PLANIFICACION PARTICIPATIVA

Planificación, seguimiento y evaluación participativa de intervenciones de desarrollo es un proyecto desarrollado por el Máster Universitario en Cooperación al Desarrollo de la Universidad Politécnica de Valencia (España).

Las metodologías participativas se orientan a la construcción de procesos en los que las personas compartan el conocimiento que tienen sobre el mundo para reflexionar sobre las posibles alternativas a los problemas que de forma conjunta se plantean (Ganuza et al., 2010).

La cuestión consiste, por tanto, en ver de qué manera se puede contar con la ciudadanía, no sólo como fuente de información sobre los problemas sino también como fuente de reflexión y de acción en la resolución de los mismos.

Frente a un sistema político que dificulta una participación política activa de los ciudadanos, las metodologías participativas son un instrumento para el ejercicio concreto de esta participación valorando la capacidad reflexiva de los individuos. Las metodologías participativas cobran sentido a la hora de emprender iniciativas para resolver los problemas de manera conjunta y de acuerdo a los principios democráticos.

El sentido de las metodologías participativas es, por tanto, esencialmente político en la medida en que trata de resolver uno de los problemas centrales de la democracia: cómo hacer que mucha gente participe en un proceso deliberativo y de toma de decisiones, sin perder la calidad de los resultados y considerando la distribución desigual del poder que se da en todos los contextos (Ganuza et al., 2010, p.17).

Origen

La planificación participativa surge como reacción a la planificación normativa de carácter técnico-racional para plantear la planificación como un proceso en el que se supera la distinción entre “sujeto” planificador y “objeto” planificado, que se confunden.

Las bases teóricas de la planificación participativa son múltiples y no están cerradas pues más que un modelo de planificación cerrado, se trata un en enfoque abierto y en permanente construcción. No obstante, las referencias básicas serían la educación popular de Paolo Freire, la investigación acción de Fals Borda, el Diagnóstico Rural Participativo de Robert Chambers, la socio-praxis de Carlos Núñez, el diálogo de saberes de Boaventura de Souza Santos o el enfoque estratégico situacional de Matus.

En esencia, la planificación participativa introduce una ruptura epistemológica con los paradigmas positivistas. Entiende que los procesos de desarrollo se caracterizan por la diversidad de actores y perspectivas. En consecuencia, la interpretación que cada uno de los actores hace de los problemas es necesariamente diferente. Por ello, la realidad en su conjunto sólo puede ser apreciada de manera intersubjetiva y situacional a través del diálogo entre racionalidades diferentes.

Además, entiende que la capacidad de predicción es limitada pues el comportamiento de la gente no es ni predecible ni controlable.  Por tanto, asume que las intervenciones son emergentes y derivan de la interacción entre los actores que participan en el propio proceso. En consecuencia, enfatiza el valor de los aprendizajes generados y las relaciones construidas a lo largo del proceso.

¿Dónde se ha aplicado?

La planificación participativa viene empleándose desde hace años en el ámbito local tanto en programas impulsados desde las administraciones públicas como desde organizaciones de la sociedad civil. Así, encontramos experiencias dirigidas a sectores de población específicas (juventud, tercera edad, inmigrantes…), planes participativos orientados a ámbitos temáticos (Agenda 21 Local o sostenibilidad, Planes de igualdad, Planes de dinamización económica…), prácticas de planificación participativa delimitados por un territorio (planes de barrio, de espacios públicos o planes integrales de ciudad) y algunas experiencias de carácter más global (planes estratégicos locales).

Metodología

El proceso de planificación participativa depende de las características concretas del contexto donde se vaya a poner en práctica. Resulta determinante a este respecto no sólo el entorno y la problemática a abordar, sino también el propio grupo impulsor que lanza la iniciativa de planificación pues ello condicionará sustancialmente las posibilidades para profundizar en mayor o menor medida en los procesos de participación.

