La participación ciudadana en las políticas públicas de seguridad en los municipios de

Mendoza: análisis de la participación comunitaria en la aplicación de la ley provincial

6.721

Dra. María Gabriela Ábalos Universidad Nacional de Cuyo, Facultad Derecho, Profesora de Derecho Constitucional Correo: mgabalos@arnet.com.ar Lic. María Belén Levatino Universidad Nacional de Cuyo, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Becaria del CONICET Correo: belenlevatino@yahoo.com.ar

1. Introducción

El marco institucional en el que los municipios en Mendoza gestionan sus políticas

públicas, aún no se ajusta a la reforma constitucional de 1994 en lo que respecta al

reconocimiento de su autonomía institucional (art. 123). Por lo que actualmente se

encuentra regulado por la sección séptima de la Constitución Provincial (1916) y ley

Orgánica de Municipalidades (1934). Esta situación, además de ser un problema jurídico

que podría desencadenar en la declaración de inconstitucionalidad de la constitución

provincial, genera determinados inconvenientes para la coordinación institucional entre los

distintos niveles de gobierno.

Si bien las políticas públicas de seguridad, por su naturaleza interjurisdiccional no

son un tema estrictamente municipal, el incremento del nivel de complejidad de la gestión

de los gobiernos locales por el aumento de las demandas de la comunidad y sus

posibilidades para canalizar la participación ciudadana, contribuyen a repensar el rol de

los municipios en esta materia. En este sentido, la ley provincial 6.721 (1999), con el fin

de promover la efectiva participación comunitaria en la elaboración, implementación y

control de las políticas de seguridad pública, crea los Foros Vecinales de Seguridad, los

Consejos de Seguridad Departamentales y los Coordinadores de Seguridad.

El objetivo de la ponencia es evaluar la participación ciudadana de estas

institucionales en las políticas públicas de seguridad para establecer cuáles fueron sus

principales obstáculos y las posibilidades de superación. La metodología de investigación

utilizada combina el análisis jurídico con entrevistas a informantes claves de tres

municipios mendocinos, el criterio de selección de los mismos se fundó en reunir uno con

características predominantemente urbanas, como Godoy Cruz, otro con notas

principalmente rurales, como Lavalle y finalmente, Las Heras que responde a

características urbanas y rurales.

2. Análisis del marco jurídico- institucional de lo s municipios de Mendoza

Para entender el marco jurídico- institucional de los municipios de Mendoza es

necesario realizar un estudio de los tres niveles de gobierno.

2.1 A nivel Nacional:

Conforme al artículo 1º de la Constitución Nacional, la Nación Argentina adopta la

forma de Estado Federal. Este sistema, en la estructura de la Constitución, admite la

existencia de distintos entes territoriales con poder político –en la acepción amplia del

término- en sus respectivas jurisdicciones. Este principio federal supone que son las

provincias las que delegan en el poder central atribuciones determinadas y acotadas.

Dentro de este marco las provincias dictan sus constituciones que ya no están sujetas a

la revisión política por parte del Congreso Federal, pero sí al control de constitucionalidad

de la Corte Suprema y a la eventual intervención federal para restablecer la forma

republicana de gobierno.

Dentro de este esquema, nos interesa resaltar lo relativo al régimen municipal,

que constituye otro modo de descentralización territorial y otro núcleo de poder en el

sistema federal. Al mismo tiempo desarrolla y acerca la democracia a los ciudadanos

para la decisión de cuestiones directamente relacionadas con la vida en la ciudad.

La naturaleza del municipio –ente autárquico o autónomo- fue materia de discusión

jurisprudencial. Hasta 1989 la Corte Suprema había sostenido que los municipios

constituían entes autárquicos territoriales de las provincias, definidos como delegaciones

de los mismos poderes provinciales, circunscriptos a fines y límites administrativos. Que la

Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia

legislación. Pero, en 1989, el tribunal mediante el fallo “Rivademar C/ Municipalidad de

Rosario” se pronunció por la autonomía municipal, señalando las diferencias de ésta con

los entes autárquicos1.

En esa línea argumentativa, la Corte Suprema sostuvo en 1991 que la Provincias

no sólo estaban obligadas a establecer el régimen municipal sino que no podían privarlo

de las atribuciones mínimas en materia tributaria para desempeñar su cometido. En ese

sentido, el Tribunal dijo –en doctrina concordante con el rasgo federal que luego tomó la

reforma constitucional de 1994- que si los municipios se encontrasen sujetos en esos

aspectos a las decisiones de la autoridad extraña, aunque fuesen las provincias, éstas

podrían desarticular las bases de su organización funcional.

