LA SEGURIDAD EN EUROPA Y AMERICA LATINA: REFLEXIONES PARA

COLOMBIA

Rubén Sánchez David∗∗∗∗

Capítulo publicado en Cardona, Labatut, Lavaux, Sánchez, Encrucijadas de la seguridad en Europa y las Américas,

CEPI-Universidad del Rosario, Agosto de 2004

Desde principios de la década de los 80 se han desarrollado esfuerzos

importantes por esclarecer el concepto de seguridad. En su sentido más amplio, la

noción de seguridad se refiere a aquella situación en la que un Estado se percibe libre

de amenazas militares, de coerción económica y/o presión política para continuar su

propio camino1. En otros términos, el problema de la seguridad remite al

“mantenimiento de la independencia la identidad, la integridad y el bienestar de las

sociedades estatales y en última instancia de los seres humanos”2.

En la posguerra fría, la percepción de la amenaza se ha ampliado y la agenda de

seguridad de la mayoría de los países ha experimentado cambios sustanciales. Con la

desaparición del bloque socialista se perdió el núcleo alrededor del cual se construyó y

desarrolló el esquema de la seguridad nacional y se intensificó la discusión para

responder a las realidades de un mundo más integrado, a las amenazas que desbordan

las fronteras de los estados nacionales y a las nuevas hipótesis de conflicto. A pesar de

que los aspectos militares siguen siendo importantes para enfrentar nuevas amenazas

bélicas, en la medida en que la agenda de seguridad se amplía, el peso relativo de lo

militar disminuye y cobran importancia los aspectos económicos y políticos de la

seguridad. Se han incorporado como variables que inciden en la formulación de la

agenda temas como la democracia, el libre mercado, los derechos humanos y el

desarrollo sostenible. De otro lado, la consideración de nuevas amenazas de carácter

global como el terrorismo y el crimen organizado, así como los aspectos económicos,

tienen un alcance tanto internacional como interno y junto a la variedad de temas

∗ Profesor Titular, Facultades de Ciencia Política y Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario. 1 La definición de seguridad de las Naciones Unidas es la siguiente: “Es la situación en la que un Estado se

considera resguardado contra agresiones militares, presiones políticas o coerciones económicas y significativas,

obteniendo con ello libertad de acción para proseguir con su propio desarrollo y progreso”. 2 Del Arenal Moyúa, Celestino, “La relación de cooperación en materia de seguridad entre la Unión Europea y

América Latina”, en Palomares Lerma, Gustavo (Ed.), Política de Seguridad de la Unión Europea: Realidades y Retos para el Siglo XXI, Valencia, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado, 2002, p. 175.

incorporados a la nueva agenda también se incrementa el número de actores

involucrados en su instrumentación, con resultados a veces contradictorios.

Los cambios operados en la noción de seguridad se reflejan en distintos

informes que fueron elaborados por las Comisiones Brandt (1981), Palme (1982) y

Bruntland (1988) que se refieren a la seguridad interdependiente, compartida, global o

común, así como en las agendas de seguridad de la mayoría de países. En la práctica, sin

embargo, dicha noción es difícil de aprehender tanto en su significado como en cuanto a

su carácter cambiante porque se vincula a referentes concretos propios de la situación

particular de cada país, de tal manera que, como lo anota Mónica Serrano,”las

diferencias en las condiciones de seguridad que rodean tanto a los países

industrializados como a los países en vías de desarrollo alteran el contenido de la

misma en uno y otro caso”3.

De hecho, el lugar que ocupan los países en el sistema internacional altera las

condiciones de seguridad de los mismos; es así como las condiciones de dependencia

que subyacen en la inserción de los países periféricos en el sistema mundial generan

situaciones que merman o impiden su autonomía de los mismos y, por lo tanto, la

posibilidad de que puedan trazar su propio derrotero. Además, diversos factores que hoy

son simples datos en los países industrializados – la cohesión interna, la autonomía del

Estado, la subordinación del estamento militar al poder civil – no solamente están

ausentes en mayor o menor medida, sino que tienen importantes implicaciones en la

seguridad de los países en vías de desarrollo. Ante esta situación, algunos estudiosos

del tema de seguridad y defensa, como el ex vicepresidente de Gobierno y ex ministro

de Defensa de España, Narcís Serra, han afirmado que “podría pensarse en un esquema

de círculos concéntricos: los países centrales con democracia consolidada, mayor nivel

de renta, mayor estabilidad y por lo tanto seguridad y, a medida que nos alejamos de

ese centro, (países donde) disminuyen esas tres dimensiones: tanto consolidación

democrática como nivel de renta, como seguridad”4. Con base en esta afirmación puede

pensarse que una de las condiciones que alteran las condiciones de seguridad a las que

se refiere Mónica Serrano es el mayor o menor grado de fortaleza de las instituciones,

por lo tanto, de afianzamiento de los regímenes políticos, de cohesión social y de

gobernabilidad, en la medida en que aquellas estructuran el modo de

3 Serrano, Mónica, “Orden Público y Seguridad Nacional en las Américas”, en Foro Internacional, México, El

Colegio de México, vol. 38 (1), No. 151, enero-.marzo 1998, pp. 5-19. 4 Serra, Narcís, “La seguridad europea en el siglo XXI”, en Revista CIDOB d’Affers Internacionals, Barcelona,

Fundació CIDOB, No. 49, mayo 2000, p. 13.

interrelacionamiento de los actores estratégicos, la solución de sus conflictos conforme

a un sistema de reglas y de procedimientos formales dentro del cual formulan tanto sus

expectativas y estrategias como el desempeño socioeconómico.

El presente artículo destaca a grandes rasgos los principales retos de la

seguridad en Europa y América Latina en el marco de sus contextos particulares con el

propósito de extraer enseñanzas de interés para la seguridad tal como es percibida en

Colombia, en un contexto en el que la actual estrategia de la administración Bush en

materia de política exterior ha reformulado la jerarquía de las prioridades de la

seguridad, acentuado el unilateralismo, consolidado coaliciones flexibles y considerado

al terrorismo internacional como la principal amenaza al sistema internacional. Como es

evidente, la orientación que le ha impreso el gobierno de la primera potencia mundial a

su política exterior genera resistencias en aquellas naciones que tradicionalmente se han

apoyado en el multilateralismo para incrementar sus posibilidades de influencia en el

sistema internacional a la vez que amenaza la posición de los Estados débiles.

