar situaciones de crisis delsector o de la empresa, por lo que no se exigela prueba de la concurrencia de causas econó-micas, técnicas, organizativas o productivas,aunque lógicamente la grave situación de crisiseconómica está siendo en la actualidad la prin-cipal razón que lleva a los negociadores a adop-tar una decisión de este tipo31. No en vano, enla mayoría de los casos el objetivo final es re-bajar las previsiones salariales del convenio envigor. De hecho, no es infrecuente que en algu-nos convenios de empresa las partes renunciena acudir a la técnica del descuelgue, sustitu-yéndola por la revisión parcial anticipada del con-venio. Otra nota común es que la revisión anti-cipada del convenio de sector se está plante-ando en no pocas ocasiones como una medidapara evitar los despidos y descuelgues salaria-

30 SSTS de 28 de mayo de 2012 (Rec. 225/2011) que cita las de 11 de julio de 2006 (Rec. 107/05), 30 de junio de 1998 (Rec.2987/97) y 21 de febrero del 2000 (Rec. 686/99).

31 Vid, por ejemplo, el Acuerdo de modificación del Convenio colectivo estatal del sector de la madera (Res. de 1 de agosto de 2013,BOE de 19 de agosto).


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les que están llevando a cabo un número ele-vado de empresas incluidas en su ámbito deaplicación (p. ej.: el sector de empresas de se-guridad privadas).

El nuevo régimen de la ultraactividad de los conveniosOtra preocupación presente en la reforma de2012 era evitar las consecuencias que se pro-ducían tras la denuncia de un convenio,cuando la renegociación se tornaba lenta yconflictiva, produciéndose una “petrificación”de las condiciones de trabajo pactadas en elconvenio durante un largo periodo de tiempo.Para evitar que se demore en exceso elacuerdo renegociador, el actual artículo 86.3ET limita la ultraactividad del contenido nor-mativo del convenio a un año, transcurrido elcual, “sin que se haya acordado un nuevo con-venio o dictado un laudo arbitral, aquél per-derá, salvo pacto en contrario, vigencia y seaplicará, si lo hubiere, el convenio colectivo deámbito superior que fuera de aplicación”. Poraplicación de la DT 4ª de la Ley 3/2012, enlos convenios colectivos que ya estuvieran de-nunciados a la fecha de entrada en vigor deesta Ley, los primeros efectos comenzaron apartir del día 8 de julio de 2013.

El propio artículo 86.3 prevé el recurso alos procedimientos extrajudiciales de soluciónde conflictos para desbloquear la negociación,correspondiendo su establecimiento a losacuerdos interprofesionales de ámbito estatalo autonómico del artículo 83 ET, que podránprever el compromiso previo de someter lasdiscrepancias a un arbitraje, Dichos acuerdosdeberán expresar “en particular para el casode imposibilidad de acuerdo en el seno de la

comisión negociadora el carácter obligatorio ovoluntario del sometimiento al procedimientoarbitral por las partes; en defecto de pacto es-pecífico sobre el carácter obligatorio o volun-tario del sometimiento al procedimiento arbi-tral, se entenderá que el arbitraje tiene carác-ter obligatorio”. Hasta tanto los acuerdosinterprofesionales no regulen este tipo de me-canismo de solución, en caso de imposibilidadde acuerdo en el seno de la comisión nego-ciadora y transcurrido el plazo máximo de ne-gociación de los convenios colectivos, “laspartes se someterán a un procedimiento dearbitraje”32. En el ámbito estatal, a falta dedisposición expresa del convenio, el V Acuerdosobre Solución Autónoma de conflictos labo-rales, suscrito el 7 de febrero de 2012, optópor el carácter voluntario del arbitraje.

Recuerda García Viña que el recurso a la me-diación o al arbitraje para resolver los conflictoslaborales y no acudir a juicio está muy exten-dido en Europa, tanto en la Unión Europea comoen el resto del continente. Pero la obligatorie-dad de ese arbitraje sí es una rareza en el con-tinente: solo Estonia y Grecia aplican ese gradode exigencia. Sin embargo, el comité de la Or-ganización Internacional del Trabajo, siguiendola comisión de expertos, ha entendido comoaceptable un arbitraje obligatorio cuando traslas negociaciones prolongadas e infructuosas,las negociaciones no salgan del estancamientosin la iniciativa de las autoridades33.

El artículo 86.3 ET tiene carácter disposi-tivo, ya que admite el pacto en contrario. Elpacto puede tener el contenido que las partesdecidan, por ejemplo, puede prever un plazomás largo de ultraactividad, para todo o para

32 DA 1ª del RDL 7/2011, de 10 de junio, en vigor por no haber sido derogada expresamente ni tácitamente por contradicción.33 García Viña, 2013.


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una parte del convenio34 o incluso que ellaudo arbitral pueda decidir esta prórroga ex-tendida. Respecto de la validez de los pactosen contrario al cese de la ultraactividad reco-gidos en los convenios suscritos antes de laReforma de 2012, acuñados cuando el régi-men que operaba por defecto era distinto delahora aplicable existen dos interpretaciones:

• Una “liquidacionista”35, asumida por algunostribunales superiores de justicia36. que en-tiende que este tipo de pactos no se esta-blecieron con voluntad de exceptuar el régi-men legal actual, sino de incorporar al con-venio, sin más, el vigente al tiempo de sususcripción, de modo que no sería el “pactoen contrario” que exige el nuevo art. 86.3 ET.

• Otra “continuista”, sostenida por una buenaparte de la doctrina laboralista37, y que hasido recogida por la Audiencia Nacional en va-rias sentencias38. En concreto en la SAN de23 de julio de 201339, la Sala considera que“la respuesta a este problema exige unapego al caso concreto, puesto que no pa-rece razonable ni jurídicamente realista man-tener que todos los convenios denunciadosantes de la reforma han finalizado su vigen-

cia el 8 de julio de 2013, sin matiz alguno(puesto que no es eso lo que dice el legisla-dor), ni tampoco que todos perviven como sinada hubiera cambiado en la regulaciónlegal”. En el caso de litigio la Audiencia de-claró la validez de la cláusula de manteni-miento de ultraactividad pues “teniendo laspartes a su alcance la posibilidad de limitarla vigencia ultraactiva del mismo, expresa-mente indicaron que, una vez denunciado yfinalizado el periodo de vigencia restante o elde cualquiera de sus prórrogas, permanece-rían vigentes las cláusulas normativas hastatanto no se produjera la entrada en vigor delconvenio que hubiera de sustituir al presente.Eso es lo que las partes han establecido, conel beneplácito de un régimen legal que sóloha alterado la regla subsidiaria”.

La lectura del artículo 86.3 ET plantea va-rios problemas interpretativos lo que pone derelieve que las soluciones aportadas por la le-gislación son incompletas. Esta situación estágenerando una gran inseguridad jurídica entrelos empresarios y los operadores jurídicos.

Un primer problema, de no siempre fácil so-lución, será determinar cuál es “el convenio

34 Como demuestran estudios recientes, en torno a la mitad de los convenios firmados tras la reforma incorporan las clásicas “cláu-sulas de ultraactividad indefinida” y en torno al 20% fijan cláusulas de ultraactividad ampliada o suplementaria. Vid, Álvarez Mon-tero, A., 2014, p. 15.

35 Esta es la tesis defendida por Sempere Navarro, Goerlich Peset y Durán López, entre otros.36 SSTSJ Castilla y León/Valladolid de 3 de abril de 2014 (Rec. 278/2014) y Andalucía/Granada de 23 de enero de 2014 (Rec.2285/2013).

37 Esta es la tesis defendida por Cruz Villalón, Casas Baamonde, Sala Franco, Aparicio Tovar, Baylos Grau, Alfonso Mellado, FernándezLópez, Goñi Sein, López Gandía, Molina Navarrete, Merino Segovia y Olarte Encabo, entre otros.

38 SSAN de 19 de noviembre de 2013 (Rec. 369/2013) y 20 de enero de 2014 (Rec. 395/2013) respecto del Convenio ColectivoNacional de servicios de prevención ajenos. En el mismo sentido, SAN 31 de enero de 2014 (Rec. 440/2013) respecto del Vconvenio de ETT. También, SAN de 23 de diciembre de 2013 (Rec. 468/2013), STSJ Galicia (Rec. 3894/2013) y varias SSTSJPaís Vasco de 19 de noviembre de 2013 (Rec. 37/2013) y 26 de noviembre de 2013 (Rec. 43/2013) relativas al Convenio Co-lectivo provincial de limpieza de edificios y locales de Guipúzcoa. También STSJ País Vasco de 18 de marzo de 2014 (Rec.418/2014) en relación con el convenio colectivo de la industria siderometalúrgica de Vizcaya; STSJ Región de Murcia de 28 deoctubre de 2013 (Rec. 14/2013); SSTSJ Madrid de 7 de marzo 2014 (Rec. 1768/2013) y 18 de noviembre de 2013.

39 SAN de 23 de julio de 2013 (Rec. 205/2013) recaída frente a la decisión de la empresa Air Nostrum Líneas Aéreas del Medi-terráneo, S.L. de decidir unilateralmente el régimen de trabajo y los salarios, tras, en su opinión, pérdida de vigencia del conve-nio colectivo.


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colectivo de ámbito superior que fuera de apli-cación”. Las propias partes negociadoras pue-den haberlo expresado en el convenio, comoya se está haciendo40, y como sería deseableque se generalizara en los futuros convenios.Como ya ha puesto de relieve la doctrina, ladeterminación de cuál sea el convenio aplica-ble territorial y funcionalmente exigirá la lec-tura atenta de los ámbitos funcionales y terri-toriales de convenios similares para determi-nar si dentro del descriptor del ámbitofuncional (que debería definir las actividadeseconómicas) y del ámbito territorial pueden in-cluirse las relaciones laborales que se regu-laban por el convenio que perdió su vigencia,lo que no es tarea fácil “puesto que los ámbi-tos convencionales suelen utilizar cláusulasde corta y pega, lo que deja fuera de juegomúltiples subsectores, siendo especialmentecomplejo de identificar el aplicable a las em-presas de multiservicios, donde deberá entraren juego el que se cohoneste con la actividaddominante”41. En esta labor de selección, laspartes contarán con la ayuda de la ComisiónConsultiva nacional de convenios colectivos,una de cuyas funciones es, precisamente,emitir dictámenes no vinculantes en esta ma-teria (art. 12 RD 1362/2012). Lo mismo cabedecir de los órganos de las CC. AA. que hanasumido este tipo de competencias.

Dada la estructura de la negociación colec-tiva española, será frecuente que esa búsquedaconcluya con la localización de varios conveniosque podrían ser aplicables a la empresa. En estecaso ¿cómo se interpreta el término “de ámbitosuperior”? No puede referirse a una “superiori-

dad jerárquica” ya que, como recuerda la Au-diencia Nacional en sentencia de 31 de marzode 201442 “en el sistema español de negocia-ción colectiva no existen escalas de jerarquíanormativa, sino que todos los convenios colecti-vos estatutarios son iguales en rango (salvo elsupuesto de los acuerdos y convenios regula-dores de la estructura de la negociación con-templados en el artículo 83.2)”. Por esta razón,la superioridad de un convenio sobre otro va re-ferida solamente al ámbito de aplicación, comoexpresamente aclara la norma, teniendo encuenta que ese ámbito más amplio puede serterritorial, pero también personal o funcional. Lacomparación, por otro lado, no ha de hacersecon el convenio que ha perdido vigencia, sinocon los demás convenios eventualmente aplica-bles, si existiesen. En caso de haber varios con-venios posibles de aplicación, habrá de elegirse,el de ámbito mayor. Pero no es exigible necesa-riamente que el convenio que ahora se va a apli-car tenga un ámbito mayor que aquél que ha per-dido vigencia, puesto que este último no es eltérmino de comparación del adjetivo “superior”.

Debe aclararse que la aplicación del conve-nio colectivo de ámbito superior no es un casode sucesión de convenios, sino una herra-mienta arbitrada legalmente para llenar tempo-ralmente un vacío, en el bien entendido quedicho convenio será sustituido por el nuevoacuerdo alcanzado por las partes negociado-ras43. Pero si la selección del convenio colectivoaplicable ha generado multitud de problemas,no es comparable con el que se origina cuandoese convenio no existe. Nuevamente, encontra-mos dos líneas interpretativas:

40 Casas Baamonde, M.E., “La pérdida de ultraactividad en los convenios colectivos”.41 Bodas Martín, R., “La negociación colectiva: obstáculo o incentivo para la adaptabilidad empresarial”, ponencia de 11 de diciembrede 2013, Madrid (accesible en http://www.ugt.es/actualidad/2014/febrero/boletin16/4docu.pdf, (p. 29)

42 Rec. 36/2014.43 Casas Baamonde, 2013.


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• La tesis “abolicionista” sostiene que la pér-dida de vigencia del convenio implica la des-aparición de los derechos y obligacionescontenidos en el mismo, aplicándose lasnormas legales y reglamentarias vigentes.Esta posición se apoya en la idea de que elconvenio colectivo obliga a empresarios ytrabajadores durante su vigencia (art. 82.3ET) de manera que, si el convenio colectivopierde su vigencia, deber ser sustituido porlas leyes y la regulación reglamentaria delEstado, lo que constituye a su juicio un vacíojurídico, ya que desaparecida la vigencia delconvenio, las relaciones laborales pasan aregularse por las demás fuentes contenidasen el art. 3.1 ET44.

• Por el contrario, la tesis “conservacionista”defiende que la pérdida de vigencia del con-venio estatutario, no hace desaparecer la re-gulación prevista en el Convenio. Dentro deesta línea interpretativa, los autores difierenen la fundamentación. Un primer bloque, de-fiende que el convenio colectivo se converti-ría en convenio extraestatutario, por lo queperdería su eficacia normativa, pero no sueficacia contractual45; se ha defendido tam-bién que “para la decadencia del conveniocolectivo… es imprescindible que la autono-mía colectiva aporte soluciones alternativas,que den cobertura a los trabajadores afec-tados” manteniéndose la ultraactividad en

caso contrario46; el tercer bloque defiendeque, pese a la pérdida de la naturaleza nor-mativa del contrato, las obligaciones, causa-das por el convenio, mantendrían su vigen-cia como manifestación propia de la buenafe contractual de ambas partes (ex. art.1258 del Código Civil)47; el cuarto bloqueconservacionista ha mantenido, al menospara los trabajadores contratados antes dela reforma, que las condiciones existentesen el convenio pasarían a formar parte desus contratos de trabajo, pudiendo, en sucaso modificarse mediante acuerdos colec-tivos o individuales entre las partes, o a tra-vés del procedimiento del art. 41 ET48. Enesta línea destaca la interpretación que elTribunal Superior de Justicia del País Vascoestá haciendo de la reforma. En varias sen-tencias49, recaídas en relación con el Con-venio Colectivo provincial de limpieza de edi-ficios y locales de Guipúzcoa, la Sala consi-dera que es de aplicación el conveniocolectivo estatal respecto de las materiasque regula y respecto de las que no regula,debe mantenerse el convenio colectivo pro-vincial en tanto continúan las negociacionespara un nuevo convenio, sin perjuicio, de queel empresario pueda acudir al art. 41 ETpara modificar las condiciones de trabajo50,lo que supone la admisión de que las cláu-sulas del convenio anterior se habían con-tractualizado51.

44 Sostienen esta tesis, entre otros, López Aniorte, Navarro Nieto, Roqueta Buj, Purcalla y Preciado, Mercader Uguina, Goerlicha Pe-set, Sala Franco, Llano Sánchez, Sempere y Navarro y García Viña.

45 Escudero Rodríguez, R., 2012, p. 54.46 Merino Segovia, 2012, p. 261; Olarte Encabo, 2013, p. 11 y ss.47 Bodas Martín, 2013, p. 33.48 Cruz Villalón, 2012, p. 414; Molina Navarrete, 2012, p.. 157; Casas Baamonde, 2013, pp. 24 y ss.49 SSTSJ País Vasco de 19 de noviembre de 2013 (Rec. 37/2013) y 26 de noviembre de 2013 (Rec. 43/2013).50 En el mismo sentido, STSJ País Vasco de 1 de abril de 2014 (Rec. 9/2014) en relación con la decisión de la empresa de apli-car unilateralmente el convenio colectivo de la industria siderometalúrgica de Guipúzcoa hasta el 31 de diciembre de 2014.

51 Sin embargo, el TSJ País Vasco en sentencia de 1 de abril de 2014 (Rec. 9/2014) rechaza que lo que se produce sea una “con-tractualización” de las condiciones del previo convenio colectivo.


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Desde una perspectiva de Derecho compa-rado, la incorporación de las condiciones delconvenio a los contratos individuales es laregla más generalizada, ya sea en relación contodas las antiguas cláusulas de los convenioscolectivos o sólo con algunas, como sucedeen Bélgica, Italia o Portugal. En todo caso, enFrancia, las ventajas individuales del conveniodenunciado no se aplican a los trabajadorescontratados con posterioridad a la finalizacióndel plazo de ultraactividad52.

Ambas posiciones doctrinales se encuen-tran sólidamente fundamentadas. Desde unpunto de vista práctico, la posición abolicio-nista provoca problemas no sólo para los tra-bajadores sino también para los empresariosy ni siquiera es defendida por la propiaCEOE53. Como ha recordado recientementeBodas Martín, “esta solución dejará sin regu-lación instrumentos decisivos para el funcio-namiento de las empresas que la propia leyremite a la negociación colectiva, como el sis-tema de clasificación profesional (art. 22 ET),la promoción profesional (art. 24 ET) el mo-delo de recibo de salarios (art. 29.1 ET), ladistribución irregular de la jornada ordinaria,rebasando el límite máximo de las 9 horas or-dinarias (art. 34.3 ET) o las reglas de acomo-dación de la representación de los trabajado-res a las disminuciones significativas de laplantilla en la empresa (art. 67.1 ET) así comoel régimen disciplinario (art. 54 ET)”. Si el em-presario promueve unilateralmente las nuevascondiciones de trabajo, o las impone mediantenegociaciones individuales, corre el riesgo deabrir múltiples frentes, especialmente aque-llos que afecten al derecho de igualdad, lo quesupondrá en la práctica que la nueva regula-

ción de la ultraactividad dirigida a promovermás y mejores convenios, que aseguren laadaptabilidad de las empresas a las necesi-dades del mercado o a los requerimiento de lademanda, perderá de vista dichos objetivos yhará mucho más ingobernable a la empresa54.

La adaptabilidad del convenio colectivo a las circunstancias de la empresa

Con el fin de favorecer la adaptación de lascondiciones laborales a las concretas cir-cunstancias de la empresa, la Ley 3/2012 in-corporó dos medidas que afectan a la efica-cia general del convenio: por un lado, fortale-ció la prioridad del convenio de empresa y,simultáneamente removió los obstáculos quepodían dificultar la adopción de una decisiónde inaplicación del convenio colectivo.

La prioridad aplicativa del convenio de empresa posterior El artículo 84.2 ET dispone que la regulaciónde las condiciones establecidas en un conveniode empresa o de grupo de empresas o de unapluralidad de empresas vinculadas por razonesorganizativas o productivas y nominativamenteidentificadas a que se refiere el art. 87.1, quepodrá negociarse en cualquier momento de lavigencia de convenios colectivos de ámbito su-perior, tendrá prioridad aplicativa respecto delconvenio sectorial estatal, autonómico o de ám-bito inferior, aunque sólo para las materias queenuncia el propio precepto: a) La cuantía delsalario base y de los complementos salariales,incluidos los vinculados a la situación y resul-tados de la empresa. b) El abono o la compen-sación de las horas extraordinarias y la retribu-ción específica del trabajo a turnos. c) El hora-

52 García Viña, 2013.53 Vid, Circular de la CEOE para la negociación colectiva 2014.54 Bodas Martín, 2013, p. 34.


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rio y la distribución del tiempo de trabajo, el ré-gimen de trabajo a turnos y la planificaciónanual de las vacaciones. d) La adaptación alámbito de la empresa del sistema de clasifica-ción profesional de los trabajadores. e) Laadaptación de los aspectos de las modalida-des de contratación que se atribuyen por la pre-sente Ley a los convenios de empresa. f) Lasmedidas para favorecer la conciliación entre lavida laboral, familiar y personal. g) Aquellasotras que dispongan los acuerdos y convenioscolectivos a que se refiere el artículo 83.2.

El legislador ha seleccionado aquellas ma-terias que se identifican con las más cerca-nas a la realidad de las empresas, y respectode las que, en mayor medida, tiene justifica-ción una regulación particularizada. No setrata de una lista cerrada, ya que los acuerdosy convenios colectivos a que se refiere el artí-culo 83.2 ET podrán ampliar la relación decondiciones de trabajo.

El reconocimiento de la prioridad aplicativadel convenio de empresa no es nuevo, sinoque tiene su origen en el Real Decreto-Ley7/2011. El canal previsto en el Estatuto delos Trabajadores para “descolgarse” de los sa-larios del convenio aplicable, no satisfacía porcompleto las necesidades de flexibilidad re-clamadas desde el sector empresarial, ya quese trataba de una medida excepcional previstapara situaciones “patológicas” en las que laempresa atravesaba una situación económicanegativa. Las empresas, y así lo asumió el le-gislador, exigían a este mecanismo una flexi-bilidad mayor, pues se quería utilizar como he-rramienta de gestión ordinaria, sin necesidad

de que se encontraran en una situación de cri-sis55. En la propia Exposición de Motivos delReal Decreto-Ley 7/2011 se indica que unade las finalidades de la reforma es favoreceruna mejor ordenación de nuestra negociacióncolectiva, propiciando a la vez una negociacióncolectiva más cercana a la empresa y una ne-gociación colectiva sectorial más adaptada ala situación de cada concreto sector de activi-dad económica. En su versión original el artí-culo 84.2 preveía, no obstante, una excepción,ya que el convenio de empresa sólo primaríaen tanto un acuerdo o convenio colectivo deámbito estatal o de comunidad autónoma ne-gociado según el artículo 82.3 ET no estable-ciera reglas distintas sobre estructura de lanegociación colectiva o concurrencia entreconvenios. La reforma de 2012 es de gran ca-lado en este punto, ya que garantiza la priori-dad “absoluta” del convenio de empresa,sobre el sectorial56. En orden al ámbito tem-poral de aplicación de este principio, interesasubrayar que el artículo 84.2 ET se sitúa den-tro de las reglas de prohibición de concurren-cia entre convenios colectivos estatutarios,por lo que el término “vigencia” empleado enel precepto y referido al convenio de ámbitosuperior, no abarcaría la fase de prórroga au-tomática, ni de ultraactividad del convenio57.El proceso negociador, que sigue la tramita-ción de los arts. 89 a 91 ET, concluirá con lafirma de un auténtico convenio colectivo, quees negociado por los sujetos legitimados paranegociar este tipo de convenios conforme alas reglas del art. 87.1 ET, lo que excluye laposibilidad de su conclusión si en la empresano hay representantes legales (unitarios o sin-dicales) de los trabajadores.

55 Molina Navarrete, C., 2011, pp.17-18.56 La SAN de 13 de noviembre de 2013 (Rec. 278/2013) declaró la nulidad de la previsión del Convenio Colectivo Estatal de Gran-des Almacenes que limitaba la unidad de negociación al ámbito estatal, con exclusión de cualquier otra.

57 Gorelli Hernández, J. 2011, p. 30. Olarte Encabo, S., 2013, p. 11, nota 3.


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A semejanza que la técnica de inaplicaciónde convenio, se produce una descentraliza-ción del modelo de relaciones laborales haciala empresa, pero a diferencia de aquélla, ladescentralización en este caso es “a-causal”.Precisamente por ello, por no ser una medidapatológica, el proceso negociador no está so-metido a plazo. La mayor ventaja que pre-senta la negociación de un convenio propiopodría hacer pensar en un abandono de latécnica de la inaplicación, sobre todo, desdeel momento en que el artículo 82.3 ET ya noexige demostrar la existencia de una situa-ción de crisis empresarial. Será algo quedeba valorar cada empresa, teniendo encuenta no sólo esta variable sino también lamayor complejidad y lentitud que implica lanegociación de un convenio en comparacióncon un acuerdo de empresa58.

La medida parece estar dirigida a laspymes con una plantilla superior a cinco tra-

bajadores, ya que las grandes empresas tra-dicionalmente han tenido un convenio colec-tivo propio desvinculado del de sector59.

Según datos del Ministerio de Empleo y Se-guridad Social, se observa que desde la re-forma iniciada en 2011, ha venido aumen-tando significativamente el número de conve-nios de empresa. Durante el año 2013 sefirmaron 500 convenios más de empresa queen 2012. Sin embargo, aunque las cifras si-guen siendo elevadas, se aprecia levementeuna tendencia a reducir su peso dentro deltotal de convenios colectivos. Mientras que enel año 2012 los convenios de empresa supu-sieron el 78,32%, en el año 2013 este por-centaje ha descendido al 74,75%. Disminuyetambién el porcentaje de trabajadores afecta-dos en relación con 2012. Si en este año, losconvenios de empresa afectaban al 9% de lostrabajadores, en 2013 el porcentaje se sitúaen el 6,8% de los trabajadores.

58 Escudero Rodríguez, R., 2011, pp. 61-62.59 Merino Segovia, A. 2013, p. 90.

CONVENIOS TRABAJADORES

Por año Ámbito superior Ámbito superiorde firma Total Empresa a la empresa Total Empresa a la empresa

2011 1.361 1.032 329 2.625.913 251.479 2.374.434

2012 1.573 1.232 341 3.193.624 287.835 2.905.789

2013 2.317 1.732 585 5.107.423 348.233 4.759.190

2014 257 198 59 423.484 36.700 386.784

Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Estadística de Convenios Colectivos de Trabajo, abril de 2014.

