Proceso Constitucional de Accion Popular

Universidad Andina Del Cusco Facultad De Derecho Y Ciencias Políticas

PRIMERA PARTE

CAPITULO I

ANTECEDENTES DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES EN EL PERÚ

1. GENERALIDADES

En términos generales, durante el siglo XIX, el Perú no contó con instrumentos

jurisdiccionales de control, predominando la fiscalización por parte del Congreso. Ha

sido recién a partir del siglo XX cuando se empiezan a introducir y fortalecer las

herramientas de control. En este sentido, destacó la Carta peruana de 1979, vigente

desde julio de 1980,que adoptó un "modelo dual de Jurisdicción Constitucional"(14O), el

cual fue modificado abruptamente tras la ruptura del régimen constitucional el 5 de abril

de 1992.En tal ocasión se dispuso, entre otras medidas, la "reorganización" del Poder

Judicial, la desactivación del Tribunal de Garantías Constitucionales (TGC), la creación

de arbitrarias causales de improcedencia de los procesos de hábeas corpus y amparo, y

la restricción de la medida cautelar en el amparo. Incluso, un decreto ley otorgó una

"nueva" competencia al des activado TGC. Se inició así una etapa en que la Carta de

1979 quedaba en suspenso en tanto sus disposiciones no fueran compatibles con los

objetivos del régimen. Este fue el precedente de la Carta de 1993, la cual fue fruto de la

presión de la comunidad internacional y de la necesidad de "constitucionalizar" al

régimen de facto de Fujimori.

CAPITULO II

PROCESOS CONSTITUCIONALES

TITULO I

CONCEPTO, CARACTERISTICAS, FINES.

2. CONCEPTO

Los procesos constitucionales son el conjunto de actos y mecanismos procesales

previstos en la constitución política y la ley de la materia, dirigidos a resolver los

conflictos constitucionales derivados de la vulneración de la primacía de las normas

constitucionales o de la violación o amenaza de los derechos fundamentales.

Así tenemos a doctrinarios quienes definen los procesos consticionales de la forma

siguiente:

Alumna: Yaqueline Huallpa Ttupa 1 Proceso De Acción Popular


JUAN COLOMBO CAMPELL, sostiene “que es el conjunto de actos procesales unidos

por la relación procesal y que, normado por un procedimiento, tiene por objeto la

solución de un conflicto de intereses de relevancia jurídica prevista por la constitución.1”

SAMUEL B. ABAD YUPANQUI citado por el docente Fredy Rodriguez Y.2, expone:

“son instrumentos jurisdiccionales a través de los cuales se resuelve un conflicto de

naturaleza constitucional de manera firme y definitiva”

3. CARACTERISTICAS

Es Instrumental: Porque efectiviza la supremacía de la constitución y la

vigencia plena de los derechos fundamentales.

Genera Una Relación Jurídica Procesal Entre Las Partes: esto para que las

partes hagan valer sus derechos procesales así como cumplan con sus

obligaciones en el tiempo y plazo establecido por el órgano jurisdiccional (Juez)

que emita la resolución firme.

esta dominado por principio y garantías constitucionales.

La decisión final que se pronuncie sobre el fondo del conflicto constitucional

adquiere autoridad de cosa juzgada constitucional.

Procede contra resoluciones judiciales bajo determinados requisitos establecidos

por ley, dándose esto solo y únicamente en los procesos de amparo y habeas

corpus.

Procede contra normas autoaplicativas, solo se da en caso del proceso de

amparo, contra resoluciones firmes que vulneren el debido proceso y la tutela

procesal efectiva.

4. FINES

1 Abg. Fredy G. Rodríguez Y, (Docente de la Universidad Andina del Cusco, Sub Sede Sicuani) Manual de Derecho Procesal Constitucional (, Abril 2012, pág. 22.2 Abg. Fredy G. Rodríguez Y, (Docente de la Universidad Andina del Cusco, Sub Sede Sicuani) Manual de Derecho Procesal Constitucional (, Abril 2012, pág. 23.



En breve podemos decir qe los procesos constitucionales tienen los siguientes fines:

Procesos tienen como fines esenciales garantizar la primacía de la Constitución

La vigencia efectiva de los derechos constitucionales.

Jurisprudencialmente3 los fines de los procesos constitucionales han sido abordados por

el Tribunal Constitucional desde un doble ámbito de la tutela: subjetiva, en cuanto a los

derechos fundamentales propiamente dichos; y objetiva, en cuanto se ciñe a la

Constitución. De otro lado, no solo es un fin la tutela subjetiva y objetiva de derechos,

sino también el orden público constitucional4, en la medida que este representa el thelos

de todo sistema normativo.

TITULO II

CLSIFICACION DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

5. NOTA PREVIA

En doctrina podemos reconocer hasta ocho procesos constitucionales. El primero no está en el

Código Procesal Constitucional de modo especialmente separado, como lo están los demás,

pero sí está en el art. VI del Título Preliminar de este cuerpo normativo, y es el proceso que

lleva adelante el juez de la justicia ordinaria cuando realiza lo que llamamos Control Difuso, de

3 STC Exp. N° 00023-2005-PI/TC11. De ahí que, en el estado actual de desarrollo del Derecho Procesal Constitucional, los procesos constitucionales persiguen no solo la tutela subjetiva de los derechos fundamentales de las personas, sino también la comprenden la tutela objetiva de la Constitución. Pues la protección de los derechos fundamentales no solo es de interés para el titular de ese derecho, sino también para el propio Estado y para la colectividad en general, pues su transgresión supone una afectación también al propio ordenamiento constitucional. Por ello, bien puede decirse que, detrás de la constitucionalización de procesos como el de hábeas corpus, amparo, hábeas data y de cumplimiento, nuestra Constitución ha reconocido la íntima correspondencia entre la doble naturaleza (subjetiva-objetiva) de los derechos fundamentales y la doble naturaleza (subjetiva-objetiva) de los procesos constitucionales. Siendo que las dos vocaciones del proceso constitucional son interdependientes y se hacen necesarias todas las veces en que la tutela primaria de uno de los dos intereses (subjetivo y objetivo) comporte la violación del otro.4 STC Exp. N° 00023-2005-PI/TC12. Por todo ello, la afirmación del doble carácter de los procesos constitucionales resulta ser de especial relevancia para el análisis constitucional a realizar por este Colegiado, pues este caso amerita una valoración de esta dimensión objetiva orientada a preservar el orden constitucional como una suma de bienes institucionales. En consecuencia, se hace necesaria la configuración de un proceso constitucional en el que subyace una defensa del orden público constitucional. Todo lo cual nos permite definir la jurisdicción constitucional no en el sentido de simple pacificadora de intereses de contenido y alcance subjetivos, sino del orden constitucional (normativ[a]) y de la realidad social (normalidad) en conjunto; pues, con relación a la Constitución, la jurisdicción constitucional no actúa ni puede actuar como un órgano neutro, sino, por el contrario, como su principal promotor.



acuerdo con el art. 138° de la Constitución. Los siguientes cuatro procesos, Mauro Cappelleti 5los denominó "de la libertad", y ellos son el Hábeas Corpus, el Amparo, el Hábeas Data y el

Cumplimiento, como conforme se ha desarrollado en el dictado del curso de procesal

constitucional.

Los tres últimos, se denominan orgánicos y lo son el de Acción Popular, el de

Inconstitucionalidad y el de Conflicto Competencial. Veamos uno a uno.

La Constitución los denomina en su artículo 200º como Acciones de Garantía, sin embargo,

desde un punto de vista más estricto y científico procesal, se trata de procesos

constitucionales, que en nuestro ordenamiento procesal constitucional son siete:

Proceso de Habeas Corpus

Proceso de Amparo

Proceso de Habeas Data

Proceso de Cumplimiento (acción de cumplimiento)

Proceso de Inconstitucionalidad (acción de inconstitucionalidad)

Proceso de Acción Popular

Proceso de Conflicto de competencia o de atribuciones (Art. 202º, inc. 3 de la

Constitución).

En el Perú contamos con siete procesos constitucionales, tres destinados a la tutela de los

derechos constitucionales (hábeas corpus, hábeas data y amparo), dos de control

normativo(acción popular y de inconstitucionalidad), el conflicto de competencias y la

denominada acción de cumplimiento. Esta última a nuestro entender solo puede calificarse

como proceso constitucional porque se encuentra en la Constitución, pues su finalidad no es la

de proteger derechos ni velar por el principio de supremacía constitucional. Por ello, elTribunal

Constitucional ha señalado que la acción de cumplimiento es un "procesoconstitucionalizado" y

no es "en estricto un proceso constitucional6".

A continuación desarrollaremos brevemente cada uno de ellos, con el objeto de dejar en claro

el concepto de cada uno de estos procesos para centrarnos en el desarrollo del proceso de

acción popular, y hacer clara su tratamiento.

5 Abg. Fredy G. Rodríguez Y, (Docente de la Universidad Andina del Cusco, Sub Sede Sicuani) Manual de Derecho Procesal Constitucional (, Abril 2012, pág. 17.6 Caso "Asociación Nacional de Ex Servidores del Instituto Peruano de Seguridad Social del Instituto Peruanode Seguridad Social-ESSALUD-, Exp. Nº O191-2003-AC-TC.



a. PROCESO DE HABEAS CORPUS: El Proceso de Hábeas Corpus, que

procede ante la acción, el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad,

funcionario o persona, que vulnere o amenace la libertad individual o los

derechos constitucionales conexos, tales como, por ejemplo, no ser sometido a

tortura o tratos inhumanos o humillantes, no ser desterrado, ingresar, transitar

o salir del territorio nacional (ius movendi et ambulandi), no ser detenido sino

por mandato escrito y motivado del juez o por las autoridades policiales en

caso de flagrante delito o no ser objeto de una desaparición forzada.

También procede cuando una resolución judicial firme vulnera en forma manifiesta la

libertad individual y la tutela procesal efectiva. La doctrina y la jurisprudencia del TC

han desarrollado hasta ocho formas de hábeas corpus: Conexo, Correctivo,, Innovativo,

Instructivo, Preventivo, Reparador, Restringido y Traslativo .

b. PROCESO DE AMPARO: El proceso de Amparo procede contra el hecho u

omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o

amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución. No procede

contra normas legales ni contra resoluciones judiciales emanadas de

procedimiento regular. Ejemplos, el derecho a la igualdad y a no ser

discriminado, al trabajo, a la propiedad y a la herencia, entre otros.

Resoluciones judiciales

También procede respecto de resoluciones judiciales firmes dictadas con manifiesto

agravio a la Tutela Procesal Efectiva, que comprende el Acceso a la Justicia y el

Debido Proceso. Se entiende por Tutela Procesal Efectiva la situación jurídica de una

persona en que se respetan sus derechos de libre acceso al órgano jurisdiccional, a

probar, de defensa, a la igualdad sustancial en el proceso, a no ser sometido a

procedimientos distintos de los previstos por la ley, a acceder a los medios

impugnatorios, etcétera.

c. PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD: El Proceso de

Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley:

leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del

Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales

(provinciales) que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo. No

procede medida cautelar.



d. PROCESO COMPETENCIAL: Conflictos de competencias; El Proceso

Competencial, en instancia única, el Tribunal Constitucional conoce y resuelve

los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas

por la Constitución o leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los

poderes del Estado, órganos constitucionales, regiones o municipios y que

opongan al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales;

a dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; entre otros.

El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades adopta decisiones

(conflicto competencial positivo) o rehúye deliberadamente actuaciones (conflicto

competencial negativo), afectando atribuciones que confieren a otro.

El TC mediante la STC Nº 0005-2005-PCC/TC desarrolló una modalidad especial:

"Atípico, Conflicto por Omisión en Cumplimiento de Acto Obligatorio".

e. PROCESO DE HABEAS DATA: El Proceso de Hábeas Data, que procede

contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o

persona, que vulnera o amenaza los derechos a que se refiere el artículo 2°,

incisos 5 y 6 de la Constitución.

Por tanto, cualquier persona puede acudir a este proceso para acceder a información

que obre en poder de cualquier entidad pública, y obvio, obtenerla, llámese estudios,

datos estadísticos u otros documentos que la administración pública tenga en su poder,

cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, electromagnética o de cualquier otro

tipo de soporte material.

Además, conocer, incluir y suprimir o rectificar la información o datos referidos a su

persona almacenados o registrados en archivos, bancos de datos o registros de

entidades que brinden servicios o acceso a terceros.

f. PROCESO DE CUMPLIMIENTO: El Proceso de Cumplimiento, que procede

contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o

acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley. También que

se pronuncie cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución

administrativa o dictar un reglamento. Frente a normas con rango de ley y

reglamentos, cualquier persona puede iniciar el proceso de cumplimiento.

También para la defensa de derechos con intereses difusos o colectivos. Sin

embargo, si tiene por objeto hacer efectivo el cumplimiento de un acto



administrativo solo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se expidió

el acto o invoque interés para el cumplimiento del deber omitido.

g. PROCESO DE ACCION POPULAR: El Proceso de Acción Popular procede

contra reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de

carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siempre que

infrinjan la Constitución o la ley. Puede ser interpuesto por cualquier persona.

Es de competencia exclusiva del Poder Judicial. Procede medida cautelar una

vez expedida sentencia estimatoria de primer grado.

SEGUNDA PARTE

PROCESO DE ACCION POPULAR

CAPITULO I

GENERALIDADES

TITULO I

ANTECEDENTES

6. NOCIONES PREVIAS

Nos relata CASTAÑENA7 que una mirada breve a los antecedentes de este proceso, “se

remontan a la Actío Popularís, pretorías y penales del Derecho romano. En ese sentido,

el Digesto en su libro 47, Título 23, Ley 1, establecía: "Llamamos acción popular la que

ampara el derecho propio del pueblo", autorizandosé así a cualquiera del pueblo a

7 CASTAÑEDA OTSU Susana, ESPINOZA SALDAÑA B, Eloy, CARPIO MARCOS, Edgar y SAENZ DAVALOS, Luis, “Introducción a los Procesos Constitucionales”, Comentarios al Código Procesal Constitucional, Temas de Derecho Procesal Constitucional 1, Jurista editores, 1era Edición, Lima 2005 págs. 243-245.



ejercitar una acción de carácter penal por asuntos relacionados al interés de la

colectividad”.

Asimismo nos relata que en nuestro ordenamiento jurídico un antecedente importante lo

constituye el Art. 255 de la Constitución de Cádiz de 1812, que establece: "El soborno,

el cohecho y la prevaricación de los Magistrados y jueces producen la acción popular

contra las que la cometan" A finales del siglo XIX, se extiende como un recurso de

carácter penal o administrativo, y de este modo se legitima a cualquier persona para que

formule denuncia contra las autoridades que cometan infracciones públicas o delitos

contra los deberes de función, con la finalidad de que sean procesados y sancionados.

