Las reformas estructurales:

empezar a caminarManuel Bags

Universidad Carlos III

Jess Fernndez-VillaverdeUniversity of Pennsylvania y FEDEA

Luis GaricanoLondon School of Economics y FEDEA

La necesidad de una nueva senda de crecimiento basada en la productividad

Espaa se enfrenta a una crisis econmica y financiera global que nos ha golpeado con una fuerza inusitada, tanto en profundidad como en duracin. Aunque la crisis ha afectado a todos los pases, no lo ha hecho por igual, sino que la severidad del golpe ha dependido de las condiciones previas de cada uno. Y en Espaa, como estas no eran buenas, la crisis ha revelado y ha agudizado nuestros problemas propios.

No es difcil resumir la clave de estos problemas. Nuestro crecimiento durante los ltimos aos haba tenido como origen el incremento de la poblacin activa como porcentaje de la poblacin total. Este modelo de crecimiento, siempre limitado por definicin, ha tocado techo con la ruptura de la burbuja inmobiliaria. Como el PIB creca, se creaba empleo y las administraciones pblicas presuman de supervits, la burbuja inmobiliaria enmascar durante mucho tiempo las deficiencias estructurales de nuestra economa. Pero la ruptura de la burbuja se ha llevado todo esto por delante: las familias, fuertemente apalancadas, han perdido un porcentaje inslito de su riqueza (destruccin de riqueza que va a continuar por un tiempo considerable), el desempleo se ha disparado y, lo que parecan unas finanzas pblicas solidas, se han revelado como el espejismo de unas recaudaciones insostenibles.

Si el diagnstico es claro, el remedio tambin lo es. Necesitamos que nuestra economa entre en una senda de crecimiento sostenido basada en incrementos de productividad. Y esto requiere un cambio de modelo productivo. En el futuro, no podremos seguir creciendo a base de construir viviendas o actividades relacionadas. Para que la economa crezca, el camino es la innovacin y la flexibilidad. Esta es la nica base posible para que logremos un mayor bienestar en el largo plazo. Y esto no slo es necesario para poder presentar unas mejores cifras macroeconmicas al mundo, por mucho que esto sea importante. Es mucho ms. Es imprescindible para conseguir que las administraciones pblicas puedan satisfacer las obligaciones adquiridas de deuda pblica, para poder financiar el estado de bienestar ante el reto del envejecimiento de la poblacin y para crear empleo de calidad.

El gobierno de Espaa, consciente de esta necesidad, ha propuesto una serie de medidas, agrupadas en la estrategia de la economa sostenible y, en su mayor parte, estructuradas como parte de la Ley de Economa Sostenible (LES). Aunque, en nuestra opinin (y la de los autores de los captulos de este libro), la LES es un paso muy modesto en la direccin necesaria, se trata, en cualquier caso, de empezar a caminar y, aprovechando el impulso dado por la LES, de comenzar a acometer las reformas estructurales que tan urgentemente necesitamos.

Ley de Economa sostenible 7

Nuestro objetivo con este libro, en el que hemos intentado reunir a buena parte de los mejores economistas espaoles es, por tanto, contribuir a crear un nuevo marco decrecimiento econmico para Espaa, tomando el Anteproyecto de la Ley de Economa Sostenible como punto de partida. Se trata de utilizar el marco existente propuesto por el gobierno como plataforma y mejorar lo menos bueno, criticar lo malo, e introducir nuevas ideas en lo posible. Se trata de tambin de hacerlo desde la mayor objetividad posible, huyendo de posiciones partidistas. Se trata, en definitiva, de encontrar soluciones fundamentadas en el anlisis econmico a los muchos problemas de la economa espaola.

Las reformas estructurales necesarias

Para que la economa entre en una nueva y mayor senda de crecimiento creemos que son necesarios tres tipos de cambios o reformas estructurales.

1. Primero, hay que mejorar el entorno econmico en el que las empresas toman sus decisiones para dotarlo de mayor certidumbre, de mayor transparencia, y de mayor flexibilidad. Todas las evaluaciones externas de la competitividad de nuestra economa coinciden en criticar el marco regulatorio de la economa. Por ejemplo, el estudio realizado por el World Economic Forum bajo la direccin del economista espaol Xavier Sala-i-Martn (2009) sita a Espaa como uno de los treinta pases del mundo donde existen mayores trabas administrativas y burocrticas para el funcionamiento de las empresas1. Es indudable que es necesario hacer un esfuerzo para mejorar el marco en el que los agentes toman sus decisiones econmicas.