TABLA 1.Convenios colectivos firmados por años de firma (2011-2014)


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La inaplicación de los convenios colectivos60

Se trata de una institución que, a pesar de sureciente notoriedad, tiene su origen en losaños setenta y principios de los ochenta,cuando la grave crisis económica por la queatravesaba nuestro país llevó al legislador y alos interlocutores sociales a adoptar medidasde contención de salarios, permitiéndose, ade-más, a partir del Acuerdo Marco Interconfede-ral para la Negociación Colectiva de 5 deenero de 1980, que las empresas en situa-ción de dificultad económica inaplicaran lassubidas salariales previstas en los conveniosde sector. Hubo que esperar al año 1994,para que las conocidas como “cláusulas dedescuelgue salarial” se instaurasen en nues-tra legislación, y al año 2010 para que el RealDecreto-Ley 10/2010, de 16 de junio, permi-tiera la modificación sustancial de condicio-nes de trabajo no salariales, previstas en losconvenios estatatutarios a través del procedi-miento previsto en el 41.6 ET. Otro detalle sig-nificativo de la reforma fue la “rebaja del ca-rácter colectivo de los legitimados para la in-aplicación salarial”, ya que el protagonismodejó de estar en los negociadores de los con-venios colectivos supraempresariales para si-tuarse en el ámbito de la empresa, dado quelos legitimados para negociarlo ya no iban aser quienes determinaran los convenios co-lectivos supraempresariales, sino “los repre-sentantes de los trabajadores legitimadospara negociar un convenio colectivo”61. La úl-tima reforma, iniciada a principios de 2012con el Real Decreto-Ley 3/2012, ha creado unúnico procedimiento de inaplicación de con-venios colectivos y lo ha hecho reconduciendola regulación de la modificación sustancial de

condiciones de trabajo con origen en conveniocolectivo estatutario desde el artículo 41.6hasta el artículo 82.3.

En la medida en que constituye una excep-ción a la regla de la eficacia general de losconvenios colectivos, tiene carácter extraordi-nario, exigiéndose la concurrencia de unascausas que define y ejemplifica el legislador yque coinciden prácticamente con las exigidaspara el despido por causas económicas, téc-nicas, organizativas y productivas.

El carácter excepcional se manifiesta tam-bién en la limitación del ámbito objetivo delacuerdo de inaplicación, que únicamentepodrá afectar a las siguientes materias que,como puede observarse, constituyen el “nú-cleo duro” de todo convenio colectivo: a) Jor-nada de trabajo. b) Horario y la distribucióndel tiempo de trabajo. c) Régimen de trabajoa turnos. d) Sistema de remuneración y cuan-tía salarial. e) Sistema de trabajo y rendi-miento. f) Funciones, cuando excedan de loslímites que para la movilidad funcional prevéel artículo 39 de esta Ley. g) Mejoras volun-tarias de la acción protectora de la SeguridadSocial.

Por la parte social, están legitimados paraintervenir como interlocutores los represen-tantes de los trabajadores legitimados paranegociar un convenio colectivo conforme a loprevisto en el artículo 87.1. ET, pero, precisa-mente, por su condición de medida de flexibi-lidad interna, el legislador facilita al máximola consecución de un acuerdo, incluso enaquellas empresas donde no existe represen-

60 Sobre el procedimiento de inaplicación de convenios colectivos en general, vid, Alarcón Castellanos, M., Roldán Martínez, A. yRodríguez López, A., 2012, pp. 1-34.

61 Laudo arbitral de Ojeda Avilés en el procedimiento de arbitraje seguido en el SIMA en el conflicto de interpretación y aplicación denormas suscitado en el ámbito de la empresa Kuick Services, S.L. (Res. de 3 de febrero de 2014, BOE de 14 de febrero de 2014).


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tación legal de los trabajadores, previendo laconstitución de comisiones “ad hoc” (el art.41.4 ET se aplica por remisión del art. 82.3).

La flexibilidad introducida en la técnica deinaplicación por la reforma de 2012 no ha lle-gado hasta el extremo de convertirla en unadecisión unilateral del empresario, tal comoen su momento propuso un sector empresa-rial (CEIM) respecto del descuelgue salarial.Precisamente porque la inaplicación no puedeimponerse unilateralmente, el legislador faci-lita la adopción de la decisión, exigiendo queen caso de que surjan discrepancias en el pe-riodo de consultas, las partes se sometan alos procedimientos extrajudiciales de soluciónde conflictos. Puede afirmarse que el procesode adopción de la decisión de inaplicar el con-venio se estructura en cuatro procedimientos.El principal de ellos, ya lo hemos visto, es lanegociación de un acuerdo directo entre re-presentantes de los trabajadores y la em-presa. Si este procedimiento fracasa, las par-tes “podrán” o, incluso, “deberán” seguir al-guno o algunos de los procedimientos que ellegislador ofrece como mecanismos para des-bloquear la negociación:

• En caso de desacuerdo durante el periodode consultas cualquiera de las partes“podrá” someter la discrepancia a la comi-sión del convenio.

• Si en la Comisión paritaria no se llega a unacuerdo o, si ninguna de las partes solicitasu intervención, las partes “deberán” recu-rrir a los procedimientos que se hayan es-tablecido en los acuerdos interprofesionalesde ámbito estatal o autonómico, previstosen el artículo 83 de la presente Ley, para

solventar de manera efectiva las discrepan-cias surgidas en la negociación de los acuer-dos a que se refiere este apartado, incluidoel compromiso previo de someter las dis-crepancias a un arbitraje vinculante.

• Sólo en el caso de que no fueran aplicableslos procedimientos anteriores o éstos no hu-bieran solucionado la discrepancia, cual-quiera de las partes “podrá” someter la so-lución de la misma a la Comisión ConsultivaNacional de Convenios Colectivos o a los ór-ganos correspondientes de las comunida-des autónomas. No se requiere la confor-midad de las dos partes para someter lacuestión al arbitraje de la comisión, lo queconvierte a este arbitraje en obligatorio.

La duración del acuerdo de inaplicación odel laudo arbitral, será el acordado en el co-rrespondiente instrumento, con la limitaciónde que “no podrá prolongarse más allá delmomento en que resulte aplicable un nuevoconvenio en dicha empresa”. El acuerdo de in-aplicación, como el convenio de empresa, nopuede tener carácter retroactivo, de modo queno pueden afectar, por ejemplo, a salarios yadevengados aunque no hayan sido todavía per-cibidos. Ello es así por aplicación del principiode irretroactividad establecido en el artículo2.3 del Código Civil, irretroactividad que igual-mente proclama el art. 9.3 de la ConstituciónEspañola en relación con las disposicionessancionadoras no favorables o restrictivas dederechos individuales62. Pese a la práctica re-lativamente frecuente de que transcurra unperiodo extenso de tiempo entre la firma y lapublicación del convenio, no se admite el des-cuelgue del nuevo convenio antes de su pu-blicación en el Boletín Oficial correspondiente,

62 En relación con descuelgue, vid., SAN de 17 de julio de 2013 (Rec. 168/2013), SAN de 20 de enero de 2014 (Rec. 340/2013),23 de enero de 2014 (Rec. 422/2013).


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aun cuando aquél nazca con efectos retroac-tivos, ya que el artículo 82.3 ET refiere la in-aplicación al convenio colectivo “aplicable”. Ylo cierto es que mientras no sea publicado noestá aplicable, es más, partiendo de doctrinareiterada del Tribunal Supremo, carece de lanaturaleza de convenio colectivo estatutario63.

Desde la entrada en vigor de la reforma la-boral, ha aumentado significativamente el nú-mero de descuelgues en las empresas. Enconcreto, conforme a los datos oficiales.

La gran mayoría de los trabajadores afec-tados por las inaplicaciones depositadas en2014 se concentra en el sector servicios, al-rededor del 84%. Respecto al tamaño de lasempresas, casi el 53% de los trabajadoresafectados están en empresas de 250 traba-jadores o más, aunque la mayoría de las em-presas que presentan inaplicaciones, el 84%,tienen plantillas entre 1 y 49 trabajadores.

Por otro lado, la gran mayoría de las inaplica-ciones presentadas, el 92,5%, indican que sehan “descolgado” de la cuantía salarial pactadaen convenio. Del total de 988 inaplicaciones, el63% indica que sólo se han “descolgado” de la

cuantía salarial, y el 14,1%, además de la cuan-tía, han inaplicado el sistema de remuneración64.

Ciertamente, si tales cifras se comparancon el número de trabajadores afectados porconvenios colectivos, la cifra en su conjuntono resulta relevante, pero sí es importantedesde el punto de vista cualitativo, por cuantoque muestra el importante cambio de orienta-ción que se está produciendo, especialmentecuando se constata que el número de des-cuelgues efectuados en 2013 es bastante su-perior a los momentos inmediatamente suce-sivos a la entrada en vigor de la reforma: seha producido más del triple de descuelguesque en el periodo marzo-diciembre 2012. Sóloen los tres primeros meses de 2014 se hanproducido más descuelgues que en 2012.

Comparando estos resultados con los dela negociación de convenios de empresa, sepone claramente de relieve que la inaplicaciónde convenio es la técnica mayoritariamenteutilizada para adaptar las condiciones de tra-bajo (principalmente devaluación salarial) alas circunstancias de cada empresa (2.512 in-aplicaciones frente a 1.732 convenios de em-presa registrados en diciembre de 2013).

63 SSTS de 23 de octubre de 2012, recaída en relación con Acuerdos sobre materias concretas, y 19 de enero de 2011 y STC151/1994, de 23 de mayo de 1994.

64 Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Estadística de Convenios Colectivos de Trabajo-abril 2014.

Año de depósito Inaplicaciones de Trabajadoresconvenios

2012 (marzo-diciembre) 748 29.352

2013 (enero-diciembre) 2.512 159.550

2014 (enero-marzo) 988 37.874

TABLA 2.Inaplicaciones de convenios y trabajadores por año y mes de depósito (2012-2014)

Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Estadística de Convenios Colectivos de Trabajo, abril de 2014


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Un punto polémico es el papel que en elnuevo sistema pueda corresponder al conve-nio colectivo supraempresarial. El artículo82.3 no admite pacto en contrario, como síhace el art. 86.3 ET, pero tampoco prohíbe deforma expresa, como sí hace el art. 84.2 ET, laintervención de los convenios sectoriales.

Un sector doctrinal, configurando el preceptocomo norma de Derecho público laboral, eliminapor completo el papel de los convenios ya seananteriores o posteriores a la reforma, de formaque no podrían establecer nada sobre las cau-sas habilitantes, ni sobre el procedimiento, nisobre mecanismos de control o verificación, nigarantías de los trabajadores65. En sentidoopuesto, otros autores defienden que el artículo82.3 no recoge normas de Derecho necesarioabsoluto, y que, en consecuencia, los convenioscolectivos supraempresariales podrán seguir re-gulando todo lo relativo al descuelgue de lasempresas incluidas en el sector, si así lo deci-den los sujetos negociadores “desplazando (o‘dispositivizando’ si se quiere) la nueva regula-ción introducida en la LET, y ‘neutralizando’ –encierto sentido y si así lo quieren los propios su-jetos negociadores– los propósitos reformistasen esta materia”, de forma tal, que nada impe-diría que los interlocutores sociales, a nivelessectoriales, establecieran “mayores exigenciascausales y procedimentales –allí donde noexista límite legal expreso–”66.

Existe una última interpretación, con la queestamos de acuerdo, que parte de considerarque el artículo 82.3 ET es una norma de De-recho público, afirmación que no es incompa-tible con “ciertos resquicios de matización porparte de los convenios colectivos”67. Esta in-terpretación es más respetuosa con el propioderecho constitucional a la negociación colec-tiva68. Dicha regulación, no obstante, ya no esabsolutamente libre, sino que está limitadapor los mandatos del artículo 82.369. Podríaalegarse que el convenio conserva en estecaso la tradicional función de mejora y con-creción, debiendo ser respetuoso con la fina-lidad del legislador reformista que ha sido lade poner fin a la rigidez que venía caracteri-zando a la técnica del descuelgue, facilitandola adopción de la decisión. A modo de ejem-plo, podría regular el contenido de la comuni-cación que el empresario debe enviar a los re-presentantes de los trabajadores y la infor-mación que el empresario debe entregar a losrepresentantes legales para acreditar la si-tuación económica y el daño alegado. Podríatambién prever un compromiso de manteni-miento o un plan de retorno70 o aclarar y pre-cisar las causas atendiendo a las caracterís-ticas de cada sector71.

Especialmente conflictiva resulta la posibi-lidad de que los convenios sectoriales exclu-yan la última fase del procedimiento de des-

65 Olarte Encabo, S., 2013, p. 13. En esta línea, y refiriéndose a las causas del descuelgue Pedrajas Moreno, A., Sala Franco, T.,(2011, pp. 8-9) consideran que la “posibilidad de concreción convencional de la causa justificativa exigible ha desaparecido apartir de la reforma de los arts. 82.3 y 85.3.c) ET” y se trata de “una definición legal cerrada de las causas que impedirá la con-creción convencional de la misma, por lo que habrá que partir necesariamente de la interpretación de la causa económica jus-tificativa legalmente establecida”.

66 Fernández Avilés, J. A., 2011, pp. 35-36.67 Cruz Villalón, 2012, p. 247.68 De esta opinión es también Toscani Giménez, D., 2011, p. 6.69 Pastor Martínez, A., 2011, pp. 7 y 8.70 Álvarez Montero, A. 2014, p. 33.71 Pedrajas Moreno, A. y Sala Franco, T., 2011, p. 20.


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cuelgue, esto es, el arbitraje administrativo.Partiendo de la finalidad de la reforma, la doc-trina mayoritaria interpreta que estas cláusu-las negociables son ilegales. Sin embargo,para otro sector, habría que establecer un con-trol concreto en cada caso y, por tanto, la ma-yoría deben ser susceptibles de registro y pu-blicación, en consecuencia, no tachadas dedudosa legalidad por la autoridad laboral72.

Conclusiones y recomendaciones

1. La negociación colectiva en España ha ve-nido cumpliendo un importante papel de re-equilibrio entre las desiguales posicionesnegociadoras de empresarios y trabajado-res. La fuerza vinculante del convenio se im-pone en nuestro sistema desde la propiaConstitución, y se identifica, según ha inter-pretado nuestro Tribunal Constitucional, conla eficacia normativa del convenio. Comoconsecuencia de su caracterización comonorma jurídica, necesariamente el conveniocolectivo tiene eficacia general, por lo quese aplica a todos los trabajadores y empre-sarios incluidos en su ámbito de aplicación.La tasa de cobertura se sitúa por encima dela media de la Unión europea, en torno al70%, ocupando nuestro país el undécimopaís con mayor tasa de cobertura.

2. Nuestro sistema, sin embargo, adolecía dedeterminados defectos que se han mos-trado con más virulencia como conse-cuencia de la crisis económica, dificul-tando, en no pocas ocasiones la viabilidadeconómica de las empresas. Especial-mente ha sido objeto de crítica la escasacapacidad de ajuste en materia salarial yel carácter estático de la negociación co-

lectiva. Además, nuestro sistema adolecede agilidad y dinamismo, en particularcuando finaliza la vigencia pactada de losconvenios colectivos.

3. Las sucesivas reformas, iniciadas en 2010y continuadas en los años 2011 y 2012,han introducido importantes cambios ennuestro sistema de negociación colectiva,con la finalidad de eliminar estos defectosy de convertir a nuestro sistema en unomás dinámico y adaptado a las necesida-des de la empresa.

4. Los propios agentes sociales a través del IIAcuerdo para el empleo y la negociación co-lectiva para los años 2012, 2013 y 2014(AENC), apostaron por la potenciación de lasmedidas de flexibilidad interna como una al-ternativa a la flexibilidad externa de salida yrenunciaron explícitamente a una revisión di-recta de los salarios conforme al IPC gene-ral con el fin de que la moderación de rentassalariales permitiera facilitar el crecimientoy la creación de empleo. Dicho acuerdo, sinembargo, tiene carácter obligacional y nonormativo.

5. El poco tiempo transcurrido desde las re-formas iniciadas en 2011 no permite cali-brar totalmente sus efectos. Sí es ciertoque en 2013 se observa un descenso delos convenios colectivos provinciales y unaumento de los convenios de empresa.Pero lo más destacable es el crecimientode las inaplicaciones de convenios secto-riales, que superan con creces a los con-venios de empresa y que están afectandoprincipalmente a los salarios, y en menormedia a la jornada. Respecto de los con-

72 Álvarez Montero, A. 2014, p. 43. Sanguinetti Raymond, S., (2013, p. 122) también defiende la posibilidad de que los convenioscolectivos marginen el arbitraje administrativo.


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venios de empresa, sin embargo, la técnicamás empleada para adaptarse a las cir-cunstancias económicas sobrevenidas esla revisión anticipada del convenio. Seconstata, asimismo, que durante el año2013 la variación salarial pactada en con-venios se sitúa en un mínimo histórico del0,57%.

6. Pese al importante paso dado, la incerti-dumbre se cierne sobre algunas solucionesque la reforma incorpora y que en unoscasos pueden tacharse de ambiguas y enotros casos de difícil aplicación, generandoinseguridad jurídica entre los empresarios,trabajadores y los distintos operadores ju-rídicos. Los empresarios están en un te-rreno movedizo en el que adoptan decisio-nes que pueden ser finalmente anuladaspor los tribunales. Es preciso aportar mayorseguridad jurídica, de forma que el legisla-dor se pronuncie en torno a la solución queconsidera más correcta. En este sentido,tanto la doctrina como los tribunales hanapartado soluciones jurídicas divergentes,pero la mayoría sólidamente razonadas.

Sería muy conveniente que el legislador sepronunciara acerca de la validez de lascláusulas convencionales que preveían laultraactividad indefinida, suscritas con an-terioridad a la reforma. Especialmente im-perioso es que se aclare la situación de loscontratos de trabajo tras el cese de la ul-traactividad, cuando no existe pacto encontrario, ni convenio de ámbito superioraplicable. En este capítulo se han expuestolas aportaciones de la doctrina y de los tri-bunales (Audiencia Nacional y TribunalesSuperiores de Justicia), todas ellas sólida-mente argumentadas. Desde el punto devista práctico, quizá sea más convenienteque el legislador, siguiendo el ejemplo de

otros países europeos, se incline por man-tener el convenio colectivo que ha agotadola ultraactividad, despojado eso sí de sufuerza normativa.

7. El convenio de empresa, una de las princi-pales apuestas de la reforma, se enfrentaal obstáculo de la inexistencia de repre-sentantes legales legitimados para nego-ciar en la mayoría de las empresas, debidoa las propias características del tejido em-presarial español donde predominan no yalas pymes sino las micropymes. Legal-mente sería posible que el legislador reco-nociera como “representantes de los tra-bajadores” del artículo 37.1 de la Consti-tución a las comisiones ad hoc, como haprevisto para la negociación de acuerdosde descuelgue, si bien es cierto que, comoha señalado el Tribunal Supremo en estetipo de empresas, los conflictos suelen en-contrarse individualizados.

8. En materia de inaplicación de convenios co-lectivos, sería preciso que el legisladoraclarara los límites de la autonomía colec-tiva y, en concreto, si los convenios colec-tivos sectoriales, como se está demos-trando en la práctica, pueden o no pactar laeliminación la fase de arbitraje administra-tivo ante la CCNCC u órganos autonómicosequivalentes.

9. Son necesarias también otras medidasque, sin embargo, no pueden ser impues-tas por la vía normativa, sino que, desde elrespeto a la autonomía colectiva, corres-ponde su implementación a los sindicatosy a las asociaciones empresariales legiti-madas para negociar los convenios colec-tivos. Bastaría, por tanto, que aplicaran re-almente las previsiones contenidas en el IIAENC, desindexando los salarios y vincu-


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lándolos a la productividad de las empre-sas, para adaptar los salarios a las varia-bles económicas de cada empresa. Re-sulta imprescindible que se haga un ejerci-cio de responsabilidad por parte de losnegociadores sociales, de forma que, tantolos sindicatos como las asociaciones em-presariales, atiendan las necesidades plan-teadas por las empresas incluidas en el

ámbito de negociación del convenio. Dehecho, nos estamos encontrando con unescenario en el que tras la publicación delconvenio se inicia un proceso de descuel-gues masivos de las empresas, que ter-mina generando la necesidad de modificaranticipadamente el propio convenio secto-rial, como ha ocurrido en el sector de em-presas privadas de seguridad.

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Introducción

En nuestro mercado de trabajo uno de los pro-blemas que todavía hoy persisten es el de la es-casa longitud del abanico salarial, lo que des-incentiva la adquisición de capital humano porparte de los trabajadores, un fenómeno que seagrava aún más –aunque este aspecto concretono va a ser objeto de análisis aquí– con una fis-calidad sobre la renta personal progresiva.

Este capítulo persigue el modesto objetivo deestructurar algunas reflexiones en relación conel nivel de cualificación medio de los trabajado-res en España y la estructura de salarios encomparación con los de los países que nos ro-dean, así como aportar alguna recomendación.

En concreto, se va a tratar de responder atres grupos de preguntas:

1. ¿Tienen los trabajadores españoles unnivel de cualificación medio inferior a la delos países de nuestro entorno? ¿Cambiaesta situación entre las cohortes de traba-jadores más jóvenes? ¿De qué manera lacrisis que nos ha afectado desde finales de2007 ha modificado la estructura de cuali-ficación de los trabajadores?

2. ¿Está adecuadamente recompensada –enforma de un mayor salario– la inversión encapital humano? ¿El rango de remunera-ciones en función de los niveles de cualifi-cación es más compacto en España que enel conjunto de países desarrollados?

3. ¿Existe alguna causalidad entre los hechosanteriores? Es decir, ¿se puede identificarcomo causa de la menor cualificaciónmedia de los trabajadores en España un re-torno insuficiente del capital humano en

Retribución salarial, señales e inversión en capital humano

Valentín BoteDirector General de Estrategia y Fomento de Empleo de la Comunidad deMadrid. Profesor de Teoría Económica, Universidad Autónoma de Madrid

171


172

nuestro país? Y, por otra parte, ¿los indivi-duos, a la hora de tomar sus decisiones deformación, se ven influidos por la estrechezdel rango de remuneraciones?

Hecho 1. La población trabajadora en España está poco cualificada, en términoscomparativos

Un problema estructural de nuestro mercadode trabajo –aunque se trata de un fenómenode un alcance muy superior al simplemente re-lacionado con el entorno laboral– es el bajonivel de cualificación media de nuestra pobla-ción activa.

No es este el lugar para plantear una re-flexión en profundidad sobre la calidad del sis-tema educativo en España. Nos llevaría de-masiado espacio y, además, nos alejaría delobjetivo que se persigue en el presente capí-tulo. Así que simplemente se establecen com-paraciones en términos de los niveles de es-tudios alcanzados por la población activa enEspaña y un amplio número de países.

Esta comparación empieza a motivarse enel Gráfico 1, en el que con información proce-dente del Labour Force Survey de Eurostat seha construido la estructura de la población ac-tiva por niveles de estudios para España yotros dieciséis países europeos.

Se ha elegido la población activa frente aotros agregados alternativos –como podríahaber sido la población ocupada en sentidoestricto, o los trabajadores asalariados– al en-tender que la población activa, al definirsecomo el conjunto de personas que están dis-puestas a trabajar aceptando las condicionesde mercado, representan el grupo de pobla-ción de interés para analizar el mercado de

trabajo, puesto que aquellas personas enparo, al mostrar un deseo de encontrar tra-bajo, antes o después lo encontrarán. Y enese caso, cualquier clasificación de los ocu-pados que se haga en dicho momento los in-cluirá y sería arbitrario no tenerlos en cuentacomo parte integrante del mercado de trabajoespañol en el momento de realizar las medi-ciones. Igualmente, un trabajador ocupado enel cuarto trimestre de 2013 –el trimestre parael que se han construido los datos– podría noestar ocupado en el futuro, aunque mantengasu ambición por contar con un empleo. Portanto, en el momento de la medición se ha en-tendido como relevante tener en cuenta la in-formación de todos los trabajadores activos.

Y respecto al nivel de estudios, Eurostatutiliza la escala de la Clasificación Internacio-nal Normalizada de la Educación (ISCED ensus siglas inglesas) aprobada por la UNESCOen 1997. Los distintos niveles educativos seclasifican en una escala de siete valores (de 0a 6). A los efectos del análisis del presentecapítulo es suficiente el trabajar con tres ni-veles formativos, que podemos denominarcomo bajo, medio y alto, que corresponde conla siguiente agrupación de la escala ISCED1997:

• Nivel formativo bajo (ISCED 1997, niveles 0a 2): primer ciclo de educación secundaria(secundaria obligatoria) o inferior.

• Nivel formativo medio (ISCED 1997, nive-les 3 y 4): educación secundaria superior yeducación post-secundaria no superior. Enel caso español, se trata de los niveles queagrupan la secundaria no obligatoria, ba-chillerato y formación profesional.

• Nivel formativo alto (ISCED 1997, niveles 5y 6): programas de educación terciaria, de


173

primer ciclo (licenciatura, diplomatura,grado) y de segundo ciclo (posgrados, doc-torado).