En consecuencia el proceso se adapta y surge en un contexto concreto, y además lo hace de forma flexible para ir avanzando según las necesidades que la propia gente involucrada va definiendo. Por ello, más que proponer una metodología cerrada, a continuación se presentan un conjunto de orientaciones metodológicas que pretenden apoyar su aplicación sin limitar las posibilidades de introducir interpretaciones creativas en cada caso concreto.

El proceso de planificación participativa ha sido descrito de maneras muy diversas, pero en general incluye las siguientes actividades que no deben ser entendidas como fases cerradas sino que en la práctica deben solaparse,

realimentarse y modularse de acuerdo a lo que el propio proceso va requiriendo. Son las siguientes:

Movilizándonos… definiéndonos, posicionándonos y construyendo alianzasLa primera cuestión para arrancar un proceso de planificación participativa consiste en posicionarnos nosotros mismos y clarificar desde dónde, para qué y para quién vamos a hacerlo. Esto implica un ejercicio de autoreflexión sobre nuestro punto de partida y nuestros intereses en el proceso, así como del papel que pretendemos ocupar en el mismo (CIMAS, 2009, p.15).Tras una delimitación inicial de la temática, la primera tarea es establecer quién va a asumir el impulso del proceso. Éste puede ser ejercido por una persona, grupo o institución que marca las directrices del proceso, ejerce un papel en la resolución de los temas conflictivos y actúa con una legitimidad reconocida por otros agentes y por la sociedad en su conjunto. Es ésta una cuestión clave para el éxito final del proceso, pues determina en gran medida el grado de implicación de los diversos actores sociales, económicos, políticos y ciudadanos. Los requisitos básicos para impulsar el proceso son tres: credibilidad ante la ciudadanía, capacidad de convocatoria en la comunidad local y habilidad para conciliar intereses divergentes.A continuación, es necesario construir alianzas e implicar a los actores clave para contar con sus aportaciones desde el inicio. Esto supone llevar a cabo los siguientes pasos: 1) Identificar los actores relevantes; 2) Presentar el proceso de planificación de manera personal para comunicarles los objetivos, el alcance y el enfoque del plan; 3) Acordar la estrategia general con ellos, recogiendo las sugerencias sobre la forma de abordar el proceso participativo así como sobre los principales retos a enfrentar, 4) Lograr su compromiso e implicación y 5) Articular su participación asegurando que su aportación sea lo más efectiva posible. Con todo ello, la temática y los objetivos del proceso se van perfilando y van incorporando las voces y la sensibilidad de los diferentes involucrados.Es necesario definir a continuación cuál va a ser el modelo organizativo para orientar y facilitar el proceso de planificación. Por una parte, debe permitir recoger un amplio espectro de opiniones y criterios e integrar en la adopción de decisiones a todos los actores relevantes. Por otro lado debe conseguir que el plan sea un instrumento vivo, que evolucione y haga evolucionar a los participantes en la asunción de unos objetivos compartidos. Para ello, es habitual la creación de unGrupo Motor constituido por personal técnico y ciudadano que impulsa y coordina el día a día de las diferentes actividades que se realizarán a los largo del proceso de planificación. Asimismo, se puede contar con una Comisión de Seguimiento formada por personas representativas de las diferentes instituciones y organizaciones involucradas que se reúne periódicamente para validar los avances realizados y establece los acuerdos básicos para seguir avanzando (CIMAS, 2009, p.23).Una vez constituido el grupo de trabajo es un buen momento para elaborar uncronograma de todo el proceso, que nos ayudará a tener una visión global

