Gaceta Ecológica

ISSN: 1405-2849

gaceta@ine.gob.mx

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales

México

Fernández G., Roberto

Reflexiones sobre el gasto publico ambiental en México

Gaceta Ecológica, núm. 55, 2000, pp. 41-54

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Distrito Federal, México

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=53905503

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Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto

41Número 55

* Colaborador de la Coordinación de Asesores del INE. Este trabajo se inscribe en laMemoria del Instituto Nacional de Ecología que se está realizando con la colaboración de laRed para el Desarrollo Sostenible de México, A.C.

.

Ya que muchos procesos biológicos ocurren a distintas escalas (pe-

queña, mediana y grande), los arreglos de gobierno (manejo) que pue-

dan lidiar con este nivel de complejidad necesitan estar organizados a

múltiples escalas y estar adecuadamente relacionados. La importancia

de los arreglos institucionales encadenados con unidades casi autóno-

mas operando desde las escalas más pequeñas hasta las más grande

se demuestra en este artículo. También se presentan algunos estudios

detallados sobre las instituciones de autogobierno que han permanecido

durante lago tiempo, al igual que las lecciones que se desprenden de

ellos.

42 Gaceta Ecológica

La gestión ambiental moderna se concibe como elconjunto de acciones que buscan orientar y alen-tar cambios en nuestras actividades sociales yeconómicas, como productores y consumidores,que nos coloquen en la senda de un desarrollosustentable.1

En términos más concretos, la gestión ambien-tal significa darle dirección y poner en marcha todauna gama de decisiones, recursos y acciones --gubernamentales, privadas y sociales-- orientadasa la protección, el cuidado y la restauración delmedio ambiente. Con ella se trata de inducir cam-bios que permitan:

• Un aprovechamiento de los recursos natura-les que garantice su renovación natural; como esel caso de aprovechamientos forestales opesqueros porque no agotan el recurso, por el con-trario permiten su gradual restauración;

• Un adecuado ritmo de explotación de los re-cursos naturales no renovables, como loejemplifican el petróleo o los minerales, para quelos cambios tecnológicos y las fuentes de energíaalternativas puedan suplir su agotamiento, al mis-mo tiempo que se norma su utilización para evitarel degradamiento ambiental;

• Un mejoramiento de las condiciones del me-dio ambiente, sobre todo en las ciudades, a travésde controlar y disminuir las emisiones tóxicas a laatmósfera, la basura, los residuos industriales pe-ligrosos y las descargas urbanas, industriales yagrícolas a ríos, lagos y costas.

• Unos patrones de consumo equilibrados paralo cual requerimos de cambios graduales pero muyprofundos en la intensidad con que consumimosagua, y en la forma de producir y disponer todotipo de empaques y envases que utilizamos al con-sumir productos.

Al plantear que la gestión ambiental pretendeinducir estas enormes transformaciones, es nece-sario enfatizar que no se concibe como una ac-ción exclusivamente gubernamental, sino como

una serie de acuerdos y relaciones que se esta-blecen al interior del gobierno y entre el gobierno yla sociedad, para:

• El diseño y la aplicación de programas de go-bierno, de normas y políticas ambientales y de ins-trumentos técnico-ambientales;

• La ampliación y promoción de las diversasformas en que los diferentes actores (gobierno fe-deral, estatales y municipales, entidades acadé-micas, organizaciones no gubernamentales, orga-nismos sociales, empresas, etc.) interactúan,colaboran y consensan acuerdos para atenderasuntos y conflictos relacionados con el medioambiente y los recursos naturales.

En México, el Instituto Nacional de Ecología,órgano desconcentrado de la Secretaría de Me-dio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca es lainstitución pública federal encargada de regulary normar la protección del medio ambiente, lo quelo convierte en el punto de referencia para estasreflexiones sobre el gasto público en medio am-biente.

Para comprender cabalmente los conceptos deeste análisis es necesario revisar de manera rápi-da los beneficios de la gestión ambiental y los cos-tos de la degradación en nuestro país.

BENEFICIOS DEL GASTO PÚBLICO QUE EJERCE EL INE

Los objetivos del INE cristalizan en una serie de pro-ductos y servicios (ver recuadro 1, página 44) quedescriben las principales líneas de trabajo y de lagestión ambiental del Instituto. Si revvisamos talesaspoectos con un ojo crítico se hace evidente el enor-me potencial que tiene esta institución para incidiren condiciones que den lugar a un mayor beneficiosocial. Y resulta importante revisar estos beneficiosa la luz del hecho que representa que el gasto públi-co canalizado a través del Instituto ha contribuido ala generación de un valor público, mismo que se pre-senta a continuación de manera más detallada:

• Al preservar el capital natural se está actuan-do preventivamente, evitando costos futuros que

1 Parte de esta sección fue tomada de la Ponencia La ges-tión ambiental de Enrique Provencio, agosto de 1997.

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deberán ser erogados. Así, invertir en la preserva-ción del capital natural significa menores presio-nes futuras sobre el gasto público, e incrementa latasa de formación de capital registrada, si bien elestado actual de las cuentas nacionales no puedecuantificarlo de manera total. Además, existen otrosvalores reconocibles en la actividad.

• Contra lo que frecuentemente se cree, la apli-cación de los instrumentos de política ambiental enel sector industrial reduce los costos para las empre-sas en el mediano y largo plazos, y generaadicionalmente un mercado de tecnologías “limpias”(equipo de producción y de control) que crece acele-radamente. La experiencia internacional en la mate-ria da pruebas claras de que hay una fuerte asocia-ción entre la normatividad y el control ambiental y eldesarrollo del mercado ambiental. En México se haobservado tal comportamiento. La tasa de crecimien-to del mercado ambiental en tecnología de controles cercana al 20%, sobre una base de alrededor de2 mil millones de dólares en 1994,2 pero esto subes-tima el tamaño del “mercado ambiental industrial”,ya que no considera adecuaciones de proceso.