La situación de España en la comparacióninternacional recogida en el Gráfico 1 mues-tra un contraste característico, sobre el quese ha escrito mucho, pero sobre el que espreciso detenernos un instante. Uno de losgrandes problemas de nuestra población ac-tiva es la muy elevada proporción de traba-jadores –ocupados o parados– con un nivelde cualificación bajo. El 40,7% de los acti-vos en España al final de 2013 tenían unnivel formativo bajo, uno de los niveles máselevados de Europa. Cuatro de cada diez tra-bajadores en activo en España han alcan-zado, como mucho, el nivel de enseñanza bá-sica obligatoria, algo que no es sorprendentedados los elevados niveles de fracaso esco-lar en España, por encima del 30% durantedécadas.

De los 16 países utilizados como con-traste, sólo Portugal supera este ratio. Y deaquellos países con los que España aspira acompararse, las distancias en nuestra contrason muy elevadas: Italia (6,0 puntos porcen-tuales menos de población activa de baja cua-lificación), Francia (21,5 puntos menos), ReinoUnido (23,9 puntos menos) o Alemania (27,2puntos menos), por tomar simplemente lascomparaciones con los países de mayor po-blación y nivel de desarrollo. Por otra parte, enel conjunto de la Unión Económica y Moneta-ria (UEM), el promedio de trabajadores en ac-tivo poco cualificados se sitúa en un 24,7%del total, por lo que el conjunto de la UniónMonetaria mejora el ratio español en 16 pun-tos porcentuales.

El escalón siguiente pone de manifiestootro de los problemas característicos de nues-

tro mercado de trabajo, que es la escasa pre-sencia de trabajadores con un nivel de estu-dios intermedio, entre los que se incluyen losde formación profesional. En prácticamentetodos los países de la muestra seleccionadael escalón intermedio de formación es el másabundante entre la población activa, y en al-gunos países –como Austria, Alemania, Polo-nia o República Checa– superan ampliamenteel 50% de la población activa. Es bien cono-cido el caso de Alemania, donde la amplia ex-tensión de los estudios de formación profe-sional provoca esta circunstancia: el perfilmás común de trabajadores es el de obreroscualificados.

Las excepciones mencionadas respecto alpatrón general en este escalón intermedio sonEspaña, donde frente a un promedio de laUEM de un 45,1%, sólo se alcanza el 23,2%de la población activa con un nivel de estudiosintermedio, una cifra que resulta la más bajade todos los países seleccionados, Portugal(25,6%) e Irlanda (39,2%), aunque en el casode este último país la razón por la que el nivelde estudios intermedio no es el más abun-dante en su mercado de trabajo se debe a lamuy elevada proporción de trabajadores conestudios universitarios.

Y finalmente, el contrapunto lo pone nues-tro país con la proporción de trabajadores enactivo con un nivel alto en la escala formativa,que con un 36,1% del total de activos sesitúa algo por encima de la media de la UEM,30,0%, más o menos al nivel de Francia oSuecia, por debajo de Reino Unido, Irlanda,Finlandia, Noruega o Bélgica y superando no-tablemente los valores de Alemania (28,2%) oItalia (18,7%), aunque en estos países, espe-cialmente en el primero, el peso de los tra-bajadores con formación profesional es muyelevado.


174

La clasificación del Gráfico 1 suscita, en elcaso de España, una serie de reflexiones. Enprimer lugar, está claro que la distribución dela población activa española por niveles for-mativos resulta altamente peculiar en compa-ración con la situación europea en promedio,por la muy elevada proporción de trabajadorespoco cualificados, la elevada proporción detrabajadores con cualificación alta y por la no-table estrechez del escalón intermedio. Des-tacamos en los extremos, en los escalones deformación baja y, aunque con menos diferen-cias, en el de formación alta.

En segundo lugar, es común escuchar el ar-gumento de que el elevado peso de la pobla-

ción activa española con un nivel de cualifi-cación bajo es consecuencia de que en lascohortes de población de mayor edad los ni-veles de estudios altos eran muy poco fre-cuentes, en un contexto –hace décadas– enla que España era un país atrasado, todavíaen desarrollo y muy alejado en renta per cá-pita de los países centrales europeos. Y queestos trabajadores de más edad sesgan laestructura analizada. Si esto fuese así, la re-alidad descrita en el Gráfico 1 no sería tanpreocupante, puesto que con el paso deltiempo las generaciones jóvenes –supuesta-mente más cualificadas– sustituirían a las demás edad –menos cualificadas– al jubilarseestas últimas y se corregiría por sí sola la es-

Fuente: Labour Force Survey. Eurostat, 2014

GRÁFICO 1.Estructura de la población activa por niveles formativos (2013 Tr. 4º)

Portu

gal

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

30%

20%

10%

0%

ISCED 1997. Niveles 0-2

Espa

ña

Italia

Grecia

Paíse

s Ba

jos

Dinamarca

Bélgica

Francia

Noruega

Irlanda

Reino Un

ido

Suecia

Austria

Alem

ania

Finlandia

Polonia

R. Checa

22,4%

25,6%

51,9%

36,1%

23,2%

40,7%

18,7%

46,6%

34,6%

31,0%

41,3%

27,7%

32,9%

43,9%

23,2%

32,3%

45,9%

21,8%

40,2%

40,4%

19,4%

35,6%

45,2%

19,2%

38,4%

43,8%

17,9%

44,0%

39,2%

16,8%

39,6%

43,6%

16,8%

35,9%

48,5%

15,7%

21,0%

63,8%

15,2%

28,2%

58,3%

13,5%

40,0%

47,3%

12,7%

30,1%

63,3%

6,6%

21,4%

73,5%

5,1%

ISCED 1997. Niveles 3--4 ISCED 1997. Niveles 5-6


175

tructura de la población activa por nivel de es-tudios.

Sin embargo, el Gráfico 2 muestra que elproblema no se corrige solo con el paso deltiempo, o al menos no al ritmo que podríaconsiderarse aceptable. Dicho gráfico reflejala misma estructura por niveles de estudiosde la población activa del Gráfico 1, pero cen-trada, exclusivamente en una cohorte de po-blación joven –de 25 a 29 años– que ya handebido, sin embargo, concluir sus estudios yse han incorporado al mercado de trabajo.

Así, en el escalón más bajo de la escalaformativa, la población activa de 25 a 29años española resulta ser la que con gran di-ferencia se posiciona como la menor cualifi-cada, con un 37,0% en ese peldaño definidopor los niveles 0-2 de la escala ISCED. El pro-medio para la UEM es de sólo un 17,7%, casiveinte puntos porcentuales inferior. Por tanto,la población activa joven en España sigue es-tando caracterizada por un nivel formativoalarmantemente bajo y tan sólo mejoran en3,7 puntos la dimensión de este escalón parael conjunto de la población activa española(Gráfico 1).

También en el caso de las cohortes jóve-nes el escalón formativo intermedio vuelve amostrar a España como una excepción en elcontexto europeo, puesto que mientras lamedia de la UEM sitúa al 46,2% de los jóve-nes activos de 25 a 29 años con este nivelformativo, en el caso de España, con sólo un22,9%, volvemos a tener el registro más bajode todos los países de la muestra e inferior ala mitad de la media de la UEM. En el caso deEspaña, la reducida dimensión de este pel-daño –en el que se incluyen los estudios deformación profesional– dificulta estructural-mente el impulso de muchos sectores pro-

ductivos muy demandantes de dichos perfilesprofesionales.

Y, finalmente, en el tramo más cualificado,la cohorte joven española vuelve a salir bienparada, puesto que con un 40,1% se sitúa li-geramente por encima de la media europea(36,1% en la UEM, para la misma cohorte deedad). Sin embargo, hay varios hechos des-tacables:

• Mientras que la mayor proporción en Es-paña de trabajadores activos con estudiosuniversitarios respecto a la media europeaera de 6,1 puntos para el conjunto de eda-des (15 a 64 años), en el caso de las co-hortes más jóvenes la brecha a nuestrofavor se reduce a sólo 4 puntos. La con-clusión obvia es que los jóvenes en el con-junto de Europa han avanzado más en lamejora de su nivel de estudios que en Es-paña: mientras que en la UEM el 36,1%de los jóvenes activos tienen estudios uni-versitarios, frente a una proporción del30,0% en el caso de la población activade todas las edades, en España los jóve-nes, con un 40,1% sólo han mejorado encuatro puntos el promedio del 36,1% al-canzado por los trabajadores españolesde todas las edades.

• Por otra parte, la proporción de jóvenes ac-tivos de España con estudios universita-rios ya no destaca en términos europeos.De los dieciséis países escogidos paracomparar con los datos españoles, ennueve de ellos la proporción de jóvenes ac-tivos con estudios universitarios es supe-rior a la española.

Como breve conclusión, queda apuntaladoel hecho 1 mencionado: la población activa es-pañola está menos cualificada que la media


176

europea, tanto para el conjunto de las edadescomo en el caso de los jóvenes.

Hecho 2. La crisis económica no ha creadoincentivos suficientes para incrementarlos niveles formativos

El análisis anterior es estático. Está referido aun momento del tiempo, el cuarto trimestre de2013. Pero la dinámica en este tema es im-portante, puesto que desde su análisis pue-den responderse algunas preguntas que sesuscitan en torno a los temas que discutimos.

Una de las “historias” que más común-mente se escuchan es la relacionada con el

sector de la construcción. A grandes rasgos sehace referencia a que el bajo perfil formativode muchos trabajadores en España se justificapor el hecho de que el sector de la construc-ción ofreció durante muchos años oportunida-des muy atractivas de empleo para muchos in-dividuos –especialmente jóvenes– que aban-donaban de manera temprana sus estudiospara trabajar en dicho sector productivo. Portanto, se argumentaba, el bajo perfil de cuali-ficación se justificaba por el mantenimiento deoportunidades de empleo bien remuneradaspara trabajadores sin cualificación.

La cuestión clave que merece la penaplantearse es si esa situación ha cambiadoen los últimos años, después de la pavorosa

Fuente: Labour Force Survey. Eurostat, 2014

GRÁFICO 2.Estructura de la población activa de 25 a 29 años por niveles formativos (2013 Tr. 4º)

Espa

ña

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

30%

20%

10%

0%

ISCED 1997. Niveles 0-2

Portu

gal

Italia

Grecia

Noruega

Dinamarca

Bélgica

Reino Un

ido

Holand

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Francia

Suecia

Alem

ania

Irlanda

Austria

Finlandia

R. Checa

Polonia

40,1%

22,9%

37,0%

30,9%

34,3%

34,7%

22,3%

53,3%

24,5%

43,9%

39,7%

16,4%

47,1%

37,7%

15,1%

37,7%

47,4%

14,9%

46,1%

39,9%

14,0%

45,5%

41,2%

13,4%

44,7%

43,3%

12,0%

46,5%

42,0%

11,5%

41,9%

47,7%

10,4%

29,2%

60,4%

10,4%

52,0%

39,4%

8,6%

24,4%

67,3%

8,3%

35,6%

56,5%

7,9%

31,1%

64,1%

4,8%

47,0%

49,0%

4,0%

ISCED 1997. Niveles 3--4 ISCED 1997. Niveles 5-6


177

crisis que ha afectado a dicho sector pro-ductivo y que ha destruido más de la mitaddel empleo que mantenía poco antes de lacrisis. Cabría esperar un cambio significativo,dado que a día de hoy centenares demiles –si no millones– de trabajadores pococualificados que durante tiempo confiaban enla construcción como fuente de empleosaben desde hace años que sus posibilida-des de volver a trabajar en dichas activida-des se ha desvanecido. ¿Ha cambiado estenuevo escenario de manera significativa elperfil formativo de los trabajadores activosen nuestro país?

Parecería razonable esperar una tenden-cia progresivamente decreciente en eltiempo de la proporción de jóvenes activoscon menor nivel de estudios, al menosdesde que se inicia la crisis, como conse-cuencia del cambio en las expectativas la-

borales indicadas si esta “historia” fuesecierta. ¿Ha sido así?

Los datos parecen no dar soporte a esta“historia”, tantas veces contada sobre nuestromercado de trabajo. Podemos verlo desde dife-rentes puntos de vista. Para empezar, el Gráfico3 muestra que a lo largo de los últimos años,concretamente desde el año 2000, la propor-ción de jóvenes de entre 25 y 29 años con unbajo nivel de formación osciló entre un máximoen el año de inicio de la serie, con un 38,1%, yun valor mínimo de un 33,4% en 2005. Pero elgráfico muestra que la tendencia desde el año2008 ha sido creciente. De hecho, entre el úl-timo trimestre de 2007 –momento en el que si-tuamos el inicio de la crisis española– y el úl-timo dato disponible, el último trimestre de2013, la proporción de jóvenes activos con bajonivel de estudios ha aumentado 2,7 puntos,desde un 34,3% a un 37,0%.

GRÁFICO 3.España. Proporción de jóvenes (25-29 años) activos con un nivel de estudios bajo (0-2 ISCED 1997) respecto al total de jóvenes activos (2000-2013)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

35%

36%

37%

38%

39%

34%

33%

32%

31%

Fuente: elaboración propia a partir de Labour Force Survey. Eurostat, 2014


178

Este resultado no parece nada intuitivo. Ca-bría esperar que ante la existencia de meno-res oportunidades laborales especialmentepara los trabajadores menos cualificados seobservase en el mercado de trabajo un cam-bio en la composición, en la que estos per-dieran peso relativo respecto al total de acti-vos. Pero el resultado entre los jóvenes espa-ñoles ha ido en sentido contrario.

Además, y para quitar aún más peso al ar-gumento basado en el sector de la construc-ción, en el Gráfico 4 se replica el mismo aná-lisis anterior, pero restringiendo los datos alos correspondientes a las mujeres jóvenes(25 a 29 años) activas. La evolución de suserie debería estar desvinculada de la diná-mica del sector de la construcción, dado quesu presencia en el mismo ha sido siempre tes-timonial. Pues bien, al mirar los Gráficos 3 y 4se aprecian notables coincidencias entreambas series, lo que parece apuntar a que ladinámica de la presencia de jóvenes poco cua-

lificados en el mercado de trabajo español nodistingue entre sexos. Asimismo, es de des-tacar, en sentido negativo, que la proporciónde mujeres jóvenes sin cualificación respectoal total de mujeres jóvenes activas es hoy, conun 29,2%, la más alta desde el año 2000.

El paso siguiente es comprobar si el com-portamiento tan poco intuitivo –el aumento dela presencia en el mercado de trabajo en los úl-timos años de jóvenes con baja cualificación–es algo que sólo sucede en España o es unefecto que se detecta en otros países europeos.

El resultado puede parecer sorprendente,porque el fenómeno que se observa en España–el aumento del peso que los jóvenes activoscon bajo nivel formativo entre el total de jóve-nes activos desde 2007 hasta la actualidad–es inaudito en Europa (Gráfico 5). El aumentoen España es de 2,7 puntos porcentuales en elperiodo referido, y sólo en el caso de la Repú-blica Checa, con un aumento de dos décimas,

GRÁFICO 4.España. Proporción de mujeres jóvenes (25-29 años) activas con un nivel de estudios bajo (0-2 ISCED 1997) respecto al total de mujeres jóvenes activas (2000-2013)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

27%

28%

29%

30%

31%

26%

25%

24%

23%



179

se observa el mismo signo que en nuestropaís. En el resto de países, sin más excepcio-nes, el signo es negativo, es decir, que los jó-venes poco cualificados han perdido peso es-pecífico entre la población activa.

En este sentido, otros países como Irlanda,en los que también el sector de la construc-ción afrontó el estallido de una burbuja inmo-biliaria y una redimensión importante de dichosector, la tendencia ha sido la opuesta a la deEspaña.

Por otra parte –y aunque no está repre-sentado gráficamente– en el caso de las mu-jeres jóvenes se reproduce el mismo fenó-meno, y de hecho España es el único país

en el que desde el cuarto trimestre de 2007se ha producido un incremento de la propor-ción de mujeres jóvenes activas con bajonivel de formación. Un aumento que, ade-más, ha sido prácticamente idéntico al delconjunto de los jóvenes, ya que fue de 2,6puntos porcentuales.

Por tanto, y como conclusión de este se-gundo hecho: la crisis económica y la des-aparición de puestos de trabajo en la cons-trucción no ha reducido el peso de los jóve-nes poco cualificados en nuestro mercado detrabajo, sino todo lo contrario. Y este es unhecho único, propio de España, cuya explica-ción no se encuentra en factores cíclicos ocoyunturales.


GRÁFICO 5.Variación en el periodo 2007 y 2013 de la proporción de jóvenes activos con baja cualificación respecto al total de jóvenes activos

Espa

ña

-10,0%

-5,0%

0,0%

5,0%

-15,0%

-20,0%

R. Checa

Reino Un

ido

Finlandia

Suecia

Polonia

Países Bajos

Irlanda

Noruega

Alem

ania

Bélgica

Dinamarca

Austria

Italia

Francia

Grecia

Portu

gal

2,7%

0,2%

-0,3%

-1,6% -1,6% -1,7% -2,0% -2,1% -2,3% -2,7% -2,9% -3,4% -3,4% -3,6%

-4,1%-5,5%

-16,5%


180

Hecho 3. Los salarios de los trabajadores nocualificados son comparativamente muy elevados

De hecho, la causa de la baja cualificación nohay que buscarla en la existencia de abun-dancia de empleos no cualificados, en el em-pleo creado por la burbuja inmobiliaria en Es-paña o por razones de otra índole.

La tesis que se pretende poner de mani-fiesto es que en España la proporción de po-blación activa con bajo nivel de estudios es ele-vada porque los incentivos, determinados porlos salarios, generan de manera natural dichoefecto. En otras palabras, existen pocos incen-tivos –en la forma de salarios más elevados–para que un joven poco cualificado se planteecontinuar sus estudios para, al menos, alcan-zar el nivel intermedio de cualificación.

Aunque en el apartado siguiente se aportaráevidencia probatoria de esta hipótesis, es fácildeterminar con la información salarial puestaa disposición por el INE, que en España la re-muneración de los trabajadores poco cualifica-dos y de los trabajadores con mayor nivel deformación no difiere lo suficiente como paracrear incentivos reales, entre los individuosmenos cualificados, a la inversión de tiempo,esfuerzo y dinero en cualificarse.

A modo de experimento, vamos a utilizarlos últimos datos disponibles de la Encuestade Estructura Salarial del INE, correspondien-tes a 2011, y vamos a compararlos con los de2008. El INE, en dicha encuesta, no ofrece in-formación sobre el nivel formativo de los tra-bajadores, pero realiza una agrupación de losgrandes grupos de ocupación de la Clasifica-ción Nacional de Ocupaciones (CNO) en trescategorías:

• Ocupaciones de nivel alto (categorías 1 a3 de CNO: Directores y Gerentes, Técnicosy Profesionales Científicos e Intelectuales yTécnicos y Profesionales de Apoyo).

• Ocupaciones de nivel medio (categorías 4 a7 de CNO: Empleados Contables, Adminis-trativos y otros empleados de oficina; Traba-jadores de Servicios de Restauración, Per-sonales, Protección y Vendedores; Trabaja-dores Cualificados en el sector Agrícola,Ganadero, Forestal y Pesquero; y Artesanosy trabajadores cualificados de las industriasmanufactureras y la construcción, exceptooperadores de instalaciones y maquinaria).

• Ocupaciones de nivel bajo (categorías 8 y 9de CNO: Operadores de instalaciones y ma-quinaria, y montadores; y Ocupaciones ele-mentales).

Por supuesto, no existe una correlación uni-taria entre niveles educativos y nivel de ocu-pación, pero la correlación es positiva y ele-vada. De hecho, sobre todo en los nivelesaltos del CNO, las profesiones están definidasde manera muy vinculada a un nivel formativosuperior. Por tanto, aunque la comparación sehace en términos de categorías profesionalesy no en términos de niveles formativos indivi-duales, se entiende –como otros estudios an-teriores han puesto de manifiesto– que los re-sultados no difieren de manera esencial.

Para corregir sesgos vinculados a diferentesniveles de contratación a tiempo parcial, en vezde tomar información de salarios mensuales, setoma la información de salarios por hora (“ga-nancia por hora normal de trabajo”) y se deter-minan tres ratios: el salario por hora de las ocu-paciones bajas respecto a las ocupaciones me-dias y altas y, en tercer lugar, el salario por horade las ocupaciones medias respecto a las altas.


181

Los salarios pagados por hora en las ocu-paciones que hemos definido como de nivelbajo han demostrado ser (Gráfico 6):

• Muy elevados cuando se comparan con lasremuneraciones que se perciben en las ocu-paciones de nivel medio. En el año 2011 elsalario medio por hora para las ocupacionesde nivel bajo (grupos 8 y 9 de la CNO) eranequivalentes al 93,0% del salario medio porhora pagado en las ocupaciones de nivel in-termedio. En algunas comunidades autóno-mas se llegaba a superar el 100%, como enel caso de Asturias, Cantabria y País Vasco.En esas comunidades el estar poco cualifi-cado o trabajar en ocupaciones de nivel bajoparece estar recompensado respecto aaquellos que trabajan en ocupaciones me-

dias. En el resto de regiones, aun estandopor debajo del 100% no se alejan demasiadode dicho valor, y casi siempre resultan sersuperiores al 90%.

• Muy poco sensibles a la crisis. Según la En-cuesta de Población Activa del INE en los seisaños transcurridos entre los cuartos trimes-tres de 2007 y 2013, la ocupación en Españadescendió en 3.718.700 personas, de losque el 75,0% (un total de 2.790.300) co-rrespondían a ocupados con un bajo nivel decualificación (primera etapa de educación se-cundaria, o menos). Y en el periodo 2008-2011 –para el que se realiza el análisis delcambio de salarios– dicha proporción fue deun 78,0% (de la pérdida de 2.669.400 ocu-pados, 2.083.200 correspondieron a ocupa-

Fuente: elaboración propia a partir de INE (Encuesta de Estructura Salarial)

GRÁFICO 6.Salario por hora en ocupaciones de nivel bajo/salario por hora en ocupaciones de nivel medio

Asturias

100%

105%

110%

95%

90%

85%

80%

2008

País Vasco

Cantab

ria

Murcia

Castilla y León

Navarra

Aragón

Galicia

Com. Valenciana

Espa

ña

Com. M

adrid

Cataluña

Canarias

Anda

lucía

Castilla-La M

ancha

La Rioja

Baleares

Extre

mad

ura

103,4% 10

5,5%

103,3%

101,0%

102,0%

105,9%

97,8%

92,4%

96,8%

95,0% 96,5%

94,0% 96

,4%

92,5%

96,0%

94,6%

95,8%

94,7%

94,1%

93,0%

92,7%

89,6%

92,4%

92,4%

91,7%

90,7%

91,6%

92,0%

91,4%

89,9%

91,0%

94,0%

90,8%

95,5%

89,1%

88,2%

2011


182

dos con bajo nivel de cualificación). El gruesodel empleo destruido por la crisis fue empleopoco cualificado. Aun así, el ratio entre el sa-lario medio por hora en ocupaciones de nivelbajo respecto al de las ocupaciones de nivelintermedio apenas se vio modificado entre2008 y 2011, al pasar en esos tres años del94,1% al 93,0%. Y en cinco comunidades au-tónomas el ratio, incluso, aumentó entre di-chos años.

Con unos salarios de los trabajadores nocualificados tan cercanos a los de los quecuentan con cualificación intermedia y, ade-más, tan poco sensibles a las condiciones cí-clicas, estamos ante un auténtico desincen-tivo a adquirir cualificación en nuestro país. Yeste es un problema de carácter estructural:no está vinculado a un momento cíclico con-creto de nuestra economía ni a un sector de

actividad específico. Es un problema global, yla consecuencia ya la hemos visto al compararla estructura de cualificaciones en España conla de los países de nuestro entorno.

La falta de sensibilidad se transmite a todala escala salarial. En el Gráfico 7, en el que lacomparación se realiza entre los salarios delos trabajadores en ocupaciones de nivel bajocon los de los que ocupan puestos de cualifi-cación alta, se aprecia el mismo fenómeno. Elratio apenas varía en términos agregadosentre 2008 y 2011, reduciéndose seis déci-mas, al pasar del 54,7% al 54,1%. Y en el Grá-fico 8, en el que el ratio salarial se establecepara las ocupaciones de nivel medio con lasde nivel alto, la situación agregada en Españaes prácticamente idéntica en los dos añosanalizados, puesto que sólo se reduce una dé-cima, del 58,2% al 58,1% entre 2008 y 2011.


GRÁFICO 7.Salario por hora en ocupaciones de nivel bajo/salario por hora en ocupaciones de nivel alto

País Vasco

65%

70%

60%

55%

50%

45%

2008

Navarra

Cantab

ria

Asturias

Aragón

Com. Valenciana

Galicia

Murcia

Castilla y León

Anda

lucía

La Rioja

Espa

ña

Cataluña

Extre

mad

ura

Castilla-La M

ancha

Canarias

Baleares

Com. M

adrid

68,0%

65,9%

67,2%

64,7%

61,0%

61,9%

59,9%

60,4%

59,6%

57,3%

58,1%

53,3%

56,8%

54,9% 56

,7%

49,1%

56,7%

57,1%

55,8%

54,1%

55,4%

55,6%

54,7%

54,1%

54,3% 56

,2%

53,9%

49,8%

53,7%

54,0%

53,3%

52,2%

53,3%

58,6%

51,1%

49,4%

2011


183

De este análisis se desprenden dos im-portantes conclusiones: la estructura salarialen España es muy compacta, con muy pocasdiferencias entre niveles de cualificación, es-pecialmente cuando comparamos los nivelesde cualificación bajos e intermedios; y, porotra parte, a pesar de la pavorosa crisis eco-nómica experimentada, muy focalizada en lostrabajadores de menor cualificación, no se haobservado que los salarios hayan ejercidocomo mecanismo de ajuste, al no haberse en-sanchado el rango salarial entre las ocupa-ciones más bajas y el resto.

