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EL MARCO POLÍTICO DE LA EDUCACIÓN INCLUSIVA1

Por: Orlando Pulido Chaves2

Resumen El concepto de “inclusión” tiene una larga trayectoria en la discusión educativa. Ha generado posturas radicales que afirman la imposibilidad de alcanzarla mientras persistan las lógicas productivas basadas en el mercado y la obtención de beneficios privados (propuestas expansivas); e intentos por acercarla mediante el establecimiento de estrategias, metas, programas e iniciativas que no cuestionan el modelo y buscan resultados progresivos mediante la introducción de ajustes (propuestas transformistas). La ruta que se muestra a continuación resume algunos de los hitos de esta trayectoria que pone en evidencia la naturaleza esencialmente política del tema.

De la Declaración Universal de los Derechos Humanos a Jomtien 1990 A partir de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, promulgada en 1948 se generan varios tratados internacionales que plantean en distintos niveles el tema del derecho a la educación: la Declaración de los Derechos del niño (1959), la convención de UNESCO por la Eliminación de las Discriminaciones en materia de Enseñanza (1960), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado en 1966 y entrado en vigencia en 1976, conocido como el instrumento que contiene las premisas fundamentales del derecho a la educación, consagradas es sus artículos 13 y 143; la Convención Internacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1969), la Convención Contra la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1981) y la Convención sobre los Derechos del Niño (1990). El comité DESC también considera que otros instrumentos internacionales posteriores a 1976 han desarrollado los objetivos de la educación y señala la obligación de los Estados Partes de velar porque se adecue a los propósitos y objetivos expuestos en el artículo 13. Toda esta tradición se conecta con la Declaración Mundial sobre la Educación para Todos, aprobada en Jomtien, Tailandia, en 1990, la cual, “recordando que la educación es un derecho fundamental para todos, hombres y mujeres, de todas las edades y en el mundo entero”, estableció los principios básicos del enfoque inclusivo en educación en relación con las necesidades básicas de aprendizaje.4 La importancia de 1 Este artículo recoge parte de la reflexión realizada en desarrollo del proyecto: Una Educación Inclusiva en la Formación Inicial de Docentes: Propuesta de Innovación para Escuelas Normales Superiores y Facultades de Educación. Auspiciado por la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), la Fundación Saldarriaga Concha y la Secretaría de Educación de Cundinamarca, Colombia. 2010-2012. 2 Antropólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Coordinador General del Foro Latinoamericano de Políticas Educativas (FLAPE). Integrante del Consejo Deliberativo del Fondo Regional de la Sociedad Civil para la Educación de América Latina y el Caribe (FRESCE). Coordinador Red ESTRADO Colombia. 3 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su Resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con el artículo 27. Artículos 13 y 14. 4 Declaración Mundial sobre la Educación para Todos: Satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje. Jomtien, Tailandia, 5 a 9 de marzo de 1990.

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esta Declaración radica en que sanciona y refuerza como principio educativo universal la idea de una “educación para todos”, así sea en el marco restringido de las necesidades de aprendizaje.

Declaración de Salamanca: Inclusión e integración En junio de 1994, la Conferencia Mundial Sobre Necesidades Educativas Especiales: Acceso y Calidad, reunida en Salamanca, España, aprobó la Declaración de Salamanca para las Necesidades Educativas Especiales, que introdujo explícitamente el concepto de inclusión y lo relacionó con el de “”integración”, que terminó consolidándose como concepto central y principio que concreta el resultado de la lucha contra la exclusión en el contexto de la Educación para Todos: “escuela integradora”, “participación” e “inclusión social”, son los elementos que dan contenido a la idea de “aprender juntos”, otro de los aportes de la Declaración.5 Este concepto de integración, posteriormente ampliamente debatido, fue muy importante en la discusión sobre inclusión que se dio en la década de los noventa, sobre todo en el marco de la discapacidad y más específicamente en relación con el tema de la lucha contra la discriminación en educación. Uno de los ejes centrales de esta discusión se relacionó con la tensión entre “educación inclusiva” y “educación especial”. Se dijo entonces que, históricamente, las personas con alguna o con múltiples discapacidades estaban restringidas al hogar o a instituciones segregadas llamadas de “educación especial”, violando el derecho inalienable que tienen a la educación pública, obligatoria y gratuita en instituciones regulares. El paradigma de la “educación especial”, implicaba la existencia de dos sistemas educativos separados: uno para personas con discapacidad, que a menudo se conoce como “escuelas especiales” ”aulas especiales” o “aulas de apoyo”; y otro para los y las demás, o escuelas “regulares”. La “educación inclusiva”, por el contrario, mediante la integración, promovía la convivencia con la diferencia y lo plural, impulsaba la superación de estereotipos y prejuicios y, por tanto, de la discriminación. Esta “educación inclusiva”, promotora de un camino hacia los derechos humanos, se consideraba clave para todos los y las estudiantes, con o sin discapacidad.6

