--& SOCIALES EN EL

Crisstomo PizarrolDagmar Raczyns

CEWIN unkt

POLITICAS ECONOMICAS Y SOCIALES EN EL CHILE DEMOCRATICO

Editores:

Crisstomo Pizarro/Dagmar Raczynski/Joaqun Vial

ClPlAN unid

8 POLITICAS ECONOMICAS Y SOCIALES EN EL CHILE DEMOCRATICO

@ CIEPLAN Corporacin de Investigaciones Econmicas para Latinoamkica Mac-Iver 125, Piso 17, Fono: (56-2) 633 3836, Fax: (56-2) 633 4411, Santiago, Chile

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Av. Isidoro Goyenechea 3322, Fono (56-Z) 2314210, Fax: (56-2) 2312360, Santiago, Chile

Derechos resenados para todas los pases

Inscripcin Ns 92.959

I.S.B.N. 956-204-029-l

Primera edicin de l.lWU ejemplares Abril de 1995

Disefio patada: Marian Salamovich

Edicin y publicacin: Patricio Badilla (CIEPLAN)

ANDROS, Productora Grfica

Impreso en Chile - Printed in Chile

AUTORES

JOSE PABLO ARELLANO

RENE CORTAZAR

Director de Presupuesto, Ministerio de Hacienda (1990 a la fecha)

Ministro de Trabajo y Previsin Social (1990-94). Actualmente investigador de la Corporacin de Investigaciones Econmicas va Latinoamrica (CIEPLAN).

RICARDO FFRENCH-DAVIS Gerente Divisn de Estudios del Banco Central (1990-92). Actualmente Asesor Regional Principal de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).

ALEJANDRO FOXLEY

ALVARO GARCIA

RAIJLLABAN

SERGIO MOLINA

CRISOSTOMO PIZARRO

DAGMAR RACZYNSKI

Ministro de Hacienda (1990-94). Actual- mente Presidente del Partido Demcrata Cristiano de Chile.

Subsecretario del Ministerio de Planificacin y Cooperacin (1990-94). Actualmente Ministro de Economfa, Fomento y Reconstruccin.

Asesor del Ministro de Hacienda (1991- 92). Actualmente socio Sociedad Con- sultora GERENS.

Ministro de Planifrcacibn y Cooperacin (1990-94). Actualmente Ministro de Educacin Pblica.

Asesor Regional en Poltica Social, Planificacin y Evaluacin. Oficina Regional de UNICEF para Amrica Latina y el Caribe.

Investigadora de la Corporacin de In- vestigaciones Econ6micas para Latinoamrica (CIEPLAN).

vi AUTORES

JORGE RODRIGUEZ Subsecretario del Ministerio de Hacien- da (1991-94). Actualmente Gerente de Planificacin y Recursos Externos de la Fundacin Chile.

MARIANA SCHKOLNIK

CLAUDIA SERRANO

Jefe Departamento de PlauiIicacin y Estudios Sociales, Ministerio de Planifcaci6n y Cooperacin (1990-94). Actualmente consultora de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).

Directora Area Social de la Municipalidad de Santiago (1990-95). Actualmente Jefa Departamento de Programas del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS).

JOAQUIN VIAL Asesor del Ministro de Hacienda (1990- 94). Actualmente Director Ejecutivo de la Corporacin de Investigaciones Econmicas va Latinoamrica (CIEPLAN).

PREFACIO

Los estudios reunidos en este libro intentan un examen de las poKticas econmicas y sociales aplicadas por el Gobierno de Chile durante el perodo 1990-1994 para crear un ambiente polItico y econmico favorable al desarrollo social en un sentido amplio, y a la poblacin infantil en particular. Para el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) constituye una parte importante de sus esfuerzos el facilitar y propiciar el analisis permanente de las condiciones que hacen posible el mejoramiento de la situacin de los nios y de la mujer. Por lo tanto, apoyar la elaboracin de este libro y prologarlo se inscribe en esa hnea de accin, y lo hacemos con sumo placer.

Este es el primer libro en que se aborda el examen conjunto de las principales pollticas econmicas y sociales aplicadas en Chile durante la administracin del Presidente Patricio Aylwin. Ademas, este examen es emprendido por los mismos responsables de su concepci6n y ejecucin. Los autores caracterizan las polticas e instrumentos que hicieron posible en Chile un modelo de crecimiento econbmico basado en la apertura de los mercados y que, al mismo tiempo, logra una reduccin de la pobreza. Es claro que durante ese perodo se acenta la importancia de la generacin de empleos y el mejoramiento de los ingresos, con un evidente impacto sobre la disminucibn de la pobreza y, por esta va, de las mujeres y de los nios.

Se destaca, sin embargo, que de manera explcita el gobierno debi definir la mantencin de las polticas de mercado y de apertura comercial iniciadas en el gobierno anterior junto con reformas especficas a la economfa de mercado y medidas de regulacin estatal para poder seguir creciendo con estabilidad, expandii las exportaciones y superar al mismo tiempo los retrocesos que la nueva administracibn enfrentaba en trminos de la extensin y agudeza de la pobreza y la distribucibn del ingreso.

En este contexto, el impulso al desarrollo econmico se caracteriz6 por la adopcin de tres rdenes de polIticas. El primero tiene que ver con el impulso al desarrollo econmico mediante la creacin de un ambiente poltico y social favorable a la actividad privada, el impulso al aumento de la inversin y las polfticas destinadas a relajar las restricciones externas. El segundo se refiere a las polfticas aplicadas para la mantencin de los equilibrios macroeconmicos internos y externos de la economa como condiciones esenciales para la sustentacin de altas tasas de desarrollo econmico y social. Se destaca, en tercer lugar, la evolucin de la poltica social durante el perodo 1990-1994 haciendo un interesante contraste con las polfticas aplicadas antes de 1973 y entre 1973 y 1990.

En lo que respecta a la poltica social, probablemente la evolucin ms notable ha consistido en la aceptacin de las relaciones de complementariedad entre sta y la poltica econmica, descartndose la visin que subordina la polItica social a los requerimientos de la pohtica econmica y restringe su papel a acciones compensatorias de los desequilibrios generados por la libre actuacin

de las fuerzas del mercado. An ms, la nueva visin postula una funcin dinmica de la poltica social en el desarrollo econmico sustentable. El Estado deja de desempear un rol subsidiario para transformarse en agente de integracin social y econmico. En este tipo de anlisis se inscribe la discusin sobre los instrumentos de focalizacin, tan til no slo para comprender mejor la experiencia chilena sino para analizar otros casos en la regin latinoamericana y ms all.

Las nuevas polfticas adoptadas por el gobierno tienen como resultado una reduccin de la pobreza de 40,1% en 1990 a 32,7% en 1992. Durante ese mismo perfodo los ingresos de los hogares del 20% ms pobre se incrementan en un 26,1%. Esta situacin se explica, por un lado, por un incremento de las remuneraciones generales y, especialmente, del ingreso mnimo, por una reduccin de la desocupacin nacional y por un aumento de la tasa de participacin de la poblacin en la fuerza de trabajo. Por otro lado, se demuestra que mediante los subsidios monetarios y los programas sociales, los grupos ms pobres consiguen un aumento muy importante de sus ingresos. A travks de los primeros, estos grupos habran aumentado sus ingresos monetarios en cerca de un 13%. Los programas de salud, educacibn y vivienda representaran un complemento de los ingresos de los hogares pobres cercano a un 60%.

Tambin se constata un aumento de la tasa de participacin de las mujeres en la fuerza de trabajo y un mayor crecimiento de sus ingresos en comparacin con los de los hombres. La proporcin de las mujeres jefes de hogar viviendo en condicin de indigencia tambin se reduce, todo lo cual redunda en un directo mejoramiento de las condiciones de vida de sus familias. Del mismo modo, la proporcin de nios de quince anos viviendo en condiciones de pobreza disminuye de mas de un 53% a cerca de un 45%.

Este libro destaca la relevancia del aumento de la proporcin de la inversin pblica en los sectores sociales y su impacto en el mejoramiento de las condiciones de salud, nutricin y educacin de la infancia. En este sentido sobresalen las acciones dirigidas a reducir la mortalidad infantil y la neonatal, la morbimortalidad por infecciones respiratorias agudas, la prevalencia del dficit del desarrollo psicomotor, la incidencia de enfermedades imrmnoprevenibles y la incidencia de discapacidades mentales. Los programas nutricionales por su parte permitieron mejorar los indicadores relacionados con el retraso talla-edad, aunque tambin hay que reconocer un empeoramiento de las condiciones relacionadas con el sobrepeso y obesidad entre embarazadas y menores de 6 anos. En educacin preescolar se consigui un aumento de la cobertura nacional equivalente a un 15%. En educacin primaria los logros ms destacados se refieren al mejoramiento de la calidad de la enseanza, el descenso de las tasas de abandono y reprobacin y el aumento de las tasas de retencibn, del xito oportuno y xito total.

El Plan Nacional adoptado por el Gobierno de Chile en favor de la infancia fue sin duda muy importante en el mejoramiento de la situacin de la infancia en la medida que estructur en un documento polftico y programtico nico un conjunto de decisiones polfticas que ya existan en la sociedad chilena con

PREFACIO ix

anterioridad a su elaboracin. El Plan jug un papel fundamental en la creacin de las condiciones polticas institucionales, legales y de opinin pblica favorables al mejoramiento de la situacin de la infancia. As mismo, el libro plantea que quienes tuvieron la responsabilidad de articular el Plan decidieron no proponer una nueva estructura pblica que representase de modo coordinado a todas las agencias relacionadas con el bienestar infantil. Esta decisibn haba sido motivada por el deseo de evitar un impulso al crecimiento de la burocracia estatal. Sm embargo, el libro tambin sugiere que hoy no parece del todo cierto que esa decisin fue la ms correcta en vista de la mar&esta fragilidad poltica de la infancia y su indefensin frente a grupos de presin con alto poder electoral que compiten por los mismos recursos.

El aumento del presupuesto pblico destinado a la programacin social fue condicionado a su vez por la aprobacin de una reforma tributaria que dio como resultado un aumento de la recaudacin de un 2% del PNB. El gasto social por su parte ascendi de un 12% del PNB en 1989 a un 14,1% en 1993. Las condiciones que hicieron posible esa reforma y sus principales caractersticas son tambin examinadas en este libro. Se ponen de manifiesto el papel de la concertacin polftica y la emergencia de nuevos acuerdos interpartidarios y sociales sobre los vnculos entre el desarrollo social y el desarrollo econmico, superndose tanto los enfoques vinculados a la visin del derrameo o trickle-down como a las propuestas de tipo populista.