2. Segundo, es necesario flexibilizar y dinamizar los mercados de bienes, servicios y trabajo para que los recursos se asignen a las actividades ms productivas. Aunque todos sabamos desde hace tiempo que algunos mercados, como el de trabajo o el de la vivienda, funcionaban particularmente mal en Espaa, la crisis ha dejado claro hasta qu punto estos problemas son un lastre insostenible. En estos momentos, ni en el mercado de trabajo ni en el de vivienda se estn produciendo los ajustes en precios necesarios para que la oferta y demanda se equilibren. En vez de eso, observamos que los precios permanecen inflexibles y que los ajustes se producen en cantidades. Sigue habiendo en Espaa, segn diferentes estimaciones, ms de 1 milln de casas sin vender, y hay ya al menos 4 millones de personas en paro. Es pues indudable que muchos mercados no funcionan y que son necesarias reformas que los hagan ms flexibles y que faciliten los ajustes. Esto generara incrementos mayores de productividad, al permitir que los recursos humanos fsicos y de capital se dediquen a sus mejores empleos.

3. Finalmente, es necesario incrementar la capacidad innovadora de la economa. Se trata tanto de tener ms ideas como de aprovecharlas mejor. La sociedad espaola ha estado anclada durante demasiado tiempo en el que inventen ellos. Mientras estbamos tecnolgicamente por detrs de otros pases ms avanzados, una estrategia as permita crecer simplemente mediante el uso de nuestra mano de obra con tecnologas ajenas. Una vez concluida la fase de convergencia con la frontera tecnolgica mundial, crecer requiere innovar, tener nuevas ideas, producirproductos que no aun no existen. Esto requiere cambios en el funcionamiento de la Universidad, el eslabn clave en la generacin de ideas en otros pases.

Con estas ideas como punto de partida, hemos dado a nuestros autores el encargo de diagnosticar la realidad espaola, analizar el encaje de las propuestas de la LES a esta realidad, y proponer alternativas o mejoras. Los captulos son, en nuestra opinin, ejemplos excelentes de cmo el anlisis econmico moderno puede contribuir a la formulacin de polticas pblicas. El diagnstico es riguroso, el anlisis equilibrado y las soluciones propuestas basadas en la evidencia emprica.

A continuacin planteamos algunas de las ideas que han propuesto los autores, destacando aquellas que a nosotros nos parecen ms prometedoras, en algunas ocasiones por creativas, en otras por prcticas, en todas por ser caminos para mejorar la capacidad productiva de la economa espaola.

Reformas para la mejora del entorno econmico

Estas medidas aspiran a mejorar el contexto regulatorio, legal y macroeconmico en el que los agentes toman sus decisiones. Se trata de eliminar la incertidumbre y las trabas legales, de hacer el proceso regulatorio transparente y no arbitrario, y de incrementar la seguridad jurdica. Destacamos aqu algunas de las propuestas de nuestros autores.

Nuevas polticas: en opinin de Marcos Vera, es necesario establecer una agencia de evaluacin de polticas pblicas independiente, que sea capaz de influir en el diseo de estas polticas pblicas en su fase piloto (para que se puedan probar distintas versiones de una misma poltica) as como en la eleccin de beneficiarios durante esta fase.

Organismos regulatorios: para preservar la calidad e independencia de los organismos regulatorios, Nuno Garoupa sugiere aumentar el control parlamentario y reforzar su independencia respecto del gobierno. Esto requiere cambiar a fondo las formas de nombrar y de rendir cuentas de los organismos de regulacin.

1 The Global Competitiveness Report 2009-2010, World Economic Forum, pgina 353 (http://www.weforum.org/documents/GCR09/index.html).

