(Texto redactado en diciembre de 2010, recogiendo ideas que fueron expuestas por varios acadmicos en la deliberacin

que sigui a la presentacin de la ponencia)

La ltima Cumbre del G-20 (Sel, 11 y 12 de noviembre de 2010) situ enel primer plano de la actualidad una de las agrupaciones de Estados que con cre-ciente e indiscutible relevancia actan en las relaciones internacionales contempo-rneas: los Gs- (G-7; G-8; G-20).

Tanto predicamento han llegado a alcanzar estas formaciones que inclusoel Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas recurre a mecanismos informalescomo, por ejemplo, el Cuarteto para la Paz en Oriente Medio (integrado por la ONU,la Unin Europea, los Estados Unidos de Amrica y la Federacin de Rusia), o Gru-pos de Contacto, como el del G5+1 (los cinco miembros permanentes del Consejode Seguridad ms Alemania) para negociar con Irn.

Se trata de foros informales cuyos miembros suelen reunirse varias veces alao a nivel ministerial y, con mayor perfil poltico, en cumbres de Jefes de Estado ode Gobierno.

59

LAS FORMACIONES G EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES CONTEMPORNEAS.

ENTRE EL PODER Y LA LEGITIMIDAD: DOS MODELOS PARA LA GOBERNABILIDAD MUNDIAL

Por el Acadmico de NmeroExcmo. Sr. D. Juan Antonio Carrillo Salcedo*

* Sesin del da 23 de noviembre de 2010.

ANALES 2011:ANALES 2011 4/11/11 13:44 Pgina 59

1 Martn y Prez de Nanclares, Jos: El Derecho Internacional Pblico ante los interrogantes de una socie-dad internacional en cambio permanente: hacia una cierta relativizacin de su carcter jurdico, internacional y pblico?,en Estados y Organizaciones Internacionales ante las nuevas crisis globales, Iustel-Universidad de La Rioja, 2010, pgi-nas 29 y sgs., en especial, p. 43-48.

2 Espaa ante el G-20: una propuesta estratgica sobre una insercin en la nueva gobernanza global,Documento de Trabajo 2009/3, p. 7. Pueden sentirse satisfechos los autores del documento porque la verdad es que,sin ser miembro del Grupo, Espaa ha estado presente como invitada en todas las reuniones del G-20, desde la de Was-hington, en noviembre de 2008 (como parte de la representacin de la Unin Europea) hasta la de Sel y es ya invi-tada permanente.

60

No tienen tratado constitutivo, ni secretara o estructura administrativa per-manente, ni vnculo oficial con el sistema de Naciones Unidas u otras Organizacio-nes Internacionales, ya que en estos foros la condicin de miembro se adquiere porcooptacin.

La importancia de estas formaciones en la vida internacional es innegabley, guste o no, hay que reconocer que la ONU ha quedado relegada a un segundoplano en muchas de las cuestiones importantes en las relaciones internacionales con-temporneas, esto es, en problemas que afectan a la comunidad internacional en suconjunto.

En este sentido, el profesor Jos Martn y Prez de Nanclares ha podidodecirse fundadamente que se abre paso a marchas forzadas un modelo de inspira-cin claramente informal en especial los Gs en claro detrimento del modelointernacional institucionalizado que encarna, sobre todo, Naciones Unidas1.

Tanto inters suscitan estos modelos que los autores de un documento detrabajo del Real Instituto de Estudios Internacionales y Estratgicos titulado Espaaante el G-20: una propuesta estratgica sobre una insercin en la nueva gobernanzaglobal, de fecha 31 de marzo de 2009, consideran al Grupo como un subptimoaceptable en comparacin con el elitista G-8 o el aparentemente ingobernable sis-tema de Naciones Unidas2.

La idea naci a mitad de la dcada de los setenta, y fue una iniciativa deAlemania y Francia con objeto de hacer frente a la crisis del petrleo (1973) y larecesin que le sigui, acompaada de la ruptura del sistema de cambios fijos esta-blecido en 1944 en los Acuerdos de Bretton Woods. As naci el G-6 (Alemania, Esta-dos Unidos, Francia, Italia, Japn y Reino Unido de Gran Bretaa) que pronto setransform en G-7 con la incorporacin de Canad.