Es importante anotar que las discusiones más actuales, ubicadas ya en el enfoque de derechos, han cuestionado seriamente el concepto de integración. Desde las ópticas poblacionales, por ejemplo, se ha dicho que la integración a los sistemas regulares, regidos por intenciones homogeneizadoras, termina buscado una integración “a la fuerza” de los estudiantes pertenecientes a estos grupos, desconociendo sus particularidades étnicas, sociales, culturales, económicas, etc., en la idea de imponer modelos hegemónicos que anulen la diferencia y la posibilidad de distinción y reivindicación de especificidades que no sean afines al modelo oficialmente establecido. La “integración” se convertía así en un instrumento para legitimar la dominación sobre los grupos subalternos y afianzar las hegemonías de los poderes constituidos.

5 Declaración de Salamanca y Marco de Acción para las Necesidades Educativas Especiales. Aprobada por la Conferencia Mundial sobre Necesidades Educativas Especiales: Acceso y Calidad. Salamanca, España, 7 a 10 de junio de 1994. Marco de Acción, pág. 11 numerales 6, 7 y 8. 6 Campaña Latinoamericana por el Derecho a la Educación (CLADE), Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL), Vernor Muñoz (Relator Especial sobre el Derecho a la Educación de Naciones Unidas). Derecho a la Educación de las Personas con Discapacidad en América Latina y el Caribe. Informe para la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Noviembre de 2009.

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A partir de esta declaración, la discusión sobre la inclusión educativa enfatizó la integración de la población con algún tipo de discapacidad a las aulas regulares y sesgó de manera restringida el alcance del concepto. Se puede decir que se produjo un deslizamiento conceptual y práctico desde la “educación inclusiva” hacia las “instituciones inclusivas”; es decir, se terminó afirmando una visión instrumental de “atención a la discapacidad en las aulas” y dejando de lado el tema más amplio y complejo de la “educación inclusiva”.

De Dakar 2000 al Derecho a la Educación y las 4A El Marco de Acción de Dakar del año 2000 continuó esa línea de pensamiento y se autodefinió como “la confirmación de la visión formulada en la Declaración Mundial sobre Educación para Todos” de Jomtien en 1990.7 Y en cumplimiento de estas declaraciones y mandatos mundiales, la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC) apoyó en 2002 a los ministros de educación de la región en la formulación del Proyecto Regional de Educación de América Latina y el Caribe (PRELAC), el cual afirmó la visión inclusiva y definió como segundo foco estratégico el fortalecimiento de los docenes en los cambios educativos y el apoyo a las políticas públicas tendientes a reconocer socialmente su función y valorar su aporte en la transformación de la educación que se necesitaría en el Siglo XXI.8