• La tendencia en los últimos años ha sido de-sarrollar normas y modificar procesos de regula-ción específica de manera que tiendan a imponerpreferentemente soluciones estructurales (cambiosde tecnología de producción) antes que equipo decontrol, con lo que se esperan crecientes inversio-nes que modernizen la planta productiva, que pre-vengan la contaminación y que minimicen la ge-neración de desechos.

• El crecimiento del gasto público ambiental in-duce inversiones, investigación y desarrollo tec-nológico. De hecho, el cambio de énfasis normati-vo y de regulación ambiental en el país es unaapuesta al desarrollo de tecnologías de proceso,a diferencia de los países desarrollados.

• Incrementar la eficiencia del sistemaregulatorio ambiental, ampliando sus alcancesy oportunidades, lo cual conduce necesariamen-te a minimizar los costos sociales y de tran-sacción.

• Establecer un horizonte de certidumbre y dereglas claras que fomenten la inversión y promue-van decisiones de largo plazo en favor de la pro-tección ambiental,

• La inducción de mercados para actividadesdedicadas a la conservación con aprovechamien-to de vida silvestre representa un enorme poten-cial de ingresos para sectores rurales más pobresdel país, apoyando así al combate a la pobreza yla exportación, a la vez que sirve para minimizar eltráfico ilícito de especies.

• Los beneficios a la salud de los millones dehabitantes de las ciudades con grandes niveles decontaminación del aire, por medio de la aplicaciónde programas que involucran a los tres órdenesde gobierno, y en el cual el INE, es la parte norma-tiva.

• Brindar certidumbre jurídica a los inversio-nistas, al transparentar los procesos de evaluaciónde impacto ambiental y de riesgo, otorgando auto-rizaciones sobre bases estrictamente técnicas ycientíficas y sin consideraciones de otra índole.

En síntesis, se puede influir desde una pers-pectiva integral a mejorar el nivel y la calidad devida de los habitantes del país, fortalecer la efi-ciencia del sector productivo tanto industrial comorural, y crear nuevos mercados relacionados conlos servicios y la protección ambiental, reconocerlos servicios ambientales naturales que nos da elmedio ambiente y la valoración de la biodiversidady en el largo plazo, el INE puede convertirse enuno de los pilares de la definición de las políticaseconómicas y sociales con el objetivo de lograruna sustentabilidad en el desarrollo del país.

La orientación del gasto del INE no está encontradicción con las prioridades de política eco-nómica a escala nacional; de hecho, es una for-ma de fortalecer la inversión y la infraestructuraproductiva. Durante el presente sexenio, el INE

2 Véase cuadro resumen de oportunidades de inversión enel mercado ambiental en México 1995-2010, elaborado porla Dirección General de Regulación Ambiental del INE en elmarco de la Comisión Promotora de Inversiones Ambientales(www.ine.gob.mx/dgra/sector_industria/brisa/mercado/tab_resumen.html).

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ha buscado sobre todo fortalecer e incrementarla infraestructura existente para el manejo de losrecursos naturales y de protección y aprovecha-

miento de la biodiversidad, el control de la con-taminación y manejo de residuos de cualquiertipo.

RECUADRO 1. PRODUCTOS DEL INE

Entre los principales productos que resultan de las actividades del INE destacan los siguientes:

Tomado de ¿Qué es el INE? INE-SEMARNAP, México, 2000.

VIDA SILVESTRE

Trámites, permisos y autorizacionesProgramas Especiales de Recuperación

de Especies

Planes de Manejo y Tasas de Aprovechamiento

GESTIÓN E INFORMACIÓN AMBIENTAL

Inventarios de emisionesProgramas para mejorar la calidad del aire

Indicadores de calidad del aire

Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) del

Sistema Nacional de Información Ambiental

y Recursos Naturales Cédulas de Operación Anual

MATERIALES, RESIDUOS Y ACTIVIDADES RIESGOSAS

Sistema de Información de Residuos Industria-

les y Especiales

Red Mexicana de Manejo Ambiental de Residuos(REMEXMAR)

Autorización de infraestructura para el manejo

de residuos riesgososEstudios de Riesgo Ambiental

REGULACIÓN AMBIENTAL

Licencia Ambiental Unica

Licencia de Funcionamiento

Normas Oficiales Mexicanas

Estrategia Nacional de Cambio Climático

Ordenamiento EcológicoPrograma General de Ordenamiento Ecológico

Programas Regionales de Ordenamiento

EcológicoPrograma de Ordenamiento Marino

Sistema de Información para el Ordenamiento

Ecológico

IMPACTO AMBIENTAL

Evaluación de Informe PreventivoEvaluación de Manifestaciones de Impacto

Ambiental

OTROS

Gaceta EcológicaPublicaciones

Indicadores de Sustentabilidad

Servicio de información a través de la Página del INE en Internet

EN COORDINACIÓN CON LA COMISIÓN NACIONAL

DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS:

Decretos

Programas de ManejoProyectos productivos

Permisos y autorizaciones

En forma gradual, comienza una valoraciónde estos beneficios en el circuito industrial, en-tre los productores rurales y la sociedad en ge-neral. Sin embargo persisten una serie de per-

cepciones que contribuyen a ver a las activi-dades de protección ambiental como una car-ga, más que como una inversión. Esos mitosson:

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1. La protección al medio ambiente crea con-flictos con el empleo, al desviar recursos que pue-den utilizarse para la promoción de actividadesproductivas;

2. La producción debe crecer para crear un ex-cedente que permita financiar la conservaciónambiental; si no hayeste excedente, no esposible destinar recur-sos al mejoramientodel medio ambiente y,

3. A pesar de que lasociedad desea prote-ger el medio ambiente,es demasiado caro ha-cerlo.3

Sin embargo, lasinversiones en la pro-tección del medio am-biente son benéficaspara el desarrollo eco-nómico y social delpaís, al contribuir albienestar de las per-sonas y fomentar quelas actividades econó-micas sean eficientesen relación con el ma-nejo de los recursosnaturales y el medioambiente.

