BUEN GOBIERNO

loadministración I

pública mexicana

Por Guillermo M Cejudo

INTRODUCCIÓN

El sector público mexicano ha experimentado transformaciones

sustanciales en las últimas décadas. A pesar de que el carácter cen-

tralizado, jerárquico y enfocado en procedimientos no ha sido aba-

8 EtuenGobierno Para pensar en la ilenxx:racia

tido del todo, no puede negarse que la administración pública

mexicana ha tenido cambios notables en términos de su tamaño,

la composición de sus funcionarios, las actividades económicas en

las que interviene, los instrumentos de política privilegiados y los

mecanismos de supervisión —tanto interna como externa— a los

que está sujeta. En efecto, la administración pública federal de

principios de los años ochenta correspondía a un sistema político

caracterizado por el régimen de partido hegemónico, controlado

por el presidente de la república y carente de pesos y contrapesos.

Además, era un sector público de dimensiones considerables,

pues buena parte de la actividad económica estaba bajo el control

directo del Estado y el sector público era visto como un mecanis-

mo de creación de empleo. Era, por último, un sector público

sumamente centralizado, en el que no sólo los recursos sino tam-

bién la capacidad de decisión estaban concentrados en el ámbito

federal, y en el que el Ejecutivo no estaba sujeto a supervisión

alguna. Si bien hay rezagos considerables, lo cierto es que la admi-

nistración pública federal es actualmente más pequeña, está más

vigilada y ha experimentado cambios que la pueden volver más

profesional y menos corrupta. En suma, se trata de una nueva

configuración que corresponde, así sea imperfectamente, al nuevo

entorno democrático que se está construyendo en el país.

Para penaar en la dernocrat u BuenGobierno 9

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H

ay ya varios estudios que tratan de explicar estas transformaciones desde distin-tas perspectivas. La literatura académica no sólo ha narrado estos cambios, sinoque ha buscado vincularlos con los procesos más amplios de globalización ydemocratización política. Los estudiosos mexicanos han identificado los proce-

sos de cambio y han puesto sobre la mesa una agenda de pendientes en materia de cambioadministrativo. No obstante, persisten en el debate cotidiano y en algunos sectores de la dis-cusión académica algunas explicaciones automáticas, basadas en mitos fáciles de entender ypresentar, pero con poco sustento en la realidad. Este texto pretende hacerse cargo de cincoideas que han permeado en el entendimiento público de los cambios administrativos, y quepresentan narrativas plausibles pero equivocadas sobre la trayectoria de los cambios en elsector público. Dichos mitos se han formado por varias razones: en algunos casos se debe aque son argumentos simples, sin complicaciones teóricas ni metodológicas que, por tanto, sevuelven de fácil transmisión. En ocasiones el origen es distinto: hay actores que, por agendaspropias, privilegian ciertos factores explicativos para magnificar su importancia o para justifi-car determinadas decisiones.

En cualquier caso, vale la pena someter estos mitos a una revisión más cuidadosa, a fin de des-tilar el contenido de verdad y poder desechar lo que no contribuya entender el complejo pro-ceso de cambio administrativo que ha vivido el país. Así, este texto presenta cinco ideas fre-cuentadas en las explicaciones del cambio en la administración pública mexicana y ofreceargumentos para rebatirlas. El objetivo no es ofrecer una explicación alternativa, aunque sí sepresentan una serie de conjeturas que, de ser válidas, contribuirán a entender mejor cómo ypor qué ha cambiado el sector público en México.

CINCO MITOS

Mito I: "El cambio en el sector público mexicano forma parte de un movimiento global de reformas basa-

das en la Nueva Gestión Pública".