Cuando a esta finalidad econmica se aadi dimensin poltica naci elG-8, con la incorporacin de la Federacin de Rusia.

ANALES 2011:ANALES 2011 4/11/11 13:44 Pgina 60

3 Kirton, John: From Collective Security to Concert: the United Nations, G-8 and Global Security Govern-ment, en Security Overspill. Between Economic Integration and Social Exclusion, Centre dEtudes Internationales etMondialisation, Universit de Qubec Montreal, Octubre 2005.

61

La relativa eficacia del G-8 explica la progresiva consolidacin de estadimensin poltica, hasta el punto de haber llevado a la apertura de un debate entorno a si dicha formacin es complementaria del Consejo de Seguridad de las Nacio-nes Unidas o si sustituye a este ltimo en la gobernanza del mundo contemporneo.As, el profesor John Kirton, de la Universidad de Toronto, ha llegado a hablar delpaso de un sistema de seguridad colectiva, el del Captulo VII de la Carta de lasNaciones Unidas, a un nuevo sistema de gobernanza mundial, el del concierto, y hasostenido que el reforzamiento del G-8 es de gran importancia para el mantenimientode la paz y seguridad internacionales3.

Pero desde 1995 las crticas de los subdesarrollados se hicieron ms firmes,por lo que se ampli progresivamente la agenda del G-8 a fin de ir ms all de lagobernanza econmica y dar entrada a cuestiones ms polticas y problemas globa-les como la cooperacin para el desarrollo, el cambio climtico, la energa, la segu-ridad, etctera.

A partir de 1996 los miembros del G-8 invitaron a participar en sus reunio-nes a Organizaciones del sistema de Naciones Unidas (Fondo Monetario Internacio-nal y Banco Mundial) la Organizacin Mundial del Comercio, y a la misma ONUrepresentada por su Secretario General, as como a la OCDE.

El G-8 prest adems creciente atencin a las economas emergentes, y poriniciativa de sus miembros europeos surgi el G-8 + 5 (Brasil, China, India, Mxicoy Sudfrica) con el propsito de encontrar una posicin comn en cuestiones de laagenda global.

No obstante, todos estos formatos resultaban poco satisfactorios por lo que,en aras de mayor eficacia y legitimidad, surgi el G-20, cuyos miembros represen-tan ms de dos tercios de la poblacin mundial (frente al 15% del G-8), el 90% delPIB mundial (frente al 65% del G-8), y casi el 80% del comercio mundial.

La eficacia el G-20 no es sin embargo tan evidente, pues, en realidad, estosexclusivos clubs-G de poderosos gobiernan muy poco. En efecto, como en un estu-dio publicado en enero de 2009 puso de manifiesto Vicente Palacio, Subdirector delObservatorio de Poltica Exterior Espaola, en las finanzas internacionales, las migra-ciones globales o el cambio climtico se han mostrado poco eficientes, y otro tantoha ocurrido en relacin con problemas como la escalada de los precios del petr-

ANALES 2011:ANALES 2011 4/11/11 13:44 Pgina 61

4 Palacio, Vicente : Presentes en la creacin? Espaa tras la Cumbre del G-20, en Poltica Exterior, n 127,enero-febrero 2009, p. 81-92, en especial p. 84.

5 Sobre el tema, vase Pablo Moreno: Dos aos de Cumbres del G-20: adagio spicatto, en ARI (Real Insti-tuto Elcano, n 81, diciembre 2010.

leo, la crisis alimentaria, el sida, el hambre en frica, la ayuda al desarrollo o la eli-minacin de la deuda de los ms pobres4.

A pesar de estas deficiencias, hay que reconocer al G-20 el mrito de haberampliado el restrictivo club del G-8 con la incorporacin de los pases emergenteso en ascenso (Arabia Saud, Argentina, Australia, Brasil, China, Corea del Sur, India,Indonesia, Mxico, Sudfrica y Turqua). stos son el motor del crecimiento global,del que representan el 70% y del que financian su recuperacin.

En este orden de cosas, la Cumbre de Sel ha ofrecido dos novedades sig-nificativas: en primer lugar, se celebr en un pas emergente; en segundo lugar, y adiferencia de las anteriores, no fue precedida de una reunin del G-8.

