Lecciones 1-4 D. Administrativo

8/20/2019 Lecciones 1-4 D. Administrativo

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LECCION 1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO: CARACTERIZACIONGENERAL 1. APROXIMACION AL CONCEPTO DE DERECHOADMINISTRATIVO :

El derecho administrativo es el derecho de la administración pública, en

otras palabras, la disciplina del derecho que regula la organización yfuncionamiento de la administración publica, su actividad y sus relaciones

con los particulares. La administración publica, es un complejo organizativo

personicado de car!cter público dispuesto para el cumplimiento de

determinados nes. "e trata de una organización instrumental propia del

estado que resulta necesaria para la consecución de los nes que le son

consustanciales. El estado se articula y maniesta a trav#s de la

administración. $unto a esta, coe%isten otras organizaciones o estructuras

organizativas, que no son sino concreción de los diversos poderes del

estado. El parlamento como manifestación de la función legislativa y

representación de la voluntad popular... La administración esta dirigida porel gobierno pero no esta sometida sin m!s al designio del gobierno, sino

ante todo, y en primer lugar, a la ley. &s' establece la (E en el art. )* el

gobierno dirige la administración civil y militar, pero a+ade que la

administración sirve con objetividad los intereses generales con

sometimiento pleno al derecho y a la ley. La administración pública

desarrolla la función administrativa. Los nes y las actividades de la

administración son contingentes y var'an en el tiempo. Las nalidades de la

administración son cambiantes, ampli!ndose o reduci#ndose,

complement!ndose o sustituy#ndose, en función de las transformaciones

económicas, pol'ticas, sociales, t#cnicas, que a lo largo del tiempo vansucedi#ndose. Los intereses generales a los que sire la administración a

tenor de lo establecido en la (E tambi#n evolucionan y se transforma, lo

que requiere una constante adaptación de la administración que se

representa como garante de los mismos. Es por esto que la pretensión de

denir la administración desde criterios funcionales y materiales,

atendiendo a las actividades que desarrolla resulta inadecuada por

insuciente. La gran variedad de nes en continuo desarrollo y

transformación y por ello mismo, no susceptibles de ser reconducidos de

manera segura a un catalogo cerrado de funciones o manifestaciones de

una mas gen#rica función administrativa, no permite descubrir por completo

la esencia de la administración y con ello la del derecho administrativo. e

este modo, y sin perjuicio de la utilidad de las sistematizaciones descriptivas

de las diversas formas o modalidades del actor de la administración publica

con directa incidencia en el estatuto jur'dico de los particulares, entre las

mas desatacadas, polic'a, fomento y servicio publico, a la cual e han

a+adido la gestión industrial o económica, función arbitral o la función

reguladora...

-. LA ADMINISTRACION PÚBLICA COMO PERSONA JURIDICA Y LACONCEPCION SUBJETIVA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO :


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La (E establece que los órganos de la administración del estado son

creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. El te%to constitucional

establece aun m!s algunos criterios a los que debe sujetarse esa

organización: en el art. /0. (E, La &dministración 1ública sirve con

objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de

ecacia, jerarqu'a, descentralización, desconcentración y coordinación, consometimiento pleno a la Ley y al erecho. La administración pública es una

persona jur'dica que se estructura a trav#s de órganos jerarquizados y a

cuya disposición se ponen diversos medios personales y materiales. 2na

conguración que se e%plica y justica por razón de los nes y actividades

que ha de desarrollar. Esta personicación de las organizaciones públicas

tambi#n se ha venido utilizando como un mecanismo de fortalecimiento del

poder ejecutivo. La 3eor'a 4eneral de la 1ersonalidad $ur'dica ha coadyuvado

decisivamente a la conguración misma del estado moderno. La aplicación

de la t#cnica de personalidad jur'dica al poder publico, ha propiciado entre

otros efectos o consecuencias fundamentales, su sometimiento al derecho,ya que con ello asumen la condición de sujeto de derechos y de

obligaciones en las relaciones jur'dicas que surjan de su propia actividad. En

el ordenamiento jur'dico espa+ol, durante los primeros a+os de la d#cada de

los a+os ochenta del siglo pasado, se produjo un importante debate

doctrinal acerca de si la t#cnica de la personicación deb'a alcanzar solo a

la administración publica o si mas bien seria al estado en su globalidad a

quien deb'a atribuirse esa personalidad. e manera que, en este caso,

administración, parlamento y poder judicial no serian otra cosa que órganos

o parte de ese conjunto total que es el estado, única persona jur'dica. La

cuestión, que contaba con importantes antecedentes en la dogm!ticaiuspublicista alemana de nales del siglo 565, generó una pol#mica, que al

menos en sus l'neas generales, debe ser recordada. 7&lgún sector de la

doctrina, estimó, en efecto, que la personalidad jur'dica deb'a atribuirse y

corresponder al estado en su conjunto, el cual se manifestar'a en su

actuación trav#s de las organizaciones parlamentaria, judicial y

administrativa, sin que, por ello mismo, la actividad de esas organizaciones

u órganos pudiera imputarse a otra persona que no fuese la del estado. La

principal razón pr!ctica de esa construcción es que con ello se daba

respuesta al problema del control jurisdiccional de los actos de gestión de

esas organizaciones o entes estatales que no se encuentran personicados.72na nalidad tambi#n presente en aquella otra tesis que sin recurrir a la

personalidad de estado, vino a proponer la personicación de todos y cada

uno de los órganos jurisdiccionales, si quiera lo fuera a los efectos de su

gestión interna y sin afectar para nada a las funciones constitucionales que

les son propias. "in embargo, el problema que de esa forma se trataba de

solventar encontró respuesta suciente a trav#s del simple e%pediente de

atribuir e% legue el conocimiento y enjuiciamiento de dichos actos de

gestión a la jurisdicción contencioso8administrativa. 3ras la (E de )*9, se

optó por reconducir la scalización de las actividades instrumentales de

esas organizaciones no administrativas al !mbito de dicha jurisdicción, apesar de estar la misma circunstancia, en principio, al control de la


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administración pública. Ej. L3( respecto de los actos y resoluciones que el

3( adopte en relación con el personal a su servicio, L(41$, respecto del

(41$ e igualmente por el E1(4 en lo atinente al personal al servicio de las

cortes generales.

La jurisdicción de lo contencioso8administrativo se caracteriza por conocerde las pretensiones que se deduzcan en relación con las actuaciones de las

administraciones públicas sujetas al derecho administrativo, si hay que

a+adir que e%cepcionalmente, esta jurisdicción puede conocer de las

materias que le atribuya e%presamente la ley. La L$(& de );


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misma de aquellos otros que, pudiendo asimilarse materialmente, proceden,

sin embargo, de otros poderes del estado y que por esa razón, no quedan

sujetos al derecho administrativo, ni por tanto al control jurisdiccional

especico que se ha visto previsto para la administración. La cuestión es

m!s compleja, al referirse al ejercicio privado o por particulares de

funciones públicas, o el de la llamada CautoadministraciónC que vienen amodular en ciertos aspectos el alcance de la concepción subjetiva de

erecho &dministrativo. Day personas f'sicas y jur'dicas de car!cter privado

y entes asociativos cualicados que ejercen y ejercitan determinadas

funciones públicas, es el llamado Cejercicio privado de funciones publicasC.

La autoadministración de algunas funciones publicas por los propios

interesados suscita el problema de la posible e%istencia de relaciones

jur'dico administrativas entre particulares, con lo que, de ser as', la propia

concepción subjetiva del derecho administrativo tambi#n resultar'a, cuando

menos, insuciente por parcial. & este problema se le ha intentado dar

solución apelando al criterio de la delegación institucional o singular de lospoderes o facultades propias de la administración, de manera que el

ejercicio por particulares de estas facultades no lo ser! sino en virtud de

una delegación por parte de la propia administración, o en otros casos, en

virtud de una atribución directa de la ley. esde la perspectiva del control

judicial de los actos y actuaciones provenientes de la admiración publica, la

jurisdicción de lo contencioso8administrativo, solo puede conocer de

aquellos casos que est#n sujetos al derecho administrativo, con lo que se

viene a reconocer que aun cuando el derecho administrativo sea el derecho

de la administración publica, este no siempre rige en su actuación. "e

habr!n de aplicar por tanto, las instituciones propias del derechoadministrativo en los casos en los que la administración realiza una función

t'pica, es decir, una actividad propiamente administrativa, entendi#ndose

que esa actividad es giro o traco del instituto administrativo en cuanto tal.