A partir de 1994 la cuestión se resolvió constitucionalmente, pues las provincias

asumieron una nueva obligación en materia de organización del régimen municipal dado

que, en concordancia con el artículo 123 de la Constitución Nacional, ese régimen debe

asegurar la autonomía y su alcance debe comprender el orden institucional, político,

administrativo y financiero. Mucho se ha escrito sobre el alcance de los términos

empleados en este artículo, pudiendo advertirse que la Constitución Nacional solamente

declara tal autonomía y enumera sus ámbitos característicos, pero no la define, dejando a

cada provincia la facultad de delinear su contenido conforme a su propia realidad

municipal. Sin perjuicio de ello, es posible precisar el sentido de cada uno de estos

ordenes de la siguiente forma: el institucional : supone la facultad de dictarse su propia

carta fundamental mediante una convención convocada al efecto; el político : elegir a sus

autoridades y regirse por ellas; el administrativo : la gestión y organización de los

intereses locales, servicios, obras, etc.; y el económico – financiero : organizar su

1 La Corte Suprema sostuvo que mal se aviene con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios tales como: 1) su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; 2) la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; 3) la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; 4) el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de las resoluciones administrativas emanadas de las entidades autárquicas; 5) el carácter de personas jurídicas de derecho público y del carácter necesario de los municipios, frente carácter posible o contingente de los entes autárquicos; 6) el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; 7) la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; y 8) la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas.

sistema rentístico, administrar su presupuesto, recursos propios, inversión de ellos sin

contralor de otro poder.

Al respecto los doctrinarios se debaten en torno al texto del art.123, aunque para

la mayoría la utilidad y conveniencia que aporta son mayores que las falencias que

puedan advertirse.

En el abanico de opiniones se destaca, que para unos este artículo sería

inconstitucional por obligar a las provincias a adoptar determinado régimen municipal

(Padilla, 1994:30-31). Para otros, en una postura que podríamos definir como intermedia,

sin perjuicio de considerar positiva la reforma, entienden que hubiese sido preferible que

cada provincia fijara las características de su régimen municipal atento a la singularidad

de la problemática local. Y por último, la mayoría considera loable el propósito de

consolidar la autonomía municipal (Badeni, 1994:434), siendo para unos, una herramienta

interpretativa uniforme en todo el país, que viene según otros, a pone fin a los vaivenes

doctrinarios y jurisprudenciales (Bidart Campos, 1995: 522).

En definitiva entendemos que, la autonomía municipal debe ser necesariamente

receptada por las provincias para tornar legítimo el ejercicio de su poder constituyente

condicionado, como un requisito para la garantía federal. Sin embargo, será de su

competencia dotar a sus respectivos municipios de mayores o menores grados de

autonomía en los distintos ámbitos señalados por el art.123, debiendo asegurar

contenidos mínimos en cada uno que impidan su posible desnaturalización. El

incumplimiento de la obligación autonómica puede constituir una de las causales de

intervención federal y/o de inconstitucionalidad de la legislación provincial.

2.2 A nivel Provincial:

Como expresamos anteriormente, la Constitución Nacional estableció la obligación

para las provincias de asegurar el régimen municipal sin el cual la Nación no garante a las

provincias el goce y ejercicio de sus instituciones. Al respecto, se debe tener en cuenta

que si bien el texto de la Constitución Provincial de 1916 no habla expresamente de

autonomía o autarquía municipal; se puede interpretar la magnitud del poder municipal

teniendo en cuenta las referencias implícitas a :

♦ la imposibilidad de la autonomía institucional, ya que es la ley orgánica quien

determina sus atribuciones y responsabilidades (art. 199);

♦ la autonomía política, en la elección de sus autoridades por el pueblo (art 198),

la facultad para juzgar su validez o nulidad (art. 200 inc. 1°), nombrar

comisiones honorarias (art. 200 inc. 5) y dictar ordenanzas y reglamentos

dentro de las atribuciones conferidas por la Constitución Provincial y la Ley

Orgánica de Municipalidades;

♦ la autonomía administrativa, en la administración de los intereses y servicios

locales (art. 197), la facultad para nombrar su personal (art 200 inc. 2) y tener a

su cargo el ornato, la salubridad y la vialidad pública respetando las leyes

provinciales (art. 200 inc. 3)

♦ las atribuciones económico- financieras para votar y administrar su propio

presupuesto y examinar y resolver sus cuentas y remitirlas al Tribunal de

Cuentas de la provincia (art. 200 inc. 4). Sin embargo, las mismas revisten un

carácter relativo que limitan considerablemente este tipo de autonomía, ya que

establece que las municipalidades no pueden crear impuestos ni

contribuciones de ninguna clase salvo tasas por servicios (art. 199 inc. 6) y

tampoco pueden contraer empréstitos, ni enajenar, ni gravar los edificios

destinados a servicios públicos municipales sin autorización previa de la

legislatura (art. 202 inc. 3).