de nuestro plan de trabajo a corto y a medio plazo (CIMAS, 2009, p.28). En este momento se establecerá una estrategia de comunicación para la difusión del proyecto entre la ciudadanía, y arraigar la idea entre las organizaciones públicas, privadas y de la sociedad civil, reclamando su participación plural en el proceso.¿Quiénes somos y qué queremos ser?… el diagnóstico y la contextualizaciónLa elaboración de un diagnóstico es el punto de partida de cualquier proceso de planificación. Básicamente es un proceso de conocimiento de la realidad sobre la que se va a intervenir, por lo que tiene fuertes connotaciones de tipo epistemológico. “La planificación requiere, en primer lugar, un conocimiento muy claro de la realidad para actuar sobre ella y cambiarla (…) teniendo en cuenta que el sujeto que investiga no está separado de la realidad por investigar, y que esta realidad articula procesos diversos que se desenvuelven en diferentes niveles y con diferentes dimensiones temporales” (Saavedra, 2001, p. 59)En el marco de la planificación participativa, la elaboración de un diagnóstico es un proceso de construcción intersubjetiva de conocimiento en el que las diferentes visiones y concepciones sobre los asuntos prioritarios convergen en una interpretación construida a través del diálogo. ¿Significa esto que el papel del experto técnico debe quedar excluido del proceso de planificación? Obviamente no. Significa que la realidad social es excesivamente compleja y está sometida a interpretaciones diversas, por lo que no puede ser capturada unívocamente. Esto es especialmente así cuando lo que se desea es generar un conocimiento –el diagnóstico– alrededor del cual articular a los actores y movilizar sus recursos y esfuerzos en pro de objetivos compartidos. Es por ello que en la planificación participativa hablamos de expertos técnicos en relación a la materia a tratar, expertos metodológicos en relación al proceso de participación y expertos experienciales o ciudadanos que viven el día a día de la cuestión.

En sintonía a todo esto son tres los criterios de carácter general para la elaboración de diagnósticos: 1) los diagnósticos deben ser participativos, 2) Los diagnósticos deben estar orientados a la acción, y 3) Los diagnósticos deben incorporar la perspectiva de la investigación-acción, es decir, la investigación se realiza para fundamentar la acción, pero la acción en sí misma es una fuente de aprendizaje y conocimiento de la que se nutre la investigación. Esto hace que la etapa de diagnóstico no se agota en sí misma sino que es una constante a lo largo de todo el ciclo de planificación.

La idea es conocer la realidad para poder transformarla. Pero para ser participativo, un diagnóstico debe abrirse desde el inicio a la implicación de los actores en la definición misma del problema a abordar. Es decir, tiene que haber un proceso de “problematización” de la demanda inicial. Por medio de las metodologías participativas, trasladamos el problema a su contexto y allí le

preguntamos a la gente para dotarlo de sentido desde las diferencias, conflictos y también visiones compartidas. Contextualizar el problema se convierte así en el punto de partida, lo que permite conocer las interrelaciones que lo nutren y le dan consistencia dentro de un contexto convivencial lleno de significados (Ganuza et al., 2010).Tras los pasos iniciales para la movilización, es hora de que nos demos cuenta de hasta dónde no están incorporados al proceso muchas de las fuerzas sociales y sectores que podrían estar. Por ello es interesante realizar un mapeo que identifique y analice las relaciones que mantienen entre sí los diferentes actores y explorar su posicionamiento hacia el proceso que estamos lanzando. A continuación resulta imprescindible salir a la calle y abrirnos a la gente combinando técnicas de tipo cualitativo y cuantitativo (CIMAS, 2009, p.39) que nos permitan “escuchar” lo que la gente opina y experimenta cotidianamente sobre la cuestión que estamos abordando.Una vez recopilada toda esta información deberemos hacer un análisis y devolución creativa de la misma a la gente para exponer cuáles son las principales “posturas” y hacer unas primeras interpretaciones y análisis de las mismas. De esta manera consequimos que la gente vea que no nos quedamos con información, que no olvidamos posiciones que pueden ser importantes, que tratamos de profundizar en las cuestiones y que aspiramos a construir una interpretación colectiva y creativa de la realidad (CIMAS, 2009, p.51). Una vez completado el diagnóstico es habitual formular una visión o una serie de objetivos que refleje el horizonte al que pretende contribuir el esfuerzo de planificación y su implementación.¿Qué hacer y cómo?… estrategias y planes de acciónLa formulación de estrategias y planes de acción es consecuencia de un proceso creativo de discusión, intercambio y negociación entre los diferentes actores. Esto incluye la definición, evaluación y priorización de las principales opciones, la valoración de los recursos disponibles y las posibilidades de implementación a nivel institucional y organizativo, así como la obtención de acuerdos que faciliten la consecución de apoyos y la movilización de recursos adicionales.El proceso de elaboración del plan consiste en convertir las estrategias en programas y acciones concretas para su implementación. Para ser efectiva, el plan de acción debe centrarse en una Idea-Fuerza que sirva como eje vertebrador (CIMAS, 2009, p.63). Además debe centrarse en los temas prioritarios, orientase a los resultados, buscar la especificidad y delimitar el marco temporal.Para que un proceso se pueda mantener por si mismo se tiene que basar en el protagonismo colectivo construido desde la base. Es decir que la gente sienta y compruebe que sus iniciativas son tenidas en cuenta. Ello implica que la implementación de las estrategias se apoya en la organización participativa y democrática de los actores involucrados en el proceso (CIMAS, 2009, p. 67).