El primer mito tiene que ver con un contagio transnacional. Desde mediados de los añosochenta, un discurso dominante comenzó a llenar los documentos de organismos internacio-nales y de varios especialistas en administración pública: la idea de una revolución global enmateria de administración pública, basada en los principios de la Nueva Gestión Pública(NGP), que, originada en países anglosajones, ha llegado va a todo el mundo, incluidoMéxico. Según esta visión, una serie de doctrinas administrativas aplicadas en Nueva Zelanda,Australia y el Reino Unido en los años ochenta, vinculadas con la privatización, la flexibiliza-ción de estructuras administrativas, la introducción de mecanismos de mercado en las orga-nizaciones públicas y la descentralización se volvieron la solución preferida por gobiernos detodas las regiones.

En efecto, lo que Donald Kettl ha llamado la "revolución global de la gestión pública", se havuelto una explicación común cuando se trata de entender el cambio administrativo en cual-quier país. Tal como ha señalado Christopher Pollitt, éste se ha convertido en un mito útil

10 BuenGobierno Para pensar en la demacra( 1.1

...cuando revisamos los conte-

nidos concretos de los proyec-

tos de reforma administrativa,

nos damos cuenta de que, lejos

de estar dirigidas a introducir

mecanismos de mercado, a

dotar de mayor autonomía a

funcionarios y agencias públi-

cas y a flexibilizar las estructu-

ras administrativas, las refor-

mas administrativas han estado

orientadas a otros propósitos:

crear mejores mecanismos de

control, introducir reglas ho-

mogéneas a toda la administra-

ción pública federal (como el

servicio profesional de carrera

y la regulación sobre acceso a

la información) y a disminuir

los espacios de autonomía.

tanto para justificar reformas como para explicarlas,.Aunque el debate académico ya está moviéndose haciala post-NGP, la discusión entre los expertos y los encar-gados de estos temas en los gobiernos latinoamerica-nos sigue influida por esta visión.

Por lo menos en el discurso, no se equivocan quienesdicen que la NGP ha influido los esfuerzos por refor-mar el sector público mexicano. En efecto, tanto lamodernización administrativa en el gobierno deErnesto Zedillo como la idea de poner a México "al díay a la vanguardia" impulsada en el sexenio de VicenteFox estaban justificadas por la noción de que existíaesta revolución global y que México no podía quedarfuera. Los textos de los policy-makers en materia degestión pública durante los últimos años no dejan lugara duda: el proyecto de reforma administrativa enMéxico quería ser parte de esta revolución global, ybuscaba adoptar los propósitos de eficiencia y flexibili-dad y las técnicas derivadas de la visión gerencialista3.Buena parte del vocabulario adoptado por los encarga-dos de las reformas de hecho recupera conceptos cen-trales a la NGP: contratos de desempeño, premios a lainnovación, cartas ciudadanas, énfasis en la calidad,presupuestación por resultados, y un largo etcétera.

Más allá del discurso, sin embargo, cuando revisamoslos contenidos concretos de los proyectos de reformaadministrativa, nos damos cuenta de que, lejos de estardirigidas a introducir mecanismos de mercado, a dotarde mayor autonomía a funcionarios y agencias públicasy a flexibilizar las estructuras administrativas, las refor-mas administrativas han estado orientadas a otros pro-pósitos: crear mejores mecanismos de control, intro-ducir reglas homogéneas a toda la administraciónpública federal (como el servicio profesional de carre-ra y la regulación sobre acceso a la información) y a dis-minuir los espacios de autonomía. Esto no quiere decirque las reformas adoptadas no hayan sido las pertinen-tes; simplemente queda claro que las reformas nocorresponden al discurso de la revolución global quese ha adoptado en algunos sectores del gobierno y dela academia.

Para penar en la democracia

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En pocas palabras, la experiencia mexicana con la NGP (tanto la "modernización administra-tiva" zedillista como la "innovación gubernamental" foxista), se ha basado en reformas tími-das, que tienen un impacto notable en la retórica administrativa, pero que no afectan laestructura centralizada y jerárquica de la administración pública federal, no otorgan más auto-nomía a los funcionarios ni a las agencias públicas, no llevan a un sistema de presupuesto porresultados y a una evaluación efectiva del desempeño, ni promueven la competencia y la crea-ción de mercados internos en el sector público. Son, por tanto, reformas que poco tienenque ver con las promesas de la NGP.