Sin ignorar las particulares caractersticas de los distintos pases de la regin, los estudios aqu reunidos pueden serles de gran utilidad para el examen de las polticas sociales, y en particular las de bienestar infantil, bajo el imperio de las nuevas condiciones derivadas de la apertura econbmica y la democratizacin de los sistemas polticos. Justamente el eje privilegiado de desarrollo en este nuevo contexto est constituido por la inversin en edades tempranas, debido a su vigoroso impacto en el aumento de la creatividad, de la capacidad de incorporacin tecnolgica y, por ende, de la competitividad, as como en la construccin de una ciudadana moderna y una ampliacin de la participacin social. El nuevo consenso mundial acerca de la seguridad humana consagrado en la Cumbre Mundial de Desarrollo Social en Copenhague, se apoya precisamente en las evidencias hoy disponibles acerca de la interacciones virtuosas entre la inversin en la infancia, la transformacin productiva y el afianzamiento de los procesos de democratizacin.

Marta Maurhs Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia UNICEF

INDICE

INTRODUCCION

LOS OBJETIVOS ECONOMICOS Y SOCIALES EN LA TRANSICION A LA DEMOCRACIA Alejandro Foxley

POLITLCAS DE CRECIMIENTO ECONOMICO Y TRANSICION POLITICA EN CHILE Joaqun I/al

DESEMPEO Y LOGROS MACROECONOMICOS EN CHILE Ricardo Ffench-Davis y Ral Lab&n

POLITICA FISCAL Y DESARROLLO SOCIAL Jos Pablo Arellano

LA PRIMERA REFORMA TRIBUTARIA DURANTE EL GOBIERNO DE TRANSICION: CONCERTACION Y DEBATE Crisstomo Pizarro

UNA POLITICA LABORAL PARA UNA NUEVA REALIDAD Ren Cortdzar

SUPERACION DE LA POBREZA: BALANCE Y PROPUESTAS Alvaro Garca y Mariana Schkolnik

UNA INSTITUCIONALIDAD PUBLICA PARA LA POLITICA SOCIAL Sergio Molina

MUNICIPIO, POLITICA SOCIAL Y POBREZA Claudia Serrano

3

ll

31

49

77

93

129

141

167

19.5

FOCALIZACION DE PROGRAMAS SOCIALES: LECCIONES DE LA EXPERIENCIA CHILENA Dagmar Raczynski

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POLITICAS SOCIALES PARA GRUPOS DE RIESGO: UN NUEVO ENFOQUE Mm.ana Schkolnik

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EL PLAN EN FAVOR DE LA INFANCIA: EL CASO DE CHILE Jorge Rodrguez Grossi

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INTRODUCCION

CRISOSTOMO PIZARRO DAGMAR RACZYNSKI JOAQUIN VIAL

La experiencia de Chile en los tltimos aos ha atraido gran inters internacional y a menudo se le cita como ejemplo de democratizacibn exitosa, lograda junto con progresos econmicos y sociales.

En el plano econmico se destaca su vigoroso crecimiento, la notoria reduccin de la inflacin, la creciente solidez de sus cuentas externas, el aumento de las tasas de ahorro e inversi6n y la persistencia de un superavit fiscal significativo. En el plano social se valora muy positivamente la reduccin en las tasa de desempleo, los aumentos graduales en salarios reales y la reduccin de sus altos ndices de pobreza. De otro lado, ha recuperado su tradicin democrtica, a partir de la construccin de acuerdos que han permitido superar el estilo confrontacional de los anos 60 e inicios de los 70.

Este libro examina las polticas econmicas y sociales adoptadas en Chite entre 1990-1994, durante el primer gobierno de transicin a la democracia, despus de 16 aos de vigencia de un rgimen militar. Sus autores, la mayora de los cuales tuvieron una actuacin protagnica en la concepcin y realizacin de las polticas adoptadas durante la administracin del Presidente Patricio Ayhvin reflezionan desde su particular punto de vista sobre la experiencia chilena, identificando las condiciones que hicieron posible los logros econmicos y sociales asf como la reconstruccin de la democracia, sealando las caracterfsticas del camino recorrido, los obstculos que hubo que superar y los desaffos pendientes y/o emergentes. Como seala Marta Maurs, Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del UNICEF, en el prefacio, este es el primer libro que aborda conjuntamente las principales pohticas econmicas y sociales aplicadas en Chile entre 1990 y 1994.

El libro se inicia con un articulo de Alejandro Foxley, Ministro de Hacienda durante los cuatro aos de gobierno del Presidente Aylwin, que aborda el tema de los objetivos econbmicos y sociales en la transicin a la democracia. Foxley resalta el desafio de alcanzar estabilidad poltica y econmica en un periodo de reconstruccin de pautas de comportamiento e instituciones democrticas. En su articulo se da especial relevancia a la manera en que el gobierno manej los shocks externos de la economa y logr una integracibn ms plena a los mercados mundiales. En un plano ms poltico se enfatizan los esfuerzos para generar un clima de consenso y cooperacin entre partidos polfticos de gobierno y oposicin, y entre la clase dirigente del pafs. Tambin evalua los resultados globales de la administracin del Presidente Patricio Aylwin y seala las areas crticas para asegurar la sustentabilidad de la experiencia chilena en el tiempo. Entre estas destaca la necesidad y los lmites de la contribucibn privada al esfuerzo de

desarrollo para lograr las metas de inversin que el pas necesita; el fortalecimiento de la capacidad estatal de regulacin de los mercados; la profundizacibn del proceso de descentralizacin, abriendo nuevos espacios para las iniciativas innovadoras que emergen del sector privado tanto en el mbito de las polticas sociales como en el de la provisin de bienes pblicos o semipblicos (infraestructura, transporte, seguridad ciudadana); la modernizacin de la gestin pblica promoviendo el control por parte de la ciudadanta y que el usuario sea el centro de preocupacin de la accin de los servicios; y la urgente necesidad de mejorar la calidad y equidad del sistema educacional. El autor concluye sealando que una tarea permanente es perfeccionar la democracia lo que exige mejorar la calidad de la poltica, en particular la calidad del liderazgo y el desarrollo de una sntoma real con la sociedad y sus problemas, el primero y ms urgente de los cuales contina siendo la pobreza.

Joaqun Vial, asesor del Ministro de Hacienda entre 1992 y 1994, aborda el tema de las polticas de crecimiento, destacando que uno de los problemas centrales que debieron enfrentar las nuevas autoridades fue crear las condiciones que permitieran consolidar un ambiente econmico favorable al aumento de las tasas de ahorro e inversin. En esta perspectiva, su trabajo recoge las pohticas adoptadas por el gobierno para dar un nuevo impulso al crecimiento econmico. El autor resalta la creacin de un ambiente poltico y social favorable a la actividad privada, los estmulos al aumento de la inversin y las medidas destinadas a relajar las restricciones ezternas. El autor destaca la importancia de mantener un adecuado control de las variables econmicas para alcanzar xitos perdurables en este terreno. Despu& de cotejar los avances logrados en estas materias y destacar la importancia creciente que va adquiriendo la escasez de mano de obra caliticada en el proceso de crecimiento, se detiene a sealar los desaffos para el resto de la dcada: consolidar las condiciones para un crecimiento elevado, en un contezto distinto, donde el crecimiento futuro depende crticamente de cmo se resuelvan los cuellos de botella que estn apareciendo en el mercado de trabajo. El autor opta por proteger la movilidad de los recursos hacia actividades con futuro y expectativas de mejores ingresos, resaltando que los acentos deben ponerse en la capacitacin y entrenamiento. De otro lado, plantea la necesidad de hacerse cargo de los temas emergentes en la agenda pblica: la proteccin del medio ambiente y la creacin de un entorno ms hospitalario y humano para la vida en las ciudades. Estos temas compiten por recursos con la inversin, la educacin, y otros tareas prioritarias para el crecimiento, pero si son descuidados pueden terminar frenando el propio proceso de desarrollo.

El estudio de Ricardo Ffrench-Davis y Ratil LabAn se concentra en los desafos de la poltica econmica de corto plazo. Los autores ponen de manitiesto la relevancia de la mantencin de los equilibrios internos y ezternos de la economa como condiciones esenciales para la sustentacin de altas tasas de crecimiento econmico y desarrollo social. En este sentido, los autores destacan las medidas de ajuste introducidas al principio del gobierno y argumentan en torno a la importancia y posibilidad de implantar una pohtica fiscal disciplinada,

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sin sacrificar el gasto social y la inversibn publica, evitando de esta manera, un alto costo social sobre los sectores de menores ingresos y no afectando negativamente el crecimiento econmico de mediano plazo. Los autores tambin describen como el gobierno concili el objetivo de defender la competitividad del sector exportador con el de la estabilidad macroeconmica. Los autores concluyen, coincidiendo con Vial, que la escasez de fuerza de trabajo, en particular de trabajadores capacitados, puede convertirse en una restriccin importante para el crecimiento econmico futuro; y que un crecimiento vigoroso y estable es imprescindible para superar la pobreza y permitir una mejor distribucin del ingreso y del consumo entre la poblacin.

Jos Pablo Arellano, Director de Presupuesto de 1990 a la fecha, examina la polftica fiscal y el desarrollo social. El autor enfatiza, en primer lugar, que el pas habfa logrado una situaci6n fiscal en trminos generales sana en el momento que asumi el nuevo gobierno. Sin embargo, esta situacin estaba en vfas de deterioro a rafz de la rebajas de impuestos introducidas a fines del gobierno militar, as como por la presin social para revertir el progresivo deterioro de los beneficios proporcionados por los programas sociales. Ante este diagnstico, el gobierno propuso y logr la aprobacin en el Parlamento de una reforma tributaria para fmanciar el mayor gasto social. Los mayores ingresos generados por la reforma tributaria y el crecimiento de la economfa permitieron que el gasto social creciera en un 32% entre 1990 y 1993. El autor analiza la trayectoria y el destino inter e intrasectorial de este gasto. El trabajo termina planteando restriciones al fmanciamiento de los programas sociales hacia adelante, ya que estos tendrn que provenir principalmente del crecimiento econmico, dado que en los pr6ximos aos entrar en vigencia la rebaja de impuestos acordada en 1993. El autor resalta, ademas, que slo una fraccin minoritaria en el aumento de los recursos pblicos son de libre disponibilidad. Existen aumentos de recursos comprometidos asociados al crecimiento vegetativo de las pensiones y de la poblacin beneficiaria de salud y al costo de operacin de nuesvas inversiones. Agrega que sobre los recursos de libre disponibilidad competirSn, con muy buena legitimidad, entre otros, los programas de justicia y seguridad, los de inversin en infraestructura y las demandas salariales de los funcionarios de salud y educacin. Arellano termina planteando dos desaffos: liberar recursos ptiblicos desde otras areas para destinarlos a los programas contra la pobreza y allegar recursos privados para estos programas.