Hecho 4. La rentabilidad privada en España de adquirir educación es baja

La información estadística del INE pareceapuntar la idea de que los salarios de los tra-bajadores altamente cualificados resultan enEspaña “demasiado” bajos respecto a los deaquellos que cuentan con cualificación media

y baja. De ahí se deriva la consecuencia deque puede resultar poco rentable, desde unpunto de vista privado, tomar la decisión decontinuar con la formación una vez alcanzadoel nivel básico.

Pero para aclarar este punto, es intere-sante poder responder a la pregunta previa desi el nivel de rentabilidad privada de adquirireducación es en España mayor o menor queen países de nuestro entorno. Si esto es así,puede empezar a apuntarse una posible rela-ción causal entre bajos niveles de cualifica-ción y baja rentabilidad privada de formarse.Pero si la evidencia internacional no apoya lahipótesis, entonces dicha explicación es másdudosa.

Sin embargo, la OCDE ofrece evidencia eneste sentido (OCDE, 2012a), al haber medidopara sus países integrantes la rentabilidad pri-vada tanto de adquirir formación secundaria noobligatoria como formación universitaria. En su


GRÁFICO 8.Salario por hora en ocupaciones de nivel bajo/salario por hora en ocupaciones de nivel alto

País Vasco

70%

65%

60%

55%

50%

2008

Navarra

Cantab

ria

Asturias

Aragón

Com. Valenciana

Galicia

Murcia

Castilla y León

Anda

lucía

La Rioja

Espa

ña

Cataluña

Extre

mad

ura

Castilla-La M

ancha

Canarias

Baleares

Com. M

adrid

69,6%

68,8%

65,8%

65,3%

61,8%

61,9%

60,9%

59,1% 60,9%

58,9% 60,7%

56,3%

60,5%

56,5%

59,8%

58,4%

59,2%

58,0%

58,8%

60,0%

58,8% 60

,8%

58,7%61

,4%

58,6% 60,1%

58,2%

57,5%

58,2%

58,1%

58,0%

53,1%

58,0%

57,3%

55,1%

55,1%

2011


184

análisis tienen en cuenta los costes directos deformarse, los ingresos perdidos durante el pe-riodo de formación y los costes fiscales y de Se-guridad Social y, en el otro platillo de la balanza,los mayores ingresos fruto de la educación re-cibida y la menor probabilidad de caer en des-empleo. En los Gráficos 9 y 10 se presentan losresultados de la comparación internacional.

Es inmediato comprobar, en esta compara-ción internacional, que la tasa privada de re-torno de la formación en España es sensible-mente inferior a la media tanto de la OCDEcomo de la Unión Europea. Y el resultado es

consistente tanto para la educación secundariapostobligatoria como para la formación univer-sitaria. En el primer caso nos situamos 2,2puntos por detrás de la media europea y en laformación universitaria, con 4,6 puntos menosde tasa de retorno. Este último resultadopuede suscitar la paradoja de que, como se havisto, la proporción de universitarios en nuestromercado de trabajo es relativamente elevada.

Ha llegado el momento de unir los hechos en-contrados hasta ahora: la población activa es-pañola está relativamente poco cualificada, lossalarios de los trabajadores menos cualificados

Fuente: OCDE (2012) Education at a Glance 2012

GRÁFICO 9.Tasa privada de retorno de adquirir formación secundaria no obligatoria

Eslovaqu

ia

20%

25%

30%

35%

40%

45%

15%

10%

5%

0%

40,8%

Rep. Checa

21,2%

EE.UU.

20,2%

Corea del S

ur16

,5%

Hungría

15,2%

Suecia

14,9%

Irlanda

14,7%

Australia

14,2%

Canadá

13,6%

Med

ia U

E 21

13,6%

Med

ia O

CDE

13,4%

Reino Un

ido

12,5%

Austria

12,4%

Eslovenia

12,1%

Noruega

11,9%

Portu

gal

11,5%

Espa

ña11

,4%

Dinamarca

11,2%

Francia

10,7%

Polonia

10,3%

Israel

9,7%

Turquía

9,5%

Estonia

9,1%

Finlandia

8,4%

Italia

8,1%

Nueva Zeland

a7,3%

Alem

ania

6,7%


185

son altos en términos de los de los trabajadoresmás cualificados y la rentabilidad privada de in-crementar la formación es menor que en los pa-íses de nuestro entorno. Y la pregunta es obvia:¿son hechos vinculados por una relación causal?

¿Casualidad o causalidad?

Varios estudios acometidos en los últimosaños han analizado la relación entre las varia-bles mencionadas. Y es abundante la eviden-cia respecto a la caída progresiva de la renta-bilidad privada de la educación en España enlas últimas décadas.

Un ejemplo bien conocido es el trabajo deFelgueroso, F.; M. Hidalgo y S. Jiménez-Martín(2010), que documentan una fuerte caída dela rentabilidad privada en la década de los no-venta, debida, según su análisis, tanto a undesajuste entre los niveles formativos de losindividuos y los trabajos que desempeñan

como a la proliferación de la contratación tem-poral, que incrementó la rotación y la inesta-bilidad laboral, dificultando la rentabilizaciónde los estudios realizados.

Otro estudio, publicado por la Fundación delas Cajas de Ahorros [Raymond, J. L. (coord.)2011] puso de manifiesto una serie de preocu-pantes conclusiones. En particular, que la caídade los retornos educativos también había conti-nuado en la primera década de este siglo, es-pecialmente entre las mujeres. Y que los niveleseducativos superiores han sido los que se hanvisto más afectados negativamente por la caídaen los rendimientos de la educación.

La última pregunta para la que queremosafianzar la respuesta es la siguiente: si quedaclaro que la rentabilidad privada de la educa-ción ha caído en España en las últimas dosdécadas y, además, está por debajo de lamedia europea y de la OCDE, ¿es esta la

Fuente: OCDE (2012). Education at a Glance 2012

GRÁFICO 10.Tasa privada de retorno de adquirir formación terciaria

Hungría

20%

25%

15%

10%

5%

0%

24,8%

Eslovaqu

ia24

,2%

Polonia

23,4%

Repú

blica Ch

eca

19,7%

Turquía

19,3%

Eslovenia

19,1%

Portu

gal

18,5%

Med

ia U

E 21

13,9%

Irlanda

12,8%

Med

ia O

CDE

12,4%

Bélgica

12,0%

EE.UU.

11,5%

Finlandia

10,9%

Canadá

10,8%

Austria

10,6%

Israel

10,3%

Francia

9,9%

Australia

9,8%

Alem

ania

9,6%

Corea del S

ur9,3%

Espa

ña9,3%

Italia

8,1%

Paísie Bajos

7,9%

Dinamarca

7,9%

Japó

n7,4%

Reino Un

ido

7,4%

Suecia

6,4%

Noruega

6,1%

Nueva Zeland

a6,1%


186

causa que está detrás de que contemos conuna población activa menos cualificada?

Una reciente investigación sobre esta cues-tión, que aporta una respuesta muy contun-dente, es la desarrollada por Lacuesta, A.; S.Puente y E. Villanueva (2012). Precisamente elplanteamiento teórico desarrollado en dicho tra-bajo plantea que la decisión de acumular capitalhumano por parte de los individuos responde ala expectativa de rentabilidad de la formaciónque el individuo formula en el momento detomar su decisión sobre si continuar su trayec-toria de acumulación de capital humano o trun-carla e insertarse en el mercado de trabajo.

Además, en esta investigación se recalcael carácter inusual de lo sucedido en Españacon la rentabilidad de la educación superior,ya que contrariamente a lo sucedido en otrospaíses desarrollados, ha estado disminuyendodesde mediados de los noventa.

El trabajo econométrico desarrollado, a par-tir de información procedente de la base deconvenios colectivos provinciales, pone de ma-nifiesto que en aquellas regiones en las quelos jóvenes están expuestos, en el momentode tomar su decisión sobre seguir estudiando,a un incremento de diez puntos porcentualesen el ratio de los salarios de los trabajadoresmenos cualificados respecto a los de cualifi-cación intermedia reducen en 6,5 puntos suprobabilidad de seguir estudiando más allá dela escolarización obligatoria.

También se detecta evidencia sobre lacaída en la participación de los jóvenes en es-tudios universitarios, en concreto de 3,8 pun-tos, cuando a la edad de 17 años perciben unaumento del 10% en el ratio de los salariosde cualificación media respecto a los de cua-lificación superior.

Conclusiones y recomendaciones

1. El mercado de trabajo español tiene un pro-blema estructural, que es la baja cualificaciónde sus trabajadores en términos comparati-vos con los países de nuestro entorno. Lapresencia entre la población activa de perso-nas con un bajo nivel de estudios es muy su-perior a la media europea, aproximadamenteel doble, y este hecho no es fácilmente expli-cable por factores coyunturales o sectoriales.

2. Además, dicho desequilibrio educativo denuestro mercado laboral no ha dado sínto-mas de corregirse durante los seis años decrisis económica que hemos atravesado,pese a que esta se ha cebado especial-mente en los trabajadores menos cualifi-cados, que son los que han soportado el75% de la destrucción de empleo neta.

3. Detrás de este fenómeno subyace un sis-tema de remuneraciones que no recompensala adquisición de capital humano, muy espe-cialmente en el sensible escalón entre los es-tudios obligatorios y la formación de gradomedio y profesional, donde España tiene unode sus talones de Aquiles en términos com-parativos con los países de nuestro entorno.

4. La decisión de no formarse resulta, por tanto,racional desde el punto de vista privado,dado que al ser tan elevado el ratio de los sa-larios de los trabajadores con cualificaciónbaja respecto a los de cualificación media, yademás ser un ratio muy insensible a cam-bios cíclicos en nuestra economía, los indivi-duos no tienen incentivos a continuar su for-mación más allá de los niveles básicos.

5. Este comportamiento ha sido detectadopor varios estudios que han abordado la re-lación entre las variables mencionadas.


187

Resulta difícil hacer recomendaciones eneste sentido, puesto que la solución no cons-tituye algo directamente “regulable” medianteun cambio normativo. Pero está claro que elmercado laboral español tiene un problema ensu sistema de fijación de salarios a través dela negociación colectiva.

6. Un sistema de negociación colectiva que noofrece suficientes incentivos a la formación,mediante una horquilla salarial más ampliaentre las ocupaciones de mayor cualifica-ción y responsabilidad y las de menor nivelde cualificación requerida genera el pro-blema descrito. Por tanto, una recomenda-ción –asumimos que de difícil puesta enpráctica– es la ampliación de las horquillas

salariales en el ámbito de la negociacióncolectiva.

7. Otro aspecto relevante es el de la inadecua-ción, en términos de requerimientos formati-vos, de los puestos ocupados por una partede los individuos más cualificados. El fenó-meno de la sobrecualificación involuntaria re-duce la rentabilidad privada de la educacióny desincentiva los esfuerzos formativos delos trabajadores. Pero para incidir sobre esteaspecto sería necesario también plantearsela necesidad de remodelar en profundidad laformación de carácter intermedio, y muy es-pecialmente la formación profesional, paraadecuarlas de manera dinámica a las nece-sidades del mercado de trabajo nacional.

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Strauss, H. y C. de la Maisonneuve (2009). “TheWage Premium on Tertiary Education: New Es-timates for 21 OECD Countries”. OECD Jour-nal: Economic Studies. Volume 2009.


Introducción

En este artículo se analizan los principalesefectos de las políticas del mercado de tra-bajo (también denominadas políticas de em-pleo) del tipo de las llevadas a cabo en nues-tro país. No se trata tanto de un repaso por-menorizado de las mismas, sino de un estudiode los grupos de medidas instrumentadas, asícomo de los efectos más significativos quepueden tener sobre los participantes en elmercado laboral español.

Se presentan primero, de manera individua-lizada, los recursos económicos que realizanen este campo los diversos países de la OCDE

en relación a su PIB para, al hilo de la expe-riencia acumulada en los mismos, hacer un re-paso del alcance y limitaciones que estas polí-ticas tienen –microeconómicas las más– en unentorno macroeconómico, de los objetivos quepersiguen y de los efectos que vienen teniendo:unos positivos y otros no deseados.

En los apartados posteriores del trabajo serecogen los contenidos programáticos de ladenominada estrategia de empleo en Españay los recursos económicos destinados a lamisma en los últimos años, clasificados porlíneas de actuación. Adicionalmente, aprove-chando la experiencia recogida en algunas re-giones, se analizan los efectos que en nuestro

Las políticas activas de empleo: un análisis de su eficacia

Felipe SáezProfesor Titular de Análisis Económico, Universidad Autónoma de Madrid1

1 El artículo se basa en buena medida en un amplio trabajo llevado a cabo en el seno de la UAM por encargo de la Comunidad deMadrid (Consejería de Empleo, Turismo y Cultura) por un equipo formado por Maite Blázquez, Ainhoa Herrarte, Julián Moral y Fe-lipe Sáez (Blázquez, 2013), titulado “Análisis Coste-Beneficio de las Políticas Activas de Empleo en la Comunidad de Madrid” enel seno del Programa Panorama Laboral de la CM. La redacción del artículo y las conclusiones del mismo son no obstante demi exclusiva responsabilidad.

189


190

país tienen esos grupos de actuaciones, com-parando básicamente la evolución laboral delos colectivos de participantes en las medidascon la evolución que vienen teniendo en elmercado de trabajo los colectivos de no parti-cipantes, al objeto de reflejar posibles dife-rencias en el comportamiento laboral de unosy otros. Al hilo del análisis realizado se ofre-cen, finalmente, una serie de conclusiones decarácter operativo.

Tipos de políticas del mercado de trabajo en los países de la OCDE

Las políticas del mercado de trabajo (PMT), estoes, las destinadas a influir directamente en elfuncionamiento del mercado laboral o en los gru-pos (oferentes y demandantes) que en él parti-cipan, aparecen escindidas en dos grandes blo-ques. Las denominadas pasivas (PPMT) y las ac-tivas (PAMT). En términos generales, lasprimeras tienen como objetivos principales pro-veer de recursos a quienes carecen de empleo,modular jubilaciones anticipadas o retrasos enla jubilación y afectar al tiempo de trabajo me-diante suspensiones o reducciones de empleo.Las segundas persiguen aumentar el empleo,combatir fallos del mercado (poca transparencia,baja productividad en ciertos grupos, selecciónadversa en la cobertura de vacantes, discrimi-nación, exclusión laboral, etc.) o reducir los des-incentivos generados por algunas de las políti-cas pasivas. En todo caso, tales políticas no pue-den ejercer nunca el papel de potenciar una débildemanda de actividad productiva ni, por tanto,cargar con el peso de combatir las grandes ci-fras de desempleo que atenazan a los distintospaíses en la actualidad y a España en particular.

Desde una perspectiva temporal, las PMTtienen, en grandes líneas, efectos contracícli-cos, en el sentido de que los recursos a ellasdestinados caen en importancia en términos de

PIB en periodos de expansión económica o au-mentan en épocas de contracción y recesión.Cuando las políticas pasivas experimentan fuer-tes crecimientos, las políticas activas se enca-minan adicionalmente a introducir una raciona-lización del gasto en el capítulo de las pasivas,a la vez que suelen afinar sus propios métodosy objetivos tratando de evitar malos resultados.

En el grupo de las PAMT, las que absorbenmás recursos en el conjunto de los países dela OCDE son la formación, la intermediaciónen el mercado laboral (ejercida directamentepor el servicio público de empleo o por sub-contratación con agencias privadas) y las ayu-das destinadas a estimular el empleo o la con-tratación laboral de las empresas y unidadesproductivas de diversa índole. En algunos pa-íses, como Bélgica, España o Suecia, los re-cursos dedicados a este último tipo de actua-ciones sobresalen de manera notable.

En el Cuadro 1 se refleja, referida a distintosaños y países, la importancia que vienen alcan-zando las PMT en relación al PIB de cada país,siguiendo la información proporcionada por Eu-rostat y OCDE. Como puede apreciarse, los paí-ses dedican esfuerzos importantes al conjuntode las PMT (en torno al 1-1,5% del PIB en lospaíses europeos para las políticas activas y el 1-3% más o menos en las pasivas), adquiriendomás entidad las pasivas en algunos de ellos,condicionadas sus cifras en función de la mag-nitud del desempleo alcanzado. Éste es, espe-cialmente, el caso de nuestro país.

Según los datos de la OCDE, la proporciónde población laboral afectada por unas y otraspolíticas varía igualmente entre países. En re-lación a las activas, los países europeos quemás sobresalen son Bélgica (con más del12% de su población laboral cubierta), Dina-marca, Francia, Italia y España, viéndose in-


191

MED

IDAS

ACT

IVAS

MED

IDAS

PAS

IVAS

1. Servic

ios

2. Formac

ión

4. In

centivo

s 5. Empleo

6. Creac

ión

7. In

centivo

s Total

8. Sostenimiento

9. Ju

bilación

Total

públicos

al empleo

discap

acita

dos

directa

para empren

der

med

idas

de re

ntas

de

antic

ipad

aprog

ramas

de

empleo

de empleo

activ

idad

esac

tivas

person

as sin

med

idas

y a

dminist

ración

(1-7)

empleo

pasiv

as(8-9)

2010

2011

2010

2011

2010

2011

2010

2011

2010

2011

2010

2011

2010

2011

2010

2011

2010

2011

2010

2011

Australia

0,16

0,15

0,03

0,03

0,01

0,01

0,07

0,07

0,03

0,02

0,01

0,01

0,31

0,29

0,50

0,51

--

0,50

0,51

Austria

0,18

0,18

0,52

0,45

0,06

0,03

0,03

0,03

0,04

0,05

0,01

0,01

0,84

0,75

1,23

1,12

0,17

0,15

1,40

1,28

Bélgica

0,22

0,21

0,16

0,15

0,59

0,72

0,13

0,14

0,36

0,37

-

- 1,47

1,59

1,53

1,38

0,73

0,71

2,26

2,09

Canadá

0,14

0,11

0,13

0,10

-

- 0,01

0,01

0,02

0,01

0,01

0,01

0,33

0,26

0,79

0,65

--

0,79

0,65

Dinamarca

0,61

0,67

0,41

0,50

0,32

0,40

0,71

0,69

-

- -

- 2,05

2,26

1,41

1,33

0,37

0,31

1,78

1,65

Francia

0,30

0,25

0,38

0,36

0,11

0,06

0,07

0,07

0,22

0,14

0,05

0,05

1,14

0,93

1,44

1,40

0,01

0,01

1,45

1,40

Alem

ania

0,38

0,34

0,31

0,26

0,09

0,06

0,03

0,03

0,05

0,03

0,08

0,07

0,94

0,79

1,27

0,98

0,05

0,05

1,33

1,03

Irlanda

0,18

..

0,46

..

0,06

..

0,01

..

0,25

..

- ..

0,96

..2,93

.. 0,05

..2,98

..

Italia

0,11

0,11

0,14

0,14

0,15

0,15

-

- 0,01

0,01

0,02

0,01

0,43

0,41

1,35

1,28

0,10

0,08

1,45

1,36

Japón

0,05

0,05

0,07

0,03

0,10

0,09

-

- 0,05

0,09

-

- 0,28

0,27

0,35

0,35

--

0,35

0,35

Paíse

s Ba

jos

0,43

0,41

0,14

0,13

0,01

0,01

0,48

0,44

0,17

0,11

-

- 1,22

1,11

1,75

1,63

--

1,75

1,63

Nueva Zelanda

0,12

0,10

0,13

0,10

0,02

0,02

0,05

0,05

0,01

-

- -

0,33

0,27

0,57

0,41

-

-0,57

0,41

Noruega

.. ..

0,22

0,19

0,06

0,05

0,18

0,17

0,05

0,05

-

- ..

.. 0,48

0,41

--

0,48

0,41

Espa

ña0,17

0,15

0,20

0,20

0,27

0,26

0,08

0,08

0,10

0,08

0,12

0,11

0,94

0,88

3,11

2,79

0,04

0,04

3,15

2,83

Suecia

0,30

0,29

0,09

0,08

0,45

0,45

0,24

0,25

-

- 0,02

0,02

1,11

1,09

0,80

0,63

--

0,80

0,63

Estados Un

idos

0,04

0,04

0,04

0,04

0,01

0,01

0,03

0,03

0,01

0,01

-

- 0,14

0,14

0,77

0,57

--

0,77

0,57

Conjunto OCD

E0,16

0,14

0,17

0,15

0,12

0,12

0,09

0,10

0,08

0,06

0,02

0,02

0,65

0,58

0,95

0,79

0,08

0,07

1,03

0,86

Fuente: Para países UE: Eurostat (2013), Labour Market Policy: 2013. Para otros países: OCDE Database on Labour Market Program

mes

CUADRO 1.

Gas

to e

n PM

T en

dife

rent

es p

aíse

s(% PIB)


192

fluidas estas cifras por la calidad, contenido yrecursos dedicados a las distintas medidas ya la composición de la oferta practicada. Enalgunos de ellos, determinadas actividadesestán atendidas indirectamente por la exten-sión del sistema educativo, donde la oferta deformación de tipo profesional u ocupacionalviene cubierta ya en buena medida por el sis-tema educativo ordinario (caso de la forma-ción dual en Alemania).

Experiencia internacional: alcance y limitaciones

Está bien asentado el hecho de que los objeti-vos perseguidos por las políticas activas son fa-vorecer la calidad e intensidad de la búsquedade empleo y su adaptación a los requerimien-tos del mercado laboral en la vertiente de laoferta del factor trabajo, estimular la eficienciaen la cobertura de vacantes de empleo porparte de las empresas y otras unidades de pro-ducción, o reducir determinadas barreras gene-radas en ocasiones por la propia estructura oregulación laboral vigente en los países. La evi-dencia muestra que tales objetivos se hallanciertamente detrás de los programas impulsa-dos por los gobiernos. Pero, junto al fenómenode los efectos positivos a los que se alude enlos apartados siguientes, no puede olvidarseque la instrumentación de las PAMT puede ge-nerar efectos no deseados a priori (Calmfors yotros, 2001; Boone y van Ours, 2004; Kluve,2010; Ecorys e IZA, 2012 entre otros).

Buena parte de esta última clase de efectosno son fácilmente medibles y su importancia di-fiere entre países, programas, medidas o pe-riodo de tiempo en el que se aplican (Becker eIchino, 2002). Teóricamente hablando, cabe se-ñalar una serie de ellos como potencialmenterelevantes. En la vertiente del empleador, puedehablarse así de “peso muerto” cuando los re-

sultados del programa o de las medidas no sondiferentes de lo que habría ocurrido en ausen-cia de uno u otras. Por ejemplo, las bonificacio-nes para la contratación –sea fija o temporal–de un trabajador en una empresa que lo habríacontratado incluso en ausencia de la subven-ción o la ayuda.

Podemos encontrarnos igualmente con elefecto “sustitución”, que sucede cuando lasempresas sustituyen trabajadores subvencio-nados (beneficiarios de medidas activas) porotros no subvencionados. En estos casos elefecto neto del programa en el empleo puedellegar a ser poco significativo o nulo. O con unefecto “desplazamiento” de empresas quecompiten en forma desigual por no utilizaresas ayudas. Por otro lado, la concreción delas vías de financiación del programa, consis-tente bien en impuestos o mediante endeu-damiento, puede influir en sus resultados.Pensemos en programas de formación (dirigi-dos a desempleados o a trabajadores ocupa-dos) cuya extensión se haga descansar en unimpuesto que recaiga íntegramente sobre lasempresas; en este supuesto no puede des-cartarse obtener a corto plazo un efecto ne-gativo del programa por el retraimiento que su-ponga sobre la propensión empresarial a rea-lizar nuevas contrataciones.

En la otra vertiente del mercado, no es im-probable que aparezcan diversos tipos desesgo en los resultados alcanzados, pues estosúltimos pueden verse afectados por factores noobservables y, por tanto, no controlados. Entreellos el de selección de beneficiarios, ponga-mos por caso, dado que es difícil apreciar la ca-pacidad individual o la voluntad de trabajar delos participantes. Paralelamente, este mismosesgo, combinado con incentivos inadecuadosdiseñados por el organismo gestor del pro-grama, puede derivar hacia la selección y con-


193

tratación de los candidatos que presenten pre-cisamente a priori más probabilidades de éxitolaboral. El análisis de resultados se ve ensom-brecido igualmente en ocasiones cuando losparticipantes en un programa, conscientes deque serán evaluados, pueden variar su com-portamiento hasta el punto de alterar los resul-tados del mismo. Cabe señalar, en fin, algúnefecto tipo bloqueo, que se da cuando los po-tenciales trabajadores beneficiarios de ciertasmedidas reducen el esfuerzo de búsqueda deempleo en vez de estimularlo al objeto de man-tenerse como clientes habituales de las mis-mas. Por estos motivos las evaluaciones de losimpactos de las medidas han de descansar entrabajos rigurosos (Lalonde, 1986; Heckman,Lalonde y Smith, 1999; Khandker, Koolval ySamad, 2010).

Los ejercicios de evaluaciones muestran, anivel internacional y sin ánimo de profundizar,que los resultados de las PAMT son muy diver-sos según países y programas aplicados. Engeneral se encuentran efectos positivos parauna parte de los mismos (Martin y Grubb,2001; Dar y Tzannatos, 1999; Fay, 1996;Boone y Van Ours, 2004; Ecorys e IZA, 2012),pero también hay múltiples experiencias dondelos resultados dejan bastante que desear. Al-gunos autores como Dar y Tzannatos (1999)apuntan incluso a que su efectividad dependeen gran medida de la fase cíclica de la econo-mía, de modo que en épocas de depresiónaquélla se ve mermada debido –como luego seapunta para España– a que se produce una im-portante reducción en el volumen de vacantes;lo cual es especialmente válido para los servi-cios de información y orientación profesional.