La sujeción o no al derecho administrativo queda dependiente de una mera

determinación jur'dico positiva, es decir, de lo que establezca a ley o incluso

dentro del marco de la misma, de lo que la propia administración decida en

cada caso. ueda abierta entonces lo que se conoce como la Chuida del

derecho administrativoC, es decir, que la administración escapa de la

aplicación del derecho administrativo y al propio control de la jurisdicción de

lo contencioso8administrativa. Esta huida del derecho administrativo sematerializa de manera mas radical y denitiva cuando se procede lisa y

llanamente a la e%ternalización de los servicios, sin que el l'mite de la

prohibición legal de delegación de particulares de servicios que implique el

Cejercicio de autoridadC sea, dada su relativa antigFedad, del todo efectivo.

3. EL CRITERIO DE PRERROGATIVA DE LA ADMINISTRATIVA :

La administración est! dotada de unos medios e%traordinarios para poder

servir debidamente los intereses generales. 2nos medio que proveen de

poderes e%cepcionales, por cuanto ninguna otra persona jur'dica puede

disponer de ellos. 1or tanto, indisolublemente vinculado al concepto deadministración pública aparece el concepto de potestad administrativa o


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prerrogativa, desarrollada por D&2?62. GLa administración en sentido

estricto no es otra cosa que el ejercicio de la puissance publique por el

poder ejecutivo y el derecho administrativo el conjunto de reglas especiales

aplicables a la actividad de dicho poder en tanto que se utiliza esa

puissance publique.H Las potestades de la administración son poderes

jur'dicos que la dotan de medios de actuación para crear, modicar oe%tinguir situaciones o relaciones jur'dicas, o para mantener o tutelar

situaciones jur'dicas pre%istentes y que solo est!n a su alcance, es decir, de

unos poderes e%orbitantes que caracterizan a la administración y dan

especicidad a derecho administrativo. La formula legal que se ha adoptado

es la de considerar que la persona jur'dico8publica queda sujeta al derecho

administrativo cuando disponga y ejercite Cpotestades administrativasC.

Estas potestades de la administración, enmarcada por la llamada autotilia

declarativa y ejecutiva de la administración, presentan muy diversos

contenidos y funcionalidades Ipotestad organizadora, inspectora,

disciplinaria y sancionadora, e%propiatoria...J.

4. GARANTIAS DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LOS PODERES DE LAADMINISTRACION:

(omo parte del signicado del derecho administrativo cabe se+alar las

garant'as de los ciudadanos, frente a su actuación y los limites que sobre

ella pesan, en contrapartida con los poderes e%cepcionales que ostenta la

administración. En primer lugar, la actuación de la administración esta

enmarcada dentro del principio de legalidad, de manera que es la ley la que,

adem!s de atribuir las potestades, ja y determina el sentido, forma y

manera de su ejercicio. La actuación de la administrativa no es fruto de una

autónoma voluntad de la administración, sino que trae causa de la ley. "olo

en ella se encuentra fundamento y justicación. En segundo lugar, el actuar

de la administración est! sometido a una jurisdicción especializada, que se

encarga de enjuiciarlo. &s' la administración esta sometida al control de los

tribunales de justicia, suponiendo esto un l'mite esencial del poder

administrativo. El art. /


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tambi#n requiere que se le apliquen condicionamientos y controles

espec'cos. En ello radica la esencia del derecho administrativo.

5. LA CONFORMACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA DESDE LAPERSPECTIVA HISTORICA:

El concepto moderno de la administración publica de derecho administrativo

aparece indisolublemente vinculado en la Europa continental, al fenómeno

revolucionario franc#s de nales del s. 5K666. Los conceptos de

administración publica y de derecho administrativo surgen y se consolidan

propiamente a lo largo del s. 565, en intima relación con el entendimiento y

desarrollo del principio de división de poderes. el CtriunfoC del poder

ejecutivo sobre el judicial provienen los privilegios y prerrogativa que

caracterizan al derecho administrativo. El derecho administrativo se

caracteriza por el juego combinado de un conjunto de prerrogativas y de

l'mites y garant'as. El derecho administrativo no es solo un derecho de

privilegio, pues las derogaciones del derecho común que se producen en las

regulaciones administrativas no siempre son derogaciones en m!s sino que

tambi#n son derogaciones en menos.

. LAS TRANSFORMACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO :

En la actualidad la doctrina iuspublicista sigue insistiendo, incluso con tanto

intensidad que se ha llegado a hablar de cambio de paradigma, supone el

necesario reajuste de la administración y del derecho administrativo como

consecuencia de la profunda transformación de los nes y cometidos del

estado. La nueva estructura territorial del estado, con una fuertedescentralización del poder a favor de las ((&&, ha introducido importantes

dosis de complejidad en el sistema jur'dico8administrativo, lo que ha

desencadenado en numerosos problemas. La necesaria interrelación de una

pluralidad de subordenamientos jur'dicos y de administraciones públicas ha

dado lugar, a la entrada en juego de nuevos conceptos y t#cnicas jur'dicas

para la articulación y mantenimiento de la unidad del sistema. & esto se

suma el transvase de poderes estatales a favor de instancias

supranacionales, concretamente, las instituciones y órganos de la 2E, como

consecuencia de la integración comunitaria en )9;. &mbos procesos,

autonómico y comunitario, en un doble proceso de traslación de poderes del

estado hacia arriba y hacia abajo, han cambiado profundamente los

contenidos sustantivos del derecho administrativo. tras causas de las

transformaciones son el desarrollo económico y los notables progresos

tecnológicos, as' como el fenómeno de globalización y la subsiguiente crisis,

económica, social, y cultural. 1or todo esto cabe decir que le derecho

administrativo, por un lado puede presentar cierta estabilidad conceptual, al

congurarse como derecho común de la administración publica

personicada, pero por otro no deja de ser un derecho en constante

evolución, siempre en función de los cambios de la sociedad y del propio

estado. Es un derecho que ha de dar respuesta a la transformación del

estado, tanto en sus nes como en su misma organización y estructura

territorial, lo que obliga a una revisión y actualización de muchas de sus


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tradicionales t#cnicas y conceptos, construcciones e interpretaciones, a n

de hacer viable y efectivo todo el amplio cúmulo de nuevos objetivos y

e%igencias sociales.

LECCION !. LA ADMINISTRACION PÚBLICA "I#. LAS

ADMINISTRACINES TERRITORIALES Y SU ESTRUCTURAORGANIZATIVA


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1. LA PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

>o e%iste una única administración pública, sino una pluralidad de ellas que

est!n reejadas en la (E, como consecuencia de la estructura territorial del

estado y el reparto del poder publico entre diversas instancias y tambi#n en

muy diversas leyes.

La &4E aparece referida en el art. )* (E, El 4obierno dirige la pol'tica

interior y e%terior, la &dministración civil y militar y la defensa del Estado.

Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la

(onstitución y las Leyes.

&rt. */.. bJ . La Ley electoral determinar! las causas de inelegibilidad e

incompatibilidad de los iputados y "enadores, que comprender!n, en todo

caso: cJ & los altos cargos de la &dministración del Estado que determine la

Ley, con la e%cepción de los miembros del 4obierno.

&rt. /0.- (E, Los órganos de la &dministración del Estado son creados,

regidos y coordinados de acuerdo con la Ley.

= en el art. ;M (E, 2n delegado nombrado por el 4obierno dirigir! la

&dministración del Estado en el territorio de la (omunidad &utónoma y la

coordinar!, cuando proceda, con la &dministración propia de la (omunidad.

Las administraciones de las ((&& se mencionan en el art. ;M (E, con el n

de establecer que la jurisdicción contencioso8administrativa ejercer! el

control de la Cadministración autónoma y sus normas reglamentariasC.

1or ultimo, dentro de la administración local territorial, a la administración

municipal se reere el art. M/ (E al disponer que el gobierno y la

administración corresponde a sus respectivos ayuntamientos, integrados

por los alcaldes y concejales.N a la administración provincial, el art. M.- (E

que as' mismo establece que el gobierno y la administración autónoma de

las provincias estar!n encomendados a iputaciones u otras (orporaciones

de car!cter representativo, y en e caso de las islas el eart. M0.M (E

e%presamente se+ala que tendr!n su administración propia en forma de

(abildos o (onsejos.

Esta pluralidad de administraciones públicas aun se presenta m!s complejaen tanto que para el cumplimiento de sus nes, las mismas disponen de una

e%tensa red de entes a los que se les dota de personalidad Ipública o

privadaJ, y con ello, de un cierto grado de autonom'a para la gestión de las

funciones que les son asignadas.

1ara una adecuada comprensión de los fenómenos de la pluralidad de

administraciones publicas, conviene distinguir entre las llamadas

administraciones de car!cter territorial, de car!cter institucional y de

car!cter corporativo.


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!. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES: RASGOS YCARACTERISTICAS COMUNES:

. El territorio como elemento constitutivo:

El territorio es un elemento sustancia en este primer grupo de

administraciones publicas en el que se integran la &4E, las administraciones

de las ((&& y las administraciones locales. 3odas estas &1 son el rasgo

común de que el territorio ocupa un lugar central en su conguración

jur'dica, marc!ndose con ello una diferencia esencial con otros tipos de

entidades administrativas. El territorio para estas administraciones es algo

m!s que el mero !mbito o espacio f'sico en el que se ejercitan las

competencias y se desarrollan las funciones que a la correspondiente

administración le han sido encomendadas por ley.