Crisstomo Piiro examina el acuerdo tributario y el debate que se libr durante la tramitacin legislativa del proyecto correspondiente. El trabajo se detiene en el alcance del concepto de concertacin y su diferencia con el acuerdo corporativo y el pacto social. Aborda los antecedentes para la formacin de un clima de opinin favorable a la concertacibn en Chile, destacando la relevancia de la concertacin de tipo polftico. El acuerdo tributario es tratado desde el punto de vista de sus relaciones con la estabilidad econmica y polftica, la bsqueda del consenso y su inclusin en las bases programticas del primer gobierno de la Concertacin. El analisii del debate parlamentario resalta la discusibn sobre los fines de la reforma tributaria y describe las principales

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reformas propuestas y aprobadas. El trabajo examina tambin los argumentos del gobierno y de la oposicin sobre las relaciones entre carga tributaria, inversin, empleo y desarrollo econmico y social. Entre las lecciones que pueden extraerse del caso chileno, el autor destaca que el grado hasta el cual los procesos de concertacin pueden ampliarse, depende de la interaccin entre los actores polticos y corporativos y las instituciones pblicas que participan en el perfeccionamiento del rgimen democrtico y mejoramiento de las condiciones de igualdad. Estas ultimas slo podrn sostenerse respetando los consensos acerca de los vnculos entre estabilidad y desarrollo econbmico y social y, en particular, un adecuado fmancimiento del gasto pblico. Las polfticas destinadas a mejorar las condiciones de igualdad debern expresarse en un fortalecimiento de la organizacin y capacidad de negociacin de los individuos y grupos ms pobres, normalmente excluidos de las decisiones pblicas, el establecimiento de una mayor responsabilidad de los representantes corporativos frente a sus bases y la ampliacin de la capacidad de respuesta de las autoridades a las necesidades de los grupos excluidos.

Ren6 Cortzar, Ministro del Trabajo y Previsin Social del gobierno del Presidente Aylwin, aborda la poltica laboral aplicada durante el perodo y sus diferencias con las posiciones neo-liberales y populistas. El autor presenta las prioridades y principales tareas del perodo y los resultados obtenidos. Entre las tareas prioritarias destaca la dictacin de una nueva legislacin laboral, los acuerdos sociales de cooperacin, la fiscalizacin de las leyes laborales, el perfeccionamiento del sistema de seguridad social, la capacitacin y la formacin profesional. Otras secciones son dedicadas a las polfticas hacia la mujer y la familia y al nuevo marco conceptual acerca de las relaciones entre Estado, el mercado y la sociedad civil, subrayndose en especial la insuficiencia de la concepcin neo-liberal sobre esas relaciones.

Alvaro Garca, Subsecretario del Ministerio de Planiticacin y Cooperacin entre 1990 y 1994, y Mariana Schkohrik, Jefe del Departamento de Planificacin y Estudios Sociales del mismo Ministerio y en el mismo periodo, describen y hacen un balance de la poltica de superacin de la pobreza aplicada entre 1990 y 1994. El nuevo gobierno defini una estrategia activa para reducir la pobreza teniendo presente que el crecimiento por s solo no era suficiente para asegurar el logro de este objetivo. La reduccin de la pobreza es entendida como la integracin de amplios sectores de la sociedad al proceso de desarrollo econmico y requiere de una actuacin dinmica del Estado en la inversin en las personas, especialmente en educacibn, salud, nutricin, capacitacin laboral e infraestructura urbana. Los autores hacen un balance de los avances en la reduccin de la pobreza y los factores que los hicieron posible. Tambin ponderan los cambios habidos en la situacin distributiva que an presenta rasgos altamente concentrados. En las conclusiones destacan las tareas pendientes en trminos de eficiencia, diseo, ejecucin y evaluacin de los programas sociales y en el aumento de la equidad social productiva mediante el impulso a la pequea y mediana empresa.

Sergio Molina, Ministro de Planificacin y Cooperacin entre 1990 y 1994, plantea que una de las dificultades ms graves de la poltica social del gobierno

INTRODUCCION 7

del Presidente Aylwin fueron las caractersticas de la institucionalidad social, pesada y poco gil, altamente segmentada y vertical, sin una autoridad fuerte capaz de coordinar a los diversos sectores y poco abierta a la participacin social. El proceso precario de descentralizacin que inici el pas en la dtcada del 80 no ha contribudo a una mejor gestin de los recursos fiscales en el mbito social. El autor propone una nueva institucionalidad para mejorar la coordinacin y la descentralizacin.

Claudia Serrano, Directora del Area Social de la Municipalidad de Santiago entre 1990 y 1995, aborda el papel de los municipios como actores de la poltica social en el nivel local, revisando en particular los problemas relativos al acceso a los recursos de inversin y las dificultades de la coordinacin con el Gobierno Regional y con el Gobierno Central. La autora analiza la situacibn de las finanzas municipales y su interaccin con el Gobierno Central y los gobiernos regionales, concluyendo que el papel que los gobiernos municipales y regionales juegan en el proceso de asignacibn de estos fondos es muy secundario. Esto se debe a sus severas limitaciones en el acceso y anlisis de la informacin, sus carencias tcnicas y el reducido peso poltico que los municipios tienen en el conjunto de las relaciones de poder con el gobierno central y sus diferentes divisiones ministeriales.La coordinacin entre municipios e intendencias revistira rasgos muy burocrticos y no incluira instancias de discusin que permitan una activa participacin de los municipios. Serrano seala kreas concretas donde se puede mejorar la coordinacin entre los municipios y los distintos organismos del gobierno central y regional, con resultados importantes para la gestin: el flujo de informacin desde el nivel estatal al nivel local, la difusibn por parte del Gobierno Central de la problemtica municipal y su papel en el desarrollo social, coordinacin de inversiones fsicas con inversin de tipo social, participacin e informacin de la comunidad en los grandes proyectos regionales y coordinacin intermunicipal en materia de comn inters.

El trabajo de Dagmar Raczynski, investigadora de CIEPLAN, examina la experiencia de focalizacin de programas sociales que ha tenido Chile. La autora revisa la evolucin del concepto de focalizacin, el significado de las polfticas universales, selectivas y focalizadas y los aspectos tcnicos y operacionales de la focahzacin. En otros, analiza los mecanismos e instrumentos para seleccionar beneficiarios, el problema de los costos administrativos y sicosociales de la focahzacin y los errores de focalizacin. TambiCn se incluye una discusin sobre los vnculos entre modalidades alternativas de focalizacin y la conceptualizacin de la pobreza, distinguiendo entre una visin mas atomizada de la pobreza como un estado de carencias que afecta a las personas y familias y una visin ms social donde adems de las caractersticas individuales de los pobres se considera la estructura de oportunidades que estos enfrentan. El estudio de la experiencia de focalizacin en Chile distingue un perodo caracterizado por la ausencia de focalizacin (1930-73), una etapa de impulso a la focalizacin (197390) y un perodo de focalizaciin de un perfd ms complejo (1990-94). El trabajo analiza los criterios y mecanismos de focalizacin de algunos programas especficos seleccionados de modo que den cuenta de diversas modalidades de

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focaliiacin: por demanda, por oferta, por rea geogrfica y por rasgos propios del diseo del programa. Entre las conclusiones vale la pena destacar que la existencia de programas universales puede facilitar la elaboracin y ejecucin de programas especficos focalizados como se observa cn Chile en el caso de los programas de salud y nutricin materno-infantil y en el de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin; que la forma ms perfecta de focalizar no cs siempre una ficha sociocconmica de hogares; estas fichas son de utilidad slo para algunos programas y en condiciones especficas y, adems, pueden acarrear efectos de estigmatizacin social y desestimular la iniciativa de individuos y grupos. El estudio recoge las potencialidades y desafos de la focalizacin por area geogrfica y por caractersticas del diseo del programa. Tambin destaca que para una focalizacin eficiente es indispensable contar con sistemas adecuados de informacin sobre la realidad que un programa se propone modificar, el tamao del grupo destinatario y el o los caminos ms expeditos para llegar a el.

El estudio de Mariana Schkolnik acerca de la situacin de la infancia y la mujer, resalta los nuevos programas sociales adoptados por el gobierno para el mejoramiento de la situacin de algunos de los sectores ms vulnerables de la poblacin. Estos fueron clasificados en funcin de su edad (nios, jvenes y adultos mayores), gnero (mujeres en general y jefas dc hogar en particular) y desventajas especficas (discapacitados) o zonas de residencia (localidades pobres). La autora SC concentra en la revisin de las polticas de integracin social dirigidas a mujeres y nios, enfatizando los desarrollos de tipo institucional y legal y describiendo los principales programas. Los logros obtenidos son medidos con relacin a la incorporacin de la mujer a la fuerza dc trabajo y a la reduccin en la situacin de pobreza de nios y mujeres, salud materno-infantil, nutricin infantil, educacin preescolar y educacin bsica.

Jorge Rodrguez, Subsecretario del Ministerio de Hacienda entre 1992 y 1994, analiza el Plan Nacional cn favor de la Infancia, compromiso que el gobierno del Presidente Aylwin asumi en 1992 con ocasin de la Cumbre Mundial de la Infancia. Rodrfguez postula que independientemente del Plan, un conjunto de programas se habran realizado de todos modos por su inclusin previa en el programa de gobierno. Es cl caso de las metas centrales en el rea de educacin preescolar y bsica, en salud materno-infantil, agua potable y alcantarillado. En cambio, los avances logrados en maltrato infantil y abuso sexual, y discapacidad se deben en gran medida al esfuerzo derivado de la definicin del Plan. Ajuicio del autor la mayor contribucin del Plan fue hacer discutir a los principales agentes de las polticas sociales dentro del gobierno respecto del carcter estratgico de las acciones sobre la infancia para combatir la pobreza. El alto nivel de actividad que supuso la elaboracin de las metas fue muy importante en las instituciones relacionadas con los nios en conflicto con la justicia y en la lucha contra la drogadiccin y alcoholismo. Donde sera pertinente reforzar las acciones de movilizacin es en el sector educacional debido a su impacto en la eficiencia y equidad del conjunto del sistema educacional. Rodrguez sugiere la necesidad de considerar una mnima

INTRODUCCION 9

institucionalidad para la causa infantil, con obligaciones de informar y de defender los intereses de los nios y que convierta a estos cn los clientes favoritos de las polticas dirigidas a aliviar y reducir la pobreza.

