LOS INSTITUTOS PÚBLICOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL

Transición hacia nuevas modalidades de

intervención del Estado en la formación para el empleo

Agosto 2000

Este documento será publicado próximamente como documento de trabajo de la Región 3 del BID y ha sido elaborado por José Pedro Alberti y Javier Lasida de GAMA S.A., Montevideo-Uruguay, con la finalidad de aportar nuevos elementos para la definición de políticas públicas en la formación para el empleo. Las opiniones vertidas por los autores no reflejan necesariamente la política oficial del BID.

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Indice

1 CONTEXTO ............................................................................................................... 1

2 LA LÓGICA INTERNA DEL MODELO IPFP COMO INTERVENCIÓN PÚBLICA EN LA FORMACIÓN PARA EL EMPLEO........................................................................ 4

3 LOS RESULTADOS DEL MODELO IPFP...................................................................... 8

4 LOS INTENTOS DE REFORMA DEL MODELO IPFP.................................................... 12

5 LAS RAZONES PARA UNA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA FORMACIÓN PARA EL EMPLEO .................................................................................................... 15

6 NUEVAS MODALIDADES DE INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA FORMACIÓN PARA EL EMPLEO .................................................................................................... 21

7 CONCLUSIONES ...................................................................................................... 28

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Resumen Ejecutivo El presente documento busca actualizar la discusión en torno a las modalidades de intervención del Estado en la formación para el empleo, en consideración de su renovada importancia por la persistencia del fenómeno del desempleo, así como por los exigentes requerimientos de flexibilidad en la formación de recursos humanos que la creciente apertura externa genera en las empresas y sectores económicos de los países de la región. En el primer capítulo se exponen estos cambios y se analizan sus consecuencias para la demanda de formación para el empleo, señalando que en un contexto de creciente incertidumbre y de economías de especialización flexible, los empresarios requieren: (i) recursos humanos con una buena formación básica, con capacidad de innovación y polivalencia en sus competencias para desempeñarse en organizaciones flexibles; y (ii) acciones de capacitación continua cortas, modulares y articuladas con las estrategias de la empresa, cuyos resultados sean previsibles y su impacto sobre la competitividad de la misma verificable. Seguidamente, en los capítulos 2, 3 y 4, se analiza la lógica interna, los resultados y los intentos de reforma de la modalidad tradicional de intervención del Estado en esta materia: los Institutos Públicos de Formación Profesional (IPFPs), presentes en la mayor parte de los países de la región. A estos efectos, se analizan (i) su sistema de gestión con detalle de funciones por nivel y sistema, donde se destaca su fuerte centralismo; (ii) sus resultados en términos de alcance y focalización, pertinencia y eficiencia; y (iii) sus diversos intentos de reforma orientados a la descentralización de la gestión, a una planificación orientada al mercado y a la introducción de nuevos mecanismos de financiamiento de acciones de formación. Los autores sostienen que, en general, los IPFPs se han mantenido fieles a su concepción original: una intervención directa del Estado en la prestación de servicios de formación, con un alto grado de monopolismo. Sobre la base de esta conclusión, se analizan en el capítulo 5 las razones del Estado para una intervención en el mercado de formación para el empleo, en particular para una prestación directa de este tipo de servicios. A estos efectos, se consideran los argumentos habitualmente utilizados en la discusión especializada en esta temática: (i) las imperfecciones del mercado (externalidades y asimetrías de información); y (ii) la equidad social. Los autores señalan que los argumentos referidos no justifican necesariamente una prestación directa de servicios por parte del Estado, y en ningún caso una oferta pública monopólica o cuasi monopólica. Por el contrario, estos argumentos presentan un alto grado de aplicabilidad en la justificación de la incipiente transición que se observa en varios países de la región hacia la implementación de políticas de “segundo piso”, con fortalezas en el ejercicio de funciones de normalización, información a la demanda, financiamiento, supervisión, control y evaluación, dejando en manos de diversos

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oferentes especializados la prestación misma de los servicios con base en sistemas competitivos de licitaciones y vouchers. En el capítulo 6 se analizan los rasgos constitutivos de las nuevas modalidades de intervención, basadas en políticas de “segundo piso”, detallando las funciones que corresponden a cada actor en el marco de este enfoque de descentralización y los aprendizajes que se recogen de las diversas experiencias en curso. En relación con el camino a seguir por los IPFPs, en el marco de las nuevas tendencias en materia de formación para el empleo, se abren diversas opciones, cuya elección dependerá de las características específicas del mercado de formación y capacitación de cada país, y de las diversas capacidades institucionales para la implementación de políticas públicas en esta materia. Finalmente, en el capítulo 7 se presentan las conclusiones del análisis realizado, poniendo énfasis en la lógica y en los resultados del paradigma del “Estado Productor” que orientó el diseño y puesta en marcha de los IPFPs, así como –en contraposición- en la lógica y beneficios que se derivan de las nuevas políticas públicas en la formación para el empleo, donde el Estado se fortalece en su rol normativo y orientador.

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Introducción En la región se observa el desarrollo e implementación de nuevas políticas de intervención en la formación para el empleo –mediante sistemas competitivos de licitaciones y vouchers-, junto a la permanencia de políticas tradicionales como es la prestación directa de servicios por parte del Estado, en un régimen de oferente monopólico. Del lado de las nuevas políticas existe un discurso centrado en el desarrollo del mercado y en el logro de su sostenibilidad, y del lado de las políticas tradicionales se insiste en la necesidad de una fuerte oferta pública, en virtud de las imperfecciones y desigualdades sociales que se observan en el mercado. Para los autores, esta contradicción presente en numerosos países de la región en sus políticas orientadas a la formación y capacitación para el empleo merece un debate profundo. En particular, cuando en algunos países se observa una oferta privada desarrollada, diversificada, y altamente reconocida por los empresarios, junto a la presencia de una oferta pública con un menor desempeño y reconocimiento. Este es el caso de Venezuela. Este documento surge de los resultados de una misión encomendada por el Banco Interamericano de Desarrollo, en el marco de la reforma del componente de capacitación –monopolizado y obligatorio- para trabajadores en seguro de paro de Venezuela. El documento pensado originalmente nunca se escribió. Se sucedieron posteriormente diversas misiones que permitieron recopilar información sobre diversos Institutos Públicos de Formación Profesional (IPFPs) de países de la región, y conocer diversas experiencias en nuevas modalidades de políticas públicas en la formación para el empleo. Este documento intenta sistematizar los diversos estudios de casos realizados por los autores en los últimos años y brindar un aporte a este necesario debate. Agradecemos al Sr. Bernardo Guillamón su motivación, y su paciencia.

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1 Contexto Resulta ocioso iniciar un análisis sobre los Institutos Públicos de Formación Profesional (IPFPs) de la región, refiriendo a su nacimiento en una época marcada por la fuerte influencia del paradigma del desarrollo industrial a través de la sustitución de importaciones. Pero sucede que fue enorme la incidencia que tuvieron las ideas económicas, -no necesariamente la realidad económica-, políticas y culturales entonces predominantes sobre la concepción y puesta en marcha de estos institutos. En efecto, en una época signada por la idea del progreso a través de grandes complejos industriales, en la cual podían elaborarse -bajo supuestos medianamente razonables- proyecciones casi ilimitadas de fuerza de trabajo y, por ende, de demanda de calificaciones para este sector, es estrictamente lógico que los IPFPs reprodujeran internamente el entorno laboral de la gran industria en su desarrollo curricular y el modelo taylorista de organización y funcionamiento en toda su estructura organizativa, especialmente en la gestión y la toma de decisiones. La capacitación adquirida durante la formación inicial era vista como una inversión para buena parte de la vida laboral, sino para toda. La estructura curricular de los IPFPs se focalizaba en la gran industria, la que, tarde o temprano, se desarrollaría en la región, para garantizar, con su papel de "motor" de la economía, el progreso en el conjunto de la sociedad. La producción industrial a escala y en series de productos de largo plazo era el futuro inexorable. Uno de los componentes de la calidad del trabajo, la productividad, podía ser priorizado en las acciones educativas mediante largas carreras de formación técnica específica, porque las mismas podían brindar trabajo seguro y estable a largo plazo. El grado de flexibilidad o movilidad de la fuerza de trabajo hacia otras ocupaciones, segundo aspecto que determina la calidad de la fuerza de trabajo, podía ser dejado en un segundo plano. Los actores principales del paradigma del desarrollo industrial basado en la sustitución de importaciones eran, sin duda, el Estado por sus políticas de protección y su definición de sectores beneficiados, los empresarios que creaban o potenciaban las industrias nacionales al amparo de aranceles específicos y los gremios sindicales de estas industrias, a los que se les prometió trabajo seguro y estable para sus afiliados. Por lógica, estos tres actores debían participar en forma tripartita sobre los diversos aspectos necesarios para viabilizar y consolidar el esperado desarrollo industrial, entre ellos tomar las decisiones fundamentales para la concepción, puesta en marcha y conducción de los IPFPs. El lector sabe que, desde entonces, el mundo cambió de un modo radical y frustró estas estrategias. Pero al momento de su fundación, los creadores del “modelo IPFP” no parecían estar errados, puesto que compartían el modo de pensar predominante. Los modelos de desarrollo imperantes -desarrollista, estructuralista y marxista- compartían la fe en el camino del progreso basado en la gran industria, y en ese acuerdo la estrategia de

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sustitución de importaciones generaba certeza y, por ende, tranquilidad y confianza en la población. Fue una época de grandes conflictos sociales, económicos y políticos, pero también de firmes convicciones respecto de la idea del progreso. Por cierto, existían contradicciones entre la perspectiva de este enfoque y la real estructura de los países de la región, donde siempre predominaron las empresas de pequeña escala y los sectores de comercio y servicios, en cuanto a su participación en la ocupación de población económicamente activa (PEA). Pero se suponía que el dinamismo del sector industrial lideraría el desarrollo de los otros sectores, y las pequeñas empresas cederían naturalmente mano de obra para su ocupación en empresas grandes con mayores niveles de productividad por puesto de trabajo. En nuestros días, se observa el tránsito de una economía de escala, centrada en la oferta, a una economía de demanda, centrada en la calidad y pertinencia de los bienes y servicios, que busca una mayor adecuación a las preferencias de cada consumidor. La producción en series largas es sustituida por la especialización flexible en series cortas, donde las tecnologías sufren un incremento en su tasa de mutación y la información se convierte en ventaja competitiva. A través de la especialización flexible se diversifican los bienes y servicios ofrecidos, pero esto requiere de flexibilidad en todos los insumos de la empresa, incluida la calificación del capital humano. La organización de la empresa está signada por la necesidad de adecuación a escenarios cambiantes, por lo cual tiende a ser ágil y liviana, y a tercerizar aquellas áreas que no son fundamentales para su estrategia. De este nuevo escenario se derivan algunas consecuencias para la concepción de las políticas públicas dirigidas a la formación para el empleo, que, si bien son pocas, son sumamente claras: 1. En un contexto de creciente incertidumbre y de economías de especialización

flexible, el empresario requiere: (i) recursos humanos con una buena formación básica, lectoescritura y cálculo, con capacidad de innovación y polivalencia en sus competencias para desempeñarse en organizaciones flexibles; y (ii) acciones de capacitación continua cortas, modulares y articuladas con las estrategias de la empresa, cuyos resultados sean previsibles y su impacto sobre la competitividad de la misma verificable.

2. El empresario actual ya no requiere (i) recursos humanos con una deficiente

formación básica y rígidamente especializados en carreras de formación profesional o educación técnica de varios años de duración; ni tampoco (ii) la pseudo-modularización de esas carreras, que resultan de la fragmentación mecánica de las mismas.

3. La demanda de formación de los empresarios, en su relación con el grado de

especificidad de la misma, tiende a quebrarse en dos partes, que responden a dos momentos claramente diferenciados: la contratación de recursos humanos y la compra

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de servicios de capacitación a la empresa. Al contrario de algunos postulados básicos de la Teoría del Capital Humano, la demanda de fuerza de trabajo tiende a tener una relación negativa con el grado de especialización en la etapa de formación de los mismos, mientras que en la compra de capacitación en servicio la relación positiva con esta variable se mantiene y se incrementa.

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2 La Lógica Interna del Modelo IPFP como Intervención Pública en la Formación para el Empleo

El análisis que se realiza a continuación se basa en el modelo puro del IPFP, sistematizado en su lógica interna mediante el análisis comparativo de diversos estudios de caso realizados por los autores en los últimos años, (1) y no pretende por lo tanto ser una descripción exacta de cada uno de los IPFPs de la región. Sin embargo, también debemos señalar que casi todos los IPFPs analizados comparten rasgos constitutivos del modelo puro. La excepción la constituye el INSAFORP de El Salvador, el cual responde a una lógica de intervención diferente. (2) En el siguiente Cuadro 1 presentamos una visión esquematizada de la lógica interna del modelo puro en base a una matriz de funciones por actor y sistema de gestión.

(1) SNPP del Paraguay, SENAI, SENAC y SENAR de Río de Janeiro y Pernambuco, PLANFOR/FAT de Pernambuco, SECAP del Ecuador, INFOCAL de Bolivia, SENA de Colombia, INCE de Venezuela, INATEC de Nicaragua, INSAFORP de El Salvador, e INTECAP de Guatemala. (2) En el Anexo 2 se presenta el estudio de caso respectivo.

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Cuadro 1: MATRIZ DE FUNCIONES POR ACTOR Y SISTEMA DE GESTIÓN DEL MODELO PURO “IPFP”

SISTEMAS DE

GESTIÓN ACTORES

Normatividad

Información

Planificación

Administración

Desarrollo curricular

Financiamiento

Supervisión

Control

Evaluación

IPFP rector o central

IPFP opera como

ente rector del sistema.

IPFP recibe

información sobre demanda a través de empresarios y

trabajadores representados en su Consejo Directivo.

IPFP desarrolla un

proceso de planificación anual.

IPFP administra en forma centralizada

los recursos humanos, físicos y

financieros.

En los centros colaboradores, IPFP paga los salarios de los

instructores que imparten cursos acordes con el

currículo oficial.

IPFP diseña a

través de departamentos

centrales.

Provisión de

recursos mediante impuesto

específico sobre nómina de

trabajadores en las empresas formales.

En los centros colaboradores,

IPFP financia los salarios de los

instructores que imparten cursos acordes con el

currículo oficial.

Control

administrativo.

Auditoria externa.

Recopilan datos de eficiencia interna.

Centros fijos

Centros fijos

ejecutan acciones de formación, de acuerdo con la

planificación y los diseños

curriculares establecidos por el

ente central.

Centros

colaboradores

.

Centros

colaboradores ejecutan acciones de formación, de acuerdo con la

planificación y los diseños

curriculares establecidos por el

ente central.

El centro

colaborador financia el resto de

los insumos educativos y los gastos generales.

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El primer elemento sobresaliente es que el sistema ocupa todos los niveles desde las funciones normativas hasta la prestación misma de los servicios de formación. Puede caracterizarse, entonces, como una intervención directa del Estado en la prestación de servicios de formación. El segundo, derivado del anterior, consiste en su posición de "juez y parte" en el mercado de la formación para el empleo. El legislador ha creado al IPFP como ente rector -con capacidad de dictar normas para todo el ámbito de la formación para el trabajo, certificar otras instituciones de formación, y supervisar el cumplimiento de su normativa-, a la vez que lo ha instalado como oferente cuasi-monopólico. En algunos casos, esta investidura les permitió a los IPFPs imponer regulaciones a la oferta privada que actuaron, con independencia de los motivos que las justificaran, a favor de su posición monopólica, tales como topes a los precios -derechos de matrícula- de las instituciones privadas y obligatoriedad de cumplir con su currículo oficial, para acceder a la certificación de la institución y de sus servicios. El tercer elemento, entrando a la estructura interna de gestión del IPFP, está constituido por un sistema centralizado de administración de todos los recursos humanos, financieros y físicos del sistema. La delegación de responsabilidades administrativas a los entes prestadores de los servicios -centros fijos- no está acompañada de una delegación de la potestad de contratar y despedir instructores y otros funcionarios, y del manejo de los recursos financieros. En el caso de los centros colaboradores (3) se observa la modalidad de financiamiento mediante el pago centralizado de la nómina salarial de los instructores que imparten los cursos acordes al currículo oficial del IPFP. El cuarto elemento está constituido por un sistema de financiamiento que capta la mayor parte de los recursos mediante un impuesto a la nómina de empresas formales y, en algunos casos, sólo a empresas formales a partir de un determinado número de empleados (por ejemplo, empresas de 10 ocupados en adelante), que genera distorsiones en el sistema de precios de la economía, al encarecer la mano de obra, e impone a los empresarios la "compra" obligatoria y por anticipado de servicios de formación. (4) La asignación de los recursos se realiza con base en presupuestos anuales de acuerdo con las modalidades mencionadas para el sistema de administración. El siguiente elemento está constituido por un sistema de información deficiente que ya no puede alimentarse a través de canales que tienden a ser excesivamente centralizados, como los conformados por los representantes de empresarios y trabajadores en los Consejos Directivos de los IPFPs o en otros ámbitos a los que son convocados, pero que tampoco está en condiciones de desarrollar una descentralización de las fuentes y canales

(3) Por lo general, los centros colaboradores son instituciones privadas de larga experiencia en la formación para el empleo, como, por ejemplo, las redes de instituciones “ Fe y Alegría” , “ Talleres Don Bosco” , entre otros. (4) En el caso del INCE de Venezuela, esta modalidad se ha llevado al extremo de constituirlo también en ente recaudador del impuesto que lo financia, con amplias potestades de sanción a las empresas no aportantes o morosas.