Mercados Financieros: para aumentar la transparencia y la eficiencia de los mercados financieros, Tano Santos argumenta que, junto a buenas normas y prcticas, nuestro sistema necesita de reguladores, como el Banco de Espaa o la Comisin Nacional del Mercado de Valores, con amplios poderes de supervisin y con capacidad de reaccin ante innovaciones y prcticas que no hayan sido anticipadas por la ley. Para ello es importante dotarlos de independencia tanto de los poderes polticos como de los supervisados, aspectoparticularmente importante dada la existencia de instituciones sistmicas en nuestro pas.

Poltica Fiscal: Jess Fernndez-Villaverde y Juan Rubio sealan que es necesario un programa de consolidacin fiscal en el medio y largo plazo que asegure la solvencia de las administraciones pblicas. En particular, sugieren la introduccin de reglas tipo pay-as-you-go que obliguen a que cualquier medida legislativa que implique un incremento del gasto corriente o una reduccin de los ingresos requiera la aprobacin simultnea de una reduccin del gasto o de un incremento de los ingresos que sea equivalente en cuanta. Adems, recomiendan la creacin de un Consejo de Poltica Fiscal independiente que analice la situacin fiscal de las administraciones pblicas, evale las medidas de gasto y de ingresos, y que, en general, proporcione a la sociedad civil una visin rigurosa e independiente de las cuentas pblicas ms all de los discursos potencialmente sesgados de los partidos polticos o del gobierno de turno. ngel de la Fuente recuerda que es crucial tomar medidas que corresponsabilicen a las comunidades autnomas, que gestionan el 36% del gasto pblico, en el mantenimiento del equilibrio presupuestario.

Contratos Pblicos: para reducir la incidencia de sobrecostes en contratacin pblica, Juan Jos Ganuza propone la generalizacin de reglas de adjudicacin de activos y licencias por mecanismos menos discrecionales, como la subasta. Adems sugiere la creacin de una agencia de contratacin estatal. Esta agencia adems de asesorar a las administraciones pblicas en materias de contratacin, puede actuar como una central de compras que permita a los organismos de la administracin, tanto central como autonmica o local, aprovechar economas de escala.

Formalismo Burocrtico: para agilizar la creacin de empresas, Benito Arruada sugiere eliminar efectivamente la licencia previa de apertura y hacer opcional la intervencin notarial en la constitucin de sociedades. Adems, considera prioritario paralizar la pretensin de convertir el Catastro en proveedor monopolista del Registro de Propiedad.

Infraestructuras: Germ Bel propone que cuando se seleccionan prioridades para la poltica de infraestructuras y de transporte sea imprescindible prestar ms atencin a la aportacin de los proyectos a la productividad de la economa. Un aplicacin prctica de esta orientacin es reducir -posponiendo o suprimiendo- proyectos de alta velocidad ferroviaria, reorientando esa inversin al transporte de mercancas. Asimismo, hay que dar mayor importancia a las reformas de la gestin para aumentar la eficiencia.

Justicia y agencias reguladoras: Pablo Salvador Coderch muestra contundentemente que paramejorar la eficacia de la justicia es crucial contener la demanda de trabajo dirigida al juez con los mismos criterios que debern ser aplicados para contener y reducir el gasto pblico.

Funcin Pblica: Manuel Bags indica que una de las asignaturas pendientes de la administracin pblica espaola es la modernizacin de sus sistemas de seleccin y de evaluacin del rendimiento. Entre otras medidas, propone un incremento de los recursos que se dedican a la evaluacin de los opositores, la introduccin generalizada del anonimato y la doble correccin, y el establecimiento de lmites al nmero de convocatorias en las que participa cada opositor.

Sanidad: Luis Garicano explica que la sostenibilidaddel sistema sanitario ante los cambios demogrficos requiere la introduccin de incentivos claros de control de la demanda (copagos) y de provisin de una oferta de calidad, con incentivos, cambios organizativos y sistemas de medicin y de gestin de consecuencias aplicables a gestores y profesionales.

Formacin Profesional: Florentino Felgueroso y Sergi Jimnez sealan que es vital conseguir una mayor adecuacin entre la formacin profesional ofrecida y las necesidades del sector privado y las empresas. Proponen que se apueste decisivamente por un modelo de formacin profesional dual que combine de forma simultnea la enseanza en la escuela con la experiencia laboral.

