Procedimientos y Administración Pública

PROCEDIMIENTOSYADMINISTRACINPBLICAAlgunasreflexionesentornoalprocedimientoadministrativovenezolanodeayery

dehoy,envistadelasenseanzasdeladoctrinayjurisprudenciacomparadas

JosAntonioMuciBorjasProfesordeDerechoAdministrativo enlaUniversidadCatlicaAndrsBello

Primero que nada, permtanme agradecer pblicamente la invitacin aparticipar en este ciclo de conferencias, organizado por laAcademia deCienciasPolticasySocialesconelobjetodeconmemorarelCentenariode lacreacinde laCtedradeDerechoAdministrativoenlaUniversidadvenezolana.

De acuerdo a la gentil invitacin quenos fuera cursada, eldadehoynoscorrespondedisertarsobreprocedimientoadministrativo.Segn losorganizadores,la idea es tratar de determinar en qumedida el procedimiento que sustancia laAdministracin Pblica nacional se ha visto influenciado por la doctrina yjurisprudenciacomparadas,y,paracumplirelcometidoquenoshasidoconfiado,haremos aqu repaso de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, ascomo de otras leyes especiales. Si el tiempo nos lo permite, tras una breveintroduccinal temaquenosocupa,nuestraexposicinprocurardar respuestaalas cinco interrogantes que de seguida les propongo o enuncio: Primero, qu seentiende por procedimiento administrativo y cules son los objetivos que stepersigue? Segundo, qu relacin media entre la funcin administrativa y elprocedimientoadministrativo?Tercero,aquobedeceeldiseooestructuradelosprocedimientos administrativos reguladospor laLeyOrgnicadeProcedimientosAdministrativos? Cuarto, produce el procedimiento administrativo un acto, merefieroaldefinitivo,quepuedallegaraadquirir,unavezfirme,lafuerzapropiadela cosa juzgada (administrativa)? Y, quinto, cules son las caractersticas de lasmedidasadministrativasdecarcterpreventivoocautelar?

Comencemosporqueeltiempoapremia.I.Introduccin:

1. Con ocasin de la promulgacin de la Ley Orgnica de ProcedimientosAdministrativos, el Individuo de Nmero de esta Corporacin, Toms Polanco

MATERIAL PROTEGIDO POR DERECHO DE AUTORRECUPERADO EN: www.muci-abraham.comESCRITORIO MUCI-ABRAHAM & ASOCIADOS

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Alcntara,destacabaen1983quecuandoeldoctorAntonioMolesCaubetlepropusola creacin de una ctedra especial de Procedimientos Administrativos, a serimpartidaporelpropioPolanco,sellegalaconclusin(corran,segneldichodePolancoAlcntara, los aos 19531954) que eraprcticamente imposibledictaresaCtedraporquenohabamateriasobre lacual trabajar1.Paraeseentoncesyahaban transcurrido 50 aos desde que Juan Vicente Gmez haba decretado lacreacindelaCtedradeDerechoAdministrativo.Paraeseentonces,ydeesohacepoco ms de medio siglo, en nuestro pas el estudio y enseanza del DerechoAdministrativo an eran si se quiere primitivos, y las normas de procedimientoaplicablesa laAdministracinPblicacasiquebrillabanporsuausencia.Essloafinales de los aos 1950 cuando esta situacin comienza a cambiar por causa, encriterio del propio Polanco Alcntara, de la creacin de la Comisin deAdministracin Pblica y de la elaboracin, por dicha Comisin, del primerborradordelProyectodeLeydeProcedimientosAdministrativos2.

EnlosorgenesdelDerechoAdministrativo,yVenezuelanofuelaexcepcin,tuvo plena vigencia el principio de la libertad procedimental o informalismo, envirtud del cual las autoridades administrativas, para el cumplimiento de suscometidos, tramitaban los asuntos sometidos a su conocimiento de la forma omaneraquetcnicamentelesparecamsconveniente.Esporello,precisamente,queel Derecho Administrativo clsico se preocupa de manera preponderante por elestudio del acto administrativo, como producto o resultado de la accinadministrativa,ydesdeaomenospreciaelprocesoseguidoporlaautoridadparalacreacindelacto.QuizspodamoshacernuestraslaspalabrasdeMerkl,quienensuobra Teora General del Derecho Administrativo afirmaba: El DerechoAdministrativohasometidoasuregulacinconmayorantelacinlosfinesometasque los caminos de la administracin. Y en la actualidad nos encontramos congrandes dominios de la administracin, en los cuales el objeto se halla reguladojurdicamente,peronoaslaformadelaadministracin3.

La situacin expuesta vara con el advenimiento del Estado Derecho(Rechtstaat),yaqueseprocuravincularalaAdministracinalDerecho,tantoexternacomointernamentey,consecuentemente,secomienzaaprocedimentalizarelobraradministrativo.Atravsdelfenmenodeprocedimentalizacinalcualsehahechoalusin,yelcontrol,porpartedel juezcontenciosoadministrativo,delrespeto,por

1 POLANCO ALCNTARA, TOMS, El impacto de la Ley Orgnica de Procedimientos

Administrativos,enElProcedimientoAdministrativo,ArchivodeDerechoPblicoyCienciasdelaAdministracin19801981,Vol.IV,InstitutodeDerechoPblico,FacultaddeCienciasJurdicasyPolticas,UniversidadCentraldeVenezuela,Caracas,1983,p.42.

2 POLANCOALCNTARA,TOMS,op.cit.,p.43.3 MERKL,ADOLFO,TeoraGeneraldelDerechoAdministrativo,EditorialRevistadeDerechoPrivado,

Madrid,1935,p.282.


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parte de laAdministracin Pblica, del procedimiento legalmente establecido, secomienza,portratarsedeunmecanismodecontrolanticipado,apreveniroevitarlaadopcinoejecucindeactosadministrativoscontrariosaDerecho.

2. EnotraslatitudesdelprocedimientoadministrativoslocomienzaahablarseafinalesdelsigloXIX.Hastaeseentonceslostrmitespreviosalactoadministrativocarecandeautonomapropia,devidaindependiente.Laprimeraenocuparsedelaregulacinodisciplina(parcial)delprocedimientoadministrativoeslaLeyespaoladel 19 de octubre de 1889, que tena por objeto establecer normas uniformes, deobligatoria observancia por los ministerios que deseasen adoptar reglamentosministeriales que tuvieronpor objetodisciplinar lasprcticas y los asuntosde sucompetencia4.Debieron transcurrirmsde treintaaosparaque luegoenAustriafueransancionadas,bajoel influjodeMerkl, las leyesaustracasdelao1925 (unageneral sobre el procedimiento administrativo, una sobre el procedimientoadministrativopenal en realidad, sobre las contravenciones administrativas,unasobreelprocedimientoadministrativodeejecucin,precedidas lastresporuna leyde introduccin a las leyes sobre el procedimiento administrativo), que luegoirradiaron su influencia hacia Checoeslovaquia, Polonia, Yugoeslavia y Hungra5.LosProfesoresGiannini(Italia)yGarcadeEnterrayFernndez(Espaa)coincidenen afirmar que la regulacin general del procedimiento administrativo slocomienzaconlasleyesaustracasdeiniciosdelsigloXX.

Enmateria de procedimiento administrativo, enVenezuela hay un hito deenormetrascendencia:LaLeyOrgnicadeProcedimientosAdministrativos6.EsesaLeyOrgnica, en cuya elaboracin intervinieron, de una u otramanera,AntonioMoles Caubet, Allan BrewerCaras, Orlando Tovar y Luis Enrique Faras Mata,distinguidos Profesores de Derecho Administrativo y Constitucional en lasUniversidadesCentraldeVenezuelayCatlicaAndrsBello7, laquepone fina laanarqua en materia de procedimientos, producto de la inexistencia de unaregulacin general.Recordemos enpropsito que laCorte Federal ydeCasacinhabadejadosentadoque

cuando la ley crea formas especiales para el cumplimiento del ActoAdministrativo,quieredecirqueelactodebeestarrodeadodetodasaquellas

4 TEDESCHINI, FEDERICO, Procedimento Amministrativo, en Enciclopedia del Diritto, Volume

XXXV,A.GiuffrEditore,Milano,1986,p.873.5 GIANNINI,MASSIMOSEVERO,IstituzionidiDirittoAmministrativo,Dott.A.GiuffrEditore,Milano,

1981,p.287.6 GacetaOficialdelaRepblicaN2.818Extraordinario,del1dejuliode1981.7 FARASMATA,LUISENRIQUEyTOVAR,ORLANDO,Elprocesodeelaboracinde laLeyOrgnica

de Procedimientos Administrativos, en El Procedimiento Administrativo, Archivo de DerechoPblico y Ciencias de la Administracin 19801981, Vol. IV, Instituto de Derecho Pblico,FacultaddeCienciasJurdicasyPolticas,UniversidadCentraldeVenezuela,Caracas,1983,pp.289yss.


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garantasnecesariasparaquepuedaproducirsuefecto.Ms,esnecesarioquela misma ley establezca de manera categrica, las formas en que ha decumplirse,ysloases,cuandoelactocumplidofueradeesasformalidadeslegales llegar a estarviciadodenulidadPero, cuando la leyno estableceesasformasespecialesparaelacto,sinoquenicamenteestablecelafacultaddecumplirelfuncionariotalocualacto,laformadeexpresindelavoluntadde la administracin pblica, puede hacerse en las condiciones que juzguemsconvenientes y racional el funcionario pblico, siempre que, esa forma deexpresin demuestre claramente la voluntad de la administracin Esunnime la doctrina cuando seala que: Si la ley y la costumbre nopreceptan una forma determinada, la autoridad administrativa puedeservirsedecualquierformaadecuadaparalaordenconcreta(elsubrayadoesnuestro)8.

Ennuestropasladisciplinalegaldelprocedimientoadministrativoes,pues,relativamentereciente.

Peroquesexactamenteelprocedimientoadministrativoo,dichoenotrostrminos, en qu consiste? Para qu sirve o, dicho en otras palabras, cul es sufinalidad o propsito? Para dar respuesta a esas preguntas quizs valga la penacomenzarporrecordar,auncuandoseademanerasucinta,lateoradecreacindelDerechoporcapas,gradosoestratos,enunciadaporHansKelsen.

II.Elprocedimientoadministrativo

A)Nocin

AfirmabaKelsenquetodalaactividadestatalconstituyeaunmismotiempocreacinyaplicacindelDerecho;queparaservlida, todanormadeDerechodebefundarse necesariamente en otranormaprevia,porque estaltima constituye elfundamentodevalidezdelaprimera;y,portanto,queesarelacininternormativapuede representarse, valindonos de referencias espaciales, como una relacin desupraordenacinyalmismotiempodesubordinacin.Ascomolanormasupraordenada legitima la norma subordinada, porque la primera sirve de ttulohabilitadordelasegunda,lanormasubordinadaconstituyerequisitodeeficaciadela supraordenada. La unidad de todas las normas que integran un sistema,agregabaKelsen,obedecealhechodequeelcontenidodeunanormalainferiorsehalla siempre determinado por una norma superior, en el entendido que este 8 Sentenciadefecha7dediciembrede1937,Memoria1938,pp.374375,tomadadeBREWERCARAS,

ALLAN RANDOLPH, Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia 193074 y Estudios de DerechoAdministrativo,TomoIII,LaActividadAdministrativa,VolumenI,Reglamentos,ProcedimientoyActosAdministrativos, InstitutodeDerechoPblicode laUniversidadCentraldeVenezuela,Caracas,1976,pp.139y140.


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regressus finaliza con la norma fundamental (Grundnorm), que constituye elfundamentosupremodevalidezdetodoelordenamiento9.