Como acción de inconstitucionalidad o legalidad, se introduce por primera vez en la

Constitución venezolana de 1858 y posteriormente en Colombia en el proceso de

Reforma constitucional de 1901. Nos señala asimismo que en Perú se constitucionaliza

en 1920, cuando en el art. 157 de la Norma Fundamental se señala que: "Producen

acción popular contra magistrados y jueces, la prevaricación, el cohecho, la abreviación

o suspensión de las formalidades judiciales, el procedimiento ilegal contra las garantías

individuales y la prolongación indebida de los procesos sumarios". Una disposición

similar, pero ampliándola contra los miembros del Ejecutivo, se encuentra en la

Constitución Política de 1933, que en su Art. artículo 231 establece: "Hay acción popular

para denunciar los delitos contra los deberes de función que cometen los miembros del

Poder judicial en el ejercicio de sus funciones. También hay para denunciar los delitos

contra la ejecución de resoluciones judiciales que cometan los funcionarios del Poder

Ejecutivo". Sin embargo, como mecanismo de control de constitucionalidad y legalidad,

se introdujo en el Art. 133, en los términos siguientes: "Hay Acción Popular ante el

Poder judicial contra los reglamentos, contra las resoluciones y decretos

gubernamentales de carácter general y que infrinjan la Constitución o las Leyes, sin

perjuicio de la responsabilidad política de los Ministros. La ley establecerá el

procedimiento judicial correspondiente".



Bajo ese contexto según Ernesto Blume8, del Diario de Debates del Congreso

Constituyente de 1931, se desprende que el propósito que llevó a los constituyentes a

su consagración fue el haber comprobado que el Poder Ejecutivo, al ejercer su facultad

de reglamentar las leyes, había expedido multitud de disposiciones reglamentarias que

infringían la Constitución o las Leyes, por lo que resultaba aconsejable y prudente poner

limitaciones a tales excesos. Disposición que a razon de CASTAÑENA no tuvo mayor

aplicación debido a que no fue desarrollada, lo que ocurrió recién en el Art. 7 de la Ley

N° 14605, Ley Orgánica del Poder Judicial, del 25 de julio de 1963, que estableció su

procedimiento en la vía ordinaria como proceso de puro derecho, con la intervención del

Procurador General de la República en representación del Estado. La Constitución de

1979 la reiteró, Art. 295 "Hay acción Popular ante el Poder Judicial por infracción de la

Constitución o la Ley contra los reglamentos y contra las resoluciones y decretos de

carácter general que expiden el Poder Ejecutivo, los gobiernos Regionales y los Locales

y demás personas de Derecho Público, y la constitución vigente la mantiene en el Art.

200 inciso 5, siendo la única diferencia con lo establecido en las Constituciones de 1933

y 1979, es que esta no señala que debe ser interpuesta ante el Poder Judicial.

I. ANTECEDENTES EN EL DERECHO ROMANO

El derecho romano fue uno de los sistemas jurídicos más avanzados de la antigüedad,

prueba de ello es su influencia hasta nuestros días. En el caso determinado de las

acciones populares, la legitimación popular para actuar procesalmente, fue una de las

instituciones más característicamente romanas que no se ha vuelto a repetir en toda la

historia del derecho universal9.

i. El Pópulus.

La cita del Digesto 47.23.1. Título XXIII denominado “De las acciones populares”, dice:

8 BLUME FORTINI, Ernesto. “El Control de la Constitucionalidad en el Perú” (Antecedentes, desarrollo y perspectivas). En Derecho Procesal Constitucional, CASTAÑEDA OTSU, Susana (Coordinadora), Jurista editores, segunda edición, Tomo I, Lima, 2004, pág 236. en CASTAÑEDA OTSU Susana, ESPINOZA SALDAÑA B, Eloy, CARPIO MARCOS, Edgar y SAENZ DAVALOS, Luis, “Introducción a los Procesos Constitucionales”, op ct. p 243.9 LOZANO Y CORBI, Enrique. La Legitimación Popular en el Proceso Romano Clásico. Casa EditorialS.A. 1982



1. Paulus Libro VII, ad edictum.- Eam popularem actionem dicimus, quae suum ius

populi tuetur. Paul. 8 ed. “Llamamos acción popular la que ampara el derecho propio

del pueblo”.

Apartir de esta cita señalamos que la acción popular es aquella que se ejercita en

defensa del derecho del pueblo (populus).

Para especificar el concepto de populus citemos a Gayo en Inst. 1.3., donde señala que:

“... con el nombre de pueblo se comprenden todos los ciudadanos,...”

Podemos por tanto afirmar que, la acción popular es aquella que tiende a proteger,

garantizar y legitimar el derecho del populus10, integrado por una colectividad

ciudadana que a diferencia de la concepción moderna, asumía el compromiso no solo

de abstenerse a dañar al interés colectivo, sino que también procuraba su arreglo de

acuerdo con las condiciones y medios procesales que el derecho romano establecía

para ello, cuando era afectado como miembro de ese populus11.

Durante la época republicana, existía una dominación colectiva ideal, en la cual los

poderes estaban en manos del pueblo, del “populus romanus”, siendo su titular y órgano

ejecutivo el Rey primero y luego la Suprema Magistratura Republicana. Los actos del

estado demandaban para su perfección de la “rogatio” del magistrado y la aprobación

del pueblo.

El “populus” personificaba el sujeto activo de acciones e interdictos de interés común,

era más que un número plural de personas, llevaba en su esencia la integración de los

ciudadanos. Cicerón precisó tres elementos de este concepto:

1. “1. La multitud de personas.

2. Reunidas por un consenso jurídico.

3. Para lograr una utilidad superior.”12

10 A diferencia de las acciones de carácter privado que tutelan derechos individuales, como es el caso de la reinvindicatio, la actio venditi, la actio legis Aquiliae, la actio furti, y otras más. Es importante señalar que el derecho romano rechaza el principio moderno de la generalidad de la acción, ya que para cada situación jurídica había que aplicar una acción determinada, Cfr. MARGADANT S. G. Derecho Romano, Esfinge, México, 1979, p. 179.11 D.3.3.43.2. Paulo 9 ed .“En las acciones populares, en las que uno litiga como individuo del pueblo, no debe ser uno obligado a hacer la defensa como procurador”. In popularibus actionibus, ubi quis quasi unus ex populo agit, defensionem ut procurator praestare cogendus non est.12 Citado por SARMIENTO PALACIO, Germán. Las Acciones Populares en el Derecho Privado



Estos tres elementos daban como resultado, un ente plural que alcanzó el carácter de

sujeto de derecho al igual que los municipios, las colonias y las asociaciones de

personas. Esta condición de sujeto de derecho del “populus” romano provino, de su

derecho a litigar como titular de ciertas acciones y recursos procesales, aunque nunca

logró la categoría de persona jurídica.

Es evidente que en el pueblo romano, “populus romanus” o “populus romanus

quiritium”, esto era la denominación técnica del Estado considerado como persona,

modelo inimitable, “mutatis mutandis”, por todas las demás personas jurídicas. De estas

difiere y de las personas naturales por estar dotado de soberanía.

El “populus” era titular de derechos y de cosas, bajo las mismas condiciones que los

particulares y con el mismo carácter excluyente. También era titular de derechos y

bienes y ejercitaba el dominio como persona de derecho público de manera distinta a la

de los particulares. En este caso, el “populus” no excluía a nadie puesto que estos

bienes eran de todos y para todos. El “populus” manifestaba su condición de sujeto de

derecho público en la defensa de ciertos derechos privados de los ciudadanos que

revestían especial importancia para la comunidad, tales como los derechos de los

incapaces o la libertad misma de los ciudadanos. Ejercía también su condición de

sujeto, en defensa del interés general o del bien común. La evolución histórica de Roma

representó siempre una fuerte relación entre el “populus” y el individuo. El daño causado

al “populus” afectaba también al individuo que instauraba la acción. El ciudadano, al

sentirse perjudicado adquiría un real interés en proteger el derecho colectivo lesionado,

el bien común que a él le concernía directamente.

Así pues, la noción de “populus” constituye un elemento fundamental en la

consolidación y desarrollo de la acción popular en el derecho romano, al punto de

perdurar el tiempo suficiente para llegar hasta nuestro sistema jurídico.

ii. La Res Pública.

Como se ha señalado en líneas anteriores, la protección del “interés colectivo”, es el

argumento que da vida a la acción popular, y para comprender la importancia del

mismo, consideramos oportuno hacerlo a partir de la noción de la res pública, para lo

Colombiano. Colección Bibliográfica Banco de la República. 1988. Pág. 17



cual citaremos lo que el Digesto en el libro “sobre la significación de las palabras” nos

dice:

D. 50.16.23. Ulpianus Libro XIV. Ad Edictum.- “Rei” appellatione et causae, et iura

continentur - D. 50.16.23. “En la denominación de ‘cosa’ se comprenden así las

causas como los derechos”.

D. 50.16.17. Ulpianus Libro X. Ad Edictum.- Inter “publica” habemus non sacra, nec

religiosa, nec quae publicis usibus destinata sunt, sed si qua sunt civitatum velut

bona;...”. D. 50.16.17. “Entre las cosas ‘públicas’ no contamos ni las sagradas, ni

las religiosas, ni las que están destinadas a usos públicos, sino las que son de las

ciudades, como los bienes;...”

Antecediendo a esta cita veremos que en D. 50.16.15. Especifica.

Ulpianus Libro X. Ad Edictum.-Bona civitatis abusive “publica” dicta sunt, sola enim ea

publica sunt, quae populi Romani sunt. “Los bienes de una ciudad se llaman

abusivamente ‘públicos’, porque solamente son públicos los que son del pueblo

romano”.

Apoyados en Iglesias, concluimos que: “La res publica es cosa de todos... al tiempo que

todos son de ella”13, afirmación que considero resume la esencia de la res publica, y

nos acerca a comprender con mayor claridad que el interés de todos, es en

consecuencia el interés de Roma.

Esta noción es congruente con lo que ya Marco Aurelio decía: “la razón del mundo es

social”. “Del mismo modo que tu eres integrante del organismo social, así también toda

acción tuya es parte integrante de la vida social. Por tanto cualquiera acción, cualquiera

acción tuya que no tenga ni inmediata ni remota relación con este fin común, perturba la

vida, escinde la unidad y es sediciosa, como sedicioso es el que en una ciudad se

aparta, separándose de la acción común”14.

13 GLESIAS, J. Espíritu del Derecho Romano, Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., segunda edición, pág. 43.14 MARCO AURELIO, Soliloquios, 5.30; 9.23. Citado por IGLESIAS, J., ob. cit.p.55.



En la cita, la acción común está orientada a alcanzar a su vez un fin común, lo cual

resulta congruente con el principio de justicia y bien común que caracterizó a la

sociedad romana. Por tanto, se reitera el interés colectivo que da vida a la acción

popular, nace a partir de un fin común: la protección de la res pública.

Hasta aquí concluimos que: el interés colectivo, en la experiencia romana de la época

clásica, se advierte de manera diversa a la concepción actual, en la que los intereses

individualistas han ganado terreno y sobre todo cuando los ordenamientos legales,

niegan en algunos casos, la posibilidad de facto, para accesar a medios procesales que

permitan legitimar la defensa de aquellos derechos que tutelan intereses colectivos del

grupo social, como lo analizaremos con mayor precisión en siguiente punto.

Esta clase de bienes era susceptible de protección a través de las acciones populares,

pues con la clasificación de los bienes en el derecho romano,“res publicae”, eran las

cosas públicas, afectadas al uso de todos y cuyo dominio se encontraba en cabeza del

“populus”.

Se distinguen dos clases: la “res publicae usi destinatae” y las “res in pecunia” o “in

patrimonio populi”. Las primeras, se encuentran fuera del comercio, como por ejemplo

las vías públicas, los puentes, los foros, las plazas, los teatros, las termales, los

denominados “flumina perennia”, o ríos de curso permanente, y sus riberas y – aunque

es discutido – las costas hasta el flujo de la marea15.

El derecho romano consideraba que existían ciertas cosas públicas por su naturaleza,

como los ríos perennes, el mar y su ribera. Otras construidas por el hombre que

adquirían tal condición mediante acto solemne de la pública autoridad

llamado:“publicatio”

.

La “res in pecunia” o “in patrimonio populi” era susceptible de comercio. Existía la

posibilidad de que los particulares las adquirieran mediante oportuno negocio con el

Estado. La “res universitatis”, es decir las cosas de las corporaciones, estaban cubiertas

15 La orilla, costa del mar es res publica según Aquilio Gallo, Celso (D.43. 8, 3) y Neracio (D.41, 1,14) pero mientras Celso la considera propiedad del Estado, Neracio entiende el carácter público enel sentido de cosa nulius. En Marciano D. 1, 8, 2, y 4, por último, las costas son incluidas junto conel mar mismo, el aire y el agua corriente en una categoría nueva de cosas que solo se menciona en este fragmento ( y que es tomado Justiniano en las instituciones 2, 1, pr.1.) res comunes omnium.JORS, Paúl. Derecho Romano. Editorial Labor S.A. 1937.



por un régimen sustancialmente análogo al de las “res publicae” , o sea el de las cosas

pertenecientes al “populus”, los “municipia” y los “coloniae”.

El “populus” no era concebible sin la “res publicae”, ella constituía un elemento

necesario para la realización de la utilidad común superior de la que habla Cicerón, y es

por esta razón que el derecho romano se vio en la necesidad de procurar al “populus”

herramientas procesales que permitieran su defensa ante el pretor.

iii. Interdictos Y Acciones Populares En Roma.

En el derecho romano, existían dos vías de carácter popular: los interdictos populares y

las acciones populares, propiamente dichas. Los interdictos cronológicamente, son más

antiguos que las acciones populares. Surgen de la necesidad de defender la “res sacra”

y la “res publicae” frente a la ineficiencia de las acciones procesales ordinarias, de

creación legal, dado el formulismo y el rigorismo de tales procedimientos.

Los interdictos y las acciones populares a pesar de ser dos instituciones jurídicas

diferentes tenían gran similitud, teniendo en cuenta el bien perseguido.

El interdicto popular, procuraba la defensa del interés particular a través del

restablecimiento del interese común vulnerado. Las acciones populares en cambio

ofrecían una perspectiva más individual ya que se presentaba el fenómeno de la tutela

del interés privado mediante el interés común, siendo posible que se causara una multa

o indemnización adicional, que iba a parar en unos al Estado y en otros al actor.

Veamos entonces cada una de ellas.

a. Interdictos Populares.

Los interdictos eran las decisiones del Pretor, quien al momento de dirimir el conflicto

emitía una orden que debía ser cumplida por quien resultaba derrotado en el conflicto.

Eugene Petit, explica el origen de los interdictos así: “Al lado de los derechos

consagrados por las leyes y las costumbres, cuya violación permitía a los particulares

ejercitar una acción, había otras relaciones que no tenían el carácter preciso de un

derecho, librándose de una reglamentación general; pero no por eso merecían menor

atención del magistrado y naturalmente necesitaban su intervención en caso de



desavenencia. Tales eran diversos intereses de derecho público o divino, como la

protección contra toda ofensa o usurpación de cosas públicas o sagradas, de templos,

plazas, caminos y ríos.16”

Los interdictos populares alcanzaron su desarrollo bajo el procedimiento formulario.

Durante su práctica, el Pretor fue precisando las condiciones para cada caso en

concreto, hasta que finalmente se publicó un edicto que contenía los casos que daban

lugar a un interdicto.