LOS COSTOS DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL

El cuantificar los costos ambientales de la degra-dación es una tarea esencial para poder fortalecerlas instituciones, las políticas y mejorar la progra-mación de recursos para poder combatir el dete-rioro. En México, se han realizado grandes esfuer-

zos para elaborar esta cuantificación de manerarealista y oportuna.

Tal vez el proyecto más importante es un ejerci-cio innovador y prácticamente pionero en AméricaLatina, realizado por el Instituto Nacional de Esta-dística, Geografía e Informática en 1986 que poste-

riormente se ha idoperfeccionando yampliando en cola-boración con la Se-cretaría de MedioAmbiente, RecursosNaturales y Pesca.En él se buscó ajus-tar el Producto Inter-no Bruto Nacional(PBN) de manera quepermitiera tomar encuenta los costos dela degradación am-biental, es decir, elProducto InternoNeto Ecológico(PINE) y la reduccióndel acervo de los re-cursos naturales es-timados como loscostos totales poragotamiento y pordegradación ambien-tal. Desde los prime-ros resultados de

este ejercicio ya se apuntaba que la degradación am-biental es tan seria que buena parte de nuestra ri-queza generada, entre el 12% y el 15% (dependien-do del año que se considere), era sólo reflejo delconsumo de nuestro capital natural (ver cuadro 1).

Estas cifras nos dan una idea de la magnituddel problema de la degradación y el uso de losrecursos naturales en nuestro país, y al cruzarlascon los recursos destinados por el gobierno parael gasto en protección ambiental, nos daindicadores de cómo nos encontramos actualmen-te en México, en comparación con otros países, y

3 Tomado de Roefie Hueting, 1996. Three persistent mythsin the environmental debate en Ecological Economics,Volumen 18 (2), Agosto, pp. 81-88.

46 Gaceta Ecológica

AÑO PIB1

GASTO EN

PROTECCIÓN

AMBIENTAL2

GASTOS EN

PROTECCIÓN/-PIB (%)

1990

1990 676,067 2,536 0.38%

1991 868,219 3,248 0.37%

1992 1’029,004 4,414 0.43%

1993 1’155,132 5,494 0.48%

1994 1’306,301 6,190 0.47%

1995 1’678,834 6,096 0.36%

1996 2’296,674 7,182 0.31%

1997 2’873,273 7,934 0.28%

1998 3’516,344 8,643 0.25%

CUADRO 2.GASTO EN PROTECCIÓN AMBIENTAL COMO PROPORCIÓN

DEL PIB, 1990-1998.(MILLONES DE PESOS CORRIENTES)

1 PIB en valores básicos.2 Se refieren a los utilizados exclusivamente en los rubros del presu-puesto ejercido, discriminando aquellos que aunque estuvieron pro-gramados no se ejercieron, así como aquellos que no incidían directa-mente en la protección ambiental.Fuente: INEGI-INE, Indicadores de desarrollo sustentable en México,México, 2000, pág. 121.

en algunos otros países, aunque cada nación tieneun arreglo institucional diferente. No obstante, di-cha revisión nos da la oportunidad de comparar-nos con otros países. Un hecho significativo es quede los países de OCDE, México es el que menorproporción de su gasto público con relación al PIB

dedica a medio ambiente (ver cuadro 3).Otro indicador es el presupuesto per cápita del

INE en términos nominales; en 1998, sólo alcan-zaba aproximadamente 29 centavos de dólar(Presupuesto INE 1998/ (8.5*91,000,000)) es de-cir, únicamente $2.46 pesos por habitante; en elaño 2000 llegó a 46 centavos de dólar. Esto de-muestra un avance en la asignación presupuestal,pero no de la magnitud necesaria, para las ta-reas de prevención y control de la degradaciónambiental que tiene a su cargo el Instituto.

Año PIB PINE

Costos totales poragotamiento y

degradación ambientalcomo % del PIB

1990

1990 676,067 585,487 13.4%

1991 868,219 756,466 12.9%

1992 1’029,004 898,869 12.6%

1993 1’155,132 1’007,875 12.7%

1994 1’306,301 1’142,660 12.5%

1995 1’678,834 1’427,930 14.9%

1996 2’296,674 1’993,603 13.2%

1997 2’873,273 2’512,340 12.6%

1998 3’516,344 3’039,215 13.6%

Fuente: INEGI-INE, Indicadores de desarrollo sustentable en

México, México, 2000, págs. 106-107.

cómo éste gasto del Gobierno Federal ha dismi-nuido como proporción al PIB.

De esta forma, el PINE nos sirve como un marcode referencia para cuantificar los costos de la gestiónambiental provocada por las actividades económicasen general (medida como el costo de la degradaciónen proporción con el PIB). El revisar el gasto en pro-tección ambiental sirve para conocer cuánto debe-ría invertirse en el futuro en este rubro. A modo decomparación, en 1998 sólo se invirtió la mitad de lode 1993 medido como el gasto en proporción del PIB.Huelga decir que ésta actividad, el gasto en protec-ción ambiental, es de vital importancia para el desa-rrollo del país.