La seguridad en Europa

En Europa, el fin de la Guerra Fría ha eliminado en un futuro previsible las

amenazas territoriales a la seguridad regional provenientes de conflictos “clásicos” entre

Estados. En cambio, tal como lo demostraron de forma trágica los conflictos en los

Balcanes a lo largo de los años 90, han surgido nuevas y más difusas amenazas,

derivadas básicamente de conflictos intraestatales.

Frente a los hechos que se gestan en el Viejo Continente, “las políticas de

seguridad europeas se orientan hacia el fortalecimiento de las capacidades militares y

civiles en la prevención de conflictos y la gestión de crisis, al mismo tiempo que se

busca conseguir una mayor estabilidad a través de la incorporación de todos los Estados

europeos en un sistema de cooperación e integración, ya sea mediante la adhesión

directa de la UE5, o bien mediante varias formas de asociación”

6.

La guerra de Kosovo en 1999 creó una sensación de urgencia y empujó a los

europeos a tomar una serie de decisiones orientadas a traducir su peso económico en

influencia militar a partir de una mayor cooperación europea en cuestiones de

seguridad y defensa. La creación de una estructura militar propia para enfrentarse a las

5 Tverad, Jesper, “La Agenda de Seguridad en las Relaciones Europa-América Latina”, en Bodemer, Klaus et. al., El

Triángulo Atlántico: América Latina, Europa y los Estados Unidos en el Sistema Internacional Cambiante, Aachen,

Asociación Alemana de Investigación sobre América Latina (ADLAF) - Konrad Adenauer Stifftung , 2002, p. 116.

crisis internacionales que afecten a sus intereses, aunque no necesariamente a los de los

norteamericanos, se erigió en prioridad. Sin embargo, además de la defensa militar, el

concepto de seguridad elaborado por la UE incluye medidas relativas a las economías

nacionales, la defensa civil, la asistencia social, las comunicaciones, el medio ambiente

y el orden civil. Tanto en el plano teórico como en el político, la seguridad se plantea en

términos multidimensionales y complejos tomando en cuenta las capacidades de los

Estados para dar respuesta a los retos que surgen en un mundo cambiante e

interdependiente.

Sin duda, los estamentos militares europeos no han potenciado plenamente su

capacidad para proyectar y sostener su potencial bélico y persisten las duplicidades

entre las fuerzas armadas de la región y entre éstas y los cuarteles generales de la

OTAN. Pero es claro, también, que se resignan estrategias de seguridad individuales en

beneficio de la seguridad colectiva. El concepto tradicional de soberanía cede el paso al

de co-soberanía y paulatinamente los Estados miembros de la UE ceden derechos que se

consideraban indelegables en los órganos comunitarios. Ejemplos de este proceso que

involucra una transformación de los conceptos de soberanía y ciudadanía son la

institucionalización de una política exterior y de seguridad común (PESC) en el marco

del tratado de Maastricht – aunque permanezca en el ámbito de las competencias de los

gobiernos - y la constitución de la brigada francogermana creada poco después, si bien

esta última ha sido puesta bajo el mando de la OTAN para las misiones que respondan a

lo establecido en el artículo 5º del Tratado. En suma, se resignan estrategias de

seguridad individuales en beneficio de la seguridad colectiva aunque los Estados

miembros sigan siendo competentes en todo lo que concierna a la defensa de su

territorio.

Poco a poco se abre paso en Europa, como en el resto del mundo, el concepto de

seguridad humana que enfatiza la seguridad de las personas y no de las naciones7 y que

está estrechamente relacionada con las nociones de desarrollo sostenido y capital social.

Desde este punto de vista, la seguridad humana y el desarrollo humano son dos caras de

7 El concepto de “seguridad humana” se asocia, en general, al Informe Sobre Desarrollo Humano del PNUD de 1994,

el cual señala que ésta se refiere a dos aspectos principales: seguridad frente a amenazas crónicas como el hambre, la

enfermedad y la represión, y protección de alteraciones súbitas y perjudiciales de las pautas de la vida cotidiana

relacionadas con el hogar, el empleo o la comunidad. El documento define a la seguridad humana como la suma de

siete dimensiones de la seguridad: económica, alimentaria, sanitaria, medioambiental, personal, comunitaria y

política. La pérdida de seguridad humana puede deberse a un proceso lento y silencioso o a una emergencia abrupta.

La responsabilidad puede incumbir a seres humanos, por malas opciones normativas, a las fuerzas de la naturaleza o a

una combinación de ambas cuando la degradación ambiental provoca un desastre natural seguido de una tragedia

humana.

la misma moneda y la seguridad ciudadana está en la base de ambas. Esta última se

refiere a la necesidad de que el ciudadano se sienta libre de amenazas contra su

seguridad personal, es decir, contra los derechos humanos relacionados con la vida e

integridad física, psíquica y moral de las personas, así como con el goce de sus bienes.

En la nueva y compleja realidad internacional del mundo contemporáneo, los

intereses de los Estados se han diversificado dando lugar a agendas múltiples que

requieren mecanismos que garanticen relaciones más cooperativas y solidarias entre las

naciones. En la actualidad no solamente se trata de evitar los conflictos internacionales

y las tensiones bélicas, sino también de encarar nuevos riesgos. Con este propósito, la

UE busca incrementar la cooperación internacional frente a temas cruciales como la

promoción de la democracia y los derechos humanos, el fortalecimiento de la paz, la

preservación de los recursos naturales, la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo

internacional. Para estos fines se privilegia la diplomacia preventiva y el desarrollo de

medidas de confianza mutua que facilitan el proceso acumulativo de transparencia y la

generación de acuerdos de seguridad que enfatizan los aspectos cooperativos entre las

naciones. Las medidas de confianza mutua no son instrumentos sino una técnica que

genera canales de comunicación y de compromiso que incrementan los niveles de

confianza al hacer más previsibles los cursos de acción de los actores involucrados.

Constituyen un proceso continuo de negociación en el que el diálogo y la propia

actividad negociadora son casi tan importantes como los resultados obtenidos. Un

ejemplo de estas actividades tendientes a hacer más transparentes las conductas de los

Estados son las Conferencias Interparlamentarias sobre Seguridad y Cooperación o los

foros mediterráneos que celebran periódicamente los países europeos.