Pero ms all del contenido de la norma inferior i.e., del objeto del actosubordinado, la norma supraordenada tambin determina la forma, esto es, lostrmites o formalidades previos, en definitiva, las vas o cauces que han de serseguidos por la autoridad para la valida o regular creacin de la norma inferior.SegnCarrdeMalberg10,Profesoruniversitario entreotras,de laUniversidaddeEstrasburgo, oriundo de Alsacia, regin durante largo tiempo disputada porAlemania y Francia, cuya vida, por tanto, discurri entre la cultura francesa yalemana, todas las normas jurdicas se encuentran vinculadas entre s por unaautnticarelacindecausalidad,porcuantolanormacreadaenunocualquieradelosgrados de la escala se halla condicionada, tanto por lo que respecta a su emanacin otrmitesprevios, como a su objeto o contenidomismo,por lanorma legalque laprecediysirvedettuloocoberturalegal.EnlaaplicacindelDerechoporpartedeunaautoridadseencuentransiempreimplicadasdostiposdenormas,ambasdecarcter general: primero, las normas formales que crean el rgano estatal yestablecenelprocedimientoquestedebeseguir;y,segundo, lasnormas,deDerechosustancialomaterial,quedeterminanelcontenidode losactos,seanstos legales,administrativosojurisdiccionales11.

Endefinitivascuentas,yessteeldatoquedeseosubrayar,parecieraposibleafirmarqueelordenamiento jurdicoest integradoporunaestructuraescalonadademanifestaciones jurdicas condicionantes y condicionadas i.e., una estructuraescalonadadeactos legislativos,administrativosy judiciales,para cuyaregularemanacindebeseguirseuobservarseunatambinserieosecuenciaescalonadadevasprocesales que en cada caso relacionan una norma jurdica superior con lacorrespondientenormajurdicainferiory,enelltimoextremo,unanormajurdicaconunactode ejecucindelDerecho,quenoadmiteyaunaaplicacinposterior.Desde este punto de vista, el procedimiento administrativo viene a ser uno de lostrmitesqueintegranesaserieescalonadadevasprocesales,establecidasparaasegurar,encadauna lascapasoestratosnormativos, laregularcreacinyaplicacindelDerechoporelEstadoen lacapaoestratodequesetrate.Elprocedimientoformaparte, pues, de un sistema, propio del Estado deDerecho, que cabra denominarsistema ordenado de procedimientos sucesivos, porque en l todo tipo deactividaddesarrolladapor elPoderPblico sedesarrollade acuerdo a trmites osecuenciasdeactospreordenadosycomplementarios,quepermiten integrar estoes,completarlaactividadestataldecreacinyaplicacindelDerecho.

9 KELSEN,HANS,TeoriaGeneraledelDirittoedelloStato,EtasLibri,Milano,1984,pp.125y126.10 CARRDEMALBERG,RAYMOND,Lateoriagradualisticadeldiritto.Confrontoconleideeeleistituzioni

deldirittofrancese,Dott.A.GiuffrEditore,Milano,2003,p.7.11 KELSEN,HANS,op.cit.,pp.125y126.


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Esaserieosecuenciaescalonadaesevidente,exempligratia,enlaexpropiacinforzosa, institucin de Derecho Pblico prevista por el artculo 115 de laConstitucin.EnlaexpropiacinporcausadeutilidadpblicaosocialintervieneenunprimermomentoelPoderLegislativoparaestablecer,atravsdeltrmitepropiopara la formacinde las leyes,culesson losextremosadministrativosy judicialesquehande ser satisfechosparaadquirir lapropiedad bienes de cualquier clasemedianteelmecanismoexpropiatorio.LuegoelPoderEjecutivo,obrandoconbaseen laLeypreviasancionadapor laAsamblea,sigueuntrmiteadministrativo,quetieneporobjetoidentificarlosbienesquehandeseradquiridoscoactivamenteparala obra, calificadadeutilidadpblica o social, cuya ejecucin, segn elEjecutivo,resultanecesariaparaatenderelintersdelacolectividad.Finalmente,intervieneelPoder Judicial para autorizar la ocupacin temporal o previa de los bienesidentificados en el Decreto de Expropiacin, declarar la licitud de la medidaadministrativaquesirviparaidentificarlosbienesobjetodeexpropiacinylaobrade utilidad pblica, as como determinar el quantum de la justa indemnizacinadeudada al expropiado. Por la trascendencia de la medida estatal, ablativa pornaturaleza, en ella intervienen rganos de los tres Poderes clsicos (Legislativo,EjecutivoyJudicial).

A ttulo de sntesis cabria afirmar que hoy por hoy constituye una reglageneral de Derecho Administrativo que la actividad de las AdministracionesPblicas ha de desarrollarse siempre mediante procedimientos administrativos.Con razn ha sido dicho que en el Estado moderno toda administracin esprocedimientoadministrativoyquelosactosadministrativosnosonmsquemerosproductosdelprocedimientoadministrativojurdicamenteprevisto.

Dichocuantoantecede,debemosprecisarahoraqueelprocedimientoconsisteenunapluralidaddeactos enprincipio,deunmismorango,porquepertenecenaunamismacapa,gradooestratonormativo12vinculadosycoordinadosentres,enfuncinal finperseguido,de talmodoquesin losactosanteriores,ningunode losactosposteriorestienevalidez,ysinlosactosposteriores,ningunodelosanteriorestiene eficacia. Se trata, siempre, de un orden y de una forma de procederpreestablecidosporlaLey.Laesenciadetodoprocedimientojurdicoradica,as,en

12 Enprincipiodecimossontodosdeunmismorangoporque,enoportunidades,lareglapresenta

excepciones.Essteelcaso,porejemplo,delasentenciajudicial,dictadaporeljuezdeDerechocomnenelmarcodelprocedimientojudicialordinarioreguladoporelCdigodeProcedimientoCivil, con elobjetode desaplicaruna norma legal o reglamentaria inconstitucional.Esadecisin,dictada conelobjetodedesaplicar exempliagratiaunanormacon rangoy fuerzadeLey,notienerangoterciarioi.e.,nopuedetenerlo,porquenoesaplicacinindirectadelaConstitucinydirecta de laLey.Esadecisin judicialdel juezordinario,porelcontrario,ostentaun rangoojerarqua superior al de cualquier otra sentencia (norma terciaria) dictada con base en la ley(normasecundaria),circunstanciaacreditadaporelhechodepoderprivardevigorofuerzaalanormadeleysancionadaporelParlamento.


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elnexorecprocodelegalidadeficaciaentrelosdiversosactos,concatenadosentres,quelointegranocomponen.

LadisciplinadelprocedimientoadministrativoquelaAdministracinPblicaha de observar cuando obra como autoridad i.e., cuando realiza o desarrollaactividadestatalimperativadiopiealadistincinentreelDerechoadministrativoformaloadjetivoyelmaterialosustantivo.

B) Los Objetivos del procedimiento administrativo y la Ley Orgnica deProcedimientosAdministrativos

El procedimiento administrativo, no hay duda, constituye presupuesto devalidezdelactoadministrativodefinitivoy,porello,cabeaseverarqueunode loscometidos del procedimiento es asegurar la sumisin de la Administracin alDerecho13. Es precisamente por ello que el artculo 19 (numeral 4) de la LeyOrgnicadeProcedimientosAdministrativossancionaconlanulidadabsolutaalosactos administrativos dictados por autoridades manifiestamente incompetentes ocon prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. Noolvidemos, adems, que el artculo 4 de la Ley Orgnica de la AdministracinPblicaestablecequelaAdministracindebeactuardeconformidadconelprincipiode legalidad, en virtud del cual la asignacin, distribucin y ejercicio de suscompetencias se sujeta a lo establecido en la Constitucin, las leyes y los actosadministrativosdecarcternormativodictadosformalypreviamenteconformealaley,engarantayproteccindelaslibertadespblicas14.

Noobstante lodicho,elprocedimientoadministrativonoesslo forma,noes,dicho en otros trminos, unamera sucesin de trmites formales, desprovistos desentido.Constituye,por el contrario,una garanta,una herramienta al serviciodelanlisisreal,autnticooverdaderotantodelascircunstanciasdehechoydeDerecho,quelaAdministracintienefrenteas,comodelasalternativasdesolucinposibles15.El procedimiento administrativo y las normas formales que los disciplinan oregulan procura satisfacer distintos objetivos o finalidades. Hagamos un breverepasodecadaunodeellos.

1.Lagarantadelosderechosdelosparticulares:

Primero que nada, el procedimiento administrativo procura asegurar ogarantizar los derechos e intereses de los particulares, enfrentados a la

13 GARCA DEENTERRA,EDUARDO y FERNNDEZ,TOMSRAMN,Curso deDerechoAdministrativo,

TomoII,terceraedicin,EditorialCivitas,S.A.,Madrid,1991,p.419.14 GacetaOficialdelaRepblicaN5.890Extraordinaria,del31dejuliode2008. 15 BREWERCARAS,ALLANRANDOLPH,Principios delProcedimientoAdministrativo,EditorialCivitas,

S.A.,Madrid, 1990, p. 101; y, PONCE SOL, JULI, ElDeber de BuenaAdministracin yDerecho alProcedimientoAdministrativoDebido(LasBasesConstitucionalesdelProcedimientoAdministrativoydelEjerciciodelaDiscrecionalidad),EditorialLexNova,Valladolid,2001,pp.264y265.


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Administracin, que pudieran llegar a sufrir los efectos, los rigores, de un actoadministrativo de gravamen. En propsito, tngase presente que de acuerdo alartculo49de laConstitucinpolticade1999, lagarantadeldebidoprocesorigecontodovigor,porqueentrandentrodesuradioombitodeaplicacin,entodaslasactuaciones judicialesyadministrativas,yqueelartculo25eiusdemsancionacon lanulidad absoluta e insanable a los actos dictados en ejercicio del Poder Pblico,cuandostosviolenomenoscabenlosderechosgarantizadosporlaConstitucin.

Hablando de garantas tengamos presente en esta breve disertacin, porrazonesdetiempo,unasoladecisin judicialtendrquebastarnoslodecididoporlaCortePrimerade loContenciosoAdministrativoel15deMayode1986,que seocupadelderechoaaudienciaprevia.AfirmabalaCorteque

elprincipiodeoral interesadoantesdedecidiralgoque lovaaafectarnoessolamenteunprincipiode justicia,estambinunprincipiodeeficacia,porqueasegura un mejor conocimiento de los hechos, contribuye a mejorar laadministracinygarantizaunadecisinmsjusta.Estederechoaserodoesunderecho transitivo que requiere alguien que quiera escuchar para poder ser real yefectivo, y estedeseode escuchar suponedepartede laAdministracin: laconsideracin expresa de los argumentos y cuestiones propuestas por elinteresado (artculo 62 de la Ley Orgnica de ProcedimientosAdministrativos), la obligacin de decidir expresamente las peticiones y laobligacindefundamentarlasdecisiones(artculos9y18delaLeyOrgnicadeProcedimientosAdministrativos),analizando losaspectospropuestosporlasparteseinclusoaqullosquesurjanconmotivodelasolicitud,peticinorecurso,aunquenohayansidoalegadosporlosinteresados(artculo89delaLeyOrgnica de ProcedimientosAdministrativos).De lo antedicho resultaevidenteque laviolacinde tales extremosy,por ende,delderecho a ladefensaconfigura en la actualidad, en elordenamiento jurdicovenezolano,unode losprincipales vicios del procedimiento administrativo y, por ende, del actoadministrativoqueenconsecuenciasedicte16.