El tema del bienestar dc los nios y las mujeres no puede ser planteado al margen del devenir de las sociedades en que ellos viven y se desarrollan. Sin un progreso econmico sostenido y sin polticas sociales coherentes y efectivas cs muy difcil lograr mejoras en grupos particulares de la sociedad. Con la edicin de este libro CIEPLAN y UNICEF quicrcn hacer un aporte a la discusin sobre la integracin de las polticas econmicas y sociales para lograr progresos sustantivos en equidad social y reduccin de la pobreza. Si bien no hay un captulo especfico que resuma e integre todos estos elementos, creemos que la lectura y anlisis del conjunto resulta finalmente en una visin amplia e integrada de los diversos aspectos que son determinantes del xito o fracaso de polticas destinadas a mejorar las condiciones de vida de los sectores ms pobres. Creemos adems, que la oportunidad es particularmente propicia, cuando cl debate internacional sobre estos temas se ha intensificado a raz de la reciente Cumbre Social realizada en Suecia.

LOS OBJETIVOS ECONOMICOS Y SOCIALES EN LA TRANSICION A LA DEMOCRACIA *

ALETJANDRO FOXLEY

1. OBJETIVOS DE LA POLITICA ECONOMICA DEL GOBIERNO DE AYLWIN

A fines de 1989 Chile haba logrado superar la profunda crisis de principios de la dcada, generndose una recomposicin fundamental en la forma de Iuncionamiento de su economa. El pas reorientaba su estructura productiva hacia el sector externo, recuperaba los niveles de inversin y mejoraba su competitividad, lo que se tradujo en un signiticativo aumento de las exportaciones.

Sin embargo, este periodo de recomposicin de la economa chilena se caracteriz tambin por un deterioro importante de los salarios reales, un fuerte aumento de la pobreza y las desigualdades y una sustancial brecha de productividad entre este sector exportador y el resto de la economa.

Garantizar un crecimiento sostenido en el largo plazo ~610 era posible mediante aumentos en la tasa de inversin e incrementos en la productividad. Este era uno de los principales desafos del primer gobierno de la Concertacin, puesto que el crecimiento neto de Chile en la ltima administracin haba sido mediocre (3,0% promedio anual) y la tasa de inversin promedio en ese perodo no super el 18% del PIB (17,9%).

Por otra parte, el pas haba vivido un largo perodo de incertidumbre acerca del grado de estabilidad de las reglas del juego en lo poltico, econmico y social. El gobierno del Presidente Aylwin tema la conviccin de que, para impulsar un proceso sostenido de desarrollo, era fundamental reducir dicha incertidumbre. Era, por tanto, necesario generar los consensos bsicos respecto de las bases del sistema poltico y econmico, y constituir una clase dirigente que consolidara un sistema democrtico y un proceso de desarrollo estable.

Un segundo desafo del gobierno de la Concertacin consista en demostrar que Ix objetivos de crecimiento y equidad social no slo no eran contrapuestos sino que deban avanzar juntos, potencindose recprocamente.

Cuando se inici el gobierno de Aylwin, en marzo de 1990, asumimos el compromiso de definir una nueva estrategia de desarrollo, a la que llamamos de crecimiento con equidad o de crecimiento con justicia social. Este nuevo nfasis en la estrategia de desarrollo apuntaba a compensar una debilidad

* Agradezco la colaboracin de Carmen Celedn, economista de CIEPLAN, quien contribuy sustancialmente en la elaboracin de este trabajo.

IL ALIilANDKOI'OXLEY

fundamental de la ctapa anterior, en la cual se produjo una modernizacin de la economa muy concentrada en algunos sectores, lo que gener una distribucin desigual de los beneficios del progreso econmico. Un desafo ineludible del nuevo gobierno era reducir el rezago sufrido por determinados sectores que no haban podido incorporarse al proceso modernizador.

Quienes entonces formamos parte del gobierno del Presidente Aylwin entendamos que no era posible mantener la paz social cn un pas de desarrollo intermedio como Chile sin un esfuerzo deliberado y sistemtico por mejorar las condiciones de vida dc sectores que fueron quedando en la periferia del sistema. Ello constitua un imperativo de justicia y solidaridad; pero tambin era necesario porque asegurar un crecimiento sostenido bajo una estrategia de desarrollo hacia afuera supone concentrarse en el factor que realmente permite garantizar el xito de largo plazo: el incremento de la productividad. Desde esta perspectiva, invertir en las personas era fundamental para garantizar un crecimiento sostenido en el largo plazo y para mejorar los niveles dc competitividad.

1. CAPACIDAD DE LA DEMOCRACIA PARA PRODUCIR ESTABILIDAD ECONOMICA Y POLITICA

Al momento de asumir su cargo el nuevo Presidente, en marzo de 1990, muchos pensaban que el gobierno de la Concertacin no tendra la capacidad de ordenar las demandas sociales: se tema que el retorno de la democracia significara para Chile entrar nuevamente en una fase de inestabilidad poltica y econmica.

El gobierno del Presidente Aylwin deba demostrar entonces que el pas, en democracia, era capaz de reencontrar un camino comn. El reto era lograr que sectores que parecan irreconciliables transitaran pacficamente desde un rgimen autoritario a una democracia plena, con paz social y tranquilidad laboral.

Por otra parte, era necesario continuar el proceso de estabilizacin de la economa y de reduccin de la inflacin. Se requera, adems, la capacidad de convocar a un sector empresarial renuente y desconfiado de la democracia, para que ste realizara las inversiones que generaran los empleos y aseguraran el crecimiento futuro de la economa.

El nuevo gobierno decidi poner a prueba su capacidad de gobernar en dos mbitos, los que demostraran posteriormente ser claves para el xito de su gestin: llevar adelante una reforma tributaria que financiara un fuerte aumento del gasto social -manteniendo un supervit fiscal, sin presiones inflacionarias- y proponer un severo ajuste econmico el primer ao. Esta medida era necesaria para asegurar una trayectoria de crecimiento cada vez ms acelerado los aos siguientes, reduciendo al mismo tiempo la inflacin. Constitua tambin una primera seal del fuerte sello antipopulista que caracterizara a la polftica econmica de ah en adelante.

La reforma tributaria contemplaba la reposicin de un impuesto a las utilidades de las empresas, un aumento en la progresividad del impuesto a la renta, y la readecuacin de la tributacin en aquellos sectores que -como la

LOS OB.lITIVOS ECONOMICOS Y SOCIALES 13

agricultura, la mincra y el transporte- tributaban sobre la base de un sistema de renta presunta, dando lugar a una extendida evasin tributaria.

El xito de la poltica econmica SC jugaba entonces en buena medida por la capacidad de romper los ciclos tradicionales tan comunes en las experiencias de transicin de otros pases latinoamericanos, y de los cuales Chile no haba estado ajeno en el pasado: un primer ao brillante, cediendo a la presin social y a la ansiedad por mostrar resultados en el corto plazo a costa de desequilibrios futuros e inestabilidad econmica. El gobierno de la Concertacin deba pasar el test de la estabilidad econmica, logrando mantener el equilibrio fiscal.

2. CAPACIDAD DE MANEJO DE LOS SHOCKS RCONOMICOS EXTERNOS

El proceso de apertura que experiment la economa chilena desde mediados de los aos 70, con una reduccin pareja de aranceles a niveles del lo%, tuvo como contrapartida un mayor grado de vulnerabilidad de la economa a los shocks externos. Basta observar el comportamiento de la economa chilena a partir de entonces: el impacto de alzas en la tasa de inters internacional o de cadas en los principales precios de exportacin provoc ciclos recesivos muy pronunciados, seguidos dc perodos de recuperacin ms Favorables cn relacin a los del resto dc las economas latinoamericanas.

Si bien la progresiva diversificacin de la estructura de las exportaciones y la existencia de un Fondo dc Estabilizacin del Cobre eran elementos moderadores, cl hecho es que la apertura de la economa y el elevado grado de cndcudamiento del pas haban incrementado fuertemente la vulnerabilidad de Chile en el frente externo.

Al comenzar la decada dc los 90, nos encontrbamos con una economa que, desde el punto de vista cclico, estaba en el momento ms alto de la curva. Los precios del cobre y de los principales productos de exportacin eran muy favorables; el precio del petrleo y la tasa dc inters internacional se encontraban en niveles bajos en relacin a los observados a comienzos de los 80

El precio promedio del petrleo durante el perodo 1985 - 1989, en moneda de diciembre de 1989, fue de US$20 el barril, comparado con US$35 el barril, en moneda de igual perodo, a comienzos de los 80.

La Libor a 180 das promedio, para el perodo 1985 - 1989, fue dc 8,1% comparado con un promedio de 13,1% durante 1980 - 1984.

Sin embargo, las proyecciones de corto y mediano plazo anticipaban una cada en los trminos de intercambio, lo que SC sumaba a estimaciones de flujos

1 En 1989, el grado de apertura de la economa, medido por la participacin de las exportaciones de bienes y servicios en el producto, era de 32Yo del PIB, y cl grado de endeudamiento externo era equivalente al 69% del PIB y dos veces las exportaciones de bienes y servicios.

2 El precio promedio del cobre durante el perfodo 1985 - 1990 fue de 1 dlar la libra (en moneda de diciembre de 1989), comparado con un promedio de 87,3 centavos de dlar la libra, en igual moneda, durante el perfodo 1980 1984

netos de fmanciamicnto externo negativos para el perodo, como producto del pago de intereses y amortizaciones de la deuda y del aumento en las remesas de utilidades al exterior por concepto de las operaciones de capitalizacin de la deuda externa. La situacin se vea agravada por la falta de acceso que en ese momento tena Chile a los mercados voluntarios de crdito.

Ante este panorama en el frente externo, una de las primeras tareas que se propuso el gobierno de la Concertacin fue la de negociar una reprogramacin del servicio de la deuda externa, y asimismo el acceso a los mercados financieros internacionales de los cuales el pas se encontraba marginado desde la crisis de la deuda de comienzos de los 80. Tales medidas aliviaran la restriccin externa del pas, situndolo en mejor posicin para enfrentar los eventuales shocks externos.

3. CAPACIDAD DE MANFJAR EL CONFLICTO SOCIAL, SISTEMA DE RELACIONES LABORALES Y DE CONCERTACION SOCIAL

El logro de los objetivos que nos habamos planteado para el perodo -consolidacin democrtica y avanzar en el proceso de desarrollo econmico y social- requera poseer la capacidad de generar estabilidad interna y un sistema poltico estable. Para ello era fundamental provocar un clima de consenso y cooperacin entre partidos polfticos de gobierno y oposicin, y entre la clase dirigente del pas.

El papel de los acuerdos estratgicos entre el Estado, los empresarios y los trabajadores fue una herramienta clave en la tarea de desarrollar un estilo de concertacin contrapuesto al clima tradicional de confrontacin. La estrategia de convocar a la mesa de negociacin a empresarios y trabajadores para la bsqueda de acuerdos globales -sobre las prioridades en materia de poltica social y en cuanto a los cambios institucionales a realizar en el mbito de las relaciones laborales- contribuy a establecer relaciones sociales ms armnicas que permitieron regular los conflictos sociales.