El territorio es por tanto el elemento constitutivo esencial de la

administración. "ucede, que la verdadera sustancia de las administracionesse localiza, m!s que en el territorio como simple espacio f'sico, en la

población que, de manera permanente o transitoria, radica en el mismo.

Las administraciones territoriales se distinguen, por la generalidad de nes

frente a la especialidad de los mismos que se observa en otros tipos de

entidades administrativas de ellas dependientes o a ellas adscritas. Esto

supone que o poderes de unas y otras administraciones y entidades no

pueden ser los mismos.

Los entes territoriales constituyen la primera y fundamental categor'a e

entidades o administraciones publicas, con unos perles y caracter'sticas

especicas que las diferencian de todas las dem!s.

-. la relación entre 4obierno y &dministración. "u particularidad en el caso

de las &dministraciones locales

el art. )* se desprende que la administración y el gobierno no son

intercambiables o equiparables. El gobierno dirige la administración para

concluir que el gobierno no puede ser e%actamente lo mismo que

administración. "in embargo el gobierno tiene un car!cter dual o bifronte

puesto que culmina la organización administrativa en determinadosaspectos, y en esos aspectos puede decirse que tambi#n es administración

publica. 1rueba de ello es la "3(, M;A))/ de ; de marzo, en la que el 3(

reconoce el car!cter bifronte o dual del gobierno con respecto a la

administración.

La reacción entre 4obierno y administración no es propiamente dicha, una

relación de absoluta dependencia, como si la administración fuera una

simple prolongación del gobierno, puesta e%clusivamente a su servicio,

instrumental.

&s' la administración esta regulad en la L@&4E y la actividad del gobiernoen la ley ;/A))* de -* noviembre de gobierno.


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dictar reglamentos. La conguración de las administraciones locales esta en

la Ley reguladora de las bases del r#gimen local.

(omo novedad a esta conguración de las administraciones locales cabe

decir que la ley reguladora de bases de )9; en -//0 fue objeto de reforma

una ley de modernización del r#gimen local, que ahora esta incorporada a laLO?L, vino a introducir determinadas peculiaridades organizativas en los

municipios que reúnen determinadas caracter'sticasN los municipios de gran

población mas de -;/./// habitantes, o sean capitales de provincia con

mas de *;./// habitantes o presenten circunstancias especiales superen

los *;./// habitantes y as' lo decidan las ((&& correspondientes. La

singularidad organizativa b!sica y fundamental, es que pueden en estos

casos atribuirse la titularidad de algunos órganos de gobierno y

administración del municipio a personas que no ostenten la condición de

concejales. "e asimila a la formula del gobierno de la nación y al gobierno

autonómico.

&lguna variante organizativa y funcionamiento se ha establecido para dos

municipios, Badrid y Oarcelona. 3odo ello regulado en leyes de -//


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Las administraciones públicas, se estructuran org!nicamente a partir de

unos elementos b!sicos. Estos elementos son las llamadas unidades

administrativas, que a tenor de lo establecido en el art. *. L@&4E,

comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados

funcionalmente por razón de sus cometidos y org!nicamente por una

jefatura común. $ustamente a partir de esos elementos b!sicos que son lasunidades administrativas se constituyen los órganos administrativos que,

como regla general, e%teriorizan frente a terceros la acción de la

administración8persona.

El art. . L?$1&(, establece que corresponde a cada administración publica,

delimitar en su propio !mbito competencial, las unidades administrativas

que conguran los órganos administrativos propios de las especialidades

derivadas de su organización. = de manera m!s clara el art. ;.- L@&4E

dene los órganos de la &4E como las unidades administrativas a las que se

les atribuyan funciones que tengan efectos jur'dicos frente a terceros o cuyaactuación tenga car!cter preceptivo.

"e reconocen una serie de facultades auto organizativas.

Los órganos administrativos tienen asignado un !mbito material de

actuación dentro de las competencias propias de la administración de la que

forman parte, quedando adscritos a los mismos las correspondientes

unidades administrativas que hacen posible el ejercicio de esas funciones y

atribuciones.

A. ORGANOS UNIPERSONALES Y ORGANOS COLEGIADOSLa diferencia radica en que el titular del órgano unipersonal es una persona

f'sica, mientras que en los órganos colegiados la titularidad corresponde a

un conjunto de personas f'sicas, concurriendo todas ellas a la formación de

la decisión del órgano. En los órganos unipersonales, solo una persona toma

las decisiones mientras que en los órganos colegiados son necesarias reglas

espec'cas que ordenen la necesaria concurrencia de una pluralidad de

personas en la adopción de decisiones. 3odo esto esta regulado en los art.

-- a -* L?$1&(, art. 09 a M/ L@&4E y art. M< y M* LO?L.

B. ORGANOS SUPERIORES Y DIRECTIVOS

En el caso de la &4E, los órganos superiores de los Binisterio son los

Binistros y los "ecretarios de Estado, siendo los órganos directivos los

"ubsecretarios, los "ecretarios 4enerales, los "ecretarios 4enerales

3#cnicos, los irectores 4enerales y los "ubdirectores 4enerales.

C. ORGANOS TERRITORIALES: CENTRALES Y ORGANOS PERIFERICOS

En la &4E junto a los órganos centrales e%iste una red de órganos

perif#ricos y órganos territoriales. & nivel territorial autonómico, los

elegados del 4obierno en las ((&& y nivel provincial e insular, los


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"ubdelegados del 4obierno en las 1rovincias y los irectores 6nsulares de la

&4E, respectivamente.

Las delegaciones de gobierno quedan adscritas org!nicamente al ministerio

de las administraciones públicas, mientras que las subdelegaciones del

gobierno se constituyen en órganos de la respectiva delegación delgobierno.

D. ORGANOS ACTIVOS CONSULTIVOS Y DE CONTROL

La clasicación atiende a las diversas funciones que pueden tener

encomendadas los órganos administrativos. Los activos tienen competencia

para adoptar resoluciones, acuerdos o decisiones pudiendo ser tanto

unipersonales como colegiados.

Los órganos consultivos se ci+en a emitir informes o dict!menes para

apoyar las decisiones que han de adoptar los órganos activos. "on portanto, órganos colegiados de car!cter especializado por sus conocimientos

jur'dicos o t#cnicos. >ormalmente los dict!menes e informes que emiten en

cumplimiento de la función consultiva que tienen encomendada son

meramente preceptivos y no vinculan al órgano que ha de resolver.

Los órganos de control supervisan y scalizan las resoluciones de los

órganos activos que hayan sido adoptadas o vayan a serlo, pudiendo

determinar esa supervisión que la resolución no llegue a ser dictada en los

t#rminos inicialmente previstos, siendo sustituida por otra, o en su casi

pudiendo generar la correspondiente responsabilidad de quien la haya

dictado.

E. ORGANOS CUYOS ACTOS PONEN FIN A LA VIA ADMINISTRATIVA

Los actos que ponen n a la v'a administrativa no son susceptibles de

scalización en v'a de recurso administrativo por los órganos

jer!rquicamente superiores. La estructura jer!rquica de las administraciones

públicas es la razón determinante de esa clasicación. Los actos de los

órganosinferiores, antes de ser impugnados ante la jurisdicción de lo

contencioso8administrativa, deben ser revisados por los órganos

administrativos superiores, por lo que el recurrente debe interponer elllamado recurso de alzada ente el superior jer!rquico del que lo ha dictado.

"olo tras este recurso administrativo ser! viable el recurso de lo

contencioso8administrativo.

D&*/*&6&,% ('&6&/%( 15, 1onen n a la v'a administrativa, salvo lo quepueda establecer una Ley especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras

cJ y dJ del art'culo /) de la Ley de ?#gimen $ur'dico de las

&dministraciones 1úblicas y del 1rocedimiento &dministrativo (omún, los

actos y resoluciones siguientes:

. Los actos administrativos de los miembros y órganos del 4obierno.


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-. En particular, en la &dministración 4eneral del Estado:

• Los emanados de los Binistros y los "ecretarios de Estado en el

ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los

que son titulares.

Los emanados de los órganos directivos con nivel de irector generalo superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en

materia de personal.

0. En los rganismos públicos adscritos a la &dministración 4eneral del

Estado: los emanados de los m!%imos órganos de dirección unipersonales o

colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por

Ley se establezca otra cosa.

>o son por tanto susceptibles de recurso de alzada por agotar la v'a

administrativa los actos administrativos de los miembros u órganos del

gobierno, los emanados de los ministros y secretarios de estado y losemanados de los órganos directivos con nivel de director general o superior.