Porloqueserefierealamisingarantistadelprocedimientoadministrativo,permtasenos un ejemplo adicional, complementario, relacionado ahora con loslapsosparalaproposicindelosrecursosadministrativosque,deacuerdoalartculo85 de la Ley Orgnica de Procedimiento Administrativos, cabe proponer contracualquier acto administrativo de efectos particulares que ponga fin a unprocedimiento, imposibilite su continuacin, cause indefensin o prejuzgue comodefinitivo, si el acto de que se trata lesiona los derechos subjetivos o intereseslegtimos,personalesydirectosdelrecurrente.

16 AsuntoPedroA.Morales,enRevistadeDerechoPbliconmero26,EditorialJurdicaVenezolana,

Caracas,1986,p.110.


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Son por todos conocidas las reglas, contenidas en los artculos 1 y 2 delCdigoCivilvenezolano,atenordelascualeslaleyesobligatoriadesdelafechadesupublicacinen laGacetaOficial(artculo1),y la ignoranciade la leynoexcusadesucumplimiento.Ahorabien,loqueenoportunidadesnosetienepresenteesqueen el marco del procedimiento administrativo venezolano esas normas no tienenplenovigor.Paraconstatarlobastarevisarlodispuestoporlosartculos73y74delaLeyOrgnica de ProcedimientosAdministrativos, que establecen, respectivamente,quedebenotificarsea los interesadostodoactoadministrativodecarcterparticularque afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legtimos, personales y directos,debiendocontenerlanotificacineltextointegrodelacto,eindicarsifuereelcaso,los recursos que proceden con expresin de los trminos para ejercerlos y de losrganosotribunalesanteloscualesdebaninterponerse,yquelasnotificacionesqueno llenen todas lasmenciones sealadas en el artculo anterior se considerarndefectuosas y no producirn ningn efecto. De acuerdo a la Ley, es a partir delmomento en que se produce la regular notificacin de un acto que comienza acorrerellapsodecaducidadparasuimpugnacinensedeadministrativa.Cuandodelo que se trata es de un acto administrativo de gravamen, la Ley Orgnica deProcedimientosAdministrativosnoasumequeelparticularconocenolohaceculesson,primero, los recursosque stepuedeproponer contra ladecisin, segundo, ellapsoparaproponerlosy,tercero, laautoridadante lacual talesrecursoshandeserpropuestos. La Ley decamos no parte de la premisa de acuerdo a la cual elparticularsiempreconoce la ley.Porelcontrario,ordenaesasingularcomunicacin,porelsinnmerodeleyes,reglamentosydemsnormasadministrativasnacionales,estadales o municipales existentes, normas stas que, por lo dems, sufrenmodificacionescasiadiario,yporlainevitableincertidumbreoinseguridadresultanteporloquealosprocedimientosyrecursosadministrativosserefiere,porunaparte;ypor la otra, por el propsito tutela o aseguramiento de derechos e intereses quedistingue a las normas de procedimiento. Son estas causas las que justifican estergimendeexcepcin,conformealcualseordenaesasingularmsquesingular,esaritual notificacin so pena, en caso de incumplimiento, de que el acto, gravosaconsecuencia,noproduzcaningnefecto.

En un mundo globalizado como el nuestro, de la sustanciacin delprocedimiento legalmente establecido, entendida como requisito para la adecuadaproteccinotuteladelosderechosygarantasdelparticular,tambinsehaocupadoel Derecho Internacional. En efecto, las normas que disciplinan las inversionesinternacionalesreconocenqueelinversionistatienederechoalaparticipacinenlostrmitesqueguardenrelacin exempligratiacon laelaboracinde lasnormasquepuedan afectarlo.Y, como contrapartida, elEstado,nopuede serdeotramanera,


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debe tomar en cuenta las observaciones que los inversionistas puedan formularcuandoparticipanentalesprocedimientos17.

Ensntesis,cabeafirmar juntocon lamejordoctrinacomparadaque...en ladialctica libertadautoridad siempre es la primera la que tiene necesidad de sertutelada, y esta es la raz de las instituciones de la justicia administrativa y delprocedimientoadministrativo,entendidoscomoconjuntosdenormasqueestablecenlosmodosdeejerciciodelaspotestadespblicas18.

2. La adecuada satisfaccin de los intereses generales y la racionalidadadministrativa

Adiferenciadelproceso judicial,elprocedimientoadministrativo,valelapenainsistirenlaidea,notienepornicoobjetolaproteccinogarantadelosderechoseintereses de las partes (en nuestro caso, de las Administraciones y particularesenfrentados a laAdministracin llamada adecidir).Y esque, endefinitiva,por laactuacinreflexivaqueel trmite le imponea laAdministracin,elprocedimientoadministrativo constituye herramienta til para asegurar un comportamientoadministrativoformalysustancialmentejusto.

En el pasado hemos sostenido que sin descuidar el respeto a la legalidadformal, en elEstado contemporneo laAdministracinPblicadebe ajustar susactosaunalegalidadque,paradiferenciarladelaanterior,centradaenlasformas,podramos denominar legalidad sustantiva19. Amn de formalmente correcta,desde el punto de vista sustantivo la actividad de la Administracin debe sertambin idnea para tutelar, de manera satisfactoria o efectiva, los interesesgeneralescuyatutelahasidoencomendadaaaqullaenvirtuddenormadeley.LaAdministracin Pblica se halla en la obligacin de observar un comportamientoque debe ser formalmente correcto, por una parte; y por la otra, tiene que sertambin sustancialmente justo. La juridicidad de la actuacin administrativa nodependenica y exclusivamentede su apego a la letrade la ley lato et impropriosensu.

Se afirma, con razn,que la ideadeun EstadoReloj, en el cual lonicorelevanteoimportanteeraqueelaparatoadministrativofuncionasemecnicamente 17 ORTINO, FEDERICO, From nondiscrimination to reasonableness: a paradigm shift in international

economiclaw?,Jean Monnet Working Paper 01/05, en www.jeanmonnetprogram.org.,pp.36yss. 18 GIANNINI,MASSIMOSEVERO,DirittoAmministrativo,Dott.A.GiuffrEditore,terzaedizione,Milano,

1993,p.537.19 MUCI BORJAS, JOS ANTONIO, Los Poderes del JuezAdministrativo. Tutela judicial efectiva y

controlintegraldelaactividadadministrativa,enRevistadelTribunalSupremodeJusticianmero14,Caracas, 2008,pp. 89y ss.TambinGIACCHETTI, SALVATORE, Morte eTrasfigurazionedelDiritto Amministrativo, en Evoluzione della Giustizia Amministrativa. Integrazione Europea eProspettive di Riforma. Atti del Convengo, Lecce, 2122 novembre 1.997, Dott. A. Giuffr Editore,Milano,1998;pp.145yss.


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o, para decirlo de otra manera, que se tomasen decisiones dentro de los lapsoslegalmenteestablecidos,yquedichasdecisionesestuviesenformalmenteapegadasalaley,abrepasoaunanuevaymsmodernarepresentacindelEstado,quecabradenominarEstadoEmpresa20.Conformeaesanueva ideadeEstadoEmpresa,amndelalegalidadformal,elcostodelasdecisionesestatalesyelefectivologrodelas metas u objetivos trazados es tambin jurdicamente relevante. La doctrinaitaliana sostiene con tino que no basta que la Administracin Pblica, cuyaactividad,pormandatodelArtculo97de laConstitucinde laRepblica italiana,debe respetar el principio de buon andamento (buen funcionamiento), cumpla uobserveelprincipiodelegalidaddesdeunpuntodevistameramenteformal21.Porelcontrario,laAdministracindebesiempreprocurarquesusactuaciones,desdeunpunto funcional o, por as decirlo, sustancial, sean idneas para alcanzaradecuadamentelosobjetivoslegalmenteprevistos.

LaAdministracindebeaunmismotiempocerciorarsequesudecisinseaenun todo conforme a Derecho, y tambin asegurarse que se logre o alcance demaneraeficienteelinterspblicoquelaleyleencomendaaqullaporconsiderarlodignodetutela22.Envirtuddeesadoblecondicin laAdministracinPblicadebegarantizar,enelprocedimientoadministrativo,tantolalegalidadcomolaoportunidadyconvenienciadelamedidaquesedicte.

Delosrganosadministrativosseespera,pues,unabuenaadministracin23.Yesabuenaadministracin suponeunequilibrio ptimoo idealentre lasdistintasexigencias que la Administracin Pblica ha de enfrentar al decidir. ElprocedimientoadministrativosustanciadoporlaAdministracin,nohayduda,debeprocurarbrindarle justa satisfaccina los interesesgeneralesen juego24.Siendoeseelsino de laAdministracin Pblica, y siendo laAdministracin toda procedimiento, elprocedimiento administrativo en realidad busca asegurar ese es supropsito, sufinalidadquelascircunstanciasdehechoydeDerechoseandebidamentevaloradaspor la Administracin Pblica; que producto de una adecuada valoracin, todamedida adoptada por la Administracin guarde relacin i.e., sea acorde con laconcretasituacindehecho;endefinitiva,quelamedidaqueseadopteseafuncionalo adecuadapara la satisfaccinde los interesesque a laAdministracin incumbetutelar.

20 GIACHETTI,SALVATORE,op.cit.,p.150.21 El principio de buon andamento equivale,mutatismutandis, a los principios de racionalidad y

eficacia que, de acuerdo al Derecho venezolano, informan y condicionan la actividad de laAdministracin.

22 SANDULLI,ALDOM.,IlProcedimentoAmministrativo,Dott.A.GiuffrEditore,Milano,1981,p.23.23 ALONSOMAS,MARA JOS,LaSolucin Justaen lasResolucionesAdministrativas,TirantLoBlanch,

UniversitatdeValncia,Valencia(Espaa),1998,pp.390yss.24 GARCADEENTERRA,EDUARDOyFERNNDEZ,TOMSRAMN,op.cit.,p.421.


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Dichodeotraforma,delprincipiogeneraldeproporcionalidadque,atravsde diferentes manifestaciones, impone al Estado un ejercicio moderado de supoder, el Tribunal Constitucional Federal alemn ha derivado diferentesprincipios jurdicosgeneralesque resultande la tradicin jurdicaalemanayde lalgica misma de la nocin de Estado de Derecho, entre los cuales destacan lasreglasdela adecuacinentre losmediosyel fin,o laeleccindel mediomsidneo o de la menor restriccin posible del bien o Derecho protegido por elOrdenamiento,ofinalmentedelajustamedida;atravsdetodasestasexpresiones,elprincipiodeproporcionalidadrepresentaunaciertaconcretizacinde la ideadejusticia,tantoenelejerciciodelosderechoscomoenlaimposicindedeberesydecargas,deequilibriode interesescontrapuestosen la lneadesumenorperjuicioposible25.Conbaseentalesprincipios,deloquesetrataesdeasegurarlabondaddela decisin definitiva; de procurar una decisin (definitiva) acertada, es decir, decalidad;deasegurar, endefinitiva,que el contenidoo sustanciadelactodefinitivoque se dicte sea racional, particularmente en aquellos casos en los que laAdministracinPblicacuentaconpoderesdiscrecionales26,yaquecuandodeloquesetrata es de ejercer poderes de ese tipo, el procedimiento administrativo sirve,precisamente, para garantizar el cumplimiento de esas reglas enunciadas por elTribunalConstitucionalalemny,portanto,elrespetodelprincipioderacionalidad.

LaAdministracinPblica,as lodisponeelartculo141de laConstitucinvenezolana,sehallaalserviciodelosciudadanos.Porello,suactividaddebeatender,con objetividad, los intereses generales. A esto se agrega que la actividadadministrativadebe caracterizarsepor su eficacia, esto es,por emplear losmediosidneospara la tuteladel inters general, ypor su eficiencia, o sea,porponderaradecuadamente los costos y las ventajas de sus decisiones27. Por el carcterinstrumentaldetodoprocedimientoadministrativo(principiodeinstrumentalidaddelprocedimiento), elprocedimiento seguidopor laAdministracinPblica tienequeprocurarqueladecisinfinallogretalesobjetivosdeformaomaneraoportuna.