Dentro de los interdictos populares cabe resaltar el llamado “utilitae publicae causa”, se

dividían en interdictos generales y especiales. Los primeros se referían a todos los

lugares públicos y los segundos a ciertos lugares públicos. Los interdictos especiales

“utilitae publicae causa”, fueron de muy variada naturaleza: cabe resaltar los interdictos

de “fluminibus et rivis”; el relativo al mar y su litoral; los interdictos que protegían el uso

de los lagos, lagunas, presas y estanques públicos, el protector de acueductos; los

interdictos concedidos con el fin de evitar obras ilícitas en las cloacas públicas. Eran

verdaderas acciones de protección ecológica y de intereses colectivos que cualquiera

envidiaría en nuestra legislación moderna.

b. Acciones Populares Romanas.

Las llamadas acciones populares (“actio populares” y también “actio pública”) eran

formulas procesales honorarias y idílicas de las cuales se podía valer cualquier

ciudadano para exigir el pago de una pena pecuniaria (al demandante, no al tesoro

público), de aquel que fuera responsable de un hecho dañoso para el interés público. No

se sabe si las acciones de este género se hallaban ya reconocidas ante las leyes.

Distintas de éstas, las únicas que en las fuentes se llaman acciones populares, eran,

desde luego las reconocidas muchas veces en las leyes romanas y mediante las cuales

cualquier ciudadano que quisiese podía hacer efectivas las penas pecuniarias

establecidas en favor del Estado o Municipio (llamadas acciones populares

procuratorias) ya que no concedían ningún derecho propio al demandante, sino

únicamente a veces un premio para sus esfuerzos.

16 PETIT, Eugene. Tratado Elemental de Derecho Romano. Editora Nacional S.A. México 1949.



En general, se puede afirmar que las acciones populares se utilizaban para defender el

interés particular y propio, como miembro de la comunidad a la que pertenecía,

buscando además, mediante su ejercicio, una ventaja económica.

Existían entonces tres elementos claramente establecidos:

1. el interés público, base de la acción,

2. el interés privado del actor, el cual estaba parcialmente integrado por la

recompensa que buscaba;

3. la recompensa.

En cuanto al procedimiento, los elementos del proceso se fijaban en la “litis

contestatio”.

La formula designaba a las partes entre las cuales se creaba la nueva obligación, y el

juez que debía resolver por medio de la sentencia. Luego de este momento, sus

nombres ya no podían ser modificados y de esta manera la acción popular que

inicialmente estaba abierta para todos, luego de la

“litis contestatio” se convierte en exclusiva propiedad de quien la había intentado.

Respecto de los efectos de cosa juzgada, hay que señalar su carácter “erga omnes”.

Por los mismos hechos la acción no podía ser intentada por otra persona que

pretendiera la calidad de actor popular. Terminado el proceso, cabía la excepción de

cosa juzgada.

Dado su contenido económico, las acciones populares originadas en las leyes y

senado–consultos, siempre dieron lugar a una multa, pena o indemnización. La pena,

multa o indemnización en favor del Estado o de los particulares, siempre se hacia

efectiva mediante procedimientos civiles.

En el derecho romano se conoció una gran variedad de acciones populares, llamadas

unas veces interdictos, otras acciones populares propiamente dichas a través de las

cuales se defendieron valores jurídicos de trascendencia colectiva: los bienes sagrados

y necesarios para el culto religioso, las vías y caminos públicos, el mar, los ríos, la

integridad de la ciudadanía frente a los peligros inmensos, la moralidad pública y hasta



la libertad individual, los derechos de los incapaces, cuya vigilancia se le asignó a la

comunidad y su desconocimiento fue considerado como agravio público.

Dentro de las acciones populares clasificadas por el romanista Lozano y Corbi.

La “actio deefussis et deiectis” estaba instituida para garantizar la seguridad

de las calles de la ciudad. El pretor otorgaba esta acción en contra de quienes

derraman o arrojan líquidos o sólidos causando daño a las cosas, o herida o

muerte a un hombre libre.

La “actio de possetis et suspensis” se concedía a quienes suspendieran o

colgaran objetos fuera de las casas habitadas por ellos, con el consiguiente

peligro de que pudieran caer a la vía publica sobre los transeúntes, o las cosas

que portaban, y pudieran provocar accidentes o daños a las personas así como

las cosas. Esta acción no buscaba la reparación de un daño realizado, sino la

prevención del daño eventual o contingente.

La “actio edilica de fieris ” fue consagrada con el fin de prohibir la tenencia de

animales peligrosos en sitios públicos, para garantizar la tranquilidad y seguridad

de los transeúntes.

II. ORIGEN DEL PROCESO DE ACCION POPULAR COMO

GARANTIA CONSTITUCIONAL

A finales del siglo XIX, se extiende como un recurso de carácter penal o administrativo,

y de este modo se legitima a cualquier persona para que formule denuncia contra las

autoridades que cometan infracciones públicas o delitos contra los deberes de función,

con la finalidad de que sean procesados y sancionados. Como acción de

inconstitucionalidad o legalidad, se introduce por primera vez en la Constitución

“venezolana de 1858 y posteriormente en Colombia en el proceso de Reforma

constitucional de 1901”17.17 CASTAÑEDA OTSU Susana, ESPINOZA SALDAÑA B, Eloy, CARPIO MARCOS, Edgar y SAENZ DAVALOS, Luis, “Introducción a los Procesos Constitucionales”, Comentarios al Código



ERNESTO REY CANTOR18, según este autor La Acción Popular por sus orígenes

históricos que se remontan al siglo XIX. Pertenece al patrimonio histórico

constitucional colombiano el control de constitucionalidad en la modalidad de la

acción popular; su origen se halla en la ley de 22 de junio de 1850, por medio

de la cual se adicionan y reforman las leyes orgánicas de 3 de junio 1848 y del 30 de

mayo de 1849 relacionadas con la administración y régimen municipal. El parágrafo

único del artículo 23 concedió el derecho “que tiene todo ciudadano “para pedir la

anulación de una ordenanza ante la Corte Suprema de Justicia o de un acuerdo

ante el Tribunal del Distrito, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad

cuando ella no ha sido propuesta por el funcionario a quien corresponde”.

La acción popular de inconstitucionalidad se adoptó en las Constituciones de

Venezuela de 1858 (art. 113, num. 8), Panamá de 1941 (art. 188) y El Salvador

de 1950 (art. 96).

III. ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES.

La acción popular es uno de nuestros más antiguos procesos constitucionales. Una

institución de origen latinoamericano19, aparecida en Venezuela20 y Colombia21 en la

segunda mitad del Siglo XIX e inicios del siglo pasado, denominada acción popular de

inconstitucionalidad o acción de inexequibilidad, como una reacción al sistema de la

Procesal Constitucional, Temas de Derecho Procesal Constitucional 1, Jurista editores, 1era Edición, Lima 2005 págs. 243-245.18 REY CANTOR, Ernesto. ACCION POPULAR DE INCONSTITUCIONALIDAD, Estudios Constitucionales Año 2003, Vol. 1, Numero 1, centro de estudios constitucionales Santiago chile, pags. 343.

19 ALVAREZ SIMONETTI, Manuel T. “El petitorio de Inconstitucionalidad por acción popular” Tesis para optar el Grado Académico de Bachiller por la PUC (1974), p. 73; DE VERGOTTINI, Giuseppe. “Sobre la efectividad del control jurisdiccional de constitucionalidad en los ordenamientos iberoamericanos” En Ius et Praxis, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, Nº 4, Diciembre de 1984, p. 68. 20 Constitución de 1858, artículo 113 inciso 8.21 Según J.A.C. Grant “El efecto legal de la declaración de inconstitucionalidad”. Bogotá 1977, existía en 1850. La Constitución de 1866 la estableció en su artículo 214 siendo conocida como acción de inexequibilidad. Las reformas de 1945 y 1968 la reformaron permitiendo inclusive la intervención coadyuvante de cualquier ciudadano.



judicial review22 y anticipándose a los europeos en la institución de su sistema

concentrado23.

Aparece en la Constitución de Cuba de 1935, pudiendo ser ejercida por no menos de

veinticinco ciudadanos, con efecto derogatorio indirecto. Honduras la establece en su

Constitución de 1936 y la de 198224, Bolivia la recoge en su Constitución de 1938,

Panamá en sus Constituciones de 1946 y de 197225, El Salvador en las Constituciones

de 1950, 1962 y 198326, Guatemala en la Constitución de 1965.

Bolivia ha adoptado el Tribunal Constitucional en su Constitución de 1995 y Guatemala

ha optado por establecer una Corte de Constitucionalidad en la Constitución de 1985. Si

bien es cierto que Colombia en la Reforma del 2001 ha optado por establecer una Corte

Constitucional, a la que según el artículo 241 se le confía la guarda de la integridad y

supremacía de la Constitución, también lo es que en el inciso 4 se mantiene la acción

popular de inconstitucionalidad al señalarse como atribución la de “decidir sobre las

22 ALVAREZ SIMONETTI, Manuel T., Op. Cit., p. 7323 SACHICA, Luis Carlos Op. Cit., p. 58.24 Constitución de la República de Honduras, 1982, con las Reformas desde 1982 hasta 2003.ARTICULO 184.- Las Leyes podrán ser declaradas inconstitucionales por razón de forma o de contenido.A la Corte Suprema de Justicia le compete el conocimiento y la resolución originaria y exclusiva en la materia y deberá pronunciarse con los requisitos de las sentencias definitivas. ARTICULO 185.- La declaración de inconstitucionalidad de una ley y su inaplicabilidad, podrá solicitarse, por quien se considere lesionado en su interés directo, personal y legítimo:

1. Por vía de acción que deberá entablar ante la Corte Suprema de Justicia; 2. Por vía de excepción, que podrá oponer en cualquier procedimiento judicial; y 3. También el Juez o Tribunal que conozca en cualquier procedimiento judicial, podrá solicitar de

oficio la declaración de inconstitucionalidad de una ley y su inaplicabilidad antes de dictar resolución. En este caso y en el previsto por el numeral anterior, se suspenderán los procedimiento elevándose las actuaciones a la Corte Suprema de Justicia.

25 Reformada por los Actos Reformatorios de 1978, por el Acto Constitucional de 1983 y los Actos Legislativos 1 de 1983 y 2 de 1994. Artículo 203.- La Corte Suprema de Justicia tendrá, entre sus atribuciones constitucionales y legales, las siguientes: 1. La guarda de la integridad de la Constitución para la cual la Corte en pleno conocerá y decidirá, con audiencia del Procurador General de la Nación o del Procurador de la Administración, sobre la inconstitucionalidad de la Leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos que por razones de fondo o de forma impugne ante ella cualquier persona.26 Constitución Política de la República de El Salvador de 1983, actualizada hasta reforma introducida por el DL Nº 56, del 06.07.2000.Art. 183.- La Corte Suprema de Justicia por medio de la Sala de lo Constitucional será el único tribunal competente para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, en su forma y contenido, de un modo general y obligatorio, y podrá hacerlo a petición de cualquier ciudadano.



demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto

por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.

IV. ANTECEDENTES EN EL PERU27

Ha sido entendido como el derecho de reclamar o de impugnar ante los tribunales

judiciales contra los atropellos de las autoridades y las violaciones de la constitución o

de denunciar los abusos.

Se ejercitan directamente en el poder judicial por cualquier persona física o jurídica y

está exenta en razón de su carácter de toda formalidad.

I. ACCION POPULAR CON CONTENIDO PENAL

La Constitución de 1920 introdujo saludables reformas y tubo notorios aciertos

agrupándose en la que sus reformas eran de medidas de carácter político con su

extenso e interesante capitulo de garantías sociales y nacionales.

Tomando en cuenta el artículo 157. Producen accion popular contra magistrados

y jueces, la prevaricación , el cohecho , la abreviación o suspensión de los

procesos judiciales , el procedimiento igual contra las garantias individuales y la

prolongación indebida de los procesos sumarios .

La Constitución de 1933 En lo que se refiera al poder judicial mantuvo el

anacrónico sistema, en la que quiso crear irrumpiendo con nuestra reiterada

experiencia política un sistema mixto residencial parlamentario que ciertamente

no pudo prosperar.

Considerando el artículo 231, Hay Acción Popular para denunciar los delitos de

función y cualquier otro que cometan los miembros del poder judicial, en

ejercicio de sus funciones. También la hay para denunciar los delitos contra la

ejecución de resoluciones judiciales que cometan los funcionarios del poder

ejecutivo.27 PAZ SOLDAN, José P.. Sobre los Derechos Constitucional Peruano. Lima. 1981. Editorial de la Universidad Católica del Perú. 1º Edición.



II. ACCION POPULAR COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL

Instituida desde la carta magna de 1933, L a Acción Popular comenzó a

funcionar treinta años después en 1963, cuando fue reglamentada y donde se

establece que hay acción popular ante el poder judicial contra los reglamentos y

contra las resoluciones y decretos gobernativos de carácter general que infrinjan

la constitución y las leyes, sin perjuicio de la responsabilidad de los ministros.

III. LA ACCION SE EJERCITABA ANTE LA CORTE SUPREMA

La que correrá traslado de la demanda al procurador general de la república por

el término improrrogable de cinco días; Absuelto el trámite por este en rebeldía

del demandado se solicitaba la vista al fiscal en lo administrativo más antiguo

que deberá emitir su dictamen en el término de seis días. La corte suprema

resolvía la demanda reacuerdo con la sala plena en termino de ocho días

oyendo previamente a las partes en audiencia pública.

IV. LA CONSTITUCION DE 1979 EN SU ARTICULO 295

En el párrafo final de este articulo ,autoriza el ejercicio de la acción popular ante

el poder judicial por infracciones de constitución y de las leyes contra los

reglamentos y normas administrativas y en contra de las resoluciones y decretos

de carácter general que expidan el poder ejecutivo , los gobiernos regionales o

locales y demás personas del derecho público .

V. LA CONSTITUCION DE 1993

En el artículo 200 considera la acción popular como una garantía constitucional

plena.



Brevemente resumimos, que esta garantía constitucional aparece en el artículo 133 de

la Constitución de 193328, siendo retomada por el artículo 295 in fine de la Constitución

de 197929 y, actualmente, por el artículo 200 inciso 4 de la Constitución de 199330,

reservándose su procedencia contra las normas de inferior jerarquía a la ley.

Otro supuesto de acción popular es la prevista en las Constituciones de 197931 y 199332

para interponer la demanda de acción de inconstitucionalidad. En cuanto a la acción de

inconstitucionalidad, es muy saludable que la Constitución de 1993 haya flexibilizado la

restringida legitimación activa de la ciudadanía para ejercitar la acción popular prevista

en la Constitución de 1979. Rebajar el número de cincuenta mil ciudadanos a cinco mil o

al uno por ciento de ciudadanos en caso de ordenanzas municipales es un signo de

democracia rescatable en una Constitución que tiene su origen en un régimen

autocrático.