Mito 2. "El sector público mexicano ha cambiado debido a la influencia de actores internacionales"

Un segundo mito, asociado al anterior, presenta los cambios en el sector público mexicanocomo una reacción a la influencia o las presiones del entorno internacional. Este mito tienedos vertientes: para algunos, las reformas responden a los dictados de organismos interna-cionales que imponen su agenda al gobierno mexicano. Este argumento es útil para trestipos de actores (y por ello el mito no pierde vigencia): en primer lugar, los detractores de lasreformas encuentran conveniente acusar a quienes promueven ciertas reformas —por ejem-plo, la privatización de empresas paraestatales o la disminución del aparato burocrático— dedoblegarse a los dictados del FMI, el Banco Mundial, o cualquier combinación a agentesexternos. Pero también es conveniente para los propios organismos defender esta idea: nosólo las grandes organizaciones multilaterales, sino también agencias específicas de coopera-ción internacional, como USAID o el Consejo Británico promueven la idea de que su influen-cia en los procesos de reforma al sector público ha sido fundamental. Al magnificar su influen-cia, no sólo dan sentido a su intervención (así haya sido marginal) sino que también justifi-can el gasto en consultores y asesorías en esta área. Finalmente, para los promotores de laspolíticas también tiene sentido legitimar ciertas reformas como propuestas originadas en laOrganización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCDE o en las mejores prácti-cas de algún país desarrollado pues con ello agregan un elemento que, aunque carezca desustento, contribuye a convencer sobre la necesidad y conveniencia de las reformas.

La segunda variante de este mito es menos burda, pero también equivocada: supone que lasreformas al sector público son el resultado de la transferencia de políticas y la difusión demejores prácticas a nivel internacional. En efecto, buena parte de los estudios internaciona-les comparados sobre reformas administrativas en países en desarrollo se ha concentrado enel análisis de temas comunes en las agendas de reforma, y llegan a la conclusión, inevitable,de que esas reformas reproducen las prácticas originadas en otros países,. Sin embargo, laliteratura sobre transferencia de políticas y difusión de "mejores prácticas" ha reconocido yaque su efecto suele sobreestimarse, y que, en realidad, la toma de decisiones en materia depolíticas de gestión pública se explica mejor por el marco institucional de cada país y los pro-cesos políticos que definen cuándo, cómo y por qué determinada práctica es adoptada. Enpocas palabras, la difusión de reformas es sólo un ingrediente en la lista de soluciones poten-ciales entre las cuales un decisor opta por una política.

12 BuenGoblerno Para pensar en la democracia

Como en todo mito, hay un componente de verdad: las agencias internacionales han tenidocierta influencia, pero en todos los casos las agendas responden a presiones del entornonacional y a las preferencias de los actores políticos mexicanos. De igual forma, el discursoglobal sobre gestión pública ha incidido en el debate mexicano (como se mostró en la sec-ción anterior) y muchos de los términos y objetivos de reformas en otros países han sidoincorporados. No obstante, la influencia internacional palidece cuando se le compara con elimpacto de procesos nacionales como la democratización política o la liberalización econó-mica. Estos procesos han transformado fundamentalmente a la administración pública mexi-cana, pues ha sido necesario adaptarla a las exigencias de un nuevo entorno de competenciapolítica y presiones económicas.

Pero también respecto a estos dos procesos y su impacto en el sector público se han genera-do mitos, que se analizan a continuación.

Mito 3. la firma del TLCAN fue un parteaguas en la evolución de la administración pública mexicana"

Los siguientes dos mitos tienen un elemento encomún: argumentan que un hecho histórico concretodetonó los cambios en el sector público mexicano, alcambiar dramáticamente las condiciones del sistemaeconómico o político. En concreto, el tercer mito poneénfasis en el impacto en la administración pública delTratado de Libre Comercio de América del Norte(TLCAN). El argumento, con algunas variaciones, esque la firma del TLCAN ató las manos del gobierno entérminos de intervencionismo estatal en la economía y,más importante aún, introdujo incentivos en los gober-nantes para mejorar la competitividad del sector públi-co, pues una economía abierta requería un estado máseficaz, menos corrupto y más profesional.