♦ Además nuestra carta magna deja por sentado explícitamente que los poderes

que confiere exclusivamente a las municipalidades no podrán ser limitados por

ninguna autoridad de la provincia (art. 209).

2.3 A nivel Municipal:

El régimen municipal mendocino se encuentra regulado, primariamente, por la

Constitución Provincial y la Ley Orgánica de Municipalidades Nª 1079 de 1934. A los

efectos del presente análisis, consideramos como puntos centrales de la presente ley los

siguientes:

♦ La administración de los intereses y servicios locales en la capital, y cada uno

de los departamentos de la provincia, estará a cargo de una municipalidad

cuya composición y funcionamiento se regirán por las disposiciones pertinentes

de la constitución y por esta ley. (Art. 1)

♦ La municipalidad representa al respectivo municipio con todos sus derechos y

obligaciones. (Art. 2)

♦ Los poderes que la constitución y esta ley confieren exclusivamente a las

municipalidades, no podrán ser limitados por ninguna autoridad de la provincia.

(Art. 5 )

♦ Cada municipalidad se compondrá de un departamento deliberativo y otro

ejecutivo. El deliberativo será ejercido por un concejo deliberante con el

número de miembros que determina el art.43 de esta ley, y el ejecutivo será

desempeñado por una sola persona con el titulo de intendente municipal. (Art.

7)

♦ Los concejos deliberantes de las municipalidades de la provincia, que tuvieren

más de sesenta mil (60.000) electores estarán integrados cada uno de ellos

por doce (12) concejales. El resto de los concejos deliberantes, estará

compuesto por el mínimo establecido en el articulo 199 inciso 1 de la

constitución provincial. (art. 43) (texto según ley 6921, art. 22)

♦ El concejo deliberante tendrá durante el año un periodo de sesiones ordinarias

desde el primero de marzo al treinta de octubre. Podrá el concejo por

resolución tomada a simple mayoría de votos prorrogar sus sesiones ordinarias

hasta por treinta días. También podrá celebrar sesiones extraordinarias

convocadas por el intendente en los casos del art. 105o, incs. 9 y 11 de la

presente ley. En las sesiones de prorrogas o extraordinarias solo podrán

tratarse los asuntos que hayan determinado la convocatoria y los que incluya el

departamento ejecutivo. Las sesiones extraordinarias duraran hasta que sean

despachados los asuntos que las motivaron, pudiendo el departamento

ejecutivo retirar los asuntos que las determinaron. (art. 57). (texto según ley

6167, art. 2º.)

♦ La obligación de rendir cuentas comprende, sin excepción, a los intendentes,

tesoreros, contadores y recaudadores municipales.(Art. 138 )

♦ En caso de renuncia o cesación del funcionario o empleado responsable que

hubiese administrado caudales públicos, este deberá rendir cuentas dentro del

término perentorio de quince días, elevándolas a su superior inmediato, o al

concejo si se tratare del intendente.(Art. 139)

♦ Cualquier persona puede formular una denuncia contra los funcionarios

municipales ante el Concejo, por mal desempeño en ejercicio de sus funciones.

(art 158)

3. Las demanda de seguridad en la agenda de gobierno de los intendentes como un indicador del incremento de la complejidad de la gestión municipal

En relación con la problemática de la inseguridad, se aclara que en principio es

competencia provincial la fijación de las políticas públicas en este tema; sin embargo, se

advierte una creciente participación de los gobiernos locales respondiendo en buena medida

a los requerimientos de los vecinos. En este sentido, la acogida de este problema social

dentro de la agenda de gobierno del intente representa un doble desafío para el municipio.

Por un lado, por la complejidad en la gestión por la necesidad de la articulación de sus

planes, programas y proyectos con los de la provincia y de otros municipios; y, por el otro,

por su posición dentro de un mundo globalizado, la cual aumenta aún más el nivel de

complejidad si se asume que el problema de la inseguridad se vincula con la crisis

estructural de los valores que constituyeron los pilares de las instituciones sociales que

regularon la convivencia entre los hombres durante la mayor parte del siglo XX.

Es importante destacar que las características globales que adquiere la criminalidad,

así como el cambio en los significados que ha implicado una creciente preocupación por el

bienestar y la seguridad personal, es asumido en lo concreto, en la vida cotidiana de lo local

convirtiéndose en "glocal", pudiéndose distinguir rasgos particulares de las maneras de

vivir la inseguridad desde el espacio nacional y local, aunque el problema se encuentre

mundializado (Torres Rojas y de la Puente Lafoy, 2001).

Si bien el municipio no es el responsable directo de la seguridad de la población, sí

debe colaborar para establecer las condiciones propicias para propagar la sensación de

seguridad entre sus vecinos, como también entre todas las personas que trabajan y

transitan dentro de su ámbito, mediante el mantenimiento del alumbrado público; la

limpieza y cercado de terrenos baldíos; la promoción y difusión de canales de

comunicación con las autoridades policiales y departamentales; y la organización de los

medios para concretar la participación comunitaria en políticas de seguridad pública.