A pesar de que en 1993 las Naciones Unidas adoptaron las Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, hacia 2006 se consideraba que todavía no eran un instrumento jurídicamente vinculante, pues algunos países habían promulgado detalladas legislaciones a este respecto pero otros muchos no lo habían hecho. Por esta razón, los defensores de las personas con discapacidad advirtieron que sin una Convención no se podía exigir el cumplimiento de las obligaciones. Se pensó entonces que adoptar una sería un paso importante para incidir en el tema, tal como había ocurrido con las convenciones sobre los derechos del niño y de la mujer que resultaron muy eficaces en la lucha contra la violación de estos derechos. Así, en diciembre de 2006 se adoptó la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, cuyo artículo 24 establece que “Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la educación” y que “con miras a hacer efectivo este derecho sin discriminación y sobre la base de la igualdad de oportunidades, los Estados Partes asegurarán un sistema de educación inclusivo a todos los niveles así como la enseñanza a lo largo de la vida”.9 Este planteamiento de la enseñanza a lo largo de toda la vida se inscribe ya en un marco político que rompe con el enfoque de educación inclusiva e inaugura el enfoque de derechos cuyo primer desarrollo produjo la propuesta de las 4-A esbozada por Katarina Tomasevski (Asequibilidad, Accesibilidad, Adaptabilidad, Aceptabilidad). La Asequibilidad o Disponibilidad plantea que los Estados deben garantizar la existencia de todas las condiciones necesarias para que todas las personas puedan gozar del derecho a educarse, en el sentido amplio de satisfacer la demanda social. La Accesibilidad 7 Marco de Acción de Dakar. Educación para Todos: Cumplir nuestros compromisos comunes. París, UNESCO, 2000. 8 UNESCO, Modelos de Acompañamiento –apoyo, monitoreo y evaluación- del Proyecto Regional de Educación para América Latina y el Caribe. PRELAC. Santiago de Chile, 2002. 9 Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y Protocolo Facultativo de las Naciones Unidas. Resolución aprobada por la Asamblea General 61/06. Nueva York, diciembre 13 de 2006.

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establece que todas las personas deben poder acceder a la educación y permanecer en el sistema desde tres perspectivas: no discriminación, accesibilidad material y accesibilidad económica. La Adaptabilidad se refiere a que la educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados. La Aceptabilidad da cuenta de la inclusión y la diversidad al referirse a la forma y al contenido de la educación mediante la pertinencia de los programas y los métodos pedagógicos, lo que implica el reconocimiento de las diferencias, las especificidades poblacionales y de los contextos.

La dimensión política de la inclusión Vale anotar que este recuento no pretende sustentar la importancia del enfoque inclusivo por la decisión de los organismos internacionales de colocarlo en el foco de las políticas públicas. Más bien, se debe insistir en que, de manera paralela, en el contexto de los efectos de la globalización, se venía dando un movimiento que posicionaba el enfoque de derechos en el campo de la educación y que añadía a la discusión sobre la inclusión temas como la equidad, la diversidad, el multiculturalismo, la interculturalidad, la etnoeducación, para citar algunos. Los avances obtenidos hasta ahora en materia de defensa del derecho a la educación no han sido resultado exclusivo de acciones puramente legislativas o de gestión en el seno de los organismos internacionales. Estos temas han sido incorporados en los instrumentos internacionales y en las legislaciones de los Estados en virtud de las acciones llevadas a cabo por actores con capacidad de incidencia en diversos lugares del mundo. La tensión política generada por estos conceptos en las legislaciones y su poco desarrollo en la práctica continúan siendo objeto de debates y conflictos y de denuncia por parte de los veedores internacionales, como en el caso de los relatores especiales para el derecho a la educación de las Naciones Unidas, Katarina Tomasevski y Vernor Muñoz, y por organizaciones como el Foro Latinoamericano de Políticas Educativas FLAPE, las Campañas Mundial y Latinoamericana por el derecho a la Educación, la participación de la sociedad civil en la Conferencia de Revisión de Durban y la acción de iniciativas nacionales. Esta precisión es de vital importancia por cuanto remite al tema del carácter de las políticas públicas y las formas que estas pueden asumir. Lo que importa resaltar es que las políticas públicas expresan siempre grados de correlación de fuerzas sociales o, en otros términos, la capacidad de los actores organizados para incidir en los asuntos públicos. Esto explica por qué es posible avanzar o retroceder en materia de reivindicaciones sociales y por qué, a pesar de todos los relativos avances en materia de legislación y de formulación de principios, el incremento de la desigualdad social y de la desigualdad educativa pone en entredicho los tan alardeados avances en materia de inclusión. Son evidentes las limitaciones que hoy comporta el concepto de inclusión. Su uso continuado ha exigido precisiones para afirmar su filiación con el concepto de Educación Para Todos, a través del cual se conecta con el de garantías para el pleno disfrute y realización del derecho a la educación para toda la vida, que se acuñó en la férrea resistencia a las políticas neoliberales que se aplicaron en la región durante la década de los noventa y continúan aplicándose con matices hasta hoy, en unos países más que en