La experiencia ha demostrado a los europeos que la labor de gestión de crisis y

de mantenimiento de la paz exige, junto al despliegue de efectivos militares, la

participación de capacidades civiles para asegurar la consolidación de la paz. En este

sentido, el Consejo Europeo de Feira (junio de 2000) identificó cuatro áreas prioritarias:

policía, fortalecimiento del Estado de Derecho, administración civil y protección civil.

Para cumplir con estos objetivos, la UE cuenta con expertos y personal calificado.

Así mismo, partiendo del convencimiento de que la política europea de

seguridad y defensa (PESD) también debe aportar una contribución específica a la lucha

contra el terrorismo, la UE ha dado pasos decisivos en cuestiones como la cooperación

en materia de inteligencia, la evaluación común de las amenazas planteadas por el

terrorismo, la confección de un catálogo de medios y capacidades militares disponibles

para proteger a las poblaciones civiles de posibles ataques indiscriminados. En este

orden de ideas, el informe del Alto Representante Una Europa segura en un mundo

mejor de diciembre de 2003 establece tres objetivos estratégicos: contrarrestar las

nuevas amenazas mediante la acción preventiva, contribuir a la estabilidad y buen

gobierno en un ámbito regional: Balcanes, este de Europa (Ucrania, Moldavia y

Bielorrusia), sur del Cáucaso, Oriente Próximo y área mediterránea; además, prestar

apoyo a un orden internacional basado en el multilateralismo, organizaciones

internacionales, refuerzo a las Naciones Unidas y apoyo a la Corte Penal Internacional.

Para alcanzar estos objetivos, el documento se pronuncia por una política exterior

europea más activa, más coherente y mejor dotada de medios y capacidades, con

mayores recursos para la defensa y mayor eficiencia en su uso8.

No obstante, a pesar de los avances realizados en la última década en la

construcción de un nuevo concepto de seguridad, Europa no ha conseguido encontrar

una solución satisfactoria a sus problemas. Aunque la UE es un ejemplo para el mundo

en el campo de la seguridad preventiva, a diferencia de la OTAN, carece entre sus

miembros de uno que sea lo suficientemente poderoso para ejecutar las tareas

fundamentales de dirección en situaciones de crisis. Ciertamente, a lo largo de los años

el eje franco-germano ha asumido un cierto liderazgo, pero en el plano político dicho

eje ha perdido parte de su atractivo y en el ámbito de la seguridad y la defensa Alemania

sigue siendo un protagonista relativamente débil. En cuanto a la posibilidad de crear un

directorio de naciones que asuma ese liderazgo, como algunos han propuesto, parece

totalmente inviable: no solamente por el probable resentimiento de los países que

quedaren marginados, sino por la política que ha asumido Gran Bretaña con respecto a

ciertos temas de vital importancia para Europa como el de Irak, más próxima de los

intereses norteamericanos que de los de Francia o Alemania. A corto plazo, una

cuestión que estará en el centro del debate europeo en torno a los temas de defensa y

seguridad será el de las posiciones de los países europeos a favor de una dimensión de

defensa estrictamente europea o más proclives a las relaciones con los Estados Unidos,

en el marco de una sutil dialéctica determinada por el proceso de globalización que ha

creado nuevos riesgos, amenazas y situaciones de crisis. Tal como lo afirma Narcís

Serra, “el Reino Unido tiene que estar, porque es esencial para mantener el diálogo

trasatlántico. ¿Qué interés puede tener el Reino Unido en los esquemas posibles de

8 Casajuana, Carles, “La política europea de seguridad y defensa”, en Política Exterior, Madrid, Vol. XVIII, No. 97,

enero-febrero 2004.

defensa europea? Creo que está muy claro: el Reino Unido es tan consciente como

cualquiera de nosotros que su peso en los Estados Unidos depende de su peso en

Europa. Por lo tanto, no hay contradicción entre la implicación del Reino Unido en los

esquemas posibles de defensa europea y sus relaciones con los Estados Unidos”9 El

verdadero problema radicaría en “la falta de voluntad política para avanzar en la

integración de los esfuerzos defensivos europeos (y en la) voluntad política para trazar

una posición de Europa en el mundo”10

.

A pesar de los avances realizados en materia de cooperación en el campo de la

seguridad, la UE no tiene bien definidos los intereses europeos ante la mayor parte de

los conflictos externos y la PESC no es todavía una política única sino una política

común que se superpone a las políticas nacionales. Aunque la Unión dispone de sus

propios medios y estructuras, la OTAN sigue siendo la única organización capaz de

asegurar la defensa de Europa y en ella los Estados Unidos conservan una especie de

veto. En consecuencia, la seguridad de Europa mantiene de alguna manera un cierto

nivel de dependencia con respecto a los Estados Unidos lo cual causa incomodidad en

algunos países de la UE, particularmente en Francia que quiere una capacidad autónoma

de la UE, pero esta situación no es en nada comparable a la que caracteriza la seguridad

de los países latinoamericanos, vinculada a la concepción norteamericana de la

seguridad hemisférica en condiciones de abierta subordinación.

Las dimensiones de la seguridad latinoamericana

Desde hace varios años, América Latina, al igual que los países de la UE, está

inmersa en un proceso de redefinición de los conceptos y mecanismos institucionales

relacionados con su seguridad y tal como ha acontecido en otras partes del mundo, los

términos del debate se han enriquecido en los últimos años. El fin de la Guerra Fría, el

desplome de la Unión Soviética, la globalización de la economía y de las

comunicaciones así como los avances de la integración regional y los cambios que se

han producido en el sistema internacional a partir de la década de los ochenta han

creado condiciones que llevan a redefinir los contornos y las doctrinas tradicionales en

materia de defensa y seguridad. Se involucran nuevos factores que inciden en el

desarrollo potencial de conflictos asociados al debilitamiento de los estados; decrecen

las tensiones motivadas por las disputas fronterizas y las reclamaciones territoriales y se

9 Serra, Narcís, op. cit., p. 15. 10 Id.

incrementan los conflictos de carácter socioeconómico vinculados a los procesos de

polarización y exclusión social que se han profundizado a raíz de la aplicación de

programas de ajuste estructural inspirados en el llamado “consenso de Washington”.