Concluimos entonces que La Constitución de 1993 ha regulado en el artículo 200 inciso

5, la acción popular dentro de las garantías constitucionales. Al respecto, el mencionado

artículo señala que: "la acción popular, procede, por infracción de la Constitución y de la

ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de

carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen". Si bien las demás

28 Constitución de 1933. Artículo 133.- Hay acción popular ante el Poder Judicial contra los reglamentos y contra las resoluciones y decretos gubernativos de carácter general que infrinjan la Constitución o las leyes, sin perjuicio de la responsabilidad política de los Ministros.La ley establecerá el procedimiento judicial correspondiente.29 Constitución de 1979, Artículo 295.- [...] Hay acción popular ante el Poder Judicial por infracción de la Constitución o la ley, contra los reglamentos y normas administrativas y contra las resoluciones y decretos de carácter general que expiden el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y locales y demás personas de derecho público.30 Constitución de 1993, Artículo 200.- Son garantías constitucionales:[...]5.- La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.[...]Una ley orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de la declaración de

inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas.31 Artículo 299.- Están facultados para interponer la acción de inconstitucionalidad:[...]6.- Cincuenta mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones.32 Artículo 203.- Están facultados para interponer acción de inconstitucionalidad:[...]5.Cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. Si la norma es una ordenanza municipal, está facultado para impugnarla el uno por ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que este porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente señalado.



garantías constitucionales son resueltas en última instancia por el Tribunal

Constitucional, la Constitución ha omitido indicar que este proceso constitucional sea de

competencia del Tribunal Constitucional o del Poder Judicial, como a este poder se le

otorgó en la Constitución de 1979.

La acción popular, por sus orígenes históricos que se remontan al siglo XIX, ha sido

usualmente entendida como el recurso para formular denuncias contra las autoridades

que cometían infracciones y delitos contra los deberes de un funcionario o servidor

público, a fin de que fueran procesadas y sancionadas; al respecto se puede ver el

artículo 157 de la Constitución de 1920 y en el artículo 231 de la Constitución de 1933,

como últimos antecedentes; pero, en estos casos la acción popular tenía un carácter

procesal penal. Sin embargo, será a partir del artículo 133 de la Constitución de 1933, el

artículo 295 de la Constitución de 1979 y el artículo 200-5 de la Constitución de 1993,

que se regula la acción popular como una garantía constitucional.

TITULO II

ETIMOLOGIA, CONCEPTO, CARACTERISTICAS, NATURALEZA JURIDICA,

FINALIDAD DEL PROCESO DE ACCION POPULAR

7. ETIMOLOGIA



Etimológicamente el vocablo acción proviene del latín actio –ònis que significa

“ejercicio de una potencia; efecto de hacer”33.

8. CONCEPTO

Desde el punto de vista sustantivo, la acción popular á estrechamente vinculada a la

acción de inconstitucionalidad contra las leyes, en la medida que su objeto también es

asegurar el orden constitucional objetivo, además del legal; pero, examinando las

normas inferiores a la ley. En ese sentido, mediante la acción popular los jueces pueden

declarar la inconstitucionalidad con carácter general de la norma a legal que sea

contraria a la Constitución ya las leyes. Este control abstracto de constitucionalidad y

legalidad, sin embargo, no concluye en la expulsión judicial de la no infractora del

ordenamiento jurídico, sino que los jueces sólo pueden declarada inaplicable parcial o

totalmente, pero con efectos generales, que casi es lo mismo a declarada nula.

Al respecto, cabe mencionar que el control de los decretos, reglamentos y demás

normas administrativas, debe realizarse no sólo en relación a las normas

constitucionales y legales, sino también a las sentencias del Tribunal Constitucional que

hayan, desde luego, estimado o también desestimado la declaración de una ley como

inconstitucional. Es tan necesaria la unidad jurisprudencial en materia constitucional,

que el artículo 39 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que: "los

jueces suspenden la tramitación de los procesos de acción popular sustentados en

normas respecto de la cuales se ha planteado demanda de inconstitucionalidad ante el

Tribunal, hasta que éste expida su resolución".

En cuanto a los aspectos procesales, cabe mencionar que, siendo la protección del

orden constitucional y legal valores supremos no sólo del Estado, sino también de la

sociedad, la legitimidad procesal activa es a formal y material; es decir que cualquier

ciudadano puede incoar disposiciones reglamentarias y administrativas en el Poder

Judicial, por inconstitucionales e ilegales, incluso, los ciudadanos extranjeros residentes

en el país, pueden ser titulares de esta acción, así como también, el Poder Judicial debe

tutelar ese derecho a la acción de cualquier ciudadano.

33 Diccionario de la Lengua Española, Madrid, Editorial Espasa-Calpe S.A., tomo I vigésima edición, 1984, pág. 13.



Ricardo Beaumont, al respecto sostiene, “El Proceso de Acción Popular procede

contra reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter

general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la

Constitución o la ley. Puede ser interpuesto por cualquier persona. Es de competencia

exclusiva del Poder Judicial. Procede medida cautelar una vez expedida sentencia

estimatoria de primer grado”34.

El artículo 200º numeral 5) de la Constitución Política del Perú de 1993 incluye dentro

de las garantías constitucionales a la Acción Popular, la cual procede contra los

reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general,

cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la

ley. En el ámbito doctrinario, César Landa señala que “La Acción Popular está

estrechamente ligada a la acción de inconstitucionalidad de las leyes, en la medida que

su objeto también es asegurar el orden constitucional objetivo, además del legal, pero

examinando las normas inferiores a la ley”

En definitiva, el proceso de Acción Popular constituye un mecanismo de control

concentrado de las normas reglamentarias, que es ventilado exclusivamente al interior

del Poder Judicial, y que presenta como objetivos el de velar por la defensa del artículo

51º de la Carta Magna (el cual prescribe que “La Constitución prevalece sobre toda

norma legal; la ley sobre las normas de menor jerarquía, y así sucesivamente (…)”), y el

artículo 118º inciso 8) del mismo texto normativo (que considera dentro de las

atribuciones del Presidente de la República la de “Ejercer la potestad de reglamentar las

leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro de tales límites, dictar decretos y

resoluciones”).

Así, la Acción Popular es el remedio para defender la constitucionalidad y legalidad

frente a las normas administrativas que la contradicen; es decir, es un medio de control

constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel

administrativo. La controversia en una Acción Popular constituye una discusión de puro

derecho, en el que debe determinarse si la norma de inferior jerarquía contraviene la

34 Ricardo Beaumont Magistrado del Tribunal Constitucional del Perú



Constitución o la ley. Los efectos de la sentencia no son particulares, sino generales, es

decir, su ámbito de vigencia es para un colectivo y no una determinada persona.

9. NATURALEZA JURÍDICA.

HANS KELSEN además de ser el padre del control de constitucionalidad, por su aporte

en la creación del Tribunal Constitucional en la Constitución austriaca de 1920, también

se refirió a la acción de inconstitucionalidad con legitimación popular, en los siguientes

términos:

“(...) esta legitimación popular, conocida en la doctrina germana como popularklage, fue

tenida en cuenta por KELSEN, quien vino incluso a reconocer, ya a la altura de 1928, su

superioridad teórica, al señalar que: ‘ciertamente la mayor garantía sería la de

establecer un actio popularis; el tribunal debería examinar la regularidad de los actos

sujetos a su jurisdicción, en particular las leyes y reglamentos, ante la demanda de

cualquiera. De este modo, el interés político en la eliminación de los actos irregulares

vendría sin duda satisfecho del modo más pleno35”.

La Acción Popular es una acción pública de inconstitucionalidad con el alcance de

efectos generales en sus fallos36. El control es encargado al Poder Judicial,

encomendándose a la Corte Suprema, ya sea en Pleno o mediante una Sala

Especializada, la tramitación de los procesos resolviendo como “único tribunal

competente”, en única instancia y “de manera definitiva”, por la innegable trascendencia

política que tiene la declaración de inconstitucionalidad de una norma, que constituye

una manifestación del control interorgánico del ejercicio de la función legislativa por

parte del órgano jurisdiccional al que se encomienda “la guarda de la integridad de la

“Constitución”. La excepción la constituyen nuestras Constituciones que no lo precisan.

La acción popular es un auténtico paradigma de la democracia. Mediante ella, cualquier

ciudadano tiene legitimación activa para interponer una demanda, de tal suerte que el

35 BRAGE CAMAZANO, Joaquin, La acción de inconstitucionalidad, México, Universidad NacionalAutónoma de México, 1998, págs. 106 y 107.36 BETANCUR CUARTAS, Jaime. “Derecho Constitucional Colombiano”. Editora Beta, Bogotá, 1979, p. 652.



Poder Judicial pueda declarar la inconstitucionalidad de una norma reglamentaria con

efectos derogatorios directos.

Incomprendida en sus inicios por muchos, en 1948, durante la vigencia de la

Constitución de 1933, se interpusieron tres demandas de acción popular directamente

ante la Corte Suprema, órgano que las declaró improcedentes por resoluciones de Sala

Plena, por considerarse “que no está expedito el ejercicio de la facultad concedida al

Poder Judicial por el artículo 133º de la Constitución al no haberse dictado la ley de

procedimiento judicial respectiva”37, es decir, por no haberse dictado la ley procesal que

desarrollara la norma constitucional.

También se cometió el error de exigir que el accionante acreditara interés económico o

moral para interponer su demanda, pese a tratarse de una acción popular, pública o

ciudadana. El legislador peruano siempre reservó la declaración de inconstitucionalidad

en última instancia a la Corte Suprema, con el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de 196338 y con la Ley 2496839 en apelación o en consulta obligatoria de las

sentencias estimatorias no apeladas.

Es preciso recordar que durante la vigencia de la LOPJ de 1963, se sentó la

cuestionable doctrina jurisprudencial de atribuir efectos inaplicatorios inter partes a las

sentencias estimatorias40

Para el suscrito, la acción popular es la acción de inconstitucionalidad de la legislación

derivada. Prueba de ello es que el Código Procesal Constitucional dedica un título

entero a las disposiciones generales de los procesos de acción popular e

37 Ejecutoria de fechas treinta de abril, 10 de agosto y 17 de agosto de 1948, publicadas en los Anales Judiciales de la Corte Suprema de la República, Año Judicial de 1948, t. XLIV, p. 348-349, 364-366 y 367. 38 Artículo 7.- La acción que concede el artículo 133 de la Constitución se ejercitará por la vía ordinaria, como proceso de puro derecho, con intervención del Procurador General de la República en representación del Estado.39 Artículo 18º.- [...]Si no se interpone recurso de apelación contra las sentencias que amparan las demandas, los autos se elevan en consulta obligatoria a la Corte Suprema, la misma que la absolverá dentro de los cinco días posteriores a la recepción del expediente.40 Ejecutorias de la Primera Sala Civil de fechas 19 de noviembre de 1967, 28 de agosto de 1968 y 24 de junio de 1988.



inconstitucionalidad. Y es que la Ley procesal de la Acción Popular Nº 24968 tuvo

notable influencia de la Ley Orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales, que a

su vez la tuvo de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Español. Basta la revisión

de los respectivos articulados para percibirlo con nitidez.

10. CARACTERISTICAS PROCESO DE ACCION POPULAR

a. Es Una Acción Pública: La acción es popular porque la podrá ejercer cualquier

ciudadano del pueblo. Ello resalta su carácter democrático y, a su vez, se considera

como una de las vías de la participación democracia; por consiguiente, su ejercicio

es eminentemente de carácter político, porque el pueblo por medio de un ciudadano

podrá cuestionar los actos normativos que expiden los gobernantes, cuando sean

violatorios de los derechos constitucionales (fundamentales, económicos, sociales,

culturales, colectivos, etc.).

b. Es Sustantiva: La acción popular está estrechamente vinculada la acción de

inconstitucionalidad contra las leyes en la medida que su objeto también es asegurar

el orden constitucional objetivo, además del legal pero examinando las normas

inferiores a la ley.

En ese sentido la Acción Popular los jueces pueden declarar la inconstitucionalidad

con carácter general de la norma infralegal que sea contraria a la constitución y las

leyes.

Sin embargo no concluye con la expulsión judicial de la norma infractora del

ordenamiento jurídico solo pueden declararla inaplicable parcial o totalmente pero

con efectos generales que casi es lo mismo a declararla nula.

Al respecto debemos mencionar que el control de los decretos reglamentos y demás

normas administrativas, deben realizase no solamente en las normas

constitucionales y legales sino también a las sentencias del tribunal constitucional

que hayan desde luego estimado o desestimado la declaración de la ley como

inconstitucional.



c. Es Procesal: Considera también la protección del orden constitucional y legal , los

valores supremos no solo del estado , sino también de la sociedad , la legitimidad

procesal activa es anormal y material , es decir que cualquier ciudadano puede

incoar disposiciones reglamentarias y administrativas ante el poder judicial , por

inconstitucionales e ilegales incluso los ciudadanos extranjeros residentes en el país

, pueden ser titulares de esta acción , así como también el poder judicial debe tutelar

ese derecho a la acción de cualquier ciudadano .

11. FINALIDAD DE LOS PROCESOS DE ACCION POPULAR

El proceso de acción popular tiene por finalidad la defensa de la Constitución frente a

infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser, directa o indirecta,

de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo.

Asimismo el artículo 75 del código procesal constitucional41 señala: “los procesos de

acción popular (…) tienen por finalidad la defensa de la constitución frente a

infracciones contra su jerarquía normativa. (…)”

Conviene transcribir un extracto de una ejecutoria del Tribunal Constitucional que señala

la finalidad de este proceso:

“la acción popular es uno de los procesos constitucionales orgánicos cuya

finalidad es la defensa de la constitución frente a infracciones contra su jerarquía

normativa a la cual puede recurrir cualquier persona dentro de los cinco años

posteriores a la publicación de la norma.

En este sentido de considerar el demandante que los decretos Supremos

(materia de demanda)” contravienen la constitución, puede hacer uso de su

derecho con arreglo a la ley mediante el procesos constitucional especifico y

será la Sala respectiva del Poder Judicial la que se pronuncie sobre la

procedencia o improcedencia, la existencia, así como sobre los efectos

41 CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL. Ley Nº 28237, Promulgado el 25 de mayo del 2004, Publicado el 31 de mayo del 2004y entre en Vigencia de conformidad con la Segunda Disposición Transitoria de Derogatoria (…)entrara en vigencia dentro de seis mese contadas a partir de la fecha de su publicación es decir el 30 de Noviembre del 2004.



generados por los decretos cuestionado, siendo si pronunciamiento de carácter

ERGA OMNES”42.

De lo señalado antes concluimos el proceso de acción popular tiene por finalidad que

las autoridades jurisdiccionales realicen una evaluación sobre la constitucionalidad y

legalidad de las normas del tercer nivel jerárquico, de alcance general. Dada la amplitud

de materias que corresponden ser desarrolladas por la Administración Pública a través

de su potestad normativa.

TITULO III

TIPOS DE NORMAS QUE DAN LUGAR A UN PROCESO DE ACCION POPULAR

12. TIPO DE NORMAS QUE PUEDEN SER IMPUGNADAS MEDIANTE EL

PROCESO DE ACCIÓN POPULAR

El artículo 76º del CPC estipula que “La demanda de acción popular procede contra los

reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera sea

la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando

no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley,

según el caso”.

Si bien dicho artículo se refiere a los reglamentos, normas administrativas y

resoluciones de carácter general, como si se tratase de normas distintas, Morón Urbina

acertadamente apunta que en realidad estamos ante un único fenómeno: el

Reglamento, ya que no existe ninguna norma administrativa de carácter general que no

sea reglamentaria . Partiendo de esta premisa, Roberto Dromi43 dispone que “El

Reglamento Administrativo es toda declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la

función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa”

42 EXP. Nº 00774, 2005-HS,08/03/05, P., F. Js. Nº 6 y 743Roberto Dromi. Derecho Administrativo Tomo I, pág. 224



Así las cosas, un reglamento administrativo es una declaración (no un hecho

administrativo), unilateral (a diferencia de los contratos administrativos), en el ejercicio

de la función administrativa (es decir, cuando la Administración Pública actúa en función

al interés público), que produce efectos jurídicos generales en forma directa (que lo

distingue del acto administrativo).