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otros. Ejemplo de alternativas a este modelo se ensayan con propuesta como las del “buen vivir” que se han construido en Ecuador y Bolivia, en donde han sustituido ya al llamado enfoque inclusivo. El caso boliviano es paradigmático con su propuesta de construir un sistema educativo plurinacional, que ya empieza a tener desarrollos generales en materia curricular. Lo que hoy se discute bajo la denominación del derecho a la educación no es solo el concepto liberal tradicional de un derecho humano sino también y principalmente, una nueva concepción de la educación que supera la visión liberal como mecanismo de ascenso social y de integración funcional al sistema que propone como modelo. Lo interesante de este concepto es que la construcción de sus contenidos ha servido para mostrar las limitaciones de los sistemas educativos actuales y para ir desarrollando la propuesta de una “nueva educación” en el marco de la consigna de construcción de un “nuevo mundo posible”. No se trata solamente de un ejercicio intelectual y académico sino que viene acompañado de los esfuerzos realizados para su materialización; esfuerzos que se vienen concretando en legislaciones vigentes, nueva jurisprudencia, transformaciones en las prácticas pedagógicas de los maestros, en la gestión escolar y de los sistemas educativos, en la cultura escolar, en las concepciones sobre la escuela, entre otros. El derecho a la educación ha venido dotándose de contenidos cada vez más específicos que lo hacen “exigible como derecho de la persona y justiciable como obligación del Estado”10.

El marco político de la inclusión y su expresión en la escuela Desde luego, todo este esfuerzo no tendría ningún sentido si no aterriza en la escuela y en las instituciones formadoras y las modifica. La dimensión política de la formación inclusiva se reproduce al interior de las instituciones donde también se juegan procesos de construcción de hegemonías y en donde también actúan las correlaciones de fuerzas. Los enfoques inclusivos y el derecho a la educación están en permanente tensión, muestran avances y retrocesos, en función de las cambiantes condiciones de las coyunturas, de las personas, las ideologías, las políticas y las condiciones generales en que se mueven las instituciones. Con todo, la existencia de las Proyectos Educativos Institucionales (PEI), los manuales de convivencia, los procesos de acreditación y certificación, la estructura de los planes de estudio, la investigación y las prácticas, deben concretar en contenidos y en acciones estos postulados abstractos contenidos en la normatividad. Las comunidades educativas en su conjunto, con responsabilidades específicas para directivos, docentes, estudiantes, padres de familia, autoridades locales, deben ser afectadas para que se cumplan los presupuestos de la educación inclusiva. Katarina Tomasevski contempla estas afectaciones en las 4A (cuando especifica que el enfoque de derechos se da en tres dimensiones: La dimensión del derecho a la educación que se refiere a la naturaleza y alcance del derecho derivado de las normas nacionales e internacionales de protección y que

10 Pinilla Pedro, El derecho a la educación: La educación en la perspectiva de los derechos humanos. Procuraduría General de la Nación. Primera edición, Bogota D.C. Marzo de 2006.

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incluye tanto el derecho a la disponibilidad de educación (obligación de asequibilidad) como el derecho de acceso a la educación (obligación de accesibilidad). La dimensión de los derechos en la educación que hace referencia a la promoción y garantía de todos los derechos humanos en el ámbito de la escuela y que contempla el derecho a una educación aceptable (obligación de aceptabilidad). Y, la dimensión de los derechos por la educación que se refiere al papel de la educación como multiplicador de los demás derechos humanos y que implica tanto el derecho a una educación aceptable como el derecho a permanecer en el sistema educativo (obligación de adaptabilidad)11. Aunque las tres dimensiones tocan la institución educativa, es evidente que las dos últimas lo hacen de manera directa. Y, aunque la escuela no puede garantizar por sí misma la totalidad del derecho, es en ella donde se materializa y se hace posible. Las políticas no actúan directamente sobre la formación inclusiva. Ellas están mediatizadas por intervenciones concretas en los contenidos de los planes de estudios, en la investigación y en las prácticas. Las convenciones, las declaraciones, los marcos de acción, los decretos, las leyes, tienen que bajar a los espacios de las instituciones formadoras para que las garantías al derecho operen de manera efectiva.

11 Una explicación detallada de los diferentes componentes del derecho puede consultarse en Defensoría del Pueblo. Op. Cit. Pág. 34-38. Tomado de Luís Eduardo Pérez Murcia, Modelo de indicadores para monitorear y evaluar las políticas educativas desde la perspectiva del derecho a la educación. Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia). Instituto de Investigación Educativa y Desarrollo Pedagógico (IDEP). S.F.