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de información hacia la demanda, porque se lo impide el centralismo imperante en los sistemas de planificación, administración y diseño curricular. La crisis de los organismos de representación de empresarios y trabajadores, la creciente diversificación y complejidad de la economía, y el creciente grado de incertidumbre respecto de la evolución de la misma mirada por sectores, han impedido que los empresarios y trabajadores incluidos en los Consejos Directivos de los IPFPs pudieran cumplir con esta función. Por otro lado, los entes encargados del "hecho educativo" -los centros fijos y colaboradores del IPFP- carecen de autonomía en la administración de los recursos, en la planificación de su oferta y en el diseño curricular de la misma, por lo cual no están en condiciones adecuadas para desarrollar experiencias de definición de ofertas en interacción con la demanda. El sistema de planificación, carente de información adecuada sobre demandas de las empresas, y condicionado por una asignación presupuestal anual y un desarrollo curricular centralizado, tiene tiempos de ejecución promedio de nueve meses, desde la recopilación de propuestas -que sólo pueden ser contempladas en el próximo año- y la ejecución de los cursos. En estas condiciones, poco adecuadas para atender demandas del sector empresarial, la tasa de renovación curricular se encuentra en niveles poco significativos. El diseño curricular, como se ha mencionado, se encuentra centralizado y afectado por las deficiencias observadas en los sistemas de información y planificación. En realidad, los equipos de diseño curricular se encuentran orientados fundamentalmente a la mejora y el mantenimiento de los métodos y materiales didácticos de los cursos existentes. El sistema de supervisión se reduce básicamente a un control administrativo, siendo sumamente débil como sistema de supervisión técnico del proceso de aprendizaje en el aula. Por último, el sistema de evaluación no genera en todos los casos indicadores de eficiencia interna (promoción, no promoción y deserción), y en contados casos indicadores de eficiencia externa de la formación para el empleo, mediante encuestas de seguimiento a los egresados. Los IPFPs de la región desarrollaron diversos tipos de reformas para superar las dificultades del modelo original, generando diversas modificaciones en sus sistemas de gestión. En el capítulo 4 se analizan los distintos enfoques aplicados y sus consecuencias. Pero antes de proceder a ese análisis, conviene repasar los resultados que se derivaron de la lógica del modelo puro.

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3 Los Resultados del Modelo IPFP El análisis de los resultados de los IPFPs en términos de (i) alcance y focalización de sus políticas, (ii) calidad y pertinencia de sus servicios, y (iii) eficiencia de los mismos en función de los costos, y eficiencia interna y eficiencia externa de su oferta de servicios, se enfrenta a dificultades de información. (5) Sin embargo, la información disponible, los estudios de casos realizados por diversos autores y algunas evidencias de la realidad económica permiten deducir algunas conclusiones generales acerca de los resultados de los IPFPs. Alcance y focalización La capacidad de alcance de los IPFPs se centra –tanto en la formación inicial como en la capacitación en servicio- en medianas y grandes empresas, con una muy menor presencia en el sector de micro y pequeñas empresas, así como en el sector industrial y agroindustrial, con una menor presencia en los sectores de comercio y servicios. En relación con su capacidad de focalización en grupos de la población con problemas de empleo, como ser los ocupados del sector informal o los desocupados, los IPFPs han encontrado grandes dificultades derivadas de la lógica oposición de las empresas aportantes, las que tienen reparos a esta transferencia de recursos. Para el trabajo con personas con problemas graves de empleo, madres adolescentes jefas de familia, jóvenes desocupados de sectores de pobreza y extrema pobreza, o trabajadores cesantes de sectores productivos en contracción que requieren una reconversión de sus competencias laborales, se requieren ventajas de información sobre cada sector, metodología pertinente, y agilidad de respuesta a demandas urgentes, lo que el IPFP -por su estructura centralista- dificilmente está en condiciones de ofrecer. Por estas razones, en las acciones realizadas con estos grupos emergió un nuevo sector de instituciones privadas con alta capacidad de focalización y respuesta.

(5) A esta situación concurren diversas circunstancias: (i) la falta de estudios científicos sistemáticos -estudios cuasiexperimentales con grupos de control- para evaluar los resultados de la formación; (ii) la falta al interior de los IPFPs de sistemas de evaluación de logros de aprendizaje de los participantes; (iii) la falta, o no publicación, de estudios de eficiencia interna de los IPFPs por cohorte de ingreso al instituto y por carrera, y no global por año como se publica; (iv) la falta al interior de los IPFPs de estudios sobre la eficiencia externa -medida como tasa de empleo en la formación adquirida en el IPFP a un determinado tiempo del egreso- por cohorte de ingreso al instituto y por carrera; (iv) la falta, o no publicación, de estados financieros de los IPFPs con el suficiente detalle que permita realizar un análisis de la eficiencia de los IPFPs en función de sus costos; y (v) la falta de desagregación de la oferta de los IPFPs en las estadísticas oficiales de cada país referidas a nivel de ingreso por tipo y nivel de educación, lo que dificulta la estimación de las tasas de retorno individual y social de la oferta de formación de los IPFPs.

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Calidad El grado de pertinencia de buena parte de la oferta de los IPFPs, así como de la oferta paralela de educación técnica, se encuentra cuestionada por un problema central no previsto al momento de implementación de estos institutos. La definición curricular de los cursos con base en los perfiles de puestos de trabajo y el enfoque de la "reproducción del contexto laboral" en el aula, exigen cuantiosas inversiones en activos fijos para ser utilizados como equipos didácticos. La alta incertidumbre de la economía contemporánea vista por sectores y rubros de actividad genera problemas para este tipo de inversiones que se expresan en una mayor tasa de riesgo. El equipamiento de los IPFPs parece estar condenado, en este contexto, a una permanente obsolescencia. (6) La debilidad de los sistemas de información y planificación observados y el centralismo imperante en el sistema de administración, les impidió desarrollar mecanismos para mejorar su capacidad de respuesta a las demandas del mercado. Los IPFPs han tendido a rutinizar buena parte de su oferta formativa, con dos tipos de consecuencias: (i) ubicaron recursos públicos en sectores que no produjeron tasas de retorno social de esas inversiones, y (ii) en las carreras correspondientes han formado profesionales que no encontraron el empleo deseado. eficiencia La evaluación de la eficiencia en función de los costos se enfrenta a la falta de información sobre la real estructura de costos de los IPFPs, lo cual impide, entre otros aspectos, tener una visión clara sobre la distribución entre (i) costos directos por docentes, (ii) costos directos por materiales didácticos, (iii) costos directos por diseño curricular, y (iv) costos indirectos para la cobertura de gastos fijos. Sin embargo, la distribución de la nómina entre instructores y administrativos (7) -un indicador indirecto- puede ser analizada en base a los estudios de casos mencionados. Mientras esta relación oscila entre 5 a 1 y 10 a 1 en las diversas instituciones de capacitación privadas entrevistadas en diversos países de la región, el promedio de los IPFPs visitados se ubica en torno a 1 a 1, con relaciones inferiores en algunos casos analizados por otros autores. (8)

(6) En varios de los IPFPs de la región, el cálculo de riesgo de estas inversiones se vio alterado por las donaciones de la cooperación internacional que posibilitaron nuevas inversiones en los sectores seleccionados, no siempre acompañados de estudios respecto de su factibilidad técnica y económica. Buena parte de estas donaciones en activos fijos tuvieron como efecto una mayor rigidez curricular al interior de los IPFPs. (7) Partiendo de la definición de que la administración educativa comprende el ámbito de todas las actividades que son necesarias para que el hecho educativo suceda, incluimos dentro de "administrativos" a todas las personas que no participan directamente en la acción formativa. (8) Un estudio sobre los 7 IPFPs de la región centroamericana indica que esta relación se ubica en promedio en 0,67 a 1. Dicho de otra manera, sólo un 40% del personal son instructores. Rosal García, M H. 1998. "Situación de la Formación Profesional en la Subregión de América Central, Panamá y República Dominicana". Notas, Estudios y Documentos del ETM. OIT.

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Con relación a la evaluación de la eficiencia interna, los análisis se ven dificultados por la carencia de adecuados indicadores de los IPFPs. En general, las tasas de deserción globales y por año se encuentran en niveles aceptables, aunque también se registran excepciones que parecen concentrarse en algunas modalidades de formación o en algunos centros específicos. Cómo ya se ha señalado, los IPFPs no realizan estudios sistemáticos de la eficiencia externa de su oferta de formación. Sin embargo, existen evidencias de que la escasa capacidad de adecuación de estos institutos a condiciones cambiantes en el entorno productivo y las fuertes transformaciones que de hecho se están generando en las tecnologías aplicadas, han conducido a problemas de empleo en muchos de sus egresados. Las autoridades del INATEC de Nicaragua eran concientes, al momento de la realización de un estudio en 1995 por parte de los autores, que en el sector agropecuario existía una sobresaturación en la oferta de técnicos, particularmente de técnicos medios, a la que contribuían sus 13 centros de educación técnica agropecuaria. Los organismos de cooperación internacional han acumulado suficientes evidencias de estos desajustes entre la oferta de formación de los IPFPs y el mercado laboral (9), como así también diversos autores especializados en esta temática. (10) Un supuesto básico, que orientó en forma reiterada la proyección de recursos humanos a formar por los IPFPs, residía en la idea que la formación profesional contribuye a satisfacer en mayor medida que la educación académica, las necesidades de recursos humanos de las empresas. A nivel internacional, este supuesto fue cuestionado, por primera vez en el momento mismo de implementación de los IPFPs, por los estudios desarrollados por Foster, quien lo caracterizó como la “ falacia de la escuela vocacional en la planificación del desarrollo” . (11) En 1987, Psacharopoulos daba cuenta de una considerable evidencia de que la inversión en este tipo de formación puede tener una

(9) Ver De Moura Castro, C. 1999. “ Estrategias de Capacitación para el BID” . Mimeo. Unidad de Educación, Departamento de Desarrollo Sustentable, BID.; y también Middleton, J., A. Ziderman, y A. Van Adams. 1992. Educación Técnica y Formación Profesional. Banco Mundial. (10) Gallart, en base a una investigación referida a programas de formación –no sólo IPFPs- en cinco países de la región, concluye que en “ los programas financiados por el Estado y que tienen permanencia más allá de los resultados en la inserción ocupacional de sus egresados, hay una tendencia importante a satisfacer principalmente la demanda social, o sea a las personas dispuestas a matricularse en un curso gratuito, dado que el único costo es el de oportunidad y existe flexibilidad de horarios. La demanda social parece sostenerse más allá de la utilidad o no de la capacitación que brinde para el mercado de trabajo, lo que hace que la relación con la estructura ocupacional no sea primordial. El síntoma de ello se puede captar en los listados de especialidades de los cursos, que generalmente corresponden a oficios tradicionales u otros “ de moda” como la computación; curiosamente, se repiten entre países y en distintos contextos. En general no se percibe una capacidad de adecuación, ni local, ni en el tiempo. En ciertos casos, como en Perú, en el que se realizó un análisis económico de las tasas de retorno de los diferentes cursos, es notable observar las casi inexistentes tasas de algunos con abundante matrícula. Esto coincide con la crítica expresada frecuentemente frente a los cursos de “ oferta” , diseñados desde instituciones con financiamiento asegurado más allá de sus resultados.” Gallart, M. A. 2000. Formación, pobreza y exclusión. CINTERFOR – RET. Montevideo. (11) Foster, P.J.. 1965. “ The Vocational School Fallacy in Development Planning” . Education and Economic Development, ed. C.A. Anderson y M.J. Bowman. Chicago: Aldine.

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menor rentabilidad, por sus mayores costos, en relación con la educación académica, los menores ingresos que se observan en los egresados de este tipo de formación frente a los egresados de la educación académica y la rigidez en la formación de los egresados, también en comparación con la educación académica. (12) Las evidencias acumuladas señalan los riesgos de inversiones educativas del Estado atadas en forma rígida a sectores que, por diversas razones, puedan considerarse como “ estratégicos” en un determinado momento. En todo caso, el Estado debería brindar la información más completa posible y los financiamientos que resulten justificados –a fin de que opere una oferta amplia y diversificada de servicios de formación para el empleo-, para que los actores interesados tomen sus propias decisiones.

(12) G. Psacharopoulos, M. Woodhall. 1987. Educación para el Desarrollo, Un Análisis de Opciones de Inversión. Banco Mundial. Madrid: Tecnos.

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4 Los Intentos de Reforma del Modelo IPFP

Varios han sido los intentos de reforma de los IPFPs. En esta sección, nos interesa discutir fundamentalmente la lógica de las políticas de reforma propuestas e implementadas, y sus posibles resultados. Para ello, mantendremos la metodología de un análisis basado en los sistemas de gestión de los IPFPs, concentrándonos en los sistemas de administración, información, planificación y financiamiento.

administración

Una propuesta reiterada en los intentos de reforma de los IPFPs reside en la descentralización de su gestión hacia sus centros fijos y colaboradores para aprovechar sus ventajas de información respecto de las necesidades de las empresas y el mercado de trabajo en sus ámbitos particulares. En un mercado de formación para el empleo caracterizado en forma creciente por la complejidad y heterogeneidad de sus productos, la descentralización permite aprovechar, sin duda, las ventajas de información que generan los actores directamente vinculados con la prestación del servicio.

Sin embargo, la modalidad de implementación observada en los diversos estudios de casos consiste, más bien, en una desconcentración de funciones de información, administración y planificación. Una real descentralización pasa por la delegación de la toma de decisiones sobre la administración de los recursos humanos, físicos y financieros, al ente particular, vinculando sus resultados al financiamiento a recibir por el mismo. Una real descentralización requiere de autonomía y responsabilidad. Autonomía para enfrentar complejos procesos de decisión en los cuáles se vuelcan las ventajas de información, y responsabilidad para garantizar que las consecuencias de las decisiones que se tomen sean suficientemente procesadas, en el acierto o en el error, por el ente que tomó las decisiones. El argumento de las ventajas de información sólo es válido para justificar una política de descentralización, si se cumplen estas dos condiciones básicas para garantizar un proceso de aprendizaje que conduzca a la eficiencia del ente descentralizado.

Son varios los casos de descentralizaciones incompletas y consecuentemente fallidas. Por ejemplo, en el año 1991, el INCE de Venezuela introdujo una reforma orientada a su descentralización. Esta reforma buscaba una diferenciación entre los niveles normativo –INCE como ente rector- y ejecutivo, modificando la figura legal de sus centros fijos para convertirlos en asociaciones civiles (ACs) sin

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fines de lucro. (13) La reforma administrativa implementada no fue acompañada de una figura de autogestión financiera y administrativa de las ACs. Los sistemas de planificación y desarrollo curricular siguieron dominados por la instancia central, dificultando respuestas rápidas y adecuadas de las ACs a las necesidades locales y sectoriales. El sistema de financiamiento mantenía las características tradicionales, sin avanzar a la autonomía financiera de las ACs. La administración de los recursos físicos se mantenía centralizada, así como buena parte de los recursos humanos. En relación con los recursos físicos, el INCE estableció contratos de comodato con las ACs para su usufructo por parte de las mismas, sin costo y con el mantenimiento bajo la responsabilidad del INCE rector. (14)

información y planificación

En muchos casos se establecieron medidas para desarrollar una “ planificación orientada al mercado” , mediante la búsqueda de un mejoramiento del sistema de información. Estas acciones se basaron en la contratación de estudios de necesidades de calificaciones, basados en proyecciones de mano de obra para los distintos sectores de la economía.