Por otra parte, esta oferta de participacin a empresarios y trabajadores les proporcionaba tambin una oportunidad de ampliar su legitimacibn. Recordemos que en ese momento la representatividad de los dirigentes sociales era muy baja, puesto que el nmero de trabajadores sindicalizados no exceda del 10% de la fuerza de trabajo3.

En sntesis, el gobierno de Aylwin apost a que en cuatro anos serfa capaz de lograr un equilibrio entre las exigencias del desarrollo econmico y social; comprometi su esfuerzo en profundizar el proceso de modernizacin de la economa chilena, as como su ms plena integracin a los mercados mundiales, y busc al mismo tiempo que dicho proceso de modernizacin integrara a todos los sectores al esfuerzo y a sus frutos.

3 Cmtzar, R (1994), Cuatro aos de Poltica Laboral, Coleccin Estudios de CIEPLAN, junio, Santiago.

LOS OBJETIVOS ECONOMICOS Y SOCIALES 15

II. EVALUACION GLOBAL DE RESULTADOS

En el plano econmico, durante el perodo 1990-93 Chile creci a una tasa anual promedio de casi 7% anual, comparado con un crecimiento promedio anual de 3,0% entre 1974 y 19894.

Durante esos cuatro anos, la tasa de inflacin se redujo gradualmente desde una cifra de 27% anual a fines de 1990 a un 12,2% anual. Este resultado adquiere mayor significacin si se considera que, a fines de 1989, la economa chilena mostraba signos evidentes de sobrecalentamiento, con una tasa de inflacin anualizada que remontaba el 30% durante el ltimo trimestre de 1989. A ello habra que agregar el impacto negativo sobre los precios internos que caus el alza del precio del petrleo, a raz de la crisis del Golfo Prsico.

Entre 1990 y 1993, Chile no slo exhibi un ritmo de crecimiento que super lo registrado en cualquier gobierno anterior, sino que elev su tasa de inversin a los ms altos niveles histricos, alcanzando una participacin de 28,8% del producto a fines de 1993. La participacin promedio sobre el producto de la Formacin Bruta de Capital fue de 23,7%, comparado con ma tasa de participacin de 17,9% durante el periodo 1974-89, y de 19,7% durante la fase de recuperacin posterior a la crisis de la deuda (198589).

Este proceso sostenido de crecimiento, basado en la expansin de la capacidad productiva, permiti que durante esos cuatro anos Chile alcanzara los niveles de desempleo ms bajos de las ultimas dcadas, con una tasa anual promedio de 5,5% de la fuerza de trabajo. Entre 1990 y 1993, se crearon en Chile un promedio de 138.500 empleos al ao. Simultneamente, se produjo una mejora considerable del poder adquisitivo de los salarios, los que crecieron en promedio aproximadamente al 4% real anual.

En el frente externo continub el proceso de apertura de la economa y la expansin sostenida de las exportaciones. Las exportaciones de bienes y servicios aumentaron su participacin sobre el producto desde 32% en 1989 a 35% en 1993 (vase Cuadro Np 1).

En el plano comercial, y considerando la importancia de acceder a los mercados internacionales para una economfa pequea como la chilena, se opt por una estrategia mixta, la que, por una parte, profundizara la apertura unilateral de la economa, y por otra, avanzara en el establecimiento de acuerdos preferenciales con el objetivo de garantizar un acceso ms estable a nuevos mercados.

En 1991 se redujeron los aranceles desde 15% a ll%, y en los cuatro anos de gobierno se firmaron acuerdos de complementacin econmica con Mxico, Colombia, Bolivia y Venezuela. Paralelamente, el pafs mantuvo una activa participacin en las negociaciones internacionales de la Ronda Uruguay del

4 Cifras revisadas de Cuentas Nacionales, Banco Central de Chile. La tasa de crecimiento promedio en el perodo fue de un 6,95% anual.

5 Cifras revisadas de Cuentas Nacionales, Banco Central de Chile.

Cuadro N 1. Principales indicadores econmicos y sociales 1989 - 1993

1989 1990 1991 1992 1993 Prom. 90.93

ACTIVIDAD ECONOMICA Crecimiento del PIB (MI. %) Inflacin (var. %) Creacin de empleo (miles pus.) Tasa de desempleo (%) cree. salarios reales (Eu. %)

AHORRO-INVERSION (% del PIB nominal) Ahorro Nacional Ahorro Externo Inversin Total Form. Bruta Capital (% PIB real)

9,9 21,4

214,2 63 1,9

23,7 13

25,s 23,s

SITUACION FISCAL b (% PIBI ingreso8 corrientes - Ingresos Tributarios Netos M.Nac. - Ingresos Cobre Netos Gastos Corrientes Gasto Social Supervit (Dficit) Corriente Gastos de Capital Supervit (Dficit) Global

SECTOR EXTERNO (Millones de US$) Exportacioes - Cobre - Resto Importaciones Reservas Internacionales

21,2 20,s 22,3 22,4 22,b 22,0 14,7 14,4 16,7 Ib,9 17,4 16,4

1,9 13 Ll 12 06 Ll 18,2 18,l 18,b 17,s 17,7 18,O 12,7 12,9 13,3 13,5 14,l 13,s 3,O 2,5 3,7 4,9 438 4,o 326 3,l 3,3 3,8 3,9 3,5 128 48 1,s 22 1,9 1x6

8.080 8.310 4.021 3.795 4.059 4.515 7.144 7.678 2.948 5.358

8.929 Y.986 9.202 3.h17 3.886 3.248 5.312 6.100 5.954 8.094 10.129 11.125 6.639 9.009 9.759

Saldo en Cuenta Corriente (% PIB) -2,7 Exportaciones (% PIB) 32,0 Deuda Externa (Nveces export.) 2,o

INGRESO, POBREZA Y DISIRIBLJCION Ingreso per cpita (Dlares) 2.039 Ingreso 20% + pobre (% del Total) Ingreso 20% + rico (% del Total)

-2,l w -1,9 4,6 -2,2 W 35,l 35,9 3S,2 35,0 48 1,b 1,s 1,7 1.7

2.181 2.458 3.035 3.220 42 4,s -

55,l - SS,1 -

Indigentes (% poblac.) 13,8 9,0 - Pobres noindigentes (% pobl.) 26,3 - 23,7 - Total pobres (% poblac.) 40,l - 32,7 -

RIESGO PAIS a Deuda de largo plazo moneda extr. n.d n.d n.d RBB BRBi Deuda de largo plazo moneda local n.d n.d .d AA AA

3,3 7,3 ll,0 63 69 2733 18,7 1237 12,2 17,b 85,b 32,0 186,3 250,2 138,s 60 65 4,9 46 53 18 4-9 4,s 50 4,O

362 W 24,8 23,9 24,3 29 0,4 2,o 4,8 2,3

26,2 24,s 26,8 28,8 2636 23,l 21,l 23,9 26,s 2337

Fuente: Ranco Central de Chile; Instituto Nacional de Estadsticas, y Direccin de Presupuestos, Mmisterio de Hacienda.

a Standard and Poors Ratmg Group b Gobierno General

LOS OBJIXIVOS IKONOMICOS Y SOCIALES 17

GATT, para reforzar las bases y la disciplina del sistema de comercio multilateral.

En el mbito financiero, Chile SC rcintcgr a los mercados voluntarios de crcdito, revirtiendo una situacin inicial de restriccin externa. La afluencia de capitales externos durante el perodo se refleja en el aumento de reservas internacionales, las que a fines de 1993 superaban el equivalente a 10 meses dc importaciones. Este contexto de holgura externa oblig a un manejo cuidadoso del tipo de cambio, para moderar la revaluacin de la moneda nacional. La aplicacin de un encaje a los movimientos de capitales de corto plazo, la apertura gradual de la cuenta de capitales, as como medidas de flexibilizacin de la poltica cambiaria, permitieron gradualizar el proceso de revaluacin.

Durante los cuatro aos de gobierno del Presidente Aylwin, Chile fue consolidando una situacin de estabilidad econmica, a la vez que incrementaba gradualmente su nivel de ahorro nacional hasta alcanzar una cifra rcord del orden del 24% del producto. A este resultado contribuyeron tanto el sector pblico -con un ahorro general cquivalcntc a 4,8Y0 del PIB6- como el ahorro del sector privado, conformado principalmente por el ahorro de las familias, las empresas y las administradoras de fondos de pensiones.

Entre 1989 y 1993, el crecimiento econmico sostenido, el aumento cn los salarios rcalcs y la disminucin cn la tasa dc dcscmpleo aceleraron el proceso de acumulacin de los fondos de pensiones. As, a fines de 1993 el valor de estos fondos era equivalente al 39% del PIB, comparado con una cifra de 18,5% del producto en 19897.

Paralelamente al crecimiento de los fondos de pensiones, cl pas avanz en el perfeccionamiento del mercado de capitales. Con este propsito, y para avanzar en el proceso de integracin financiera del pas, durante el perodo de Aylwin se promulg una serie de medidas de perfeccionamiento de la institucionalidad financiera y se present al Parlamento un proyecto de reformas al mercado de capitales.

En 1992 se ampliaron las posibilidades de diversificacin de riesgo de las AFP, extendiendo de 1,5% a 3% el porcentaje de los fondos que podan ser invertidos en el exterior, y creando la posibilidad de que estas instituciones invirtieran en proyectos de infraestructura. En 1993, la Superintendencia de AFP exigi la estandarizacin en la forma de presentacin de la rentabilidad de los fondos a sus afiliados, perfeccionando la competencia y la transparencia en este mercado. Ese mismo ao se present al Parlamento un completo proyecto de reforma al mercado de capitales, que abordaba diversos aspectos de funcionamiento de este mercado, entre ellos la flexibilizacin de los lmites e instrumentos en los cuales pueden invertir las AFP, el perfeccionamiento de la

6 Esta cifra no considera el ahorro del Fondo de Estabilizacin del Cobre, que va en funcin de la cotizacin internacional del metal. En 1989, debido al elevado precio del cobre en el mercado internacional, el Fondo acumul recursos por un monto equivalente al 3,7% del PIB, mientras que cn 1993, a raz de la reduccin en el precio internacional, cl Fondo desacumul fondos por un equwalcnte al 0,2% del PIB.

7 Superintendencia de AFP (1994), El Sistema Chileno de Pensiones, Santiago.

regulacin de la industria de clasificadoras de riesgo y de las normas de regulacin de solvencia de las companas de seguros, y tambin la aplicacin de medidas para regular los conflictos de inters y el uso de informacin privilegiada.