25 LPEZGONZLEZ, JOS IGNACIO,Elprincipiogeneraldeproporcionalidad enDerechoAdministrativo,

EdicionesdelInstitutoGarcaOviedo,UniversidaddeSevilla,N52,Sevilla,1988,p.41.TambinMUCIBORJAS, JOSANTONIO,ElDerechoAdministrativoGlobaly las limitaciones,deDerechointerno,paralaejecucindelosfallosdecondenaalpagodesumasdedinerodictadoscontralaRepblica.JuiciocrticosobrelosprivilegiosyprerrogativasprocesalesdelaNacinalaluzdelosTratadosBilateralesdeInversin(BITS),enRevistadelTribunalSupremodeJusticianmero27,Caracas,2008,pp.47yss.

26 FARASMATA,LUISH., ElProcedimientoAdministrativo enVenezuela, enDerechoPblico enVenezuelayColombia,ArchivodeDerechoPblicoyCienciasdelaAdministracin,VolumenVII,19841985, Instituto deDerecho Pblico de la Facultad deCiencias Jurdicas y Polticas de laUniversidadCentraldeVenezuela,Caracas,1986,pp.290y291.

27 Artculo10delaLeyOrgnicadelaAdministracinPblica.


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ParafraseandoaSchmidtAssman,cabeafirmarqueelDerechoadministrativoy,porlanaturalezadelascosas,losprocedimientosporldisciplinadoshadesatisfacerunadoblefinalidad:laordenacin,disciplinaylimitacindelpoder,altiempoque la eficacia y efectividad de la accin administrativa28. Con razn la Sala 4. delTribunalSupremoespaolhadeclaradoque

elprocedimientoadministrativotieneladoblefinalidaddeservirdegarantade losderechos individualesyde garanta de ordende laAdministracin y dejusticiaensusresoluciones29.

III.Lafuncinadministrativayelprocedimientoadministrativo:

Ladoctrinacomparadahadejadosentadoquetodaactividadestatalsometidaatrmiteoprocedimientoprevioconstituyefuncin(funcinestatal).

As como elprocedimiento legislativo constituye la forma (necesaria)de lafuncin legislativa,yelprocesoes laforma(necesaria)de lafuncin jurisdiccional,enpalabrasdeGiannini elprocedimiento administrativo constituye la formade lafuncinadministrativa30.Laformadelafuncinadministrativaentendidaaqudesdeunpuntodevistaestrictamenteobjetivo (fonctionobjet),porque identificaelproductoy,porende,elresultadomismode laactividadadministrativa31,abstraccinhechadelasustancia,esenciaocarcterdelaactividadque,segnloscasos,puedeserdetipo normativo, jurisdiccional o administrativo cuyo ejercicio da vida al actoadministrativo.

De lamismamaneraque lafuncin legislativaaludea laactividadcreadorade leyes y la funcin jurisdiccional a la actividad productora de sentencias, lafuncin administrativa entendida a estos efectos, insistimos, como fonctionobjetalude siempre a la actividad, sometida aprocedimientoprevio, creadorade actosadministrativos,seacualfuereelcontenidomaterialdetalesactosadministrativos.Enconsecuencia, califica comoprocedimiento administrativo toda secuenciadeactos,ordenadosentres,quetengaporobjetolaproduccindeactosadministrativos:

Primero,normativos,comoeselcasodelosreglamentos,porqueenprincipiocontienen reglasgenerales, impersonales,objetivas,diseadaspara incorporarseal

28 SCHMIDTASSMANN,EBERHARD,LaTeoraGeneraldelDerechoAdministrativocomoSistema,Instituto

NacionaldeAdministracinPblicaMarcialPons,Ediciones JurdicasySociales,S.A.,MadridBarcelona,2003,p.26.

29 Sentenciadel14deabrilde1971,enAGNDEZFERNNDEZ,ANTONIO,LasAdministracionesPblicasyelProcedimientoAdministrativoComn,EditorialComares,Granada,1999,p.384.

30 GIANNINI,MASSIMO SEVERO, Istituzioni diDirittoAmministrativo,Dott.A.GiuffrEditore, terzaedizione,Milano,p.272.

31 DE BECHILLON, DENYS, Hirarchie des normes et hirarchie des fonctions normatives de ltat, Ed.Economica,Paris,1996,p.45.


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ordenamiento jurdico con nimo de permanencia y, por tanto, ver su aplicacinrepetidaeneltiempocadavezqueseverifiqueelsupuestodehechoprevistoporlanorma. En estos casos han de seguirse el procedimiento (normativo) de consultapblicaprevistoporelartculo139delaLeyOrgnicadelaAdministracinPblica32.El procedimiento de consulta pblica contemplado por la Ley Orgnica de laAdministracinPblica,por cierto, seasemejaalprevistoenFederalAdministrativeProcedureActestadounidenseylaLeydeProcedimientoAdministrativoespaola33.

Vale la pena destacar que la jurisprudencia ha determinado que esteprocedimiento (normativo)hadepreceder incluso laaprobacindeciertasnormasdecarctercontractual(i.e.,denormasquenoconstanenunactoestatalunilateral).Aludimos en concreto a losConveniosCambiarios, contratos deDerechoPblicocelebradosporlaRepblicayelBancoCentraldeVenezuela,objetodepublicacinen laGacetaOficialde laRepblica, en los que, entre otras cosas, se establece laparidad cambiaria oficial de lamoneda de curso legal en el pas, para que surtaefectosfrenteatodalacolectividad34.

Segundo, jurisdiccionales, porque con ellos la Administracin dirime unacontroversiaentrepartes.Essteelcaso,porejemplo,de losactosdictadospor laAdministracin cuando decide un recurso administrativo de reconsideracin o

32 GacetaOficialdelaRepblicaN5.890Extraordinaria,del31dejuliode2008.33 Enpropsito, STRAUSS,PETERL., FromExpertise toPolitics:TheTransformationofAmerican

Rulemaking, Las Formas de la Actividad Administrativa, Segundas Jornadas Internacionales deDerecho Administrativo Allan Randolph BrewerCaras, Fundacin de Estudios de DerechoAdministrativo, Caracas, 1996; en pp. 533; MUCI BORJAS, JOS ANTONIO, La ActividadNormativade laAdministracinPblica, tambinenLasFormasde laActividadAdministrativa,Segundas Jornadas InternacionalesdeDerechoAdministrativoAllanRandolphBrewerCaras,FundacindeEstudiosdeDerechoAdministrativo,Caracas, 1996;pp. 591 y ss.; y,GONZLEZPREZ, JESS,Comentariosa laLeydeProcedimientoAdministrativo,EditorialCivitas,S.A.,Madrid,1991,pp.130yss.

34 EsprecisamenteestocuantosesostieneenelfallodictadoporlaSalaConstitucionaldelTribunalSupremodeJusticiaenfecha17deagostode2004(asuntoHenryPereiraGorrin).Enefecto, trasafirmarse que las circunstanciasde hecho quedieron lugar al establecimientodel rgimendecontrol de cambios exigan la urgente instrumentacin de medidas destinadas a paliar ocorregirdicha situacin en arasdel inters general, la Sala sostuvo quede acuerdo con lamotivacin delDecreto [Ejecutivo] que limit la libre convertibilidad de lamoneda nacional,dichoDecreto,elConvenioCambiarion1,ascomolosDecretosnmeros2.302y2.303(sic.),dictadosporelPresidentedelaRepblicaylasprovidenciaadministrativasnmeros001,002y003dictadosporlaComisindeAdministracindeDivisas(CADIVI),norequerandelaconsultaprevista en el artculo 136 de la LeyOrgnica de laAdministracinPblica [para la aprobacindenormas],envirtuddelaexcepcincontempladaenelultimoacpitedelartculo137eiusdemy,enconsecuencia,supromulgacinnoinfringielderechoalaparticipacinenlosasuntospblicosprevistoenelartculo62delaConstitucin.


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jerrquico fundado en razones de legalidad35, as como de aquellos expedidos altrmino de los procedimientos administrativos constitutivos seguidos por laComisionesTripartitasconbaseenlaLeycontralosDespidosInjustificados,hoyenda derogada. En propsito, cabe citar la decisin dictada por la Sala PolticoAdministrativade laCorteSupremade Justicia el 10de enerode 1980, en laqueluego de dejarse sentado que las Comisiones Tripartitas son rganosadministrativos, se precis que ...cuando laAdministracin Pblica emite actos desustancia jurisdiccional, estos actos, no obstante su expresada sustancia, son actosadministrativos,debiendoser tratados jurdicamentecomo tales,sinperjuiciode lasnotasespecficasque lescorrespondierenporsureferidocarcter jurisdiccional,yque en tal virtud ...queda perfectamente establecido, y as tambin lo declara laSala,quepesealcontenidoosustanciajurisdiccionalqueindudablementerenenlasdecisionesdelasComisionesTripartitaslaborales,stasnopierdensucondicindeactos administrativos y, en consecuencia, nada obsta al ejercicio del recursocontenciosoadministrativo36. Cabe recordar aqu tambin al Profesor LaresMartnez, quien enseaba que si bien es cierto que el acto jurisdiccionalordinariamente emana de los tribunales, ya que estos son por excelencia losrganos a los cuales confieren las leyes competencia para la decisin de lassituaciones conflictivas, no es menos cierto que por excepcin, las leyesatribuyenalgunasveces lapotestadparaefectuartalesactosaalgunosrganosdelPoderLegislativoodelEjecutivo37;o,

Tercero, administrativos stricto sensu. Es el caso, por ejemplo, de lasautorizacionesparalapromocinyfuncionamientodebancos,queincumbeexpedira la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras conforme a loprevistopor losartculos7y10de laLeyGeneraldeBancosyotras InstitucionesFinancieras38.Tambindelosactosatravsdeloscualessedeclaralaexpropiacinforzosa de cualquier clase de bienes, de acuerdo a lo previsto en la Ley deExpropiacinporCausadeUtilidadPblicaoSocial39.Otrotantocabedecirdelactodeadjudicacinydelulteriorcontratoatravsdelcualculminaelprocedimientoparalaseleccindelcontratista,previstoenlaLeydeContratacionesPblicas40.

35 ESCOLA, HCTOR JORGE, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Ediciones Depalma,

BuenosAires,1981,p.251.36 RevistadeDerechoPbliconmero1,Editorial JurdicaVenezolana,Caracas,1980,pp.128y ss.

Consltese tambin RONDN DE SANS, HILDEGARD; Los Actos CuasiJurisdiccionales, EdicionesCentauro,Caracas,1.990,pp.3yss.

37 LARESMARTNEZ,ELOY,ManualdeDerechoAdministrativo,sextaedicin,UniversidadCentraldeVenezuela,Caracas,1986,p.128.

38 GacetaOficialdelaRepblicaN5.892Extraordinario,del31dejuliode2008.39 GacetaOficialdelaRepblicaN37.475,del1dejuliode2002.40 GacetaOficialdelaRepblicaN39.165del24deabrilde2009.