CONTEXTO INTERNACIONAL

De igual forma es necesaria una revisión urgentede la situación del gasto ambiental gubernamental

CUADRO 1. PRODUCTO INTERNO NETO ECOLÓGICO

1990-1998(EN MILLONES DE PESOS CORRIENTES)

47Número 55

CUADRO 3. OCDE. GASTO PÚBLICO EN ABATIMIENTO

Y CONTROL DE CONTAMINACIÓN4

COMO PORCENTAJE DEL PIB

1 En este estudio de la OCDE, las actividades en abatimiento ycontrol de contaminación son definidas como actividades queayudan directamente a la prevención, reducción o eliminaciónde la contaminación derivada de los desechos de los proce-sos de producción, o del consumo de bienes y servicios. Estadefinición excluye específicamente el gasto en el manejo derecursos naturales y actividades como protección de la flora yfauna, establecimiento de áreas naturales prtotegidas y activi-dades de explotación de recursos naturales como la extrac-ción y distribución de agua potable. También se excluyen losgastos en protección de zonas de trabajo y para la mejora deprocesos de producción por razones comerciales o técnicas,aunque tengan beneficios ambientales.

PAÍS % AÑO

Holanda 1.1 91

Japón 1 90

Austria 1 91

Francia 0.9 91

Alemania 0.9 91

Suecia 0.8 91

Suiza 0.8 89

Canadá 0.7 91

Estados Unidos 0.7 91

Portugal 0.7 91

Dinamarca 0.6 91

España 0.6 91

Australia 0.5 91

Grecia 0.5 91

Italia 0.5 89

Islandia 0.4 91

México* 0.37 91

* El dato de México está tomado de: INEGI-INE, Indicadores dedesarrollo sustentable en México, México, 2000, pág. 121, e incluyeel total del gasto en protección al ambiente.Fuente: OCDE, Polution abatement and control expenditure in OECD

Countries, Paris, 1996.

RECUADRO 2. NUMERALIA AMBIENTAL INTERNACIONAL

Estos son datos que arrojan cierta luz sobre lastendencias de aumento en el gasto público ambientalen otras partes del mundo.• España aumentó el presupuesto del Ministerio deMedio Ambiente en 8.6% de 1997 a 1998.• Australia aumentó su presupuesto al Ministerio deMedio Ambiente y Deportes de 1,248 millones dedólares americanos en 1996-97 a 1,440 millones en1997-98 (un incremento del 7.9%). Si excluimos loque corresponde a Deportes, el crecimiento delpresupuesto es del 7.9% y 5%, respectivamente.• El gasto público ambiental como proporción delPIB en Alemania aumentó de 0.6 a 1.21% entre1983 y 1991, para estabilizarse en dicha proporcióna partir de entonces.• En Japón el gasto gubernamental en MedioAmbiente subió de 1 a 1.5% entre 1985 y 1990,para luego caer a 1.2% en 1995.•En Noruega entre 1985 y 1990, el presupuesto deMedio Ambiente pasó de 0.8% del PIB a 1.2% (de227 millones de coronas noruegas a 479 millones, loque representa un aumento del 111%).• En Holanda, el 2% del PIB es gasto público enactividades normativas y de vigilancia, sube a 3% sise incluyen los apoyos a la mejoría ambiental de laplanta industrial y a 4% si se incluye el gasto públicoen ciencia y tecnología medioambiental.• En Perú en 1997 el presupuesto en Medio Am-biente representa el 0.1% del PIB.• El presupuesto de Environment Protection Agency(EPA) en Estados Unidos aumentó entre 1997 y 1998en 322 millones de dólares, lo que representa unaumento del 2%.• La EPA de los Estados Unidos recibió en 1997 el0.3% del presupuesto federal (6 mil millones dedólares), pero el gasto en medio ambiente asciende a1.3%, distribuido en diferentes agencias. La EPA

tiene funciones normativas, de vigilancia, de promo-ción de autorregulación y de desarrollo y evaluacióntecnológica.

Este panorama nos revela que en México, aúnnos queda mucho por hacer en cuanto a la dota-ción de recursos financieros suficientes para laprotección ambiental en general y en particular parafortalecer la parte regulatoria y normativa que es

48 Gaceta Ecológica

la atribución del Instituto Nacional de Ecología, sinembargo se han tenido avances muy importantesque no deben ser menospreciados.

RECUADRO 3. DOS CASOS DE GESTIÓN

DE RECURSOS HUMANOS

El personal y presupuesto operativo que dedicóAustralia en 1997 a su equivalente de la Comi-sión Nacional de Áreas Naturales Protegidas5 deMéxico es el siguiente:1. Australian Heritage Commission: 92profesionistas y 19 millones de dólares australia-nos, de los cuales 33% provienen de ingresospropios. El costo para el Estado es de 12.4millones.2. Australian National Parks and WildlifeService: 403 empleados, 55 millones de gasto delos cuales 12 son recursos propios. El costo parael Estado es de 43 millones.3. Great Barrier Reef Marine Reef ParkAuthority: 117 personas, 27 millones de gasto,de los cuales 7 son recursos propios. El costo parael Estado es de 20 millones, pero recibe unatransferencia de 4 por manejo ambiental. Es digno de recalcarse que Australia al igualque México es uno de los pocos países considera-dos megadiversos en el mundo, y la importanciaque le asignan a la política de conservación esmuy alta, situación que se ve reflejada en elpresupuesto de las entidades destinadas a suoperación (47.7 millones de dólares americanos).

mal asignado, el cual a comparación del presu-puesto recibido por la Subsecretaría de Ecologíaen el año de 1992, es inferior en términos nomina-les en un 48%.6 Ese año el INE recibió 86 millones370 mil pesos, de los cuales 19 millones corres-pondieron a pago al personal y gasto corriente ylos restantes 67 millones fueron gasto de inver-sión, de éste, el 77% (51.9 millones) eran recur-sos de crédito externo y apenas el restante 23%(15.4 millones) eran de recursos fiscales.