Igualmente, se relaciona transversalmente con la seguridad mediante la descentralización

de políticas sociales de vivienda; educación; empleo; cultura y deporte (Chiara y Di

Vergilio, 2005).

De la misma manera, se ha asociado al municipio con políticas referidas

directamente a la prevención del delito, como es el caso de la experiencia de la policía

comunitaria de la Municipalidad de Mendoza. En este sentido, las declaraciones a la

prensa del intendente Cicchitti expresan el propósito de esta política pública local

"Incorporamos cincuenta nuevos policías comunitarios para prevenir el delito y para que

trabajen en colaboración con la Policía de Mendoza. Es un pedido de la comunidad e

invito a la comunidad a formar parte de los consejos departamentales para escuchar su

opinión; de los foros vecinales, para que nos digan dónde ellos detectan que se están

produciendo o pueden producirse delitos(..) También, como reconocimiento de la gente de

la ciudad de Mendoza tenemos habilitado el 109, que es para llamar en casos de

emergencia y prevención del delito -sólo para la gente de la ciudad de Mendoza-, este

número es de uso gratuito y rápida llamada en comunicación con la policía comunitaria, la

cual acudirá en forma inmediata a los distintos lugares de la ciudad de Mendoza"(Los

Andes, 25/02/04). Sin embargo, esta política pública municipal se suspendió a fines de

octubre de ese mismo año a raíz del asesinato en la quinta sección de Susana Cruz de

Rubino, la cual provocó una manifestación en el domicilio del gobernador, que también

provocó la renuncia del ministro de Justicia y Seguridad, Osvaldo Tello2.

4. Instituciones formales para la participación ciudadana en las políticas públicas de seguridad. Los contenidos de ley 6.721

La ley 6.721 crea los Foros Vecinales de Seguridad, los consejos departamentales

de seguridad y la figura del coordinador departamental como instituciones fundamentales

para:

1- Facilitar y promover la comunicación y cooperación entre la comunidad y las policías de

la provincia en los ámbitos departamentales y vecinales.

2 Dentro del ministerio de seguridad, en este años, se pretende incorporar la figura del vigilador comunitario, que cumpliría con el rol de pasar información a la policía y de custodiar sin armas los espacios públicos. Al respecto, el ministro de Seguridad, Alfredo Cornejo expresó: “La idea es que estos vigiladores cuiden las plazas, los espacios públicos, y que sean los propios vecinos, que conocen el barrio mejor que nadie, los que se dediquen a esta tarea. Por eso entre los vecinos del barrio deberán elegir el líder de este programa que cumplirá con la tarea de vigilador” (UNO, 3/05/07). Sin embargo, las duras críticas operativas y presupuestarias desde los diputados de la oposición frenaron esta iniciativa (UNO, 6/07/07)

2- Propiciar la participación efectiva de la comunidad en la formulación y diseño de planes

y proyectos atinentes a las condiciones de seguridad pública en su ámbito de actuación.

3- Contribuir al mejoramiento en el funcionamiento de las policías de la provincia.

4- Proponer a las autoridades competentes la elaboración e implementación de medidas,

acciones y actividades, que redunden en el mejoramiento de las condiciones de seguridad

pública en su ámbito de actuación.

4.1 Foros vecinales de seguridad

Los Foros Vecinales de Seguridad fueron creados en 1999, en el marco de la Ley

6.721, como una de las bases en que se apoyaría el Sistema Provincial de Seguridad

Pública, y cuyo funcionamiento se complementa con otras dos instituciones, también

creadas por dicha ley: los Consejos de Seguridad Departamentales, y los Coordinadores

de Seguridad, en actuación e interrelación constante con los foros.

Respecto de su constitución, la normativa establece que será promovida por la

Subsecretaría de Relaciones con la comunidad, dentro del radio de actuación de cada

Comisaría de la Provincia, pudiéndose, mediante reglamentación adecuada, subdividir ese

ámbito territorial en zonas, acorde lo requieran las circunstancias. Una vez constituidos, sus

sesiones podrán ser convocadas y presididas por los coordinadores existentes en el

departamento, y las decisiones adoptadas requerirán de simple mayoría de votos, teniendo

cada institución representada, un voto.

La ley prevé la participación de representantes de entidades comunitarias con

personería jurídica reconocida, que desarrollen sus actividades en el ámbito de actuación

territorial de la comisaría a la que pertenecen. Cada organización podrán tener hasta dos

(2) representantes en el Foro, los que deberán acreditar su condición mediante la

presentación de copias simples de su designación por parte de los órganos internos de la

entidad. Como podemos apreciar, no se prevé la participación del “vecino” en su calidad

de ciudadano. Sin embargo, en la práctica se ha flexibilizado esta exigencia para fomentar

la participación de todos los interesados (Montbrun, Porras y Valenzuela; 2002)

En cuanto a los deberes y atribuciones de los Foros se establece que, además de

registrar cronológica y circunstanciadamente sus sesiones en un libro de actas, deberán:

♦ Nombrar, de entre sus miembros, un secretario de actas.