Trabajos ya citados, como los de Boone yvan Ours (2004), recogen que las bonificacio-nes y subvenciones al empleo suponen undespilfarro debido a los sesgos negativos que

generan; o, en todo caso, suelen carecer deefectos (Card et al. 2010). Incluso la creacióndirecta de empleo por organismos públicos pa-rece excluida de éxito a medio y largo plazo ala hora de conseguir empleos permanentespara los desempleados en el mercado laborallibre. Y la experiencia muestra que la mayoríade los puestos de trabajo creados a través deeste tipo de programas suelen tener un pro-ducto marginal muy bajo (Card et al. 2010).

En cuanto a los programas de autoempleo,la evidencia recopilada, por ejemplo en Dar yTzannatos (1999), es mixta debido a la exis-tencia de un grado elevado de peso muerto yde desplazamiento. En algunos casos las em-presas que se crean tienen una vida muycorta, con una mortalidad muy elevada en elprimer y segundo año de vida. A pesar de ello,los participantes en estos programas reflejanmejores resultados en términos de empleoque los no participantes. Por ejemplo, en elcaso alemán (Ecorys e IZA, 2012), cinco añosdespués de la entrada en el programa de em-prendimiento, los participantes muestran unaelevada probabilidad de empleo.

En materia de formación, las enseñanzasde largos años de actuación por parte de losgobiernos en este campo indican que los efec-tos sobre los desempleados son, por lo gene-ral, buenos, siempre que se den una serie defactores coincidentes (Kluve, Jochen, Schmidty Christoph, 2029): elección de grupos homo-géneos para los distintos programas, diseñode contenidos bien estructurados y, dentro delos primeros, practicar una selección estrictapara evitar abandonos o falta de incentivospara participar en los cursos. Los efectos másabultados se dan cuando los programas se di-rigen a trabajadores que han perdido supuesto de trabajo en ocupaciones que ya noson viables o que están en fase declinante, lo


194

que se localiza básicamente en trabajadoresde cierta edad.

En conjunto, de las experiencias extraídasa lo largo de los años se llega a la conclusiónde que los resultados, el impacto y la rentabi-lidad coste-beneficio de la mayoría de los pro-gramas de medidas activas en el mercado la-boral dependen no sólo de su diseño, sinotambién de las condiciones globales macroe-conómicas del entorno, así como, especial-mente, del marco laboral del país en queaquéllas se lleven a cabo (Dar y Tzannatos1999; o Kluve, 2010; y más recientemente enEcorys e IZA, 2012)2.

Estrategias españolas de empleo

En los últimos años se han venido estable-ciendo diferentes objetivos de política de em-pleo, dentro de la denominada Estrategia Es-pañola de Empleo 2012-2014, elaborada porel anterior Gobierno, relacionados a su vez conlos grandes principios recogidos por la Estra-tegia Europea para el año 2020:

1. Elevar la participación en el mercado de tra-bajo y reducir el desempleo en ese hori-zonte hasta alcanzar:a) Una tasa de empleo del 74% para la po-blación entre 20 y 64 años.

b) Una tasa de empleo femenino para elmismo grupo de edad del 68,5%.

c) Un objetivo intermedio para 2015 consis-tente en una tasa de empleo del 66%.

2. Reducir la temporalidad y la segmentacióndel mercado de trabajo.

3. Reforzar el trabajo a tiempo parcial y la fle-xibilidad interna de las empresas.

4. Mejorar y adecuar las competencias profe-sionales a las necesidades del mercado.

5. Promover una rápida y adecuada reinserciónde las personas en el mercado de trabajo.

6. Promover la igualdad de género en el mer-cado laboral.

Los objetivos estratégicos que aparecenasociados a estos seis grandes grupos figurandetallados en el Cuadro 2, expuesto a conti-nuación, en el cual se pone de manifiesto la fi-losofía global que inspira las medidas concre-tas llevadas a cabo, siguiendo paralelamentelas indicaciones de la estrategia europea se-ñalada y los planteamientos del Fondo SocialEuropeo, que cofinancia una parte de las mis-mas a escala estatal y territorial. En principio,tal como puede apreciarse, la cobertura de es-trategias da cabida a una larga lista de posi-bles actuaciones que contemplan desde el des-arrollo de cauces para la inserción laboral decolectivos débiles, mecanismos para facilitar labúsqueda de empleo en general, caminos paraacercar competencias profesionales a los re-querimientos del mercado, o actuaciones parareducir barreras laborales a la expansión desectores económicos dinámicos, por ejemplo.

2 En una recopilación de trabajos empíricos en los que trata de medirse la efectividad de las políticas activas y pasivas de empleoen el ámbito europeo, realizada por estas dos entidades y recogidas en el correspondiente informe, se destaca que la mayoríade experiencias no tienen en cuenta los efectos potenciales no deseados a que se alude en el texto. Por tanto, los resultadoshan de interpretarse con cautela. Por este motivo, sus conclusiones apuntan a que una de las decisiones inmediatas de cara aldiseño de políticas activas para combatir el desempleo es el de mejora de la calidad de las evaluaciones, incluyendo evaluacio-nes ex ante, diseño de experimentos locales y consideración de efectos a corto y largo plazo controlando los resultados por losefectos sustitución y peso muerto. En cualquier caso, no hay una medida que sirva de forma universal para mejorar las pers-pectivas laborales de los participantes; cada una tiene sus defectos y resultados específicos. Por ejemplo, Kluve, en sus traba-jos comparados de los años 2002 y 2010 sobre la efectividad de medidas, considera, además de distintas variables ligadas alentorno institucional (como puede ser el grado de protección del empleo, la regulación sobre contratos temporales, el control so-bre agencias de empleo temporal y la tasa de reemplazamiento definida según la OCDE), otros componentes que reflejen el con-texto macroeconómico, como la tasa de paro, crecimiento del PIB o el gasto en políticas activas en porcentaje del PIB.


195

Un listado tal de objetivos posibilita, en lapráctica, justificar cualquier tipo de plantea-miento en este campo aunque a la vez determinela composición y diseño de las medidas. El crucede fondos estatales y comunitarios, acompaña-dos de normas y reglamentos específicos, quellega a las Administraciones Públicas de menornivel territorial, complica dicha composición final,que se atiene en muchos casos a criterios for-males bastante rígidos. Lo que dificulta, simul-táneamente, poder plantear actuaciones selecti-vas de calidad acompañadas de los correspon-dientes mecanismos de evaluación. Además deestos aspectos que hacen muy barroco el pro-ceso, el éxito de tales estrategias viene condi-cionado por el marco laboral vigente hoy en díaen España y por el modelo de relaciones labora-les existente3. Pues difícilmente pueden comba-tirse con su concurso determinadas insuficien-cias legales de cara a propiciar un funciona-miento competitivo de nuestro mercado laboral.

Respecto al Gobierno actual, cabe destacarque recientemente (diciembre de 2013) se hapuesto en marcha, en el marco de las líneas deapoyo financiero desarrolladas por la ComisiónEuropea para el colectivo de jóvenes, el denomi-nado Plan de Garantía Juvenil. Este plan, en elcual se sigue trabajando en la actualidad porparte del Gobierno y los agentes sociales, recogela estrategia para apoyar el emprendimiento asícomo el empleo joven en el periodo 2013-2016,

incluyendo medidas con efectos de corto plazo ymedidas con impacto a medio y largo plazo, talcomo aparecen reflejadas en el Cuadro 2.

Paralelamente el Gobierno puso en marchauna Estrategia de Activación para el Empleo yun Plan de Garantía Juvenil, con el objetivo demejorar la empleabilidad de diversos colecti-vos, especialmente jóvenes. Resulta de interésconstatar la exigencia de evaluación para lasmedidas de colaboración que se desarrollenentre los servicios públicos de empleo y lasagencias privadas de colocación u otras enti-dades, así como establecer la condicionalidadde la financiación al grado de cumplimiento deobjetivos. Dicha estrategia se adapta a lanueva estructura contemplada por el Fondo So-cial Europeo para el periodo 2014-2020.

El Gobierno, tal como ha ocurrido regla-mentariamente en el pasado, puso en marchacon dificultades distintos planes anuales depolíticas de empleo en conexión con la estra-tegia europea de empleo mencionada; así haocurrido en 2012 y 2013, en los que hubo re-trasos importantes en el inicio de activida-des4. Finalmente y con fecha de abril de 2014,se ha promulgado el Plan Anual de Política deEmpleo para 2014 que incluye una serie deobjetivos prioritarios (tanto referidos a colec-tivos como a instrumento de actuación), des-tacando el de mejorar la calidad de la forma-

3 Además de mantenerse una elevada gama de contratos laborales, subsiste una fuerte judicialización en los ajustes de plantilla,con altas dosis de incertidumbre tanto en el plano individual como colectivo. La disparidad de criterios en las resoluciones judi-ciales –cuya desaparición depende de la paulatina homogeneización de doctrina que dictamine el Tribunal Supremo, lo que tomaciertamente su tiempo– genera riesgos en las empresas, limitando su propensión a realizar nuevas contrataciones. Los mecan-ismos de flexibilidad interna en la empresa restan mucho por otro lado de ser diáfanos, requisito indispensable para una gestióneficiente de recursos humanos (Véase F. Sáez, 2012). En determinadas ocasiones los incentivos al empleo de ciertos colectivos,como son los destinados a jóvenes de distinta edad, chocan con la estructura del salario mínimo vigente, que trata por igual aunos y otros con independencia, además, de las acusadas diferencias salariales habidas entre los mercados de trabajo de lasdistintas regiones.

4 Los retrasos habidos en la práctica para llevar a cabo las actividades de los planes anuales se verán en principio y en parte con-trarrestados porque, entre las mejoras reflejadas en el Plan 2014, está la de adelantar la capacidad de planificación de activi-dades a la primera parte del año.


196

CUADRO 2.

Estrat

egias es

paño

las de

em

pleo

(Elaboración propia según los documentos mencionados en el cuadro)

Objetiv

os de Po

lítica de

Empleo

1. Elevar la participación laboral y re

ducir e

l desem

pleo

2. Reducir temporalidad y segmentación del m

ercado laboral

3. Reforzar e

l trabajo a tiem

po parcial y la flexibilid

ad interna

de las em

presas

4. M

ejorar y adecuar las competencias profesionales a las

necesid

ades del m

ercado

5. Promover una rá

pida y adecuada reinserción de las

personas en el m

ercado de tra

bajo, evitando el desem

pleo

de larga duración.

6. Promover la igualdad de género en el m

ercado laboral

Objetiv

os y líne

as de ac

tuac

ión

O1.Co

ntribuir a

mejorar la

empleabilidad de los jóvenes

O2.Aumentar la calidad y la

estabilidad del empleo joven

O3.Prom

over la igualdad de

oportunidades

O4.Fomentar e

l espíritu

emprendedor

Objetiv

os estratégico

s y estruc

turales

*Mejorar empleabilidad de los jóvenes

*Mejorar empleabilidad de colectivo

sespecialmente afectados por el paro

*Mejorar calidad fo

rmación para el empleo

*Re

forza

r vinculación políticas activas-pasiva

s *Otros objetivos estructurales

Instrumen

tos previstos

*Los servicios públicos de em

pleo

*Elem

entos de coordinación del sistem

anacional de em

pleo: Acuerdo m

arco de

colaboración con las agencias privadas de

colocación; Portal único de em

pleo; S

istem

ade inform

ación de la garantía juvenil, etc.

Evalua

ción

*Exigencia de

evaluación

*Co

ndicionalidad de la

financiación al grado

de cum

plimiento de

objetivos

Fond

o So

cial Europ

eo*Se

parte de la nueva arquitectura del FSE

para

2014

-202

0 (9.000

millo

nes €, incluyendo los

945 millo

nes de la Iniciativa de Empleo Ju

venil)

*Programas operativos nacionales: PO de

empleo juvenil; PO

de fomento d

e la inclusión

social; P

O de empleo, formación y educación

Observatorios de

empleo

y relacion

es la

borales

*Proyecto de creación de un

grupo de trabajo para su

coordinación

Medidas

con impacto

inmediato

Medidas con

impacto a

medio

y largo plazo

G1. Educación, formación y mejora de

empleabilidad

G2. Fom

ento del emprendimiento y el autoempleo

G3. M

ejora de la interm

ediación

G4. Estímulos a la contra

tación

G1. Exte

nsión certificados de profesionalidad; estímulos para obtener la educación secundaria obliga

toria

G2. Tarifa plana SS para autónom

os; com

patibilización temporal de la prestación por d

esem

pleo y el

desempeño de una actividad; ampliació

n posib

ilidades de aplicación de la capitalización por d

esem

pleo

G3. Portal único de em

pleo

G4. Contratació

n parcial y form

ación; no cotiza

ción SS

a indefinidos; contrato prim

er empleo y práctica

s

1. M

ejora de la empleabilidad a través de la educación-fo

rmación-lenguas-uso TIC

s2. Incentiva

ción para em

prender p

royectos

3. M

ejora de m

ecanism

os de interm

ediación, públicos o de colaboradores externos

4. Incentivo

s a la contra

tación

5. Actuaciones para avanzar e

n la colaboración público-priva

da en los ajustes de la oferta

y la dem

anda laboral

Grup

os de Med

idas

y con

tenido

sObjetiv

os estratégico

sOE

1. Promover el dise

ño de itinerarios personaliza

dos de empleo; O

E2. Promover visitas a em

presas para facilitar la inform

ación de los servi-

cios de em

pleo; O

E3. D

isminuir e

l tiempo de búsqueda de em

pleo por parte de las personas desem

pleadas; OE4

. Promover las acciones de

empleo y form

ación hacia actividades económicas emergentes; O

E5. Promover la utiliza

ción del sistem

a de acreditación de competencias por

parte

de las personas ocupadas y las demandantes de em

pleo.; OE

6. In

crem

entar las ta

sas de inserción laboral d

e los participantes en ac-

ciones de form

ación y de empleo; O

E7. M

ejorar com

petencias básic

as de la población activa

; OE8

. Estimular la contra

tación indefinida de per-

sonas con dificultades; OE9

. Favorecer el m

antenimiento en el empleo de los tra

bajadoras con contratos indefinidos; O

E10. Fortalecer e

l sis-

tema de fo

rmación en ré

gimen de alternancia; OE1

1. Increm

entar la tasa de actividad y de em

pleo femenino; OE1

2. M

antener (o aumentar)

las tasas de in

serción laboral d

e personas con especiales dificultades; OE1

3. Apoyar e

l emprendimiento en actividades económ

icas emer-

gentes, el trabajo autónom

o y la economía social; 0E

14. Apoyar e

l estudio y la im

plantación de estra

tegias de creación de em

pleo en el ám-

bito local; OE

15. M

ejorar la integración de la inform

ación de los servicios públicos de em

pleo y del espacio EUR

ES; O

E16. Promover un enfoque

integral de las medidas de contratación temporal para la realiza

ción de obras y servicios de interés general.

ESTR

ATEG

IA ESP

AÑOL

A DE

EMPL

EO 201

2-20

14 (R

D 15

42/2

011) y Es

trategia Eu

rope

a de

Empleo

202

0 (C

E)

PLAN

DE GA

RANT

ÍA JU

VENIL: EST

RATEGIA DE

EMPR

ENDIMIENT

O Y EM

PLEO

JOVE

N 20

13-201

6 (D

iciembre 20

13) (

MES

S, www

.empleo

.gob

.es)

ESTR

ATEG

IA DE AC

TIVA

CIÓN

PAR

A EL

EMPL

EO Y PLA

N DE

GAR

ANTÍA JU

VENIL (D

iciembre de

201

3) (M

ESS, www

.empleo

.gob

.es)

Coordina

ción

Documento de

coordinación CCA

Ay SE

PE

Objetiv

os estratégico

s o prioritarios

*Mejorar empleabilidad jóvenes y Plan de Implem

entación de la Garantía Ju

venil

*Favorecer la empleabilidad de otros colectivo

s: m

ayores de 55

, PLD, Plan Prepara

*Mejorar la calidad de la fo

rmación profesional para el empleo

*Reforzar la vin

culación de las políticas activa

s y pasivas de em

pleo

Distrib

ución de

fond

os*La distribución de fo

ndos se condiciona, hasta en un

40%, a la consecución de resultados. El re

sto según

criterios tra

dicionales

*Para 20

15 será el 60%

. Resto con criterios tra

dicionales

Reglam

ento servic

ios de

l sistem

a de

empleo

*Proyecto de RD

para la cartera

común de servicios del

sistema nacional de em

pleo

PLAN

ANU

AL DE PO

LÍTICA

DE EM

PLEO

PAR

A 20

14 (A

bril de

201

4) (M

ESS ww

w.em

pleo

.gob

.es)


197

ción profesional para el empleo así como elde reforzar la vinculación de las políticas acti-vas y pasivas (prestaciones). Dos cuestionesque exigen una intervención decidida dadoslos sucesivos intentos fallidos en el pasadopara actuar con eficacia en este campo.

Como novedad importante, comunicada ya alas CCAA en la última Conferencia Sectorial deEmpleo y Asuntos Laborales celebrada en di-ciembre pasado, se contempla el requisito decondicionar el reparto espacial de fondos a laconsecución de resultados por parte de las Co-munidades Autónomas. De forma que para estemismo año se establece que hasta un 40% delpresupuesto global destinado a políticas acti-vas se vinculará a resultados realmente alcan-zados, porcentaje que se anuncia será del 60%de cara al próximo ejercicio 2015.

El Cuadro 3 recoge las partidas disponi-bles de gasto para cada una de las líneasoperativas de actuación referidas a los años2013 y 2014. En ambos ejercicios los pro-gramas de formación son los de mayor pesopresupuestario (computando la formación aempleados y a parados), seguida por la par-tida de bonificaciones a las empresas parala contratación indefinida de nuevos trabaja-dores. Los mayores ajustes absolutos a labaja en el volumen de recursos destinados alas PAMT han recaído sustancialmente sobrelos programas de incentivos al empleo, se-guidos por recortes de poca entidad en losdiferentes componentes del capítulo de for-mación. Con todo, es significativo todavía elalto peso que conserva el capítulo de ayu-das a la contratación laboral, frente a la evo-lución seguida en otros países tras consta-

Líneas de actuación 2013 2014 Coste unitario, en euros(En mill. de €) (En mill. de €) (medias anuales)*

1. Servicios públicos de empleo, incluida la orientación laboral 85,7 42,7 Orientación laboral 71

2. Subcontratación de servicios incluida la orientación laboral 20,0 30,0 Orientación autoempleo 1.560

3. Formación 1.940,5 1.896,0 Formación desempleados 1.444

*Ocupados (921,3) (919,0) Formación ocupados (**) 280-440

*Desempleados (652,1) (625,3) Escuelas Taller 5.575

*Escuelas Taller y Casas de Oficios (256,0) (242,9) Talleres de empleo 12.445

*Otros Programas de formación (incluidos Talleres de Empleo) (111,0) (108,8) Fomento empleo entidades 13.458

4. Incentivos al Empleo (Bonificación de contratos) 1.542,4 1.229,3 Fomento empleo C. Locales 21.950

5. Fomento del empleo de personas discapacitadas 234,5 234,5 Programas experimentales 1.723

6. Creación directa de empleo (Cooperación Entidades y E. Agrario) 274,9 261,7

7. Incentivos a la creación de empresas (Autoempleo) 51,0 0,6

8. Administración (personal) y partidas heterogéneas 184,9 383,8

TOTAL 4.333,8 4.078,6

(*) Estimaciones basadas en datos de la CM. (**) Estimaciones basadas en datos nacionales de la Fundación Tripartita (el coste mayor se refierea la modalidad presencial y el menor a la mixta).

Fuentes: Presupuestos del Servicio Público de Empleo Estatal 2013 y 2014; CM-UAM (2013): Análisis coste-beneficio de las políticas activas de empleo; y FT: Formación en las empresas, Informe anual 2012

CUADRO 3.Presupuestos recientes de políticas activas de empleo en España


198

tarse en ellos que este tipo de medidas con-centra mayor frecuencia en la aparición desesgos tipo peso muerto o de sustituciónantes aludidos.

Las medidas difieren entre sí en cuanto acontenido, duración y coste unitario por par-ticipante. Las más caras, expresadas encoste unitario y tomando como referencia lainformación “tipo” disponible5 (última co-lumna del Cuadro 3), son el fomento al em-pleo promovido por las Corporaciones Loca-les, seguido por el fomento del empleo delresto de entidades y por los talleres de em-pleo (con un peso bajo dentro del volumentotal de fondos de las PMT) destinados a co-lectivos en riesgo de exclusión y a quienesse facilita una formación profesional básicaasí como el abono de un salario. En materiade formación, las actuaciones de mayorcoste unitario son las de escuelas-taller, en-focadas, en régimen de semiinternado aveces, a jóvenes que inician su periplo labo-ral y que combinan enseñanzas teóricas yprácticas para el aprendizaje de un oficio. Fi-nalmente están las de formación a desem-pleados, cuyo coste es un cuarto del de lasescuelas. Las de menor coste entre todaslas PAMT son las de orientación en general,aunque el mismo difiere según sean de ca-rácter puntual o continuado, y las de orienta-ción diseñada para grupos de trabajadoresconcretos (autónomos, mujeres, etc.). En laformación a ocupados, los costes unitariosson más bajos, pues se trata de accionesusualmente cortas, variando entre ser pre-sencial (más cara) o mixta.

Actuaciones y efectos en España

La literatura económica pone hincapié en quelas PAMT, aparte de otros efectos, encuentranjustificación para contrarrestar algunas de lasconsecuencias parcialmente negativas quesuelen acompañar a las PPMT. Así, mientrasque las prestaciones por desempleo facilitanla propensión a permanecer en situación ofi-cial de desempleo, pues reducen la búsquedade vacantes o la aceptación de las ofrecidaspor los servicios de empleo, las PAMT tiendena favorecer los deseos de los participantes devuelta voluntaria al empleo (por la asistenciau orientación recibidas) o bien por enfrentarsea la aceptación obligatoria de ciertas ofertasde puestos de trabajo. Pero, al margen de ello,la verdadera justificación de las PAMT estribaen que proporcionan a los participantes nue-vas habilidades para desenvolverse en el mer-cado laboral.

No es objeto de este artículo hacer unanálisis exhaustivo de los efectos registra-dos por la aplicación de las PAMT en España,sino recoger evidencias de la influencia queeste tipo de políticas viene teniendo en nues-tro mercado de trabajo. Para ello se manejainformación derivada de un estudio generalde evaluación llevado a cabo en la Comuni-dad de Madrid6, bajo la idea de que las ex-periencias habidas en este ámbito puedenservir de ilustración de cara a las políticasactivas de empleo en general. El estudioparte del análisis de los datos de demandasy ofertas de empleo, así como de colocacio-nes registradas en las oficinas de empleo en

5 Referidos estos datos a estimaciones en el caso de la Comunidad de Madrid y a datos proporcionados por la Fundación Tripar-tita en lo que respecta a formación de ocupados.

6 Blázquez, M., Herrarte, A., Sánchez J., Sáez F. (2013).


199

distintos momentos durante el periodo 2009-2011. Para ello se utilizan dos colectivos es-tadísticamente representativos: el de quie-nes participan en cada una de las medidasdesarrolladas (grupos objetivo) y el de quie-nes no han participado en medida alguna(grupos de control)7.

La estimación econométrica de la probabi-lidad de los demandantes de empleo (esto es,la probabilidad que tiene de obtener un em-pleo una persona en paro), una vez tenida encuenta en el análisis la influencia de las ca-racterísticas individuales, muestra que los

efectos positivos de las medidas en su con-junto son claros (Gráfico 1), tal como se ponede manifiesto por el diferencial existente entrela probabilidad alcanzada por los participan-tes frente a la de los no participantes, lo queequivale al valor añadido aportado por las me-didas. Este efecto aparece durante el periodode búsqueda, incrementándose paulatina-mente hasta alcanzar el valor máximo trans-curridos unos pocos meses a partir de finali-zada su participación en la medida; con elpaso del tiempo la diferencia entre probabili-dades tiende a reducirse poco a poco, hastaquedar agotada a los dos años más o menos.

GRÁFICO 1.Probabilidad de abandonar la situación de desempleado en España

1

0,20

0,25

0,15

0,10

0,05

0,003 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35

Fuente: Análisis coste-beneficio de las políticas activas de empleo. CM-UAM, 2013

Participantes

No participantes

0,211

0,171

Probabilidad de baja por colocación. (Muestra 2009)

Duración situación como demandante

7 La idea que subyace a la construcción del grupo de control (no participantes) es seleccionar individuos que sean lo más seme-jantes posibles a los del grupo objetivo (participantes) con el fin de que la única característica que los diferencie sea precisa-mente el hecho de no haber participado en la medida o medidas correspondientes. Obviamente, construir un grupo de controlperfecto no es posible pues existen características no observables como el esfuerzo, la motivación, la responsabilidad, etc., quediferencian a unos individuos de otros. Sin embargo, siempre que se disponga de una base de datos lo suficientemente grande,sí es posible construirlo. Dependiendo de las características personales seleccionadas y del nivel de detalle de las mismas, elgrupo de control será uno u otro. Cuanto mayor sea el número de características personales tenidas en cuenta a la hora de cons-truir el grupo de control, más difícil se hace su construcción, pues será menos probable encontrar un individuo con característi-cas semejantes a las de los participantes, especialmente en aquellas categorías de individuos cuyo peso en la población seareducido. En este artículo, para el diseño de los grupos de control se ha seguido la técnica “Coarsened Exact Matching”. Estemétodo, al igual que el “Propensity Score Matching” (Becker y Ichino, 2002; Khandker et al. 2010), son los más habituales enesta clase de estudios.