Fue a partir de este momento que el INE tuvouna dependencia excesiva de los recursos de cré-dito externo, situación que se mantuvo hasta elaño de 1997.

PRESUPUESTO INE 95-2000

El periodo comprendido por la presente adminis-tración es sin duda, en el que se han tenido incre-mentos más importantes en cuanto al presupues-to asignado al INE, destacando los realizados enlos años de 1996 y 2000.

Si bien en términos nominales el presupuestose ha incrementado en 333.2 millones al pasar de102.9 a 436.1 millones en el periodo, el presupues-to en términos reales a precios de 1995 es de ape-nas 30.1 millones pasando de 156.4 millones depesos a 186.5 millones en el año 2000.

ANÁLISIS DEL PRESUPUESTO DEL INE6

A. PRESUPUESTO HISTÓRICO DEL INE (1993-1994)En 1992 se asignaron a la entonces Subsecretaríade Ecología un total de 138 millones 850 mil nuevospesos; al crearse el INE y la Procuraduría Federal deProtección al Ambiente (PROFEPA), este monto tuvoque ser dividido entre ambos organismos.

A pesar de que el INE fue creado en 1992, fuehasta 1993 que tuvo su primer presupuesto for-

5 Creada por decreto presidencial el 5 de junio del 2000, se-parando la Unidad Coordinadora de Áreas Naturales Protegi-das de la estructura del INE, convirtiéndose así en un Órganodesconcentrado de la Semarnap, igual que el INE.

6 En México, el presupuesto asignado por la Federación a cadaentidad de la administración pública es autorizado por la Cá-mara de Diputados a finales del año anterior a su aplicación.El INE es un organismo desconcentrado de la AdministraciónPública Federal, lo cual implica que no cuenta con personali-dad jurídica ni patrimonio propio, y conserva una relación dedependencia jerárquica con el titular del órgano central delque depende, en este caso, la SEMARNAP. Cabe aclarar que elINE forma parte integral de la Administración Pública Centrali-zada (Bolivar Meza Martha Laura, Glosario de Términos apli-cables a la Administración Pública de México, INAP, México,1999). Esta característica de ser un organismo desconcentrado haceque algunas de sus funciones administrativas se hagan directa-mente en la Oficialía Mayor de la SEMARNAP, destacando el casode la administración de la nómina de recursos humanos del Ins-tituto, aunque las compras y las inversiones además de los gas-tos de operación se administren directamente en el INE.

49Número 55

GRÁFICA 1. INCREMENTO DEL PRESUPUESTO TOTAL

ORIGINAL DEL INE 1995-2000*(MILLONES DE PESOS REALES BASE 1995)

Es conveniente destacar que en el año 2000,la Cámara de Diputados autorizó un incremento alpresupuesto del INE para actividades de proteccióna la biodiversidad por 107 millones de pesos, mo-tivo por el cual, se observa no sólo un incrementosino una recuperación en términos reales en com-paración con el presupuesto del año 1995.

Fuente: PEF y Cuentas públicas. Deflactación propia.

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40000

60000

80000

100000

120000

140000

1995 1996 1997 1998 1999 2000

CREDITO FISCAL INVERSION

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20000

40000

60000

80000

100000

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160000

180000

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1995 1996 1997 1998 1999 2000

COMPOSICIÓN DEL PRESUPUESTO DE INVERSIÓN INE1994-2000

(MILES DE PESOS A PRECIOS DE 1995)

Los problemas que se tuvieron hasta finales de1999, con el deterioro de los salarios de la mayorparte de los trabajadores del INE (trabajando porhonorarios sin aumento en sus percepciones des-de 1996 y sin ningún tipo de prestación), situación

que durante cuatro años fueron un factor de ten-sión dentro de la organización. El gran despegueque se ve en el año 2000 en cuanto al presupues-to destinado a salarios se deriva de la regulariza-ción de la estructura básica y no básica del Institu-to, lo que significó pasar de honorarios a plazapresupuestal a casi el 70 % del personal del INE.

ESTRUCTURA DEL GASTO

Es conveniente revisar la forma en que están com-puestos los recursos presupuestarios, es decir, quéparte es recurso fiscal, qué parte son créditos ex-ternos, además de distinguir entre el presupuestode inversión, el gasto corriente y el pago al perso-nal.

El presupuesto de inversión es aquella partede los recursos públicos que se dedica a la reali-zación de las acciones, programas y proyectos queson la materia esencial de trabajo del Instituto, porejemplo los estudios necesarios para caracterizary definir un área natural protegida como suscepti-ble de decretarse, o el diseño de un sistema deinformación para la expedición y el seguimientode las Licencias Ambientales Únicas.

Este presupuesto de inversión está compuestopor dos tipos de recursos: los provenientes de losingresos fiscales que otorga el Gobierno Federaly aquellos que son parte de algún crédito otorga-

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50000

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70000

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1995 1996 1997 1998 1999 2000

GTO. CORR. SALARIOS

COMPOSICIÓN DEL PRESUPUESTO INE EN GASTO

CORRIENTE 1994-2000(MILES DE PESOS A PRECIOS DE 1995)

Fuente: PEF y Cuentas públicas. Deflactación propia.

Fuente: PEF y Cuentas públicas. Deflactación propia.

50 Gaceta Ecológica

do al país por algún organismo internacional, porejemplo el Fondo Ambiental Global (GEF por sussiglas en inglés) del Banco Mundial. Este presu-puesto históricamente ha representado en prome-dio el 66% de los recursos totales del INE.