En el fondo, la consolidacin del G-20 pone de manifiesto que se est ope-rando un proceso de transicin hacia un nuevo sistema multilateral en el que cadavez resulta ms claro, tanto dentro como fuera de las Naciones Unidas, que los Esta-dos occidentales pierden progresivamente la extraordinaria relevancia que habantenido en el mundo que sigui a la II guerra mundial.

A la Cumbre de Washington siguieron las del Londres, Pittsburg, Toronto ySel con agendas cada vez ms cargadas y amplias, como pone de manifiesto laDeclaracin Final adoptada en la Cumbre de Sel, en la que se incluyeron por vezprimera cuestiones de desarrollo a largo plazo (Consenso de Sel sobre el Desarro-llo para el Crecimiento Compartido), y que muestran la consolidacin del G-20 comoforo de discusin y de debate, cuya quinta Cumbre ha significado un nuevo paso enlas reformas de los tres pilares del orden diseado en Bretton Woods5.

Los hechos ponen de manifiesto que una consecuencia de la actual crisisfinanciera y econmica es que el G-20 se ha convertido en el foro donde se hanadoptado las decisiones que han definido la gobernanza econmica global, y que,como se deca en el estudio del Real Instituto Elcano antes citado, opera como unsubptimo aceptable en comparacin con el elitista G-8.

Hay que reconocer, sin embargo, que gran parte del entusiasmo inicialen especial el que sigui a la Cumbre de Londres se ha desvanecido. Y es queel G-20 no es un Gobierno propiamente dicho sino un foro informal de concertacinentre pases. No es el G vain, como en un juego de palabras en francs ha sido

62

ANALES 2011:ANALES 2011 4/11/11 13:44 Pgina 62

6 La necesidad de reformar el Fondo Monetario Inrternacional haba ido sealada en la doctrina espaola,entre otros, por los profesores Lpez Escudero, Bermejo y Garcianda.

Manuel Lpez Escudero: Crisis y reforma del Fondo Monetario Internacional, en Revista Espaola deDerecho Internacional, 2007, p. 527 y s.

Romulado Bermejo y R. Garcianda: El Fondo Monetario Internacional ante la crisis financiera actual, enRevista Electrnica de Estudios Internacionales, n 17, 2009.

llamado con la intencin de decir que no sirve para nada, pero tampoco es una ins-tancia de gobierno con competencias para adoptar decisiones ejecutivas.

El G-20, en efecto, remite sus acuerdos a los Gobiernos de los Estados quelo integran y a instituciones como el Fondo Monetario Internacional, el Consejo deEstabilidad Financiera, o el Banco Internacional de Pagos de Basilea, por lo que endefinitiva se comporta como un instrumento informal para la gobernanza mundial,impulsor de polticas que los Estados y distintas instituciones internacionales han deponer en prctica.

La reforma del Fondo Monetario Internacional, acordada en octubre de2010 por los Ministros de Economa y los Gobernadores de los Bancos Centrales delos Estados miembros del G-20 y refrendada un mes ms tarde en Sel, es un buenejemplo de la utilidad del G-20: Europa ceder dos de los veinticuatro asientos delDirectorio Ejecutivo, y se modificar sustancialmente la representacin de China,Brasil, la India y Rusia en el Directorio, ya que dichos Estados quedarn entre losmiembros con mayor poder de voto6.

El nuevo reparto de cuotas es muy positivo pues expresa mejor el pesoreal de las pases emergentes en la economa global: China, por ejemplo, pasa de un2,9% a un 6,4%, por detrs de Estados Unidos y Japn pero por delante de Alema-nia, Francia y Reino Unido de Gran Bretaa.

Estas decisiones constituyen una reforma histrica y una honda modifica-cin del equilibrio de poder en el seno del Fondo Monetario Internacional al reco-nocer mayor peso a los pases emergentes otorgando as mayor legitimidad a la ins-titucin: por una parte, su capital se aumenta significativamente, y, por otra, losderechos de voto de los miembros quedan ms equilibrados. Lo criticable est en quese tiene la impresin de que el Fondo Monetario Internacional es una institucinsubordinada al G-20 ms que una Organizacin Internacional titular de funciones ycompetencias que le son propias porque les han sido atribuidas en su tratado cons-titutivo.