♦ Designar a dos (2) representantes -un titular y un suplente- ante el Consejo de

Seguridad Departamental.

♦ Poner en conocimiento de las autoridades del Ministerio de Justicia y Seguridad las

irregularidades que cometiere el personal policial durante el desempeño de sus

funciones.

A su vez, los Foros están facultados para dictar su reglamento interno, en

concordancia con las directivas que surgen de la ley 6.721 y normas reglamentarias; e

invitar a representantes de organismos gubernamentales, jefes, subjefes y personal

policial de comisarías, subcomisarías y destacamentos, a fin de discutir distintas

situaciones atinentes a la seguridad.

4.2 Los consejos departamentales de seguridad.

El Art. 3 del decreto 2.919/99 dispone la implementación de un sistema provincial

de Consejos de Seguridad Departamentales, de Foros de Seguridad y de Coordinadores

de Seguridad en todo el territorio provincial. Señala dicho artículo que “el Ministro de

Justicia y Seguridad, a través de la Subsecretaría de Relaciones con la Comunidad,

invitará a las municipalidades de la provincia a adherir formalmente al sistema provincial

de Consejos de Seguridad Departamentales”. Los Consejos Departamentales estarán

integrados de la siguiente forma:

♦ Un (1) representante del Departamento Ejecutivo Municipal

♦ Tres (3) concejales del Departamento en representación de distintos partidos

políticos

♦ Un (1) representante de cada Foro Vecinal existente en el departamento.

En cuanto a sus atribuciones y funciones son similares a las de los Foros (a

excepción del deber del Consejo de proponer la terna de aspirantes a coordinadores):

♦ Dictar su reglamento interno,

♦ Invitar a organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, con la

finalidad de diagramar políticas de seguridad más acertadas, poniendo

especial énfasis en la prevención de conductas ilícitas y antisociales, teniendo

en cuenta, entre otros, los siguientes temas: desocupación y marginalidad, uso

indebido de alcohol y estupefacientes, necesidades sanitarias, violencia

familiar y escolar, deportes y espacios de recreación, medios de trasporte y

comunicación y necesidades habitacionales y urbanísticas.

♦ Celebrar reuniones en cualquier lugar del departamento,

♦ Invitar a sus sesiones a Oficiales Superiores y Jefes de unidades policiales, así

como a las demás personas cuya presencia resulte de interés a juicio del

Consejo.

4.3 La figura del coordinador.

Los Consejos de Seguridad Departamentales deben ser constituidos mediante

ordenanza municipal, y sus sesiones, convocadas y presididas por el Coordinador de

Seguridad, el cual constituye un cargo remunerado. Cabe aclarar que, hasta tanto su

designación no se haya producido, las sesiones serán convocadas y presididas por un

representante del departamento ejecutivo municipal (según acota el decreto 2.919/99,

reglamentario de la ley 6.721, el municipio puede solicitar se designe un coordinador por

cada 100.000 habitantes).

Los Coordinadores de Seguridad prestarán servicios por el término de un (1) año y

pueden ser reelegidos en dos (2) oportunidades. Cesarán en sus servicios una vez

vencido el período de un (1) año previsto para la duración de sus funciones o antes de su

vencimiento por remoción efectuada por la autoridad de aplicación. Las causales de

cesación en sus funciones, según la ley 6.721, son las siguientes:

♦ concurrencia de factores de incompatibilidad,

♦ renuncia,

♦ incapacidad sobreviniente,

♦ condena por delitos dolosos,

♦ mal desempeño en el cumplimiento de sus funciones

.

El pedido de cese de un coordinador de la seguridad podrá ser instado por el

veinticinco por ciento (25%) como mínimo de los miembros del Consejo de Seguridad del

departamento que tuvieren no menos del setenta y cinco por ciento (75%) de asistencia a

las reuniones que se hubieran desarrollado desde su designación. El pedido deberá

resolverse con previo debate del caso otorgando al coordinador el derecho de efectuar su

descargo.

Acorde a la ley, las funciones que deben cumplir quienes se desempeñen como

coordinadores son las siguientes:

1) Convocar a reuniones a los miembros de los consejos de seguridad

departamentales, foros vecinales y funcionarios de policías a los fines de tratar

cuestiones e inquietudes respecto a temas de seguridad locales.

2) Facilitar la comunicación, entendimiento y cooperación entre los distintos sectores

de la comunidad y las policías.