Mientras Europa debe hacer frente a nuevas amenazas surgidas de conflictos

intraestatales, en América Latina los principales retos a su seguridad provienen de

problemas derivados de su situación económica, social e institucional que se

manifiestan a través de las migraciones ilegales, el aumento de la criminalidad y la

violencia - estrechamente vinculadas al narcotráfico - a agentes armados al margen de

la ley y al crimen organizado, en un contexto que limita la soberanía de los países de la

región cuyas políticas gubernamentales están controladas directamente por el BID, el

Banco Mundial y otras organizaciones crediticias internacionales. Ello no quiere decir

que no persistan problemas provenientes del legado colonial y de la preguerra fría.

Según Francisco Rojas Arevena, co-director del Programa Paz y Seguridad en las

Américas en FLACSO-Chile, “en el ámbito latinoamericano las principales amenazas

tradicionales siguen manteniendo su acento en aspectos previos a la guerra fría,

vinculados a los temas de la soberanía sobre el territorio nacional. Ellas agravan los

efectos de las nuevas e intensifican riesgos en espacios de alta sensibilidad”11

.

Los estados involucrados en litigios y situaciones vinculadas en el ámbito

soberano territorial son los siguientes:

Recuadro 1

América Latina: Litigios y situaciones vinculadas en el ámbito soberano territorial

Estados involucrados Tipo de conflicto

México-Guatemala Chiapas: efectos del desborde del conflicto del Estado de

Chiapas en México. Las características y homogeneidad

de la población con la guatemalteca pueden transformarse

en una situación de riesgo interestatal.

Guatemala-Belice Ausencia de reconocimiento guatemalteco de la

delimitación fronteriza. Reivindicación territorial por parte

de Guatemala. Amplias zonas fronterizas no delimitadas.

Honduras- El Salvador Frontera resuelta y aceptada por las autoridades políticas

sobre la base del fallo de la Corte Interamericana de

Justicia. Sanciones no resueltas sobre propiedad de la

tierra. Tensiones por explotación de recursos. Tensiones

por presión migratoria.

11 Rojas Aravena, Francisco, “América Latina: alternativas y mecanismos de prevención en situaciones vinculadas a

la soberanía territorial”, en Paz y Seguridad en las Américas, No.14, disponible en el sitio web del Foro Internacional

Democracia y Cooperación, www.eurosur.org.

Nicaragua-Colombia Reivindicación territorial nicaragüense sobre las islas San

Andrés y Providencia.

Colombia-Venezuela Ausencia de limitación marítima en el Golfo de

Venezuela. Conflicto en áreas fronterizas por acción de la

guerrilla colombiana.

Venezuela-Guyana Reivindicación venezolana sobre provincia de Esequibo

Bolivia-Chile Reivindicación boliviana sobre su enclaustramiento y

necesidad de salida al Pacífico.

Argentina-Gran Bretaña Disputas por las islas Malvinas, Georgias y Sandwich Sur

Chile-Perú Perfeccionamiento del cumplimiento de las materias

pendientes del Tratado de 1929.

Ecuador-Perú Ausencia de delimitación en 78 kilómetros de la frontera

en la zona de la Cordillera del Cóndor.

Estados Unidos-Cuba La situación de Guantánamo y su contrato de

arrendamiento.

Antártica Las reivindicaciones territoriales en este continente han

sido congeladas.

Fuente: Rojas Aravena, Francisco, op. cit.

Aunque la persistencia de conflictos fronterizos entorpece la posibilidad de una

colaboración estrecha entre estados, en los últimos tiempos ha proliferado una extensa

literatura sobre diferentes concepciones de seguridad y defensa, el desarrollo de una

seguridad cooperativa y la implementación de medidas de confianza mutua porque, en

términos generales, la seguridad hemisférica y la preservación de la paz en el continente

son temas que han adquirido especial prioridad para la comunidad de naciones de las

Américas.

Como en el resto del mundo, en el hemisferio los términos del análisis de la

seguridad regional, subregional e, incluso, nacional, cambiaron radicalmente con el fin

de la guerra fría y el impacto de la globalización. En América Latina, la desaparición de

las dictaduras militares y la acelerada integración económica – no exenta de tropiezos

causados por la inestabilidad económica e institucional de la subregión – han

configurado un nuevo contexto que modifica las necesidades de seguridad de la región

y llevado a examinar las instituciones y procesos de su seguridad generando un debate

alrededor del fortalecimiento del sistema interamericano de seguridad hemisférica. Es

así como se estudia la manera de revitalizar la Carta de la OEA, el tratado

Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y el tratado Americano de Soluciones

Pacíficas o Pacto de Bogotá.

Durante las dos últimas décadas se ha desarrollado un intenso debate sobre la

conceptualización de seguridad en el marco regional. Inicialmente el debate giró en

torno a la seguridad cooperativa y democrática concebida en la etapa de

redemocratización y consolidación democrática de la década de los ochenta. Dicha

concepción de la seguridad ponía en tela de juicio las concepciones geopolíticas

vigentes hasta el momento y enfatizaba la búsqueda de reducción de posibilidades de

conflictos internacionales mediante la acción preventiva fundamentada en la

transparencia de las políticas de defensa, la cooperación para enfrentar problemas

comunes de seguridad, el desarrollo de la cooperación bilateral y el impulso a medidas

de confianza mutua. El objetivo último de la seguridad cooperativa, cuyo concepto es

muy cercano a la idea de las Naciones Unidas de “diplomacia preventiva” en tanto

combina la tendencia a la cooperación internacional con las realidades impuestas a las

políticas de defensa, es conformar comunidades de seguridad en las que se obtenga un

sentido de comunidad y de institucionalidad lo suficientemente fuerte para asegurar

expectativas confiables.