Estas mismas reglas se reproducen por las correspondientes leyes

autonómicas en el seno de las administraciones de las ((&&, dada su

similar conguración organizativa.

En el caso de las entidades locales, el art. ;- LO?L, se+ala que como regla

general, ponen n a la v'a administrativa las resoluciones del pleno del

ayuntamiento, del alcalde o del presidente de la diputación provincial y de

las juntas de gobierno as' como las de las autoridades y órganos inferiores

en los casos que resuelvan por delegación de los anteriores.

77 Day casos en los que quiebra esta regla y se reconoce que los actos de

los órganos de los organismos públicos no agotan la v'a administrativa, se

recurrir!n ante el órgano superior de la administración territorial de tutela.

Esto es un recurso de alzada impropia, porque no responde al principio de

jerarqu'a, porque son personas jur'dicas distintas.

LECCION 3. LA ADMINISTRACION PÚBLICA. "II#. LASENTIDADES INSTITUCIONALES Y LAS ENTIDADESCORPORATIVAS

1. EL FENOMENO DE LA LLAMADA ADMINISTRACION INSTITUCIONAL.NATURALEZA JURIDICA

$unto a las administraciones de car!cter territorial, las leyes pueden crear o

permitir a las administraciones territoriales la constitución de otras personas

jur'dico8publicas para la gestión de asuntos que son de su competencia.

Esas personas jur'dico8publicas y privadas, con mayor o menor grado de


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autonom'a funcional cada una de ellas, se vinculan o adscriben a las

correspondientes administraciones territoriales, asumiendo la gestión de

determinados asuntos que solo a estas corresponden. Este grupo de entes

personicados es la &dministración institucional.

El recurso a la creación de entes institucionales, que se generalizo a partirde la segunda mitad del siglo pasado, responde a dos causas:

. (reciente complejidad y especialización de las funciones y prestaciones

administrativas.

-. La búsqueda de una mayor ecacia en la gestión de esas funciones y

prestaciones.

En la teor'a general de las personas jur'dicas, se encuentra asentada la

distinción fundamental entre universitas personarum y universitas rerum,

una distinción que aplicada al !mbito del derecho administrativo ha llevadoa distinguir entre corporaciones e instituciones. Las corporaciones est!n

constituidas por un grupo de personas organizadas en el inter#s común de

todas ellas y con la participación de las mismas en su administración y

gestión, las entidades institucionales no pasan de ser un conjunto de medios

materiales y personales afectados a la gestión de una nalidad determinada

por quien las crea. La nalidad remite a un inter#s situado fuera de la propia

entidad institucional y cuya organización y funcionamiento quedan

determinados por la voluntad del creador, aunque siempre de acuerdo a la

ley.

!. M(-6/ %/-0(&2/

La L@&4E constituye el marco normativo general de referencia para las

entidades institucionales de la &4E, mientras que para las dependientes de

las entidades locales hay que estar a lo dispuesto en la LO?L, sin perjuicio

de lo determinado en las normas autonómicas o de r#gimen local.

@ormalmente no se cuenta con una regulación común que je el modelo

organizativo de las referidas entidades y sus condicionamientos jur'dicos

b!sicos.

!. CLASES DE ENTIDADES Y R7GIMEN JUR8DICO DE CADA TIPO DEENTIDAD

Las entidades institucionales dependientes o adscritas a la &4E son

denominadas organismos públicos. En el !mbito local las entidades

institucionales dependientes de las administraciones municipales y

provinciales se les ha denominado con frecuencia fundaciones públicas del

servicio. Las ((&& tambi#n han previsto este tipo de entidades

institucionales adscritas a sus respectivas administraciones territoriales.

Este conjunto de entidades institucionales engloba diversos tipos de entes,

dotados todos ellos de personalidad jur'dica propia y diferenciada de la

administración8persona jur'dica a la que quedan adscritos.


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En relación a los entes institucionales dependientes de la &4E, la L@&4E

congura y regula dos tipos b!sicos:

. Los organismos autónomos.-. Las entidades publico empresariales.

La isposición adicional 9P, )P y /P L@&4E hacen referencia a un tipo de

organismo público, que tiene una autonom'a mas fuerte e intensa que son

los organismos reguladores. La isposición &dicional -P L@&4E, se reere

a un cuarto tipo de entidades, las sociedades mercantiles estatales,

diferenciadas de las anteriores porque su personalidad jur'dica es jur'dico8

privada.

La Ley -9A-//< de 9 de $ulio, ha a+adido un nuevo tipo de ente

institucional, las agencias estatales, que aspiran a sustituir a los organismos

públicos.

tro tipo de entidad de base institucional son los consorcios sobre los que

hace referencia el art.


17/38

administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos espec'camente

regulados para las mismas en esta ley, en sus estatutos y en la legislación

presupuestaria.

"egún el art. M;. L@&4E, se les encomienda la realización de actividades

prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de inter#spublico susceptibles de contraprestación. El r#gimen de organización y

funcionamiento, as' como los medio s personales y materiales, de cada

entidad esta determinado por sus estatutos.

C. LAS AGENCIAS ESTATALES

Estas se rigen por la Ley de &gencias Estatales de -//


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Lo m!s caracter'stico de estos es que se conguran como una organización

independiente de la de los entes que se asocian, si bien la titularidad de las

competencias de los miembros que lo integran no se asume por la

organización consorcial, sino que es lo relativo a la gestión de las mismas lo

que se traspasa total o parcialmente. El consorcio viene por tanto a

gestionar duciariamente los intereses, que, en otro supuesto, solomediante la actividad unilateral de cada uno de los entes consorciados

podr'a ser alcanzado.

La LO?L de )9; ha introducido una modulación en el tradicional principio

de que los consorcios agrupaban e%clusivamente a las administraciones

publicas, por cuanto, según el referido precepto, las entidades locales

puedan constituir consorcios con otras administraciones publicas para nes

de inter#s común o con entidades privadas sin animo de lucro que persigan

nes de inter#s publico concurrentes con los de las administraciones

publicas.

1or otra parte el art. * L?$1&(, ha incorporado la novedad de que puedan

constituirse consorcios integrados por diversas administraciones públicas

sin que ninguna de ellas tenga ya la condición de entidad local. 1osibilidad,

por tanto, de constituir consorcios para la gestión y desarrollo de convenios

entre el estado y las ((&& que a pesar de su singularidad, ha de

reconocerse plenamente viable, si bien la determinación de su r#gimen

org!nico, funcional y nanciero, corresponde nuevamente a los estatutos

del consorcio.

F. LAS FUNDACIONES DEL SECTOR PÚBLICO

"on fundaciones que se constituyen con la aportación patrimonial

mayoritaria, directa o indirecta de las administraciones publicas territoriales,

sus organismos públicos o dem!s entidades del sector publico estatal, o

aquellas en las que su patrimonio fundacional, con un car!cter de

permanencia, esta formando a mas de un cincuenta por cien por bienes o

derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.

"on personas jur'dico8privadas que actúan con arreglo al derecho privado.

e acuerdo a los art. MM a M< de la Ley ;/A-//-, de -< de diciembre, de

@undaciones, estas fundaciones est!n sujetas a una serie de limitaciones: enmateria de presupuestos, contabilidad y auditoria de cuentas, se regir!n por

las disposiciones que les sean aplicables del te%to refundido de la L41,

correspondiendo a la realización de la auditoria e%terna, cuando sea

obligada, al a intervención general del estado, adem!s se deber!

seleccionar a su personal con sujeción a los principios de igualdad, merito,

capacidad y publicidad salvo que la naturaleza de la operación a realizar sea

incompatible con estos principios. 6ncluso cuando la actividad e%clusiva o

principal de la fundación sea la disposición dineraria de fondos, sin

contraprestación directa de los beneciarios, para la ejecución de

actuaciones y proyectos espec'cos, dicha actividad de ajustara a los


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Las corporaciones sectoriales de base privada agrupan a determinadas

personas en atención a concretas y especicas nalidades. La cualidad de

miembros de estas corporaciones esta determinada por una condición

objetiva que guarda directa relación con el n corporativo especico

perseguido: as', una cualidad profesional Icolegios profesionalesJ, la

condición de regento o usuario de un aprovechamiento colectivo de aguaspublicas Iusuarios de aguasJ, la condición de comerciante o industrial

Ic!maras ociales de comercioJR todas estas agrupaciones de personas

vinculadas por la correspondiente condición objetiva forman el sustrato de

unos entes a los que el ordenamiento jur'dico les dota de personalidad

jur'dica publica y les encomienda la gestión de determinados asuntos.

&suntos que, no son de su único y e%clusivo inter#s, en cuanto inciden

tambi#n en los intereses de terceros y en otros bienes jur'dicamente

protegidos.