3) Proponer cursos de acción y procedimientos adecuados tendientes a satisfacer las

inquietudes expuestas en los Consejos de Seguridad departamentales y Foros

Vecinales.

4) Verificar el funcionamiento de los planes propuestos por los Consejos de

Seguridad departamentales y Foros Vecinales y observar la actuación de las

policías en su área de trabajo a los fines de detectar hechos, irregularidades u

omisiones sobre la base de las normas legales vigentes, e informarlas a la

Inspección General de Seguridad.

5) Recorrer el área asignada por circuitos, fechas y horarios preestablecidos a fin de

recibir inquietudes, quejas o denuncias en materia de seguridad pública por parte

de los Foros Vecinales, entidades comunitarias o de ciudadanos.

6) Elevar las actuaciones que genere la antedicha actividad al ministerio de justicia y

seguridad para su conocimiento y evaluación.

7) Proponer medidas, proyectos y planes que permitan mejorar las condiciones de

seguridad pública en el área territorial en que se desempeñe.

8) Elevar informes bimestrales de su actividad al Ministerio de Justicia y Seguridad.

Los Coordinadores son elegidos mediante una propuesta en terna de postulantes,

ante el Ministerio de Justicia y Seguridad, por parte del Consejo Departamental

correspondiente. La ley 6.721, en su artículo 18, establece las condiciones que deben

reunir quienes deseen desempeñarse como coordinadores de seguridad:

1) Ser ciudadano argentino.

2) Tener una residencia mínima de cinco (5) años en el área donde preste servicios.

3) Tener treinta (30) años de edad como mínimo.

4) Haber obtenido titulo secundario o su equivalente de acuerdo con la ley federal de

educación.

5) No debe encontrarse inhibido, quebrado, concursado, condenado en sede penal

por delitos dolosos ni haber sido cesanteado o exonerado de la Administración

Pública nacional, provincial o municipal.

6) Tener vocación comunitaria, demostrada por su participación en organizaciones de

la zona donde desempeñara sus funciones.

La ley también prevé ciertas incompatibilidades con la función de Coordinador de

seguridad, a saber:

1) Ejercer cargos públicos electivos o aspirar a ellos durante el desempeño de su

función. No podrán valerse directa o indirectamente de sus funciones para realizar

proselitismo o acción política.

2) Pertenecer o haber pertenecido a las fuerzas armadas o de seguridad, nacionales

o provinciales, públicas o privadas como personal en actividad o retirado.

3) Desempeñar cargos políticos partidarios o haberlos desempeñado en los últimos

dos (2) años. Revestir la calidad de funcionario o agente de la Administración

Pública nacional, provincial o municipal, con excepción de actividades de docencia

e investigación.

La Subsecretaría de Relaciones con la Comunidad tiene a su cargo reglar la función

de los coordinadores, los cuales actuarán bajo la dependencia funcional de la Dirección de

Participación Comunitaria, entidad que hará las veces de organismo de contralor y de

dirección, procurando que cada coordinador cuente con los elementos necesarios para el

correcto desempeño de la función.

5. Instituciones reales para la participación ciudadana en las políticas públicas de seguridad. La aplicación de ley 6.721

5.1 Municipio de Lavalle

Este departamento se encuentra situado en el extremo noreste de nuestra provincia

y tiene una superficie de 10.244 km2. Limita al Norte con la provincia de San Juan, al Sur

con los departamentos de Guaymallén, Maipú, San Martín, Santa Rosa y La Paz, al Este

con la provincia de San Luis y finalmente al Oeste con el departamento de Las Heras. Está

ubicado a 34 Kilómetros de la Capital, dentro del departamento encontramos dos

localidades urbanas: Villa Tulumaya y Costa de Araujo con 5.592 y 1.884 habitantes

respectivamente. Es un municipio netamente rural, ya que según el Censo Nacional de

Población y Vivienda de 1991, la población urbana en este departamento representa el

30,49 % sobre el total, mientras que el porcentaje de población rural es de 69,51 %.

También contiene un alto porcentaje de población extranjera, principalmente boliviana e

indígena de origen Huarpe.

En el caso de este departamento analizados el Foro Vecinal de Seguridad de Villa

Tulumaya. El presente foro está constituido acorde con los parámetros establecidos en la

ley 6.721 y su decreto reglamentario, desde el año 2000, y ha logrado mantener cierta

continuidad en el tiempo. Sr. Juan C. Godoy, su presidente, expresa al respecto:

“contamos, sobre todo, con gente solidaria, dispuesta a asumir un compromiso común. A

lo mejor esas personas no tienen trabajo o dependen de un plan social y, sin embargo,

ponen su voluntad al servicio de la comunidad” expresando además que,

“lamentablemente, desde los poderes públicos no se valora la participación de la gente

como se debiera, lo que quieren los ciudadanos muchas veces no se ve reflejado en

políticas públicas, y los problemas siguen sin una solución, pese a que nosotros desde el

foro las proponemos, entonces la gente se cansa y se va. Eso desmotiva mucho la

participación, y por otro lado si uno no participa, si no me preocupo por el vecino que no

tiene trabajo, que no puede mantener a su familia, el día de mañana ese vecino me va a

robar para alimentar a sus hijos. No podemos mirar para otro lado, nos tenemos que

ayudar entre todos”.