Educacin Primaria: Antonio Cabrales propone reorientar el gasto en educacin hacia intervenciones tempranas de calidad para nios de familias desfavorecidas. Tambin seala la posibilidad de conseguir mejoras en la calidad de la educacin proporcionando a los profesores incentivos monetarios por resultados.

Poltica de Inmigracin: Sara de la Rica argumenta que es necesaria una poltica de inmigracin activa que defina el nmero y el tipo de inmigrantes que necesitamos en nuestro pas por razones econmicas. Adems, indica que debe

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tratarse de forma separada la inmigracin nocualificada, para la que son suficientes los permisos temporales y la cualificada, en la que es necesario expandir los programas actuales facilitando que tcnicos o cientficos altamente cualificados puedan ser contratados por empresas, universidades privadas y centros de investigacin.

Internacionalizacin: Pol Antrs sostiene que el futuro del sector exterior espaol no puede basarse nicamente en mejoras marginales de la actual poltica comercial, sino que debe cimentarse en profundas reformas estructurales de carcter interno que mejoren la productividad de nuestras empresas exportadoras.

Responsabilidad social de las empresas: Vicente Cuat seala la conveniencia de fomentar elbuen gobierno de las empresas. En particular, Cuat indica la necesidad de aumentar la transparencia de las empresas cotizadas, mejorando el nivel de informacin que estas proveen, la accesibilidad de esta informacin y su grado de estandarizacin.

Reformas para la mejora del funcionamiento de los mercados

Mercado Laboral: el colectivo promotor del manifiesto de los 100 defiende la necesidad de que se alcancen dos objetivos principales: eliminar la dualidad contractual y flexibilizar la negociacin colectiva. Para ello realizan dos propuestas concretas: la introduccin de un contrato nico y la descentralizacin de la negociacin colectiva.

Mercado Elctrico: Natalia Fabra argumenta que, para alcanzar los objetivos que persigue el modelo energtico sostenible de la LES, garanta de suministro, respeto al medioambiente, y eficiencia econmica, resulta ineludible reformar el mercado elctrico espaol. La reforma tiene que abordar dos tareas principales. Por una parte, debe reequilibrar las rentas del sector, corrigiendo la sobre-retribucin que sin justificacin econmica reciben las centrales nucleares e hidroelctricas. Por otra, es necesario introducir competencia en la inversin para determinar las primas de las nuevas inversiones en energas renovables y en centrales de Ciclos Combinados, sin las que no se alcanzaran las inversiones ptimas desde el punto de vista del respeto al medio ambiente y la garanta de suministro.

Mercado inmobiliario: Para Jos Garca Montalvo es crucial flexibilizar el mercado de la vivienda e incrementar el peso del alquiler para as conseguir un ajuste ms rpido entre oferta y demanda. Adems considera importantes mejoras

la eliminacin de la desgravacin de la vivienda yla equiparacin de la desgravacin por compra y alquiler

Cambio climtico: Xavier Labandeira y Pablo del Ro sugieren que la poltica de cambio climtico debe orientarse ms hacia la utilizacin de instrumentos de mercado que aporten una seal de precios para as fomentar una reduccin en las emisiones de gases de efecto invernadero. Sera conveniente disponer de una seal de precios en forma de impuestos ambientales en aquellos sectores que no estn incluidos en el sistema europeo de comercio de emisiones (SECE). Esta seal de precios tendra al menos dos ventajas: incentivar comportamientos orientados a la mitigacin de las emisiones y facilitar una recaudacin que puede utilizarse para reducir otros impuestos distorsionantes, en la lnea del enfoque de la reforma fiscal verde.

Sociedad de la informacin: Eugenio Miravete argumenta que es necesario olvidar tanto la obsesin por el servicio universal (dado que la cobertura ya es muy alta) como la obsesin por la velocidad de bajada (puesto que sta industria es muy dinmica). En su lugar, es necesario centrar la accin pblica en promover la competencia para que la cobertura geogrfica se traduzca en un mayor uso de internet a todos los niveles. Y esto slo se consigue con precios ms bajos del servicio. No se tratara tanto de regular los precios a la baja, sino de facilitar la competencia que lo haga.

Reformas para el aumento de la capacidad innovadora de la economa.