Las presiones de los inversio-

nistas extranjeros, la compe-

tencia con otros países y la dis-

minución de algunas fuentes

típicas de corrupción (las licen-

cias de importación o exporta-

ción y las cuotas) tienen una

influencia clara en el funciona-Al respecto, debe decirse que, en efecto, la literaturaempírica comparada encuentra una relación positiva miento del sector público.entre la apertura a la economía mundial y la calidad delgobierno,. Las presiones de los inversionistas extranjeros, la competencia con otros países yla disminución de algunas fuentes típicas de corrupción (las licencias de importación o expor-tación y las cuotas) tienen una influencia clara en el funcionamiento del sector público. Así,el error de este mito no radica en vincular la liberalización económica con el cambio adminis-trativo sino en ubicar en el TLCAN el punto de inflexión. A diferencia de lo que esta interpre-tación sugiere, varios estudiosos de economía política han mostrado que el TLCAN fue la cul-minación (y no el inicio) del proceso de liberalización económica.

Para pen.sx en b demecracta Bue ►Goblerno 13

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En efecto, cuando Carlos Salinas inició las negociaciones dirigidas hacia la apertura comercialcon los mercados de Canadá y Estados Unidos, la mayor parte de los cambios en el tamañodel gobierno y el papel del Estado en la economía ya habían ocurrido. El proceso de liberali-zación económica (y sus consecuencias en el sector público) iniciaron desde la primera mitadde la década de los ochenta. Las restricciones económicas impuestas por la crisis de la deuda,y la agenda de liberalización impulsada por la Secretaría de Programación y Presupuesto yahabían llevado al gobierno a reestructurar su administración significativamente, tanto por lavía de la privatización de empresas públicas —que se acentuaría a principio de los años noven-ta— como por la reducción del presupuesto y del personal público.

Así, cuando el TLCAN entró en vigor, el Estado ya se había "redimensionado" (el eufemismoutilizado para referirse a su achicamiento) tanto en su tamaño como en su actividad econó-mica. Las principales cifras (en términos de gasto público como porcentaje del PIB, déficit fis-cal, número de empresas públicas y tamaño del personal) muestran que para 1991 se habíaalcanzado un equilibrio que, aunque con variaciones menores, persiste hasta la actualidad. Entodo caso, el efecto del acuerdo comercial fue el de reforzar y consolidar una tendencia queya había producido sus principales efectos en el sector público.

Mito 4. "La presidencia de Vicente Fax marcó el inicio de la transformación del sector público mexicano"

El cuarto mito comparte la misma estructura del anterior: un evento crucial al que se le atri-buye el origen de los cambios administrativos. Tanto en el discurso oficial como en sectoresde opinión, se suele proponer la idea de que el triunfo del candidato del Partido AcciónNacional en las elecciones de 2000 fue un parteaguas en términos de la evolución del sectorpúblico mexicano. El argumento más simple sugiere que antes del gobierno de Vicente Foxexistía una administración pública corrupta, ineficiente y, sobre todo, resistente al cambio,que se había aliado con el partido hegemónico para defender intereses comunes. Una vezque alternancia en la presidencia de la República —continúa el argumento— las condicionescambiaron: se generaron las reformas necesarias para modernizar a la administración públi-ca y para ajustarla al nuevo entorno de participación electoral, competencia partidista y con-trol legislativo. La conclusión inevitable de este mito es que fue la alternancia en la presiden-cia lo que detonó la rendición de cuentas, la profesionalización del aparato burocrático, lainnovación gubernamental y la descentralización.