Las proyecciones de mano de obra por puesto de trabajo se enfrentaron a dos obstáculos, sumamente difíciles de superar. En primer lugar, las necesidades de mano de obra calificada se basan en proyecciones de venta de producto, que en el contexto de economías con creciente apertura externa son sumamente difíciles de realizar, por el factor de incertidumbre. En segundo lugar, las proyecciones por puesto de trabajo solicitadas por los IPFPs suelen suponer que se necesita un tipo y un nivel de formación específicos para cada trabajo en particular. En realidad, individuos con diversos tipos y niveles de educación formal y empírica –diversas combinaciones de competencias- pueden desempeñar los mismos trabajos con iguales grados de productividad.

financiamiento

En relación con las modalidades de financiamiento de las acciones de formación, algunos IPFPs abrieron a las empresas posibilidades de exoneración de los tributos que los financian, para el desarrollo de ofertas formativas organizadas por las propias empresas.

En los casos analizados, estos mecanismos condujeron a una oferta de cursos de menor duración y mayor agilidad de respuesta a las demandas de los empresarios. Por esta vía se introdujo un interesante enfoque de descentralización que puso en manos de las empresas la decisión acerca de los servicios a contratar.

(13) Lo que motivó una interesante discusión en torno a la legalidad del procedimiento de creación de las asociaciones civiles, puesto que la reglamentación vigente impedía a un ente autónomo descentralizarse por su cuenta. (14) Ver Anexo 1.

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Sin embargo, la ampliación de esta experiencia a mayor escala requiere de fortalezas en materia de normalización y certificación de instituciones privadas, y de supervisión técnica y administrativa de las mismas, con el objeto de controlar la correcta focalización y la eficiencia de las acciones de formación financiadas con recursos públicos, a fin de evitar desvíos de fondos o colusión de intereses entre empresas y oferentes. Precisamente en estos sistemas, el modelo del IPFP no desarrolló sus “ músculos” , puesto que de acuerdo a su lógica interna el peso de la gestión se encuentra en los sistemas centralizados de administración, planificación, y desarrollo curricular. Los IPFPs, razonablemente, limitaron estas experiencias a un volumen que no superara su capacidad de control.

En definitiva, el modelo se mantuvo fiel a la modalidad de intervención para la cual fue creado, y muchos especialistas en esta temática consideran desde hace años que es bueno que así sea. De hecho, muchas personas entrevistadas por los autores durante los diversos estudios de caso realizados en los últimos años mantenían su convicción de que esta modalidad sigue siendo la más adecuada para garantizar la calidad de la formación, la estabilidad en las políticas de financiamiento, y la focalización en grupos de escasos recursos. Los intentos de reforma analizados se orientaban a un objetivo sumamente pertinente, a saber, mejorar la orientación de mercado de los IPFPs. Su limitación residió en haber sido “ sistema-imanentes” , es decir, modificaciones que puede permitirse un determinado sistema para sobrevivir a un entorno cambiante sin alterar su estructura fundamental. Cada intento de reforma apuntó a la modificación de un sistema aislado, sin alterar los restantes. En conclusión, se mantuvo una intervención del Estado en la prestación directa de servicios de formación, con una posición de oferente monopólico. Esto abre la discusión respecto a la justificación de estas modalidades de intervención.

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5 Las Razones para una Intervención del Estado en la Formación para el Empleo

Las dos razones fundamentales mencionadas en la literatura especializada para la justificación de una intervención pública en la formación para el empleo son: (i) corregir imperfecciones del mercado y (ii) mejorar la equidad social. las imperfecciones del mercado En relación con las imperfecciones se mencionan dos argumentos básicos: (i) el argumento de las externalidades; y (ii) el argumento de asimetrías de información. El argumento de las "externalidades" descansa sobre el llamado "mecanismo de exclusión de mercado" como criterio rector para la diferenciación entre bienes públicos y privados. En aquellos mercados donde el sujeto que paga por el servicio no está en condiciones de excluir a otros de su usufructo, y por lo tanto “ internalizar” la totalidad de los beneficios del mismo, se produciría una situación donde la oferta no se constituye, o bien sería deficiente. Si la oferta no se constituye, y este bien o servicio ausente es de alta prioridad para la sociedad, se justificaría una intervención directa del Estado para su "producción" en forma monopólica. El ejemplo clásico es la seguridad o defensa de la nación. Si la oferta se constituye por iniciativa privada, pero es deficiente en la internalización de efectos, la definición de la modalidad de intervención del Estado tiene mayor grado de complejidad. En educación, el argumento de las externalidades conduce a demostrar que el mercado librado a sus propias fuerzas conduciría a un efecto de inversión insuficiente, que afectaría la calidad o la amplitud -cobertura- del servicio. Se considera que la educación genera un conjunto de beneficios "externos" para la sociedad que son fundamentales para la reducción de la criminalidad, para la convivencia democrática, para la igualación de oportunidades y por ende para la integración social, así como para el desarrollo económico. El centro de la argumentación reside en la afirmación de que el consumidor inmediato no está en condiciones de "internalizar" estos beneficios, y por lo tanto no está dispuesto a pagar por ellos. En sentido estricto, debe observarse que el argumento de las externalidades sólo justifica el financiamiento de los beneficios sociales que exceden los beneficios privados. La estructura de costos de la educación estaría determinada por costos que generan beneficios que puede internalizar el consumidor inmediato, y costos que generan beneficios que se “ externalizan” al resto de la sociedad. El Estado debería, teóricamente, financiar la educación en relación directa a este último componente de costos.

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Si bien puede ser cierto que el consumidor inmediato pueda internalizar a lo largo de su vida laboral un conjunto determinado de beneficios de la educación y por lo tanto debiera pagar por ellos, existen otras razones que demuestran que no necesariamente puede estar en condiciones de hacerlo. Una primera razón se basa en la deficiencias del capital humano como garantía para la obtención de un crédito educativo a través del mercado financiero, que le permita obtener recursos para financiar su educación y luego devolverlos a lo largo de su vida laboral. La inversión en capital humano, a diferencia de la inversión en activos fijos, tiene altos riesgos porque el mismo no se puede enajenar y asegurar contra riesgos de pérdida, es decir, tiene dificultades para constituirse como garantía. La segunda razón se basa en conceptos de equidad social. Aún cuando el Estado financiara en forma parcial el componente de costos que genera los beneficios externos esperados por la sociedad, y un determinado segmento de los consumidores tuviera la capacidad para financiar por su cuenta el componente de costos que generan los beneficios que realmente puede internalizar, es razonable pensar que un grupo importante de la población -de escasos recursos y con problemas graves de empleo- no estaría en condiciones de hacerlo. De esta manera, podríamos imaginar una matriz de decisión para la justificación del financiamiento público en cada uno de los diversos tipos y niveles de educación, de acuerdo con el grado de "producción" de beneficios externos y la capacidad de financiamiento de los consumidores. Cuadro 2: MATRIZ DE DECISIÓN 1

Alta producción de beneficios externos

Baja producción de beneficios externos

Baja capacidad de financiamiento privado Educación primaria

Alta capacidad de financiamiento privado

Capacitación en planta específica para una

empresa

Hemos incluido en el cuadrante inferior derecho un ejemplo, donde la demanda buscará internalizar todos los efectos de la capacitación, a fin de que esta sea altamente específica para la empresa. En este caso, el argumento de externalidades no justificaría una intervención mediante la asignación de recursos públicos, pero pueden existir otras razones -deficiencias del mercado por la presencia de asimetrías de información- que podrían justificar una intervención del Estado en materia de información a la demanda y un subsidio parcial y transitorio. (15) En el cuadrante opuesto hemos ubicado la educación primaria, como ejemplo de un servicio educativo, del cual se esperan importantes beneficios externos, y que por razones de equidad social e igualación de oportunidades en el "punto de partida" -frente al problema de familias pobres con escasa capacidad de financiamiento-, el Estado suele financiar y producir en forma directa -mediante escuelas públicas- el servicio. No

(15) Esta modalidad de intervención se discute en forma detallada en: Alberti, J.P., J.L. Castagnola. 2000. "Vouchers para el Desarrollo de Mercados de Servicios Empresariales: ¿de qué estamos hablando cuando hablamos de orientación por demanda?". Mimeo.

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obstante, la presencia de instituciones privadas en este tipo y nivel de educación muestra que el Estado no financia la totalidad del servicio. En resumen, el argumento de las externalidades no justifica necesariamente un financiamiento pleno de los servicios educativos por parte del Estado, y menos aún una prestación directa del servicio por parte del mismo. La decisión de financiar total o parcialmente se vincula con (i) el grado de “ producción” de beneficios externos de cada servicio educativo, y en forma complementaria con (ii) la capacidad de financiamiento del consumidor inmediato. En relación con la prestación misma del servicio –si debe ser pública monopólica, o pública y privada, o sólo privada-, no se deduce ninguna conclusión del argumento de externalidades. El argumento de "asimetrías de información" apunta a demostrar los efectos de inversión insuficiente y selección adversa -compra masiva de productos de mala calidad o baja pertinencia-, que pueden generarse cuando el consumidor inmediato desconoce o es incapaz de medir los atributos específicos de los mismos. El consumidor carente de información suficiente sobre las características del producto tenderá a pagar un precio lo suficientemente bajo que compense su incertidumbre. El oferente, en virtud del bajo umbral de voluntad de pago observado en la demanda, sacrificará inversiones tendientes a mejorar los atributos específicos -calidad y pertinencia- del producto. El resultado es un nivel de equilibrio de precios en el mercado, bajo condiciones insuficientes en materia de calidad y pertinencia. Este argumento tiene una aplicación suave en servicios relativamente homogéneos, pero con un alto componente de calidad, y una mucho más fuerte en servicios altamente heterogéneos y con altos requerimientos de pertinencia a las preferencias de cada consumidor. En el área de la educación, los servicios pueden ordenarse en una escala creciente de heterogeneidad, y del mismo modo y en el mismo sentido pueden ordenarse en una escala creciente las dificultades del consumidor para obtener información suficiente sobre las características específicas del servicio.

Cuadro 3: MATRIZ DE DECISIÓN 2

Baja heterogeneidad Alta heterogeneidad Menores dificultades

de información para el consumidor

Educación primaria

Mayores dificultades de información para el

consumidor

Formación profesional orientadas a rubros

específicos de actividad

Sin bien es discutible que los padres de familia cuenten con información suficiente sobre la calidad y adecuación curricular de las diversas escuelas públicas y privadas de educación primaria, es razonable pensar que estas dificultades son aún mayores cuando el servicio educativo adquiere mayor grado de heterogeneidad, como es el caso de la formación para el empleo para distintos rubros de actividad económica. El argumento de asimetrías de información justifica una intervención del Estado tendiente a corregir estas imperfecciones mediante acciones de información al consumidor, que en

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el caso de la formación para el empleo pueden consistir en (i) acreditación de oferentes que cumplan con estándares técnicos aceptables; (ii) registro de servicios ofrecidos con detalle de su estructura curricular; (iii) supervisión técnica de oferentes registrados; (iv) evaluación de eficiencia interna y externa por institución, y tipo y nivel de formación; y, lo fundamental, (v) entrega al usuario de información y orientación con base en los registros y evaluaciones mencionadas. En relación con el financiamiento, el argumento de asimetrías de información justificaría complementariamente un financiamiento parcial y transitorio para incrementar la disposición de pago de la demanda, con el objeto de que los oferentes puedan ubicarse en un nivel de precios que permita invertir en calidad y pertinencia de los servicios. la equidad social En forma complementaria con el argumento de externalidades, se ha recurrido a razones de equidad social para el desarrollo de políticas educativas orientadas al enfoque de "igualación de oportunidades en el punto de partida", las que buscan garantizar, como es el caso en la educación primaria, que todos los ciudadanos de un país tengan acceso a un nivel mínimo de formación básica. En el área de la formación para el empleo, las políticas sociales modernas no están exigidas por objetivos tendientes a lograr el acceso universal a un servicio educativo básico, sino más bien a dar respuestas ágiles y pertinentes a los sectores de la población económicamente activa que se encuentran con graves problemas de empleo. En este ámbito, pasa a ser crítica la capacidad de focalización de las políticas sociales, por ejemplo, en jóvenes desocupados de escasos recursos, madres adolescentes jefas de familia, o trabajadores cesantes con necesidades de reconversión de sus competencias laborales. Para ello se requieren capacidades institucionales con conocimientos profesionales y experiencia específica de trabajo con estos sectores, para brindarles servicios de formación para el empleo que resulten ágiles, pertinentes y eficaces en su impacto ocupacional. conclusiones Como ya hemos mencionado, del argumento de externalidades no se deduce ninguna conclusión lógica en relación con la prestación misma del servicio, si debe ser pública monopólica, o pública y privada, o sólo privada. Esta decisión queda librada a las modalidades de gestión que resulten más convenientes para lograr los mayores grados de focalización, pertinencia y eficiencia de las acciones de formación. Por ejemplo, si volvemos a la lógica de la “ Matriz de decisión 1” , un servicio educativo con una supuesta producción de beneficios externos sumamente alta, como es la formación para el empleo de jóvenes desocupados de sectores pobres, y, a su vez, la baja capacidad de financiamiento de este grupo meta, podrían justificar un componente alto de financiamiento público. En este campo, el Banco Interamericano de Desarrollo viene cooperando con el desarrollo de nuevas modalidades de gestión. Los programas para

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jóvenes desocupados manejados en una lógica de “ segundo piso” , donde el Estado no interviene en forma directa en la prestación del servicio, licitan los servicios de formación para el empleo requeridos para un conjunto de jóvenes desocupados y escuchan ofertas específicas por parte de un variado espectro de oferentes. El impacto ocupacional de estos programas se encuentra en niveles satisfactorios de logro. (16) El argumento de asimetrías de información justifica, por su parte, una intervención del Estado tendiente a corregir estas imperfecciones mediante acciones de información al consumidor. Pero esta intervención toma en cuenta también que la elección correcta de servicios con alto grado de heterogeneidad y de pertinencia, no depende sólo de la información sobre la oferta, sino también de la información sobre las preferencias particulares de cada consumidor. La combinación de ambos flujos de información es esencial para superar las dificultades de elección derivadas de la existencia de asimetrías de información en el mercado. En este caso, este argumento no sólo no justifica una prestación directa y monopólica de servicios de formación profesional por parte del Estado, sino que la misma se consideraría como inconveniente. De acuerdo con este argumento, la modalidad de intervención debería caracterizarse, más bien, por la entrega de información suficiente sobre los servicios de formación para el empleo disponibles y la descentralización de la toma de decisiones a los usuarios respecto de la elección del servicio, más una política de subsidio parcial a la demanda que permita un nuevo equilibrio de precios en el mercado, bajo condiciones aceptables de calidad y pertinencia de los servicios. Los programas de bonos de capacitación de Paraguay y Ecuador, organizados con base en este enfoque y financiados con aportes del Banco Interamericano de Desarrollo, muestran efectos claros de diversificación y flexibilidad de la oferta provenientes de su orientación por demanda. En ambos programas, se pudo pasar de un pequeño menú de cursos en gestión empresarial, sumamente repetitivos, a un registro de 700 a 800 cursos diferentes –un 75% son tecnoproductivos-, con una alta tasa de renovación. Cada módulo se ofrece, sin alteraciones, entre 2 y 3 veces como máximo. El grado de diversificación y flexibilidad curricular observado comienza a guardar una mejor relación con la extrema variedad y variabilidad de demandas del sector de microempresas formales e informales. Para las políticas sociales en el ámbito de la formación para el empleo, pasa a ser crítica, como se ha señalado, la capacidad de focalización en diversos grupos de la población con problemas graves de empleo. Los países de la región cuentan con un amplio espectro de instituciones privadas con una reconocida capacidad en la ejecución de programas de formación para el empleo. En muchos países de la región, los gobiernos han pasado a operar en este ámbito en una lógica de "segundo piso" contratando, mediante sistemas competitivos de licitación, a estas instituciones para la ejecución de las acciones formativas, y fortaleciéndose a si mismos en el cumplimiento de funciones de normatividad, supervisión y evaluación de la eficiencia y el impacto de las acciones.

(16) Ello resulta de encuestas de seguimiento de egresados y de estudios cuasi-experimentales que confrontaron los resultados con muestras de población de control, en todos los casos registrados.

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Los diversos argumentos presentados y su aplicación en la definición de modalidades actualizadas de intervención del Estado en la formación para el empleo, no justifican necesariamente una prestación directa de servicios por parte del mismo, y de ningún modo una oferta pública monopólica o cuasi monopólica. Pero presentan un alto grado de aplicabilidad en la justificación de la incipiente transición que se observa en varios países de la región hacia la implementación de políticas, que en el próximo capítulo caracterizaremos como de “ segundo piso” , con fortaleza en el ejercicio de funciones normativas, de información, de financiamiento, de supervisión y control, y de evaluación, dejando en manos de oferentes profesionales la prestación misma de los servicios.