200

Descendiendo a colectivos, en el Cuadro 4se presentan las tasas relativas de colocacióncalculadas como el cociente entre la tasa decolocación de los participantes en la medida iy la tasa de colocación del grupo de controlcorrespondiente. Al venir expresadas en índi-ces, cuando las tasas se sitúan por encima

de 100, indican que los resultados de los par-ticipantes superan a los de los no participan-tes y viceversa.

En el colectivo de mujeres, su tasa de colo-cación, tras la aplicación de las medidas, crecemás que la subida registrada entre los hombres.

Participantes en 2009 Participantes en 2010 Participantes Participantes Participantes Participantes en 2011 en 2009 en 2010 en 2011

12m 24m 12m 24m 12m 24m 24m 12m

Total 124*** 118*** 122*** 118*** 116*** 107** 109 ** 106 **

Hombres 120*** 115*** 119*** 115*** 113*** 104*** 104*** 100***

Mujeres 129*** 122*** 127*** 122*** 120*** 112 117** 113**

16-24 años 109*** 107*** 114*** 111*** 108*** 105*** 109*** 117

25-34 años 121*** 114*** 118*** 113*** 113*** 106*** 106*** 104

35-44 años 128*** 120*** 126*** 121*** 118*** 108** 112** 101**

45-54 años 136*** 131*** 129*** 125*** 123*** 108*** 107*** 110**

55-64 años 176*** 179*** 184*** 175*** 151*** 140 158*** 131

Sin estudios 123*** 118*** 121*** 120*** 113*** 100** 117 105

Primaria terminada 119*** 116*** 121*** 117*** 111*** 108*** 105** 98*

Secundaria 1ª etapa 125*** 118*** 121*** 117*** 117*** 107*** 107*** 108***

Secundaria 2ª etapa 128*** 121*** 126*** 120*** 120*** 113** 111*** 112*

Terciarios 124*** 118*** 123*** 119*** 120*** 105*** 110*** 107***

Español 126*** 120*** 124*** 119*** 118*** 108 110 106

Extranjero 115*** 113*** 116*** 113*** 107*** 101*** 106 105*

Tiempo demandante:<= 3 meses 114*** 110*** 115*** 111*** 111*** 93*** 99* 94***

3 meses a 6 meses 120*** 115*** 118*** 114*** 112*** 108*** 106*** 115

6 meses a 1 año 123*** 117*** 120*** 116*** 112*** 108*** 108*** 106***

Más de 1 año 141*** 131*** 137*** 129*** 129*** 123** 112*** 115***

No perceptores prestación 123*** 121*** 126*** 123*** 118*** 107*** 116*** 110

Perceptores prestación 124*** 117*** 120*** 115*** 115*** 108*** 106*** 103***

(***) Diferencia estadísticamente significativa al 99%, (**) al 95%, (*) al 90%. Test Chi-2.Fuente: Análisis coste-beneficio de las políticas activas de empleo. CM-UAM, 2013

CUADRO 4.Tasas de colocación relativas según características personales (Tasas de colocación grupo participantes / Tasa de colocación grupo de control) x 100

ALGÚN EMPLEO EMPLEO INDEFINIDO A TIEMPO COMPLETO


201

Por edades, el impacto comparado más potentesobre el empleo se da para los mayores de 45años y, especialmente, para quienes sobrepa-san los 55, mientras el más bajo se produce enlos jóvenes. Por nivel de estudios, los que tie-nen estudios de secundaria no obligatoria re-sultan ser los más beneficiados frente a losdemás. Por nacionalidad, los demandantes es-pañoles se ven también más favorecidos por elefecto de las medidas. Por tiempo inscrito comodemandante de empleo, el mayor impacto se re-gistra entre los demandantes de empleo delarga duración. Y si se toma como referencia elhecho de percibir o no prestación por desem-pleo, puede apreciarse que tanto entre percep-tores como no perceptores las tasas de coloca-

ción crecen al participar en las medidas. Sin em-bargo, el efecto añadido por la participación re-sulta más elevado entre los no perceptores. Laexplicación puede residir en que los perceptoresde prestaciones son más reacios a aceptar unempleo debido al menor coste de oportunidadque les supone mantenerse en situación deparo, frenando por tanto el posible efecto posi-tivo de la participación en políticas.

Si el objetivo es mejorar el empleo de cali-dad (empleos indefinidos a tiempo completo),las tasas relativas presentadas también en elCuadro 4 muestran, nuevamente, que las tasasde colocación resultan más elevadas entre elgrupo de participantes que entre el grupo de

Participantes 2009 Participantes 2010 Participantes 2011

12 m 24 m 12 m 24 m 12 m 24 m

Total 124*** 118*** 122*** 118*** 116*** -

Orientación para el empleo 118*** 114*** 118*** 115*** 116*** -

Plan extraordinario de medidas de orientación 114*** 110*** 116*** 114*** 108*** -

Itinerarios personalizados de inserción - - - - 101 *** -

Orientación para el autoempleo 109*** 107*** 107*** 110*** 108*** -

Formación ocupacional 139*** 129*** 136*** 128*** 130*** -

Escuelas taller y Casas de oficios 96 100 109 103 86 -

Talleres de empleo 124 125** 109*** 103*** 88 -

Fomento empleo: Corporaciones Locales 120*** 121*** 119** 115*** 87*** -

Fomento empleo: Organismos Públicos 100 112 127 109** 125 -

Programas experimentales 133* 128*** 159*** 137** 151* -

Itinerario de Renta Activa de inserción 85** 90*** 70** 77*** 86** -

Extensión temporal protección por desempleo (RDL 10/2009) 112*** 110*** 115*** 114*** 109*** -

Actuaciones mixtas (media de distintas combinaciones) 118 *** 115*** 120** 116 *** ….

(***) Diferencia estadísticamente significativa al 99%, (**) al 95%, (*) al 90%.Fuente: Análisis coste-beneficio de las políticas activas de empleo. CM-UAM, 2013.

CUADRO 5.Tasas de colocación relativas según medidas específicas (Tasas de colocación grupo participantes / Tasa de colocación grupo de control) x 100

CONSECUCIÓN DE ALGÚN EMPLEO


202

control. En este caso, no obstante, las tasas re-sultan más moderadas, es decir, que el valorañadido de las políticas es de menor intensi-dad. Se observa además el mismo descensoen las tasas a medida que avanza la crisis.

Desde la perspectiva de las diferentes me-didas llevadas a cabo (Cuadro 5), si en el con-junto de los participantes en 2009 la tasa rela-tiva es de 124 a corto plazo, dicha tasa se elevaa 133 en el caso de los programas experimen-tales y a 139 en el caso de la formación ocu-pacional. A medio plazo, como ya se señaló, lasprobabilidades relativas se reducen, indicandoque el efecto de la participación no es perma-nente en el tiempo. Puede apreciarse ademásuna diferencia importante entre las medidas deformación y los programas experimentales.Mientras que a medida que avanza la crisis elvalor añadido de la formación sobre los partici-pantes pierde intensidad8, ocurre lo contrariocon los programas experimentales, pues lastasas relativas en 2011 superan a las de 2009.De este resultado podría derivarse que en si-tuaciones con especiales dificultades en el mer-cado de trabajo, los programas experimentalesserían la mejor alternativa. Sin embargo, nopuede olvidarse que el tipo de demandante deempleo que participa en estas actuaciones noresponde al demandante típico, sino que setrata de personas con especiales dificultadespara encontrar empleo o personas que se en-cuentran en situación de riesgo de exclusión so-cial. Por este motivo, los buenos resultados ob-tenidos frente al grupo de no participantes re-sultan aún más favorables.

En otro orden de cosas, apenas se cono-cen datos fidedignos sobre los efectos de lasactuaciones de formación dirigidas a los tra-

bajadores que ya tienen un empleo y que, enla mayor parte de los casos, se instrumentana través de acciones organizadas en el senode las empresas, sean de ejecución directa oen centros ajenos. En su mayor parte se tratade acciones de corta duración (ya vimos en elCuadro 3 que su coste unitario es sensible-mente menor) y muy centradas en aspectosproductivos asociados al perfil o puesto de tra-bajo de los grupos de participantes. Pero todosugiere que tales efectos revierten a favor delas dos partes de la relación laboral. Por loque se refiere a la empresa, aumenta la pro-ductividad del trabajo de manera significativa,lo que se debe a una mejor capacidad de laplantilla para un entorno tecnológicamentecambiante y a que contribuye a mantener lasreglas contractuales implícitas en su seno. Enel lado de los trabajadores, porque les dotade una mayor estabilidad laboral en el centrode trabajo original a largo plazo o porque lessitúa en mejor posición para volver a un em-pleo en los casos de haberlo perdido.

Queda lejos ya la polémica de que la for-mación en la empresa no resulta transferiblehacia otros entornos debido a que es dema-siado específica. Porque la realidad ha de-mostrado que la familiaridad con las nuevastecnologías y el estar al día en el nivel profe-sional correspondiente tienen que ver precisa-mente con la participación recurrente a lo largodel tiempo en acciones de formación; lo cualconstituye un arma insustituible para esamayor estabilidad en la situación de empleadoque antes se comentaba. De ahí que la for-mación genere beneficios a la empresa y a lostrabajadores. Lo que sustenta el argumento fa-vorable a que su cofinanciación lo sea porambas partes. Aspecto este último que, de ser

8 Un artículo de interés que subraya otros aspectos y limitaciones de las actuaciones de formación para parados en España es elde Arellano (2010).


203

tenido en cuenta en la negociación de los con-venios colectivos, justificaría su tratamientocomo elemento de sustitución respecto a otrascuestiones o temas de negociación.

En síntesis, ¿qué tipos de medidas puedenseñalarse como aquellas que se muestran másefectivas? Con carácter general el mejor com-portamiento respecto a otras corresponde a laformación, ya que eleva sustancialmente la pro-babilidad de empleo de quienes no tienen unoficio. Pero dado que es una medida cara y queengloba una buena parte de los recursos tota-les, se impone una administración cuidadosade su presupuesto. También es de gran interésprestar atención a las actuaciones de orienta-ción y asistencia laboral de cierto contenido(más allá del básico), pues aquí la relacióncoste-beneficio aconseja una amplia generali-zación de la misma. Las actuaciones destina-das a colectivos débiles en preparación laboralson igualmente aconsejables, sobre todo si sediseñan ajustadas a los mismos; pero tambiénson caras y exigen una buena definición de gru-pos y sus componentes así como la especiali-zación de las entidades gestoras últimas en loscolectivos de que se trate.

La combinación de medidas inducida porlas oficinas de empleo o por las entidades co-laboradoras resulta muchas veces una opciónmás atractiva, puesto que mejora los resulta-dos de las medidas consideradas individual o

independientemente. Tal cosa sucede, porejemplo, mezclando promoción del empleocon orientación profesional o con formación; obien combinando talleres de empleo con orien-tación y asistencia laboral; o bien programasexperimentales con otras medidas y en espe-cial con formación, etc.

Las bonificaciones a la contratación alcan-zan un volumen de recursos muy elevado y nopuede olvidarse que es ahí donde los efectospeso muerto y sustitución están más presen-tes. Mas, con un listado que se acerca a lascincuenta variantes de actuaciones destina-das a unos u otros colectivos, con incentivosque varían en cuantía y duración según sea eltipo de contrato laboral y el colectivo prote-gido9, el espectro final de medidas vigentesresulta sumamente complicado y disperso, loque no es extraño que pueda producir, apartede esos efectos ya mencionados, otros desuma cero entre unos y otros grupos de per-sonas. Su justificación sólo se sostiene en loscasos de contratación de unos pocos casosde colectivos bien estudiados, pues lo que sehace es reducir el coste relativo de este tipode mano de obra. Pero claro, cuanto más am-plio sea el listado de grupos objetivo, más sediluyen sus efectos.

En lo que se refiere a los programas de cre-ación directa de empleo, resultan ser a su vezuna medida cara y de dudoso efecto a largo

9 Entre los colectivos se incluyen los siguientes: menores de 30 años; mayores de 45; trabajadores eventuales procedentes deETT; víctimas del terrorismo; víctimas de violencia de género y doméstica; trabajadores en exclusión social; discapacitados dediversa consideración; mayores de 52 años; conversión de contratos temporales en indefinidos en Pymes; conversión de con-tratos temporales en indefinidos; trabajadores de Ceuta y Melilla; trabajadores procedentes de buques; trabajadores del hogar;mayores de 65 años; trabajadores interinos; exautónomos; familiares de autónomos; tarifa plana para autónomos, etc. Véasela publicación Empleo, “Bonificaciones/Reducciones a la contratación laboral. Cuadro resumen de normativa vigente. Actualiza-ción Enero 2014”. Del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE). Ministerio de Empleo y Seguridad Social. El Real Decreto-ley16/2013, de 20 de diciembre, de medidas para favorecer la contratación estable y mejorar la empleabilidad de los trabajado-res, introdujo modificaciones sin variar apenas los tipos de contratos existentes (más de cuarenta) aunque se simplificaron sus-tancialmente los formularios oficiales utilizados según sea el contrato indefinido, temporal, en prácticas o para la formación y elaprendizaje. Véase igualmente el “Asistente de Contratos de Trabajo” disponible en la página web del SEPE.


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plazo; todo señala que es eficaz para facilitarla vuelta al mercado laboral de grupos enriesgo de exclusión, pero que se corre elriesgo de ser un refugio para aparcar a esaspersonas. Otra cuestión de cierto interés sonlos programas estacionales de obras públicassociales, que cumplen un papel similar enáreas locales con escasas oportunidades la-borales. Pero hay riesgos como propiciar elmantenimiento de clientelas estables o el dedesplazar empleos regulares, que deben evi-tarse estrictamente por las entidades o auto-ridades del lugar encargadas de su coordina-ción. En cuanto a las ayudas para facilitar elautoempleo o actividades de emprendimiento,sólo cabe señalar que debe evitarse por losórganos públicos correspondientes el dar sub-venciones para actividades que se pondríanen marcha en cualquier caso; y, paralela-mente, que se precisa establecer algunaforma de selección inicial si se pretende al-canzar tasas de supervivencia razonables alargo plazo. Hay evidencia, sin embargo, de

que un buen enfoque para estas actuacionespuede conseguir resultados favorables10.

Profundizando en esta cuestión, desde laperspectiva del coste por unidad de probabili-dad generada por la medida, las más favora-bles son la orientación, seguidas por los pro-gramas experimentales y la formación. Por elcontrario, los talleres de empleo, las escuelas-taller y casas de oficios y el fomento de empleoresultan las menos favorables (Cuadro 6).

Conclusiones

Una primera conclusión realista de la expe-riencia internacional acumulada a lo largo deltiempo es que resulta muy costoso y aparen-temente carente de utilidad abordar un pro-blema de desempleo masivo a través de lasPAMT. Sólo con medidas muy bien definidas olas destinadas a colectivos concretos es po-sible obtener resultados positivos a través delas mismas. Y bajo mejores circunstancias

10 En el caso del autoempleo, Mato et al. (2004) analizan el efecto a largo plazo de un programa en el Principado de Asturias du-rante el periodo 1994-1999, concluyendo que el mismo fue positivo, con una elevada tasa de supervivencia de las actividadesemprendidas por los autónomos. Con todo, en el estudio se subraya que un 80,1% de los beneficiarios hubiese realizado el pro-yecto incluso sin ayuda.

Nivel de coste por unidad de probabilidad de empleo generada (*) Medidas

Nivel 1: Coste reducido (< 20 €) • Orientación para el empleo

Nivel 2: Coste medio (100 – 150 €) • Programas experimentales• Formación ocupacional

Nivel 3: Coste elevado (400 – 700 €) • Orientación para el autoempleo

Nivel 4: Coste muy elevado (> 1.500 €) • Talleres de empleo• Escuelas Taller y Casas de Oficios• Fomento de empleo (Organismos)• Fomento de empleo (Corporaciones locales)

(*) Basado en una muestra de actuaciones individuales desarrolladas en la CMFuente: Análisis coste-beneficio de las políticas activas de empleo. CM-UAM, 2013.

CUADRO 6.Clasificación de las políticas según su coste por unidad de probabilidad de empleo generada


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macroeconómicas, se aprecia claramente quesu rendimiento es también más palpable.

Con este trasfondo de referencia, la re-ciente experiencia española de utilización delas PAMT para incentivar a los desempleadosen su búsqueda de empleo parece parcial-mente efectiva a tenor de los resultados re-gistrados. Con todo, cabe señalar la necesi-dad de proceder a un cambio gradual en la es-tructura y composición de las actuacionesdesarrolladas a distintos niveles espacialesdel mercado laboral (nacional, regional y local),puesto que el valor añadido por algunas de laspolíticas resulta desproporcionadamente bajorespecto al volumen de recursos a ellas des-tinado. Lo que no debe interpretarse como laconveniencia de rebajar el esfuerzo económicoconjunto en este campo, sino todo lo contra-rio, pues la asistencia debe ser continuada enla situación económica actual para mantenerel hábito de búsqueda en el mercado laboralpor parte de los desempleados.

En cualquier caso, los efectos producidos porlas medidas destinadas a los desempleados tar-dan unos pocos meses en manifestarse y seagotan gradualmente con el paso del tiempo.Ello lleva al convencimiento de dos tipos de re-glas de actuación: hacer que los colectivos par-ticipen a corto plazo tras quedarse sin empleo,de un lado, y que, de otro, su participación enalguno de los programas en marcha haya de re-petirse transcurrido un plazo razonable.

Bajo un diagnóstico realista, las tareas de in-termediación laboral contempladas en un hori-zonte temporal dilatado difícilmente podrán re-caer básicamente sobre los hombros de los ser-vicios públicos de empleo. Sin pérdida dederechos de gratuidad para los desempleadosen general, ha de abordarse claramente –asícomo la regulación que lo sustenta– el tema de

la colaboración de las entidades externas y elde su cualificación. La inclusión de objetivos deempleo y de resultados en los convenios a es-tablecer con tales entidades reforzaría la efica-cia de las medidas.

Desde el lado de las empresas, el análisismuestra que la selección de candidatos juega afavor de quienes han participado en medidasactivas, especialmente entre quienes recibieroncursos de formación. Junto a factores asocia-dos a la mayor garantía profesional que ofrecenquienes recibieron formación adicional por estavía, se suman otros factores que tienen que vercon el incremento en la versatilidad profesionalque adquieren los trabajadores. Ello afianza laidea de integrar módulos básicos o comunes decarácter transversal en los cursos programadospara desempleados y de crear incentivos paraampliar la realización de prácticas en las em-presas. Un modelo, a escala, de una formaciónprofesional dual, pero sin pretender asumir nirestar esfuerzos en lo referente al papel cruciala medio y largo plazo de esta última en el sis-tema educativo ordinario, y cuya eficacia en larealización se manifestaría esencialmente en elplano local y regional.

En el caso de la formación destinada a ocu-pados, un método para hacer que su organi-zación sea más productiva de cara al futurosería propiciar mayor margen de maniobra ala hora de optar los trabajadores por acudir li-bremente con un cheque a la oferta externade formación hecha por entidades de distintosigno (privadas, públicas, organizaciones em-presariales sectoriales, sindicales o de otrosigno). Claro que, en este caso, sería alta-mente recomendable una acreditación previay actualizada de entidades oferentes de for-mación hecha por algún tipo de agencia inde-pendiente. Y no olvidar, de cara a la negocia-ción del convenio colectivo correspondiente,


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que la formación tiene que ser objeto de in-tercambio respecto a otros temas tratados,dados los beneficiosos efectos que se gene-ran habitualmente para ambas partes.

En materia de ayudas a la contratación la-boral, la abundancia de colectivos selecciona-dos para que la empresa sea receptora de lasubvención aconseja su racionalización. Unbuen sustitutivo de ello sería una nueva actua-ción decidida y técnicamente sólida en el ám-bito actual de la legislación laboral y de relacio-nes laborales, pues contribuiría notablemente yde forma clara a eliminar incertidumbres judi-ciales en materia de reajustes internos y exter-nos de personal en la empresa. Sus efectos alargo plazo se manifestarían sin duda en quepodrían favorecer notablemente la gestión efi-ciente de plantillas acorde a los nuevos reque-rimientos económicos; lo que se traduciría, ade-

más, en la creación de una estructura del em-pleo más estable. Por este motivo, resultan sinduda esperanzadores los cambios en la nor-mativa laboral que tengan que ver con la utili-zación flexible del tiempo de trabajo.

Dado que en el nuevo y último plan de em-pleo vigente aparecen identificadas varias delas insuficiencias puestas de manifiesto enaños anteriores, hay planteamientos que nopueden dilatarse en su aplicación práctica. Es-pecialmente es esto válido en lo relativo a lavinculación de las políticas de empleo activas ypasivas; en lo que respecta a la aplicación delcriterio de condicionar la distribución territorialde fondos a los resultados alcanzados; o lo quetiene que ver con la exigencia expuesta de con-templar ejercicios de evaluación de las actua-ciones llevadas a cabo por los agentes respon-sables últimos de las medidas o programas.

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El empleo público: algunos datossignificativos

Con arreglo a los últimos datos oficiales publi-cados por el Registro Central de Personal (RCP)de la Secretaría de Estado de AdministracionesPúblicas del Ministerio de Hacienda y Adminis-traciones Públicas (MHAPP), correspondientesal año 2013, el personal al servicio de las Ad-ministraciones Públicas españolas, en su triplenivel territorial (estatal, autonómico y local) as-ciende a 2.547.720 efectivos.

De esta cifra, tan sólo el 22,3% (567.263)forma parte de la Administración General delEstado (AGE), ya que el 50,3% (1.281.373)son empleados de las Comunidades Autóno-mas, el 21,5% (549.074) de las distintas Ad-ministraciones locales españolas (ayunta-mientos, diputaciones provinciales, cabildos yconsejos insulares) y el 5,9% (150.074) de

las universidades públicas, entidades últimaséstas no incardinadas, en sentido estricto, enla referida estructura territorial, si bien situa-das preferentemente también en el ámbitofuncional de las Comunidades Autónomas.

En suma, el 77,7% de los empleados pú-blicos españoles no se encuentran hoy vincu-lados a la Administración General del Estado.

Además, del conjunto de los empleados dela Administración General del Estado, cerca deun 50%, forman parte de las fuerzas y cuerposde seguridad del Estado, esto es, de la PolicíaNacional y de la Guardia Civil (146.519 efecti-vos) y de nuestras Fuerzas Armadas (122.344efectivos). Es decir, un total de 268.863 perso-nas. Del resto de los empleados públicos esta-tales, a su vez la mitad se concentra al serviciode las instituciones penitenciarias (24.128), laAgencia Estatal de Administración Tributaria

Reflexiones sobre las ineficiencias del modelo de empleo público

José Luis Moreno TorresGerente de la Fundación Democracia y Gobierno Local.

Ex Director General de Empleo de la Comunidad de Madrid

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(AEAT), la administración de la Seguridad Socialy el aparato de la Administración de Justicia (elcual engloba a cerca de 60.000 empleados pú-blicos, sumando tanto los que se encuentranbajo dependencia del Ministerio de Justicia y delConsejo General del Poder Judicial, como los quese encuentran en el ámbito de los Departamen-tos de Justicia de las Comunidades Autónomas).

Otro dato ciertamente relevante a efectosde nuestro estudio es que el empleo públicose encuentra estrechamente ligado a los gran-des servicios públicos característicos del Es-tado de bienestar. Así, casi la mitad de todoslos empleados públicos españoles se con-centra en dos sectores: sanidad y educación(universitaria y no universitaria). Estos servi-cios emplean aproximadamente a 1.150.000personas en el sector público español.

Asimismo es destacable que dentro del con-junto del personal al servicio de las organizacio-nes públicas españolas prestan servicio muchasmás mujeres que hombres (en concreto1.357.953 mujeres frente a 1.189.767 hom-bres). Un dato éste que contrasta con las mag-nitudes del sector privado conforme a los datosde la Encuesta de Población Activa.

En las Comunidades Autónomas las mujeresduplican a los hombres (864.569 mujeres frentea 416.804 hombres) debido a que en los sec-tores en los que se concentra principalmente elempleo público de las Comunidades Autóno-mas, sanidad y educación, la presencia de lasmujeres es muy superior a la de los hombres.Así, la docencia pública no universitaria empleaa 358.850 mujeres frente a 158.219 hombresy la sanidad pública española emplea a351.645 mujeres frente a 130.997 hombres.Igual sucede en otros ámbitos, como por ejem-plo en la Administración de Justicia, en el que lapresencia de mujeres casi triplica a la de hom-

bres. También en los puestos de mayor respon-sabilidad dentro del sistema judicial (magistra-dos, jueces y fiscales) la presencia de mujereses considerablemente superior a la de hombres.En la Administración General del Estado estosporcentajes son distintos debido principalmentea la menor presencia femenina en las fuerzas ycuerpos de seguridad del Estado (132.636 hom-bres frente a 13.883 mujeres), en las FuerzasArmadas (107.196 hombres frente a 15.148mujeres) y en las instituciones penitenciarias.Sin embargo, en el resto de los departamentosministeriales, entidades y organismos de la Ad-ministración General del Estado la presencia demujeres es también considerablemente superiora la de hombres.