El gasto corriente es la cantidad destinada acubrir los servicios materiales del Instituto, comopor ejemplo la renta del edificio, el pago de losservicios de luz, agua, teléfono, entre otros asícomo las adquisiciones de materiales y bienes deoficina. Este presupuesto históricamente ha repre-sentado en promedio el 7% de los recursos tota-les del INE.

El pago de salarios y compensaciones se des-tina a cubrir los salarios de los empleados, las cuo-tas correspondientes al ISSSTE, a los seguros deretiro y desincorporación, a otras prestacionescomo son ayudas de despensa, seguro de vida,transporte, prima vacacional y aguinaldo. Este pre-supuesto históricamente ha representado en pro-medio el 27% de los recursos totales del INE.

El referente obligado es la comparación con pre-supuesto total de la SEMARNAP.

De las actividades de protección al ambiente delgobierno federal, la Semarnap, concentra casi to-das en su estructura central como en sus órganosdesconcentrados –como el caso del INE–, pero eneste análisis es sorprendente ver éste únicamentese le asigna un muy pequeño porcentaje del presu-puesto de la SEMARNAP. Este porcentaje seincrementa si no se incluye a la Comisión Nacionalde Agua (que por lo regular tiene la mayor parte delpresupuesto de la SEMARNAP). Como ejemplo sepuede ver el presupuesto de 1998. Si se comparalo que recibió el Instituto con todos los recursosasignados a SEMARNAP, nos encontramos con quesólo recibió el 2% del total al igual que la PROFEPA,contra 19% de la oficinas centrales de la SEMARNAP

y el 75% que le correspondió a la CNA.Si en el análisis eliminamos los datos de la CNA,

queda que el INE recibió el 7% contra casi 9% dela PROFEPA y el 78% de la SEMARNAP.

Estos datos nos revelan la necesidad de forta-lecer en materia presupuestal a todos los órganos

desconcentrados de la SEMARNAP con excepción dela CNA que tiene recursos suficientes, aunque sedebe decir que de estas instancias desconcentra-dos, el INE es el que más proyectos y programastiene a su cargo, situación que no se ve reflejadaen términos económicos.

SEMARNAP19%

INE2%

IMTA1%

PROFEPA2%

CNA75%

INP1%

Total: 12 mil 527

SEMARNAP78%

INP3%

IMTA3%

INE7%

PROFEPA9%

Total: 3 mil 49 millones

PRESUPUESTO DE LA SEMARNAP Y SU ÓRGANOS

DESCONCENTRADOS 1998

PRESUPUESTO DE LA SEMARNAP Y SU ÓRGANOS

DESCONCENTRADOS SIN CNA 1998

EL CRÉDITO EXTERNO EN EL PRESUPUESTO7

Es conveniente dar un rápido vistazo a los princi-pales programas que se han impulsado con loscréditos otorgados para México en cuestionesambientales, debido a su importancia:

7 Información tomada de un documento interno de la Unidadde Crédito Externo del INE.

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PROGRAMA AMBIENTAL DE MÉXICO (PAM)Este crédito se firmó el 28 de abril de 1992 con elBanco Mundial con una duración de siete años,por un monto de $88 millones de dólares, de loscuales $50 millones fueron aportados por el mis-mo Banco Mundial, con objeto de mejorar la capa-cidad para llevar a cabo funciones regulatorias, deprotección ambiental y de los recursos naturales,y a largo plazo promover el fortalecimientoinstitucional.

Es importante señalar, que el PAM inicialmen-te tenía un período de duración de 4 años; sin em-bargo, debido al proceso de reestructuracióninstitucional se negoció ante el Banco Mundial unaextensión del mismo por un plazo adicional de 2años.

Mediante este crédito, el Instituto Nacional deEcología a través de la Unidad de Crédito Externoapoyó el fortalecimiento institucional de 5 Estadosde la República con recursos invertidos a fondoperdido. Los estados apoyados fueron: Jalisco,Tamaulipas, San Luis Potosí, Aguascalientes yQuerétaro.

GLOBAL ENVIRONMENTAL FUND (GEF)El 28 de abril de 1992 el gobierno federal firmócon el Banco Mundial un Acuerdo de Donación(GEF), con una duración de 7 años, mismo que fueejecutado por la Unidad de Crédito Externo del INE,por un monto total de $25 millones de dólares, paracontribuir a la protección de la diversidad biológi-ca en diez áreas naturales protegidas. Esta dona-ción se ejerció de 1993 a 1997. En este último añose gestionó ante el Banco Mundial el traslado delsaldo de 16 millones de dólares al Fondo Mexica-no para la Conservación de la Naturaleza.

PROGRAMA AMBIENTAL DE LA FRONTERA NORTE (PAFN)En 1994 se firmó con el Banco Mundial el crédi-to 3750-ME que financia el Programa Ambientalde la Frontera Norte, con una duración de seisaños, con un monto de 25 millones de dólaresque fueron asignados al INE para el menciona-do proyecto.

Este programa está operando actualmente através de tres componentes fundamentales:

• Fortalecimiento de la gestión ambiental a ni-vel estatal y municipal.

• Residuos peligrosos y,• Biodiversidad y áreas naturales protegidasEste proyecto tiene como área para su desa-

rrollo, los estados de Baja California, Sonora,Chihuahua, Coahuila, Nuevo León, Tamaulipas ylos municipios principales de estos estados.

En 1998, se solicitó al Banco Mundial, la incor-poración de una nueva componente que permitie-ra incorporar al INE como sector central para darlecontinuidad al fortalecimiento institucional que sehabía logrado mediante el Programa Ambiental deMéxico. Dicha componente fue denominada For-talecimiento de la Capacidad Institucional del Ins-tituto Nacional de Ecología.