De hecho, los avances logrados en la solución pacífica de las controversias de

naturaleza territorial en el continente, como lo fueron los acuerdos entre El Salvador y

Honduras sobre el Golfo de Fonseca, y entre Argentina y Chile sobre el Canal del

Beagle, son una ratificación palpable de las posibilidades que ofrece la seguridad

cooperativa para desactivar los litigios históricos que perduran entre algunos países del

hemisferio. Sin embargo, estas medidas no son aplicables a las nuevas amenazas contra

la seguridad hemisférica como el terrorismo y el crimen organizado que poseen una

dimensión que desborda los espacios nacionales. Para tratar estos temas existen varios

foros orientados a promover la cooperación interamericana en materia de seguridad,

tales como el de las reuniones de Ministros de Defensa, el Centro de Estudios

Hemisféricos de Defensa de la Universidad de la Defensa Nacional, con sede en

Washington y el Woodrow Wilson Center que patrocina un programa de investigación

sobre la seguridad hemisférica. Pero, sin lugar a dudas, el foro con mayores

posibilidades de incidir en la reforma del sistema interamericano de seguridad es la

Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH) creado por la Organización de Estados

Americanos (OEA), el único organismo multilateral del continente que incluye a todos

los países del hemisferio12

.

En la región existe un consenso en torno a la necesidad de redefinir las

instituciones y los conceptos que conforman el subsistema de seguridad interamericano

que ha operado desde hace casi cincuenta años. Tal como lo expresaran los mandatarios

de las Américas en la Cumbre de Miami, los nuevos retos a la seguridad del hemisferio

exigen una vigorosa acción colectiva decidida a enfrentarlos, así como nuevos enfoques

sobre el orden público y las instituciones militares y de policía. Después de seguir el

ejemplo de Europa en materia de integración económica y de avanzar en el tema de la

seguridad regional, los países latinoamericanos se lanzan ahora a avanzar en el terreno

de las medidas de confianza mutua. El tema ocupó un lugar destacado en las Reuniones

Ministeriales de Defensa de las Américas, tanto en Williamsburg (1995) como en

Bariloche (1996), Cartagena (1998) y Manaos (2000); la Organización de Estados

Americanos también se ha interesado en el tema como lo atestiguan las resoluciones

adoptadas en Santiago de Chile en 195 y El Salvador en 1998.

El diseño de medidas de confianza pasa por una reconceptualización de las

amenazas y riesgos que ponen en peligro la seguridad de cada país. En este sentido, los

países latinoamericanos han hecho énfasis en la necesidad de reafirmar y ratificar los

compromisos hemisféricos y regionales de solución pacífica de las controversias, así

como en la cooperación para desactivar conflictos fronterizos.

Con la adopción de medidas de confianza, los países latinoamericanos buscan

avanzar progresivamente desde la prevención de riesgos hasta un proceso de

cooperación que incremente la interdependencia mediante la creación de relaciones

cuya densidad evite que un conflicto particular adquiera una envergadura tal que ponga

en peligro el conjunto de la relación13

. No obstante, tal como lo señalara el Secretario

General de la OEA, César Gaviria, en la I Conferencia Regional de dicha organización

sobre Medidas de Confianza Mutua y Seguridad en 1995, la emergencia de una nueva

agenda de seguridad evidencia una alta heterogeneidad entre las distintas regiones del

hemisferio14

. Así, mientras hay acuerdo en torno al hecho de que es necesario

considerar nuevas dimensiones de la seguridad que son importantes para la paz y la

12 Soriano, Juan Pablo, “Acuerdos y Desacuerdos sobre la Redefinición del Concepto de las Instituciones de

Seguridad Interamericana”, disponible en el sitio web National Defense University, www3.ndu.edu. 13 Rojas Aravena, Francisco, “Las medidas de confianza mutua y de seguridad regional en América Latina:

evaluación y perspectivas”, en Klaus Bodemer et. al., op. cit., p. 88. 14 Gaviria, César, “Discurso I Conferencia Regional sobre Medidas de Confianza Mutua”, en Fuerzas Armadas y

Sociedad, vol. 10, No. 4, Santiago de Chile, FLACSO-Chile, 1995.

estabilidad del continente, dimensiones que conducen a reconsiderar la definición de los

conceptos e instituciones de seguridad interamericana, así como a consolidar las

instituciones democráticas y de integración económica, existe una brecha profunda entre

los Estados Unidos y el resto de países del hemisferio americano. En efecto, el gobierno

estadounidense se opone a la idea defendida por el resto de países de que el nuevo

concepto de seguridad hemisférica deba incluir consideraciones políticas y sociales.

Igualmente, aunque existe consenso respecto a la disminución de los riesgos de

naturaleza militar, Brasil se mantiene firme en su convicción acerca de la importancia

de mantener un alto nivel de poderío militar que le permita disuadir posibles agresiones

y obtener un lugar importante en el concierto internacional. Y aunque hay conciencia

respecto a que para enfrentar las amenazas transnacionales se requiere mayor

cooperación, a algunos gobiernos les preocupa que este incremento de cooperación

hemisférica – en el que insisten los Estados Unidos después de los hechos luctuosos del

11 de septiembre con base en su lucha global contra el terrorismo - pueda esconder la

intención de vulneración de su soberanía en tanto disminuya el control de las

autoridades civiles sobre sus fuerzas militares. México y Brasil, en particular,

consideran que la interoperatividad que piden los Estados Unidos puede traducirse en la

imposición de las doctrinas militares estadounidenses sobre sus respectivas fuerzas

armadas15

. Estos temores se acrecientan ante el unilateralismo exhibido por la

administración Bush y su doctrina de prevención de conflictos vía acciones preventivas

tal como la expresara el actual Secretario de Defensa de los Estados Unidos, Donald

Rumsfeld, en uno de sus artículos en Foreign Affairs16.

El proceso de democratización y consolidación democrática en Centroamérica

también dio lugar al desarrollo del concepto de seguridad democrática sustentada en la

supremacía y el fortalecimiento del poder civil, la seguridad de las personas, la

superación de la pobreza, la promoción del desarrollo sostenible, la protección del

medio ambiente, la erradicación de la corrupción y la impunidad. La noción de

seguridad democrática, que combina tanto la perspectiva de la seguridad ciudadana

como la de los Estados, ha sido criticada porque enfrenta serios problemas en el

momento de su implementación práctica en términos de políticas específicas17

.

15 Soriano, Juan Pablo, op.cit. 16 Rumsfeld, Donald, “Transforming the Military”, en Foreign Affairs, mayo-junio 2002, pp. 20-32 17 Jácome, Francine, Avances y limitaciones del Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica:

recomendaciones para su revisión y reforma, Caracas, CRIES, 2003.