En este sentido, no puede negarse que, en efecto, durante el gobierno de Vicente Fox ocu-rrieron cambios fundamentales en la administración pública mexicana, entre los que sobre-salen dos legislaciones específicas y su implementación institucional: la Ley del ServicioProfesional de Carrera de la Administración Pública Federal y la Ley Federal de Transparenciay Acceso a la Información Pública Gubernamental. Ambas reformas cambiaron los incentivosy las restricciones para la acción de los funcionarios públicos en el ámbito federal: se ha pasa-do (o por lo menos se está en proceso de hacerlo) de una administración opaca y basada enel patronazgo a una transparente y fundada en el mérito. Los retos para ambas reformas son

14 BuenGoblerno Para pensar en la denwKnei2

formidables (tanto por la dificultad operativa como por las amenazas de quienes preferiríanun arreglo distinto), pero son, sin duda, un cambio significativo.

Sin embargo, muchos de los cambios realizados durante el gobierno de Vicente Fox son laculminación de tendencias preexistentes, y no una ruptura radical. Por ejemplo, las presionespara tener un gobierno menos discrecional y obligado a rendir cuentas no se originaron porla llegada de un partido distinto a la presidencia, sino como resultado directo de la compe-tencia electoral creciente desde los años noventa. Aunque los argumentos contrafactualessiempre son incómodos, puede imaginarse que incluso un presidente del PartidoRevolucionario Institucional PRI habría estado expuesto a las mismas presiones. En efecto,ambas leyes (y otros cambios asociados) fueron promovidas y en buena medida diseñadas enel Congreso de la Unión y no en la presidencia de la República. Para los partidos representa-dos en el Congreso fue importante —y lo habría sido en cualquier escenario de gobierno divi-dido— establecer mecanismos que restringieran la discrecionalidad del Ejecutivo en elmomento de hacer nombramientos de personal administrativo y que le obligaran a ofrecerinformación sobre sus actividades y sus decisiones. Así, en lugar de pensar en la alternanciaen la presidencia como el factor determinante en términos de su impacto en la administra-ción pública, la atención debe ponerse en los efectos de mayor competencia política y, sobretodo, de la activación del Legislativo como vigilante del Presidente y como decisor en áreasde políticas de gestión pública.

De esta manera, así como el efecto del TLCAN palidece frente a las consecuencias de decisio-nes previas dirigidas hacia la liberalización de la economía, el impacto de la alternancia en lapresidencia es menor al compararla con los efectos de la competencia política y la conforma-ción plural del Congreso, que generaron, desde 1997, cuando el PRI perdió la mayoría abso-luta en Cámara de Diputados, presiones para fortalecer la rendición de cuentas y mejorar elejercicio de vigilancia desde el Legislativo. De hecho, hay varias decisiones concretas toma-das desde el gobierno de Ernesto Zedillo —es decir, antes de la alternancia— que apuntabanen el mismo sentido: la creación, por mandato constitucional, de la Auditoría Superior de laFederación, la eliminación de la partida secreta —que era un fondo discrecional en manos delpresidente sobre el cual tenía que rendir cuentas—, y la implementación de un sistema elec-trónico de compras gubernamentales (Compranet) que no sólo hizo más eficiente el proce-so de adquisiciones sino que hizo transparentes los criterios y las decisiones en esta materia.

La vigorosa competencia política que culminó en el triunfo de Vicente Fox en 2000 había teni-do también —desde antes— otro efecto: al incrementarse el número de entidades federativasgobernadas por un partido distinto del PRI, las presiones para descentralizar recursos y atri-buciones a los estados fueron cada vez mayores. Esta historia, ya narrada por los estudiososdel federalismo y la descentralización, da cuenta de un proceso gradual pero continuo quetransformó las relaciones intergubernamentales en el país y que, en consecuencia, llevó aajustes sustanciales en la administración pública federal, pues no sólo se descentralizaronfunciones, sino que también cambiaron los términos de la interacción entre funcionarios

Pan pensar en la democracia BuenGobierno

BUEN GOBIERNO

federales y sus contrapartes en los estados, que ya no eran, como lo habían sido hasta enton-ces, meros agentes administrativos del gobierno federal.