Durante el año 2000 se formalizará la solicitudde extensión del PAFN ya que debido al desliza-

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miento en el tipo de cambio y a las restriccionespresupuestales aún continúan existiendo recursosque no han sido ejercidos por lo que también hanquedado acciones pendientes de cubrirse y queestán documentadas en los correspondientes pla-nes de acción de cada estado participante. Paratodos estos programas, se proporcionó apoyo tantopara acciones de capacitación, compra de equipoy materiales e inclusive, para contratación de per-sonal.

PROPORCIÓN DE RECURSOS FISCALES-CRÉDITO EXTERNO

Mientras que en 1993 la proporción de recursosde crédito externo era del 77% del presupuesto deinversión (60% del presupuesto total), durante lossiguientes 4 años la situación se mantuvo muy si-milar manteniéndose en promedio en 67% hastael año de 1997.

Durante este periodo (93-97), el INE dependióexcesivamente de los recursos externos, situacióna todas luces no óptima en cualquier institucióndado que en esos años se conjuntaron los crédi-tos antes mencionados sin tener un respaldo delas mismas proporciones en los recursos fiscalesdel Instituto.

A partir de ahí la proporción tuvo una caída drás-tica, al terminar el Programa Ambiental de Méxi-co, financiado por el Banco Mundial, motivo por elcual se tuvieron que incrementar los recursos fis-cales para balancear el presupuesto.

En 1999 la proporción de crédito externo fuede 12.5% del total del presupuesto, lo que repre-sentó 32.6 millones de pesos.

Paradójicamente en la actualidad nos encon-tramos en una situación inversa. En el año 2000 laproporción de crédito externo es del 8.2% del pre-supuesto de inversión8 (un 4.4% del presupuestototal), cantidad quizá demasiado pequeña en cuan-to a la historia del crédito externo en el INE, que

hace que se imponga una presión extra para laaportación de los recursos fiscales, y que a pesarde que el INE se ha consolidado, el crédito externopuede potenciar más su inversión y apoyos al de-sarrollo de las capacidades locales de proteccióny gestión ambiental.

PRINCIPALES PROBLEMAS DEL FINANCIAMIENTO DEL INE

El INE, al igual que cualquier órgano de la Admi-nistración Pública Federal, se enfrenta a la nece-sidad de ejercer de manera transparente, eficien-te, eficaz y oportuna los recursos que le sonasignados, sin embargo, se enfrenta a ciertos pro-blemas de tipo general y específico en sufinanciamiento y en su proceso de gasto:

Por un lado tenemos problemas de tipo gene-ral como son:

• El papel aún no apreciado de las institucio-nes de cuidado del medio ambiente en el país, loque hace que los presupuestos aprobados seanmenores a las necesidades básicas de un orga-nismo como el INE.

• Incorporación de nuevos temas a la agendaambiental, que al no estar presentes en la estruc-tura programática, legal y organizacional no tie-nen recursos para ser atendidos de manera inte-gral y oportuna.

• Las reglas fijadas por la SHCP para la autoriza-ción y liberación de recursos, que por lo regular sontardadas y complicadas, y por los organismos in-ternacionales para el caso de los recursos de crédi-to externo, que representan cumplir en los hechoscon una doble normatividad, y que se traduce entiempos más largos y un mayor desgaste de lasÁreas encargadas de ejercer dichos recursos.

• La prácticamente inexistente oportunidad deejercer y administrar los recursos (tanto financie-ros, como materiales y humanos) de manera to-talmente autónoma, lo cual hace que se tengaque cargar con un sinfín de trámites y regulacio-nes.

• La poca factibilidad de pedir se regresen alInstituto para ser ejercidos los recursos genera-

8 Considerando el presupuesto del INE antes de la creaciónde la CONANP.

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dos vía pago de derechos por trámites, autoriza-ciones y demás servicios que presta el INE.

Por otro lado tenemos problemas de tipo espe-cífico como son:

• En el año 2000, paradójicamente el monto derecursos de crédito externo está en niveles dema-siado bajos (apenas el 8% del presupuesto de in-versión y 4.5% del presupuesto total) lo cual de-muestra una excesiva carga a los recursos fiscales.

• Franco deterioro en términos reales del pre-supuesto total, a excepción del año 2000, lo quenos lleva a “hacer más con menos”.

LOS RETOS Y LA RECOMENDACIONES

Es fácilmente identificable la necesidad que tieneel Instituto de que le sean asignados mayores re-cursos, pues las actividades y responsabilidadesque tiene encomendadas así lo requieren, no sólopara consolidar los grandes avances que se hantenido en el periodo 1994-2000, sino principalmen-te, para profundizar en muchas de las acciones yprogramas que ya han demostrado sus bondadesen materia de protección al medio ambiente, elbeneficio económico, y la mejora de la calidad devida de los mexicanos.

Se debe destacar el gran esfuerzo que las au-toridades hacendarias hicieron para apoyar al INE

en la mayor dotación de recursos fiscales desde1998, dado que a partir de ese año se tuvo unadisminución considerable de los recursos de cré-dito externo, así como el apoyo dado en el proce-so de regularización del personal durante 1999 yel año 2000.

Dentro de las perspectivas y necesidades futu-ras en materia de financiamiento destacan los re-tos al programar recursos, es decir, las formas demejorar la aplicación y el manejo integral de losrecursos financieros, y por otra están las necesi-dades de la cuantía de los recursos propiamentedichos. Ambos factores están íntimamente mez-clados y nos hablan, en resumidas cuentas, deltipo de organización que se requiere para que con-duzca y diseñe la política ambiental en México y

cual va a ser el apoyo en cuanto a recursos quese le debe de otorgar para una labor tan importan-te y compleja y cuales deben ser los énfasis quese deberán tener en la gestión ambiental del país.