1. EQUIDAD SOCIAL

Qu ocurri en Chile con los ndices de pobreza despus de cuatro anos de gobierno del Presidente Aylwin? La encuesta de caracterizacin socioeconmica de los hogares -CASEN-, que se realiza peridicamente en el pas, indica que en 1987 un 44,7% de la poblacin viva bajo el umbral de pobreza. En noviembre de 1990, este porcentaje se haba reducido a 40% de la poblacin. A fines de 1992, la cifra era de 32,7%. Es decir, en el transcurso del primer gobierno de la Concertacin alrededor de un milln de personas superaron el umbral de pobreza. Esta misma encuesta indica que el porcentaje de indigentes en el pas se redujo desde 17% a 9% entre 1987 y 1992.

Mientras entre 1987 y 1990, por cada punto de crecimiento del producto, 14.300 personas salan de la situacin de pobreza, entre 1990 y 1992 lo hacan 49.000 personas. Este indicador sintetiza mejor que otros la diferencia del impacto en la pobreza del tickle down economics que imper en el gobierno militar, respecto de la estrategia de crecimiento con equidad del gobierno de Aylwin.

Diversos factores explican este resultado: el importante aumento del empleo y el mejoramiento de su calidad, el crecimiento de las remuneraciones y del salario mnimo, el incremento en trminos reales de las pensiones asistenciales, del subsidio nico familiar, de la asignacin familiar y del subsidio de cesanta; tambin la reduccin de la inllacin, que en el caso de la canasta que consume el 20% ms pobre de la poblacin fue mayor que el promedio, y el desarrollo de programas sociales que permitieron la incorporacin de sectores marginales a la fuerza de trabajo.

En relacin a este ultimo factor, cabe destacar algunos de esos programas sociales, como el de capacitacin laboral de jvenes -que capacit a alrededor de 90.000 jvenes durante el perodo, el desarrollo de nuevas lneas de apoyo productivo a la pequea y mediana empresa -a travs del acceso al crdito y de programas de mejoramiento y traspaso de tecnologa (Programas CORFO, FOSIS y SERCOTEC)-, programas de mejoramiento de la educacin bsica (MECE) y de las condiciones de trabajo e infraestructura tanto en salud como en educacin, ampliacin de los programas de vivienda y modernizacin de la gestin del sistema antiguo de pensiones.

Por otra parte, los antecedentes disponibles muestran que la polItica social aplicada por el primer gobierno de la Concertacin logr llegar con eficacia a los grupos ms pobres.

Entre 1990 y 1992, el ingreso monetario promedio de los hogares chilenos creci en 17,5%, pero este crecimiento fue sustancialmente mayor en el 20% de las familias ms pobres: un 26,1%, casi un 50% por sobre el promedio nacional.

LOS OBJETIVOS ECONOMICOS Y SOCIALES 19

La principal contribucin de este incremento proviene de los ingresos autnomos -es decir, de los ingresos que percibe la familia independientemente de los subsidios en dinero que recibe del Estado-, los que en el 20% de familias ms pobres crecieron en un 28,3%. En otras palabras, el crecimiento de los ingresos no slo benefici a los ms pobres en mayor proporcin, sino adems este mejoramiento fue ms permanente, puesto que se origina en fuentes de ingreso generadas por los propios hogares.

Por ultimo, y respecto de los subsidios monetarios, los resultados de la encuesta CASEN muestran tambin un claro sentido progresivo. En efecto, el 40% ms pobre de la poblacin reciba alrededor de un 60% de los subsidios monetarios en 1992 -comparado con un 56% en 1990- y, durante el perodo 1990-92, aument su ingreso por este concepto en un 9% real.

2. REFORMA TRIBUTARIA Y ESFUERZO DE INVERSION EN LOS SECTORES SOCIALES

La bsqueda de equidad social durante el gobierno de Aylwin tuvo su expresin concreta en un esfuerzo sostenido de inversin en los sectores sociales. Este esfuerzo pudo realizarse sin desbalance fiscal gracias a los recursos adicionales generados por la reforma tributaria de 1990.

Dicha reforma incluy un alza en la tasa de impuesto a las utilidades desde el 10% al 15%, volviendo al sistema de pago sobre utilidades devengadas en lugar de gravar ~610 las utilidades retiradas. Aument la tasa de impuesto al valor agregado (IVA) desde 16% a 18%, y modific los impuestos que gravan a las personas, el Impuesto Unico al Trabajo y el Global Complementario. Respecto de estos uhimos, hubo una redefticin de los tramos y las tasas de impuesto manteniendo la tasa maxima de 50%, medida que permiti recuperar parcialmente la progresividad histrica de este tributo.

La recaudacin tributaria adicional resultante de esta reforma alcanz a 800 millones de dlares anuales. Estos recursos representaron en 1992 un ll,l% de la recaudacin tributaria de ese ano, y un 13% del gasto socia?.

El esfuerzo continuo de inversin en las personas se tradujo en un aumento del gasto social global de 31% en tbminos reales. As, en 1993 el gasto en salud era 47% superior en moneda de igual valor al gasto efectivo realizado durante 1989 en esa rea; el gasto en vivienda era 42% superior, el gasto en previsin 22% mayor, y el gasto en educacin, 34% superior (vase Cuadro Np 2).

Este esfuerzo social se realiz manteniendo una situacin fiscal balanceada. Durante los cuatro aos de administracin del Presidente Aylwin, Chile exhibi altas tasas de ahorro pblico, e increment el supervit fiscal a una cifra de alrededor de 2% del producto, situacin que -comparada con el resto de las

8 Direccin de Presupuestas, Ministerio de Hacienda (1993) Gastas Financieros con la Reforma Tributaria, Documento de Trabajo.

Cuadro N=2. Gobierno Central - Clasificacin funcional del gasto (Gasto en moneda nacional y extranjera)

(Millones de pesos de 1993)

1989 1990 1991 1992 1993

Crecimienro Crecimiento Promedio anual penodo

(ENO- 1993) (1990- ID93)

1.

3.

4. OTROS NO ASIGNABLES a/ 75.580 34.940 21.383 28.498 35.140

5. INTERES DEUDA PUBLICA 258.602 284.327 340.493 243.050 228.736

TO ITAL GASTO 3.269.706 3.105.425 3.427.487 3.725.737 3.991.077

FWNCIONES GENERALES -Gobierno -Defensa -Justicia y Seguridad

FUNCIONES SOCIALES -Salud -Viwenda -Previsin -Educaan -Programas de Empleo de Emergencia -Otros Social

FUNCIONES ECONOMICAS -Promocin y Regulacin de Actwidad Productiva -Infraestructura

587.468 562.690 617.035 669.491 703.614 4,6% 112.619 106.562 132.276 147.823 155.926 8,5% 332.856 321.412 330.977 342.827 351.122 1,3% 141.993 134.716 153.782 178.841 196.566 8,5%

1.899.930 1.882.918 2.058.674 2.277.186 2.493.633 7,0% 301.184 287.509 338.607 395.799 442.401 lO,l% 152.218 152.023 180.630 198.530 215.570 9,1% 905.610 922.121 958.669 1.016.981 1.102.173 5,0% 383.902 367.054 410.736 471.824 513.554 7,5%

5.095 3.870 3.913 3.851 3.939 151.921 150.341 166.119 190.201 215.996

448.126 340.550 389.902 507.512 529.954

290.278 192.650 211.674 308.402 308.014 1,5% 6,1% 157.848 147.900 178.228 199.110 221.940 8,9% 40,6%

-6,2% 9,2%

4,3%

-17,4%

-3,O%

5.1%

19,8% 38,5%

5,5% 38,4%

31,2% 46,9% 41,6% 21,7% 33,8%

-22,7% 42,2%

18,3%

-53,5%

-11,5%

22,1%

Fuente: Direcan de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. a Incluye: Anticipos Desahucios, Inversin Financiera Cajas de Previsin

LOS OBJETIVOS ECONOMICOS Y SOCIALES 21

economas latinoamericanas- determin que Chile fuera el pas que exhibi los mcjorcs resultados fiscales de la regin durante los aos 909.

3. EL MANEJO DE LOS SHOCKS EXTERNOS: MECANISMOS Y RESULTADOS

Como ya hemos visto, desde mediados de 1988 la economa chilena se haba visto sometida a presiones expansivas que derivaron en un crecimiento insostenible del nivel de gasto y de las importaciones, y en una sobreutilizacin de la capacidad instalada, con aumentos sistemticos en la inflacin. En este contexto, la estabilizacin de la economa adquiri una primera prioridad en la agenda del nuevo gobierno, para lo cual -y considerando las restricciones polticas e institucionales- se aplic una poltica fiscal neutral y una polftica monetaria contractiva durante el primer ao de gobierno.

El marco en el que se desenvolvi la economa chilena durante 1990 se vio tambin influido por el contexto internacional. Simultneamente a este ajuste interno, el precio del cobre sufri una reduccin de ms de un 6% respecto del ao anterior, y el precio del petrleo aument en 23% a raz de la crisis del Golfo Prsico. Considerando que las exportaciones de cobre del pas representaban cerca de un 50% del total de exportaciones, y que Chile importaba una cifra ccrcana al 80% dc su consumo interno de petrleo, se temi por los efectos que este escenario internacional adverso pudicsc gcncrar sobre cl equilibrio interno. Sin embargo, el manejo acertado de esta coyuntura -tanto en el frente externo como en el control de la inflacin- minimiz el impacto de este shock externo.

El paquete de medidas para enfrentar la crisis consisti en una reduccin de aranceles desde 15% a ll%, un aumento al impuesto a los combustibles, una reduccin del gasto pblico dc 5% (incluido el gasto en defensa) y una poltica dc moderacin salarial. A fmes de 1990, se negoci con los dirigentes de la CUT y de la ANEF un reajuste de salarios para el sector pblico sobre la base de una inflacin esperada inferior al alza de precios acumulada durante los ltimos 12 meses. Este mecanismo de reajuste -basado en una tasa de inflacin esperada en declinacin- contribuy a moderar el alza de los precios, y sent las bases para las negociaciones salariales futuras.

En el frente externo, el impacto fue amortiguado por los recursos acumulados en el Fondo de Estabilizacin del Cobre, y por la creacin de un Fondo de Estabilizacin del Petrleo. A estas medidas habra que agregar la reduccin de la vulnerabilidad de la economa chilena lograda a travs del acuerdo alcanzado con la banca privada internacional durante 1990, el que permiti la postergacin dc los pagos de amortizaciones durante cl perodo 1990-94, y la mantencin de un pago de inters anual en vez de semestral. Esta negociacin favoreci tambin el reingreso de Chile a los mercados voluntarios de crdito.