Todos estos cambios continua-

ron y se consolidaron bajo la

presidencia de Vicente Fox,

pero su origen es anterior al

2000 y, sobre todo, tiene poco

que ver con la alternancia en

la presidencia.

Todos estos cambios continuaron y se consolidaronbajo la presidencia de Vicente Fox, pero su origen esanterior al 2000 y, sobre todo, tiene poco que ver conla alternancia en la presidencia. Estos cambios sonconsecuencia de un sistema político más competido yde instituciones de rendición de cuentas horizontal (esdecir, de mecanismos de vigilancia al Ejecutivo) que seactivaron gracias al creciente pluralismo en el país. Ensuma, así como es equivocado fijar la transición a lademocracia en una fecha específica (el 2 de julio de2000), es un error atribuir a un evento concreto —porhistórico que sea— la fuente de los cambios en la admi-nistración pública mexicana.

1Mito 5. "El cambio en la administración pública mexicana es producto de reformas deliberadas que han

seguido una secuencia lógica"

Finalmente, existe una visión equivocada —y éste es quizá uno de los mitos más generaliza-dos— en torno al proceso por el cual estos cambios en el sector público han tenido lugar. Enconcreto, se suele atribuir la transformación del sector público mexicano a reformas delibe-radas con un propósito explícito e identificable, que muestran un objetivo claro —una admi-nistración adecuada al nuevo entorno democrático— y una estrategia coherente. Desde estaperspectiva, cada cambio en la estructura y el funcionamiento del sector público tiene su ori-gen en una decisión específica por impulsar tal cambio.

Esta forma de entender los cambios en el sector público es frecuente en la literatura sobreadministración pública, pues el énfasis en las reformas como unidad de análisis nos lleva a tra-tar de encontrar los efectos de las reformas como única posibilidad de cambio. Sin embargo,otras disciplinas —la teoría de las organizaciones, la sociología y la ciencia política— nos pue-den ilustrar sobre otras posibilidades de cambio. Así, en lugar de simplemente identificarreformas y buscar sus efectos, es necesario investigar otras trayectorias que den origen a lastransformaciones en el sector público mexicano. En efecto, hay cambios que son el resultadode ajustes graduales —que no requieren la mediación de reforma alguna. Hay, asimismo, cam-bios que se producen como consecuencia indirecta de decisiones de política en otros ámbi-tos (lo que en inglés se denomina policy spillovers) que no tenían como objetivo directomodificar a la administración pública y que sin embargo lo hacen.

El caso del sector público mexicano es un ejemplo de cambio administrativo por las tres vías:ha habido cambios derivados de reformas concretas: la profesionalización del servicio públi-co y la creación de mecanismos de transparencia y acceso a la información son una muestra

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16 BuenGobierno Para pensar en la democracia

evidente: ambas se originaron por una decisión explícita por lograr objetivos en dicho senti-do. Tanto la hechura como la implementación de estas políticas estaban claramente dirigidasa transformar al sector público. Los actores involucrados compartían, desde el origen, losobjetivos de profesionalización y transparencia y desarrollaron estrategias conducentes atales fines. La promulgación de ambas leyes desencadenó procesos decisorios complejos que,no obstante, estaban vinculados con el propósito explícito definido desde el principio.

Durante buena parte de los

años ochenta y noventa, los

cambios administrativos fue-

ron efectos indirectos (policy

spillovers) de decisiones en

materia de política económica.

Así, el gobierno mexicano se

hizo más chico (y menos inter-

ventor) no por una decisión

explícita dirigida a reformar la

administración pública, sino

como consecuencia indirecta

de políticas en materia econó-

mica y fiscal: la privatización,

la liberalización comercial y la

búsqueda del equilibrio presu-

puestal.