Por tanto, el fortalecimiento de las organizaciones involucradas es parte integrante de las estrategias de planificación participativa.Si bien en la parte de diagnóstico y contextualización se ha trabajado con los diferentes actores y redes de manera separada, en el momento de elaborar los planes de acción es imprescindible trabajar con todos los implicados en espacios comunes puesto que lo que se pretende es que las transformaciones sean impulsadas y sostenidas por las propias redes involucradas en el proceso. Se trata por tanto de formular alternativas y propuestas de actuación de forma públicamediante procedimientos participativos (Ganuza et al., 2010, p. 122).El proceso parte de la autoreflexión sobre el punto de partida para propiciar una discusión sobre hacia donde queremos ir. A partir de ahí se formulan propuestas y se elabora un plan de acción desagregado en programas que incluye una definición de las diferentes acciones. Además incluye un cronograma y un esquema organizativo que articule el trabajo y explicite los compromisos de los diferentes actores involucrados.Es importante destacar que la movilización de recursos es una parte integrante de la elaboración del plan. La cuestión de los recursos es un aspecto que debe ser considerado desde el principio y a lo largo de todo el proceso de planificación e implementación. Si no es así, se corre el riesgo de desvirtuar el proceso de negociación, pues cuando no hay recursos en juego el establecimiento de prioridades puede tender a la banalización.Actuando y aprendiendo… gestionando y ajustando las accionesLa implementación de las estrategias se desarrollará a través de intervenciones diversas, empleando un amplio rango de acciones. “La puesta en marcha del plan se refiere a la organización, la programación y el uso eficaz y eficiente de los recursos humanos, físicos, financieros y tecnológicos en el horizonte de la planificación definido y en el espacio como expresión social y lugar de realización” (Saavedra, 2001, p. 64).En este momento, los proyectos o acciones pasan a ser el centro del proceso, entendidos como actuaciones acotadas en el tiempo, con unos recursos definidos y orientados a la consecución de determinados resultados o productos. De cara a potenciar el aprender haciendo resulta especialmente interesante la idea de comenzar con proyectos demostrativos que permitan testear las ideas planteadas, refinarlas y mejorarlas para su posterior ampliación y replicación.El seguimiento de los proyectos debe hacerse de manera participativa para comprobar los avances y posibilitar una mutua rendición de cuentas entre los actores involucrados en las redes de trabajo. En este sentido, es particularmente importante hacer un seguimiento del estado del proceso participativo para introducir reajustes e incorporar a nuevos actores y temáticas a raíz de cambios sociales, medioambientales, económicos, políticos…

Por ello, es necesario definir una serie de mecanismos que nos permitan, de manera articulada y sistemática, ir recogiendo y recopilando la información para ir incorporando al plan los cambios que se van generando en el contexto en el

que trabajamos (Ganuza et al., 2010, p. 152). El seguimiento es por tanto un proceso de análisis y reflexión sobre las actividades en curso de cara a realizar ajustes, recabar información adicional y propiciar el aprendizaje por parte de los actores involucrados. No obstante, hablar de participación implica hablar no sólo de acceso y manejo de la información, sino también de control y toma de decisiones colectivas.