Dentro de la Administración Pública no solamente se encuentra el Poder Ejecutivo

(conformado por el Presidente y su cuerpo de Ministros), sino también los Gobiernos

Regionales y Locales (gracias a la descentralización gubernamental consagrada en el

artículo 188º de la Constitución), las instancias administrativas existentes dentro del

Poder Legislativo y el Poder Judicial (aunque el Reglamento del Congreso ostenta

carácter de ley, acorde al artículo 94º de la Constitución), los Organismos

Constitucionales Autónomos (Superintendencia de Banca y Seguros, Contraloría

General de la República, Banco Central de Reserva), y los Organismos Públicos

Descentralizados (Instituto Nacional de Estadística- INEI, Instituto Peruano de Energía

Nuclear, Consejo Nacional de Ambiente, SUNASS, OSINERGMIN, Superintendencia

Nacional de Administración Tributaria- SUNAT, entre otros).

Respecto al Gobierno Central, la Ley del Poder Ejecutivo (aprobada por el Decreto

Legislativo Nº 560) contempla en su artículo 3º inciso 2) que “Los decretos supremos

son normas de carácter general que regulan la actividad sectorial o multisectorial.

Pueden requerir o no de la aprobación del Congreso de Ministros, según disponga la

ley. En uno y otro caso, son rubricados por el Presidente de la República y refrendados

por uno o más ministros, según su naturaleza”. Sobre este tema, Marcial Rubio señala

que el decreto supremo es una norma dada y aprobada por la más alta instancia del

Poder Ejecutivo, que es el Presidente de la República, que debido al artículo 120º de la

Constitución lleva añadida la firma de un ministro para fines de responsabilidad política,

por lo que constituye una norma de rango presidencial .

Decretos supremos: regulan la actividad sectorial o multisectorial en el ámbito

nacional. Encargadas a normas y supervisar la organización y funcionamiento de los



servicios públicos nacionales o las actividades de dichas instituciones. También

cumplen con reglamenta las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas.

Por su parte, el artículo 3 numeral 3) de la Ley del Poder Ejecutivo dispone que “Las

Resoluciones Supremas son normas de carácter específico, rubricadas por el

Presidente de la República y refrendadas por el Ministro a cuyo sector correspondan”.

Aquí, Marcial Rubio refiere que en la Resolución Suprema el Presidente formalmente

aprueba la norma, pero quien la crea es el ministro respectivo, y debido a ello

dicha norma tiene menor carácter jerárquico que el Decreto Supremo.

Resoluciones Supremas: son normas de importancia gubernamental a nivel nacional

que adopta el órgano ejecutivo.

No obstante, a pesar de lo que contempla la Ley del Poder Ejecutivo, en la práctica, hay

decretos supremos que tratan sobre cuestiones de índole específica, y resoluciones

supremas que regulan temas de alcance general. Por tanto, corresponde al operador del

derecho escudriñar los verdaderos alcances de la norma a analizar. Así, por ejemplo, la

Resolución de la Corte Suprema recaída en el proceso de Acción Popular Nº 175-2006

ha señalado que el Decreto Supremo Nº 016-2003-ED legisla sobre una situación

particular, esto es sobre la cancelación de autorizaciones de funcionamiento de 47

institutos superiores pedagógicos, razón por la cual su impugnación no puede ventilarse

a través de la Acción Popular.

En el ámbito de los Gobiernos Locales, la Ley Nº 27972- Ley Orgánica de

Municipalidades prescribe en su artículo 40º que “Las Ordenanzas de las

Municipalidades Provinciales y Distritales, en la materia de su competencia, son

normas de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las

cuales (…) se crean, modifican, suprimen o exoneran los arbitrios, tasas, licencias,

derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos en la ley”. En tanto, el

artículo 42º de la misma norma estipula que “Los Decretos de Alcaldía establecen

normas reglamentarias y de aplicación de las Ordenanzas”. Por consiguiente, es

procedente resulta procedente la Acción Popular en caso que un Decreto de Alcaldía

vulnere lo consignado en una Ordenanza Municipal (que cuenta con rango legal).



Los decretos de alcaldía: son preceptos dictados por la máxima autoridad edil,

referidas a normas que permiten ejecutar lo previsto en las ordenanzas municipales,

sancionar los procedimientos de administración, resolver y reguilar asuntos de interés

general.

Reglamentos Administrativos: vienen a ser aquellos preceptos generales de la

administración pública que tienen obligatoriedad interna.

Reglamentos ejecutivos: tienen por finalidad principal la especificación detallada de

aspectos accesorios a una ley.

Edictos Municipales: se trata de dispositivos de gobierno de carácter general,

vinculados con la existencia de los tributos municipales, así como con el reglamento de

organización interna de los citados entes.

Recapitulando, serán normas reglamentarias de carácter general aquellas donde se

establezcan los aspectos referidos a la organización y funcionamiento administrativo, así

como las responsabilidades y derechos de los funcionarios a ella adscritos (reglamentos

institucionales o auto organizativos); las normas de carácter general que tienen por

finalidad principal la especificación de detalles y demás aspectos complementarios de

una ley (reglamentos ejecutivos o subordinados); y las normas de carácter general que

no se fundan directamente en una ley, pero coadyuvan al cumplimiento de las

atribuciones encomendadas a la Administración (reglamentos autónomos o praeter

legem) .

13. TIPOS DE NORMAS CON RANGO DE LEY, QUE AL SER VULNERADAS

POR UN REGLAMENTO, DAN LUGAR A LA PROCEDENCIA DEL PROCESO

DE ACCIÓN POPULAR.

Conforme ya lo habíamos adelantado, en el proceso de Acción Popular se impugnan las

normas reglamentarias que vulneran lo dispuesto en las leyes. Ahora bien, cabe



preguntarnos cuáles son las normas con rango de ley que existen en nuestro

ordenamiento jurídico.

a. En primer lugar, encontramos la fuente normativa denominada “ley” en

sentido estricto, cuya expedición corresponde al Congreso de la

República, acorde al artículo 102º inciso 1) de la Constitución, y cuya

legitimidad reposa en el principio de soberanía política, contemplada en

el artículo 45º de la misma Carta Magna.

i. Dentro de este tipo de “leyes” en sentido estricto, expedidas por

el Congreso de la República, nos encontramos con:

o Ley de Reforma Constitucional: Se encuentra prevista en el artículo

206º de la Constitución. Como su nombre lo indica, cumple la función de

modificar las disposiciones constitucionales, razón por la cual necesita

de la aprobación de 2/3 del Congreso para su implementación.

o Ley Orgánica: Se encuentra ubicada en el artículo 106º de la Carta

Magna. Mediante ella se regula la estructura y el funcionamiento de las

entidades estatales previstas en la Constitución (Ley Orgánica del

Tribunal Constitucional, por ejemplo), así como también otras materias

sobre las cuales constitucionalmente se ha previsto su regulación por

esta vía (tal es el caso del Código Procesal Constitucional, que en virtud

al segundo párrafo del artículo 200º de la Constitución se exigía su

regulación por ley orgánica). La particularidad de este tipo de normas

radica en que requieren aprobación de la mayoría absoluta del

Congreso.

ii. Dentro de las fuentes normativas que sin ser aprobadas por el

Congreso, tienen fuerza de ley, encontramos:



o Tratados: Provienen del mutuo acuerdo entre 2 Estados en el marco del

Derecho Internacional Público. En virtud al artículo 55º de la Carta

Magna, una vez perfeccionados forman parte directamente del Derecho

Nacional, sin que sea necesario que una norma interna expresamente los

recoja. Los Tratados que cuentan con rango de ley son exclusivamente

los indicados en el artículo 56º de la Constitución.

o Decretos Legislativos: También son expedidos por el Poder Ejecutivo, y

su rango de ley viene dado por los artículos 104° y 200° inciso 4) de la

Constitución. Cabe indicar que en materia tributaria es frecuente la

promulgación de esta clase de normas precisamente debido a la

especialidad de esta materia.

o Decretos de Urgencia: Están ubicados en el artículo 118° numeral 19)

de la Constitución. A pesar de ser expedidos por el Poder Ejecutivo

ostentan fuerza de ley, ya que así expresamente lo indica la Constitución.

o Ordenanzas Municipales: Conforme ya lo habíamos anotado,

constituyen la expresión legislativa de las Municipalidades Provinciales y

Locales. A pesar de no provenir del Congreso, su carácter de ley es

otorgado por el artículo 200° inciso 4) de la Carta Magna. Puesto que la

constitución le otorgado rango de ley conforme al artículo 200º de la

Constitución.

Recapitulando, en el caso que una norma de carácter general proveniente de un

Decreto Supremo o una Resolución de Superintendencia vulnere una disposición con

fuerza de ley, entonces vía el proceso constitucional de Acción Popular se procede a la

expulsión de la norma de menor jerarquía del ordenamiento jurídico.



JERARQUÍA DE LAS LEYES

NOTA: Procede acción popular cuando una norma del cuarto que emanan de los

gobiernos regionales y locales y del tercer nivel jerárquico que emanan del poder

ejecutivos vulneran la jerarquía normativa legal del segundo nivel jerárquico así como la

jerarquía normativa de la constitución.


Acción Popular

Inconstitucionalidad


CAPITULO II

LA ACCIÓN POPULAR EN EL CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL.

14. NOCIONE PREVIA:

Como se ha indica antes el proceso de acción popular es un mecanismo que sirve para

preservar la supremacía de la constitución, pero cono de esta sino también de la

preservación de la supremacía de la ley, consecuentemente cumple una función.

El proceso de acción popular está instituida en la constitución en el articulo 2000 inciso

5.

Asimismo en el código procesal constitucional TITULO VII, Procesos de acción Popular,

detalladamente escritos en sus artículos 84 hasta el artículo 97, de este cuerpo

normativo, dado a través de la ley Nº 28237, promulgado el 28 de mayo del 2004,

publicado el 31 de mayo del 2004 y entrado en vigencia a los seis meses de su

publicación el 30 de noviembre del 2004, por la segunda disposición transitoria y

derogatoria.



I. Legitimidad para obrar activa.

La demanda de acción popular puede ser interpuesta por cualquier persona sin

necesidad de contar con legítimo interés. Precisamente el nombre de este proceso

viene de la amplia legitimación que 10 caracteriza. Así 10 entiende el Código Procesal

Constitucional (artículo 84) al señalar que la demanda de acción popular puede ser

interpuesta por cualquier persona. No obstante, varias décadas atrás se suscitó el

debate en la doctrina nacional, pues algunos entendían equivocadamente que solo

podía presentada la parte interesada que sentía lesionados sus intereses. Una tesis de

tal naturaleza, como señaló en su momento Álvarez Simonetti, "sería negar el carácter

de popular a la acción".

En este punto es preciso señalar que, en opinión del suscrito, la acción popular, por su

verdadera naturaleza de acción pública o ciudadana, debería poder ser interpuesta por

cualquier persona natural.

En efecto, siendo la acción popular una acción popular, pública o ciudadana,

consideramos discutible que el artículo 4 de la Ley 2496844 concediera legitimidad para

obrar activa a las personas jurídicas (inciso 3), que no pueden ser ciudadanos, así como

al Ministerio Público (inciso 4), como defensor de la legalidad, cuando a la vez el artículo

16 de la ley acotada45 establece su intervención como dictaminador. Nuestra crítica

radica en que el término personas, siendo genérico, no precisa si se trata de ciudadanos

peruanos o extranjeros, personas naturales o jurídicas, constituidas o no en el Perú,

amalgamando de esa manera todas las posibilidades, con lo cual, como hemos

señalado, discrepamos. 44 Artículo 4.- Pueden interponer demanda de acción popular:1.- Los ciudadanos peruanos en el ejercicio pleno de sus derechos.2.- Los ciudadanos extranjeros residentes en el Perú.3.- Las personas jurídicas constituidas o establecidas en el Perú, a través de sus representantes legales.4.- El Ministerio Público de conformidad con la facultad que le confiere el inciso 1 del Artículo 250 de la Constitución. Se refiere a la Constitución de 1979.. el referente actual es el artículo 159 de la Constitución de 1993.45 Artículo 16.- [...]Vencido el término, con contestación o sin ella, la Sala cursará oficio al Fiscal que interviene en el proceso, para que dentro de un plazo no mayor de diez días a partir de su fecha de recepción, emita el dictamen pertinente, sin desplazamiento del expediente y bajo responsabilidad.



II. Competencia.

La demanda de acción popular es de competencia exclusiva del poder judicial. Son

competentes:

- La sala correspondiente, por razón de la materia de la corte superior del Distrito

Judicial al que pertenece el órgano emisor, cuandio la norma objeto de la acción

popular es de cracter regional o local

- La sala correspondiente de la corte superior de lima, en los demás casos46.

En el Perú la denominada Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema nacional es

conoce algunos procesos constitucionales -resuelve en segundo grado el proceso de

amparo contra resoluciones judiciales y las demandas de acción popular- y además

conoce otros procesos que no son de naturaleza constitucional.

El proceso de acción popular tiene por objetivo que las autoridades jurisdiccionales

realicen una evaluación sobre la constitucionalidad y legalidad de las normas

administrativas de alcance general. Dada la amplitud de materias que corresponden ser

desarrolladas por la Administración Pública a través de su potestad normativa, las

demandas de acción popular suelen ser de diverso contenido y alcance. Por ello, en el

marco de la política de defensa jurídica del Estado, en el año 2010 fue creada la

Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional47, a la cual le corresponde

ejercer la representación procesal del Poder Ejecutivo en los procesos de acción

popular y, como consecuencia de ello, defender la constitucionalidad y legalidad de las

normas administrativas de alcance general que emiten todos los sectores (ministerios)

que lo conforman. En este sentido, los litigantes que interpongan una demanda de

acción popular contra estas normas deben siempre solicitar a los jueces de las salas

superiores el emplazamiento respectivo a la Procuraduría Pública Especializada en

46 Código Procesal Constitucional, Articulo 85.47 Proceso de acción popular y defensa jurídica del Poder Ejecutivo_ *Publicado en “Jurídica”, suplemento de Análisis Legal de "El Peruano", edición Nº 406, del 8 de mayo del 2012._Por: Magíster Luis Alberto Huerta Guerrero, Profesor de Derecho Procesal Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú



Materia Constitucional. El sustento normativo de esta competencia se encuentra en el

Decreto Supremo Nº 058-2010-PCM.

La creación de esta Procuraduría ha permitido solucionar progresivamente problemas

específicos identificados en estos procesos. Así por ejemplo, en el caso de demandas

contra decretos supremos refrendados por diferentes sectores se producían situaciones

de demora procesal, debido a que en algunos casos se omitía emplazar a alguno de

ellos, lo que daba lugar a la aplicación supletoria de la institución de la denuncia civil,

prevista en el artículo 102º del Código Procesal Civil. La aceptación de este pedido

originaba que el demandante tuviera que proporcionar nuevas copias para el nuevo

emplazamiento, así como nuevas notificaciones.