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6 Nuevas Modalidades de Intervención del Estado en la Formación para el Empleo

Existen varias experiencias en la región que esbozan una nueva lógica de gestión de las políticas de formación para el empleo. La nueva lógica diferencia roles de distintos actores, respecto a los sistemas a través de los cuales se gestiona cada programa. Los actores que tienden a diferenciarse son, en primer término, los organismos que tienen la responsabilidad político-institucional (que en adelante denominaremos el tercer piso) de aquellos que, dependiendo de los primeros, están a cargo de la gestión técnica de las políticas (en adelante el segundo piso). El tercer grupo de actores está conformado por los oferentes y demandantes de formación (los identificaremos como el primer piso). La definición de roles de cada uno de los actores recién identificados se ha ido construyendo en diversos programas y proyectos, y se asocia a necesarios procesos de flexibilización y descentralización, en los que cada actor tiene funciones claras y diferenciadas de los restantes. (17) En el tercer piso se ejercen funciones de: (i) definición de políticas de calificación de oferentes y servicios; (ii) definición de políticas de provisión y asignación de recursos; y (iii) auditoría y evaluación del desempeño del segundo piso. El ejercicio de estas funciones puede permitir al tercer piso, en caso necesario, la creación y monitoreo de diversos segundos pisos orientados a distintos servicios o variados mecanismos de asignación de recursos (licitaciones o vouchers). En el segundo piso operan: (i) los registros de oferentes y sus productos, los sistemas de información a la demanda, los sistemas de financiamiento a la demanda y a la oferta, y los sistemas de supervisión y control de las acciones de formación en curso. Una visión esquematizada de la distribución de funciones dentro de esta política de descentralización se presenta en el siguiente cuadro.

(17) En contraste con la organización piramidal, propia del modelo taylorista.

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Cuadro 4: MATRIZ DE FUNCIONES POR ACTOR Y SISTEMA DE GESTIÓN

SISTEMAS DE

GESTIÓN ACTORES

Normalización

Información

Administración

Desarrollo curricular

Financiamiento

Supervisión

Control

Evaluación

TERCER PISO

Definición de políticas y normas de calificación de

oferentes y servicios.

Definición de políticas de provisión de recursos y

políticas de asignación de recursos a individuos y

empresas.

Auditoria del segundo

piso.

Evaluación de resultados

e impactos de la intervención, y de la

gestión del segundo piso.

SEGUNDO PISO

Aplicación de normas.

Calificación y Registro de

oferentes y servicios.

Información y orientación

a los usuarios sobre normas, oferentes y

servicios.

Administración de

sistemas de licitación y de circulación de vouchers,

con base en un sistema de precios referenciales.

Financiamiento de las

acciones de formación, con base en sistemas de pago contra resultados.

Supervisión de las

acciones de formación.

Controles sobre

oferentes y usuarios.

Provisión de insumos para

la evaluación de resultados e impactos de

las acciones de formación.

PRIMER PISO

Oferta

Demanda

Venden servicios.

Eligen servicios, y en todos los casos en que sea viable pagan los servicios

(vouchers).

Desarrollan servicios orientados a la demanda.

Con diversos grados de responsabilidad, evalúan la calidad, pertinencia y

eficiencia de los servicios.

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En varios países de la región, se han implementado diversos programas de formación y capacitación para diversos grupos meta, basados en una modalidad de segundo piso, en su mayoría con aportes de financiamiento por parte del Banco Interamericano de Desarrollo. La acumulación de aprendizajes en estos programas permite establecer algunos aspectos críticos para la instrumentación de cada uno de los sistemas de gestión.

normalización En una política de descentralización que promueva la innovación de productos diversificados para distintos grupos meta, con el objetivo de mejorar la pertinencia y focalización de las acciones de formación, es decisivo que el ente normativo establezca estándares técnicos mínimos para la calificación de oferentes y servicios, pero sin llegar a determinar los contenidos y modalidades de los últimos, y en ningún caso a fijar tarifas por servicios. La evaluación de la calidad y pertinencia de las acciones de formación debe ser dejada en lo posible en manos de los usuarios, complementadas por un sistema de evaluación de resultados e impactos por parte del segundo piso. Es necesario pasar de un control reducido a los procedimientos –vía “ currículos oficiales” - a un control que priorice los resultados. La definición de precios de las acciones se regirá por sistemas competitivos de licitaciones y vouchers.

información

El aprovechamiento de las ventajas de información en un proceso de descentralización de este tipo depende, por el lado de la demanda, de la eficiencia y calidad de la información que dispone respecto de las normativas vigentes, los oferentes calificados y los servicios disponibles. Esta información, a recopilar en el registro de proveedores y productos, deberá ser actualizada y complementada con información sobre el desempeño de los oferentes en cada uno de los servicios. La entrega de subsidios a la demanda en un contexto de desinformación sobre la oferta de servicios no conduce a los efectos esperados de un proceso eficiente de selección de servicios y oferentes por parte de los usuarios. (18)

administración

En segundo lugar, el aprovechamiento de las ventajas de información de usuarios y oferentes también depende del grado de delegación a la demanda de la toma de decisiones sobre la elección de oferentes y servicios, y del grado de delegación a los oferentes de todas las decisiones relevantes para la venta de sus servicios. Es posible que en diversos casos no puedan utilizarse mecanismos de asignación de vouchers –que permiten un máximo de delegación de estas funciones-, porque los usuarios no dispongan de ventajas de información para una compra plenamente autónoma de los servicios requeridos. En estos casos, los sistemas de contratación

(18) Ver Alberti, J.P, J.L. Castagnola. 2000.

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mediante licitaciones pueden lograr la suficiente presión competitiva sobre los oferentes. desarrollo curricular

Es decisivo para la consistencia de la intervención que el desarrollo curricular y metodológico en todos sus alcances quede plenamente en manos de los proveedores. Mediante sistemas competitivos de licitación y vouchers, el segundo piso y los usuarios –con diferentes grados de responsabilidad según los casos- seleccionarán los servicios que se consideren adecuados en términos de calidad, pertinencia y precio.

financiamiento

En cuanto a la provisión de recursos públicos para el financiamiento de acciones de formación, la discusión se centra actualmente en la opción entre impuestos específicos y asignación presupuestal por parte del Estado. Esta discusión excede el alcance del análisis que se desarrolla en este documento, pero conviene señalar, al menos, las ventajas y desventajas de cada modalidad.

El financiamiento mediante un impuesto específico sobre la nómina de trabajadores de las empresas, que con diversas variaciones es la modalidad habitual de financiamiento de la mayor parte de los IPFPs de la región, tiene como inconvenientes: (i) encarecer el precio de la mano de obra; (ii) establecer rigideces a la política fiscal; (iii) obligar a las empresas a una “ compra” de formación por anticipado, sin relación con sus reales necesidades de formación y capacitación; y (iv) generar controversias con el sector empresarial respecto del financiamiento de acciones de formación para grupos meta no aportantes, tales como los desocupados y los ocupados del sector informal. Su ventaja reside en la estabilidad del financiamiento, porque son asignados al amparo de leyes permanentes.

El financiamiento con cargo al presupuesto del Estado tiene como ventajas: (i) no distorsionar los precios de la mano de obra; (ii) no afectar la flexibilidad de la política fiscal; y (iii) no estar condicionados por anticipado al financiamiento de acciones de formación para determinados actores, con exclusión de otros. Su desventaja reside en que es parte de la negociación y definición de prioridades a que están sometidos los recursos presupuestales.

De acuerdo con lo observado en los diferentes países, la aparición de nuevas prácticas institucionales de intervención del Estado en la formación para el empleo –mediante programas de segundo piso- han agregado nuevos elementos a esta discusión, porque en la mayoría de los casos el financiamiento de largo plazo no está resuelto. A juicio de los autores, es prematuro aventurar una definición respecto de una solución adecuada al tema de las políticas de provisión de

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recursos y es razonable pensar que éstas mantengan durante cierto tiempo una combinación de ambas modalidades.

En relación con las políticas de asignación de recursos, se considera necesario desarrollar modalidades de financiamiento a la oferta, con base en sistemas competitivos de licitaciones, y modalidades de financiamiento a la demanda mediante el uso de vouchers. Dentro de esta última categoría agrupamos la entrega de un documento de valor –“ bono” - al usuario para su uso en acciones de formación, como así también las modalidades de exoneración tributarias –con certificados de exoneración tributaria- que financian acciones con base en costos unitarios -por participante o acción- y contra resultados. (19)

En cualquiera de estas modalidades se vuelve crítico el grado de fortaleza y eficiencia del segundo piso en la operación de los sistemas de información, supervisión y control. En los diferentes programas de segundo piso en curso existen suficientes elementos que indican una variedad de soluciones para la implementación de cada uno de estos sistemas. La sistematización de estas experiencias se torna imprescindible para avanzar hacia modelos eficientes de operación de instancias de segundo piso.

supervisión

La supervisión debe centrarse en verificar el cumplimiento por parte de oferentes y usuarios de las “ reglas de juego” establecidas por la instancia de segundo piso. Como hemos mencionado, existe una variedad de modalidades para cumplir con esta función. Sin embargo, cualquier modalidad que se adopte deberá comprender intervenciones aleatorias en el lugar de realización de las acciones de formación. En algunos casos, se observa la tendencia a una supervisión total de las acciones que se financian. En general, esta modalidad es inconveniente (20) por sus altos costos operativos, y porque la experiencia indica que no agrega mayores beneficios frente a un sistema de supervisión aleatorio con visitas imprevistas. La eficiencia de este sistema de supervisión depende en buena medida de la eficacia del sistema de información. El registro de las acciones de formación aprobadas debe brindar un detalle correcto de los horarios y calendarios de las acciones de formación, a fin de que la planificación de las rutas de supervisión se realice con la necesaria agilidad y eficacia.

control

Los mecanismos de control deben concentrase en el adecuado uso de los recursos públicos, atendiendo a (i) la verificación del pago de contraparte de los usuarios,

(19) Un ejemplo es la modalidad de franquicia tributaria aplicada por el SENCE de Chile. (20) Con la excepción de las etapas piloto o iniciales, donde la supervisión a todas las acciones permite generar aprendizajes rápidos para la mejor configuración del sistema, y a su vez orientar y apoyar a los proveedores en la realización de las primeras experiencias dentro del nuevo sistema.

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cuando éste sea exigido; (ii) y a asegurar, con base a la información a suministrar por el sistema de supervisión, el pago contra resultados satisfactorios.

evaluación

Con consideración de los diversos grados de responsabilidad que puedan delegarse a los usuarios en la contratación de los servicios –por ejemplo, un joven desocupado que busca su primer empleo en un extremo y una empresa que requiere un servicio de capacitación en planta en el otro-, se debe tender a dejar en manos de la demanda la evaluación de la calidad, pertinencia y eficiencia de los servicios prestados.

En este contexto, es conveniente que el segundo piso provea los insumos para las evaluaciones de resultados e impactos de las acciones de formación, con el objetivo de alimentar un registro de desempeño de los proveedores del sistema, así como la toma de decisiones del tercer piso y de los demandantes.

Por su parte, el tercer piso deberá evaluar los resultados e impactos de las acciones a través de los insumos a proveer por el segundo piso y de la contratación de evaluaciones independientes, en referencia con sus definiciones de políticas normativas y financieras.

Diversas experiencias de reforma y descentralización de las políticas de formación laboral en la región pueden analizarse desde este enfoque. Los Ministerios de Trabajo, que han incrementado su participación en esta área, tienden a hacerlo desde un rol de tercer piso. El caso chileno constituye una de las alternativas en este sentido: el INACAP se traspasó al sector privado y el Ministerio de Trabajo, a través del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), promueve y supervisa las políticas de capacitación (a través de un mecanismo de exoneraciones impositivas y de otros programas y acciones), sin incursionar nunca en el rol del primer piso. El Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP) fue creado recién a principios de los 90, incorporando varias de las características de la nueva modalidad de gestión descentralizada arriba analizada. Funciona en base a cursos de capacitación ejecutados en forma descentralizada y pagados contra resultados. El INSAFORP, que cuenta con sólo 76 funcionarios, en el año 1998 fue responsable de acciones que beneficiaron a casi 28.000 personas, a través de capacitación y asesoría a empresas. Sus debilidades residen, en primer término, en la asignación de recursos en base a tarifas, lo que ha conducido a trasladar la negociación desde los precios hacia las cantidades, generando un incremento innecesario en la carga horaria de los cursos. La segunda limitación consiste en la centralización de las definiciones respecto a cursos y currícula, lo que le impide brindar una oferta adecuada a la amplia diversidad que caracteriza a la economía del país. (21) (21) Ver Anexo 2.

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Los programas de licitaciones para jóvenes desocupados (a través de licitaciones) y los de bonos de capacitación para micro y pequeñas empresas, financiados en la mayoría de los casos con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo, también constituyen experiencias de descentralización desarrolladas de acuerdo a la nueva lógica que acabamos de analizar. Su principal limitación ha estado en la definición de las funciones normativas y del actor que debe ejercerlas. Ello se expresa en la débil institucionalización –con las excepciones de Chile Joven y los denominados Projoven de Uruguay y Perú- que han logrado la mayoría de estas experiencias. En otros países los procesos de descentralización arrojan resultados insatisfactorios como consecuencia de una inadecuada construcción de la lógica de gestión. Es el caso del Plano Nacional de Educação Profissional (PLANFOR) de Brasil y del INCE de Venezuela, en los que se han verificado debilidades y deficiencias en los roles definidos para cada “ piso” y en las funciones asignadas a los actores respecto cada uno de los sistemas. (22) Si bien, en apariencia se implantaron sistemas descentralizados (las personas jurídicas locales son independientes), las funciones mantenidas en el nivel central distorsionan las decisiones a tomar a nivel local. Estas nuevas situaciones, de una forma u otra le han planteado la encrucijada a los IPFPs de cual rol asumir. Frente al desarrollo de programas diseñados en base a las nuevas lógicas de gestión, varios IPFPs optaron por participar como proveedores; en otros casos han preferido abstenerse y continuar con sus acciones propias, sin vincularse a los programas. Algunos, como el INSAFORP de El Salvador se orientan a una función de segundo piso. Y, finalmente, otro grupo está integrado por los institutos que han intentado asumir simultáneamente los papeles de primer y segundo piso, lo que les implicó cierta incompatibilidad con su rol de ejecutores directos. (23) Sin embargo, aún es prematuro reflexionar sobre el camino a seguir por cada IPFP en la transición hacia nuevas modalidades de intervención del Estado en la formación para el empleo. En primer lugar, se requiere de una mayor experiencia y discusión sobre este nuevo tipo de intervenciones. En segundo lugar, esta definición dependerá de las circunstancias específicas a observar en cada país en relación con el mercado de formación para el empleo y del marco institucional relevante para la implementación de políticas públicas en esta materia.

(22) Para un análisis detallado del PLANFOR, ver el Anexo 3 su aplicación en el caso del Estado de Pernambuco. (23) Probablemente el ejemplo más claro sea el SENA de Colombia, que en determinado momento ejecutó, simultáneamente al conjunto de sus programas, un proyecto de capacitación de jóvenes mediante licitaciones, asumiendo conjuntamente los roles de primer y segundo piso.