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IV. Los procedimientos administrativos regulados por la Ley Orgnica deProcedimientosAdministrativos:Elporqudesudiseooestructura

1. El Derecho Administrativo, ya lo anotbamos antes, no puede concebirsecomounsistemasinotrafinalidadquegarantizarlaproteccindelindividuofrentealEstado,porqueunavisin(parcial)comoesadejaradeladolaproblemticaqueencierran las relaciones multilaterales, caracterizadas por la existencia deconstelaciones de intereses heterogneos y aun contrapuestos entre los ciudadanos queconcurrenante laAdministracinPblica,constelacionesestasa lasquehadedaruna adecuada respuesta el Derecho Administrativo con el procesamiento yponderacin de todos los intereses en juego41. En casos como los indicados,concurrenyentranenconflictoocolisinlaslibertadesdediversossujetos,titularesde intereses distintos, sin que laConstitucin se haya decantado de una vez portodasenfavordeunosinteresesolibertadesenperjuiciodeotros,esdecir,sinquehayaestablecidoafavordequienhadejugarlapresuncinoprincipiofavorlibertate.Porcausadeelloesquelafuncin[administrativa]sedesarrollaatravsdeunprocedimiento ordenado a poner en evidencia los intereses en juego42 y resolver losconflictosqueentreellospuedanexistir.Yesque loquedistingueycaracterizaalprocedimientoadministrativodelosrestantesprocedimientos,esqueconstituyeunasecuencia ordenada de actos para la satisfaccin de una pluralidad de intereses,privadosypblicos,enoportunidadesenconflicto43.

En general, el procedimiento administrativo es menos solemne, menosriguroso,queelprocedimientojudicial.Msdctilyflexible,ypruebadeelloesqueen l no encontramos los rgidos lapsos preclusivos que caracterizan alprocedimientoqueconocenydecidenlosjueces.Veamos.

Elprocedimientoadministrativoordinariodisciplinadopor laLeyOrgnicade Procedimientos Administrativos, cuando ste se inicia a instancia de laAdministracin, a losparticulares cuyosderechos subjetivoso intereses legtimos,personalesydirectospudierenresultarafectados,selesdebeparticipareliniciodeltrmite,demaneraquepuedanalegaryprobardentrodellapsodediezdashbiles.As lodisponeelartculo48eiusdem.Esebrevsimo lapso,empero,contrastaconellargo lapso de cuatro meses, prorrogable hasta por dos meses ms, para laconclusindelprocedimiento,contempladoporelartculo60eiusdem.Aloyadichoseagregaquedespusdelbrevelapsodediezdas,laLeynoprevactuacinalgunaningunaacargodelparticular.Paraqueseselargolapsosinmayorregulacin,almenosporloqueserefierealaparticipacindelinteresadoalcualselenotificdeliniciodeltrmite?

41 SCHMIDTASSMANN,EBERHARD,op.cit.,p.25.42 GIANNINI,MASSIMOSEVERO,IstituzionidiDirittoAmministrativo,op.cit.,p.272.43 GIANNINI,MASSIMOSEVERO,IstituzionidiDirittoAmministrativo,op.cit.,p.287.


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Lo primero que ha de subrayarse, ya lo hicimos antes, es que el lapsocontemplado por el artculo 48 de la Ley Orgnica de ProcedimientosAdministrativosno esun lapsopreclusivo,ypruebade ello esque el artculo 62eiusdem establece que el acto administrativo definitivo debe resolver todas lascuestiones que hubieren sido planteadas por los interesados, tantoinicialmentecomodurantelatramitacindelprocedimiento.Peroaloyadichoseagregaotrodatodignodemencin:Lasnormaslegalescitadasponenenevidenciaque elprocedimiento administrativoordinario,por sudiseoo estructura, loqueprocura es incorporar desde un inicio el inters particular que laAdministracinentiende pudiera llegar a verse afectado con la decisin de fondo. Es ms, alreconocerlealparticularelderechoaalegaryprobarapenasseiniciadeltrmite,alaAdministracinselebrindalaoportunidaddeidentificar,conbaseentalesalegatosy medios de prueba, otros intereses, pblicos o privados, que debieran serdebidamente consideradosalmomentodedecidir.As las cosas,parecieraposibleafirmarjuntoconGianniniqueelprocedimientotieneunobjetomuchomsamplioycomplejoqueeldelprocesojudicial,porquedeloquesetrataesdeidentificarlosdistintos intereses, tanto pblicos como privados, las constelaciones de interesesheterogneos de SchmidtAssman, que deben ser valorados o sopesados por laAdministracin a lo largo del iter del procedimiento44. En el marco de unprocedimiento administrativode expropiacin, exempli gratia, la autoridadpblicaqueseaprestaaadquirirbienesconelobjetodeconstruirunaautopistaocarretera,amndeponderar el inters (primario)por elladirectamente tutelado a saber, elserviciopblicode transporte terrestre, sehallaeneldeberdeponderar tambinotros intereses (secundarios), tuteladosporotrasautoridades, comopodran serelmedioambienteolacultura,porqueeltrazadotcnicamentemsconvenienteymseconmicoobligaraadeforestarpartedeunparquenacionalya intervenirzonasdondehansidohalladosrestosarqueolgicos.Esparalaidentificacin,valoracinyjusta composicin de esos intereses, todos pblicos en el ejemplo que antecede,incorporadosalexpedienteadministrativoa travsde los informesprevistoporelartculo54delaLeyOrgnicadeProcedimientosAdministrativos,ytambindelosinteresesprivadosi.e.,departiculares,entremezcladosunosconotros,quesirveelprocedimientoadministrativoordinario.

RestaporsubrayarquocurrecuandolaAdministracin,llamadacomoestelEstadotodoatutelarlosderechosfundamentales,seenfrentaaderechoshumanosofundamentalesdelparticular.ParafraseandoaGarcadeEnterra,porlaprimacadeestosderechos,sehaproducido

44 GIANNINI,MASSIMOSEVERO,DirittoAmministrativo,op.cit.,p.120;y,ALONSOMAS,MARAJOS,La

Solucin Justa en las Resoluciones Administrativas, Tirant Lo Blanch, Universitat de Valncia,Valencia(Espaa),1998,p.387;y,PONCESOL,JULI,op.cit.,pp.82y83.


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un cambio radical de situaciones en la relacin bsica del DerechoAdministrativo, la relacin entre Administracin y administrado. Toda latradicin era la de la superioridad de la Administracin por una raznposicionalquederivabaenunasuertedesuperioridadcuantitativa,podemosdecir: laAdministracin sera el titulardeun intersgeneral, el ciudadanosera el titular de un inters particular. Lo general prima siempre sobre loparticular y lo particular cede siempre ante lo general. Pero antes queexaminarlacalidaddelosinteresesolaextensingeneraloparticulardelqueel ciudadano intenta hacer valer habr que examinar su posicin jurdicacomo titulardederechos fundamentales,porque si resultaquees titulardederechosfundamentales,pormsqueconellosseintentenhacervalermerosintereses particulares, la invocacin ritual del inters general contrario noservirabsolutamenteparanada,puesstosdeberncedera laprimacadeaquellos.Ha concluido,pues, la invocacin ritualde los interesesgeneralescomosinnimodesuperiores, trasde lacual,porcierto,suelenparapetarsetantas veces las comodidades, sino los intereses menos respetables, de laburocracia. Los derechos fundamentales, podemos decir para utilizar unaexpresin que se hizo famosa en el constitucionalismo de Weimar, sonDiktaturfestige,resistentesaladictaduraoresistentesalEjecutivo.EstosedijoenWeimarpara indicar que ciertosderechos fundamentales resistan a lospoderesextraordinariosdelartculo48delPresidente,queeraunadictaduraconstitucional,comoessabidoyelcamino,porcierto,quecondujoaHitleralpoder. Nada de esto existe en la Constitucin espaola, por cierto, peropodemosdecirquelosderechosfundamentalessonresistentesabsolutamentefrente a la pretensin de superioridad posicional general que laAdministracintieneelhbitodeinvocar45.

2. Otro tanto cabe decir mutatis mutandis del procedimiento administrativosumario, constitutivo o de primer grado al igual que el procedimiento ordinario,disciplinado por los artculos 67, 68 y 69 de la Ley Orgnica de ProcedimientosAdministrativos, que establecen que laAdministracin puede seguir este trmiteabreviado,abreviadoporquedebeconcluiren30das,cuandoloestimeconveniente;queunavez iniciadoeste trmite, laAdministracin, tomandoenconsideracin lacomplejidaddelasunto,podrdecidirquesesigaelprocedimientoordinario;yqueenesteprocedimiento,quesiempreseiniciadeoficio,essobrelaAdministracinsobrequien recae la cargade laprueba (principiode laoficialidadde laprueba).Slotresnormas,enlasquenisiquieraeltrmitedeaudienciapreviadelinteresado,

45 GARCA DE ENTERRA, EDUARDO, Los ciudadanos y la Administracin: nuevas tendencias en

Derechoespaol,enRevistaEspaoladeDerechoAdministrativo,nmero59,Civitas,S.A.,Madrid,1998,pp.325yss.


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que elTribunalSupremo espaolha erigido enprincipiogeneraldelDerecho46,aparece regulado de manera expresa. El sencillo trmite est diseado paraadaptarsealascircunstanciasdelcaso.

3. Anlogas reflexiones cabe realizar con respecto a los procedimientos derevisin o de segundo grado a los que dan vida los recursos ordinarios dereconsideracin,jerrquicoyjerrquicoimpropio,reguladosporlosartculos94,95y96delaLeyOrgnicadeProcedimientosAdministrativos.Unadetenidalecturadeesosnormaspermiteconstatar,enefecto,que laLey,msallde los requisitosdeformayde fondodel recurso (artculos 86y 49 eiusdem),yde los lapsos conquecuenta la Administracin para decidir (artculos 91 y 94 eiusdem y 21 de la LeyOrgnicadelTribunalSupremode Justicia)nadadispone.Sinembargo, luceobvioque a lo largodel lapsoparadecidir,de 15 90das, segn el caso,pueden serpromovidosyevacuadosnuevosmediosdeprueba,yformuladosnuevosalegatos,mximesiunosyotroscontribuyenaasegurar la legalidadformalysustancialdelacto administrativo que decida el recurso. La Administracin, recordemos, estobligada,porqueas lo exige el artculo62de laLeyOrgnicadeProcedimientosAdministrativos, a resolver las cuestiones surgidas tanto inicialmente como a lolargodeltrmitetodaslascuestiones,sinexcepcin.

4. Esa regulacin legal, por definicin simple o sencilla,menos formal ya lohabamosdichoqueladelproceso judicial,obedecealanecesidaddeasegurarunprocedimiento dctil o flexible, y, por tanto, idneo para atender, con la debidaceleridad, como manda el artculo 30 de la Ley Orgnica de ProcedimientosAdministrativos, lasmuyheterogneas tareas encomendadas a laAdministracin.ComodecaMerkltiempoatrs,

laactividaddelEstadoquecobijamosbajoelnombredeadministracinestanabigarrada,tandiversaporsuformaycontenido,mstodava,sehallaenuna contradiccin tan patente con el sentido usual de la palabraadministracinpinseseenlaguerracomoaccinadministrativaquelonicocomnaceptablenopuedeseralgopositivo,sinonegativo:elhechodenoserlegislacin y de no ser justicia La legislacin y la justicia son algo msunitario, muestran rasgos comunes ms fcilmente abarcables, son, por lomismo,msfcilesdedefinirsepositivamente47.