Desde el punto de vista de la relación jurí-dica del empleado público con la Administra-ción resulta muy conveniente analizar losdatos existentes partiendo de la tradicionalclasificación dicotómica contenida en el Esta-tuto Básico del Empleado Público, EBEP (Ley7/2007, de 12 de abril), que distingue –enesencia– entre funcionarios públicos de ca-rrera y personal en régimen de derecho labo-ral. Teniendo en cuenta a estos efectos quelos datos disponibles del RCP del MHAAPPdeben ser examinados con cierta cautela, de-bido a la singularidad en el régimen de con-tratación existente en algunos ámbitos delsector público (por ejemplo, en las institucio-nes sanitarias con arreglo a lo establecido enla ley 55/2003 del Estatuto Marco del Perso-nal Estatutario de los Servicios de Salud).

Con arreglo a ello, cabe señalar que existenen las Administraciones españolas 1.625.128funcionarios públicos de carrera frente a612.178 empleados con relación jurídico-labo-ral. Asimismo existen 310.414 empleados noencuadrables dentro de las categorías jurídicasanteriores.


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En la AGE el porcentaje de funcionarios pú-blicos de carrera frente al total de empleadospúblicos asciende al 78,6%. En las Comunida-des Autónomas se sitúa en torno a un 70%. Enel ámbito de la Administración local este por-centaje decrece significativamente al 39,16%.Ello se debe a que el personal en régimen jurí-dico-laboral en la Administración local españolaasciende al 53,73%.

Respecto al personal laboral, los datos queofrece el RCP (Registro Central de Personal)sobre la Administración General del Estado(esto es, sin incluir Comunidades Autónomasni entidades locales) señalan que un 89% deeste personal está integrado por contratadoslaborales fijos frente a un 7,7% de contratadostemporales y un 1,8% de fijos discontinuos.

Un último elemento ciertamente relevante alos efectos que nos ocupa en este análisis es elreferido a la edad de los empleados públicos.Los datos oficiales disponibles en la Adminis-tración General del Estado relativos al personaladscrito a ministerios y organismos públicos,procedentes del Registro Central de Personal,nos indican, con total claridad, un notable enve-jecimiento de los empleados públicos españoles.

Un 85,9% de los empleados públicos esta-tales tiene más de 40 años, un 54,3% tienemás de 50 años y un 11,3% más de 60 años.Frente a ello, tan sólo el 1,2% tiene menos de30 años y no llega al 15% los que tienenmenos de 40 años. Un sencillo ejemplo puederesultar ilustrativo de esta situación. La Agen-cia Estatal de Administración Tributaria, refe-rente de gestión eficiente y profesional en laAdministración española, cuenta con 27.494empleados, de los cuales 23.500 tienen másde 40 años y 13.900 más de 50 años. Frentea ello, sólo 3.300 personas tienen menos de40 años y sólo 291 menos de 30.

¿Hay exceso de empleados publicos en España?

La determinación precisa del número de em-pleados públicos existente en España –curio-samente– no resulta sencilla.

Nos hemos referido anteriormente a losdatos ofrecidos por el Registro Central de Per-sonal del MHAPP, los cuales presentan granexactitud respecto a la Administración Generaldel Estado pero, obviamente, mayores impre-cisiones respecto a las restantes Administra-ciones Públicas territoriales (Comunidades Au-tónomas y entidades locales). Con arregloestos datos, como hemos señalado ya, exis-ten en España (en referencia a comienzos del2013) 2.547.720 empleados públicos en lostres niveles de Administración territorial.

Sin embargo, la encuesta de población ac-tiva (EPA) correspondiente aproximadamente almismo periodo, primer trimestre de 2013, ela-borada por el Instituto Nacional de Estadística(INE) con arreglo a la metodología común de laUnión Europea, arrojó una cifra de empleadosdel sector público algo superior: 2.845.800 per-sonas empleadas en el sector público.

Ello se debe, esencialmente, al hecho deque la EPA utiliza un criterio de clasificacióneminentemente económico frente al utilizadopor el Registro Central de Personal, basado pre-ferentemente en parámetros jurídico-formalesa la hora de delimitar los contornos del sectorpúblico. También se debe a las exclusiones deciertas categorías de personal a efectos de lainformación que ofrecen. Los datos del RCP noincluyen, por ejemplo, los efectivos incorpora-dos como altos cargos, el personal de serviciode los órganos constitucionales del Estado, niel personal laboral con contrato de trabajo deduración determinada inferior a seis meses.


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Tampoco incluye cierto tipo de entidades delsector público estatal (principalmente las so-ciedades públicas y otras entidades parapúbli-cas) ni la mayor parte del sector público em-presarial de las Comunidades Autónomas y en-tidades locales. Todo ello explica el desajusteentre los datos que ofrecen la EPA y el MHAPP.

En todo caso, partiendo de las series histó-ricas de datos de la EPA, más rigurosos a estosefectos, resulta interesante contrastar quedesde el inicio de la crisis económica en 2007se produjo un incremento global del empleo enel sector público en los diversos niveles admi-nistrativos, de modo que en el tercer trimestrede 2011 la cifra de empleados públicos as-cendía a 3.220.600 efectivos (288.700 másque en el tercer trimestre de 2007). Sin em-bargo, entre finales de 2011 y principios de2013 la EPA arroja una reducción de emplea-dos públicos muy significativa de 374.800 per-sonas, derivada principalmente de la políticade congelación de incorporación de nuevos em-pleados, la reducción de entidades y organis-mos públicos de todo tipo y, sobre todo, la sig-nificativa limitación del personal interino y delos contratos temporales en todos los ámbitosde las Administraciones Públicas. Es fácil-mente constatable que en este periodo detiempo el descenso del empleo en el sector pú-blico (11,6%) ha sido mucho más acusado queen el sector privado (7,7%).

La valoración del tamaño de las Adminis-traciones Públicas españolas, más allá deconsideraciones de orden filosófico-político,debe realizarse desde una perspectiva com-parada, esto es, poniendo en relación siste-mas en los que el peso relativo del sector pú-blico respecto al conjunto de la economía na-cional resulte sustancialmente equivalente. Esdecir, sistemas políticos en los que las fun-ciones y servicios públicos (principalmente

servicios vinculados al desarrollo del Estadode bienestar) asignados a las Administracio-nes Públicas resulten homogéneos.

Así las cosas, el peso del sector público enla economía española (esto es, el porcentajede gasto público sobre el PIB), se sitúa en un43,3% (2012). Dato que nos ubica en unabanda relativamente baja dentro de la UniónEuropea y a cierta distancia de las grandes eco-nomías de nuestro entorno, como Francia(56,6%), Alemania (45%), Reino Unido (48,5%)e Italia (50,7%). A pesar del significativo avancedel peso del sector público producido entre losaños 2004 y 2011 (de un 6,7%), lo cierto esque aún hoy el tamaño del sector público no re-sulta excesivamente elevado en términos rela-tivos respecto a la media de los países de laUnión Europea. Así lo señala, con estos mis-mos argumentos, la Comisión para la Reformade las Administraciones Públicas (CORA), cre-ada por acuerdo del Consejo de ministros de26 de octubre de 2012, en las conclusiones desu informe emitido el 21 de junio de 2013.

En términos de empleo público, las com-paraciones resultan algo más complicadas,debido a la existencia de metodologías diver-gentes en los diferentes Estados (excluyendoo incluyendo determinadas categorías de em-pleados públicos, servicios o ámbitos empre-sariales públicos), que generan con frecuen-cia sesgos estadísticos.

Partiendo de los datos de la EPA, en Es-paña existe aproximadamente un empleadopúblico por cada quince habitantes, dato ésteque nos ubica dentro de una media relativa-mente baja dentro de los Estados de la UniónEuropea. Sin embargo, el ratio de empleadospúblicos respecto al conjunto de la poblaciónocupada es del 17,1%, lo que claramente nossitúa por encima de la media de los países de


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nuestro entorno europeo. Este ratio, además,se proyecta de forma muy irregular en el terri-torio nacional, de modo que algunas Comuni-dades Autónomas duplican a otras en esteporcentaje de empleados públicos sobre la po-blación ocupada, siendo así que en algunasde ellas la desproporción y la consiguiente in-flación de empleados públicos es considera-ble en términos comparativos.

Así las cosas, se puede extraer como con-clusión, al igual que hace la Comisión para laReforma de la Administración Pública (CORA)en su informe de 2013, que España no pre-senta, en términos generales, un grave des-equilibrio estructural en este punto. Ni en lorelativo al peso global del sector público en laeconomía nacional, ni respecto al número glo-bal de empleados públicos. Se mueve, eso sí,dentro de una banda alta (desproporcionada-mente alta en algunas Comunidades Autóno-mas) dentro de los países de nuestro entornorespecto al ratio empleados públicos/pobla-ción ocupada y más aún si consideramos elmenor peso relativo que tiene el gasto públicosobre el PIB en nuestra economía respecto aotros grandes Estados europeos. En suma, enrelación al número de empleados públicos, Es-paña necesita globalmente mantener una po-lítica muy contenida, como la que se ha venidosiguiendo en los últimos años, primando la efi-ciencia en el gasto y la productividad de losempleados públicos.

Las ineficiencias del sistema de empleopúblico en España

Como hemos visto, en España existen aproxi-madamente 2.845.000 empleados públicosque representan más del 17% sobre el con-junto de la población ocupada. Esta inmensafuerza laboral, producto de múltiples avatareshistóricos y de la progresiva asunción por el

Estado a lo largo del siglo XX, sobre todo apartir de la Segunda Guerra Mundial, de nue-vas funciones, responsabilidades y serviciospúblicos asociados al Estado del bienestar, sedespliega de forma muy compleja por todo elterritorio nacional en diferentes niveles admi-nistrativos, que, además, han experimentadocambios sustanciales en los últimos años.

En primer lugar, esta fuerza laboral es com-pleja territorialmente. La Administración Ge-neral del Estado, antes hegemónica, organi-zada a través de unas estructuras centrales yuna poderosa Administración periférica, hoyse reduce a 567.263 empleados, que repre-sentan escasamente un 22% del conjuntoexistente, y ello incluyendo la inmensa nóminaque representan las Fuerzas Armadas y lasfuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. Adía de hoy, las Administraciones de las Comu-nidades Autónomas son las que cuentan conun mayor número de empleados públicos: un50,3% del total.

Pero las Administraciones españolas, y portanto el empleo público en las mismas, sontambién muy complejas en el plano organiza-tivo. Tanto la Administración General del Es-tado como las Comunidades Autónomas (queen muy buena medida han replicado a menorescala el modelo organizativo estatal) cuen-tan, junto a sus estructuras centrales (minis-terios, consejerías…. etc.), con un importanteaparato administrativo periférico en todas lasprovincias y con una constelación de organis-mos y entes vinculados o dependientes a lasmismas de diversa naturaleza y denominación(entidades públicas empresariales, organis-mos autónomos, agencias, consorcios, socie-dades públicas…, etc.) que emplean a una in-finidad de personas en regímenes jurídico-ad-ministrativos y condiciones de empleo muydiversas. Igualmente sucede en las Adminis-


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traciones locales, donde concurren tres sub-niveles territoriales diferenciados (municipios,provincias e islas) y más de 8.000 Adminis-traciones independientes desde el punto devista jurídico y organizativo.

A todo ello se suman múltiples regulacio-nes normativas concurrentes relativas a losempleados públicos sobre las que resultacada vez más difícil establecer un mínimo de-nominador común. En el vértice de dicha re-gulación, el Estatuto Básico del Empleado Pú-blico, aprobado mediante Ley 7/2007, de 12de abril, trata de mantener una disciplina nor-mativa común sustentada sobre la clásica dis-tinción entre los empleados públicos que os-tentan la condición de funcionarios públicosde carrera, vinculados a la Administración deforma inamovible en virtud de una relación es-tatutaria –definida legalmente– de naturalezajurídico-administrativa, y aquellos otros que,siendo empleados públicos, tienen sin em-bargo la condición de personal laboral, y ,portanto, un régimen legal sustancialmente ho-mologable al resto de los trabajadores del sec-tor privado en lo referente a las condicioneslaborales, derechos de negociación colec-tiva…, etc.

Esta diversidad hace muy difícil sintetizaren sólo unas líneas las principales deficien-cias del sistema español de empleo público yarticular unas mínimas propuestas de reformaaplicables al conjunto del sistema. Todo in-tento en este sentido puede tacharse, y no sinfundamento, de reduccionista y excesiva-mente simplificador. No obstante, siendo mu-chos los estudios realizados en torno a estacuestión desde las más diversas perspectivas(económica, jurídica, administrativa, socioló-gica…, etc.) cabe admitir que existe un am-plio grado de acuerdo al identificar, al menosdesde posiciones ideológicas moderadas, re-

formistas y liberales, una serie de puntos me-dulares donde se sitúan los más relevantesfocos de ineficiencia del sistema, aventu-rando asimismo algunas propuestas para sureforma.

Estos grandes puntos medulares, sintéti-camente enunciados, son los siguientes:

La inadecuada definición en nuestro sistemalegal del concepto de funcionario público

Sin entrar en disquisiciones históricas, el con-cepto de funcionario público surgió en nues-tra legislación, al igual que en toda Europa,para dar una respuesta moderna y avanzada ala necesidad de contar con una Administraciónestrictamente profesional, no sometida a losvaivenes de los cambios políticos, neutral yobjetiva, servida por personas reclutadas conarreglo a criterios transparentes y a los prin-cipios de mérito y capacidad.

La neutralidad, objetividad y profesionali-dad de los servidores públicos se garantizafundamentalmente con la inamovilidad en susfunciones, de modo que no puedan ser sepa-rados del servicio público sino en supuestosmuy excepcionales y, en todo caso, basadosen la ley y tras un procedimiento administra-tivo riguroso susceptible de ser controlado ju-dicialmente. También mediante la garantía desu carrera profesional, lo que significa que susistema de ascensos y progresión en la es-cala administrativa y el desempeño de suce-sivos destinos con mayor responsabilidadesté también ajustada a fórmulas y paráme-tros objetivos, legalmente determinados y con-trolados judicialmente.

Este sistema de carrera profesional funcio-narial basado en el reclutamiento objetivo (me-diante el tradicional sistema de oposiciones pú-


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blicas y libres, fundadas exclusivamente en elmérito y capacidad de los aspirantes), el as-censo y promoción reglados y la inamovilidaden las funciones no sólo fue un avance histó-rico extraordinario en la construcción de la Ad-ministración contemporánea sino que consti-tuye hoy uno de los pilares en los que seasienta nuestro Estado constitucional.

Nadie puede hoy poner seriamente en cues-tión que la calidad de nuestra democracia libe-ral guarda estrecha relación con el manteni-miento, afianzamiento y desarrollo de este mo-delo de carrera profesional respecto de todosaquellos servidores públicos que ejercen po-testades públicas con incidencia directa sobrela vida de los ciudadanos. Nadie puede alber-gar dudas de que jueces, fiscales, policías, ins-pectores, reguladores y otros altos funcionariosen general deben tener las garantías inheren-tes al sistema funcionarial, unidas a la correla-tiva responsabilidad personal por sus actos,como forma de vertebrar una Administración in-dependiente, objetiva, neutral y respetada porlos ciudadanos a los que sirven.

Sin embargo, con el paso de los años seha ido generando una ineficiencia del sistemaconsistente en la extensión desmesurada delconcepto de funcionario público y de las ga-rantías jurídicas inherentes al mismo a múlti-ples empleados públicos cuyas tareas nadatienen que ver, ni siquiera remotamente, conel ejercicio de la autoridad pública (del impe-rium). Se ha generado así una confusión dehecho entre los procedimientos de recluta-miento del personal, que en todo caso debenser objetivos y transparentes, con aplicacióna todas las personas seleccionadas de estemodo, de forma completamente innecesaria eineficiente, del estatuto funcionarial. Ello hasupuesto la extensión a un número innecesa-rio de personas que no ejercen autoridad al-

guna (en el sentido más amplio de la expre-sión) de las inevitables rigideces organizativasderivadas del sistema de carrera funcionarialen todo lo concerniente a la movilidad, provi-sión de puestos de trabajo o remuneraciones.Esto es, en todo lo relacionado con su per-manencia en el puesto de trabajo bajo el prin-cipio de inamovilidad absoluta y sus condicio-nes laborales.

Como antes hemos señalado, según el Re-gistro Central de Personal del MHAPP, existenen España un total de 1.625.128 funcionariospúblicos de carrera. En torno a un 75% sobreel total de los empleados públicos en el ám-bito del Estado y de las Comunidades Autó-nomas. Unas cifras que en absoluto resultancoherentes con la naturaleza de las tareas yfunciones que desempeñan dichos empleadospúblicos. Urge por consiguiente una profundarevisión legal de esta regulación en el sentidoapuntado.

La rigidez funcional

A lo largo de los últimos treinta años han te-nido lugar cambios radicales en la Adminis-tración española. De todos ellos quizá el mástrascendental ha sido la inmensa y aceleradadescentralización territorial llevada a cabo y lacorrelativa asunción por las Comunidades Au-tónomas de buena parte de las competenciasgestoras que antes desempeñaba la Adminis-tración General del Estado. Si bien es ciertoque las transferencias de servicios públicos alas Comunidades Autónomas se han realizadojunto con los empleados públicos vinculados alos mismos (sanidad, educación, justicia…,etc.) no lo es menos que se han mantenidoestructuras centrales ya innecesarias tras laconsolidación de las transferencias y, sobretodo, poco adaptadas para el desarrollo de lasnuevas tareas asignadas a las mismas.


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Por ejemplo, algunos departamentos mi-nisteriales, hasta hace relativamente pocosaños responsables de la gestión de grandesservicios públicos transferidos, hoy ostentanprincipalmente, como sucede en los Estadosfederales o cuasifederales de nuestro en-torno, competencias regulatorias, de control einspección, e internacionales para cuyo des-empeño no se encuentran particularmentebien cualificados los empleados públicos queantes prestaban servicio en una Administra-ción eminentemente gestora.

Sucede con no poca frecuencia en estoscasos que existe una clara insuficiencia defuncionarios cualificados para las nuevas ta-reas, lo que en ocasiones lleva a acudir en ex-ceso a personal eventual o de confianza parasu desempeño y, paralelamente, recursos hu-manos muy valiosos para realizar tareas ges-toras muy desaprovechados por falta de com-petencias en ese terreno. Todo ello provocadopor una exagerada rigidez y falta de movilidadinteradministrativa de los empleados públicosque han generado, y continúan generando, gra-ves ineficiencias y múltiples costes añadidosal sistema.

Consideraciones semejantes podrían reali-zarse respecto a la inadecuación funcional delos empleados públicos a las nuevas formasde organización del trabajo surgidas en las úl-timas tres décadas, o a la incorporación delas tecnologías de la información y de las co-municaciones a la Administración.

La inexistencia de carrera profesionalefectiva para los empleados públicos

Las rigideces inherentes al estatuto funciona-rial, unidas a las rigideces propias de toda or-ganización administrativa, conducen a una en-démica limitación de la carrera profesional y a

la consiguiente pérdida de talento y desmoti-vación laboral de los empleados públicos.

La incorporación a la Administración pú-blica (en régimen funcionarial) se produce enun entorno muy rígido de cuerpos de funcio-narios. Algo que sería lógico y razonable en uncontexto más preciso y bien delimitado delconcepto de funcionario público pero que re-sulta profundamente ineficiente cuando re-sulta aplicado a tan amplísimo abanico de em-pleados públicos.

Ello supone que los funcionarios públicosse ven abocados a desarrollar su carrera,como regla general, dentro de los angostos lí-mites de su cuerpo funcionarial de ingreso ycon muy estrecho margen de progresión pro-fesional, salvo supuestos muy excepcionales.

En muy poco tiempo desde el ingreso deuna persona en la Administración como funcio-nario, especialmente en el caso de los cuerposde mayor nivel, éste alcanza los máximos nive-les profesionales accesibles a su cuerpo, sinposibilidades reales de progresar en su carreraprofesional con nuevas y más intensas res-ponsabilidades, mayor reconocimiento profe-sional o mejoras retributivas sustanciales, ge-nerando, como antes señalábamos, profundadesmotivación y continua pérdida de talento.

El ineficiente sistema retributivo

Con carácter general, el régimen retributivo delos empleados públicos, tanto de los funcio-narios de carrera como del personal laboral,se regula en el Estatuto Básico del EmpleadoPúblico, en concreto en el capítulo III del títuloIII, relativo a los “derechos retributivos”.

Esta ley, muy continuista respecto a la legis-lación anterior, estructura las retribuciones de


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los funcionarios públicos en torno a dos gran-des conceptos: por un lado, la retribuciones bá-sicas, que son aquellas que remuneran al fun-cionario, con carácter fijo, según la adscripciónde su cuerpo o escala a un determinado sub-grupo o grupo de clasificación profesional (ac-tualmente seis: A1, A2, B, C1, C2 y E) así comola antigüedad en el puesto (sobre la base deltradicional y automático concepto de trienios).

Por otro, están las retribuciones complemen-tarias, que son las que retribuyen al funcionariopor las características concretas del puesto detrabajo desempeñado, así como –teóricamente–por el “…rendimiento o resultados alcanzadospor el funcionario…” (Art. 22.3 EBEP).

Estas retribuciones complementarias remu-neran los siguientes conceptos: en primer lugar,la progresión alcanzada por el funcionario en lacarrera administrativa, lo cual se retribuye me-diante el denominado complemento de destino,que actualmente se articula en la Administra-ción General del Estado en torno a niveles pro-gresivos establecidos con carácter fijo. En se-gundo lugar, se retribuye la especial dificultadtécnica, responsabilidad, dedicación, incompa-tibilidades o condiciones de trabajo, lo cual searticula en torno al llamado complemento es-pecífico, mediante el cual se pretende adaptarla remuneración a la singularidad concreta delpuesto de trabajo desempeñado. Dicho com-plemento también se encuentra establecido concarácter fijo en la correspondiente Relación dePuestos de Trabajo. Finalmente la ley establecela posibilidad de remunerar por la vía de las re-tribuciones complementarias el “…grado de in-terés, iniciativa o esfuerzo…” con el que el fun-cionario desempeña su trabajo y el rendimientoo resultados obtenidos.

En todo caso, la cuantía de estas retribu-ciones se fija anualmente, con carácter básico

(siendo ésta una de sus principales virtudes),en la Ley de Presupuestos Generales del Es-tado para el ejercicio.

En el caso del personal laboral las retribu-ciones se determinan con arreglo a lo esta-blecido en la legislación laboral y el conveniocolectivo que sea aplicable (en el que normal-mente se establece una estructura retributivamuy similar o equiparable, con diferentes ter-minologías, a lo anterior) respetando, en todocaso, el principio general establecido en el ar-tículo 21 del EBEP, según el cual los incre-mentos retributivos no podrán suponer glo-balmente un incremento de la masa salarialsuperior a los límites fijados anualmente enla Ley de Presupuestos del Estado.

Este sistema, aparentemente racional y ob-jetivo, choca en la práctica con importantesrestricciones, de las cuales derivan a su vezgraves ineficiencias:

• En primer término, el hecho de que lasbandas retributivas entre los distintos emple-ados públicos (sumados todos los conceptos)son muy exiguas en las Administraciones Pú-blicas españolas.

El sistema retributivo público, con notablesadherencias demagógicas y escasa reflexiónen términos de eficiencia y competencia porla retención del talento, ha limitado histórica-mente las diferencias salariales máximasentre los distintos empleados públicos, in-cluso formulando esta regla como una normajurídica.

Al estar dichas bandas salariales muy des-ajustadas en términos competitivos respectoal sector privado, en el cual las diferencias sa-lariales son significativamente superiores, segenera el efecto perverso de retribuir en tér-


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minos muy favorables respecto al mercado alos escalones medios y bajos de los emplea-dos públicos y en términos muy escasamentecompetitivos a los grupos más cualificados defuncionarios.

Este efecto se observa muy claramente alanalizar los índices de trasvase al sector pri-vado de funcionarios públicos, que son in-existentes o insignificantes para las escalasmedias y bajas de niveles funcionariales ymucho más elevadas, incluso alarmante-mente elevadas, respecto a ciertos altoscuerpos de funcionarios públicos muy cuali-ficados.

Con carácter general, el atractivo de unasretribuciones elevadas en términos compara-tivos respecto al sector privado y las buenascondiciones de trabajo existentes en el en-torno público, determinan que sólo en los ni-veles muy altos de la Administración se pro-duzca un trasvase significativo hacia el sectorprivado, a pesar de la existencia de una legis-lación que facilita enormemente esta posibili-dad, garantizando el retorno del funcionario alámbito público con figuras como la excedenciavoluntaria.

• En segundo lugar, la inexistencia de unacarrera profesional efectiva en las Administra-ciones Públicas, en los términos antes ex-puestos, genera el perverso efecto de la petri-ficación retributiva de los empleados públicos.

Los empleados públicos tras muy pocosaños de permanencia al servicio de la Admi-nistración, alcanzan su techo máximo y venestancadas sus retribuciones de forma prác-ticamente permanente durante toda su ca-rrera o con variaciones muy poco significati-vas en las mismas. Sin ninguna posibilidadreal de revertir esta situación. De este modo,

sucede con mucha frecuencia, a diferencia dela práctica del sector privado, que los emple-ados públicos tienen una retribuciones razo-nablemente elevadas, e incluso muy competi-tivas en términos de mercado, al inicio de suscarreras profesionales, las cuales paradójica-mente van perdiendo atractivo comparativa-mente con el sector privado según avanza suprogresión profesional.

• Finalmente, todos los intentos realizadosen el sector público por introducir mecanis-mos retributivos incentivados desde el rendi-miento y la obtención de resultados han re-sultado históricamente un fracaso, siendo hoydía inexistentes, marginales o muy poco sig-nificativos en términos cuantitativos.