Reflexionando… evaluando lo que hemos hechoDurante el proceso de planificación y una vez concluido éste, es recomendable pararse a reflexionar sobre lo realizado de cara a introducir cambios y aprender para experiencias futuras. En coherencia con el enfoque, la evaluación debe ser participativa tanto en su realización como en su intencionalidad, es decir losaprendizajes que de ella se extraigan deben ser útiles no sólo para el Grupo Motor sino para todos los participantes.De manera coherente con la filosofía del enfoque, la evaluación no debe centrarse únicamente en resultados e impactos, sino también en los procesos y los métodos de trabajo, la producción de conocimiento útil para los implicados, la participación e implicación de la gente, las redes creadas o consolidadas y los cambios en las relaciones entre los actores.En ocasiones es útil definir un conjunto de indicadores representativos de cada una de las dimensiones a evaluar que nos describa su estado en la situación de partida y en la actual. De este modo, se pueden trazar tendencias e identificar las acciones que han permitido potenciar los avances y contrarrestar los retrocesos.

¿Qué no debo olvidar?A pesar de que la planificación participativa cuenta con cuerpos metodológicos y herramientas técnicas ampliamente desarrolladas, hay que tener en cuenta que la pregunta de partida de un proceso participativo no es una pregunta técnica sino unapregunta política ¿Participar para qué? ¿Qué procesos de transformación queremos apoyar con la participación y cuáles son las bases de poder sobre las que éstos se van a sustentar? (Pindado et al., 2002).La planificación participativa incorpora la idea de diversidad, lo que en la práctica se traduce en una confluencia de perspectivas, intereses, identidades y preferencias plurales. Es precisamente esta diversidad la que le da valor a los procesos de participación, pero de donde se derivan también sus principales dificultades. En consecuencia, el conflicto es parte esencial de los procesos y se debe abordar conscientemente.Uno de los principales potenciales transformadores de un proceso participativo es su capacidad educativa. La reflexión, discusión y actuación conjunta puede dar lugar aprocesos de aprendizaje que conduzcan a cambios profundos en los valores, actitudes, habilidades y formas de relacionarse cotidianas de los diferentes actores involucrados… la idea central es que la práctica cotidiana de la participación nos educa a participar en democracia, y permite desarrollar habilidades de diálogo entre perspectivas y actores diferentes.

Para articular la participación de los actores se hace necesario construir un proyectocomún alrededor de una cuestión o desafío concreto que permita a los participantes vincularse a él y desarrollar su potencial transformador. Este proyecto común contribuye a la construcción de unos valores, unas formas de entender los problemas y unas propuestas y compromisos que son compartidos (Pindado et al., 2002).A nivel metodológico, conviene diferenciar los procesos de los momentos participativos. Los primeros tienen una continuidad y se construyen día a día como fruto de la interacción de sus protagonistas. Requieren de momentos puntuales de participación que configuran fases abiertas y expansivas y otras convergentes y de toma de decisiones, pero en su conjunto presentan una sintonía en su modo de proceder y una coherencia con los objetivos que se plantean (Pindado et al., 2002).A la hora de iniciar un proceso de planificación participativa es importante tener claroqué tipo de participación se pretende conseguir en cada momento… y ser honesto y transparente con la gente. Son múltiples las taxonomías realizadas a este respecto y en su mayoría toman forma de escalera de la participación con diferentes niveles, como por ejemplo: 1) provisión de información, 2) Consulta, 3) Decisión conjunta, y 4) Actuación conjunta (Wilcox, 1994).En relación a quién participa, es necesario considerar a aquellos cuyos intereses son afectados o afectan al asunto en cuestión, aquellos con la información, el conocimiento o la experiencia necesaria para la formulación de estrategias y acciones y aquellos con el control o la influencia sobre políticas, instrumentos y recursos para la implementación (UN-HABITAT, 2001).En cuanto al cómo se participa, destacar que no hay fórmulas mágicas para posibilitar una deliberación constructiva y creativa entre los diferentes actores. No obstante, si que disponemos de abundantes técnicas y herramientas para la participación. Es por tanto necesario elegir aquellas que resulten más adecuadas para cada uno de los momentos del proceso y contar con el personal indicado para ponerlas en práctica. En ese sentido, la forma de dinamizar los debates es crucial.La cuestión de la participación en los procesos de planificación está íntimamente relacionada con la cuestión del poder y de cómo los colectivos sociales ganan influencia real en la toma de decisiones. En ese sentido, es importante entender cómo se construyen las relaciones de poder entre los actores, y considerar su vertiente multiforme y multidimensional de cara a evitar que los procesos participativos reproduzcan la desigualdad de poder existentes en otros ámbitos sociales y sean cooptados por las élites (administrativas, políticas… e incluso de la sociedad civil) para legitimar sus propuestas. La planificación participativa del desarrollo es un espacio en disputa, donde la negociación y la incidencia política desempeñan un papel relevante en los procesos de empoderamiento de los actores más desfavorecidos.