1. Un ejercicio más simple, eficiente y autónomodel presupuesto. Si bien parte de la problemática delfinanciamiento y su uso adecuado recae en factoresextra-organizacionales, la mayoría de estos se ubi-can en la esfera del Gobierno Federal, pero en ins-tancias diferentes al Instituto. El hecho de que estosfactores no estén dentro del propio Instituto, no sig-nifica que necesariamente se tenga que estar siem-pre supeditado a ellos, ya que existen diversas op-ciones que pueden ayudar a “desburocratizar” laoperación financiera de la organización.

En la actualidad ya existe la posibilidad de queel INE como órgano desconcentrado pueda teneruna autonomía plena en el ejercicio de sus recur-sos, ésta posibilidad está basada en el Presupues-to de Egresos de la Federación (PEF) del año 2000,que al igual que el PEF de 1999, abre la puerta aque el INE pueda suscribir un convenio o bases dedesempeño, con la SHCP y la SECODAM, con la par-ticipación de la SEMARNAP, y con la aprobación de laComisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento,con el objeto “de establecer compromisos de re-sultados y medidas presupuestarias, que promue-van un ejercicio más eficiente y eficaz del gastopúblico o, en su caso, cuando se requiera estable-cer acciones de fortalecimiento o saneamiento fi-nanciero.” Para poder acceder a este tipo de con-venios existen ciertas condiciones.9

2. Servicio civil de carrera. Como en toda orga-nización, la parte más valiosa de la misma es elfactor humano que la integra, en el caso del INE

es aún más evidente. El INE cuenta con personalaltamente calificado, muchos son técnicos espe-cializados y la mayor parte tienen años trabajandoen cuestiones ambientales dentro y fuera del go-bierno. Además los temas que se manejan en el

9 Diario Oficial de la Federación, Presupuesto de Egresos dela Federación para el año 2000, Viernes 31 de diciembre de1999.

54 Gaceta Ecológica

Instituto, hacen que los empleados tengan queestar capacitándose constantemente al mismotiempo que se actualizan en sus conocimientos yadquieren otros, conforme nuevos temas se incor-poran a la agenda ambiental.

Es en este marco, en donde surge la necesidadde establecer un servicio civil de carrera, que hagaposible la continuidad del trabajo de los cuadrostécnicos y especializados, que por un lado le daráncertidumbre al desarrollo profesional a los propiostrabajadores y por otro aseguren la calidad y efica-cia de los trabajos realizados en el Instituto.

Esta opción significa dedicar una mayor canti-dad de dinero al presupuesto del personal, y en esadirección, el INE logró a finales de 1999, despuésde 7 años de existencia, regularizar a su plantillade personal (que en su mayor parte estaba contra-tada por honorarios) aunque en el proceso, se tuvoque reorganizar la estructura en su conjunto. Estaacción es un paso en la dirección correcta, aunqueaún falta mucho camino por recorrer para lograrcontar con un Servicio Civil que favorezca el traba-jo para la protección del medio ambiente.

3. Orientaciones del gasto: el reto de privilegiarla prevención. El INE al ser un organismo de tiponormativo y regulatorio está pensado para emitirnormas que prevengan un incremento del deterio-ro ecológico o en casos extremos, que lo frenen, yel énfasis que debiera tener la programación derecursos para el Instituto, debiera seguir teniendocomo meta principal, privilegiar los instrumentosambientales de tipo preventivo.

Una estimación preliminar de los costos de pre-vención de la pérdida de biodiversidad compara-da con los costos necesarios para revertir su dete-rioro, nos arrojan una conclusión innegable, elprevenir es, por mucho, una opción más económi-ca que el remediar el deterioro,10 dado que el cos-to promedio por hectárea para la prevención de

pérdida de la biodiversidad es comparativamentemucho más bajo que el costo por hectárea pararevertir el deterioro, que además es más difícil dehacer y tiene una menor efectividad.

Esto nos muestra la necesidad de que al pro-gramar recursos, se privilegien los diversos ins-trumentos que conservan y previenen la degrada-ción ambiental. En el INE, dichos instrumentos son:

• Evaluación de impacto ambiental (que pre-viene deterioros y costos ambientales derivadosde proyectos de inversión);

• Ordenamiento ecológico del territorio (que enel mediano plazo disminuirá costos de evaluaciónde estudios de impacto ambiental y riesgo);

• Normas Oficiales Mexicanas (que inducenmedidas de prevención y en su caso de conten-ción inmediata del deterioro);

• Sistema de Unidades para la Conservación,Manejo y Aprovechamiento Sustentable de la VidaSilvestre (SUMA);

• Política de conservación de ecosistemascosteros y marinos;

• Desarrollo de instrumentos económicos am-bientales;

• Impulso al Programa para la Minimización yManejo Integral de Residuos Industriales Peligro-sos (que en su componente de minimización yreuso evita que los residuos sean depositadosinadecuadamente en el territorio nacional, ahorran-do los costos de remediación de suelos contami-nados con los mismos);

En resumen, son muchos los retos que tiene elINE que superar dentro de su organización y laforma de utilizar sus recursos financieros, sin em-bargo, el camino que se ha avanzado en la pre-sente administración es grande e importante, ydebe ser afinado y fortalecido en el futuro. Eso haráque el Instituto sea más eficiente en el uso de susrecursos y que los beneficios que tiene la labor delINE en la sociedad en su conjunto, se veanincrementados y fortalecidos.10 Estimaciones hechas en 1998, nos indicaban que el costo

por prevenir el deterioro mediante la conservación en ANP yUMA era de tan sólo $ 58.35 por hectárea, mientras que elcosto de la restauración a través del Programa Nacional deReforestación es de $1,597.56 por hectárea.