V.Elprocedimientoadministrativoy la intangibilidadde suproducto:La cosajuzgadaadministrativa

46 AGNDEZFERNNDEZ,ANTONIO,op.cit.,p.384.47 MERKL,ADOLFO,op.cit.,p.12.


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1. Deacuerdoa la ley,unavez firmes lasdecisionesadministrativascreadorasdederechosadquierenlafuerzadelacosajuzgada48.Establecenlosartculos82y19(ordinal 2)de laLeyOrgnicadeProcedimientosAdministrativosque los actosadministrativosquenooriginenderechossubjetivosointereseslegtimos,personalesydirectosparaunparticular,podrnserrevocadosencualquiermomento,entodooen parte, por la misma autoridad que los dict, o por el respectivo superiorjerrquico49,yquesonnulos denulidadabsoluta losactosqueresuelvanuncasoprecedentementedecididoconcarcterdefinitivoyquehayacreadoderechosparticulares,salvoautorizacinexpresadelaley.LanulidadprevistaporlaLeyesproductooconsecuenciadelainfraccindelprincipiodeintangibilidaddelosderechoscreadosporelactoque,porsufirmeza,yanoadmiterevisin.Lanulidad,dichoenotraspalabras,obedecealailicituddelobjetodelactosobrevenido.

Ese supuesto de nulidad absoluta no es ms que una consecuencia delprincipio constitucional de seguridad jurdica, al cual enms de una oportunidadhemos calificado como el primero de todos los derechos, porque consiste en elderecho al Derecho. En propsito, conviene tener presente que a la seguridadjurdica,esdecir,alderechofundamentalalDerecho,lehareconocidorangoojerarquaconstitucional la Sala PolticoAdministrativa de la Corte Suprema de Justicia,habidaconsideracinquelaseguridadjurdicaesunadelaspiezasclavesdelEstadodeDerecho50.

Enesteordendeideas,permtasenoscomenzarconlacitadeunfallojudicialanteriora laLeyOrgnicadelProcedimientosAdministrativos,mediantesentenciadel24denoviembrede1953laCorteFederaldejsentadoqueconvenaalordensociallaestabilidaddelosactosdelaAdministracinPblica51.

Ms especficamente, por lo que se refiere a la revocacin de los actosadministrativosfirmes,laCorteSupremadeJusticiasostuvoque

ladoctrinaadministrativasostiene,unnimemente,quelaAdministracinnopuede volver sobre suspasos y revocar suspropios actos cuando stoshubierenestablecidoalgnderechoa favordeparticularesyelloporque la

48 Entreotras,vaselasentenciadictadaporlaCortePrimeradeloContenciosoAdministrativoel7

dediciembrede1982,enRevistadeDerechoPbliconmero13,eneromarzo1983,EditorialJurdicaVenezolana,Caracas,1983,pp.122y123.

49 VaselasentenciadictadaporlaSalaPolticoAdministrativadelaCorteSupremadeJusticiael14demayode 1985 (asunto FreddyRojasParra), enRevista deDerechoPblico nmero 23, julioseptiembre1985,EditorialJurdicaVenezolana,Caracas,1985,pp.143yss.

50 Fallo de fecha 30 de octubre de 1997 (asunto Luis Enrique Pages). Vase PIELOW, JOHANNCHRISTIAN, El principio de la confianza legtima (Vertrauenschutz) en el procedimiento y lasrelaciones jurdicoadministrativas,en IV Jornadas InternacionalesdeDerechoAdministrativoAllanRandolphBrewerCaras,FundacindeEstudiosdeDerechoAdministrativo,1998,p.101.

51 BREWERCARAS,ALLANRANDOLPH,JurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticia193074yEstudiosdeDerechoAdministrativo,op.cit.,pp.294y295.


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revocacin de los actos administrativos creadores de derechos subjetivospugnaraconlaintangibilidaddelassituacionesjurdicasindividuales52.

EnelfalloparcialmentetranscritosupralaCorteSupremadeJusticiainvocehizosuyoeldichodeFleiner,paraquien

losprincipiosquietanonmuovereyde labuenafe,tienenvalideztambinpara las autoridades administrativa.Ciertamente afirma, constituye unaamenazaconstanteparaelparticularqueserevoqueunadisposicinque lefavorezca. Por consiguiente, el legislador tuvo que pensar seriamente enlimitar la facultadde revocarunadisposicin, teniendo en cuenta aquelloscasos en que as lo exiga la seguridad jurdica.As, pues, el legislador hagarantizado sobre todo la inmutabilidad de aquellas disposiciones queoriginenderechosydeberes.

Lajurisprudenciahaaadido,conbaseenlasprevisionesdelaLeyOrgnicade Procedimientos Administrativos, que pueden adquirir esa firmeza i.e., esaintangibilidadpor lo que a su contenido se refiere tanto los actos vlidos, comoaquellosque,poradolecerdedefectosdemenorentidad,slosehallanviciadosdenulidadrelativa.Enefecto,segnnuestra jurisprudenciaelactoviciadodenulidadrelativa nicamente puede ser revocado si no hubiere creados derechossubjetivos o intereses legtimos, personales y directos para un particular..., y nohubierequedadofirme,porhabervencidoloslapsosparaimpugnarloyaseaenvaadministrativaojudicial53.

2. Las normas, de Derecho interno, citadas anteriormente deben seradminiculadas con otras, de Derecho Internacional (rectius, de DerechoAdministrativo Global), incluidas en Tratados Bilaterales de Inversin (BITS),conforme a las cuales los derechos subjetivos o intereses legtimos derivados depermisos, licencias o autorizaciones estatales54 i.e., de actos administrativos deefectosparticulares, formanpartedelderechodepropiedadprivada garantizadapor laConstitucin y tutelada oprotegidapor talesTratados.Enpropsito, cabeinvocaraquelartculo1,literala),delTratado(BIT)VenezuelaReinodelosPasesBajos, denunciado por el Ejecutivo Nacional tiempo atrs, que establecatextualmentequeeltrminoinversionescomprendetodoslostiposdeactivosy,

52 SalaPolticoAdministrativa,sentenciadel14demayode1985(asuntoFreddyRojasParra),(supra,

notaapiedepginanmero49). 53 VaselaSentenciadictadaporlaSalaPolticoAdministrativadelaCorteSupremadeJusticiael

11deagostode1993 (asuntoAbelardoValinoOntiveros),enRevistadeDerechoPbliconmero55,juliodiciembrede1993,EditorialJurdicaVenezolana,Caracas,1993,pp.237y238.

54 Enpropsito,GenerationUkraine,Inc.v.Ukraine,CaseNARB/00/9,September16th,2003,Paragraph18.46 (The Tribunal is prepared to accept these Construction Permits as part of the ClaimantsinvestmentthroughHeneratsiyainsofarastheyevidencelicensesandpermitspursuanttolawforthepurposesoftheBIT).


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demaneramsparticularperono exclusiva,losderechos otorgados bajo el derechopblico, incluyendo derechos para la prospeccin, exploracin, extraccin yexplotacinderecursosnaturales.Asmismo,cabe invocarelartculo1,numeral2, literal (e), del Tratado (BIT) VenezuelaCuba, conforme al cual constituyeninversin las concesiones y otros derechos otorgados conforme al DerechoPblico.Finalmente,esasprevisionesdeDerechoAdministrativoGlobaldebenseradminiculadas con el artculo 3, numeral 1, del DecretoLey de Promocin yProteccinde Inversiones,conformealcualconstituyen inversinprotegidalosderechos obtenidos conforme al derecho pblico, incluyendo las concesiones deexploracin, de extraccin o de explotacin de recursos naturales y las deconstruccin, explotacin, conservacin y mantenimiento de obras pblicasnacionalesypara laprestacindeserviciospblicosnacionales,ascomocualquierotroderechoconferidoporley,opordecisinadministrativaadoptadaenconformidadconlaley55.

EnidnticosentidocabeinvocaraDromi,paraquien

un derecho que integra la propiedad del administrado no puede quedarsometido a la sola voluntad de la Administracin sin [la previa] calificacin deutilidadpblica.Estaextensindel concepto constitucionaldepropiedadha sidoformuladapor laC.S.J.N. en elao1925, Bordieuvs.Municipalidadde laCapital,Fallos165:307,yreiteradoenelcasoEmpresade losFerrocarrilesde Entre Ros vs. La Nacin, Fallos 176:363, ao 1.936, al sealar quecomprende todos los intereses apreciables que el hombre puede poseer fuera de smismo, fuera de su vida y de su libertad. Todo derecho que tenga valorreconocidocomotalporlaley,seaqueseorigineenlasrelacionesdeDerechoprivado, sea que nazca de actos administrativos... integra el conceptoconstitucionaldepropiedad56(elsubrayadoesnuestro).

Aslascosas,elactoatravsdelcualsedesconozcanlosderechoscreadosatravs de un acto administrativo de efectos particulares firme constituyemedidaexpropiatoriay,comotal,paraservlidadebenecesariamenteveniracompaadadejustaindemnizacin.

3. Lacosajuzgadaadministrativaconstituye,as,unlmitei.e.,unabarrera,deDerecho interno y deDerecho Internacional, al poder legal con el que cuenta laAdministracinpara revisar sus propios actos.Como afirmaba mutatismutandis elTribunalde lasComunidadesEuropeas,al referirsealpoderde laAdministracinpara corregir errores materiales, el principio de intangibilidad del acto, una vez

55 GacetaOficialdelaRepblicaN5.390Extraordinario,defecha22deoctubrede1999.56 DROMI, JOS ROBERTO, El Acto Administrativo, Instituto de Estudios de Administracin Local,

Madrid,1985,p.156.TambinMUCIBORJAS, JOSANTONIO,ElDerechoAdministrativoGlobaly losTratadosBilateralesdeInversin(BITs),EditorialJurdicaVenezolana,Caracas,2007,pp.88yss.


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adoptado por la autoridad competente, constituye un factor esencial de seguridadjurdica yde estabilidadde las situaciones jurdicas en el orden comunitario, tantopara las instituciones comunitarias como para los sujetos de derecho que venafectadasusituacinjurdicaymaterialenunadecisindedichasinstituciones57.Porello,agregaelTribunal,envirtuddelprincipiodeintangibilidadlaAdministracinno puede de manera sobrevenida modificar la motivacin de una decisinadministrativa, esto es, el razonamiento que constituye el soporte necesariode laparte dispositiva del acto58. Y por la naturaleza de las cosas, tampoco puedemodificaroalterar lapartedispositivadel actoadministrativo,porqueun cambiocomoeseafectaradirectamenteelalcancedelasobligacionesimpuestasalossujetosdeDerechooelcontenidodelosderechosqueelactolehubierayareconocidoalosparticulares.

4. Lacosajuzgada,entendidacomoelprincipiogeneraldelDerechoconarregloalcualtodacontroversiadebenecesariamentetenerunfinal,nopuedeserajenaalaactividadadministrativa,envirtuddelacual,enejecucindelaley,secreannormasconcretasparauncasoindividual.

Si laseparacindelpoder jurisdiccionaldelasdenominadopoderejecutivosloesposible,parafraseandoaKelsen,enmedida relativamente limitada,porquelosdos tiposdeactividadesestataleshabitualmentedesignadasconestos trminos(jurisdiccional y ejecutiva) no son dos funciones esencialmente distintas59, cabrasostener entonces i. que los actos estatales expedidos en ejercicio de funcinjurisdiccionalyadministrativadesempeanmutatismutandisunmismorol,porqueal establecer, con carcter definitivo, la norma individual que ha de gobernar odisciplinar el caso concreto sometido a la consideracin de la autoridad, cierran,completanoclausuranelcircuitonormativoquese iniciconelestablecimientode lanorma fundamentalenejerciciode la funcinconstituyente60;y,adicionalmente, ii.

57 FallodelTribunaldePrimeraInstancia(SalaSegunda)delasComunidadesEuropeas,defecha27

defebrerode1992(asuntoBasfAgetal.v.ComisindelaComunidadEuropea).ConslteseMUOZMACHADO,SANTIAGO,Losprincipiosgeneralesdelprocedimientoadministrativocomunitarioylareformade legislacinbsicaespaola,RevistaEspaoladeDerechoAdministrativonmero75,EditorialCivitas,S.A.,1992,pp.329yss.