Tras la Cumbre de Sel, la cuestin estriba en compaginar el G-20 con elsistema de Naciones Unidas. En este sentido, Pedro Solbes y Carlos Westendorp sehan preguntado si tiene sentido una mayor institucionalizacin del G-20, esto es, si

63

ANALES 2011:ANALES 2011 4/11/11 13:44 Pgina 63

7 Solbes, Pedro y Westendorp, Carlos: El G-20 no es la ONU, en El Pas, 10 de noviembre de 2010.8 Jos Martn y Prez de Nanclares: loc. cit. en nota 1 anterior, p. 51-52.

debemos crear un mecanismo paralelo al de Naciones Unidas. Su respuesta es claray en mi opinin muy fundada: si Naciones Unidas no sirve, habr que reformarla,pero no dupliquemos responsabilidades. El objetivo debera ser, pues, definir cmointerrelacionar el G-20 con Naciones Unidas y con todo el entramado de las institu-ciones de su entorno7.

El G-20 es sin duda algo ms representativo de la comunidad internacionalque el G-8. Pero veinte -o veinticuatro Estados como en Sel en noviembre de 2010-no son suficientemente representativos ya que ni estn todos los que son, ni sontodos los que estn, y subsisten dudas razonables acerca de la legitimidad del foropara la cooperacin econmica internacional.

En todo caso, sobre la base de que la necesaria flexibilidad y eficacia sonms fciles de alcanzar en el seno de un grupo restringido de Estados que en el dela Organizacin de las Naciones Unidas, el hecho es que respecto de la gobernanzaeconmica mundial el centro de gravedad se ha desplazado y no est en el sistemainstitucionalizado y formal de la ONU sino en un mecanismo informal: el G-20.

Prueba de ello es el fracaso de la Conferencia desarrollada en el seno deNaciones Unidas entre el 24 y el 30 de junio de 2009, y que suenen a pura retricalas palabras de la Asamblea General en su resolucin 63/503, de 13 de julio de 2009,en la que el rgano plenario de la Organizacin se consideraba que estaba bienposicionado para participar en los diversos procesos de reforma encaminados amejorar y fortalecer el eficaz funcionamiento de la arquitectura y el sistema financierointernacionales.

Pero el carcter informal de este modelo de gobernanza mediante foros ymecanismos que formalmente no son Organizaciones Internacionales lleva a decisio-nes que no son tratados ni resoluciones sino instrumentos normativos blandos, flexi-bles, informales, de soft law y no acuerdos jurdicamente vinculantes. De este modo,el resultado consciente o no es que el idolatrado Derecho Global puede termi-nar siendo un instrumento al servicio del mercado y no un sistema jurdico pblico,regulador de intereses generales de la comunidad internacional en su conjunto 8.

Todo ello pone de manifiesto los lmites del G-20, cuyas insuficiencias expli-can las sugerencias a travs de las que se pretende perfeccionarlo mediante algunade estas vas: i) ampliando el nmero de sus miembros, como de hecho se hizo enla reunin de Washington en el 2008 cuando la silla de la Unin Europea fue com-partida por Espaa, Pases Bajos y la Repblica Checa, o volvi a hacerse en Sel

64

ANALES 2011:ANALES 2011 4/11/11 13:44 Pgina 64

9 Vase mi estudio Reforma de las Naciones Unidas o aplicacin del espritu y la letra de la Carta?, en ElDerecho Internacional ante los retos de nuestro tiempo. Homenaje a la Profesora Victoria Abelln Honrubia, MarcialPons, Madrid 2009.

donde fueron invitados Etiopia, Malawi, Vietnam y Singapur; ii) incorporando formal-mente a algunas Organizaciones Internacionales econmicas globales como el BancoMundial, el Fondo Monetario Internacional, y la Organizacin Internacional delComercio; o, finalmente, iii) mediante la incorporacin de nuevos miembros querepresentasen los grandes bloques regionales (Unin Africana; ASEAN; UNASUR), olos grandes sectores funcionales como, por ejemplo, exportadores e importadores deenerga, de capitales, etctera.