Las corporaciones de derecho público, a diferencia de las corporaciones dederecho privado son creadas directamente por ley, caso por caso, o bien por

resolución administrativa con arreglo a la ley reguladora del correspondiente

g#nero corporativo. La ley ja el n especico y las funciones a desarrollar

por la corporación, de manera que, aun cuando se llegue a e%igir alguna

iniciativa previa de los futuros miembros de la corporación, esa iniciativa no

es la determinante de la constitución del ente. Las corporaciones de

derecho público no son fruto del pacto asociativo, a diferencia de lo que

ocurre con las corporaciones de derecho privado, que son resultado del

ejercicio mismo del derecho constitucional de asociación que reconoce y

garantiza el art. -- (E.

tra diferencia es la personalidad jur'dico8publica frente a personalidad

jur'dico8privada, pertenencia o adscripción obligatoria frente a pertenencia

voluntaria, tambi#n dieren las funciones y potestades, as' como las

actividades que desarrollan.

En general no son consideradas propiamente administraciones públicas.

"olo se equipararan a las mismas en cuanto son titulares de funciones

públicas atribuidas por ley o por delegación de las administraciones. La

jurisprudencia del 3" as' como la del 3( as' lo ha entendido.

Las administraciones públicas en la medida en que cumplen determinadas

funciones públicas, las cuales son determinantes de que su creación lo sea

en virtud de un acto público y que a ellas quedad vinculados

obligatoriamente todo el colectivo de personas al que se reere. En el

ejercicio de esas funciones son administraciones públicas y se sujetan al

r#gimen propio del derecho administrativo. "in embargo en todas las dem!s

actuaciones espec'cas de lo que son intereses particulares y privativos de

sus miembros, se rigen por el derecho privado.

Los dos tipos m!s caracter'sticos son los (olegios 1rofesionales y las

(!maras ciales. 2nos y otras tienen cobertura constitucional, art, 0< y ;-(E. Los primeros se regulan en la Ley -A)*M de 0 de febrero de (olegios


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1rofesionales y tambi#n en las correspondientes leyes autonómicas de

(olegios 1rofesionales y las segundas en la Ley 0A))0 de -- de marzo de

c!maras de comercio, industria y navegación.

4. CAPACIDAD JURIDICA DE LAS PERSONAS JURIDICO PÚBLICAS

3anto las administraciones públicas territoriales, como las entidades

institucionales en sus variados tipos, y los entes corporativos, se conguran

como personas jur'dicas. (omo consecuencia de esa personalidad, todos

esos entes tienen reconocida capacidad jur'dica, dado que la capacidad

jur'dica es consecuencia natural del atributo de la personalidad. "e

distingue entre capacidad jur'dica de derecho público y capacidad jur'dica

de derecho privado.

La capacidad jur'dica del derecho público de una administración coincide

con el conjunto de potestades que le son atribuidas por ley. = es en el

ejercicio de las mismas cuando se maniesta su capacidad jur'dica y deobrar de derecho publico. El art. -.M L@&4E lo se+ala claramenteN las

competencias administrativas que en cada momento tengan atribuida la

&4E y sus organismos públicos por el ordenamiento jur'dico, determinad la

capacidad de obrar de una y otros. 1or tanto, la capacidad var'a de unos a

otros entes, aunque todos ellos ostenten id#ntica personalidad jur'dica. Las

administraciones territoriales est!n legitimadas para actuar en servicio de

una pluralidad de nes, mientras que los entes institucionales se rigen por

el llamado principio de especialidad de los nes ya que son creados

procesalmente para la gestión de cuestiones concretas y con potestades

tasadas. 3odo ello se traduce, en denitiva, en que su capacidad jur'dica noes siempre la misma.

Las entidades públicas disponen adem!s de capacidad de derecho privado y

pueden, en consecuencia entablar relaciones jur'dico8privadas. Esta

capacidad jur'dica de derecho privado tambi#n tiene l'mites.

3ambi#n hay que tenerse en cuenta que con arreglo al derecho civil, la

capacidad jur'dica y la capacidad de obrar coinciden, de manera que no hay

personas jur'dicas incapaces. La falta o deciencia de capacidad de obrar en

determinados asuntos se da en alguna de ellas, se suple con la necesaria

actuación de otras. >o otra cosa sucede cuando se prev#n en determinadasaprobaciones previas o autorizaciones para dictar el correspondiente acto

resolutorio, lo que e%plica que, por ejemplo, el art. -.- L$(& de ))9, a los

efectos de jar cual es la administración demandad en el proceso

contencioso8administrativo, establezca que, cuando se trate de la

impugnación de actos de organismos o corporaciones publicas sujetos a

scalización de una administración territorial, se considere como

administración demandada al organismo o corporación autores del acto o

disposición scalizados, si el resultado de la scalización es aprobatorio, o

por el contrario, al que ejerza la scalización si mediante ella no se aprueba

'ntegramente el acto o disposición.


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LECCION 4. LA ADMINISTRACION PÚBLICA "III#. PRINCIPIOS DE

LA ORGANIZACI9N Y DE LA ACTUACION ADMINISTRATIVA1. LA POTESTAD AUTOORGANIZATIVA Y LOS PRINCIPIOSORGANIZATIVOS

&l igual que sucede con todo ente personicado, la conguración de las

administraciones publicas como personas jur'dicas conlleva que el

ordenamiento les reconozca capacidad para auto organizarse. Las

administraciones públicas, en efecto, tienen reconocido un poder de auto

organización que les permite decidir acerca de su concreta estructura

org!nica y su funcionamiento.


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(omo sucede con toda potestad, su ejercicio queda vinculado a la ley. El art.

/0.- (E lo advierte claramente: los órganos de la administración del

estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. (on todo,

conviene advertir que esa vinculación a la ley no determina el

establecimiento de una reserva de ley propiamente dicha. "i as' fuera

quebrar'a por completo esa capacidad de auto organización consustancial atoda persona jur'dica. La ley, por tanto, esta llamada a marcar unos l'mites,

dentro de los cuales habr! de desenvolverse con plenitud la potestad de la

administración para auto organizarse. Esos limites, ciertamente, podr!n ser

mas i menos amplios, de lo que depender!, en consecuencia, que el

ejercicio de la potestad autoorganizatoria disponga de un mayor o menos

margen de desenvolvimiento.

En todo caso y sin perjuicio de otras precisiones, suele ser habitual que las

leyes enuncien con car!cter general algunos principios a los que habr!n de

adecuarse la organización administrativa. &s' por ejemplo, para la &4E, elart. 0. L@&4E enumera los principios de jerarqu'a, descentralización

funcional y territorial, econom'a, suciencia y adecuación estricta de los

medios a los nes institucionales, simplicidad, claridad y pro%imidad a los

ciudadanos y coordinación.

EL PRINCIPIO DE JERARUIA

La estructura interna de la administración persona jur'dica descansa en la

jerarqu'a de los órganos que la componen y del personal al servicio de los

mismos. El art. /0. (E alude e%presamente a la jerarqu'a como uno de los

principios que la caracterizan. = lo mismo hace el art. 0. L@&4E, al jar los

principios con arreglo a los cuales se organiza y actúa la &4E. 6ncluso, la

referencia al art. -.- de la misma ley es inequ'voca, al aludir a la

organización jer!rquica de los órganos administrativos.

Los órganos administrativos actúan jer!rquicamente, de manera

subordinada unos respecto de otros. Esta jerarqu'a solo se e%cepciona por

relación a los órganos de car!cter consultivo y de asesoramiento, as' comoen los casos de órganos que deben adoptar decisiones estrictamente

t#cnicas y por lo que se reere e%clusivamente al contenido material de sus

decisiones. 1or tanto, a trabes de la jerarqu'a se asegura la coherencia y

ecacia de la actuación administrativa, razón por la cual los órganos

superiores disponen de un poder de dirección y mando sobre los inferiores,

lo que, entre otras manifestaciones, se reeja en que los actos de estos,

como regla general, son susceptibles de ser revisados por aquellos en v'a de

recurso administrativo.

El art. -. L?$1&( espec'camente se reere a las instrucciones y ordenes

de servicio que los órganos jer!rquicamente superiores podr!n dirigir a los

inferiores. 2nas órdenes e instrucciones que pueden llegar a ser publicadas,


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cuando as' lo establezca una disposición espec'ca o se estime conveniente

por razón de los destinatarios o de los efectos que produzcan. En todo caso,

el incumplimiento de esas instrucciones y órdenes de servicio no

determinan sin m!s la invalidez de los actos dictados por los órganos

destinatarios de las misas, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en

la que pueden incurrir. La jerarqu'a opera en el seno de una mismaadministración8persona y no en las relaciones entre unas y otras

administraciones. 3anto es as' que ni siquiera en las relaciones entre la

administración matriz y las entidades de car!cter institucional adscritas o

dependientes de las mismas, cabe hablar de jerarqu'a en sentido estricto.