Este proceso ordenado de reformas contrasta con latrayectoria otros cambios. A pesar de que, en el discur-so, distintos gobiernos han pretendido contar con unaestrategia global de reforma —bajo los nombres demodernización administrativa, innovación guberna-mental o agenda de buen gobierno, para mencionarsólo los temas más recientes—, lo cierto es que muchoscambios han provenido de otras fuentes. Durantebuena parte de los años ochenta y noventa, los cam-bios administrativos fueron efectos indirectos (policyspillovers) de decisiones en materia de política econó-mica. Así, el gobierno mexicano se hizo más chico (ymenos interventor) no por una decisión explícita diri-gida a reformar la administración pública, sino comoconsecuencia indirecta de políticas en materia econó-mica y fiscal: la privatización, la liberalización comer-cial y la búsqueda del equilibrio presupuestal. Elimpacto en el sector público no fue menor: huborecortes significativos tanto en presupuesto como enestructuras y personal, pero esto no fue un productodirecto de una reforma administrativa (como si lopudo ser, por ejemplo, en la Gran Bretaña de MargaretThatcher, donde el objetivo explícito de las reformasera reducir el tamaño del gobierno), sino un efectosecundario de reformas en otros ámbitos.

La tercera vía del cambio administrativo es el ajustegradual al entorno político. En concreto, el proceso dedemocratización que ha experimentado el país hacambiado las condiciones que determinan el compor-tamiento de la administración pública. Como se hadicho ya, la competencia partidista y la activación delCongreso como un actor central del sistema políticohan generado no sólo reformas concretas, sino quetambién han impulsado una transformación en losincentivos a los que responden las agencias públicas y

Para pensar en la democracia BuenGoblerno Ti

BUEN GOBIERNO

...puede sugerirse que, a pesar de

que el instinto por reformar la

administración pública tiende a

promover reformas grandiosas

que prometan una burocracia efi-

caz, el cambio también puede

producirse mediante ajustes

menores que, aunque incremen-

tales, puedan derivar en mejoras

sustanciales. Y, de manera más

importante, puede concluirse

que, si bien es necesario hacer

una revisión de las recomenda-

ciones de organismos internacio-

nales, de las llamadas "mejores

prácticas" y de las experiencias

de otros países, el primer paso de

cualquier reforma deberá ser —y

ese es el gran pendiente actual—

un diagnóstico preciso de las

características de la administra-

ción pública nacional.

BuenGoblemo

sus funcionarios. Cualquier funcionario sabe que tieneque cumplir con los mecanismos tradicionales de con-trol interno, pero también sabe que ahora hay una vigi-lancia por parte de agentes externos (el congreso, laAuditoría Superior de la Federación, los partidos polí-ticos, o los medios), lo cual modifica dramáticamentesu comportamiento. Este cambio no ha provenido deninguna reforma concreta, sino que es producto de unproceso de ajuste gradual al entorno cambiante. En

suma, no todo cambio proviene de una reforma. Apesar del interés de los políticos por atribuir resulta-dos positivos a decisiones propias, en buena parte delos casos los cambios en el sector público provienende otras vías.

MÁS ALLÁ DE LOS MITOS: UNA EXPLICA-CIÓN COMPLEJA

No es el propósito de este artículo ofrecer una explica-ción alternativa del proceso de cambio en el sectorpúblico mexicano. Sin embargo, al poner estos cincomitos bajo la lupa queda claro que, en lugar de argu-mentos simples, cualquier explicación de las transfor-maciones en la administración pública será más comple-ja y llena de matices y dará cuenta de un proceso pocoordenado, en el que no es fácil identificar coyunturascríticas de gran poder explicativo, ni trayectorias linealesen las que un cambio puede ligarse a una decisión con-creta en su origen.