Los hechos demuestran que ante los cambios que se han producido en el

escenario mundial, la cooperación es un imperativo para enfrentar eficazmente las

amenazas de carácter transnacional. América Latina ha tendido lazos de cooperación

con Europa que han dado lugar a una tupida red de acuerdos bautizados como de cuarta

generación y que persiguen la creación de zonas de libre comercio sin dejar de lado el

diálogo político y la cooperación en diversos ámbitos; sin embargo, dichos acuerdos

apenas van más allá del plano declarativo en el campo de la seguridad. Como referente

de dichos acuerdos se puede tomar el Documento Básico sobre las Relaciones de la

Unión Europea con América Latina y el Caribe, aprobado por el Consejo de la Unión

Europea y firmado en Luxemburgo el 31 de octubre de 1994. En dicho documento se

plantea entre otras consideraciones:

a. La importancia de actuar conjuntamente en el marco de la política exterior

para propiciar una nueva colaboración entre ambas regiones destinadas a mantener la

paz, asegurar el respeto de los derechos humanos, incrementar los intercambios

económicos equilibrados, fomentar el desarrollo sostenible, combatir la pobreza y

estrechar los lazos científicos y culturales.

b. Apoyar los esfuerzos realizados en América Latina para consolidar la

democracia representativa y el Estado de Derecho, modernizar las instituciones y

mejorar la moral pública, abrir e integrar las economías y promover la justicia social.

c. Asegurar el control de las Fuerzas Armadas por la autoridad civil

constitucional como factor fundamental para la estabilidad interna en los Estados, su

participación en la cooperación internacional y la consolidación de la paz.

d. Intensificar la cooperación en la lucha contra el terrorismo, el tráfico de drogas y

delitos afines.

Tal como lo anota Manuel González Peña, “A pesar de la claridad de las

definiciones…, la colaboración en (el ámbito de la seguridad) se mantiene a un muy

bajo perfil y, prácticamente reducida a acuerdos bilaterales, no correspondiéndose en

absoluto con la creciente presencia europea en los campos económico, comercial,

cultural y político. Esto es así porque se extrapola el ámbito latinoamericano el papel

que en nuestras sociedades han asumido las Fuerzas Armadas, en el convencimiento de

que son democracias consolidadas y de que el riesgo de que se produzca una ruptura

ilegal con el orden constitucional en algunos de aquellos países es remoto”18. Para

18 González Peña, Manuel, La evolución del diálogo en materia de seguridad entre la Unión Europea y América

Latina, en Palomares, Gustavo, Lerma (Ed.), op. cit. p.229.

apoyar su argumento, González Peña destaca cómo en la década de los 90, según datos

del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos, varios países latinoamericanos

incrementaron “espectacularmente” sus gastos de defensa. Fue así como “Los

incrementos fueron superiores al cien por ciento en Colombia (ciento cuarenta y nueve

por ciento) y Brasil (ciento veinte por ciento). En un segundo pelotón se situaron

Guatemala (setenta y uno por ciento), Perú (sesenta y cinco por ciento), Argentina

(cincuenta y cinco por ciento) y Ecuador (treinta y ocho por ciento). Durante el mismo

período los miembros de la Unión Europea mantuvieron el mismo gasto e incluso se

produjeron algunas reducciones”19

.

Los datos mencionados adquieren relevancia cuando se analiza la relación entre

gastos de defensa y el gasto público total. Es así como “La mayoría de los gobiernos

dedican más del seis por ciento de su gasto público total a defensa, destacándose

Argentina y Haití por encima del veinte por ciento; Colombia, Chile y Ecuador en torno

al diecisiete por ciento; y un amplio grupo entre el ocho y el diez por ciento. En Europa

en 1995 sólo Grecia superó el diez por ciento y Francia y Gran Bretaña se situaban

entre el seis y el siete por ciento”20

.

De hecho, el continente americano no posee una agenda de seguridad lo

suficientemente refinada y capaz de remplazar a las orientaciones que se impusieron

durante la Guerra Fría y todavía se está lejos de haber llegado a un consenso sobre los

objetivos, políticas e instrumentos para la cooperación multilateral. Además, no puede

perderse de vista que si bien la arquitectura institucional es muy importante, es la

voluntad política la que define el énfasis en cada caso, y por el momento ésta parece

flaquear en ocasiones y ceder ante temores de vieja data o ante el curso que toma el

devenir político, económico y social de la región, afectada por el debilitamiento del

poder estatal en algunos países. Esta situación es producto de actividades criminales

vinculadas al narcotráfico y el lavado de dinero, las migraciones originadas por la

pobreza o la violencia y las actividades de grupos rebeldes que extienden sus

actividades allende las fronteras nacionales. En este escenario de conflictos cruzados y

protagonizado por actores al margen de la ley, Colombia es motivo de preocupación

para sus vecinos.

19 Id. 20 Id.

Colombia ¿una amenaza para la región?

La situación de Colombia ha sido descrita por muchos analistas como un caso de

ausencia de poder monopólico de Estado. A esta circunstancia se suman los factores

desestructurantes de las actividades relacionadas con la producción de drogas ilícitas

que ha afectado a todas las fuerzas vivas de la nación y envilecido a los grupos rebeldes

que por años se han opuesto al poder político vigente.

América Latina, y particularmente sus vecinos, siguen con mucha atención los

acontecimientos en Colombia. Especial preocupación producen los efectos de la

agudización del conflicto armado que divide a los colombianos desde hace décadas y

que lejos de encontrar una solución, parece extenderse a todo el territorio nacional,

impulsado por los dineros del narcotráfico.