!. ASIGNACION DE COMPETENCIAS A LOS ORGANOSADMINISTRATIVOS Y REGLAS ORDENADORAS DE SU EJERCICIO

La articulación org!nica de las administraciones 1úblicas determina que a

los diversos órganos de las mismas se les asignen las funciones que han de

desarrollar para el cumplimiento de los nes globales que aquellas deben

cumplir. El cumulo de potestades y competencias de cada administración

pública territorial se desglosa en las correspondientes atribuciones

espec'cas de cada órgano, determinando los !mbitos materiales y

territoriales en los que pueden y deben actuar. La actuación de los órganos

administrativos queda predeterminada, en consecuencia, por la

competencia que se les asigna, la cual no pasa se der sino la al'cuota parte

de la competencia global de la administración correspondiente.

Esta operación de concreción de las competencias que han de ser

ejercitadas por unos u otros órganos es, en principio, una cuestión internade la propia administración que, sin embargo, no deja de tener

transcendencia desde la consideración de la legalidad misma de la

actuación administrativa. = es que esta depender! de que la competencia

se ejercite efectivamente por el órgano que la tiene atribuida, órgano

competente, y no por cualquier otro. e ah' que el art. o obstante, la referida regla

queda e%ibilizada al admitirse la posibilidad de delegar ese ejercicio. La

delegación de competencias a que se reere el art. 0 L?$1&( es la

delegación llamada 6>3E??4&>6(&, por cuanto se produce entre órganos

de la misma administración. El mismo art'culo prev# que la delegación

tambi#n pueda recaer en órganos de las entidades de derecho público

vinculadas o dependientes de dicha administración, justic!ndose en quecon ello se facilita la descentralización y por tanto, una mayor ecacia y


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mejor servicio a los ciudadanos. (on todo la posibilidad que se abre no deja

de ser anómala desde una estricta e%plicación conceptual de la t#cnica de

la delegación interorganica ya que en este caos la delegación deja de

producirse entre órganos de una misma administración y se e%tiende a la

que se realiza entre entes administrativos dotados de personalidad jur'dica

propia y diferenciada. 1or eso, este segundo supuesto constituye mas bienuna delegación 6>3E?"2O$E36K&.

La delegación interorg!nica queda presidida por las siguientes reglas:

8 El ejercicio de cualquier competencia es en principio susceptible de

delegación, salvo en los supuestos previstos por el art. 0.- y ; L?$1&(: en

concreto, cuando se trate de delegar la adopción de disposiciones de

car!cter generalN as' mismo, la resolución de recursos en órganos que hayan

dictado los actos que se recurrenN tambi#n, cuando la delegación se reera

a asuntos relativos a las

. ?elaciones con la $efatura de estado.-. 1residencia de 4obierno de la >ación.0. (onsejos de gobierno de las ((&&.4. (ortes generales y asambleas legislativas autonómicas,

3ampoco seria posible la delegación en los casos en que una norma con

rango de ley lo proh'ba ni cuando la competencia que pretende delegarse se

ejerza por delegación, a no ser que una ley lo autorice e%presamente. Los

titulares de la potestad sancionadora a partir de la reforma de la L?$1&( de

))), pueden delegar su ejercicio, no cabe confundirlo con la delegación de

rma que el art.


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ministeriales, ser! preceptiva la autorización del órgano superior del que

dependa el órgano delegado.

1or otra parte, junto con la delegación de competencia interorganica, debe

tenerse en cuenta la posibilidad de articular delegaciones de competencia

intersubjetivas entre administraciones territoriales distintas. El supuestomas destacado es el de la transferencia o delegación de competencias del

estado a favor de las ((&&, previsto en el art. ;/.- (E.

B. AVOCACION

"i el órgano titular de una competencia puede delegar su ejercicio en un

órgano inferior, ese órgano superior tambi#n puede asumir el ejercicio de la

competencia que corresponde como propia al órgano jer!rquicamente

inferior. El art. M L?$1&( regula la avocación, que es el t#rmino con el que

se denomina esa traslación del ejercicio de la competencia de un órgano

inferior al órgano superior, si bien lo sea para la resolución de un casoconcreto.

La avocación puede referirse a una competencia propia o delegada. (uando

se trate de una competencia delegada a favor de un órgano no

jer!rquicamente dependiente del delegante, la avocación solo podr! ser

acordada por el órgano delegante. &dem!s, en la &4E, toda avocación debe

ser puesta en conocimiento del superior jer!rquico ministerial del órgano

que avoca la competencia.

Da de realizarse mediante acuerdo motivado que debe ser noticado a los

interesados en el procedimiento con anterioridad a la resolución que se

dicte en ejercicio de la competencia avocada, art. M.- L?$1&(. (ontra tal

acuerdo de avocación no cabe recurso alguno, sin perjuicio de que pueda

impugnarse con ocasión del recurso que, en su caso, se interponga contra la

resolución del procedimiento.

C. SUPLENCIA

El titular del órgano administrativo puede ser suplido temporalmente por el

titular de otro órgano, sin que con ello se venga a alterar la titularidad de la

competencia, ya que únicamente queda afectado el elemento subjetivodeterminante del ejercicio de la misma. La suplencia, por tanto, se reere

e%clusivamente al titular del órgano que por razón de vacante, ausencia o

enfermedad, es sustituido temporalmente por el titular de otro órgano, art.

* L?$1&(.

D. DELEGACION DE FIRMA

La delegación de rma afecta al elemento formal del ejercicio de la

competencia. (omo dice el art.


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dependientes la rma de las resoluciones y actos que adopte en el ejercicio

de su competencia. En consecuencia, la delegación de rma no altera la

competencia del delegante.

El art.


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; in ne L?$1&(. 1or eso, la encomienda es una forma de ejercer las

propias competencias sin necesidad de transferir su titularidad o el ejercicio

de las mismas.

En el caso de que la encomienda de gestión se produzca entre órganos y o

entidades de derechos publico pertenecientes a distintas administracionesel art. ;.0 L?$1&( se limita a prever que la encomienda se formalizara

mediante rma del correspondiente convenio entre ellas. &s' pues, la

encomienda entre la administración estatal y las administraciones

autonómicas requiere la celebración de un convenio al que le ser!n de

aplicación las normas generales que para los convenios de colaboración han

establecido el art. < y 9 L?$1&(.

ueda por a+adir que el r#gimen de la encomienda de gestión no se puede

aplicar cuando la actividad instrumental vaya a recaer sobre personas

f'sicas o jur'dicas sujetas a derecho privado, ya que si as' se pretendiera

ser! preciso estar en lo que proceda, a la legislación correspondiente de

contratos del estado. =, asimismo, tampoco es posible encomendar a dichas

personas actividades que hayan de realizarse con sujeción al derecho

administrativo, art. ;.; L?$1&(.

F. DESCONCENTRACION

3ambi#n la titularidad de la competencia, y por tanto, su ejercicio, puede ser

objeto de desconcentración en otros órganos jer!rquicamente dependientes

del órgano que la tiene atribuida, siempre en los t#rminos y con los

requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias,art. -.- L?$1&(. La diferencia con los anteriores supuestos es que con la

desconcentración se produce una transferencia de la titularidad de la

competencia y no el mero ejercicio de la misma.

La desconcentración puede ser:

1. 8 @uncional, cuando se produce entre órganos centrales.!. 8 3erritorial, cuando se realiza por órganos centrales a favor de

órganos perif#ricos.

G. CONFLICTOS DE ATRIBUCIONESEn torno a quien es el titular de la competencia pueden surgir discrepancias,

lo que puede dar lugar al planteamiento del correspondiente conicto de

atribuciones. Esos conictos de atribuciones se producen entre órganos de

una misma administración y mas en concreto, de acuerdo con los dispuesto

por el art. -/.0 L?$1&(, entre órganos no relacionados jer!rquicamente y

siempre que no haya nalizado el procedimiento administrativo. "e trata

pues, de controversias internas en el seno de una misma administración

que, para el caso de la &4E, cuando se produce entre órganos de un mismo

ministerio, se resolver!n por el órgano jer!rquicamente superior común,

mientras que si se producen entre órganos de distintos ministerios, se


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resolver!n por el presidente del gobierno previo, dictamen del (onsejo de

Estado, art. -.-. L4.

Los conictos pueden ser:

1.8 1ositivos, disposición adicional MP L@&4E, el órgano que se

considere competente requerir! de inhibición al que conozca del

asunto y este deber! pronunciarse sobre si acepta o no el

requerimiento. e no aceptarlo, por no considerarse incompetente,

remitir! las actuaciones al superior jer!rquico común para que este

resuelva.!. >egativos, el órgano que conoce del asunto y estima que es

incompetente para hacerlo, remitir! directamente las actuaciones al

que considere competente, el cual, en caso de considerarse,

asimismo, incompetente, las remitir! a su vez al superior jer!rquico

común para que decida sobre la controversia.

1or lo dem!s, el conicto puede plantearse de ocio o a instancia de

interesado en el procedimiento, art. -/.- L?$1&( y disposición adicional MP

L@&4E.