Universidades: Juan Jos Dolado defiende que para que las universidades puedan convertirse en centros de investigacin de excelencia es necesaria la introduccin de evaluaciones independientes similares al Research Assessment Exercise que se realiza en el Reino Unido, fomentando fusiones de universidades pblicas e introduciendo mayor flexibilidad en las polticas de financiacin, de personal y de planes de estudios. Adems, Dolado sugiere que las polticas de financiacin deberan incluir la autonoma presupuestaria de las universidades y la liberalizacin de las tasas universitarias cobradas por las universidades, complementadas con un mejor y ms flexible sistema de becas que permitira aumentar la autonoma financiera de las universidades. Finalmente, recomienda tambin la desfuncionarializacin del profesorado.

Transferencia Tecnolgica: Teresa Garcia-Mil incide en la crucial importancia de permitir que los investigadores puedan crear empresas innovadoras. La legislacin existente introduce la posibilidad de que a los profesores funcionarios de los cuerpos

docentes universitarios que participen en empresas de base tecnolgica promovidas por la universidad y participadas por sta, no les sean de aplicacin las incompatibilidades del personal de las administraciones pblicas. Asimismo se establece la posibilidad de que profesores funcionarios o contratados permanentes puedan solicitar excedencia temporal para incorporarse a una empresa de base tecnolgica promovida por la universidad. Es crucial desbloquear esta normativa, que no se ha podido aplicar hasta ahora porque el reglamento que determina la naturaleza de las empresas de base tecnolgica no se ha desarrollado ni publicado. La descripcin de las EBTs contenida en la LES puede desbloquear esta ventana de movilidad latente en la LOMLOU, sin necesidad de esperar la aprobacin de la Ley de la Ciencia.

Investigacin: Salvador Barber argumenta que la estrategia hacia la excelencia dentro de la sociedad del conocimiento debe basarse en el apoyo decidido a quienes ya son competitivos, no slo para que puedan seguir avanzando, sino tambin como mejor procedimiento para estimular al resto. Y esto debe ser as tanto en ciencia como en tecnologa o en innovacin, aplicado a grupos de investigacin cientfica, a empresas y a consorcios de unos y otras. En particular, es necesario que se enriquezca el programa de campus de excelencia con actuaciones que permitan apoyar a unidades ms pequeas que las universidades, en formas ms selectivas, de forma que se distinga y apoye a los buenos departamentos.

Propiedad industrial: Michele Boldrin y Pablo Vzquez proponen que en lugar de utilizar los recursos pblicos para subsidios y transferencias a esta u otra empresa sera ms eficiente adquirir patentes en los mercados, para luego hacerlas de dominio pblico. Dicho de otra manera, se debera transformar el ministerio de industria en el financiador de la transferencia tecnolgica favoreciendo la creacin de un mercado competitivo para la adopcin de innovaciones. Derechos de autor: Michele Boldrin y Pablo Vzquez sugieren que la sociedad debe reconsiderar los costes y beneficios sociales de la lucha contra la piratera. En su opinin, los costes son enormes y los beneficio minsculos o incluso negativos. En consecuencia, proponen abandonar el apoyo estatal al monopolio intelectual y facilitar la reduccin del copyright y la difusin en red de los productos culturales.

En conclusin, en este libro los economistas espaoles plantean un catlogo de reformas que en nuestra opinin son factibles, en su mayor parte no son caras, y que pueden contribuir a crear un modelo econmico ms eficiente, ms innovador y, por tanto, ms productivo. El catlogo no es completo. Las omisiones ms notables son las pensiones,

cuya reforma es crucial para la sostenibilidad del crecimiento econmico, y la educacin secundaria, quizs una de las mayores lacras de la economa, una lacra que, precisamente por esta razn, requiere un tratamiento aparte (que nos proponemos darle en el futuro desde FEDEA).

Tampoco hemos tratado aqu las medidas necesarias para sanear el sistema financiero, que pertenecen tambin a otro mbito. Se trata simplemente de empezar a caminar, de empezar a plantearse las reformas que hagan que nuestra economa no se enfrente, como muchos temen, a una (o ms) dcada perdida de crecimiento econmico. Invitamos al lector a entrar al detalle de estas propuestas con la lectura de los captulos que tiene a continuacin.