Durante la administración del presidente Pastrana, el Gobierno concibió y puso

en práctica – con asesoría norteamericana – el Plan Colombia. Dicho plan, continuado

por la actual administración del presidente Uribe y presentado como una forma de

fortalecer la democracia, mejorar la participación ciudadana, alcanzar la paz, luchar

efectivamente contra el narcotráfico, modernizar y ampliar el acceso a la justicia,

proteger los derechos humanos y realizar programas sociales, llevó, en realidad, a

fortalecer el poder militar en un Estado que sigue creyendo en la democracia. De hecho,

los 1.3 billones de dólares aportados por el gobierno norteamericano se destinaron

principalmente a la ayuda militar; esta suma contrasta con los 330 millones de euros que

ha aportado la Unión Europea al plan para ser invertidos en obras sociales. Concebido

inicialmente como un Plan Marshall, el Plan Colombia se convirtió en un instrumento

de lucha contra el narcotráfico y se extendió al ámbito regional dando lugar a la llamada

Iniciativa Regional Andina, lo que ha alterado las relaciones de Colombia con sus

países vecinos, preocupados por los efectos ambientales de las fumigaciones de las

plantaciones de coca, los enfrentamientos en las zonas fronterizas entre el ejército y la

policía con grupos armados al margen de la ley y los desplazamientos migratorios y de

refugiados causados por las autodefensas campesinas y las guerrillas así como por el

tráfico de armas, el contrabando y el lavado de dinero, actividades ligadas al

financiamiento de los actores del conflicto colombiano. De hecho, en Ecuador se han

presentado pequeñas acciones guerrilleras aparentemente relacionadas con la presencia

de las FARC en la frontera y en Perú, Bolivia y Panamá se han profundizado las

políticas de represión al narcotráfico.

El Plan Colombia despierta en la mayoría de los países de América Latina,

desde un gran escepticismo hasta un rechazo abierto. Según la profesora Rut Diamint de

la Universidad Torcuato Di Tella de Buenos Aires, “…el Plan Colombia por el

momento presenta más complicaciones que soluciones, pues puede ser el disparador de

numerosos conflictos, como el que se anuncia en el área ambiental, a partir de las

consecuencias que tiene una fumigación masiva sobre los cultivos de amapolas en

plantaciones propias sobre los países vecinos; o el que se percibe en el precario

equilibrio institucional, que se producirá por el efecto de utilizar militares para

combatir un problema policial, sin definir dónde se pone la línea que divide la

contrainsurgencia de la lucha contra la droga”21

. El mismo manto de desconfianza

cubre a la Iniciativa Regional Andina, en realidad un plan del gobierno estadounidense

para contrarrestar los efectos del Plan Colombia en Ecuador, Perú, Bolivia, Brasil y

Venezuela y parte de su estrategia global de su lucha integral contra el terrorismo que

rediseña las políticas de seguridad y securitiza temas desvinculados de la defensa

nacional, en la medida en que narcotiza la agenda.

La percepción de los países latinoamericanos sobre la evolución del conflicto

armado en Colombia y la posibilidad de que sea tomado por los Estados Unidos como

pretexto para incrementar su presencia en la región amazónica genera grandes

inquietudes tanto en Venezuela como en Brasil. Del mismo modo, el aumento de las

fuerzas armadas durante el gobierno del presidente Pastrana, que pasaron de 117 mil

efectivos a 140 mil, la expansión de la capacidad militar del ejército colombiano y el

fortalecimiento de la presencia de soldados profesionales que paso de 23 mil a 55 mil22

despierta resquemores en Venezuela, temerosa de un desequilibrio militar en la región.

El gobierno del Presidente Uribe es consciente del carácter multidimensional de

la seguridad en las circunstancias actuales pero se ha identificado con la concepción

norteamericana que privilegia la “guerra contra el terrorismo” a la que debe supeditarse

la seguridad hemisférica - lo que elimina toda distinción entre grupos guerrilleros,

paramilitares, narcotraficantes y simples terroristas – y limita los alcances de la

seguridad humana. La concepción del gobierno se expresa en lo que ha denominado

“seguridad democrática” y que dista mucho del concepto acuñado por los países

centroamericanos y caribeños, abiertamente contrapuesto al de seguridad nacional. Para

21 Diamint, Rut, Democracia y Seguridad en América Latina, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 2001, p.

149. 22 Hirst, Mónica, “Seguridad regional en las Américas”, en Grabendorff, Wolf (Ed.), La Seguridad Regional en las

Américas, Bogotá, Fescol, 2003, p. 69.

estos países, la seguridad democrática se relaciona con la constitución de Zonas de Paz

en las que la población en su conjunto tendría el derecho a disponer de sus riquezas y de

sus recursos naturales, y los Estados a participar activamente en la integración regional

y la cooperación con el propósito de proteger el medio ambiente y los recursos

naturales, así como a cooperar en la explotación de los recursos del mar que demanda

el uso de modernas tecnologías no accesibles a un país individualmente, pero que

podrían ser explotados mediante la adopción de mecanismos de cooperación técnica y

financiera.

Para el gobierno de Colombia, por el contrario, la seguridad democrática debe

buscar ante todo restablecer el Estado de derecho en todo el territorio nacional mediante

el fortalecimiento de la autoridad, el imperio de la ley y la participación activa de los

ciudadanos en los asuntos de la comunidad. En este sentido ha considerado

indispensable fortalecer el aparato militar, promover la creación de “zonas de guerra”,

endurecer las penas para los delitos relacionados con la confrontación armada, pagar

recompensas a informantes y reclutar soldados campesinos. En esencia – tal como ha

sido concebida por el gobierno colombiano – la seguridad democrática tiene como

objetivo primordial enfrentar las amenazas que se ciernen sobre las instituciones y la

sociedad provenientes de “los violentos”, es decir, de los actores armados al margen de

la ley y no riñe con la concepción tradicional de seguridad23

. Las autoridades

colombianas piensan que si el Estado de derecho rige plenamente y el ciudadano se

siente protegido, se fortalecerá la participación de la comunidad en los asuntos públicos,

se detendrá el deterioro social del país y se fortalecerá la seguridad sin la cual, como lo

destaca el Plan de Desarrollo, “no hay prosperidad, no hay sosiego y puede no haber

futuro…solamente si se brinda seguridad y se avanza en el propósito de cerrar la

brecha fiscal se podrá recuperar la confianza y la senda del crecimiento económico”.24

En la práctica, la seguridad democrática tal como la concibe el gobierno Uribe, está

destinada a crear las condiciones sociopolíticas para fomentar la inversión privada y el

crecimiento económico sin los cuales no es posible avanzar en la ruta del bienestar y el

fortalecimiento institucional. Sin embargo, otra es la apreciación que tienen al respecto

las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos y los países vecinos de

23 En la reunión de la Comisión de Seguridad Hemisférica de la Organización de Estados Americanos celebrada el 5

de noviembre de 2002, Humberto de La Calle, representante de Colombia, manifestó: “la seguridad convencional

tiene una importancia no sólo histórica sino actual y la misma, antes de ser desplazada por las llamadas nuevas

amenazas, mantiene su plena vigencia”. 24 Plan Nacional de Desarrollo. Hacia un Estado Comunitario, Departamento Nacional de Planeación, República de

Colombia, 2002-2006.