Pero lo más importante de la creación de esta Procuraduría lo constituye la defensa

especializada de las normas administrativas del Poder Ejecutivo en el marco de un

proceso con singulares características, y muy poco estudiado, como lo es el proceso de

acción popular. Esta defensa especializada está permitiendo, por ejemplo, unificar

criterios relacionados con la interposición de excepciones. Por citar un caso, cuando se

identifica la interposición de demandas con el mismo contenido, pero que llegan a

conocimiento de diferentes salas superiores, se está optando por solicitar a los órganos

jurisdiccionales que declaren que existe una situación de litispendencia, a efectos de

evitar posibles pronunciamientos contradictorios entre diferentes órganos

jurisdiccionales, sin perjuicio de solicitar la aplicación de una sanción a los litigantes y

sus abogados por este tipo de actuación temeraria. Otra excepción recientemente

planteada en diferentes procesos se relaciona con la competencia de las salas civiles

para conocer demandas en donde se invoca la ilegalidad de algunas normas por

contradecir principios que son propios del Derecho Administrativo. Para la Procuraduría,

este tipo de controversias deben ser analizadas por las salas especializadas en materia

contencioso-administrativa.

Del mismo modo, la defensa especializada a cargo de la Procuraduría Constitucional

está permitiendo, a través de las contestaciones de demandas, delimitar los reales

alcances del proceso de acción popular. Una revisión de las demandas que se



presentan contra normas del Poder Ejecutivo, permite identificar que en no pocas

ocasiones, los argumentos se centran en apreciaciones generales o subjetivas sobre su

contenido, antes que en argumentos jurídicos que sustenten la inconstitucionalidad o

ilegalidad de las normas. A veces, los demandantes suelen apelar a perjuicios concretos

que éstas les generan. En estos casos, corresponde a las autoridades jurisdiccionales

desestimar estas pretensiones, pues se alejan de los reales alcances de un proceso

diseñado para efectuar un control normativo de carácter abstracto.

Dado que la Procuraduría Constitucional toma conocimiento de todos los

pronunciamientos de las salas civiles y laborales que actualmente resuelven demandas

de acción popular contra normas del Poder Ejecutivo, así como de las resoluciones de la

Sala Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, que conoce en segunda

instancia tales resoluciones –sea en apelación o en consulta-, es posible identificar

tendencias jurisprudenciales relacionadas con este proceso, a partir de las cuales se

puede afirmar que el mismo todavía no es comprendido en sus reales dimensiones y

alcances, tanto en cuanto a sus aspectos procesales como respecto a los criterios que

se emplean para resolver el fondo de las controversias.

III. Demanda

La demanda escrita contendrá cuando menos, los siguientes datos y anexos48:

1. La designación de la sala ante quien se interpone

2. Nombre, identidad y domicilio del demandante.

3. La denominación precisa y el domicilio del demandante

4. La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la norma objeto del

proceso.

48 Código Procesal Constitucional, Articulo 85. . Ley Nº 28237, Promulgado el 25 de mayo del 2004, Publicado el 31 de mayo del 2004y entre en Vigencia de conformidad con la Segunda Disposición Transitoria de Derogatoria (…)entrara en vigencia dentro de seis mese contadas a partir de la fecha de su publicación es decir el 30 de Noviembre del 2004



5. El petitorio que comprende la indicación de la norma o normas constitucionales y

/o legales que se suponen vulneradas por la que es objeto del proceso

6. Copia simple de la norma objeto del proceso precisándose el dia, mez y año de

su publicación.

7. Los fundamentos en que se sustenta la pretensión.

8. La firma del demandante, o de su representante o de su apoderado y la del

abogado.

En efecto, siendo la acción popular una acción popular, pública o ciudadana,

consideramos discutible que el artículo 4 de la Ley 2496849 concediera legitimidad para

obrar activa a las personas jurídicas (inciso 3), que no pueden ser ciudadanos, así como

al Ministerio Público (inciso 4), como defensor de la legalidad, cuando a la vez el artículo

16 de la ley acotada50 establece su intervención como dictaminador. Nuestra crítica

radica en que el término personas, siendo genérico, no precisa si se trata de ciudadanos

peruanos o extranjeros, personas naturales o jurídicas, constituidas o no en el Perú,

amalgamando de esa manera todas las posibilidades, con lo cual, como hemos

señalado, discrepamos.

IV. Plazo prescriptorio.

A nuestro entender, el plazo prescriptorio único previsto en el artículo 87, dice: “El plazo

para interponer la demanda de acción popular prescribe a los cinco años

contados desde el día siguiente de publicación de la norma”. Constituye una

mejora, ya que no tenía sentido la dualidad de plazos de la regulación actual.

49 Artículo 4.- Pueden interponer demanda de acción popular:1.- Los ciudadanos peruanos en el ejercicio pleno de sus derechos.2.- Los ciudadanos extranjeros residentes en el Perú.3.- Las personas jurídicas constituidas o establecidas en el Perú, a través de sus representantes legales.4.- El Ministerio Público de conformidad con la facultad que le confiere el inciso 1 del Artículo 250 de la Constitución. Se refiere a la Constitución de 1979.. el referente actual es el artículo 159 de la Constitución de 1993.50 Artículo 16.- [...]Vencido el término, con contestación o sin ella, la Sala cursará oficio al Fiscal que interviene en el proceso, para que dentro de un plazo no mayor de diez días a partir de su fecha de recepción, emita el dictamen pertinente, sin desplazamiento del expediente y bajo responsabilidad.



El artículo 6 de la Ley 2496851 establece un plazo de cinco años contra las normas

violatorias de la Constitución, y de tres años contra las normas que contravienen la ley.

¿Acaso una norma derivada que infringe la ley no es inconstitucional por atentar contra

el principio de la jerarquía normativa?, ¿qué sentido tiene la dualidad de plazos?. El

proyecto acierta al establecer un único plazo prescriptorio.

V. Admisibilidad e improcedencia

Interpuesta la demanda, la Sala resuelve su admisión dentro de un plazo no mayor de

cinco días desde su presentación. Si declara la inadmisibilidad, precisará el requisito

incumplido y el plazo para subsanarlo. Si declara la improcedencia y la decisión fuese

apelada, pondrá la resolución en conocimiento del emplazado.

Así son tiene doc. Fredy G. Rodríguez Y 52 Una vez interpuesta la demanda, la sala

pertinente se pronuncia sobre su admisibilidad dentro de un plazo máximo de cinco

días conforme lo señala el artículo 87 del CPC. En caso de resolver la inadmisibilidad de

la demanda, se precisara el requisito incumplido y el plazo para subsanarlo. Si declara

procedente la demanda y la resolución fuese apelada se notificara al demandado.

Son causales de improcedencia: la interposición de las demandas transcurridas cinco

años desde la publicación de la norma impugnada y la interposición de la demanda

contra una norma sobre la cual ya se ha emitido un pronunciamiento sobre fondo

basada en la misma infracción.

VI. Emplazamiento y publicación de la demanda

Admitida la demanda, la Sala confiere traslado al órgano emisor de la norma objeto del

proceso y ordena la publicación del auto admisorio53, el cual incluirá una relación sucinta

51 Artículo 6.- El derecho para ejercitar la acción popular, de acuerdo al procedimiento contemplado en la presente ley prescribe:1.- A los cinco años, contra las normas violatorias de la Constitución.2.- A los tres años, contra las normas que contravienen a la ley.El término para la prescripción se empieza a contar a partir del día de la publicación de la norma.52 Abg. Fredy G. Rodríguez Y, (Docente de la Universidad Andina del Cusco, Sub Sede Sicuani) Manual de Derecho Procesal Constitucional , Abril 2012, pág. 16753 Artículo 90.- Requerimiento de antecedentes



del contenido de la demanda, por una sola vez, en el Diario Oficial El Peruano si la

demanda se promueve en Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si

aquella se promueve en otro Distrito Judicial.

Si la norma objeto del proceso ha sido expedida con participación de más de un órgano

emisor, se emplazará al de mayor jerarquía. Si se trata de órganos de igual nivel

jerárquico, la notificación se dirige al primero que suscribe el texto normativo. En el caso

de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se hará al Ministro que la

refrenda; si fuesen varios, al que haya firmado en primer término.

Si el órgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al órgano que asumió

sus funciones.

La resolución que admite la demanda se publica, junto con la relación sucinta de los

hechos y la demanda, por una sola vez el diario oficial el peruano si la demanda se

promueve en lima o, en todo caso en el medio de comunicación escrito oficial de

publicidad del distrito judicial que corresponda. Asimismo, la sala puede, de oficio

ordenar en el auto admisorio que el órgano emisor remita, junto con la contestación, el

expediente conteniendo los informes y documentos que dieron origen a la norma

cuestionada dente de un plazo no mayor de diez días improrrogables, contados a partir

de de la fecha de notificación de dicho auto con el que se corre traslado de la demanda,

bajo responsabilidad.

VII. Contestación de la demanda

La contestación deberá cumplir con los mismos requisitos de la demanda, en lo que

corresponda. El plazo para contestar la demanda es de diez días desde el dia siguiente

de su notificación.

El plazo para contestar la demanda es de diez días, contados a partir de la fecha de

notificación de la misma al órgano emisor. Vencido el término, con contestación o sin

ella, la Sala cursará oficio al fiscal que interviene en el proceso, para que dentro de un

plazo no mayor de diez días a partir de su fecha de recepción, emita el dictamen

La Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio que el órgano remita el expediente conteniendo los informes y documentos que dieron origen a la norma objeto del proceso, dentro de un plazo no mayor de diez días, contado desde la notificación de dicho auto, bajo responsabilidad. La Sala dispondrá las medidas de reserva pertinentes para los expedientes y las normas que así lo requieran.



pertinente, sin desplazamiento del expediente y bajo responsabilidad (Ley N° 24968,

arto 16).

VIII. Vista de la Causa, Apelación y trámite

Practicados los actos procesales señalados en los artículos anteriores, la Sala fijará día

y hora para la vista de la causa, la que ocurrirá dentro de los diez días posteriores a la

contestación de la demanda o de vencido el plazo para hacerlo.

A la vista de la causa, los abogados pueden informar oralmente. La Sala expedirá

sentencia dentro de los diez días siguientes a la vista.

Luego la sala correspondiente emitirá sentencia dentro de los Diez Días posteriores a la

fecha de la vista de la causa. Contra esta sentencia procede el recurso de apelación

hasta el quinto día tal recurso se interpondrá ante la sala de derecho constitucional y

social de la corte suprema. Si no se interpone ducho recurso, los autos se elevan en

consulta 54obligatoria da la sala de derecho constitucional de la corte suprema, la cual

absolverá dentro de los cinto días posteriores a la recepción del expediente sin trámite

previo.

Cono señala el artículo 93 del CPC.: “Contra la sentencia procede recurso de apelación

el cual contendrá la fundamentación del error, dentro de los cinco días siguientes a su

notificación. Recibidos los autos, la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema

dará traslado del recurso concediendo cinco días para su absolución y fijando día y hora

para la vista de la causa, en la misma resolución. Dentro de los tres días siguientes de

recibida la notificación las partes podrán solicitar que sus abogados informen oralmente

a la vista de la causa”.

IX. Medidas cautelares.

El Código Procesal Constitucional ha previsto la posibilidad de conceder medidas

cautelares en los procesos de acción popular. En este sentido, en su artículo 94º señala: 54 Artículo 95.- ConsultaSi la sentencia que declara fundada la demanda no es apelada, los autos se elevarán en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema. La consulta se absolverá sin trámite y en un plazo no mayor de cinco días desde que es recibido el expediente.



“Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia estimatoria de primer

grado. El contenido cautelar está limitado a la suspensión de la eficacia de la norma

considerada violatoria por el referido pronunciamiento”.

En el marco de los procesos que son de su conocimiento, la Procuraduría Pública

Especializada en Materia Constitucional, órgano de defensa de las normas que emite el

Poder Ejecutivo, ha conocido diversos casos en los que se han concedido medidas

cautelares, a partir de lo cual es posible identificar algunos temas de especial interés55.

El primero de ellos es la ausencia de una debida motivación por parte de las salas

superiores al concederlas, pues se limitan principalmente a señalar –en un fundamento-

que para su concesión es suficiente la sentencia de primera instancia que declara la

inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma impugnada, con lo cual se acredita la

apariencia del derecho. En este sentido, no existe en tales resoluciones un análisis

sobre el peligro en la demora ni sobre la adecuación de la medida cautelar a la tutela

procesal que el caso concreto exige, aspectos que deberían ser materia de una especial

evaluación jurídica, en particular tratándose de una medida que implica suspender los

efectos de una norma jurídica. Para la Procuraduría, la concesión de una medida

cautelar es una decisión que debe merecer por parte de las autoridades judiciales el

máximo nivel de análisis y evaluación sobre sus consecuencias, que debe quedar

registrado de forma clara en la resolución respectiva.

El segundo tema está relacionado con los mecanismos de impugnación de las

resoluciones que conceden medidas cautelares. Al respecto, el Código Procesal

Constitucional no establece regulación alguna, lo cual no significa que contra estas

resoluciones no pueda interponerse recurso impugnatorio alguno, pues ello implicaría

una afectación del derecho de defensa y a la doble instancia. Este vacío u omisión legal

corresponde ser subsanado mediante la aplicación de normas supletorias, conforme lo

dispone el artículo IX del mismo Código. Además, la presentación de un recurso contra

una medida cautelar no puede ser entendido como contrario a la finalidad de los 55 Acción popular y medida cautelar -*Publicado en “Jurídica”, suplemento de Análisis Legal de El Peruano, edición Nº 406, del 29 de mayo del 2012- Por: Magíster Luis Alberto Huerta Guerrero Profesor de Derecho Procesal Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú



procesos constitucionales, en particular de aquellos que tienen por objetivo garantizar la

plena vigencia del ordenamiento jurídico. En este sentido, el artículo 637º del Código

Procesal Civil, al regular los mecanismos de impugnación de las medidas cautelares en

los procesos civiles, dispone que la parte afectada puede formular oposición a la

concesión de la medida cautelar dentro de un plazo de cinco días y que contra la

resolución que resuelve la oposición cabe la apelación sin efecto suspensivo. En los

procesos a cargo de la Procuraduría, el recurso que ha venido siendo aceptado por las

salas superiores contra las medidas cautelares ha sido el de oposición, que en caso de

no ser amparado, ha dado lugar a la interposición del respectivo recurso de apelación, a

fin de que la controversia cautelar sea resuelta por la Sala Constitucional y Social de la

Corte Suprema.

A través de los escritos de impugnación presentados contra las medidas cautelares

concedidas por las salas superiores, la Procuraduría Especializada en Materia

Constitucional ha puesto en conocimiento de los órganos jurisdiccionales que el hecho

que el legislador haya previsto la posibilidad de conceder medidas cautelares en los

procesos de acción popular no implica que deban ser concedidas de forma automática

si se declara fundada la demanda en primera instancia. Si esa hubiera sido la intención,

se habría optado por establecer en el Código Procesal Constitucional que las sentencias

estimatorias de primer grado tienen efectos inmediatos sin perjuicio de ser apeladas, lo

cual calificaría como una actuación inmediata de sentencia impugnada en un proceso

constitucional orgánico. Pero ello no ha sido así, y la opción del legislador a favor de

permitir la concesión de una medida cautelar implica identificar sus diferencias con una

sentencia de eficacia inmediata.