9 CEPAI, (1994), Balance Econmico de Amrica Latina y el Caribe

22 ALETANDRO FOXLEY

En el mbito del control de la inflacin, y desafiando las predicciones mas optimistas, despus de una brusca alza en la inflacin durante los meses de septiembre y octubre de 1990, se volvi rpidamente a una trayectoria descendente de precios. Entre marzo y agosto de 1990, Chile mantuvo una tasa de inflacin del orden del 2% mensual. En septiembre y octubre, el impacto del alza de los precios de los combustibles provoc un aumento brusco de la inflacin a tasas de 4,9% y 3,8% respectivamente, creando alarma en el pblico en general. Sin embargo, la mantencin de una poltica monetaria restrictiva y el manejo de las expectativas de los principales agentes econmicos -quienes mantuvieron la credibilidad en la capacidad de manejo de esta coyuntura adversa por parte de la autoridad econmica- dieron sus frutos, y en los meses siguientes la inflacin no super el 1% mensual.

4. PACTOS SOCIALES Y POLITICA DE INGRESOS

La estrategia chilena de realizar una poltica de pactos sociales con los principales repre+entantes de los empresarios y los trabajadores, para la discusin de aspectos claves de la poltica econbmica y social, permiti establecer ciertos consensos bsicos, moderar las presiones salariales y mantener un clima de paz social.

La estabilidad poltica y social que el pas alcanz en esos aos fue reconocida internacionalmente, y Chile fue el primer pafs latinoamericano clasificado por las instituciones financieras internacionales en el escalafn de pases de bajo riesgo. En un documento reciente, la CEPAL destaca el factor de estabilidad poltica, que se afianza con la restauracibn de la democracia en Chile, como uno de los que influyeron en forma predominante en el aumento en las tasas de inversin observado en el perodo.

Como resultado de esta polftica de cousensos, durante los cuatro aos de gobierno se alcanzaron acuerdos tripartitos que permitieron modificar la institucionalidad laboral y mejorar en forma significativa, aunque gradual, el salario mnimo legal y los principales beneficios sociales. As, entre 1989 y 1993 el salario mnimo legal aumentb un 24% en trminos reales, y la asignacin familiar subi en 52% en moneda de igual poder adquisitivo, focalizando su asignacin en los sectores de ms bajos iugresos. Las pensiones mnimas y asistenciales se reajustaron en trminos reales en 22,4% y 21,8%, respectivamente12.

Asimismo es necesario destacar la importancia de estos acuerdos nacionales en el sentido de abrir nuevos espacios de participacin ciudadana. Los acuerdos permitieron la plena incorporacin de los representantes de los trabajadores en el proceso de toma de decisiones, como actores sociales claves de

10 Standard and Poors dio una clasificacin BBB + La revista The Ekonomist clasifica a Chile en el sptimo lugar de menor riesgo entre los treinta pases que califican como mercados emergentes. VerThc Economist, marzo 19%.

11 CEPAL (1994), El crecimiento econmico y su difusin social: El caso de Chile de 1987 a 1992. 12 Ver el artculo de Arellano, J.P. publicado en este libro.

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la clase dirigente del pas, espacio del que haban estado marginados por prcticamente dos dcadas.

Por otra parte, el alza del salario mnimo -que se estima benefici a aproximadamente 14% de los asalariados no calificados del pas- no tuvo un impacto negativo sobre el empleo, que alcanz los ms altos niveles histricos.

En lo que respecta a las remuneraciones del sector pblico, a lo largo del gobierno del Presidente Aylwin se compens econmicamente a este sector, fuertemente castigado en la dcada de los 80. El deterioro salarial de los funcionarios en esa dcada fue de alrededor del 30% real, prdida que se recuper totalmente entre 1990 y 1993. De hecho, las remuneraciones de algunos sectores crecieron por sobre esta cifra; en el sector salud, por ejemplo, las remuneraciones crecieron en un 50% real en el perodo. Se modific adems el sistema de jubilacin de los funcionarios pblicos, favoreciendo un aumento que prcticamente duplica el monto de las pensiones en varios tramos de la escala de salarios de los empleados pblicos.

III. PERSPECTIVAS: SUSTENTABILIDAD DE LA EXPERIENCIA EN EL TIEMPO

iPueden sostenerse en el tiempo el rpido crecimiento de la economa chilena y su avance hacia la equidad?

Si se mantienen las tendencias positivas que exhibe la inversin, Chile podr mantener un crecimiento sostenido de su economa -superior al 6% anual- y continuar expandiendo sus exportaciones hasta alcanzar cifras del orden del 40% del PIB (la expansin actual supera ya el 28% del PIB). En un cuadro en el que el pas presenta una baja tasa de desempleo y una elevada tasa de utilizacin del capital, la mantencin de un crecimiento entre 6 y 7% requiere aumentar la tasa de inversin a cifras superiores al 30% del PIB, y mantener aumentos de la productividad superiores al 3% anual.

En otras palabras, en un escenario internacional cada vez ms competitivo para mantener altas tasas de crecimiento es preciso continuar mejorando los niveles de eficiencia de la economa. Invertir en infraestructura, facilitar la movilidad de recursos desde los sectores de baja productividad hacia los sectores productivos ms dinmicos, favorecer la transferencia de tecnologa y mejorar la coordinacibn entre el sector pblico y el privado -permitiendo la participacin del capital privado en nuevas actividades, y eliiinando los costos innecesarios que impone la burocracia sobre las empresas- son tareas que se hacen imprescindibles para mejorar los niveles de competitividad.

En el mbito macroeconmico, Chile debe proseguir su proceso gradual de apertura financiera para facilitar a las empresas el acceso a financiamiento externo de menor costo, ampliando las posibilidades de diversificacin de riesgo sin descuidar los efectos que ejerzan estas medidas sobre el mercado cambiario. La crisis mexicana y sus implicancias para los pases latinoamericanos han puesto de relieve la prudente estrategia desarrollada por Chile en esta materia, la que se caracteriza por mantener los equilibrios interno y externo, y por la instauracin

de un proceso de apertura financiera gradual que evita un deterioro abrupto del tipo de cambio real.

En cuanto al acceso a los mercados internacionales, el positivo desenlace de la Ronda Uruguay del GATT revitaliza y fortalece el rgimen multilateral de comercio, y reduce el peligro de enfrentar un escenario internacional de guerras comerciales. Sm embargo, a pesar de los avances en la consolidacibn de las reglas que norman el comercio multilateral, la formacin de zonas de comercio preferenciales se mantendr; en este contexto, Chile debe asegurar su presencia en sus principales mercado de exportacin.

La virtual incorporacin de Chile al NAFTA significar para el pafs acceder a un mercado de 380 millones de personas y un Producto Interno Bruto conjunto de USS 7.200 biiones. Si bien los beneficios inmediatos del ingreso a este bloque comercial son moderados -por el alto grado de apertura de los paises involucrados-, ello tiene como contrapartida positiva los menores requerimientos de ajuste de nuestra industria nacional. En este sentido, los mayores beneficios de ingresar a este acuerdo se relacionan con la reduccin del escalonamiento arancelario, con la posibilidad de contar con un mecanismo que asegure la estabilidad de las reglas del juego y una expedita resolucin de controversias, y con la reduccin del riesgo pafs que estimula la inversin externa.

Una buena negociacin, sin embargo, debe contemplar los efectos sobre algunos sectores productivos ms vulnerables, las consecuencias sobre el mercado del trabajo y la regulacin laboral, la normativa sobre medio ambiente y la capacidad de mantener la independencia en el manejo de ciertas herramientas de polftica econmica.

Especial relevancia tiene para Chile el mercado latinoamericano, cada vez ms signiticativo en nuestra economfa, especialmente en lo que se refiere a las exportaciones de bienes manufacturados. Durante la ultima dcada, el comercio intrabloques se ha expandido a nivel mundial, y hoy representa la mitad de todo el comercio internacional. Dicho fenmeno fue ms marcado en Latinoamrica, a raz de la recuperacin de sus economfas una vez superada la crisis de los 80, y del cambio de estrategia de desarrollo hacia un modelo de apertura econmica en la mayor parte de las economas latinoamericanas; tambin influy6 un mayor grado de acercamiento poltico de los pases.

Las perspectivas futuras para Chile en los mercados de la regibn dependern del grado de estabilidad econmica de dichos paises. A pesar de los logros obtenidos por las polticas de estabilizacin en Argentina y Brasil, la crisis mexicana ha provocado una sensacin de incertidumbre sobre el futuro de estas economfas.

Brasil y Argentina son dos de las economfas ms grandes de la regibn, y los principales socios comerciales de Chile en Amrica Latina -importan un porcentaje significativo de las exportaciones chilenas de manufacturas-; mantener y ampliar estos mercados es importante para Chile en su segunda fase de desarrollo exportador, como lo es su expansin hacia los mercados asiticos, para lo cual la incorporacin del pas al APEC constituye sin duda un paso adelante.

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1. LA RELACION ACTIVIDAD PUBLICA - ACTIVIDAD PRIVADA

Un camino necesario para lograr las metas de inversin que el pafs requiere, consiste en aumentar la contribucin privada al esfuerzo de desarrollo, incluso en reas tradicionalmente pblicas. No obstante, cl tema de la gestin de las empresas y servicios pblicos debe ser analizado desde la doble perspectiva de la eficiencia econmica y de la equidad.

Desde la perspectiva de la eficiencia econmica, es bien sabido que el problema de las empresas pblicas es la falta dc incentivos y la multiplicidad de objetivos o interferencias polticas o corporativas a que est sometida su gerencia, las que pueden traducirse en una baja calidad de la gestin.

Cuando se habla de privatizacin de empresas pblicas, se sobreentiende que ello implicar un mayor bienestar y mayores ganancias por eficiencia econmica. Sin embargo, varios de los sectores en los cuales hoy el Estado posee empresas pblicas son sectores de monopolio natural. Bajo estas circunstancias, los costos asociados a la falta de incentivos deben ser contrastados con los costos en trminos de eficiencia econmica y de equidad, al traspasar empresas monoplicas al sector privado: el costo social del monopolio no consiste slo en que a ste no le conviene producir al mximo de su potencial, sino que adems es un problema de equidad, derivado de la transferencia de recursos desde la gran masa de consumidores a un pequen0 grupo que impone tarifas excesivas por los servicios de utilidad pblica, precio que la poblacin obligatoriamente debe pagar a un proveedor que no enfrenta competencia.

No se trata, entonces, tanto del tema de la propiedad de las empresas como de cul es el mecanismo ms adecuado para asegurar mercados eficientes y competitivos. Estos requieren de un Estado capaz de determinar una regulacin y de promover la competencia, y que defienda as los intereses de los consumidores en todas aquellas situaciones en que esas condiciones no existen iniciahnente.