En cuanto a su estructura, actualmente, contiene veintiún (21) entidades y sesiona

una vez cada 15 días. Está integrado por un presidente, cuyo mandato tiene una duración

prevista de un año, con posibilidad de ser reelecto por igual período consecutivo; un

secretario, un (1) tesorero y dieciocho (18) vocales, entre los cuales se cuentan uno en

representación del Área de Relaciones con la Comunidad del Municipio, y otro por el Área

departamental de Salud .

En relación a las actividades del foro, no se limitan a lo que se relaciona

tradicionalmente con la seguridad, sino que se vinculan con la prevención de los

accidentes mediante la educación vial, la formación de grupos juveniles de

concientización de problemáticas sociales, el transporte público, la difusión del Programa

de Identificación Ciudadana y la recolección y donación de alimentos y ropa a escuelas,

entre otras intervenciones sociales. También dentro del foro se han propuesto ordenanzas

para mejorar la seguridad dentro del municipio y se ha organizado la seguridad en

distintos eventos (Festival de Melón y la Sandía, Encuentro Apícola, etc.). Como podemos

apreciar, si bien en un principio los Foros fueron concebidos como una herramienta de

prevención de conductas lesivas de la seguridad de las personas y sus bienes, lo cierto es

que –en el caso puntual que analizamos- se han visto desbordados por la realidad, al

tener que extender, paulatinamente, sus funciones a aspectos de la vida social que no se

relacionan directamente con el tema de la seguridad. A modo de ejemplo podemos

señalar las ya mencionadas campañas de recolección y posterior donación de libros,

ropa, calzado, etc., a escuelas; o la gestión de empleos ante empresas privadas, para

aquellos que se encuentren desempleados; y hasta la localización de familiares que

ignoran sus respectivos paraderos; asesoramiento de distinto tipo y sobre los más

diversos temas; organización de eventos infantiles para el día del niño, etc. Como bien

expresó una docente miembro del Foro, “las personas prefieren acudir al Foro antes que a

la policía o a otra autoridad, porque nos ven como sus pares. A veces el Foro les

proporciona alguna solución a sus planteos, pero lo cierto es que no siempre se puede. La

mayoría de las veces nos limitamos a servir de “puente” entre la gente y la autoridad o

entidad que corresponda (Asistente Social, Policía, Municipio, Abogados, etc.). Así, de ser

un órgano de prevención, vamos mutando de a poco en una especie de centro de

canalización de las demandas que, además, son cada vez mas frecuentes.”

A esto debemos agregar la importante labor que desempeña este Foro en materia de

educación, pues articula la mayoría de sus actividades con alumnos de los ciclos E.G.B. y

Polimodal, los cuales participan activamente en cada una de ellas. Eso sin mencionar que

permanentemente fomenta la capacitación de sus miembros en la materia que los convoca y

demás temas comunitarios, a fin de optimizar su función.

Después de tener un panorama de las funciones que cumple, surge el interrogante

respecto de su financiamiento. Su presidente nos responde: “no contamos con apoyo

oficial. La única forma es aguzar el ingenio para autofinanciarnos de alguna manera”.

Algunas de las formas empleadas con ese fin son, por ejemplo, el patrocinio de empresas

privadas, sindicatos, o la medición del estacionamiento durante la realización de los

distintos eventos en la villa cabecera a lo largo del año.

En una entrevista realizada al Sr. Intendente del Departamento, Roberto Righi

pudimos apreciar que los Foros de Seguridad han sido implementados en dicho

departamento. Al parecer, “la gente se ha comprometido y han elegido un representante

de cada barrio para trabajar coordinadamente con la gente de la policía. Sin embargo, el

coordinador nunca fue elegido y con el cambio de Ministro de Justicia y Seguridad, el

tema de los foros ha quedado un poco relegado, ya que se le ha dado mayor importancia

a otros temas”. Lo que se logró con los foros vecinales, según la opinión de Righi, fue una

mejor comunicación entre la policía y la comunidad.

Hay que tener en cuenta que los resultados del plan varían según se trate de

zonas urbanas o rurales. En las primeras, la situación mejoró bastante, pero en las

segundas, se torna más problemático, debido a las grandes distancias que separan una

vivienda de otra (tal vez 2 o 3 Km.).