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7 Conclusiones El objetivo supremo de toda política educativa, incluida la formación para el empleo, reside en el logro de un adecuado nivel de pertinencia de los servicios a entregar, independientemente de que la prestación se realice bajo una lógica pública o una privada. Todo enfoque de reforma administrativa y financiera de la gestión de sistemas educativos debe orientarse a este objetivo supremo, de modo que el centro de la política esté fuertemente anclado en la calidad y pertinencia de los procesos de aprendizaje. Los IPFPs, como modelo de intervención del Estado en la formación para el empleo, presentan los rasgos típicos de las políticas basadas en el paradigma del “ Estado productor” . Todos los niveles de la política –desde la definición de normas, hasta la prestación misma de los servicios- se funden en una única intervención que se encierra en si misma, fortaleciendo exclusivamente las funciones centralistas e internas de administración, planificación y diseño curricular, en perjuicio de las funciones esenciales de un “ Estado normativo y orientador” , abierto al mercado, cuyas fortalezas se concentran en la normalización, la información a los usuarios, el financiamiento, la supervisión y la evaluación, con el doble objetivo de asegurar calidad y pertinencia de los servicios, a la vez que brindar información eficaz a los usuarios para una correcta toma de decisiones. La principal y creciente debilidad de las intervenciones basadas en el enfoque del “ Estado productor” reside en sus dificultades para (i) obtener información diversificada y de alta complejidad, y (ii) adecuarse a cambios en las condiciones de contexto. Hoy día resultan evidentes las dificultades de una instancia centralizada para obtener información adecuada sobre las variadas y variables necesidades de calificación para el empleo, las que además se incrementan significativamente con la diversificación de la economía, la creciente incertidumbre asociada a las proyecciones de mano de obra, y la flexibilidad productiva que resulta de una competencia centrada cada vez más en la satisfacción del consumidor, y por ende en la pertinencia de los bienes y servicios ofrecidos. En este contexto, la oferta de servicios de los IPFPs hace rato que resulta inadecuada a las nuevas demandas de los empresarios, los que cada vez más requieren: (i) recursos humanos con una buena formación básica, con capacidad de innovación y polivalencia en sus competencias para desempeñarse en organizaciones flexibles; y (ii) acciones de capacitación continua cortas, prácticas, modulares y articuladas con las estrategias de la empresa, cuyos resultados sean previsibles y su impacto sobre la competitividad de la misma verificable. De ningún modo, el empresario actual requiere (i) recursos humanos con una deficiente formación básica y rígidamente especializados en carreras de formación profesional o

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educación técnica de varios años de duración; y mucho menos (ii) la pseudo-modularización de esas carreras, que resulta de la fragmentación mecánica de las mismas. Las dificultades de adecuación del enfoque de “ Estado productor” a un entorno crecientemente cambiante y complejo, se expresan con claridad en los resultados de la actividad de los IPFPs, en términos de alcance, focalización, calidad y eficiencia. La capacidad de alcance de los IPFPs se centra en medianas y grandes empresas industriales, con una muy menor presencia en el sector de micro y pequeñas empresas, y en los sectores de comercio y servicios. Para el trabajo con personas con problemas graves de empleo, se requieren ventajas de información sobre cada sector poblacional, metodología pertinente, y agilidad de respuesta a demandas urgentes, lo que el IPFP -por su estructura fuertemente centralista- dificilmente está en condiciones de ofrecer. Por estas razones, en las acciones realizadas con estos grupos específicos de la población se consolidó un nuevo sector de instituciones privadas con alta capacidad de focalización y respuesta. El diseño curricular oficial de los IPFPs, basado en perfiles de puestos de trabajo y orientado según el enfoque de la "reproducción del contexto laboral" en el aula, exige cuantiosas inversiones en activos fijos (máquinas, equipos, instalaciones, etc.) para ser utilizados como equipos didácticos, y ocasiona altos costos recurrentes de mantenimiento y actualización tecnológica. La alta incertidumbre de la economía contemporánea vista por sectores y rubros de actividad genera problemas para este tipo de inversiones que se expresan en una mayor tasa de riesgo. El equipamiento de los IPFPs parece estar condenado, en este contexto, a una permanente obsolescencia. La debilidad de sus sistemas de información y el centralismo imperante en sus sistemas de administración, les impidió a los IPFPs desarrollar mecanismos para mejorar su capacidad de respuesta a las demandas del mercado. Los IPFPs han tendido a rutinizar buena parte de su oferta formativa, con dos tipos de consecuencias: (i) ubicaron recursos públicos en sectores que no produjeron tasas de retorno social de esas inversiones, y (ii) en las carreras correspondientes formaron profesionales que no encontraron el empleo deseado. Sus niveles de eficiencia son sumamente bajos. La distribución de la nómina entre instructores en el aula y administrativos se ubica en una relación de 1 a 1, mientras esta relación oscila entre 5 a 1 y 10 a 1 en las diversas instituciones de capacitación privadas en los diversos países de la región. Un supuesto básico, que orienta la planificación de recursos humanos a formar por los IPFPs, reside en la idea que la formación profesional contribuye a satisfacer en mayor medida que la educación académica, las necesidades de recursos humanos de las empresas. Sin embargo, abundantes estudios y evidencias muestran que la inversión en este tipo de formación tiene, en comparación con la educación académica, una menor

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rentabilidad, por sus mayores costos, los menores ingresos que captan sus egresados durante la vida laboral y la rigidez en la formación de los mismos. Un segundo supuesto básico -e igualmente equivocado- de la planificación de la oferta formativa de los IPFPs reside en la convicción de que se necesita un tipo y un nivel de formación específicos para cada trabajo en particular. En realidad, individuos con diversos tipos y niveles de educación formal y empírica –diversas combinaciones de competencias- pueden desempeñar los mismos trabajos con iguales grados de productividad. Diversos intentos de reforma buscaron adaptar el enfoque de los IPFPs a los nuevos tiempos, buscando mecanismos que mejoraran su capacidad de adecuación a cambios en el entorno y de obtención de información sobre las necesidades del mercado. Estos intentos de reforma se orientaron a la descentralización de la gestión de los IPFPs, a una “ planificación orientada al mercado” y a la introducción de nuevos mecanismos de financiamiento de acciones de formación. Como lo indican los diversos estudios de caso realizados por los autores, su limitación residió en haber sido “ sistema-imanentes” , es decir, modificaciones que puede permitirse un determinado sistema para sobrevivir a un entorno cambiante sin alterar su estructura fundamental. Cada intento de reforma apuntó a la modificación de un sistema aislado, sin alterar los restantes. En conclusión, se mantuvo una intervención del Estado en la prestación directa de servicios de formación, con una posición de oferente monopólico. ¿Se justifica en la práctica el mantenimiento de este tipo de intervención en el mercado de capacitación y formación para el empleo? Existen dos elementos que conducen a cuestionar severamente el mantenimiento de estas intervenciones, al menos, en su enfoque tradicional: (i) el incipiente desarrollo que se observa en la región de un mercado diversificado de servicios de capacitación y formación para el empleo, y (ii) los positivos resultados que arrojan las nuevas políticas basadas en una visión normativa y orientadora. La concepción de los IPFPs, dentro del paradigma del “ Estado productor” , condujo en la práctica al descuido, a veces a la competencia desleal, y a la falta de supervisión y apoyo de un importante conjunto de instituciones privadas de formación para el empleo, que en muchos países, como es sabido, tienen un desempeño superior al de los IPFPs. Alcanza, en este sentido, con mencionar apenas las redes de instituciones educativas de origen religioso –salesianos, jesuitas, franciscanos, entre otros- presentes en todos los países de la región, o bien los fuertes institutos de formación para el empleo promovidos por empresas privadas en países como Venezuela, El Salvador y Colombia. El Banco Interamericano de Desarrollo, principalmente a través del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), viene cooperando en la implementación de nuevas modalidades de gestión pública de servicios de formación para el empleo. Los programas para jóvenes desocupados operados en una lógica de “ segundo piso” -donde el Estado no interviene en forma directa en la prestación del servicio- licitan acciones de formación para el empleo

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requeridos para un conjunto de jóvenes desocupados y escuchan ofertas específicas por parte de un variado espectro de oferentes. El impacto ocupacional de estos programas se encuentra en niveles satisfactorios de logro. Los programas de bonos de capacitación de Paraguay y Ecuador, financiados con aportes del Banco Interamericano de Desarrollo, muestran efectos claros de diversificación y flexibilidad de la oferta provenientes de su orientación por demanda. En ambos programas, se pudo pasar de un pequeño menú de cursos en gestión empresarial, sumamente repetitivos, a un registro de 700 a 800 cursos diferentes –un 75% son tecnoproductivos-, con una alta tasa de renovación. El grado de diversificación y flexibilidad curricular observado comienza a guardar una mejor relación con la extrema variedad y variabilidad de demandas del sector de microempresas formales e informales. Para las políticas sociales, en el ámbito de la formación para el empleo, pasa a ser crítica la capacidad de focalización en diversos grupos de la población con problemas graves de empleo. Los países de la región cuentan con un amplio espectro de instituciones privadas con una reconocida capacidad en la ejecución de este tipo de programas. En muchos países de la región, los gobiernos han pasado a operar en este ámbito en una lógica de "segundo piso" –normativa y orientadora- contratando, mediante sistemas competitivos de licitación, a estas instituciones para la ejecución de las acciones formativas, y fortaleciéndose a si mismos en el cumplimiento de funciones de normalización, supervisión y evaluación de la eficiencia y el impacto de las acciones. En definitiva, en forma paralela al mantenimiento de los IPFPs en su concepción original, se observa en varios países de la región el desarrollo e implementación de nuevas políticas de intervención en la formación para el empleo. Del lado de las nuevas políticas existe un discurso centrado en el posible desarrollo del mercado y en el logro de su sostenibilidad, y del lado de las políticas tradicionales se insiste aún en la necesidad de una fuerte oferta pública, en virtud de las imperfecciones y desigualdades sociales que se observan en el mercado. ¿Qué aporta la teoría económica a este debate presente en la mayor parte de los países de la región? Los argumentos habitualmente utilizados –“ externalidades” y “ asimetrías de información” - no justifican necesariamente una prestación directa de servicios por parte del Estado, y en ningún caso una oferta pública monopólica o cuasi monopólica. Por el contrario, estos argumentos presentan un alto grado de aplicabilidad para la justificación de la incipiente transición que se observa en varios países de la región hacia la implementación de políticas de “ segundo piso” , abiertas al mercado en su conjunto y con fortalezas en el ejercicio de funciones de normalización, información a la demanda, financiamiento, supervisión, control y evaluación, dejando en manos de diversos oferentes especializados la prestación misma de los servicios. En particular, el argumento de las externalidades no justifica necesariamente un financiamiento pleno de los servicios educativos por parte del Estado, y menos aún una

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prestación directa del servicio por parte del mismo. La decisión de financiar total o parcialmente se vincula con (i) el grado de “ producción” de beneficios externos de cada servicio educativo, y en forma complementaria con (ii) la capacidad de financiamiento del consumidor inmediato. En relación con la prestación misma del servicio –si debe ser pública monopólica, o pública y privada, o sólo privada-, no se deduce ninguna conclusión. Por su parte, el argumento de asimetrías de información justifica una intervención del Estado mediante acciones de información al consumidor, que en el caso de la formación para el empleo pueden consistir en (i) acreditación de oferentes que cumplan con estándares técnicos aceptables; (ii) registro de servicios ofrecidos con detalle de su estructura curricular; (iii) supervisión técnica de oferentes registrados; (iv) evaluación de eficiencia interna y externa por institución, y tipo y nivel de formación; y, lo fundamental, (v) entrega al usuario de información y orientación con base en los registros y evaluaciones mencionadas. En relación con el financiamiento, el argumento de asimetrías de información justificaría complementariamente un financiamiento parcial y transitorio para incrementar la disposición de pago de la demanda, con el objeto de que los oferentes puedan ubicarse en un nivel de precios que permita invertir en calidad y pertinencia de los servicios. El centro de las nuevas políticas de formación para el empleo se encuentra, entonces, en tres aspectos clave: (i) delegar a los usuarios la elección de los servicios de formación para el empleo pertinentes en cada caso particular, y fortalecer esta delegación administrativa con un eficaz sistema de información a la demanda respecto de la calidad, pertinencia y eficiencia de los servicios ofrecidos por el mercado; (ii) fortalecer las funciones públicas de normalización, financiamiento, supervisión, control y evaluación; y (iii) diferenciar niveles de intervención que impidan la generación de situaciones de conflicto de “ juez y parte” entre los diversos actores participantes. A juicio de los autores, los países de la región –en muchos casos en cooperación con el Banco Interamericano de Desarrollo- se encuentran en una fase de transición hacia políticas de formación para el empleo con mayor grado de focalización, pertinencia y eficiencia. Es el momento de sistematizar lo aprendido y avanzar hacia procesos de reforma que garanticen políticas públicas consistentes a nivel de sus objetivos, y armonizadas a nivel de sus diversos instrumentos. De acuerdo con lo observado, la puesta en marcha de adecuados procesos de evaluación permitirá mejorar y racionalizar los instrumentos disponibles, potenciando sus resultados e impactos.

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Anexo 1

ANÁLISIS DEL SISTEMA DE FORMACIÓN PROFESIONAL DE VENEZUELA

(JULIO 1997)

A. Marco Normativo de la Formación Profesional en Venezuela El marco normativo de la formación profesional vigente en Venezuela otorga al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) una posición cuasi-monopólica, con amplias potestades de sanción tanto a los contribuyentes del sistema -empresas y trabajadores del sector privado- como a los participantes en sus cursos regulares. El INCE fue creado en 1959 como Instituto Autónomo -con patrimonio propio e independiente del fisco nacional- y adscrito al Ministerio de Educación (24).

El INCE tiene como finalidad (Art. 3, Ley INCE) la oferta de formación profesional, de formación de mandos técnicos medios y superiores, de capacitación en el área agrícola, de sistemas de aprendizaje para jóvenes trabajadores, de adiestramiento para jóvenes desocupados, de programas de alfabetización, e incluso de programas en el área de la educación primaria general.

Al igual que sus pares en otros países de la región, el INCE se financia a través de tributos a las empresas y a los trabajadores, así como a través de una contribución del Estado (Art. 10, Ley del INCE). Las empresas con más de 4 trabajadores deben tributar un 2% sobre la nómina salarial y los trabajadores un 0,5% de sus remuneraciones. El Estado debería adicionar un 20% al monto anual recaudado por ambos tributos.

Las empresas pueden solicitar exoneraciones -” deducciones” - cuando organizan eventos de capacitación por cuenta propia. Estas deducciones requieren de una aprobación previa por parte del INCE, de acuerdo con las políticas y lineamientos propios del Instituto y con un año de antelación (Art. 64, Reglamento de la Ley del INCE).

Para garantizar su financiamiento, el INCE tiene amplias potestades como ente fiscal. Está autorizado a llevar un registro de las empresas obligadas al tributo mencionado (Art. 8, Ley del INCE), a indicar a las empresas el organismo donde deben depositar su tributo (Art. 30, Ley del INCE), y a aplicar sanciones a las empresas por incumplimiento en el pago de los tributos la sanción obliga a pagar el doble del monto de los tributos no liquidados-.

(24) Se rige por la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) del 22.08.59 -reformada el 08.01.70-, y por el Reglamento de la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), reformado por última vez el 06.09.90.

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El capítulo de “ Sanciones” -tanto en la Ley, como en el Reglamento- incluye también normas para castigar la no asistencia de los participantes a los cursos dictados por el INCE. De esta manera, se prevé que los trabajadores analfabetos que asistan a los cursos creados por el Instituto para combatir el analfabetismo, así como los trabajadores en general que asisten a cursos de entrenamiento técnico o mejoramiento profesional, serán multados con un descuento del 10% sobre su sueldo mensual, por cada día de inasistencia no justificada. Las multas establecidas para los diferentes casos mencionados pueden ser apeladas únicamente ante el Consejo Nacional Administrativo (CNA) del INCE. La decisión de este Consejo es inapelable.

Aparte de sus vastas finalidades en materia de formación profesional y capacitación laboral, y de sus amplias potestades fiscales sobre su propio mecanismo de financiamiemto, el INCE debe cumplir con importantes funciones normativas sobre su propia oferta curricular.

Estas funciones comprenden determinar las políticas y lineamientos generales aplicables a los programas de formación profesional y capacitación al interior del INCE (Art. 13, Reglamento de la Ley del INCE), determinar la lista de ocupaciones y oficios actualizados que requieren formación profesional, establecer la duración y los programas de sus cursos y de los que se desarrollen bajo su supervisión (Numeral 20, Art. 17, Reglamento de la Ley del INCE), regular los distintos tipos de aprendizaje, así como la de los cursos de entrenamiento en servicio y alfabetización (Art. 15, Ley del INCE), organizar y vigilar el aprendizaje de menores en toda la República (Art. 13, Ley del INCE), y muy claramente “ velar de manera rigurosa y sistemática por la calidad de la enseñanza impartida y los conocimientos logrados por los participantes” (Art. 17, Reglamento de la Ley del INCE).

A nivel internacional, la discusión en torno a la reforma de los sistemas de formación profesional de los países de la región está poniendo énfasis en señalar las negativas consecuencias que se derivan de la duplicidad de funciones asignadas por el legislador a los institutos estatales de formación profesional.

La duplicidad de funciones “ ente recaudador/oferente de cursos” conduce a que éste tenga garantizado sus ingresos, e incluso disponga de mecanismos fiscales de sanción para hacer cumplir a las empresas sus obligaciones tributarias, independientemente de la aceptación de su oferta por parte de las empresas privadas. Por su parte, el verdadero “ cliente” que paga los cursos y los requiere, carece de mecanismos de sanción ante una oferta que pueda resultar inadecuada, de baja calidad o ineficiente. Se ha demostrado que la participación tripartita en los consejos de administración -reservada en Venezuela a los gremios empresariales y sindicales con mayor número de afiliados- no constituye un mecanismo eficaz para la adecuación a las necesidades diversas y variables de las empresas en materia de formación profesional y capacitación laboral, y menos aún de las empresas de menor tamaño.