Herramientas para aplicarloA continuación se muestran una posible caja de herramientas a emplear en cada una de las etapas del proceso participativo. Muchas de estas herramientas  pueden encontrarse en el Manual de Metodologías Participativas CIMAS (*) en el libroDemocracia en Acción (**) o en la web The community planning (**), recomendado en la sección Para saber más de este enfoque. Asimismo las herramientas en rojo, se encuentran enlazadas a una ficha descriptiva en la sección Herramientas de este mismo portal.Movilizándonos…

Ejercicio de autoreflexión* Escucha activa Matriz de preguntas y primeras ideas*¿Quiénes somos y qué queremos ser?… diagnóstico y contextualización

Transecto o caminata por el barrio Técnicas cualitativas (observación, entrevistas, grupos de discusión…)** Mapa Social** Talleres participativos** DAFO** (FODA) Taller de contexto** Técnicas de visualización** Línea del tiempo* Visiones de futuro Campos de fuerza Análisis causa-efecto. Flujograma* Lluvia de ideas* Philips 6/6* Árbol de problemas*¿Qué hacer y cómo?… estrategias y planes de acción

Juego de frases** Flujograma** Escenarios de futuro** Taller de definición de criterios** Taller de construcción de propuestas** Taller de priorización** Votaciones ponderadas** Taller de elaboración del Plan de Acción** Taller de diseño de Instrumentos de Gestión** Grupo nominal Las nueve cuestiones* La matriz reflexiva* Ponderación por puntos* La asamblea participativa* Red multimedia* Árbol de decisión* Audiéncias, mesas o foros temáticos Action planning event*** Planning for real. Maquetas vivas***

Actuando y aprendiendo… gestionando y ajustando las acciones

Seguimiento participativo Campañas ciudadanas Gestión asociativa Proyectos demostrativosReflexionando… evaluando lo que hemos hecho

Sistematización** Talleres de devolución*

Bibliografía

 CIMAS (2009). Metodologías participativas. Manual. Observatorio Internacional de Ciudadanía y Medio Ambiente Sostenible (CIMAS). Madrid.

Ganuza, E., Olivari, L., Paño, P., Buitrago, L., Lorenzana, C. (2010). La democracia en acción. Una visión desde las metodologías participativas. Antígona.Leal, P., & Opp, R. (1998/99). Participation and development in the age of globalization.Development Express (7).Pindado, F., Rebollo, O., & Martí, J. (2002). Eines per a la participació ciutadana: bases, métodes i técniques. Barcelona: Diputació de Barcelona.Saavedra Guzmán, R., Castro Zea. L.E., Restrepo Quintero, O., Rojas Rojas, A. (2001).Planificación del desarrollo. Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano. Bogotá.UN-HABITAT (2001). Tools to Support Participatory Urban Decision Making. Urban Governance Toolkit Series. UN-HABITAT. Nairobi.Wilcox, D. (1994). The guide to effective participation. Brighton: Delta Press.