3. PRINCIPIOS ORDENADORES DE LA ACTUACI9N ADMINISTRATIVA

El art. 0 L1( sanciona un conjunto de principios generales a los que las

administraciones públicas han de ajustar su funcionamiento. "e reitera as' lo

dispuesto en el art. /0. (E y se a+ade e%presamente que las

administraciones publicas en su actuación se rigen por los criterio de

eciencia y servicio a los ciudadanos. Estos principios se complementan con

estas otras reglas: de una parte, se arma que en sus relaciones con los

ciudadanos las administraciones publicas actúan de conformidad con los

principios de transparencia y de participación y de otra se establece que las

administraciones publicas deber!n respetar en su actuación los principios

de buena fe y de conanza legitima, art. 0. p!rrafo -Q.

1or otra parte, espec'camente ya para la &4E, el art. 0 L@&4E enumera

como principios de funcionamiento los de ecacia en la asignación y

utilización de recursos públicos, programación y desarrollo de objetivos y

control de la gestión y de los resultados, responsabilidad por la gestiónpublica, racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y

de las actividades materiales de gestión, servicio efectivo a los ciudadanos,

objetividad y transparencia de la actuación administrativa y cooperación y

coordinación con las dem!s administraciones publicas.

. 1rincipio de ecacia

El art. /0. (E entre los principios informadores de la actuación de la

administración publica, se reere al principio de ecacia. =, desde la

perspectiva del gasto publico, el art. 0.- (E dispone que la programación y

ejecución del mismo se ha ajustado a los criterios de eciencia y econom'a.ado, pues, que la actuación de las administraciones publicas debe ser


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ecaz, los medios de que se sirven habr'an de ser ajustados o

proporcionados a los nes que deben cumplir. Las administraciones deben

satisfacer las prestaciones a las que est!n obligadas, pero no es indiferente

la manera y forma en como lo hacen, ni el coste en que incurren. 1or eso, la

actuación solo ser! ecaz en tanto medie una razonable relación entre los

medios utilizados y los resultados alcanzados.

La proyección del principio de ecacia en el !mbito de las administraciones

públicas requiere tener bien presente que estas se encuentran sujetas a

determinados condicionamientos y limites. 2nos limites que, en no pocas

ocasiones, se presentan como obst!culos que dicultan que sus actuaciones

sean ecaces, o, al menos, tan ecaces como, en caso distinto, podr'an

serlo. La ecacia, por tanto, puede y debe ser tenida en cuenta a la hora de

congurar esos condicionamientos y l'mites, pero no es menos cierto que

estos responden a otras e%igencias que tambi#n deben preservarse. e ah'

que en la valoración de la ecacia no pueda prescindirse de lascircunstancias en las que, por su propia naturaleza, obligadamente se tiene

que desenvolver la acción administrativa.

En cualquier caso, su operatividad jur'dica a la hora de controlar

materialmente las decisiones organizativas de las administraciones resulta

muy escasa. Day inevitablemente un componente de oportunidad en este

tipo de decisiones que las hace dif'cilmente controlables en estrictos

t#rminos jur'dicos.

-. 1rincipio de coordinación y de colaboración o cooperación.

3anto el art. /0. (E como el art. 0. L1(, aluden a la coordinación como

principio al que debe ajustarse el funcionamiento de las administraciones

publicas. En particular, para la &4E, tambi#n lo menciona el art. 0.fJ

L@&4E, a lo que a+ade el principio de coordinación con las otras

administraciones Iart. 0.hJ.

En realidad, coordinación y colaboración son principios que encuentran su

razón de ser fundamentalmente en las relaciones interadministrativas. En el

seno de una misma administración, los resultados que se buscan con la

coordinación y la colaboración o cooperación pueden lograrse en muy buena

medida con el uso mismo de la jerarqu'a que preside su organización yfuncionamiento. 1or el contrario, cuando se trata de administraciones

distintas, la ine%istencia de jerarqu'a entre ellas obliga a dar entrada a

t#cnicas de coordinación y colaboración.

(oordinación y cooperación o colaboración, tienen signicados distintos.

(ooperar o colaborar signica que una administración ejerce sus

competencias teniendo en cuenta las de las dem!s administraciones a n

de lograr un ejercicio conjunto coherente y bien articulado, mientras que

coordinar signica concertar el ejercicio de las competencias de las plurales

administraciones a n de evitar que se produzcan decisionescontradictorias. @!cilmente se pretende entonces que la coordinación


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presupone que a una de las administraciones se le atribuye una especica

competencia que, en ultima instancia, le permite imponer la decisión nal,

algo que, sin embargo, no se produce con la colaboración o cooperación, ya

que, en estos casos, no se impone el criterio de una administración al de las

dem!s, de manera que las decisiones respectivas en la misma dirección y

sentido no son sino fruto de la concentración.

La (E atribuye al estado la competencia de coordinación en determinadas

materias mientras que ha sido el legislador estatal, al amparo de la

competencia que le atribuye el art. M)..9Q (E para establecer las bases

del r#gimen jur'dico de las administraciones publicas, quien ha concretado

el alcance del principio de colaboración y cooperación, con el signicado y

alcance que mas adelante veremos.

0. 1rincipios de transparencia y de participación

La efectividad jur'dica de los principios de transparencia y participaciónnecesita de medidas complementarias, que, progresivamente, han

encontrado la plasmación en diversas leyes y reglamentos sectoriales.

La transparencia impone a la administración el deber de informar sobre el

desarrollo de la actuación que desarrolla, permitiendo el acceso de los

ciudadanos a los documentos, archivos y registros de las administraciones

públicas. "in aparecer enunciado como tal, se encuentra impl'cito en la

previsión constitucional de que la ley regulara el acceso de los ciudadanos a

los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la

seguridad y defensa del estado, la averiguación de los delitos y la intimidadde las personas, art. /;. OJ (E.

&hora bien, como pone de maniesto el referido precepto constitucional, la

transparencia administrativa se enfrenta a l'mites y condicionamientos que

por razón de la protección de otros bienes e intereses jur'dicos no pueden

dejarse de establecer. = as' lo hacen las normas que concretan en cada

sector su contenido y alcance. e este modo, entre otras muchas normas, el

art. 0;.hJ en relación con el 0*, ambos de la L1(, en relación con el acceso

de los ciudadano a los archivos y registros administrativos, no deja de

establecer e%cepciones y limites en la propia regulación del derecho , y todo

ello sin perjuicio de los resultantes de otras leyes como la Ley )A)


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recordar, por ejemplo, el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a

participar en la toma de decisiones en materia medioambiental, previsto en

la Ley -*A-//< de 9 de julio, que incorpora el derecho nacional las

directivas -//0AMA(E y -//0A0;A(EN o la tradicional habilitación a cualquiera

vecinos para intervenir en la defensa de los bienes y derechos de las

entidades locales, prevista en el art.


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1or otra parte, aunque la conanza legitima guarda directa relación con el

principio Snon venire contra factum propiumT y ambos son manifestaciones

del principio de la buena fe, lo cierto es que, a diferencia de este, aquel se

proyecta mas en el plano directo de los actos jur'dicos que en el !mbito de

los hechos propiamente tales. 1or eso mismo, mientras que la prohibición de

ir contra los actos propios no alcanza la potestad reglamentaria, la conanzaleg'tima actúa con l'mite de las potestades innovadoras de la

administración. En denitiva, el non venire tiene por cometido y nalidad

mantener la congruencia en la conducta de la administración, como

garant'a de la seguridad jur'dica, proyect!ndose sobre aquellos supuestos

en los que no media una clara contradicción entre la actuación anterior y la

posterior que viene a desconocerla. 2na contradicción que, sin embargo, no

es presupuesto para la entrada en juego de la conanza legitima, para lo

cual basta una divergencia entre los nes del acto primero y del acto

posterior.

4. RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS

La actual estructura territorial del estado ha potenciado

e%traordinariamente las llamadas relaciones interadministrativas, e%presión

esta con la que se quiere referir un conjunto de mecanismos y t#cnicas al

servicio de la articulación de la pluralidad de organizaciones públicas

territoriales dotadas de autonom'a para la gestión de sus respectivos

intereses. La necesidad de que, a partir de esa autonom'a, tales

organizaciones no actúen como compartimentos estancos, ya que todas

ellas forman parte del estado en un sentido amplio y complejo del mismo,

ha obligado al legislador a arbitrar diversas t#cnicas que, desde una

perspectiva general, faciliten la homogeneidad y coherencia de la actividad

de unas y otras.