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La duplicidad “ ente normativo/oferente de cursos” conduce a una posición de “ juez y parte” en el mercado de formación profesional y capacitación laboral. Por un lado, esta posición determina que el instituto no cumpla con funciones normativas hacia la totalidad del real sistema de formación profesional -conjunto de oferentes públicos y privados-, y por otro conduce a que su oferta sea la única que goza de “ oficialidad” .

En 1991 se introdujo en el INCE una reforma administrativa orientada a su descentralización. Esta reforma buscaba una diferenciación entre los niveles normativo -INCE como ente rector- y el ejecutivo, reservado a Asociaciones Civiles (ACs) sin fines de lucro.

La dirección es ejercida por el Consejo Nacional Administrativo (CNA), integrado por representantes de los Ministerios de Educación, de Fomento y del Trabajo, de las organizaciones de campesinos, de empleados y de obreros, de las Cámaras Agrícola, de Comercio y de Industriales, y de la Federación Venezolana de Maestros, bajo el concepto de la concertación tripartita.

La Dirección al interior del INCE/Rector -sede central- es ejercida por el Comité Ejecutivo, compuesto por dos vocales, un Secretario General, un Vice-Presidente y un Presidente. Los titulares de los últimos tres cargos son nombrados -según la costumbre- por cada uno de los tres poderes tripartitos.

En el ámbito operativo -la oferta de formación profesional, en definitiva- actúan 21 ACs regionales -uno por cada departamento del país- y 4 ACs sectoriales para los sectores de construcción, metalminería, textil y turismo.

Cabe señalar, que este proceso de reforma administrativa se encuentra cuestionado por algunas supuestas irregularidades de procedimiento. Los contratos de trabajo de los funcionarios administrativos de las ACs -quienes dejaron de ser funcionarios del INCE, para ser “ empleados públicos” de las ACs- han sido cuestionados por los trabajadores involucrados, quienes reclaman la vigencia de sus anteriores contratos con el INCE (25).

Se ha abierto igualmente una discusión en torno a la legalidad del mismo procedimiento de creación de las ACs. En este sentido, se señala que la reglamentación vigente impide a un Instituto Autónomo descentralizarse por su cuenta.

En el siguiente capítulo se analiza en detalle la organización interna del sistema INCE, en particular el grado de avance hacia el objetivo de descentralización, vale decir, el grado de autonomía otorgado a las ACs encargadas de la oferta de formación profesional.

(25) En general, los contratos de trabajo con el INCE fueron disueltos al 31.12.90 -con pago de prestaciones por retiro involuntario- y los nuevos contratos con las ACs se firmaron 1 día después (01.01.91), en el mismo lugar, para la misma función y con la misma descripción de tareas. Recientemente, la Corte Suprema de Justicia ha fallado a favor de los trabajadores, con lo cual se abre el problema del pago de pasivos por prestaciones sociales y retiros acumulados desde el inicio de los contratos en el INCE.

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B. Análisis de la Organización Interna del Sistema INCE 1. Organigrama

Para el ejercicio de sus funciones, el Comité Ejecutivo se apoya en cuatro oficinas con posición de staff dentro del organigrama (oficinas de auditoría, consultoría jurídica, información y relaciones, y cooperación técnica internacional), así como en seis gerencias generales con posición de línea (G.G. de Formación Profesional, Recursos Humanos, Planificación, Informática, Finanzas, Infraestructura y Servicios) (26).

Las ACs regionales y sectoriales reportan en forma directa al Secretario General. Cada AC es dirigida por una Junta Administrativa (JA) compuesta por cinco miembros (un representante del INCE, nombrado por el Consejo Nacional Administrativo, dos representantes del sector empresarial y dos del sector sindical, los cuatro provenientes de las organizaciones con mayor número de afiliados). Para la toma de decisiones se requiere la presencia del representante del INCE.

La actividad de cada AC es dirigida por un Gerente General, que -al igual que la instancia central- dispone de apoyos de staff (oficina de auditoría, oficina de administración y finanzas) (27), y de gerencias en posición de línea (G. de Formación Profesional, Planificación, Recursos Humanos).

2. Distribución de funciones entre INCE y ACs por sistemas

planificación

El sistema de planificación del INCE es de carácter centralista. La G.G. de Planificación del INCE establece a principios de cada año -sobre la base de estudios de mercado realizados el año anterior- los lineamientos para la planificación, la oferta de formación profesional, el presupuesto y las recaudaciones. Sobre la base de estos lineamientos, las ACs establecen a mediados del año en curso sus planes operativos para el siguiente año, los cuales requieren de una aprobación final por parte de la instancia central.

Los estudios de mercado, puestos a disposición de los consultores, son semestrales -no se entiende el sentido de invertir dos veces al año en estos estudios, cuando la planificación es anual- y relevan demandas de mano de obra. El relevamiento de mano de obra permite obtener información sobre puestos de trabajo demandados, pero no sobre el perfil de esos puestos de trabajo en materia de conocimientos, habilidades y destrezas requeridas. No informan, en definitiva, sobre demanda de calificaciones.

Los lineamientos, entendidos como generales, tienen un alto grado de concreción. Se trata de una lista de todos los posibles cursos estandarizados (Maestra General de Cursos INCE), que pueden ser ofrecidos por la ACs. Si un instructor de una AC desarrolla un

(26) No se ha implantado una G.G. de Administración prevista en el Reglamento de la Ley sobre el INCE (Art. 23). (27) La implantación de estas dos posiciones de staff depende del volúmen de operaciones de cada AC.

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nuevo curso, éste deberá ser aprobado por la instancia central y luego incorporado a la Maestra General de Cursos, a disposición de todas las ACs.

La escasa renovación de la oferta curricular observada en la oferta del sistema INCE -18 cursos sobre un total de 14.349 (0,001%) para 1995 (últimos datos disponibles)- no parece justificar la inversión en todo el ejercicio de planificación.

desarrollo curricular

El sistema de desarrollo curricular refleja, por lógica, el carácter centralista del sistema de planificación, y conduce, como se ha mencionado, a la confección de la Maestra General de Cursos del INCE.

No obstante, las empresas tienen la posibilidad de solicitar cursos con contenidos y cargas horarias adecuados a sus necesidades. La AC establece un diseño en acuerdo con la empresa -incluye los materiales didácticos necesarios-, que pasa a la G.G. de Formación Profesional del INCE para su aprobación. Si se aprueba, el diseño pasa estar disponible también para todas las restantes ACs.

En general, los cursos solicitados por las empresas son mucho más cortos que los incluidos en la oferta regular del INCE y se realizan en los talleres de la empresa con instructores del INCE.

Algunas ACs tendrían interés en ofrecer una mayor cantidad de cursos por fuera del marco establecido en la Maestra General de Cursos, para responder con mayor agilidad y adecuación a las necesidades de las empresas. Sin embargo, la lentitud y complejidad del proceso de planificación deja poca libertad a estas iniciativas.

información

La evidencia reunida por los consultores indica que el INCE no dispone de un sistema integrado de información para la gestión, que recopile y procese la información de los niveles central y ACs, para cada una de las áreas de gestión.

Se observa, más bien, el desarrollo de subsistemas aislados que buscan cubrir necesidades parciales. Por ejemplo, las estadísticas sobre la ejecución de cursos son elaboradas por las propias ACs y enviadas directamente a la G.G. de Planificación. La dotación de equipos informáticos a nivel central es insuficiente, y las restricciones financieras impiden invertir en este rubro. La tarea primaria de la G.G. de Informática consiste en la ayuda a los funcionarios usuarios de equipos, tanto a nivel central como de las ACs.

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financiamiento

De acuerdo con los planes operativos de las ACs aprobados por la G.G. de Planificación, y la proyección tributaria para el año, se distribuye el financiamiento en forma central a las diversas ACs. La transferencia se realiza a una cuenta bancaria de la AC, y la documentación de egresos de la cuenta es enviada a la G.G. de Finanzas para el control correspondiente.

supervisión

Los controles financieros y administrativos a nivel de las ACs son ejecutados por sus respectivas Oficinas de Administración y Finanzas. Estas oficinas y la operativa del nivel central están sujetas al control de la Oficina de Auditoría. El control de gastos de todo el sistema INCE es responsabilidad de la Contraloría General de la República. Los estados financieros del instituto son sometidos al control de una auditoría externa, seleccionada en base a una licitación.

La supervisión técnico-pedagógica a nivel de las ACs es responsabilidad de la respectiva G. de Formación Profesional, la cual examina instructores y supervisa cursos. La G.G. de Formación Profesional -instancia central- examina los controles de ejecución de cursos enviados por las ACs, y en caso necesario realiza controles adicionales. Los recortes de presupuesto para viáticos han limitado en los últimos años la cantidad de controles.

evaluación

En consonancia con el enfoque de supervisión, no se cuenta con un sistema de medición de la calidad de la formación, entendido como un sistema de mediación de logros y aprendizajes de los alumnos. La evaluación del curso es realizada por el propio docente.

3. Recursos humanos De acuerdo con la información proporcionada a los consultores, el sistema INCE ocupa un total de 6.362 personas, de los cuales 1100 son instructores fijos. El resto cumplen tareas administrativas u operativas. Cabe señalar, que un 80% de los instructores son colaboradores no fijos, seleccionados sobre un registro de 4.000 personas.

En base a estos datos, la relación administrativo/instructor fijo se puede estimar en 4.8 administrativos por 1 instructor fijo, y la relación administrativo/instructor fijo o contratado en 1/1 como máximo. En cualquier caso, la relación administrativo/docente se aleja considerablemente de las relaciones consideradas como de eficiencia para sistemas educativos (1 administrativo por 3 docentes, como mínimo).

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4. Situación financiera

El volumen de financiamiento del INCE ascendió en 1995 -últimos datos disponibles- a la cifra de US$ 97,9 millones. En el período 1991-1995, el financiamiento del INCE creció un 21,2% en dólares americanos.

La empresas cargan con la mayor parte del financiamiento del INCE, representando sus tributos, en los últimos años, un 77% de los ingresos totales del Instituto (28). A su vez, un 80% de esta participación -lo que equivale a un 62% del total- corresponde a los aportes de sólo un 20% de las empresas cotizantes, las que, en general, tienen más de 100 empleados. Dicho de otra manera, casi dos tercios de los ingresos del INCE provienen de un reducido grupo de grandes empresas.

El incremento de los ingresos por “ sanciones legales” e “ intereses por mora” a las empresas en el período 1991-1995 -de 0,6% a 4,5%- indica que un número creciente de empresas no está liquidando sus tributos al INCE en forma regular.

La participación de los aportes de los trabajadores representan apenas un promedio de 2.8% de los ingresos totales del INCE en el período 1991-1995. En el período analizado, el Estado no cumplió en ningún año con el Aporte Legal del 20% que indica la Ley sobre el INCE. Su participación se redujo de un 9% en 1991 a un 2,8% en 1995. La deuda del Estado con el INCE asciende en 1997 a US$ 65.61 millones.

La gestión del INCE durante los años 1992-1994 cerró con pérdidas. En el año 1995, se revirtió esta situación -seguramente en forma transitoria- por el significativo aporte del Estado al Programa de Juventud Desocupada. Las restricciones de financiamiento del INCE conducen todos los años a un recorte en la programación de cursos, en particular durante el segundo semestre del año. En 1996 se ejecutó sólo un 69% de los cursos planificados.

Del total de ingresos del sistema INCE en el año 1996, se destinó un 29,4% a la instancia central, 57,3% a las ACs regionales, 12,2% a las ACs sectoriales y 1,1% a convenios docentes con institutos privados. 5. Infraestructura

Con la creación de las ACs, el INCE estableció contratos de comodato con las mismas para el usufructo de las instalaciones educativas. Las instalaciones permanecen en propiedad del INCE, y son puestas a disposición de las ACs sin costo. El mantenimiento es responsabilidad del INCE.

(28) En el año 1995 -últimos datos disponibles-, esta participación se ubicó en un 71%. Sin embargo, los datos referidos a este año no son representativos por la alta incidencia de un aporte del Estado por valor US$ 11.3 millones para el Programa Especial de Juventud Desocupada.

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6. El concepto de reforma administrativa aplicado

La reforma administrativa implantada en 1991 condujo a una desconcentración de responsabilidades de la instancia central del INCE hacia las ACs. Sin embargo, esta desconcentración no fue acompañada de una figura de autogestión financiera y administrativa de las ACs.

Por el contrario, el sistema INCE en su conjunto se caracteriza por su fuerte centralismo. Los sistemas de planificación y desarrollo curricular -con baja efectividad en innovación curricular- son dominados por la instancia central, dificultando respuestas rápidas y adecuadas de las ACs a las necesidades locales y sectoriales. En este marco, el sistema de financiamiento mantiene las características tradicionales, sin que se haya avanzado hacia figuras de fideicomisos, presupuestos por techo u otros sistemas de autonomía financiera para las ACs. La administración de los recursos físicos también se mantiene centralizada, así como buena parte de la administración de los recursos humanos.

A su vez, los sistemas de información, supervisión y evaluación -claves para la función normativa del INCE, y especialmente para un proceso de descentralización- son sumamente deficientes. No existe un sistema integrado de información para la gestión de todo el sistema INCE, la supervisión es débil y no se cuenta con sistemas de evaluación de logros y aprendizajes de los alumnos. La función normativa del INCE tiene una débil expresión en la configuración de estos sistemas.

C. La Oferta de Formación Profesional del Sistema INCE 1. Tipo de formación

programación ordinaria La oferta de formación profesional es ejecutada por la instancia central -formación de instructores-, por las ACs -” formación descentralizada” - y por instituciones en convenio y por las propias empresas con programas de capacitación por cuenta propia -” formación delegada” -.

Menos de 1% de los cursos realizados corresponden a la instancia central del INCE. Se trata de cursos para la formación de instructores. Estos cursos tienen una duración promedio de 49 horas, y en el año 1996 asistieron 1906 participantes.

En el año 1996, un 58,6% de los cursos -con un 84% del total de horas dictadas y 77,8% de los participantes del sistema- fueron realizados por las ACs regionales (46,2% de los cursos) y sectoriales (12,4%). Aquí se incluyen los programas de formación industrial, comercial, bancaria, en artes, en salud, en seguros, Programa Nacional de Aprendizaje, Programa de Habilitación Ocupacional y formación sectorial en construcción, metalminería, textil y turismo. Estos cursos tienen una carga anual promedio de 132 horas y en el año 1996 contaron con 188.683 participantes.

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Por su parte, un 40,6% de los cursos -con un 15,5% de las horas totales dictadas y un 21,4% de los participantes- fueron realizados en el marco de la formación delegada.

Por un lado, el INCE desarrolla Convenios Docentes con institutos como INVECAPI (Instituto Venezolano de Capacitación de la Iglesia) y el INCE Militar, los cuales reciben transferencias para la ejecución de los cursos. Un 6,8% de los cursos fueron realizados en base a esta modalidad en 1996, implicando un 11% del total de horas dictadas y un 10,3% de los participantes del sistema. Estos cursos tienen una carga anual promedio de 179 horas. En 1996, asistieron a estos cursos 25.081 participantes.

Por otro lado, las empresas cotizantes tienen la posibilidad de deducir costos de capacitaciones, organizadas en forma autónoma, de los tributos que marca la Ley del INCE, hasta un 60% del monto a liquidar. En 1996, se realizaron un 33,8% de los cursos del sistema bajo esta modalidad, lo que representó, sin embargo, un 4,5% de las horas totales dictadas y un 11,1% del total de egresados. La duración promedio de estos cursos -según datos sobre cursos aprobados- fue de 12 horas. Se realizaron 7.104 cursos para 26.940 participantes. La cantidad de participantes por curso se ubicó en 4.

programación extraordinaria

En el marco de una iniciativa del Gobierno, el INCE ejecuta desde 1995 un Programa de Juventud Desocupada con un volumen de financiamiento de US$ 11,3 millones. Este programa apunta a posibilitar el ingreso de 100.000 jóvenes al mercado de trabajo. Durante 1997 se deberán formar 98.021 jóvenes a través de la realización de 5680 cursos.

2. Análisis de ejecución Los cursos realizados por las ACs regionales y sectoriales presentan un nivel de ejecución satisfactorio -93,9% y 91,8% (29) respectivamente para el año 1996-, pero con diferencias significativas entre cada una de las ACs.