58 La jurisprudenciavenezolanahadejadosentadoquelamotivacinsobrevenidaosupervinientele est vedada a la Administracin y, por tanto, determina la nulidad del acto. Entre otrasconsltese lasentenciadictadapor laCortePrimerade loContenciosoAdministrativoel14dediciembrede1989(asuntoAlbertoAguilar).

59 La funcin jurisdiccional es en realidad ejecutiva exactamente en la misma manera que lafuncinordinariamentedenominadadeesamanera;tambinlafuncinjurisdiccionalconsisteenlaejecucindenormasgenerales(KELSEN,HANS,TeoriaGeneraledelDirittoedelloStato,op.cit.,p.278).

60 Sobre la funcin de clausura del ordenamiento consltese a BENVENUTO, FELICIANO, Giudicato(DirittoAdministrativo),enEnciclopediadelDiritto,VolumeXVIII,GiuffrEditore,Milano,1969,p.894.


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que por la naturaleza de las cosas, ambos tipos de actos pueden eventualmenteadquirir mutatismutandis la condicinde cosa juzgada (judicialoadministrativa,segnloscasos).

5. Enreemplazodeltrminocosajuzgadaadministrativa,acogidopornuestradoctrina y jurisprudencia tradicional, en reciente decisin la Sala PolticoAdministrativadelTribunalSupremodeJusticiaresolviempleareltrminocosadecididaadministrativa61.Para laSalaresultapreferiblehablardecosadecidididaadministrativaen lugardecosa juzgadaadministrativa.LaSala,enotraspalabras,volvi a defender la tesis, sostenida por la Corte Primera de lo ContenciosoAdministrativoensentenciadel2deSeptiembrede1994,conformealacuallosconceptosdecosajuzgadaycosadecididaadministrativanopuedenserempleadoscomosinnimos...,destacando,parasubrayarladiferenciasexistentesentreambasinstituciones,quemientras lacosa juzgadajudicial...encuentrasu fundamentoenelordinal8delartculo60delaConstitucin[de1961,vigenterationaetemporis],normastaqueconsagraunprincipiogeneraldelderechoaplicablealassentenciasde todos los rdenes jurisdiccionales...62, la cosa juzgada administrativa tena, encambio, un fundamento de rango legal, slo legal, a saber, el artculo 19,numeral2,delaLeyOrgnicadeProcedimientosAdministrativos.Enefecto,enelfallo judicialde1994 laCortePrimerade loContenciosoAdministrativo, luegodeobservarque...laestabilidadyfirmezadelosactosadministrativosnoimplicaquestosseencuentrenamparadosporlacosajuzgadaadministrativa,expresinqueha sido utilizada para denominar la definitividad y firmeza de los actosadministrativos,agregque...losactosadministrativosquehanadquiridofirmezayque son creadoresdederechosparticulares, se encuentran revestidosde la cosadecidida administrativa, expresin postulada por Georges Vedel y aceptada ennuestradoctrinaporAraujoJurez...siemprequedichosactosnoseaabsolutamentenulosoquenoexistaunaautorizacinexpresaenlaleyquehabilitesurevocacin.

Dejando de lado la denominacin formal empleada por la Sala (cosadecidida en lugar de cosa juzgada), interesa aqu subrayar un conjunto decircunstancias:

Hoy en da tanto la cosa juzgada judicial como la cosa juzgadaadministrativa,son,ambas, institucionesderangoconstitucional.Basterecordarenpropsito que en su encabezamiento el artculo 49 de la Constitucin de 1999establecequelagarantadeldebidoprocesoabarcatodaslasactuacionesjudicialesyadministrativas, sin distinciones, y que de acuerdo al ordinal 7 del artculo 49 61 Entreotras,conslteselaSentencia1080del19dejuniode2007(asuntoHuaweiServicios,C.A.v.

FiscoNacional). 62 CasoAdministradoraGranjaRanchoLaCalifornia,C.A.,enJurisprudenciadelaCortePrimeradelo

ContenciosoAdministrativo, Repertorio Mensual de Jurisprudencia, Tomo 2, Ediciones PierreTapia,Caracas,1994,p.98.


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constitucional, ninguna persona puede ser llevada a juicio por hechos ocircunstanciasquehubierensido juzgadosanteriormente.Elretornoaunaposicinjurisprudencialsuperada(superadaporqueelfundamentonormativodeladecisinde1994cambi)es,sindudaalguna,criticable63.

As las cosas, al acto administrativo de efectos particulares de naturaleza,esenciaocontenidojurisdiccional(supra,CaptuloIII),porquedeclara,enelmarcodeun procedimiento contradictorio, exempli gratia, que las conductas de unadeterminada sociedad son en un todo conformes con la Ley para promover oproteger la libre competencia, debe reconocrsele la condicin de cosa juzgadaadministrativa, pues, de lo contrario, se tolerara una infraccin de la reglaconstitucionalconformealacualnadiepuedesersometidoajuiciodosvecesporunmismohecho.Almargendelcarcterjudicialdelrgano,unapersonanopuedeserenjuiciadaosometidaainvestigacindosomsvecesporunmismoynicohecho(principiononbisinidem).EsaprohibicinesclaraenelmbitodelDerechoPenalytambin del Derecho Administrativo sancionador, porque con independencia delsentidoquehaya tenidoelprimerpronunciamientoyde lacalificacinquede loshechos pueda haberse hecho en el primer proceso, el efecto negativo de la cosajuzgadaimpideunulteriorprocesoporlosmismoshechos64.

- Y qu decir de los actos administrativos de efectos particulares denaturaleza,esenciaocontenidoadministrativoensentidoestricto,porcontraposicinaaquellos,de crcter jurisdiccionala los cualeshicimosmencinenelprrafoqueantecede? Pues bien, en la medida en que hayan creado derechos subjetivos ointereses legtimos y ostenten, adems, la condicin de firmes, esos actos decarcter o esencia administrativa pinsese,por ejemplo, en el actoque tengaporobjetoaprobarunproyectoy,portanto,autorizarlaconstruccindeunaedificacinensuelourbano,nopuedenserrevocadosoretirados.Nopuedenserloporquelosderechos e intereses que de ellos derivan constituyen propiedad o inversin

63 Y por causa de lo dicho, a diferencia de cuanto decidi laCorte Primera de loContencioso

Administrativoen1994,oportunidadenlaque,conbaseenraz(constitucionalolegal)deunayotra institucin,rechazaba losrecursosdeamparoconstitucionalpropuestosparahacervaler lacosa juzgada administrativa, hoy por hoy, no debiera haber duda al respecto, el recurso deamparo puede ser empleado para exigir el respeto de los derechos subjetivos reconocidos ocreadosporun acto administrativo firme.A tenordelArtculo 49de laConstitucinde 1961,vigente rationae temporis, el recurso de amparo tena por objeto la proteccin, a travs deprocedimientobreveysumario,delosderechosygarantasconstitucionales.

64 CANOCAMPOS,TOMS,Nonbisinidem,prevalenciadelavapenalyteoradeconcursosenelDerechoAdministrativo sancionador, enRevistadeAdministracinPblica,N156SeptiembreDiciembre 2001,Centro de Estudios Polticos yConstitucionales,Madrid, p. 200. Tambin losfallosdictadosporlasSalasConstitucionalydeCasacinCivildelTribunalSupremodeJusticiaenfechas12dediciembrede2002(asuntoGiacomoLenRochelleetal.)8demarzode2006(casoElizabethCaridadTamayoVelsquez),respectivamente.


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garantizada por la Constitucin, los Tratados Bilaterales (BITs) y el DecretoLeypara lapromocinyproteccinde inversiones (segnelartculo3,numeral1,delDecretoLey, constituye inversin cualquier derecho conferido por decisinadministrativa). Dicho en otras palabras, por su naturaleza ablativa el acto(sobrevenido) de retiro constituye una expropiacin o, en todo caso, unamedidaequivalenteaunaexpropiacin,y,comotal,paraservlidodebe,primeroquenada,fundarse en causa de utilidad pblica; debe, adems, ser adoptado conforme alprocedimiento legalmente establecido; y debe, finalmente, venir acompaado dejusta indemnizacin.Enpropsito,vale lapena invocarelartculo11delDecretoLeyparalapromocinyproteccindeinversiones,queestableceque

No sedecretarn ni ejecutarn confiscaciones, sino en los casosde excepcinprevistos por la Constitucin; y en cuanto a las inversiones e inversionistasinternacionales,porelderecho internacional.Sloserealizarnexpropiacionesdeinversiones,o seaplicarna stasmedidasde efecto equivalente auna expropiacin,por causa de utilidad pblica o de inters social, siguiendo el procedimientolegalmenteestablecidoaestosefectos,demaneranodiscriminatoriaymedianteunaindemnizacinpronta,justayadecuada.

La indemnizacin ser equivalente al justoprecioque la inversin expropiadatengainmediatamenteantesdelmomentoenquelaexpropiacinseaanunciadapor los mecanismos legales o hecha del conocimiento pblico, lo que sucedaantes.Laindemnizacin,queincluirelpagodeintereseshastaeldaefectivodelpago, calculados sobre la basede criterios comercialesusuales, se abonar sindemora.

Pargrafo nico: Las indemnizaciones a que haya lugar con motivo deexpropiaciones de inversiones internacionales sern abonadas en monedaconvertibleysernlibrementetransferiblesalexterior.

Por slo citar uno, en sentido anlogo cabe invocar tambin el artculo VII(Expropiacin) delAcuerdo entre elGobierno de laRepblica deVenezuela y elGobiernodeCanadparalapromocinylaproteccindeinversiones65,quecopiadoalaletraestablece:

(1) Las inversiones y ganancias de los inversores de una de las PartesContratantes no sern nacionalizadas, expropiadas o sujetas a medidas deefecto equivalente a la nacionalizacin o a la expropiacin (en adelanteexpropiacin)enelterritoriodelaotraParteContratante,exceptoparaunfinpblico,conformealdebidoprocesode ley,demaneranodiscriminatoriaymediante una compensacin pronta, adecuada y efectiva. Esa compensacin sebasar en el valor genuino de la inversin o de las ganancias expropiadas

65 GacetaOficialdelaRepblicaN5.207Extraordinario,del20deenerode1998.


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inmediatamente antes de la expropiacin o al momento en que laexpropiacinpropuestasehagadelconocimientopblico,cualquieraqueseaanterior: serpagaderadesde la fechade la expropiacin con interesesa latasacomercialnormal,serpagadasindemorayserefectivamenterealizableylibrementetransferible.

(2)El inversor afectado tendr el derecho,de acuerdo con la leyde laParteContratantequerealizalaexpropiacin,arevisin,porunaautoridadjudicialuotraautoridad independientedeestaParte,de sucasoydelavalode suinversinosusgananciasdeacuerdocon losprincipiosestablecidosenesteArtculo.

VII.Unabrevereflexinsobrelasmedidasadministrativasdecarcterpreventivoocautelar:

Mediante norma expresa, diversas leyes especiales habilitan a laAdministracinPblicaparadecretarmedidas administrativas en elmarcodeunprocedimiento administrativo, sea ste constitutivo (primer grado), o de revisin(segundogrado).

Por loque se refiere a losprocedimientos administrativosde revisin odesegundo grado, cabe citar, exempli gratia, el artculo 87 de la Ley Orgnica deProcedimientosAdministrativos,queautorizaa laAdministracinpara suspenderlosefectosdeunactoadministrativoprevio.Lanormarezatextualmenteas:

La interposicin de cualquier recurso no suspender la ejecucin del actoimpugnado,salvoprevisinlegalencontrario.