Con estas mejoras se piensa que el mecanismo sera difcilmente criticabledesde el punto de vista de su legitimidad internacional, y constituira una estructurainstitucional ms eficaz que el poco efectivo Consejo Econmico y Social de lasNaciones Unidas (ECOSOC).

Ahora bien, la efectividad de este rgano principal de las Naciones Unidasal que la Carta atribuye amplias funciones y competencias respecto de asuntos inter-nacionales de carcter econmico y social, depende de la voluntad poltica de losEstados miembros y no parece que stos se inclinen en favor del multilateralismo ins-titucionalizado.

En un plano terico existen dos modelos ideales para la gobernanza mun-dial: o seguir utilizando agrupaciones informales como el G-20, o proponer reformasformales de la Carta de la ONU. No creo en las primeras porque, en mi opinin, lesfalta legitimidad al no ser suficientemente representativas de la comunidad interna-cional global; tampoco creo que las segundas sean factibles porque han de ser acep-tadas por dos terceras partes de los Estados miembros, incluyendo a todos los miem-bros permanentes del Consejo de Seguridad.

Por eso soy partidario de aplicar la Carta de las Naciones Unidas, ms quede reformarla9 y de recurrir al Consejo Econmico y Social como instrumento de con-certacin econmica mundial. En otras palabras, discrepo de la negativa valoracinque de Naciones Unidas hacan los autores del antes citado Documento de Trabajodel Real Instituto Elcano cuando sostienen que el sistema de Naciones Unidas esaparentemente ingobernable, pues estimo que es preferible el multilateralismo ins-titucionalizado de Naciones Unidas al multilateralismo informal y flexible de las for-maciones G. Sin duda, el ECOSOC no es una instancia de gobierno mundial; pero porsu composicin (54 miembros, distribuidos as: 14 de frica; 11 de Asia; 10 de Am-rica Latina; 13 de Europa Occidental; y 6 de Europa Oriental) es ms representantivoque cualquier formacin G, si bien el criterio de distribucin geogrfica equitativaestablecido en la resolucin 2847 (XXVI), adoptada por la Asamblea General de las

65

ANALES 2011:ANALES 2011 4/11/11 13:44 Pgina 65

10 Sobre el significado de la resolucin 2874 (XXVI) vase mi estudio preliminar al libro Textos Bsicos deNaciones Unidas, Editorial Tecnos, 2 edicin, Madrid 1982, p. 9 y s.

11 Sobre el tema, vase mi estudio Globalizacin y orden internacional, Secretariado de Publicaciones dela Universidad de Sevilla, 1 edicin, 2004, en especial p. 57 a 60, con referencias a las posibilidades que ofrecen losartculos 62 y 71 de la Carta de las Naciones Unidas para mejorar el funcionamiento del ECOSOC y, en concreto, la par-ticipacin de la sociedad civil internacional en sus tareas.

12 Sobre la tensin existente entre la soberana y las Organizaciones Internacionales, vase mi estudioSoberana de los Estados y Organizacin Internacional, en Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Polti-cas, 2007, p. 403-414.

Naciones Unidas el 20 de diciembre de 1971. Dicho criterio, en efecto, debera seractualizado y corregido ya que corresponde al mundo de la guerra fra y la descolo-nizacin pero no refleja adecuadamente a la sociedad internacional contemporneaen la que, por ejemplo, no tiene sentido seguir hablando de Europa Oriental10.

Bastara con mejorar el procedimiento y sobre todo el nivel de representa-cin, de modo que en algunas de sus sesiones las delegaciones estuviesen encabe-zadas por los ministros responsables en las mbitos del comercio, las finanzas, lasinversiones, la tecnologa y el medio ambiente, para que el ECOSOC pudiera servirde cauce eficiente en el que abordar de modo institucionalizado las dimensioneseconmicas y sociales de la globalizacin11.

Por otra parte, representantes de la sociedad civil internacional participande modo institucionalizado y con estatuto jurdico de observadores en el funciona-miento del Consejo Econmico y Social, y parece indiscutible que esto ltimo, laparticipacin de agentes sociales no estatales, es indispensable dada su relevancia enla sociedad internacional contempornea en la que son actores muy importantes.