Al desmitificar el cambio administrativo en México, sevislumbran como consecuencia algunas conjeturassobre cómo sí se puede explicar este proceso. En pri-mer lugar, habrá de reconocerse que el cambio admi-nistrativo en México ha respondido a una agenda pro-pia, que, a su vez, está enlazada con los procesos polí-ticos y económicos que ha vivido el país. Aunque pue-den encontrarse similitudes con reformas en otras lati-tudes y, no puede negarse, ha habido en algunos casoscierta influencia de agentes y prácticas internacionales,el cambio burocrático en México ha sido producto dedecisiones eminentemente domésticas. Estas decisio-nes, en segundo término, han estado determinadas

Para pensar en la democracia

Guillermo M.Cejudo

Es profesor investigador enla División de Adminisra-tión Púbbca del Centn>lote Ligación y DrEconómicas (CIDE).autor del libro Para estardei kis gobiernosiNostra 2007) y de vario*articulas sobre reformoadministrativa y calidad deigobierno.

por dos grandes procesos: la liberalización económica y la democratiza-ción política. Estos procesos, sin embargo, han ejercido una influencia gra-dual: no ha habido un momento cumbre a partir del cual se escribe unanueva historia de la administración pública en México. Lo que ha ocurri-do ha sido un proceso gradual pero continuo de cambio administrativoque, por último, no ha provenido excluidamente de reformas deliberadas,sino que también de efectos secundarios de otras políticas y de ajustesincrementales.

Tampoco es propósito de este texto identificar lecciones para futurosreformadores de la administración pública, pero este análisis sí permitenotar dos cosas en torno a la forma en que se planean los cambios. En pri-

mer lugar, puede sugerirse que, a pesar de que el instinto por reformar laadministración pública tiende a promover reformas grandiosas que pro-metan una burocracia eficaz, el cambio también puede producirse median-te ajustes menores que, aunque incrementales, puedan derivar en mejorassustanciales. Y, de manera más importante, puede concluirse que, si bienes necesario hacer una revisión de las recomendaciones de organismosinternacionales, de las llamadas "mejores prácticas" y de las experienciasde otros países, el primer paso de cualquier reforma deberá ser —y ese esel gran pendiente actual— un diagnóstico preciso de las características dela administración pública nacional. Es relativamente fácil imaginar un futu-ro ideal, con una burocracia profesional, transparente, eficaz y honesta.Pero, para diseñar el camino hacia allá, es indispensable entender con cla-ridad cuál es la situación de la administración el día de hoy. Las modasadministrativas y las mejores prácticas serán de utilidad sólo cuando haya-mos entendido a cabalidad los problemas de la administración pública. Afinal de cuentas, la administración pública aplicada es una disciplina basa-da en el análisis clínico; al igual que en la medicina, no podemos recetar nialiviar los problemas si no tenemos un diagnóstico puntual. Es una tareamenos llamativa que la de prometer un futuro feliz, pero no por ellomenos importante. Es, de nuevo, un mito creer que basta con saber adónde queremos llegar.

REFERENCIAS

1 Donald Kettl, The Global Puhlic Management Revolution (Washington: Brookings,

2000).

Para pensar en la democracia BuenGobiemo e9

BUEN GOBIERNO

2 Christopher Pollitt, "Convergente: The Useful Myth?" Public Administration 79, no. 4 (2001).

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Presidente Vicente Fox (México: Fondo de Cultura Económica, 2004), Santiago Roel, Estrategias para un

Gobierno Competitivo: Cómo Lograr Administración Pública de Calidad. Un Nuevo Paradigma (Monterrey:

Ediciones Castillo, 1996).

4 Algunos ejemplos de esta visión pueden encontrarse en Ann Marie Bissesar, ed., Policy Transfer, New Public

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McCourt and Minogue, eds., The lnternationalization of Public Management: Reinventing the Third World

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13, 2003).

5 Véase, por ejemplo, J. Gerring and S. C. Thacker, "Do Neoliberal Policies Deter Political Corruption?"

International Organization 59, no. 1 (2005).

20 BuenGobiemo Para pensar en la democracia

BIBLIOGRAFÍA

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Para pensar en la democracia BueriGoblernu 21

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