Colombia, preocupados por la transferencia de poderes judiciales al ejército y el

desconocimiento voluntario de las normas del derecho internacional humanitario.

Según la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y

Desarrollo, una red conformada por ochenta organizaciones sociales y no

gubernamentales de todo el país que trabaja por la promoción, defensa y garantía de los

derechos humanos, las medidas tomadas por el gobierno en el marco de su modelos de

Estado Comunitario y Seguridad Democrática “afectan gravemente el disfrute de los

derechos civiles, políticos, económicos, sociales culturales y ambientales de la

población”25

.

Indudablemente, el principal motivo de inquietud entre los analistas

latinoamericanos acerca de la situación en Colombia lo genera la desconfianza respecto

de la aptitud de los poderes civiles para el ejercicio del poder en tanto el combate al

narcotráfico como a las guerrillas superpone la actividad militar a la policial y a la de

los grupos paramilitares a la vez que permite una mayor presencia de tropas

norteamericanas en la región. A ello se suma el temor por un traslado de la producción

de drogas ilícitas a raíz de la erradicación de los cultivos de coca y amapola en las

actuales zonas de producción, por la instalación de laboratorios en zonas limítrofes y

por el incremento del lavado de dinero proveniente de actividades ilícitas. Téngase en

cuenta, sin embargo, que, a pesar de que Colombia representa un desafío muy complejo

para la seguridad regional, no se observa ningún esfuerzo político a favor de una

iniciativa latinoamericana similar a la iniciativa de Contadora que contribuyó de manera

decisiva a la paz en América Central. Por el contrario, lo que se ha dado es un proceso

de fortalecimiento de la presencia de tropas en las fronteras para evitar el paso de los

actores armados y los narcotraficantes de un país a otro, lo que ha llevado a incidentes

fronterizos que los respectivos gobiernos tienden a minimizar26

.

En suma, la seguridad es un valor fundante de la sociedad y su concepción se

expresa de diferentes maneras en función de los cambios que experimentan tanto la

misma sociedad como los propios Estados. En la actualidad la agenda de seguridad

incluye temas de carácter muy amplio, y aunque gana terreno en el mundo la noción de

seguridad humana, basada en la plena vigencia de los derechos individuales- no en el

25 Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, El Embrujo Autoritario. Primer año de

gobierno de Alvaro Uribe Vélez, Bogotá, 2003. 26 En realidad, algunos esfuerzos se han desarrollado en dirección de una coordinación diplomática que contribuya a

contener el impacto del conflicto armado colombiano y en este sentido los ministros de Relaciones Exteriores y de

Defensa de los países andino firmaron en junio de 2002 la “Carta Andina para la Paz y la Seguridad” pero dicha

iniciativa no ha pasado el estadio de las buenas intenciones.

poder militar - y el desarrollo sostenido, la tendencia de los Estados Unidos a enfatizar

la lucha contra el terrorismo global, a llevar a cabo acciones militares preventivas y a

robustecer sus organismos de inteligencia genera fuertes tensiones con sus aliados y en

el mundo. Esta situación afecta particularmente a América Latina, motivo por el cual la

seguridad de la región, entendida desde los parámetros emergentes, es ambigua y

confusa. En efecto, si bien el desarrollo económico es el fundamento necesario para

generar las condiciones materiales que permitan enfrentar los problemas de seguridad,

la equidad y la legitimidad de las instituciones políticas son también requisitos básicos

para la obtención de la paz social y el afianzamiento de los regímenes democráticos. Si

el objetivo perseguido es construir democracias efectivas y sólidas que abran amplios

espacios de participación ciudadana y consoliden las estructuras sociales, la

recuperación de la democracia no se ha traducido en fuente de satisfacción de

importantes necesidades sociales de vastos sectores de la región que permanecen al

margen de las oportunidades que ofrece el mundo moderno.

Aunque no es fácil establecer cuándo distintas formas de violencia llegan a ser

vistas como problemas de seguridad regional, es claro que en América Latina, en

general, y en Colombia, en particular, las nuevas amenazas de carácter global

(terrorismo, crimen organizado, narcotráfico, migraciones sin control, tráfico de armas y

daños al medio ambiente) no permiten un deslinde claro entre lo militar y lo policivo,

por un lado, y lo social y lo económico, por el otro. Lo novedoso, en este caso, es el

hecho de que estas amenazas tienen un alcance tanto internacional como interno lo cual

afecta las decisiones soberanas de los Estados más débiles y facilita la imposición de

esquemas políticos generadores de cambios sociales a veces contradictorios. Asimismo,

desde la perspectiva del carácter multidimensional de la seguridad, es necesario

incorporar en la agenda temas adicionales a las tradicionales cuestiones militares y de

defensa, entre ellos los conflictos económicos, políticos y sociales. En pocas palabras,

romper con la visión estatista y militarista y crear un espacio que involucre a otros

actores políticos. En este orden de ideas, los conceptos de seguridad cooperativa y de

seguridad democrática amplían el espectro de temas vinculados a la seguridad y

plantean la necesidad de visiones más integrales particularmente con relación a las

políticas de desarrollo. Sin embargo, en el contexto de unipolarismo estratégico de los

Estados Unidos y de creciente desigualdad de poder entre países de la región no es

posible concebir a corto plazo la posibilidad de una respuesta concertada a los retos

inmediatos. Aún en caso de ser posible dicha eventualidad, cabe preguntarse qué tipo de

acción concertada debiera esbozarse habida cuenta de la inestabilidad de los sistemas

políticos latinoamericanos y de las dificultades de los actores sociales para generar

acuerdos y consensos en sociedades fragmentadas y excluyentes donde el Estado

enfrenta enormes dificultades para hacer valer la ley y en las que la violencia no es

necesariamente disfuncional para ciertas concepciones de estabilidad. Es el caso de

Colombia, donde el poder y la autoridad del Estado dependen con frecuencia de élites

políticas locales cuyo poder está asociado a su habilidad para emplear la violencia

física.

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