Estas diferencias se aprecian claramente en los requisitos que deben ser evaluados

para conceder una medida cautelar, de modo particular el peligro en la demora y la

adecuación, que las salas superiores sólo mencionan pero que no desarrollan en cuanto

a sus alcances con relación al caso concreto a resolver. Ello, además, implica una clara

afectación del derecho a la motivación de resoluciones judiciales.

X. La Sentencia



La sentencia expedida dentro de los diez días posteriores a la vista de la causa será

publicada en el mismo medio de comunicación en el que se publicó el auto admisorio.

Dicha publicación no sustituye la notificación de las partes. En ningún caso procede el

recurso de casación.

Los principales efectos de la sentencia estimatoria:

1. vincula a todos los poderes públicos al día siguiente de la publicación de la

sentencia.

2. Deja sin efecto la norma impugnada determinando sus alcances en el tiempo.

3. La declaración de inconstitucionalidad no permite revivir procesos fenecidos en

los que se haya hecho aplicación de las normas inconstitucionales, también

declarara inconstitucional de aquella norma que por conexión o consecuencia

resulte vinculante a la norma cuestionada, aun que ello no forme parte del

petitorio constitucional,

4. La declaración de inconstitucionalidad de una norma no implica que las

disposiciones legales que ella hubiera derogado recobren vigencia.

XI. Condena en costos al Estado.

Inspirado en la Cuarta Disposición Complementaria de la Ley 2496856, el Código

Procesal Constitucional establece la posibilidad de condena en costos al Estado en el

artículo 9757,la misma que señala: “Si la sentencia declara fundada la demanda se

impondrán los costos que el juez establezca, los cuales serán asumidos por el

Estado. Si la demanda fuere desestimada por el Juez, éste podrá condenar al

demandante al pago de los costos cuando estime que incurrió en manifiesta

temeridad. En todo lo no previsto en materia de costos, será de aplicación

supletoria lo previsto en el Código Procesal Civil”. norma excepcional frente a la

56 Cuarta.- Si la acción popular es amparada, el importe de las costas será asumido por el Estado; en caso contrario las asumirá el accionante. 57 Artículo 97.- Costos.- Si la sentencia declara fundada la demanda se impondrán los costos que el juez establezca, los cuales serán asumidos por el Estado. Si la demanda fuese desestimada por el Juez, éste podrá condenar al demandante al pago de los costos cuando estime que incurrió en manifiesta temeridad. En todo lo no previsto en materia de costos, será de aplicación supletoria lo previsto en el Código Procesal Civil.



regla del artículo 413 del Código Procesal Civil58, que restaura el equilibrio entre las

partes.

XII. Inicio del proceso en Sala Superior.

Cabe mencionar que el recurso de apelación se interpone dentro del quinto día de

notificada la sentencia. Posteriormente, se elevara los autos a la corte suprema

específicamente a la sala constitucional y social de la corte suprema59.

Recibido los autos por la corte suprema, esta correrá traslado por cinco días, señalando

fecha y hora para la vista de la causa, la que se llevara a cabo dentro de los cinco días

posteriores a la resolución de la absolución del traslado.

Durante los diez días siguientes a la vista de la causa la referida corte expedirá

sentencia de segunda instancia. No procede contra aquel recurso de casación.

Esta sentencia será publicada íntegramente al día siguiente de su expedición en el

mismo medio de comunicación en el que se publico el auto admisorio. Dicha publicación

no sustituye a la notificación de las partes.

Por otro lado, cabe mencionar que la solicitud de la medida cautelar procede una vez

expedida la sentencia estimatoria de primer grado

58 Código Procesal Civil, Artículo 413.- Están exentos de la condena en costas y costos los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el Ministerio Público, los órganos constitucionales autónomos, los gobiernos regionales o locales.59 Artículo 93.- Apelación y trámiteContra la sentencia procede recurso de apelación el cual contendrá la fundamentación del error, dentro de los cinco días siguientes a su notificación. Recibidos los autos, la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema dará traslado del recurso concediendo cinco días para su absolución y fijando día y hora para la vista de la causa, en la misma resolución. Dentro de los tres días siguientes de recibida la notificación las partes podrán solicitar que sus abogados informen oralmente a la vista de la causa.



CROQUIS DEL PROCESO DE ACCION POPULAR.

Primera Instancia

Segunda Instancia

TITULO I

JURISPRUDENCIA

XIII. EL APORTE DE LA JURISPRUDENCIA

La jurisprudencia no ha sido muy explícita al desarrollar los alcances del proceso de

acción popular. No obstante, un caso relevante nos parece la sentencia recaída en la

acción popular presentada por la Defensoría del Pueblo contra el Reglamento del

Registro Nacional de Grados y Títulos Universitarios, aprobado mediante Resolución de



la Asamblea Nacional de Rectores Nº 636-97-ANR del 20 de junio de 1997, el cual entre

otras inconstitucionalidades no había sido publicado en el diario oficial. En efecto, la

tercera disposición transitoria del citado reglamento establecía que "En ningún caso las

universidades podrán expedir duplicados de diplomas de grados académicos o títulos

profesionales. El interesado solo podrá obtener de la respectiva universidad una

constancia que acredite haber optado el grado o título y de la entrega del diploma

correspondiente". Debido a que las recomendaciones de la Defensoría del Pueblo para

que se modifique tal reglamento no fueron atendidas, el 31 de mayo de 2002 se

interpuso una demanda de acción popular. Al poco tiempo, la Asamblea Nacional de

Rectores publicó en el diario oficial un nuevo Reglamento Nacional del Registro de

Grados y Títulos Universitarios, aprobado por Resolución Nº 897-2002-ANR, que

derogaba al anterior. Sin embargo, el nuevo reglamento mantenía la prohibición de

expedir duplicados de diplomas de grados académicos o título profesional y solo

permitía emitir fotocopias de los mismos. Una interpretación restrictiva de la acción

popular hubiera permitido que la Corte Suprema declare improcedente la demanda por

"sustracción de materia" pues la norma objeto de la demanda había quedado sin efecto.

No obstante, la Sala de Derecho Constitucional ySocial de la Corte Suprema en su

sentencia del 7 de abril de 2004 (Exp. N° 2299-2003-Lima) optó por un criterio distinto

pues consideró que al mantenerse el mismo precepto en el nuevo reglamento

"corresponde pronunciarse sobre la acción popular interpuesta, toda vez que se trata del

mismo presupuesto del reglamento anterior". La Corte declaró fundada la demanda

pues entendió que se afectaban los principios de reserva de ley y razonabilidad y, por

tanto, declaró inconstitucional el artículo 21 de la Resolución Nº 897-2002-ANR en

cuanto prohíbe la expedición de duplicados de los diplomas de grados y títulos

universitarios, que reemplazó a la Tercera Disposición Transitoria Resolución Nº 636-

97-ANR.

TITULO II



DIFERENCIAS CON EL PROCESO DE AMPARO

XIV. PRINCIPALES DIFERENCIAS ENTRE EL PROCESO DE AMPARO Y EL

PROCESO DE ACCIÓN POPULAR

Tradicionalmente el proceso de amparo ha sido observado como un proceso

constitucional subjetivo, cuya única finalidad es restituir el derecho constitucional

afectado de quien ha solicitado tutela jurisdiccional. Ello guarda coherencia con el

artículo 1º del CPC que le otorga a este proceso constitucional la finalidad de reponer

las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho constitucional, y el artículo 55º

del mismo cuerpo normativo, en donde se indica que la sentencia que estime la

demanda debe restituir al agraviado en el pleno goce de sus derechos constitucionales.

El Proceso de Acción Popular, en cambio, ha sido concebido como un proceso

constitucional cuyo fin es la defensa objetiva del Constitución, de tal forma que no es

indispensable que el demandante se haya visto afectado, material o moralmente, por la

norma afectada. Por dicho motivo, la sentencia estimativa posee efectos erga omnes

para todos los futuros casos que se presenten en el futuro.

Empero, nuestro Tribunal Constitucional viene adoptando la tesis de la doble dimensión

objetiva- subjetiva de todos los procesos constitucionales, señalando que “En el estado

actual de desarrollo del Derecho Procesal Constitucional, los procesos constitucionales

persiguen no sólo la tutela subjetiva de los derechos fundamentales de las personas,

sino también la tutela objetiva de la Constitución. La protección de los derechos

fundamentales no sólo es de interés para el titular de ese derecho, sino también para el

propio Estado y la colectividad en general, pues su trasgresión también supone una

afectación del ordenamiento constitucional. Por ello, bien puede decirse que detrás de la

constitucionalización de procesos como el de hábeas corpus, amparo, hábeas data y

cumplimiento, nuestra Constitución ha reconocido la íntima correspondencia entre la

doble naturaleza (objetiva-subjetiva) de los derechos fundamentales, y la doble

naturaleza (objetiva-subjetiva) de los procesos constitucionales”



Así las cosas, una resolución fundada recaída en un proceso de amparo puede tener

efectos generales, cuando en dicha sentencia se establezca un precedente vinculante

(conforme a la Norma VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional). Y de

la misma forma, en la Acción Popular cuya demanda es estimada es factible que el juez

restituya al demandante en su derecho vulnerado, acorde al último párrafo del artículo

81º del CPC.

No obstante la irradiación objetiva-subjetiva del proceso de Acción Popular, para el

demandante sigue siendo más ventajoso acudir a un Proceso de Amparo, ya que de

fundarse la demanda se le garantiza la inaplicación de la norma inconstitucional (sea

legal o reglamentaria) en su caso concreto. Esto a diferencia del Proceso de Acción

Popular, en donde los efectos favorables de la sentencia en la esfera subjetiva del

accionante dependen de lo que disponga conveniente el juez.

En el Código Procesal Constitucional se encuentra estipulado que la demanda de

Acción Popular se plantea directamente ante el Poder Judicial , mientras que en la

demanda de Amparo es necesario superar previamente la valla de la vía previa

administrativa (léase reclamación ante SUNAT y apelación ante el Tribunal en lo tocante

a temas tributarios) antes de acudir al juez constitucional . Sin embargo,

jurisprudencialmente nuestro Tribunal Constitucional en la STC Nº 2302-2003-AA/TC ha

señalado que “No resulta exigible el agotamiento de la vía previa en el caso de normas

autoaplicativas, pues al ser susceptibles de afectar derechos fundamentales con su sola

vigencia, el tránsito por esta vía podría convertir en irreparable la agresión” .

El mismo Código Procesal Constitucional en su artículo 3º nos brinda una noción sobre

lo que debe entenderse por normas autoaplicativas, cuando señala que “Son normas

autoaplicativas aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta

inmediata e incondicionada”. Un buen ejemplo de normas autoaplicativas viene dado por

los reglamentos, los mismos que son plenamente eficaces desde su entrada en

vigencia, no requiriendo de alguna norma adicional que supedite su aplicación.



En el ámbito tributario es donde se manifiesta con mayor intensidad el uso de las

normas autoaplicativas. Así, en la STC Nº 1311-2000-AA/TC, al interior de un proceso

de amparo donde se cuestionaba la adecuación al principio de legalidad del Decreto

Supremo Nº 158-99-EF, se dedujo que “… si bien parece que el acto lesivo no se había

producido al interponerse la demanda, pues no constaba en autos prueba de que el

impuesto había sido aplicado o cobrado al accionante, es opinión de este Tribunal que

el hecho que el Decreto Supremo referido no requiera de acto posterior alguno para su

obligatoriedad, lo hace un dispositivo legal de eficacia inmediata, imperativo frente a los

sujetos pasivos del impuesto, por lo que no puede negarse su naturaleza autoaplicativa

o de acto aplicatorio, es decir, con mayor certeza de ocurrencia que la amenaza de

violación del derecho…”.

CAPITULO III

TRAMIENTO DEL PROCESO DE ACCION POPULAR EN EL DERECHO

COMPARADO

XV. PROCESO DE ACCION POPULAR EN EL DERECHO COMPARADO

El contexto internacional el panorama del derecho comparado, observa que en

muchísimos países el tema de las acciones populares se ha incorporado gradualmente

en las constituciones y en las legislaciones. Es claro que en diversos países como en

Estados Unidos, Canadá, Brasil, Alemania, Francia y actualmente en Argentina, esta

institución es una de las revoluciones procesales, ya que ha demostrado ser un medio

poderoso en la solución de muchas de las tensiones y conflictos nacidos de la

industrialización y de la masificación. Las acciones populares en estos países se

admiten como un elemento de aglutinación y de participación democrática en la

administración de justicia.

Pueden distinguirse don grades corrientes.

La primera tiene como objetivo permitir que ciertas asociaciones o grupos,

especialmente de consumidores, preserven sus intereses y los de la comunidad, tal es

el caso de Francia60.60 La acción pública se encuentra regulada en la Ley Roger, Número 1193 de 1973. La protecciónse ha extendido a las organizaciones que se hubiesen conformado con cinco años de anterioridad alos hechos perturbadores y a la contaminación ambiental, mediante la Ley de 10 de julio de 1976.Sin embargo aun siguen siendo limitadas



En Francia, las asociaciones de consumidores, por ejemplo, pueden demandar la

validez de las cláusulas en los contratos privados por adhesión, y el fallo debe ser

público para que los otros perjudicados puedan invocarlas a su favor.

Mientras que en Alemania la regulación es mas amplia que la anterior, se establecen

para proteger diferentes intereses ciudadanos y no requieren que los beneficiarios se

encuentren asociados61.

Es similar el caso de Italia donde cualquiera puede oponerse a los actos que lesionen

los intereses de la comunidad; y de España donde cualquier persona puede impugnar

los actos y planes de ordenamiento urbano, cuando vulneren el interés público, o los

actos de terceros, para suplir la inacción de las autoridades locales.

En Brasil se autoriza al Ministerio Público para interponer las acciones civiles públicas,

lo que tradicionalmente ha representado una intervención del Estado en el ámbito del

derecho privado, cuando por razones de interés público, la comunidad requiera de

especial protección.

En Estados Unidos y Canadá se presentan dos tipos de acciones: las acciones de clase,

que pueden ser interpuestas por cualquier interesado para proteger sectores específicos

de la población y en las cuales la sentencia produce efectos en todos ellos, siempre que

exista un grupo numeroso de personas con puntos de hecho y de derecho en común,

cuando las peticiones del demandante sean las mismas de todo el grupo y cuenten con

un representante adecuado de sus intereses; y las acciones ciudadanas, que

corresponden a todo individuo que desee defender los intereses que son comunes a la

colectividad.

Además, en dichos países, así como en Inglaterra y Australia, se consagran las

“Relators Actions”, para que los particulares las ejerzan en los procesos de interés

público a través del Ministerio Público o directamente con su autorización.

61 La Ley del 9 de diciembre de 1976, crea la Acción Pública Grupal. Con base en ella es posibledemandar la validez de algunas cláusulas en los contratos por adhesión privados y en aquellosdonde se ha previsto que el vendedor se exime de responsabilidad si ocurre un hecho gravoso porsu culpa o dolo.



En Argentina y Brasil, las acciones populares han sido un instrumento de notable valor

enla defensa de las derechos de los consumidores y del medio ambiente.