2. FORTALECIMIENTO DE LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA SOCIEDAD CML

La participacin de los privados en el proceso de desarrollo econmico y social del pafs trasciende, en todo caso, el tema de la privatizacin de las empresas pblicas. Durante los prximos anos ser necesario avanzar adems en el fortalecimiento de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. El modelo de desarrollo que el pafs ha adoptado exige un equilibrio entre Estado, mercado y participacin.

Durante el gobierno del Presidente Aylwin SC registraron progresos de diversa ndole en materia de complementacin del Estado con el sector privado, entre ellos el financiamiento y la inversin en bienes pblicos con la promulgacin de la ley de concesiones para la inversin en infraestructura pblica, la posibilidad de las empresas de deducir impuestos aportando recursos a la educacin, y el cofmanciamiento de la educacin municipalizada.

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Adems, se descentraliz fuertemente cl presupuesto pblico. Los recursos presupuestarios a disposicin de las regiones aumentaron 2,5 veces, y los de las municipalidades, en 37,5% respecto de 1989.

Durante los prximos anos, debe proseguir el proceso de descentralizacin, creando nuevos espacios para las iniciativas innovadoras que emergen del sector privado, tanto en el mbito de las polticas sociales -asistencialidad, salud, educacin- as como en el de la provisin de bienes pblicos o semipbhcos -infraestructura, transporte, seguridad ciudadana-.

Otra forma de relacin entre el Estado y la sociedad la constituye la prestaci6n de servicios. En este plano, el usuario debe ser efectivamente el destinatario de la accin de los organismos pblicos, para lo que es necesaria la transparencia en la informacin de la gestin pblica, as como mecanismos de control por parte de los usuarios. Actualmente, existen mltiples mecanismos de control de la actividad del Estado, pero muchos de ellos son ineficientes. No se trata de multiplicar los mecanismos de control, sino ms bien de mejorar el acceso y la transparencia de la informacin, lo que favorece el control por parte de la ciudadana.

3. LA CALIDAD DE LA EDUCACION Y DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

Modernizar el Estado es un imperativo econmico. La mayor complejidad derivada de la integracin internacional precisa una estructura flexible para asumir las transformaciones tecnolgicas que elevaran los niveles de competitividad; todo ello exige la modernizacin de la sociedad en su conjunto.

Pero la modernizacin del Estado es tambin un imperativo de equidad social, porque son las personas de menores ingresos quienes dependen en mayor grado de la eficacia con que se ponen en prctica las polticas pblicas, as como de los servicios que directamente presta el Estado.

Un claro ejemplo de esta situacin lo constituye el sistema educacional. La desigualdad en la calidad de la educacin, y la diferencia en los niveles educacionales de los distintos estratos de la poblacin, repercuten negativamente en los niveles de productividad, en el nivel de remuneraciones futuro y en un acceso desigual a empleos de calidad.

Por ejemplo, segn la encuesta CASEN 92, en los estratos de ingresos ms bajos ms del 50% de los ocupados slo ha cursado la educacin bsica, menos de un 30% ha cursado educacin bsica y media, y menos de un 10% cuenta con educacin tcnico-profesional. Esta desigualdad en la calidad de la educacin se traduce en un menor acceso a empleos de buena calidad, como se aprecia en indicadores como la insercin en el sistema previsional o la existencia de contrato de trabajo. De acuerdo a esta misma encuesta, en 1992 mas de un tercio de los ocupados no cotizaban en el sistema previsional, especialmente quienes trabajaban en empresas pequeas, y un 14% de los asalariados no contaban con la proteccin legal de un contrato de trabajo.

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Uno de los principales desafos del pas consiste en mejorar la equidad de su sistema educacional, lo que significa ampliar su cobertura y los aos de permanencia en cl sistema, como tambin mejorar la calidad de la enseanza.

Respecto al acceso a la educacin, la cobertura educacional est relativamente extendida en Chile, llegando a un 100% en el nivel bsico y a un 80% en el nivel medio. Sin embargo, las desigualdades se sitan principalmente en las limitaciones de acceso a ciertos niveles educacionales, como por ejemplo en el nivel preescolar, cuya cobertura hoy alcanza a alrededor del 25% de los nios menores de 5 anos. En el futuro debe aumentarse la cobertura en este nivel, dada la importancia de la motivacin precoz en la capacidad de aprendiije del nio y en su desempeo futuro en el sistema educacional.

En cuanto a la permanencia en el sistema, un 30% de los nios que ingresan a la escuela bsica la abandonan antes de haber terminado su formacin general, o interrumpe sus estudios por un perodo prolongado. El tiempo promedio en el que los nios completan el ciclo bsico es de 10 anos, en tanto que para el ciclo medio es de 54 anos; la tasa de repitencia del conjunto del sistema es del orden del lo%, lo que representa un costo considerable para el mismo.

Por ltimo, la calidad del proceso educativo tambin evidencia profundas diferencias al comparar el rendiiento escolar en educacin bsica: el rendimiento de los estudiantes provenientes de hogares de menores ingresos, en su mayora atendidos por escuelas municipalizadas, es significativamente inferior al de los estudiantes de escuelas particulares pagadas; de hecho, los resultados de la prueba SIMCE indican que un 40% de los alumnos de 4* grado pertenecientes al 50% mas pobre de la poblacin no entiende lo que lcc.

El bajo rendimiento de los alumnos tiene que ver, entre otros factores, con la baja intensidad del proceso educativo. En nuestro pas el afro escolar es de 180 dfas, cifra que, ponderada por la jornada escolar, indica que Chile tiene menos horas efectivas de clases que el promedio de los pases de bajos ingresos, 10% menos que los pases de ingresos medios-altos, y ms de 20% menos que los pases del sudeste asitico. A partir de estos datos se concluye la necesidad de extender la jornada escolar en el pas, medida que ha comenzado a implantarse en forma gradual en 1995.

Mejorar la calidad de la educacin requerir tambin de transformaciones mas profundas en el sistema. Es necesario perfeccionar los sistemas de informacin y de evaluacin de los establecimientos educacionales, y dar a conocer estos resultados a la ciudadana para que sta ejerza un control efectivo sobre la calidad del servicio. Sin embargo, hacer responsable a cada establecimiento por sus resultados implica a su vez otorgarles un mayor grado de flexibilidad administrativa.

4. LA SUPERACION DE LA POBREZA

Los resultados del primer gobierno de la Concertacin indican que el pas ha logrado, en un plazo relativamente breve, hacer la vida un poco ms vivible

28 ALFiIANDRO FOXJXY

para un nmero importante de chilenos. Sin embargo, no debe olvidarse que en este pas uno de cada tres chilenos todava vive en condiciones de pobreza.

Por otra parte, pese a que la condicin del 20% de los ms pobres mejor sustanciahnente en estos anos, no hubo en cambio una transformacin sustancial en la distribucin del ingreso del pafs, que contina bastante concentrada: mientras el 20% ms rico de la poblacin concentra un 55% de los ingresos del pas, el 20% ms pobre tiene solamente una participacin de 4,5% sobre el total. En otras palabras, el ingreso promedio del 20% m&s rico de la poblacin es ms de 12 veces mayor que el ingreso promedio del 20% ms pobre. En las economas asiticas, en las cuales el crecimiento econmico va aparejado a una mayor equidad social, la diferencia entre el ingreso promedio de esos dos grupos de la poblacin es bastante inferior -alrededor de 4 veces en Japn y 8 veces en Hong Kong-.

Del mismo modo es necesario tener presente que, si bien el pas ha disminuido notablemente la tasa de desocupacin global, sta exhibe grandes diferencias entre los distintos estratos sociales. La tasa de desempleo femenina y la del segmento de los jvenes ha sido persistentemente ms alta.

Existen adems grupos sociales de mayor vulnerabilidad, como es el caso de 230.000 mujeres jefas de hogar que pertenecen al 20% ms pobre de la poblacin, y que cuentan con un nivel de ingreso que es la mitad del de un hombre jefe de hogar, debido a sus responsabilidades en el cuidado de los hijos y a su menor nivel de escolaridad.

Todos estos elementos, corroborados por los estudios ms recientes sobre pobreza en Chile, muestran que esta condicin es altamente heterogenea en el pas. Los hogares que tienen carencia de ingresos, por ejemplo, no son los mismos que presentan carencias en necesidades bsicas de educacin y de vivienda, lo que obliga al disefio de polfticas especficas para enfrentar estos problemas, ms que a abordar el fenmeno con polticas centralizadas de amplia cobertura, como se haca en el pasado.

5. LA CALIDAD DE LA POIITICA

Construir y perfeccionar la democracia es una tarea permanente. Mantener la capacidad de lograr acuerdos y de buscar soluciones razonables por la va del consenso es un tema de extraordinaria validez. Basta observar la tremenda dificultad que tienen hoy las principales democracias del mundo para hacer funcionar efectivamente sus instituciones y hacer crecer sus economas, reduciendo las elevadas tasas de desempleo hoy imperantes a nivel internacional.

Este es un primer desafo de la poltica: una exigencia de calidad, de calidad de liderazgo. Un segundo reto es el de desarrollar una sintona real con la sociedad y sus problemas, el primero y ms urgente de los cuales es la pobreza.

La sustentabiidad en el tiempo del esfuerzo de desarrollo depende criticamente de la capacidad de los pases y de sus dirigentes de persuadir al resto de la poblacin que el esfuerzo est marcado centralmente por un sentido de equidad y justicia social. El crecimiento con equidad, y la calidad de la poltica

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y del liderazgo, son entonces los dos componentes esenciales para un desarrollo sustentable en el tiempo, en el caso de las economas emergentes del mundo en desarrollo.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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POLITICAS DE CRECIMIENTO ECONOMICO Y TRANSICION POLITICA EN CHILE *

JOAQUIN VIAL

INTRODUCCION

La transicin polItica a la democracia en Chile se produjo en un contexto econmico con importantes diferencias respecto al resto de los pases de Amrica Latina. Mientras en la mayora de las naciones de la regin el cambio poltico tuvo lugar en medio de agudas crisis econmicas, en Chile ocurri cuando ya la economa estaba dando claras seales de recuperacin, despus dc haber sufrido la peor crisis de la posguerra a comienzos de los ochenta. En efecto, Chile comenz a exhibii tasas de crecimiento econmico positivas en 1984 y, hacia 1988, ya haba recuperado los niveles absolutos del PIE de la precrisis.

A fines de los aos ochenta la disponibilidad de divisas no se perciba como una restriccin asftiante para las posibilidades inmediatas de crecimiento, pero s se veta con preocupacin la baja tasa de inversin y el repunte inflacionario que tuvo lugar en 1990. Si bien la economfa creci un 10% en 1989, dicha tasa se perciba como transitoria y haba consenso acerca de que el logro de un crecimiento promedio de entre 4% y 5% que se haba planteado como meta de crecimiento para el perodo 1990-95 requera de un esfuerzo adicional de inversin.