Llama la atención la baja ejecución en la modalidad de formación delegada (convenios docentes y programa de deducciones). En el año 1996, se realizó sólo un 51,5% de los cursos programados, y un 48,6% de las horas didácticas previstas. Esta baja performance se explica exclusivamente por una baja ejecución en el programa de deducciones.

Las empresas contaban con 14.839 cursos aprobados, de los que realmente se realizaron 7.104 (47,7%). Las horas dictadas sufrieron una reducción aún mayor. Solamente se dictó un 21,9% de las horas programadas. Este resultado es consecuencia de una disminución del promedio de horas por curso, el cual pasó de 27 horas programadas a tan sólo 12 horas ejecutadas por curso.

(29) Ver Cuadro 5, en Apéndice 2.

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3. Análisis de costos unitarios

El siguiente análisis de costos unitarios toma como medida el costo hora por participante, es decir, el costo hora del curso dividido por la cantidad de participantes en el mismo.

El costo hora/participante -promedio- de los cursos de la modalidad “ formación descentralizada” se situaba en el año 1996 en US$ 1,17. Dentro de esta modalidad es posible distinguir entre los costos de las A.C. Regionales y las A.C. Sectoriales. Las primeras tienen un costo por hora/participante de US$ 1,29 y las segundas US$ 0,86.

La modalidad de formación delegada tiene un costo hora/participante de US$0,13, siendo para el INCE-Militar de US$ 0,26 y para el INCE-Iglesia de US$0,09. Este nivel de costos unitarios es sumamente bajo y refleja la existencia de otros subsidios al interior de estos institutos.

Los programas de capacitación aprobados -no se dispone de datos para cursos finalizados- en la modalidad de deducciones de empresas tenían un costo unitario por hora/participante para el año 1996 de US$ 0,80. Estos costos unitarios son sumamente bajos para productos de capacitación laboral, los cuales se ubican en el mercado privado venezolano entre US$ 1,5 y US$ 2,5. Seguramente, en la ejecución misma de los cursos se producen rectificaciones -menor cantidad de horas o de participantes- que conducen a costos cercanos al nivel de mercado. 4. Análisis de eficiencia interna

Los datos del sistema de información del INCE referidos a eficiencia interna presentan problemas de inconsistencia. En particular, los datos consolidados para la formación descentralizada a través de ACs regionales no cuadran con los cuadros individuales de las mismas. Las siguientes consideraciones están afectadas, entonces, por problemas de confiabilidad de los datos suministrados a los consultores.

La tasa de egresados de todo el sistema INCE se ubicó en 1996 en 90%, con una deserción de 8%. La tasa de no aprobación es inferior al 2%.

Al interior del sistema INCE, hay cuatro instituciones que presentan resultados no satisfactorios en materia de eficiencia interna. Estas instituciones presentan altas tasas de deserción (ACR Amazonas: 24,8%, ACR Cojedes: 16,8%, ACS Construcción: 14,2% e INVECAPI: 16,8%).

La inexistencia de un sistema de medición de logros y aprendizajes de los participantes impide una valoración cualitativa de los resultados alcanzados en aprobación.

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Anexo 2

EL INSTITUTO SALVADOREÑO DE FORMACION PROFESIONAL

(INSAFORP)

(ENERO 1999) A. El Contexto Histórico de la Fundación del INSAFORP El Salvador, como la mayoría de los otros países de la región, también dispone de una institución pública de formación profesional, el Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP). Sin embargo, las circunstancias de su fundación difieren en algunos puntos importantes de las de otros países. Hasta principios de los años 90, la formación profesional en El Salvador estaba a cargo de la Dirección General de Formación Profesional (DGFP) del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, y no existía una institución comparable a las grandes instituciones públicas de los otros países. Recién en 1993 entró en vigor la Ley de Formación Profesional de El Salvador, y el INSAFORP empezó a operar con sus primeros programas en el año 1995. Estas circunstancias se manifestaron en dos particularidades de la fundación del INSAFORP. Primero, la institución se creó en una época cuando el cambio en la estructura de la economía ya había sucedido y era altamente visible. Entre otras consecuencias, ello supuso que las autoridades reconocieron la importancia de las micro y pequeñas unidades en el empleo y en la economía, y no adoptaron una estrategia orientada preferentemente a grandes empresas, especialmente industriales , como aún es el caso en similares instituciones en otros países de la región. Segundo, la fundación del INSAFORP tuvo lugar en una época cuando la reforma del sector público -incluido el sistema de formación profesional- entró en una fase de discusión en casi todos los países de la región. Por lo tanto, las autoridades salvadoreñas conocieron los problemas y falencias de las experiencias en otros países, lo que les permitió evitar algunas fallas en el marco institucional y en la estructura de gestión de la institución desde su creación. B. El Marco Legal, Financiero e Institucional del INSAFORP 1. El marco legal INSAFORP y su ubicación en el sistema de formación profesional El INSAFORP, como ya se mencionó, se fundó en 1993 a través de la Ley de Formación Profesional. Según el artículo 1 de dicha Ley, se trata de “ una institución de derecho público, con autonomía económica y administrativa y con personalidad jurídica“ . El objetivo del INSAFORP dentro del sistema de formación profesional de El Salvador es

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“ satisfacer las necesidades de recursos humanos calificados que requiere el desarrollo económico y social del país y propiciar el mejoramiento de las condiciones de vida del trabajador y su grupo familiar.“ (30) El artículo 6 de la misma Ley define las funciones del INSAFORP. Entre las más importantes se encuentran la formulación de políticas para el sistema de formación profesional, su coordinación, la definición de la normatividad y la certificación ocupacional de las personas capacitadas dentro del sistema. La prestación de cursos de formación y capacitación profesional, así como la ejecución de otras acciones del sistema, está a cargo de agentes de primer piso, llamados Centros Colaboradores o Unidades de Capacitación Empresarial (UCE). (31) Por ende, el papel del INSAFORP dentro del sistema de formación profesional difiere de la posición de similares instituciones en otros países. Si bien el INSAFORP funciona como ente rector del sistema de formación profesional (funciones de tercer y segundo piso), no se involucra directamente en la prestación de servicios (función de primer piso). 2. El financiamiento del INSAFORP Los recursos para el sistema de formación profesional provienen de un impuesto de 1% sobre la planilla de salarios de empresas privadas y empresas públicas autónomas. (32) Cabe destacar que la carga fiscal del sistema de financiamiento del INSAFORP no se distribuye de modo proporcional entre las empresas, y al interior de ellas. Existen dos importantes limitaciones al impuesto del 1%. Por un lado, empresas con menos de 10 empleados reportados al ISSS están liberadas de este impuesto. Al otro lado, no se tasa la parte del salario mensual que supere US$ 690, lo que favorece a empresas que paguen salarios más altos. De los egresos de la institución, aproximadamente 20% son gastos administrativos, quedando la parte restante para la ejecución de los programas. El presupuesto del INSAFORP está bajo control de la Corte de Cuenta del Ministerio de Hacienda.

(30) Ley de Formación Profesional, Art. 2. (31) En el punto h) del mismo artículo se atribuye al INSAFORP también la función de “ impartir directamente cursos y desarrollar acciones de formación profesional en áreas de interés prioritarias para el desarrollo del país“ . No obstante, hasta la fecha el INSAFORP no ha actuado como oferente de primer piso en el sistema ni tiene la intención de hacerlo en un futuro cercano. (32) Estos recursos son recaudados por el Instituto de Seguridad Social de El Salvador (ISSS) y asignados a través del Presupuesto General de la Nación al INSAFORP.

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3. La estructura organizativa del INSAFORP El órgano superior de dirección del INSAFORP es el Consejo Directivo, compuesto por diez titulares y sus respectivos suplentes. Cuatro de los miembros son representantes del sector empleador, tres del sector laboral y tres son nombrados por el Gobierno. (33) El órgano operativo superior de la institución es la Dirección Ejecutiva, formado por el Director y el Subdirector Ejecutivo, ambos nombrados por el Consejo Directivo de la institución por un término de cuatro años. El área operativa está dividida en cuatro gerencias: − La Gerencia Técnica tiene a su cargo la elaboración de la Programación del

INSAFORP, la normalización de programas, la acreditación de Centros Colaboradores, la formación del personal docente y la elaboración de manuales operativos.

− La Gerencia de Operaciones está a cargo de la organización de la formación

profesional, los cursos abiertos para toda la población. − La Gerencia de Asesoría a Empresas trabaja directamente con empresas en un

producto específico y no estandarizado: la asesoría de empresas o capacitación en planta. Esta Gerencia acredita UCEs para la ejecución de dichas acciones y administra un registro de UCEs.

− La Gerencia Administrativa está a cargo de todos los temas administrativos de la

institución. − Actualmente, el INSAFORP ocupa a 76 personas. Unos 27 de ellos son técnicos, y los

restantes 50 es personal administrativo, incluyendo a motoristas, vigilantes, personal de mantenimiento, secretarías y la Dirección Ejecutiva.

C. Los Productos de Formación Profesional Ofrecidos a través del Sistema del

INSAFORP 1. La habilitación para el trabajo En el INSAFORP, el Programa “ Habilitación para el Trabajo“ se ejecuta desde 1997. En 1998, se ejecutaron 697 programas con una participación de más de 13.000 personas. (34) Los cursos son prestados por los centros colaboradores y financiados en un 100% por

(33) Según el artículo 8 de la Ley de Formación Profesional, los miembros por parte del Gobierno son asignados por parte del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, del Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social y del Ministerio de Educación.

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el INSAFORP. (35) El INSAFORP paga al centro colaborador un precio preestablecido por hora participante que, según el tipo y el lugar del curso, oscila entre US$ 0,80 y US$ 1,15. Cuando se fundó el INSAFORP, se realizó un estudio de identificación de necesidades de formación profesional, financiado con ayuda de la Unión Europea, basado en encuestas con las fuerzas de la economía y en datos de la Encuesta de Hogares. El resultado de dicho estudio fue la identificación de unas 30 áreas ocupacionales que hacen falta a la economía salvadoreña. Entre otros, se trata de especializaciones como albañilería, confección industrial, electricidad automotriz, operador de software o panadería. En la programación regular de 1998, se ofrecieron cursos de habilitación profesional en 26 diferentes ocupaciones. Actualmente, en el sistema de identificación de la demanda de formación hay una incipiente participación de los centros colaboradores. Por ejemplo, el INSAFORP recibió pedidos de los centros para elaborar cursos en ocupaciones como elaboración de dulces o confecciones en bordado. Actualmente, el INSAFORP está en proceso de ampliar su gama de productos de habilitación a unas 10 especializaciones más. (36) El proceso de planificación para la programación de un año determinado empieza en noviembre del año anterior, con la toma de decisiones sobre la actualización de la gama de ocupaciones que debe ser representada en la misma. Una vez decididos los cursos a ofrecer, se invita a un seminario de una semana de duración que tiene el objetivo de actualizar la curricula de cada rama ocupacional, lo que opera como instancia periódica de fortalecimiento institucional y probablemente también de consulta y retroalimentación a partir de la práctica de capacitación. En este seminario participan facilitadores del INSAFORP, instructores de los centros colaboradores y personas externas seleccionadas por los facilitadores para cada especialidad. En enero de cada año se anuncia el inicio de las licitaciones para la habilitación de centros colaboradores para cada rubro ocupacional. La habilitación de una institución se orienta a criterios técnicos como la cantidad y calidad de infraestructura, instalaciones, equipos e instructores de la institución, así como de la estructura de costos y del cronograma de actividades previstas para el año corriente. Cada centro colaborador puede

(34) Además de este tipo de habilitaciones para la población, el INSAFORP ofrece una programación especial de cursos para jóvenes con problemas sociales. En 1998, unas 660 personas de grupos desfavorecidos de la población (maras, desmovilizados, integrantes de centros penales) participaron en cursos de este tipo. (35) La Ley de Formación Profesional no define reglas respecto a la cobertura de costos mediante matrículas. No prohibe el cobro de un porcentaje del costo al alumno. Inicialmente se discutió un mecanismo, en el cual el alumno hubiera tenido que contribuir con un 10% del costo del curso. Finalmente, el Consejo Directivo estableció la política de ofrecer cursos gratuitos para los participantes. (36) Además de los pedidos de los centros colaboradores, al INSAFORP llegan solicitudes de comunidades que no son considerados en los programas masivos regulares. Según representantes del INSAFORP, en promedio llegan 3 a 4 solicitudes por semana desde regiones desatendidas. El INSAFORP no dispone de un mecanismo ágil para responder a estos pedidos. En dichas regiones no existen instituciones con capacidad de ofrecer los cursos requeridos, y para los centros colaboradores actualmente habilitados no disponen de suficiente capacidad para atender los pedidos.

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proponer la cantidad de cursos que quiera ejecutar. Sobre la habilitación de una institución decide el Consejo Directivo. El proceso de habilitación de instituciones termina con la apertura de las decisiones en mitad de febrero, y los cursos se ejecutan entre marzo y noviembre del año en cuestión. El mecanismo de pago al centro colaborador se rige por las acciones realmente ejecutadas. Los pagos se efectúan mensualmente y contra resultados, después que la supervisión haya entregado su informe y verificado el número de “ horas por participante” realmente prestadas. (37) La supervisión, a su vez, se efectúa de modo tercerizado, por empresas que la Gerencia Técnica haya elegido por licitación. Este sistema tiene una serie de fortalezas y de debilidades. Entre las fortalezas, se destaca la aplicación de mecanismos competitivos –licitaciones- para la aprobación de las acciones de formación, el sistema de pago contra resultados, la creación de una instancia periódica de fortalecimiento de la oferta y la importancia asignada a la función de supervisión, incluyendo la implementación de una experiencia de tercerización en búsqueda de ventajas de especialización. A su vez, el sistema INSAFORP presenta, a juicio de los consultores, dos grandes debilidades. La primera se deriva de ubicar el diseño curricular como una función centralista, y no delegarla a los oferentes. Este mecanismo no permite que las instituciones aprovechen al máximo su cercanía y el consecuente conocimiento de su respectivo grupo meta para desarrollar y adecuar cursos a la demanda de los mismos. Consecuencia directa de este sistema es la falta de variedad de productos. Los cursos incluidos en el rubro “ habilidades para el trabajo“ contienen nada más que 26 especialidades en ocupaciones estándares -un número demasiado reducido para un país con una estructura económica diversificada-, y dentro de estas especialidades no ofrece opciones de cursos para personas con diferentes niveles de educación previa o conocimientos, diferentes regiones geográficas o diferentes intereses de aplicación de las habilidades adquiridas. En segundo lugar, el INSAFORP tiene problemas en la estructura de incentivos que se generan por la decisión de tarifar el precio de las acciones. De este modo, se genera un incentivo para que los centros colaboradores presionen por un aumento de la carga horaria. El proceso de planificación del año pasado -que involucró la participación de los centros colaboradores- llevó a un aumento de la carga horaria promedio de 50 a 80 horas por curso. 2. La asesoría de empresas Un producto no tradicional de instituciones estatales de formación profesional es la asesoría a empresas. Se trata de un producto no estandarizado, que se presta dentro de una empresa específica y que generalmente no supera 40 horas de instrucción. En 1998, las

(37) Quiere decir que el INSAFORP no paga „horas por participante“ no realizadas por deserción o ausentismo del mismo.