.

a. ARGENTINA

El desarrollo de las acciones colectivas en Argentina ha sido notable durante los últimos

años. En primer lugar, porque la reforma efectuada a la Constitución Nacional en 1994,

introdujo el derecho de los ciudadanos al ambiente sano y equilibrado y el deber de

preservarlo e impuso a las autoridades el deber de proveer la protección de ese derecho

(artículo 41). En segundo lugar, extendió la vigencia de la acción de amparo (procedente

contra actos y omisiones que atenten contra los derechos y garantías constitucionales),

para la protección del ambiente, el usuario, el consumidor y los derechos de incidencia

colectiva en general.

De otro lado, cabe indicar que existen acciones colectivas en ciertos ordenamientos

procesales de nivel provincial, que constituyen verdaderas acciones populares para la

defensa de los intereses difusos. Por ejemplo, la ley 10.000 de la provincia de Santa Fe,

permite a la colectividad ejercitar la acción cuando como consecuencia de un acto u

omisión por parte de las autoridades se produce un daño a un derecho colectivo como el

medio ambiente. Las principales características de la acción62, son:

Carácter exceptivo: Esta acción sólo se puede interponer cuando no existe otra

vía para la protección del derecho, a menos que exista un peligro inminente o

que de no intervenir, la lesión que se pueda causar sea irreversible.

Competencia: Se presenta ante cualquier juez de primera instancia, ya sea del

lugar donde se produjeron los efectos del hecho u omisión, o del lugar de

asiento de la autoridad que los motivó.

Término: Se trata de una acción sumaria. El término de caducidad de esta

acción es de 15 días a partir de la fecha en la que se inició el acto, hecho u

omisión o se tuvo conocimiento del hecho dañino.

Segunda instancia: Es posible recurrir el fallo proferido, dentro de los tres días

siguientes a la notificación de la sentencia.62 NICOTRA, Norberto. Defensor del Pueblo de la Provincia de Santa Fe. Argentina. Seminario deAcciones Populares y de Grupo en Santafé de Bogotá. septiembre de 1994



b. BRASIL

Las acciones populares tienen una importante trayectoria en la legislación brasileña.

En 1981 la Ley Política Nacional del Medio Ambiente introdujo la primera acción pública

o colectiva para la protección del medio ambiente. El legitimado para interponer esta

acción es el Ministerio Público, quien además se encuentra facultado para reclamar la

reparación, reconstitución o indemnización por el daño ambiental y la responsabilidad

civil objetiva.

Posteriormente en 1985, se promulgó la Ley de Acción Civil Pública. Esta acción está

destinada al amparo de los bienes colectivos, íntegramente estimados, específicamente

en materia de responsabilidad por daños causados al medio ambiente, al consumidor y

a cualquier otro interés colectivo o difuso, sin permitir la reparación de los daños

individualmente sufridos. En caso de condena resarcitoria del daño la indemnización es

destinada a un fondo, que debe utilizarse para la efectiva reconstrucción de los bienes

lesionados, sin preverse la distribución de la indemnización entre las personas

individualmente ofendidas.

En 1988 luego de una Asamblea Nacional Constituyente, se expidió una nueva

Constitución Política, en la que el “derecho a un medio ambiente ecológicamente

equilibrado”, constituye una premisa fundamental, ya que de ella se deriva la

obligación63para el poder público y la colectividad de defenderlo y preservarlo para las

generaciones presentes y futuras. En concordancia con este mandato, la Carta Política

brasileña establece dentro del capítulo referente a Los Derechos y Deberes Individuales

y Colectivos, la acción popular en los siguientes términos:

“Cualquier ciudadano es parte legitima para proponerla acción popular que pretenda

anular un acto lesivo para el patrimonio público de una entidad en que el Estado

participe, para la moralidad administrativa, para el medio ambiente o para el patrimonio

63 CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL. 1988. Capitulo VI. Del Medio Ambiente. Articulo 225



histórico y cultural, quedando el autor, salvo mala fe comprobada, exento de las costas

judiciales y de los gastos de su perdida64”.

La evolución de la protección de los derechos colectivos continuó en 1990 y 1991 con

otra modalidad de acción llamada Acción Civil Pública Para la Protección de los

Intereses Individuales Homogéneos. El manejo de la indemnización a los afectados es

diferente del tradicionalmente usado en las otras acciones de carácter colectivo, ya que

la suma de la recompensa no se destina a un fondo común, sino a reparar el daño

causado a cada una de las victimas.

Una de las innovaciones mas relevantes de esta figura es el manejo de los efectos de la

sentencia. Sólo en caso de fallo o decisión favorable, la cosa juzgada se extiende a

todos los miembros del grupo, porque si la acción es juzgada improcedente por carencia

probatoria por ejemplo, las victimas individuales pueden iniciar un juicio nuevamente

para buscar la reparación del daño que han sufrid65.

c. EUROPA

El contexto constitucional europeo no es tan rico en disposiciones ambientales como el

americano. Quizá esto se deba a que no son muchos los países que cuentan con una

constitución reciente. Sin embargo, existen casos como los de Grecia cuya constitución

de 1975 establece como obligación del Estado la protección del ambiente natural y

humano; y la de Portugal de 1976, que igualmente señala: “todos tienen derecho a un

ambiente de vida humano sano y ecológicamente equilibrado y el deber de defenderlo”.

Estos ordenamientos sirvieron como antecedente inmediato de figuras como la

consagrada en Constitución española.

i. ESPAÑA.

La Constitución Española de 1978, es una de las pocas que consagran expresamente el

derecho al ambiente. De acuerdo con el artículo 45, el medio ambiente como bien 64 CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL. 1988. Capitulo I, De Los Derechos Individuales y Colectivos. Artículo 5 Numeral LXXIII 65 DEVASCONCELOS, Antonio. Seminario Internacional de Acciones Populares y de Grupo. Santaféde Bogotá. Septiembre de 1994



jurídico, es objeto de un derecho y un deber personal y colectivo de disfrute y

conservación, cuya defensa y restauración corresponde como fin a los poderes públicos,

para lo cual velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, actividad

que a su vez ha de servir para la protección y mejora de la calidad de vida66.

La constitución vuelve a nombrar el medio ambiente cuando delega las competencias a

las comunidades autónomas. De acuerdo con el artículo 148.9, a estas les compete la

gestión en materia de protección.

CONCLUSION

Proceso constitucional de tipo jurisdiccional, dirigido al control constitucional

y legal de aquellas normas reglamentarias o administrativas, contrarias a la

Constitución y a la ley. Siendo la finalidad que persigue: a) Objetivo: Defensa

de la Supremacía normativa de la Constitución. b) Subjetivo: Protección de

los Derechos Constitucionales.

El Proceso de Acción Popular se mantiene relegado en el tiempo a pesar de

lo consignado en el Anteproyecto del Código Procesal Constitucional, que

pretendía revitalizar esta figura. En los hechos, se continuaría por la senda

de la amparización cuando una norma reglamentaria infringe la Constitución,

surtiendo efectos dicha norma abiertamente inconstitucional para todos los

demás casos no sujetos a controversia ante el juez constitucional.

Tanto el proceso de acción popular, la acción de inconstitucionalidad y el

proceso competencial tienen como rasgos comunes el de servir a la defensa

objetiva de la Constitución. En el proceso de inconstitucionalidad, la 66 JAQUENOD DE ZSOGON, Silvia. El Derecho Ambiental y Sus Principios Rectores. Madrid. 1991Pág. 152



resolución que declara fundada la demanda expulsa la norma declarada

inválida por vulnerar directamente la Constitución, mientras que en el

proceso de Acción Popular la sentencia estimativa puede anular una norma

reglamentaria no solo por infringir de forma directa la Carta Magna, sino

también por quebrantarla indirectamente, cuando se vulneran los artículos

51º y 118º inciso 8) de dicho cuerpo normativo.

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2004, Publicado el 31 de mayo del 2004y entre en Vigencia de conformidad con

la Segunda Disposición Transitoria de Derogatoria (…) entrara en vigencia

dentro de seis mese contadas a partir de la fecha de su publicación es decir el

30 de Noviembre del 2004.



MODELOS DE DEMANDA DE ACCION POPULAR

Exp.: Sec.:Escrito N° 1Cuaderno principalSumilla: Acción popular

SEÑOR PRESIDENTE DE LA SALA CIVIL SUPERIOR COMPETENTE DE LIMA.

JORGE ANTONIO RAMIREZ REYNA, identificado con DNI Nº 06713237, Presidente de la Asociación Negra de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, con domicilio real y procesal en el Jr. Nazca 179, distrito de Jesús Maria - Lima, ante usted con todo respeto me presento y digo:

Que, recurro a la justicia constitucional del Estado peruano, a fin de promover proceso constitucional de ACCION POPULAR en contra el Decreto Supremo Nº 001-2007-MIMDES, en los siguientes términos:

1. QUE DEMANDO A:

El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES, representado por la Ministra señora Virginia Borra Toledo. El domicilio legal del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES, es el jirón Camaná Nº 616, Lima Cercado, Lima Metropolitana.La Presidencia del Consejo de Ministros – PCM representado por el Primer Ministro, señor Jorge del Castillo Gálvez. El domicilio legal de la Presidencia del Consejo de Ministros – PCM, es la avenida 28 de Julio Nº 878, distrito de Miraflores, Lima Metropolitana.En consecuencia se debe notificar la demanda y el auto admisorio a ambos Ministros que refrendan el Decreto Supremo cuestionado en los domicilios señalados.

2. PETITORIO:

Proceso constitucional de control normativo contra el Decreto Supremo Nº 001-2007-MIMDES, publicado el viernes 23 de Febrero del 2007 en el diario oficial “El Peruano”, en las páginas 340349, 340350 y 340351, por vulnerar las siguientes normas:



a. El artículo 103 de la Constitución Política, cuyo texto original ha sido sustituido por la Ley Nº 28389: “Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas. Pero no por razón de la diferencia de las personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerzas ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos en material penal cuando favorece al reo. La ley se deroga sólo por otra ley. También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad. La Constitución no ampara el abuso del derecho”.

b. Artículos 4,5 y 6 de la Ley Nº 27658- Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.

En consecuencia, solicito declarar oportunamente fundada la demanda interpuesta, solicitando expresamente que mediante sentencia se determine la nulidad, con efecto retroactivo, del Decreto Supremo Nº 001-2007-MIMDES debiendo reponer la situación del hecho y de derecho al 22 de Febrero del 2007.

Adjunto una copia simple del Decreto Supremo Nº 001-2007-MIMDES, publicado el viernes 23 de febrero del 2007 en el diario oficial “El Peruano, en las páginas 340349, 340350 y 340351.

3. FUNDAMENTOS FACTICOS

a) El Decreto Supremo Nº 001-2007-MIMDES ha sido dictado por un Sector que carece de legitimidad – léase atribuciones, funciones o facultades – para ser parte activa en la absorción de un Organismo Público Descentralizado de naturaleza multisectorial y con un rango de Ministerio, adscrito no al MIMDES, sino a la Presidencia del Consejo de Ministros. En efecto, sólo basta dar lectura a la Ley Nº 27793 – Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social o el Decreto Supremo N° 011-2004-MIMDES que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del MINDES para verificar que el Ministerio demandado ha excedido las atribuciones, funciones y facultades otorgadas por norma legal.

b) El Decreto Supremo Nº 001-2007-MIMDES aprueba la fusión del Indepa con el MIMDES, bajo la modalidad “fusión por absorción”. Este Decreto Supremo traza un proceso de transferencia de recursos, personal y material luego del cual, ésta entidad representativa de los pueblos ancestrales y originarios se extingue. En los hechos, esto significa que el citado Decreto Supremo Nº 001-2007-MIMDES está dejando sin efecto la Ley Nº 28495, Ley del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano – INDEPA. Esta medida contraviene evidentemente el Estado Constitucional, Social y Democrático de Derecho, en el cual una ley se deroga sólo por otra ley o por sentencia de inconstitucionalidad.

c) El Decreto Supremo Nº 001-2007-MIMDES vulnera lo establecido en los artículos 4, 5 y 6 de la Ley Nº 27658- Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, en los cuales se regula la finalidad del proceso de modernización de la gestión del Estado, principales acciones y criterios y diseño de la estructura de la administración pública. En efecto, el decreto Supremo cuestionado, lejos de lograr la finalidad del proceso de modernización de la gestión del Estado cuyos objetivos buscan que el Estado se



encuentre al servicio de la ciudadanía o que promueva canales efectivos de participación ciudadana, lo que hace, es liquidar y extinguir la única identidad estatal destinada a promover el desarrollo de los pueblos andinos, amazónicos y afroperuano, cuyas funciones exclusivas se encuentran en la Ley Nº 28495, Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo Nº 065-2005-PCM y Reglamento de Organización y Funciones, aprobado por Decreto Supremo Nº 028-2006-PCM.

d) Finalmente, resulta un contrasentido, pretender amparar el Decreto Supremo Nº 001-2007-MIMDES en la Ley Nº 27658, Ley Marco Modernización de la Gestión del Estado, pues es evidente que para la creación del INDEPA, mediante la Ley Nº 28495, se había aplicado los criterios de Modernización de la gestión del Estado así como los criterios y diseño de la estructura de la administración pública, toda vez que la Ley Nº 27658 es publicada en el diario oficial “El Peruano” el miércoles 30 de Enero del 2002, mientras que la Ley Nº 28495, el viernes 15 de Abril del 2005, es decir 3 años después de la vigencia de la Ley Marco de Modernización el Estado. Tan cierta es la conclusión alcanzada, que la propia Presidencia del Consejo de Ministros aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del INDEPA, el martes 30 de Mayo del 2006, previo informe favorable de la Secretaría de Gestión Pública de conformidad a los artículos 22 y 23 del Decreto Supremo Nº 067-2003-PCM.

4. FUNDAMENTOS DE DERECHO:

- La acción popular.- Conforme lo dispone el arto 200 inc. 5) de la Constitución Política, la acción popular procede contra las normas de menor jerarquía, como reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general que contravienen la Constitución o las leyes. Como quiera que en este caso se trata de una resolución ministerial que viola la Constitución y las normas arriba mencionadas arriba son perfectamente viables en la acción a que se refiere el artículo constitucional citado, el mismo que invocamos como sustento de la presente demanda.

5. ÓRGANO JURISDICCIONAL COMPETENTE

En aplicación del artículo 85.2 del Código Procesal Constitucional, el órgano jurisdiccional competente para conocer esta demanda, es la Sala Superior de Justicia de Lima.

6. ANEXOS:

6.1. Copia Simple del Decreto Supremo Nº 001-2007-MIMDES6.2. Copia Simple del artículo 103 de la Constitución Política.6.3. Copia Simple de la Ley Nº 276586.4. Copia Simple de la Ley Nº 284956.5. Copia Simple del Decreto Supremo Nº 065-2005-PCM6.6. Copia Simple de los artículos 22 y 23 del Decreto Supremo Nº 067-2003-PCM6.7. Copia Simple de la Ley Nº 27793.



POR TANTO:A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente acción, tramitarla de acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la norma impugnada.

OTROSI DIGO: que además del recurrente, se sumaran también en la defensa de la presente causa los Doctores: Juan Barbadillo Estolaguirre y Eddy Meléndez Loyola.

Lima, 19 de Marzo del 2007

------------------------------------------------ ---------------------------------------------JORGE ANTONIO RAMIREZ REYNA YAQUELINE HUALLPA TTUPADNI 06713237 ICAC 6893Reg. Cal No 14906 ABOGADAPresidente de ASONEDH


Proceso Constitucional de Accion Popular

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