Los mecanismos retributivos variablestopan con la resistencia de la propia Admi-nistración y de los directivos públicos a esta-blecer mecanismos eficientes de aplicaciónde estas técnicas, y también con las dificul-tades objetivas para implantarlas en un en-torno muy rígido y juridificado como es la Ad-ministración Pública. Pero topan también conla resistencia de los propios empleados pú-blicos y de sus representantes sindicalesque, con carácter general, se inclinan por me-canismos más previsibles, homogéneos, fijosy confortables.

El incentivo económico de la excelencia,del alto rendimiento y de la obtención de re-sultados, con efectos realmente significativosen la retribuciones totales, no es general-mente bien aceptado en ninguna organiza-ción, pública o privada, por los destinatariosdel proceso de evaluación. Y nunca se puedepretender su excesiva cooperación en esteproceso. Es por ello una responsabilidad, prin-cipalmente, de los gestores públicos su im-plantación.


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La ineficiente gestión de la temporalidad en el empleo público

La temporalidad ha sido tradicionalmente ele-vada en el sector público, como es propio decualquier organización con grandes rigideces ylimitaciones jurídicas e institucionales a la mo-vilidad funcional y territorial de sus empleados.

La temporalidad existe en todas las Admi-nistraciones Públicas, y prácticamente entodos los subsectores públicos, si bien al-canza mucha más intensidad en los grandesservicios públicos extendidos capilarmentepor todo el territorio nacional: sanidad educa-ción, justicia, servicios sociales…, etc.

Sin embargo, no resulta fácil ofrecer datosprecisos sobre la magnitud de la temporalidaden las Administraciones Públicas, debidosobre todo a la complejidad de las técnicas ju-rídicas y organizativas para la gestión de lamisma y ante el escaso reflejo de estos datosen los estudios oficiales publicados.

En todo caso, y aunque ello sólo constituyeuna parte limitada del conjunto del empleo pú-blico español, los últimos datos publicados porel Registro Central de Personal del MHAPP re-lativos a 2013 señalan, respecto a la Adminis-tración General del Estado, que el porcentaje detrabajadores en régimen laboral con contratotemporal asciende al 7,7% sobre el total. Enesta estadística no se reflejan, como antes se-ñalábamos, los contratos temporales de dura-ción determinada inferior a seis meses.

La relación jurídica temporal de la Admi-nistración Pública no se reduce tan sólo al per-sonal laboral, cuya regulación no presenta es-pecialidades significativas respecto a la esta-blecida en el Estatuto de los Trabajadores. Seproyecta también sobre los funcionarios pú-

blicos a través de la figura legal del funciona-rio interino, contemplada en el artículo 10 delEstatuto Básico del Empleado Público.

Tradicionalmente la gestión de la tempora-lidad se ha realizado de forma muy ineficienteen las Administraciones Públicas españolas,tanto en relación con el personal laboralcomo respecto a la contratación de funciona-rios interinos.

En términos generales, aun siendo unacuestión de inmenso impacto presupuestarioy funcional, se ha rehuido la utilización de téc-nicas profesionales para realizar una gestióneficiente de la temporalidad, acudiendo porejemplo, en los supuestos legalmente permi-tidos, y como sucede con toda naturalidad enlos países de nuestro entorno, a Empresas deTrabajo Temporal (ETT) como prestadoras deservicios a la Administración. Por el contrario,se ha optado habitualmente, sobre todo enaquellos ámbitos donde la presencia de em-pleados temporales es más intensa, por rea-lizar una gestión directa, descentralizada ymuy desorganizada de estos procesos, atri-buyendo además con frecuencia una partici-pación muy relevante en los mismos a las or-ganizaciones sindicales y profesionales pre-sentes en el sector correspondiente. Todo ellobajo el amparo, puramente formal, de garanti-zar los principios de transparencia, mérito ycapacidad en el acceso a estas posiciones deempleo.

El resultado de esta gestión, según es ge-neralmente admitido por los directivos públi-cos de las diferentes Administraciones, hasido manifiestamente ineficiente. Tanto en losprocesos de selección, reclutamiento y for-mación de los trabajadores, como en la ges-tión posterior, fuertemente burocratizada, desu relación con la Administración contratante.


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Buena prueba de estas ineficiencias sedeben a que durante los últimos años de cri-sis económica las primeras medidas de re-ducción y racionalización de costes de perso-nal tuvieron como objetivo prioritario el perso-nal interino y la contratación temporal. Lo cual,como hemos visto, ha tenido un reflejo directoen la reducción del empleo público durante losúltimos años, sin una merma sensible en lacalidad de los servicios públicos prestados alos ciudadanos.

Las ineficiencias en la gestión de la tempo-ralidad por las Administraciones Públicasdeben ser corregidas mediante una apuestaclara por la utilización de técnicas modernas yempresas profesionales, capaces de aportaralto valor añadido en estos procesos, al igualque sucede en todos los países de nuestro en-torno y reducir exponencialmente su coste glo-bal. En esta línea, la legislación española, su-perando antiguos prejuicios y apriorismos dog-máticos, ha eliminado definitivamente lahistórica prohibición de contratar a las Admi-nistraciones Públicas con Empresas de TrabajoTemporal (ETT) contenida en la Ley de Contra-tos del Sector Público. Dando cumplimiento alo exigido por la Directiva 2008/104/CE, de 19de noviembre de 2008, la Ley 35/2010, de 17de septiembre, de Medidas Urgentes para laReforma del Mercado de Trabajo, ha derogadodicha prohibición y hoy existe legamente la po-

sibilidad de acudir a empresas especializadasen la gestión de la temporalidad para la pres-tación de servicios de puesta a disposición deempleados del sector público. Obviamente den-tro del marco legal, que restringe dicha posibi-lidad respecto de la cobertura de puestos detrabajo que legalmente estén reservados a fun-cionarios públicos de carrera.

Dichas empresas de empleo tienen un im-portante valor que aportar a la Administraciónen la articulación de estos procesos y en lagestión externalizada del ciclo completo de latemporalidad, que tan insatisfactorios resul-tados produce en la actualidad. Ello es parti-cularmente valioso en unas organizaciones,las Administraciones Públicas, cuyas inevita-bles rigideces (en la movilidad de los emplea-dos públicos y en la realización de procesosde selección ágiles y eficientes) generan unagran necesidad de cobertura de posicionestemporales, absolutamente imprescindiblespara el normal desenvolvimiento de los servi-cios públicos. Es imprescindible, en definitiva,generar un cambio cultural en los gestores pú-blicos en relación con la profesionalización dela gestión de la temporalidad, y remover conurgencia los obstáculos administrativos, regu-latorios y presupuestarios que aún hoy limitanque las empresas profesionales del sector delempleo puedan actuar con normalidad en elentorno del sector público.

En el contexto en el que se elabora este tra-bajo, son múltiples las causas que explican elenorme volumen de desempleo acumulado porla economía española. Es evidente que trasseis años de crisis económica severa –posi-blemente la más severa de nuestra historia–buena parte del 25% de desempleo que regis-tran las estadísticas en España se podría ex-plicar por la profunda recesión sufrida y por lapráctica desaparición de sectores enteros denuestra economía, que durante la etapa de ex-pansión habían contribuido significativamenteal crecimiento económico y a la creación deempleo. No es menos cierto que la recupera-ción económica ya constatada y la reforma la-boral puesta en marcha en febrero de 2012por el actual Gobierno están llamadas a de-volver a un gran número de desempleados almercado de trabajo, llevando, a su vez, las ci-fras de paro a niveles más razonables que losque ahora registran.

Sin embargo, con la vocación de perma-nencia en el tiempo que caracteriza a todoslos documentos de la fundación FAES, estetrabajo ha pretendido proyectar la reflexiónsobre nuestras relaciones laborales a doscuestiones que son esenciales y que hasta lafecha han caracterizado dolorosamente almercado de trabajo en España. En primerlugar, el hecho de que, de forma sistemática,el nivel de desempleo en España sea superioral promedio de la Unión Europa tanto en épo-cas de expansión como en épocas de con-tracción económica. Y en segundo lugar, el ca-rácter violento de las reacciones del mercadode trabajo a las oscilaciones cíclicas de la eco-nomía, lo que determina que hayamos pasadode niveles de desempleo próximos al 8% en2006 al 25% actual. Un hecho que tampocose manifiesta en ninguno de nuestros sociosy competidores, que disfrutan de dinámicasdel empleo más estables.

Conclusiones y orientaciones

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Con el objetivo de arrojar luz y, sobre todo,aportar perspectivas de solución a estas doscuestiones, este estudio se dota de las re-flexiones de reconocidos especialistas en elmercado de trabajo para poder reunir un con-junto de líneas de trabajo y debate en las queseguir avanzando en el proceso de reformapermanente que requieren las relaciones la-borales en un contexto global como el que vi-vimos y competimos. De modo general y porcomparación con otros mercados de trabajoque se muestran más eficaces a la hora degarantizar una permanencia estable de laspersonas en el empleo, todo apunta a que elmercado laboral español padece un problemade incentivos negativos cruzados, que antela respuesta racional de los agentes econó-micos acaba por deparar resultados poco sa-tisfactorios.

Así, existe margen de mejora en los incen-tivos a la contratación de trabajadores, tantodesde el punto de vista de la fiscalidad quesoportan las empresas como desde la ópticade los diversos costes de despido asociadosa los contratos, que se convierten a su vez enun incentivo a sustituir contrataciones indefi-nidas por encadenamientos de contratos tem-porales con efectos perversos en la dualidaddel mercado de trabajo, en la productividad yen las posibilidades reales de las personasque los sufren de acometer un proyecto devida profesional estable y orientado al medioy largo plazo. También existe margen de me-jora en los incentivos a la formación, otro delos problemas diferenciales de nuestro mer-cado laboral. La inversión en capital humano,como cualquier otra inversión, debe tener unaesperanza de remuneración que en España noparece que sea evidente, lo que desalienta alas personas a formarse más y mejor. Y existeun margen de mejora también en los incenti-vos a la movilidad geográfica, como lo ponen

de manifiesto las tasas de paro tan diferentesque se observan entre provincias que son li-mítrofes, o en los incentivos a la búsqueda deempleo, con un aporte de los servicios públi-cos de empleo igualmente mejorable.

Una mejora en el diseño de este tipo de in-centivos permitiría un funcionamiento más fle-xible y adaptable del mercado laboral. Ésta esuna evidencia contrastada por la experienciainternacional de otros países. Como se afirmaen la presentación de este documento, los es-pañoles ya conocemos el precio de mantenerunas relaciones laborales más rígidas que lasde nuestros semejantes y es ahora, a laspuertas de una recuperación económica, elmomento de plantearse si merece la penacambiar las cosas.

Para afrontar este debate, es recomenda-ble rehuir tres errores que con frecuencia secometen a la hora de hablar de las reformaslaborales. El primero es el de pensar que cual-quier reforma laboral se ha de saldar con unrecorte de los derechos de los trabajadores.Se podría argumentar que el principal derechode cualquier persona activa y con voluntad detrabajar es el de tener un empleo, y así lo con-sagra nuestra Constitución. En consecuencia,cualquier medida que vaya encaminada a quemás personas trabajen, logren acceder a em-pleos de calidad y abandonen el drama deldesempleo será una medida en la buena di-rección. El principal derecho con el que debe-ría contar la población activa de España es elde tener un mercado de trabajo adaptado alos nuevos tiempos que garantice la flexibili-dad y la adaptabilidad necesarias para sopor-tar los embates del ciclo económico que concerteza volverán a acontecer, que permita alos desempleados un reciclaje rápido hacianuevos empleos, y que premie el mérito y laformación permanente.


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El segundo de los errores comunes en losque se incurre es el de culpabilizar al desem-pleado de su situación. Como se ha reflejadomás arriba, el sistema de relaciones laboralesque constituye un mercado laboral es el que de-termina el resultado en términos de empleo endiversas coyunturas. Las personas pueden estarmás o menos formadas, las empresas ser máso menos productivas, pero de modo generaltanto unas como otras responden libre y racio-nalmente por igual en todos los países desarro-llados al sistema de incentivos que se les plan-tea. España no es diferente en este aspecto y siotros países cuentan con mercados laboralesmás incluyentes en los que las personas y em-presas muestran mayor satisfacción en sus re-laciones laborales, debemos ambicionar cam-biar las cosas para lograr esos resultados.

El tercer error que hay que evitar es el deabordar la reforma del mercado laboral demodo parcial. Es frecuente escuchar declara-ciones en el sentido de que tal o cual medidapor sí sola lograría acabar con los problemasde desempleo en España. Recientemente, porejemplo, se han levantado voces reclamandouna reducción de la prestación por desempleocomo incentivo a que los desempleados bus-quen empleo de forma más activa pero, aunsuponiendo que tal medida fuera practicable,si no se lograra aumentar en paralelo los ni-veles de flexibilidad del mercado de trabajo fa-cilitando la entrada, el resultado final seríaque tendríamos los mismos desempleadospero con un nivel de protección menor que enla situación actual. Cualquier reforma laboralque ambicione resultados positivos y signifi-cativos debe estar enfocada desde la ópticaglobal de las relaciones laborales en su con-junto e incorporar asimismo elementos decorte macroeconómico, para que dicha re-forma se inscriba en un mejor funcionamientogeneral de la economía.

Éstos son los principios inspiradores de lasrecomendaciones que se exponen a continua-ción y que no tienen otro objetivo que marcarla senda por la que debería transitar el mer-cado de trabajo español hacia mayores nive-les de estabilidad y de eficacia hasta alcanzarel ansiado nivel de pleno empleo:

1. Reforma laboral y “modelo austriaco”La reforma laboral es un concepto que debeentenderse en sentido dinámico. Es precisoseguir adoptando medidas que ayuden a flexi-bilizar nuestro mercado laboral y a mejorarnuestra competitividad. Algunos aspectosclave para alcanzar estos objetivos son:

• Avanzar en la senda de una reducción delos costes vinculados a la contratación demodo general, lo que pasa por evaluar loscostes de la maraña de medidas que sehan tomado en el pasado para fomentar lacontratación de determinados segmentosde la población, que han tenido un dudosoéxito y han hecho mucho más complejo elproceso de contratación en España.

• Evaluar la viabilidad de poner en marcha mo-delos que buscan mantener la proteccióndel empleado y al mismo tiempo reducir elcoste del despido y que han tenido éxito enotros países europeos. En concreto, se re-comienda profundizar en la simplificacióncontractual y la portabilidad de la indemni-zación por despido a un sistema de cuentasde ahorro individuales similar al modelo aus-triaco, lo que ayudaría a reducir los costes ya incrementar los incentivos de la movilidadlaboral entre empresas. El sistema austriaco se ha implantado conéxito y puede representar una oportunidadpara España, ya sea en estado puro o com-plementado con la modalidad de unos cos-tes de despido moderados pero crecientes


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a cargo del empleador, para solucionar unode los problemas más serios de nuestromercado de trabajo, la dualidad existentederivada de la enorme diferencia en costesde despido entre los contratos indefinidosy los temporales.

2. Simplificación contractual y dualidad Un aspecto especialmente problemático denuestro mercado de trabajo es la dualidad.Este fenómeno es debido en parte a factoresajenos al propio funcionamiento del mercadode trabajo, como la polarización de nuestra po-blación activa en cuanto a nivel de estudios,con una gran presencia de trabajadores muypoco cualificados y una relativa abundancia detitulados superiores. Los contratos temporales,que en su origen se incorporaron al mercadolaboral con el objetivo de flexibilizarlo, favore-cen el comportamiento cíclico del mercado detrabajo, incrementan su dualidad y reducen laproductividad de la mano de obra, lo que se tra-duce en unos mayores costes laborales queterminan por reducir nuestra competitividad. Ladualidad no es problema del número de con-tratos sino de los diferentes costes de contra-tación y despido asociados a esos contratos:

• Se recomienda ahondar en el proceso desimplificación contractual, que elimine fi-guras contractuales y bonificaciones conlas que a lo largo de los años se ha queridoprivilegiar a determinados segmentos po-blacionales y colectivos, y avanzar hacia laigualación de todos los costes de despidode las figuras contractuales que sobrevivanen unos niveles más moderados.

3. Salario mínimoPara evitar que el salario mínimo se convierta,de facto, en una barrera de entrada al mercadolaboral para muchos jóvenes sin cualificación,parados de larga duración y, en general, para

personas sin experiencia habría que evaluar laposibilidad de introducir reformas que han fun-cionado en otros países cercanos, en estecaso, Alemania, donde se aumentaron los in-centivos de los desempleados de larga duraciónpara aceptar empleos de menor remuneraciónmediante la compensación de esos bajos sala-rios con prestaciones suplementarias para con-seguir el nivel mínimo de bienestar social (co-nocido como combined wage/income). Esto con-dujo a un incremento significativo del índice deocupación de trabajadores con bajas cualifica-ciones, ya que resultó más fácil asignar sala-rios a la productividad de estos trabajadores:

• Con el objetivo de incorporar al mercado detrabajo a aquellos colectivos con mayoresproblemas de inclusión (jóvenes de 25 a30 años, desempleados de larga duracióny trabajadores poco cualificados y sin ex-periencia laboral) puede modularse la cuan-tía del salario mínimo, estableciendo dife-rentes umbrales en función del nivel decualificación de la mano de obra o del tipode ocupación que se desempeña, una me-dida que habría de acompañarse de com-plementos aportados por el Estado, ya seaa las cotizaciones pagadas por la empresao al propio salario, para facilitar la contra-tación y la aceptación de estos empleospor parte de los desempleados.

4. Modernización de los servicios de empleoLos servicios públicos de empleo han tenidouna orientación durante décadas centrada enprocesos administrativos y de registro de losdesempleados, echándose de menos una in-termediación laboral más eficaz en la activa-ción de los desempleados, tal y como ha su-cedido en países con éxito en las reformasemprendidas de sus respectivos servicios deempleo. Está demostrado que una mayor pe-netración de las ETT en el mercado de trabajo


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español contribuiría a aumentar la flexibilidady eficiencia y a reducir el desempleo. Y es queel papel que los servicios privados de empleo–tanto las agencias privadas de colocacióncomo las empresas de trabajo temporal– des-empeñan es fundamental para contar con unaintermediación más dinámica y con menosfricciones. Por todo lo anterior:

• Se propone potenciar la colaboración conel sector privado, para no desaprovechar laexperiencia de entidades profesionales dela intermediación, en la tarea que se debeacometer de reducción del desempleo.

• Para potenciar el papel de las Agencias Pri-vadas de Colocación y de las Empresas deTrabajo Temporal es preciso, al mismotiempo que se les deben seguir exigiendo unalto nivel de transparencia, profesionalidady compromiso, eliminar restricciones norma-tivas, por ejemplo, respecto al tipo de con-tratos con los que pueden operar o eliminarlas limitaciones sectoriales que todavía hoyoperan restringiendo su funcionamiento.

5. Prestaciones por desempleoOptimizar el proceso de búsqueda de empleoes crítico para un buen funcionamiento del mer-cado de trabajo. Unas prestaciones por des-empleo bien diseñadas pueden convertirse enincentivos que contribuyan al dinamismo delmercado laboral. El principio que subyace a lasrecomendaciones que se plantean sobre laprestación por desempleo es que siendo un de-recho en los términos que establece la ley,cumple la función de un seguro que cubre unacontingencia indeseable y que debe ser lo máscorta posible, como es una situación de des-empleo. Estas modificaciones están avaladaspor la experiencia internacional, que vinculan elcobro de la prestación con la generación de losincentivos adecuados:

• Se propone avanzar en la estrategia de mo-dular la cuantía de la prestación por des-empleo a lo largo de los meses de su vi-gencia, concentrando una parte sustancialen los primeros meses de prestación, en losque actúa genuinamente como un seguro, yvalorando reducciones de los plazos máxi-mos aun manteniendo o incluso aumen-tando el volumen total de la prestación.

• Se hace necesario reforzar el tipo de ac-tuaciones de activación y búsqueda de em-pleo que es preciso justificar para obtenerla percepción del total de las prestaciones.

• Se recomienda una redefinición del con-cepto de “empleo adecuado”, esto es, elempleo que un desempleado debería acep-tar cuando el servicio de empleo se loofrezca por la excesiva laxitud que presentael sistema actual.

6. Mayor seguridad jurídica en la negociacióncolectiva y desindexación de salariosPese al indudable esfuerzo que la reforma la-boral de 2012 ha ejercido en la modernizaciónde la negociación colectiva en España, hay de-terminados aspectos donde todavía hoy se de-tectan casos de inseguridad jurídica. Res-pecto a la desindexación de salarios en losconvenios colectivos, el ejercicio de respon-sabilidad que llevó a los agentes sociales afirmar el II Acuerdo para el Empleo y la Nego-ciación Colectiva (AENC) debe ser mantenidoen estos momentos en los que la economíaespañola comienza a despegar después demás de seis años de crisis:

• Se recomienda hacer esfuerzos para refor-zar la seguridad jurídica en aspectos comola validez de las cláusulas convencionalesque preveían la ultraactividad indefinida delos convenios, suscritas con anterioridad a


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la reforma. Asimismo, el convenio de em-presa –uno de los puntales de la reforma de2012– se enfrenta al obstáculo de la in-existencia de representantes legales legiti-mados para negociar en la mayoría de lasempresas. Y en materia de inaplicación delos convenios, también se hace preciso acla-rar los límites de la autonomía colectiva.

• Resulta imprescindible que se apliquen lasprevisiones contenidas en el II AENC enmateria de subidas máximas de salarios,lo que debe contribuir a romper la artificialvinculación de los mismos con el IPC, paraadaptarse a las variables económicas decada empresa.

7. Salarios acordes con el esfuerzo formativoLa población activa española no destaca en elámbito europeo por ser una de las más cualifi-cadas. La proporción de trabajadores con unnivel formativo muy bajo –secundaria obligatoriao menos– son inusualmente altos, incluso entrelas cohortes más jóvenes. Al mismo tiempo, re-sulta también llamativa la baja presencia en Es-paña de profesionales con perfiles de formaciónprofesional. En paralelo, la inversión en capitalhumano no recibe la conveniente remuneraciónque incentive a los trabajadores a adquirir ma-yores niveles formativos. Los salarios en Es-paña para los trabajadores menos cualificadosson muy similares a los que perciben aquelloscon perfiles formativos superiores, lo que des-incentiva la prolongación de los estudios por en-cima del nivel obligatorio e impide la generaciónde un mercado de crédito desarrollado y pro-fundo como el existente en otros países para fi-nanciar la inversión en capital humano. En estesentido:

• Se hace preciso que progresivamente seamplíe la horquilla salarial en la negocia-ción colectiva, para que los trabajadores

que asumen el esfuerzo de formarse en-cuentren el incentivo económico adecuadoy el mercado reaccione ante las señales deesa mayor formación. Se trata, sin duda, deuna recomendación que queda en el ám-bito de la responsabilidad de los agentessociales.

8. Políticas activas de empleoFrente al mito de su ineficacia, las políticas ac-tivas de empleo en España –y muy especial-mente la formación– han tenido un impactopositivo en la empleabilidad de aquellos quehan participado en los diferentes programas.La experiencia internacional, eso sí, pone demanifiesto que resulta muy costoso y poco útilabordar un problema de desempleo masivo através exclusivamente de medidas encuadra-das dentro de las políticas activas. Sólo en loscasos en los que se trata de medidas muybien definidas o cuando están destinadas agrupos de población muy concretos es posi-ble obtener resultados positivos de reduccio-nes importantes del paro a través de las mis-mas. Se recomienda, por tanto:

• Mejorar los sistemas de transparencia yevaluación de las políticas activas y de susresultados, mejorando igualmente la res-puesta del sistema a aquellas políticas quese muestran manifiestamente ineficaces,como es el caso de las bonificaciones delas cuotas de la Seguridad Social de de-terminados colectivos en los que se invier-ten recursos públicos ingentes.

• Avanzar en la introducción de mayores gra-dos de libertad entre los desempleados ala hora de elegir la formación a recibir,como resultaría del establecimiento de mo-dalidades como el cheque-formación. Estamodalidad permite entregar al desemple-ado un bono por una determinada cantidad


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de formación siendo él quien decide dónderecibirla y si quiere complementarla con re-cursos propios.

• Ahondar en una mayor vinculación y coor-dinación entre políticas activas y pasivasde empleo.

9. Empleo públicoEl sistema de empleo público español adolecede una serie de graves problemas –rigidez fun-cional, inexistencia de carrera profesional y ré-gimen retributivo carente de incentivos, e in-eficiencia en la gestión de la temporalidad,entre otros– que aconsejan replantearse al-gunos aspectos centrales del modelo de em-pleo público, al que también sería deseableque le fueran de aplicación esquemas de in-centivos a la movilidad o a la formación en lostérminos ya expresados para el resto de tra-bajadores.

10. Reforma continua y desregulaciónLa experiencia de países como Alemaniapone de manifiesto que el marco reformistade la actividad económica hay que entenderloen un contexto de medio y largo plazo, por-que las reformas necesitan tiempo para al-canzar sus efectos plenos. Son actuacionescomplementarias de las del ámbito pura-mente laboral, y necesarias para potenciar laefectividad de estas últimas. En este sentido,debe mantenerse un flujo continuo de actua-ciones que reduzcan la burocracia y las ba-rreras administrativas, y deben reducirse lasregulaciones de los mercados de productospara facilitar así la innovación y eficiencia em-presariales y fomentar específicamente la ca-pacidad de innovación mediante programasconcretos de I+D, de tal manera que los sec-tores intensivos en tecnología y en capital hu-mano cualificado ganen peso en nuestro te-jido productivo.

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