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UCEs atendieron unas 1.000 empresas, de las cuales la mitad fueron microempresas. En total, se capacitaron unas 14.000 personas a través de este producto. A diferencia de la habilitación para el trabajo, el sistema de asesoría de empresas no tiene una programación regular. La naturaleza de este producto supone que las acciones se prestan exclusivamente a pedido de una empresa. Las empresas tienen que entregar una solicitud a la Gerencia de Asesoría a Empresas. El INSAFORP responde a los pedidos mandando un facilitador a la empresa, quien a su vez promueve un proceso de auto-diagnóstico de las necesidades de formación y capacitación. Una vez terminado el proceso de auto-diagnóstico, el INSAFORP formula términos de referencia para la acción a ejecutar en la empresa y pide a las UCEs de su registro (38) presentar sus ofertas en un proceso de licitación. Entre las propuestas presentadas, la empresa elige la más ajustada a sus preferencias. Según informaciones de la Gerencia de Asesoría a Empresas del INSAFORP, todo este proceso demora en promedio 15 días. Una vez finalizada la acción y para iniciar el proceso del pago de la UCE, la empresa debe enviar una nota de satisfacción con el servicio prestado, y la supervisión -también efectuada por empresas contratadas para esta tarea- tiene que entregar un informe positivo del cumplimiento con las reglas acordadas. Se puede concluir que la asesoría a la empresa, un producto no tradicional de instituciones del tipo INSAFORP, representa una forma ágil de responder a las necesidades puntuales de capacitación en planta por parte de empresas de cualquier tamaño. La información sobre la demanda llega de primera mano a las autoridades del INSAFORP, que responden de forma inmediata con productos confeccionados a medida. Sin embargo, el producto tiene una debilidad en el sistema de precios. Si bien el INSAFORP evita tarifar este producto, no logró a establecer un mecanismo de mercado. La licitación se decide entre la empresa y la UCE. El INSAFORP asume 100% de los costos de la acción, pero no dispone de poder de decisión sobre la UCE que ejecutará la acción. De ese modo, la empresa que decide sobre la realización del servicio no paga nada por el mismo y carece, en consecuencia, de incentivos para la negociación del mismo. En casos extremos, se podría llegar a la colusión de intereses entre UCEs y empresas. Frente a este sistema surgen dudas respecto a los precios de las acciones, puesto que las UCEs, como todo oferente, tienen incentivos para forzar la suba del precio de la acción, la empresa beneficiaria no tiene ningún incentivo para negociar el precio, y el INSAFORP tiene incentivos de negociar, pero solo reducida influencia en el proceso de licitación. (39) Los honorarios para los consultores de las UCEs se encuentran, según informaciones de la Gerencia de Asesoría de Empresas, entre US$ 57 y US$ 80 por hora,

(38) El INSAFORP tiene una base de datos de alrededor de 100 UCEs, en su mayoría consultores independientes. Según información de la Gerencia de Asesoría a Empresas, unos 30 de ellos participan activamente en el trabajo del INSAFORP. (39) La influencia del INSAFORP se limita a la selección de las UCEs que se presenten en la licitación.

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lo que representa un nivel de precios alto en comparación con los precios observados para este tipo de productos en diversos países de la región. Actualmente, el INSAFORP está elaborando una política institucional para tarifar los precios de este producto. Si bien esto es un indicador de que el INSAFORP no está contento con el funcionamiento del sistema actual, la solución encontrada trasladará la negociación a la cantidad de horas de las acciones, lo que generará seguramente nuevas distorsiones. 3. Productos adicionales del INSAFORP Además de los productos para el público de trabajadores y empresas, el INSAFORP también ofrece productos dirigidos al universo de instituciones de formación y capacitación de El Salvador. Por un lado, el INSAFORP ofrece cursos de formación de formadores para instructores de los centros colaboradores y de otras instituciones de formación profesional no afiliados al sistema del INSAFORP. Esta instrucción consiste en una formación básica en 4 módulos de 40 horas cada uno y finaliza con una certificación del INSAFORP para los instructores. Actualmente, existen 403 instructores certificados dentro de los centros colaboradores, y 62 instructores más están en proceso de certificación. Por otro lado, el INSAFORP también ofrece acciones de fortalecimiento de los centros colaboradores. Por ejemplo, se ejecutan seminarios para instructores sobre temas técnicos o sobre la gestión de instituciones de capacitación o la tramitación de becas para la capacitación de instructores de los centros colaboradores en el extranjero o en El Salvador.

Anexo 3

EL “PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL” (PLANFOR) PERNAMBUCO

(AGOSTO 1998)

I. EL SISTEMA DE GESTIÓN DEL PLANFOR

El Plano Nacional de Educação Profissional (PLANFOR) es una estrategia de articulación de una política nacional de educación profesional que se destina a desempleados calificados y en proceso de recalificación, trabajadores del mercado informal y pequeños y microempresarios del sector urbano y rural. El PLANFOR tiene el objetivo de movilizar y articular toda la capacidad y competencia disponible de educación profesional existente en el país.

Para la ejecución de las medidas de calificación profesional, el PLANFOR utiliza recursos provenientes del Fondo do Amparo ao Trabalhador (FAT), un Fondo creado por el Ministerio de Trabajo de Brasil, el cual se financia mediante un impuesto específico sobre el salario de cada empleado del sector formal, y, además de la calificación profesional, financia el pago del seguro de desempleo, el abono salarial y programas de desarrollo económico. El 60% de este Fondo se provee a la Secretaría de Formação e Desenvolvimento Social (SEFOR) del Ministerio de Trabajo, la cual reparte los fondos entre los distintos Estados del país.

A. La asignación de los recursos a los Estados

El proceso de asignación de recursos a los Estados empieza alrededor de octubre del año anterior, cuando la entidad ejecutora del FAT del Estado correspondiente elabora un Plan de Trabajo para el año siguiente, que sirve como base de la asignación de los recursos desde Brasilia a los Estados. Dado que el cálculo del presupuesto exacto de cada Estado -el cual finalmente se basa en el desempeño del año anterior y la PEA del Estado- se tarda generalmente hasta marzo o abril, se desembolsa en enero una suma que corresponde al 20% del presupuesto del año anterior como anticipo para que no se pare el Programa.

En 1998, el volumen del Fondo reservado para el PLANFOR se encontró en US$ 310 millones, de los cuales se asignaron US$ 16,8 millones al Estado de Pernambuco. Con estos recursos, que dentro de Pernambuco son administrados por la Secretaría do Trabalho e Ação Social, se pagan exclusivamente medidas de capacitación en forma de cursos

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efectuados por instituciones de capacitación habilitadas; los costos de administración del sistema (gastos para personal, infraestructura etc.) se financian con recursos de los Estados.

B. La habilitación y contratación de oferentes

Para efectuar los cursos de capacitación en el marco del PLANFOR, la Secretaría do Trabalho e Ação Social contrata en forma directa a una serie de instituciones privadas y públicas con base en la Ley 8.666 del año 1993 sobre la contratación pública.

Además, el CODEFAT -el órgano superior del FAT, compuesto por nueve miembros (40)- ha elaborado una serie de términos de referencia para los programas que las instituciones tienen que cumplir. Dichos términos de referencia establecen tanto metas para el número de alumnos a capacitar en diversos grupos sociales (p. ej., “ jóvenes y adolescentes en riesgo social“ o “ asentamientos y comunidades rurales“ ) y actividades económicas (p. ej., industria de construcción o turismo), como objetivos generales de la capacitación en cada grupo y actividad. Sin embargo, los términos de referencia no establecen reglas sobre el contenido o las modalidades de los cursos a efectuar dentro del programa.

Los cursos son pagados enteramente con recursos del FAT; las instituciones oferentes por Ley no deben exigir ninguna contribución por parte del alumno. La Resolución N°126 del FAT establece un costo máximo para cada curso, el cual es distinto para tres tipos de cursos:

1. Cursos para habilidades básicas, los cuales capacitan a los alumnos en temas como la

alfabetización, higiene, medio ambiente, etc. El costo máximo de este tipo de curso está establecido por el FAT en R$ 2 (US$ 1,72) por hora participante.

2. Cursos para habilidades específicas, en los cuales los alumnos se pueden capacitar en

temas técnicos. Este tipo de curso tiene un tope de costo en R$ 2,50 (US$ 2,15) por hora participante.

3. Cursos para habilidades de gestión, en los cuales principalmente se imparte a

beneficiarios de microcréditos. Para la obtención del crédito, estos son obligados a tomar el curso, el cual contiene temas como contabilidad, marketing, formación de mercado etc., y tiene un costo máximo establecido de unos R$ 3 (US$ 2,58) por hora participante.

Los cursos se pagan a las instituciones en varias cuotas: al inicio del curso, y durante el transcurso del mismo.

(40) Estos son: tres representantes de los trabajadores, tres de los empleadores, uno del Ministerio de Trabajo, uno del Ministerio de Providencia y Asistencia Social, y uno del Banco Nacional de Desarrollo (BNDES).

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C. Control y supervisión de los cursos

La supervisión y la evaluación de todos los cursos efectuados con recursos del FAT en Pernambuco están a cargo de la Fundação de Apoio ao Desenvolvimento (FADE), una fundación bajo derecho privado creada por la Universidade Federal de Pernambuco como organización sin fines de lucro. El personal ejecutivo de FADE está integrado por profesores de varias facultades de la Universidad, y la supervisión del sistema del PLANFOR está a cargo del Departamento de Economía y de 10 empleados administrativos.

Después de la aprobación de un curso, la Secretaría do Trabalho e Ação Social pone a disposición del FADE los datos de los cursos habilitados por el sistema. Para la supervisión está previsto que el equipo del FADE debe realizar una visita a cada curso sin previo aviso. Sin embargo, debido a reiterados cambios en los horarios y lugares de los cursos, el personal encargado de la supervisión no siempre llega a cumplir con su deber de supervisar los cursos en forma sorpresiva. Debido a los mismos problemas organizativos en la “ búsqueda“ de los cursos, el personal del FADE también se ve obligado a avisar con anterioridad la visita a los instructores de los cursos.

La supervisión de los cursos por FADE consiste en la aplicación de encuestas para los instructores, los alumnos y los coordinadores de los cursos. Las encuestas para los profesores contienen preguntas sobre su formación profesional, su experiencia y su remuneración para el curso actual, así como preguntas para evaluar la institución responsable por el curso y una evaluación de la calidad del mismo. Las encuestas para los alumnos preguntan sobre datos personales (datos generales, nivel de escolaridad, nivel de ingresos, situación en el mercado de trabajo) y una evaluación de la calidad de los profesores, la infraestructura, el contenido y el material del curso, así como de sus expectativas respecto de la utilidad de los cursos para una posible mejora de su situación laboral. Además, se efectúa una evaluación general de la calidad del curso por parte del personal del FADE, la denominada evaluación cualitativa. Para la misma, el supervisor se orienta con base en un formulario estandarizado.

Con estos datos, el FADE redacta anualmente un informe que contiene los principales resultados cuantitativos y cualitativos de la evaluación de cada institución participante. Este informe se envía a la Secretaría do Trabalho e Ação Social, la cual, por su parte, envía el informe al SEFOR en Brasilia para un informe de evaluación final del Programa a nivel nacional. Si el FADE detecta problemas o irregularidades en una institución participante en el Programa, incluye una evaluación de las mismas en su informe anual, o bien reporta directamente a la Secretaría do Trabalho e Ação Social, según la gravedad de los problemas identificados. En el caso ulterior, la consecuencia generalmente consiste en el inicio de un proceso de discusión con la institución y, hasta ahora, en ningún caso ha conducido a la exclusión de la misma.

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II. EL DESEMPEÑO DEL SISTEMA DEL PLANFOR

En 1997 participaron, a nivel nacional, 806 instituciones en el sistema del PLANFOR. En el Estado de Pernambuco, esta cifra se ubicó en 41, las que incluyen, entre otras, las grandes instituciones del Sistema „S” , Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) y Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR), así como instituciones privadas y organizaciones no gubernamentales (p. ej. la Escola Dom Bosco de Artes o Oficos) o asociaciones profesionales (p. ej. Federação das Associações de Micro e Pequenas Empresas de Pernambuco, FEAMEPE).

Como muestran los datos del cuadro siguiente, las actividades en el marco del PLANFOR se han iniciado en el Estado de Pernambuco en el año 1995, durante el cual se han capacitado a unos 20.000 participantes. Con tasas de crecimientos por arriba del 100% en 1996 y 1997, se ha llegado en 1997 a 95..900 participantes.

Cuadro 1: Evolución del PLANFOR, 1994-1997

Brasil Pernambuco Instituciones

habilitadas Matrículas de cursos

Gastos (en R$

millones)

Instituciones habilitadas

Matrículas de cursos

Gastos (en R$

millones) 1994 n/a 83.100 14,9 N/a - - 1995 n/a 153.400 28,2 N/a 20.000 3,0 1996 499 1.198.100 220,0 10 42.800 17,0 1997 806 2.001.400 348,1 41 95.900 22,8 Total 3.436.000 611,2 158.700 42,8

Fuente: Secretaria de Formação e Desenvolvimento Profissional - SEFOR.

Según las estadísticas del SEFOR, a nivel nacional el 30% de los alumnos son jóvenes entre 14 y 21 años de edad, y la mitad de los alumnos tiene entre 22 y 39 años. Los tramos de edad superiores a 40 años tienen una participación de 20%. El 47% de todos los alumnos no completó el primer grado del sistema educativo brasileño, y el 26% completó el primer grado, pero no terminó el segundo.

Analizando la situación de los alumnos en el mercado de trabajo, los grupos más importantes son los desempleados, con una participación de 48%, y los empleados con registro, los cuales representan el 22% de los beneficiarios. El 17% de la clientela corresponde a trabajadores autónomos, y el 7% a los micro y pequeños productores.

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A. La oferta de cursos

Como se ha descrito anteriormente, el PLANFOR divide sus cursos en tres tipos de habilidades: básicas, específicas y de gestión. En 1997, los tres tipos tenían la siguiente participación en el sistema del PLANFOR:

Cuadro 2: Participación de los tres tipos de cursos en el total de los cursos, 1997

Brasil Pernambuco

Habilidades básicas 30,8% 29,1% Habilidades específicas 45,5% 53,2% Habilidades de gestión 23,7% 17,7% Total 100,0% 100,0%

Fuente: Secretaria de Formação e Desenvolvimento Profissional - SEFOR.

En Pernambuco, la mayoría de los cursos (53,2%) se otorgaron en temas específicos. Los cursos en habilidades básicas son el segundo grupo de cursos en cantidad, y los cursos de gestión los de menor relevancia.

En el caso de los cursos de gestión, resulta importante mencionar que en su mayoría consisten en una capacitación obligatoria para la colocación de microcréditos. En general, los trabajadores independientes y empresarios atienden estos cursos porque es una condición necesaria para la obtención de un crédito, y no porque esperen un impacto positivo de la misma en su negocio. De ese modo, en la mayoría de los casos los cursos de capacitación obligatorios no representan más que costos adicionales para la obtención de un microcrédito.

Además, existen por lo menos cuatro elementos en el sistema de incentivos del PLANFOR que plantean dudas respecto a la calidad de los cursos.

− Primero, las instituciones tienen que presentar sus cursos varios meses antes, dado que

todos los cursos para el año siguiente tienen que estar incluidos en el presupuesto elaborado en octubre del año anterior. Así, resulta difícil a las instituciones ofrecer cursos con contenidos actualizados y responder con agilidad a la demanda.

− Segundo, el FAT establece tarifas (topes máximos) en función de número de

participantes y carga horaria. Las modalidades de los cursos, especialmente la carga horaria, son determinadas por las instituciones. Este sistema crea el incentivo para el oferente de aumentar de modo artificial la duración del curso ofrecido, “ alargando“ los currículos disponibles o introduciendo asignaturas innecesarias.

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− Tercero, el precio del curso se fija antes del inicio del mismo, y no puede ser modificado después de la firma del contrato, aún cuando la supervisión detecte graves irregularidades y deficiencias en la calidad de los mismos.

− Cuarto, la supervisión de los cursos parece muy débil. Según las afirmaciones de varios

representantes del sistema en Pernambuco, hasta la fecha no se ha rechazado ningún curso solicitado. La supervisión no siempre mantiene el criterio de visita sin previo aviso, fundamental para la calidad de la supervisión. Además, la supervisión se focaliza -por sus debilidades metodológicas- en una encuesta de los alumnos presentes, sin ejercer un control efectivo sobre la deserción y sus motivos.

Tomando en cuenta estas debilidades en el diseño del sistema, surgen dudas respecto a la calidad de los cursos. Esto coincide con afirmaciones de representantes de la entidad supervisora, según las cuales muchos cursos muestran deficiencias considerables de calidad. Según lo manifestado por diversos responsables del sistema a los consultores, se ofrecen un número considerable de cursos en temas que no están relacionados directamente con la formación profesional de los participantes: cursos de guitarra, cursos de trompeta o cursos de AIKIDO, entre otros.

B. Los costos de los cursos

Respecto a los costos de los cursos, el siguiente cuadro presenta un panorama de los datos oficiales, presentados por la SEFOR:

Cuadro 3: Costos y cargas horarias promedios, 1997

Costo promedio por

alumno Carga horaria promedio por

alumno

Costo promedio por hora participante

(en R$) (en horas) (en R$) Brasil 170 102 1,67 Pernambuco 238 122 1,95

Fuente: Secretaria de Formação e Desenvolvimento Profissional - SEFOR.

Los costos por hora participante se encuentran en R$ 1,67 en Brasil y en R$ 1,95 en Pernambuco. Estas cifras indican que el precio de los cursos se encuentra por debajo del promedio de los costos máximos de los cursos establecido por el FAT, ponderado por el tipo de curso. Tomando en consideración la participación real de los tres tipos de habilidades, el costo máximo por hora participante debería ubicarse en R$ 2,46 para Brasil y en R$ 2,43 para Pernambuco, respectivamente.