La L1( en su 3itulo 1rimero, bajo la rubrica general Se las administraciones

publicas y sus relacionesT, establece un conjunto de reglas ordenadoras de

las relaciones entre las administraciones publicas, art. M. En ese mismo

titulo 1rimero se regulan las llamadas (onferencias "ectoriales, art. ;, los

(onvenios de (olaboración, art. < y 9 y los (onsorcios, art. *N se alude a las

relaciones entre la &4E y las entidades que integran la administración local,

art. )N y en el art. / se aborda un aspecto muy concreto y especico de lasrelaciones entre las diversas administraciones publicas por relación, a su

vez, con los órganos e instituciones de la 2E.

En lo sustancial estas previsiones de la L1( relativas a las relaciones

interadministrativas no hacen otra cosa que reiterar los principios y reglas

que ya se establecieron en la Ley -A)90, de M de octubre, del 1roceso

&utonómico, y posteriormente, en la LO?L. 1rincipios y reglas, en n, que la

propia jurisprudencia constitucional ha tenido oportunidad de ir deniendo

en una amplia doctrina.

. El principio de lealtad institucional como criterio rector de la colaboracióny cooperación interadministrativa


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El principio de lealtad institucional, como criterio rector que ha de presidir la

colaboración y cooperación entre las diferentes administraciones publicas

en el ejercicio de las competencias en el desarrollo de sus actuaciones,

queda enunciado en el art. M. L1(. Este principio obliga a que las

administraciones públicas asuman un conjunto de deberes, tanto negativos

como positivos.

e acuerdo con las previsiones de las letras aJ y bJ del referido art. M., las

administraciones públicas deber!n respetar el ejercicio leg'timo por las

otras administraciones de sus competencias, y asimismo, tendr!n que

ponderar en el ejercicio de las competencias propias la totalidad de los

intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión este

encomendada a otras administraciones. El principio de lealtad y de

colaboración se traduce, pues, en la imposición de unos deberes negativos o

de abstención.

esde una perspectiva ahora positiva, los apartado cJ y dJ del mismo

articulo M. L1( sancionan un gen#rico deber de au%ilio y cooperación entre

las administraciones publicas, lo que se traduce en una serie de

obligaciones. En concreto de las siguientes:

1. @acilitar a otras administraciones la información que precisen sobre laactividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.

Ila administración que requiera o suministre la información tiene que

estar actuando en su !mbito de competencias o al menos, en la

esfera de los intereses que gestionaJ.

!. 1restar, en el !mbito propio, la cooperación y asistencia activas quelas otras administraciones pudieran recabar para el ecaz ejercicio de

sus competencias. Iart. M.0 ja los supuestos en los que la

administración requerida podr! denegar la asistencia que le sea

solicitadaJ.3. &dem!s, el art. M.M L1( a+ade que las administraciones publicas

deber!n colaborar y au%iliarse para aquellas ejecuciones de sus actos

que hayan de realizarse fuera de sus respectivos !mbitos territoriales

y competencias.

-. Las (onferencias "ectoriales y otros órganos de colaboración.

El art. ; L1( en la redacción dad tras la reforma de ))) y bajo la rubrica de

conferencias sectoriales y otros órganos de cooperación, congura las

conferencias sectoriales como órganos de cooperación de composición

multilateral y de !mbito sectorial que reúnen a representantes del 4obierno

de la >ación y de la &4E, y a miembros de los (onsejos de 4obierno de las

((&& y representantes de sus respectivas administraciones.

El r#gimen de cada conferencia sectorial ser! el establecido en el

correspondiente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno,

art. ;.0, pero no por ello se dejan de establecer una serie de reglas relativasa la convocatoria y a la adopción y formalización de los acuerdos adoptados


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en el seno de las mismas. &dem!s el art. ;.9 prev# que, cuando la materia

del !mbito sectorial de un órgano de composición multilateral afecte o se

reera a competencias de las entidades locales, el pleno del órgano puede

acordar que la asociación de !mbito estatal con mayor implantación de la

que formen parte sea invitada a asistir a sus reuniones, con car!cter

permanente o según el orden del d'a.

La e%istencia de (onferencias "ectoriales no descarta la posibilidad de

articular otras formulas organizativas al servicio de la colaboración

interadministrativa. 1or ello, tambi#n se ha dispuesto que, con la misma

nalidad y en !mbitos materiales espec'cos, la &4E y las administraciones

de las ((&& podr!n construir otros órganos de cooperación que reúnan a

responsables de la materia. e este modo, ha venido a darse cobertura a

las llamadas (omisiones Oilaterales, de !mbito general o sectorial, tal como

e%presamente concreta el art. ;.- L1(.

1or ultimo, conviene tener en cuenta que distintos a los referidos órganos de

cooperación son, tal como precisa el p!rrafo -Q del art. ;. L1(, los órganos

colegiados creados por la &4E para el ejercicio de sus competencias,

aunque en su composición se prevea que participen representantes de la

administración de las ((&& con la nalidad de consulta.

0. Los (onvenios de (olaboración: naturaleza, efectos y control

Los convenios de colaboración quedan referidos en el art. < L1( a los que

celebren la &4E y los organismos públicos vinculados o dependientes de la

misma con los órganos correspondientes de las administraciones de las((&&. &dem!s, a disposición adicional 0P L1(, reitera que, en el !mbito de

la &4E, los titulares de los departamentos ministeriales y los presidentes o

directores de los organismos públicos vinculados o dependientes podr!n

celebrar los convenios previstos en el art. o obstante,

cuando se limiten a establecer pautas de orientación pol'tica sobre la

actuación de cada administración en una cuestión de inter#s común, ovengan a jar el marco general y la metodolog'a para el desarrollo de la

colaboración en un !rea de interrelación competencial o en un asunto de

mutuo inter#s, adoptaran la denominación de protocolos generales, art.


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la necesidad o no de establecer una organización para su gestión, para lo

cual se abre la posibilidad de crear consorciosN el plazo de vigencia del

convenio, sin perjuicio de que pueda ser prorrogado si as' lo acuerdan las

partesN y las causas de e%tinción y, en tal caso, forma de terminar las

actuaciones en curso. 1or lo dem!s, el art.


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Las aportaciones de medios personales y materiales de cada una de

ellas

Los compromisos de aportación de recursos nancieros y la duración

Becanismos de seguimiento, evaluación y modicación.

Los acuerdos aprobatorios de los planes y programas conjuntos tendr!necacia vinculante para las administraciones que los suscriban, sin perjuicio

de que puedan ser complementados mediante convenios de colaboración

bilateral, art. *.M, debiendo ser objeto de publicación ocial.

;. ?#gimen de las comunicaciones de proyectos de disposiciones y

resoluciones a los órganos comunitarios.

El art. / L1( establece el tr!mite interno a seguir para la posterior

comunicación a los órganos comunitarios de los proyectos de disposiciones

y resoluciones que, con arreglo al derecho de la 2E, deber!n serlo. La

comunicación de disposiciones de car!cter general y resoluciones deber!n

remitirse al órgano competente de la administración estatal en el plazo de

; d'as, y el plazo para la comunicación de proyectos de disposiciones de

cualquier otra información, en ausencia de plazo especico, deber! hacerse

Sen tiempo útil a los efectos del cumplimiento de esa obligaciónT.


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tambi#n puede plasmarse en la constitución de órganos mi%tos de

colaboración, respecto de los cuales el art. ;9. LO?L puntualiza Sser!n

únicamente deliberantes o consultivosT, con los que una vez mas se viene a

reconocer que la vinculación que para las diversas actuaciones puedan

dimanar de los acuerdos de dichos órganos adopten solo puede

fundamentarse en la voluntariedad de las partes. 3ales órganos podr!ntener !mbito autonómico o provincial y car!cter general o sectorial y en los

mismos podr!n participar tanto la administración estatal como las de las

((&&. La propia LO?L establece directamente algunos órganos de esta

naturaleza, como es el caso de la (omisión >acional de &dministración

Local.

istinto es el alcance de la coordinación obligatoria, congurada como una

alternativa subsidiaria a la cooperación voluntaria. La coordinación se puede

establecer obligatoriamente para las entidades locales. & este respecto, el

art. ;) LO?L prev# que las leyes estatales y autonómicas reguladoras de losdistintos sectores de la acción publica pueden atribuir al 4obierno de la

>ación o a los 4obiernos autonómicos, según proceda, la facultad de

coordinación la actividad de las Entidades locales y, en especial, la de las

iputaciones 1rovinciales en el ejercicio de sus competencias. &s', a trav#s

de planes sectoriales, pueden quedar jadas determinadas directrices de

actuación a las que deber!n ajustarse en el ejercicio de sus competencias,

art. ;)., aunque para que esa coordinación pueda hacerse efectiva es

preciso que la actividad o servicio local trascienda del inter#s propio de la

entidad local, incidiendo de forma relevante en los intereses de las otras

administraciones.

1or otra parte, quedan igualmente encuadrados como relaciones

interadministrativas todos aquellos supuestos en los que la legislación prev#

un r#gimen de ejercicio conjunto de sus competencias. El art.

Lecciones 1-4 D. Administrativo

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