Pero los Estados, que son los principales actores de las relaciones interna-cionales, no se orientan en esta direccin sino que, por el contrario, se inclinan haciala consolidacin de formaciones informales como el G-20 en las que, al amparo dela pretendida eficiencia y en bsqueda de un multilateralismo eficaz se relega a unsegundo plano, incluso se abandona, el sistema de las Naciones Unidas12.

Los grandes se sienten satisfechos con esta tendencia porque en el fondodel G-20 est el G-8, y dentro de ste el G-7, y por encima de todos el G-2, esto es,Estados Unidos de Amrica y la Repblica Popular de China. En definitiva, dos poten-cias con intereses generales, de las que ya se hablaba en el Congreso de Viena en1815, que actan como actores principales en un sistema que recuerda al del Con-cierto de las Potencias del siglo XIX.

Son ellos, una superpotencia en declive y una superpotencia emergente, losque manejan el mundo y la globalizacin ante la mirada resignada de la Unin Euro-pea y del mundo occidental, hoy en franco declive, y la impotencia de la mayora

66

ANALES 2011:ANALES 2011 4/11/11 13:44 Pgina 66

13 Inis L. Claude: The Changing United Nations, Random House, New York 1967, en especial p. 95 y s.

de los Estados miembros de la Organizacin de las Naciones Unidas que un da, conel Grupo de los 77, tuvieron cierto protagonismo al menos retrico en la vida inter-nacional.

En efecto, un ao antes de la celebracin de la primera Conferencia de lasNaciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Ginebra, 1964) un amplsimo nmerode Estados (que conserv la denominacin originaria de Grupo de los 77 aunque sunmero lleg a ser superior a 120) se configur como un instrumento indispensa-ble para asegurar la adopcin de nuevas actitudes y nuevos planteamientos en elcampo econmico internacional.

Con esta finalidad utilizaron a las Naciones Unidas como instancia polticade legitimacin de sus aspiraciones y, gracias al nmero de votos de que disponan,obtuvieron en la Asamblea General la adopcin de numerosas resoluciones y decla-raciones como las relativas a la Soberana permanente sobre los recursos naturales(de 1962, 1966 y 1973) o la Carta de Derechos y Deberes Econmicos de los Esta-dos (diciembre 1974), textos cargados de retrica pero que incidieron muy poco enla realidad.

En sta prevaleci y sigue prevaleciendo la desigual distribucin del poderpoltico y econmico que el proceso de globalizacin capitalista, con la prevalenciadel mercado sobre la poltica y el Derecho, no ha hecho ms que acentuar.

En este contexto me parece necesario intentar una solucin de sntesis,intermedia entre el ideal del multilateralismo institucionalizado, y la necesidad de unmultilateralismo eficaz, solucin que podra consistir en insertar los mecanismosinformales como el G-20 en el entramado institucional de la ONU, una institucinpoltica cuyo valor no se encuentra tanto en su autoridad y poder sobre los Estados,de los que tiene muy poco porque la ONU no es un superestado, como en su utili-dad para los Gobiernos, de lo que tiene mucho.

Para esta insercin no es necesaria una reforma formal de la Carta de lasNaciones Unidas ya que la prctica pone de manifiesto que los Estados miembroshan sabido interpretar de modo flexible el tratado constitutivo de la Organizacinpara adaptarlo a los cambios que han tenido lugar en la comunidad internacional yen las funciones que los Estados han querido darle a lo largo de su historia.

En este orden de cosas, uno de los mejores conocedores del sistema deNaciones Unidas, el profesor Inis L. Claude, pudo hablar con razn de las cam-biantes Naciones Unidas 13. En efecto, los Estados miembros han sabido adaptar la

67

ANALES 2011:ANALES 2011 4/11/11 13:44 Pgina 67

interpretacin de la Carta de San Francisco a circunstancias muy distintas de las exis-tentes cuando fue adoptada en 1945 (guerra fra, decolonizacin, conciencia delabismo Norte-Sur y posguerra fra), por lo que nada impide que en el contexto delos Objetivos del Milenio el G-20 quedara relacionado con el Consejo Econmico ySocial de las Naciones Unidas y el complejo entramado de los Organismos Especia-lizados e instituciones de su entorno.

68

ANALES 2011:ANALES 2011 4/11/11 13:44 Pgina 68