Elrganoanteelcualserecurrapodr,deoficiooapeticindeparte,acordarlasuspensindelosefectosdelactorecurridoenelcasodequesuejecucinpudiera causar grave perjuicio al interesado, o si la impugnacin sefundamentare en la nulidad absoluta del acto. En estos casos, el rganorespectivodeberexigir laconstitucinpreviade lacaucinqueconsiderensuficiente.El funcionario ser responsablepor la insuficienciade la caucinaceptada.

En cuando a los procedimientos administrativos constitutivos o de primergrado,cabracitar,porejemplo, laLeyparaPromoveryProtegerelEjerciciode laLibreCompetencia66,cuyoartculo35textualmenteestablece:

Durantelasustanciacindelexpedienteyantesdequeseproduzcadecisin,laSuperintendenciapodrdictarlasmedidaspreventivassiguientes:

1Lacesacindelapresuntaprcticaprohibida;y 66 GacetaOficialdelaRepblicaN34.880,del13deenerode1992.


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2Dictarmedidasparaevitarlosdaosquepuedacausarlasupuestaprcticaprohibida.

PargrafoPrimero:Silasmedidaspreventivashansidosolicitadasporparteinteresada,elSuperintendentepodrexigirle laconstitucindeunacaucinparagarantizarloseventualesdaosyperjuiciosquesecausaren.

Pargrafo Segundo: En caso que las mencionadas medidas preventivaspudieran causargraveperjuicioalpresunto infractor,stepodr solicitaralSuperintendentelasuspensindesusefectos.Enestecaso,elSuperintendentedeber exigir la constitucinpreviade caucin suficienteparagarantizar lamedida.

El ejercicio de los poderes que la ley le reconoce a la Administracin seencuentra condicionada a los dos requisitos de carcter concurrente quecondicionan la expedicindemedidasde estanaturaleza en el mbitoprocesal,asaber, el fumus bonis iuris y el periculum in mora, porque, primero que nada, laautoridadadministrativadebeconstatarqueexistenrazonesseriasyatendiblesquelepermitenafirmar elsuyoessloun juiciodeverosimilitud,unaaseveracindecarcterpreliminar,condicionadapor lasresultasde la investigacinanencursoque el procedimiento en trmitepuede llegar a concluir conun acto quedeclare lailicitud de la conducta objeto de la investigacin y ordene el cese de la prcticaprohibida;y,segundo,porquelaautoridaddebepersuadirsequelamedidaresultanecesariaparaevitardaosmayores,daosquepudieranserirreparablesodedifcilreparacinporelactoadministrativodeefectosparticularesdefinitivo67.

Comoquieraque lasmedidascautelares tienensiempreporobjetocrearunadisciplinaprovisionalnuncaunadefinitivadelarelacinentrelaspartes,yqueelprocedimientoadministrativo,comohemosafirmado,tieneporobjetopermitirla

67 Vale la pena observar que de acuerdo al encabezamiento del artculo 110 de la Ley para la

Defensade lasPersonasenelAccesoa losBienesyServicios,para laadopcindeunamedida(administrativa)preventivadebenconcurriri.lapresuncindebuenderechoofumusbonisiurisyii. peligro del dao o periculum in mora. Hasta aqu nada nuevo. La novedad se halla en ladefinicinque laLeyhacedeambosconceptos.Segn laLey, lapresuncindebuenderechoofumusbonisiurisseoriginalacitaestextualenelderechodelpuebloalaconstruccindelasociedadjustayamantedelapaz.Vistaesadefinicin,siemprehabr(podraserdeotromodo?) presuncin de buen derecho, porque a la gente siempre la asiste el derecho a laconstruccindeunasociedadjustayamantedelapaz.Porloquealpeligrodeldaoopericuluminmoraserefiere,laLeydisponequeelmismovienedadoporelintersindividualocolectivopara satisfacer las necesidades en la disposicin de bienes y servicios de calidad de maneraoportuna,especialmenteaqullosinherentesalderechoalavida,alasaludyalavivienda.Ladefinicin,nuevamente,parecieranotenersentido,porquesiemprehabrinters(podraserdeotromodo?) en satisfacer alguna necesidad individual o colectiva. La Ley pareciera dar porsentado que los dos requisitos concurren siempre en cualquier asunto cuyo conocimientocompetaalaAdministracin.


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adecuada ponderacin y conciliacin de los interesespblicos yprivados en juego, lasmedidas administrativas de naturaleza preventiva, por su carcter instrumental,debenestardirigidassiempreaasegurarqueelprocedimientopuedacumplireserol.Elcarcterinstrumentaldelasmedidaspreventivassaltaalavistaalconsiderar,exempligratia,elartculo127numeral10delCdigoOrgnicoTributarioenvigor68,conforme al cual la Administracin, en el marco de un procedimiento defiscalizacin,puedeadoptarlasmedidasadministrativasnecesariasparaimpedirladestruccin,desaparicinoalteracindeladocumentacinqueseexijaconformelasdisposicionesdeesteCdigo, incluidos losregistradosenmediosmagnticososimilares, as como de cualquier otro documento de prueba relevante para ladeterminacinde laAdministracinTributaria,cuandoseencuentresteenpoderdelcontribuyente,responsablesoterceros.

Perohayms:alejercerpoderescautelareslaAdministracinPblicasehallacondicionadasiempreporlosprincipiosdeproporcionalidad69yfavorlibertatis.Lasmedidas cautelaresdictadaspor laAdministracinPblicadeben ser siempre esintuitivo, de sentido comn proporcionales y razonables. A tales requisitos aludeexpresamentelaLeydeTierrasyDesarrolloAgrario70,cuyoartculo85disponequeen el marco de un procedimiento administrativo para el rescate de tierras laAdministracindebesloadoptarmedidasadecuadasyproporcionalesalcasoconcreto. Dicho de otro modo, las facultades, reconocidas a la AdministracinPblicaenvirtuddenormade leyexpresa,queautorizan laexpedicindecisionescautelaresopreventivas,seanstasnominadaso innominadas,debenserejercidascon prudencia, y, por tanto, antes de adoptar una decisin de esta naturaleza laAdministracinsehallaeneldeberdeponderaradecuadamente lascircunstanciasdelcaso.

Lasmedidasdesproporcionadas o irrazonables,ms que cautelares, tienen,porexcesivas,uncarcterpunitivoencuantoalexceso71.Enconsecuencia,unamedidagratiaargendicuyosefectosseanirreversiblesoquenoseaaptaoidneapara asegurar que el procedimiento pueda alcanzar su finalidad, no puede sercatalogadacomocautelar.

68 GacetaOficialdelaRepblicaN37.305,del17deoctubrede2001.69 Elartculo12de laLeyOrgnicadeProcedimientosAdministrativosdisponequeauncuando

unadisposicinlegaloreglamentariadejealgunamedidaoprovidenciaa juiciodelaautoridadcompetente, dicha medida o providencia deber mantener la debida proporcionalidad yadecuacin con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trmites,requisitosyformalidadesnecesariosparasuvalidezyeficacia.

70 GacetaOficialdelaRepblicaN5.771Extraordinario,del18demayode2005.71 SentenciadelTribunalConstitucional espaol 108/94,del 26de noviembre, enREBOLLO PUIG,

MANUEL,MedidasProvisionalesenelProcedimientoAdministrativo,enLaProteccin JurdicadelCiudadano (Procedimiento administrativo y garanta jurisdiccional),Estudios enHomenaje a JessGonzlezPrez,TomoI,EditorialCivitas,S.A.,Madrid,1993,p.670.


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Sentadas esas premisas, luce pertinente unamuy breve reflexin sobre lospoderes cautelaresque elDecreto conRango,ValoryFuerzadeLeyOrgnicadeSeguridad y Soberana Agroalimentaria le reconoce a la Administracin. Enconcreto,sopesemosporun instante lamedidacautelarde i.comisoy ii.ulteriordisposicindelamercancadecomisadaconfinessociales,exartculo147dedichoDecretoLey,sopretextode laviolacinde laprohibicindeventadedichamercanca por encima del precio mximo fijado o regulado por el Estadovenezolano72. Una medida administrativa como esa puede ser calificada depreventivaocautelarslonominalmente,porqueeldecomisoyulteriorventade lamercanca, sin queparticular al cualvadirigido el actodegravamen tengaderechoalproductodelaventa,luceexcesivoi.e.,desproporcionadooirrazonable.

Excesivo, decamos,porquems all de las formas esamedida, dictada enmomentosenqueelprocedimientoseencuentraanpendientededecisin,ostentala cualidad o condicin de irreversible, y, por consiguiente, no puede serreconciliadaconlapresuncindeinocenciaconsagradaenelartculo49,ordinal2,delaConstitucinde1999,atributoesencialde lagarantadeldebidoproceso.Ysi lamedidaadministrativaesreseadapor losmediosdecomunicacin,a laviolacindelderechoa lapresuncinde inocenciapudieran sumarse losdaos causadosalderecho a la propia imagen y reputacin, reconocidos por el artculo 60constitucional, de la persona, natural o moral, que hubiere sido sealada comoinfractor73.

Excesivo, insistimos, porque unamedida como la indicada luce como unaveladaconfiscacin,prohibidaporelTextoFundamentalvenezolano,puesapesardequeelartculo171delDecretoLeyprevquecuandolaAdministracinhubieredispuesto de los bienes objeto de comiso, el propietario tendr derecho a serindemnizadosielactoconclusivo,elrecursoadministrativooelrecursoJudicialquedeclaresin lugarelcomisode talesbienes,quedaredefinitivamente firme,resultaobligado tenerpresente,mutatismutandis,que laSalaPolticoAdministrativade laCorteSupremadeJusticia,ensentenciadel25demarzode1982,dejsentadoque

72 Asunto Excelsior Gama (consltese http://www.vtv.gov.ve/noticiasnacionales/9031). Segn el

Presidentedel Institutopara laDefensade lasPersonas en elAcceso a losBienes y Servicios(Indepabis),elproductodelaventadelamercancadecomisadamediantelamedidapreventivaadoptada enmomentos en los que el procedimiento apenas se iniciaba, sera entregada a lasConsejosComunalesynoalaempresadesupermercadospropietariadelosbienes.

73 Lanormaconstitucionaldisponequetodapersona tienederechoa laproteccindesuhonor,vidaprivada,intimidad,propiaimagen,confidencialidadyreputacin.Laleylimitarelusodelainformticaparagarantizar elhonory la intimidadpersonaly familiarde los ciudadanosy elpleno ejercicio de sus derechos. Consltese GUYON, YVES, Les droits fondamentaux despersonesmoralesdedroitpriv endroit franais,publicado enLaDeclaracinUniversalde losDerechos Humanos en su 50 aniversario, dirigida por BALADO, MANUEL y GARCA REGUERO,ANTONIO,EditorialBosch,Barcelona,1998,p.451.


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habida consideracinde losgraveso serios contratiemposque elparticularhadeenfrentar para cobrar rectius, para exigir el reintegro de las sumas de dineroadeudadasporlaAdministracin,losdaosquepuedenderivarsedelpagodeunamulta i.e.,deactoadministrativosancionadorqueannoera firmasondaosdedifcilreparacinporladefinitiva74.

Caracas,21demayode2009.

74 Consltese en Revista de Derecho Pblico nmero 10, abriljunio de 1982, Editorial Jurdica

Venezolana, Caracas, 1982, pp. 170 y 171. Complementariamente, vase MUCI BORJAS, JOSANTONIO, El Derecho Administrativo Global y las limitaciones, de Derecho interno, para laejecucinde los fallosde condena alpagode sumasde dinerodictados contra laRepblica.JuiciocrticosobrelosprivilegiosyprerrogativasprocesalesdelaNacinalaluzdelosTratadosBilateralesdeInversin(BITS),pp.47yss.


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