La sensación de inseguridad es mayor en Lavalle porque la gente estaba

acostumbrada a vivir sin rejas, de otra manera, entonces cuando ocurre un hecho delictivo

le dan gran trascendencia, aún cuando los mismos no son tan frecuentes.

Ante el planteo de cómo podría mejorarse el sistema, su presidente y demás

miembros coinciden en dos ítems fundamentales. Por un lado, consideran que debería

reformarse la normativa que reglamenta la figura del Coordinador de Seguridad,

específicamente hablando, en lo referente a sus incompatibilidades. Creen que la actual

reglamentación es muy exigente y que eso contribuye, como razón de peso, a que hoy

Lavalle no tenga su Coordinador.“El requisito más importante debería ser el acreditar

tener experiencia en trabajo comunitario”. Por otro lado, subrayaron la necesidad del

apoyo estatal, a fin de asegurar la continuidad y eficiencia de las tareas emprendidas por

el Foro.

5.2 Municipio de Las Heras

El departamento de Las Heras limita al norte con la provincia de San Juan, al

oeste con la República de Chile, al sur con el departamento de Luján y al este con los

departamentos de Lavalle, Guaymallén, Capital y Godoy Cruz. Tiene una extensión de

10.035 km. Por su superficie se ubica en el sexto lugar entre los departamentos de la

Provincia y representa el 6.7 % de la superficie provincial. Según los datos del Censo de

1991 este municipio concentra el 95,77 de población en la zona urbana contra el 4,23

de la zona rural. Sin embargo, a pasar de este bajo porcentaje de población rural,

contiene distritos rurales importantes como El Borbollón y El Algarrobal, por lo cual lo

consideramos como un municipio urbano-rural.

En relación a las instituciones analizadas nos entrevistamos con el Sr. Alejandro

Gil, representante del ejecutivo en el Consejo Municipal de Seguridad, de la entrevista se

desprende que de los diecisiete foros de seguridad instituidos por la ley, hay sólo cinco

que trabajan regularmente, de los cuales nuestro entrevistado desataca, El Borbollón,

Panquehua y Centro. Sobre los puntos en común entre estos foros nos dice: “No existen

características comunes entre ellos más allá del perfil activo de sus representantes”

A su vez, desatacó que una de las carencias formales de la legislación es que no

establece periodos en los mandatos, por lo cual la participación se agota cuando el

representante en el foro no decide continuar asistiendo a las reuniones y no se renuevan

los representantes.

También nos explicó que este municipio no tiene nombrado su coordinador porque

hace dos años presentó una terna el ministerio pero como uno de los miembros no

cumplía con el requisito del secundario, se suspendió el trámite. Según el entrevistado,

nunca se rechazó formalmente la terna, por lo cual el municipio no ha presentado otra.

Considera que los problemas del Consejo de Seguridad como el bajo nivel de

participación de los foros, la falta de recursos y estipulación de plazos, dificultan la

elección del coordinador. Esto se suma a lo poco atractiva de la remuneración (que oscila

los ochocientos pesos) en relación con la exigencia de tiempo y responsabilidad del

cargo. Para el representante del ejecutivo en el Consejo de Seguridad de Las Heras, “la

figura del coordinador no debe ser provincial sino departamental porque se generan

situaciones relacionadas, por ejemplo, con diferentes partidos en los dos niveles de

gobierno que no cooperan entre sí, en donde la provincia le reclama al municipio que

arregle la luminaria y éste le pide mayor presencia policial en su departamento pero el

restado es un dialogo de sordos”

Con respecto a la exigencia del secundario del coordinador departamental, cree

que “si bien el espíritu de la norma se relacionaba con el nivel universitario que se

pretendía que los policías tendían una vez que ingresaran al sistema de seguridad, por lo

que se exigía que los interlocutores comunitarios cumplieran con un determinado nivel

educativo En la practica la necesidad de incrementar el número de policías ha hecho que

las exigencias se fueran flexibilizando cada vez más, con lo cual se ha sacrificado la

calidad en función de la cantidad. Hoy es ridículo que se le exija más a la ciudadanía de lo

que se exige a algunos funcionarios públicos”

Las razones aducidas para explicar la baja participación en los foros y en el

consejo de seguridad, se relacionan: en primer lugar, con la falta de una política de

participación: “no se ha establecido para que sirven estas instituciones, por lo que la

participación se torna tan amplia que no es efectiva (...) en general se orienta al rechazo

con lo cual se constituye como una forma de participación descomprometida”

No obstante, rescata de la ley que “a pesar de las fallas lo importante es

establecer la participación como una de las bases del Sistema de Seguridad Pública. Sin

embargo, su éxito depende de un cambio cultural en relación con el problema de la

inseguridad, tanto de la policía como de la ciudadanía. Como miembro del ministerio en la

época en que se sancionó la ley reconozco sus carencias. Pero lo que nosotros no

hicimos por la falta de tiempo y tampoco lo hizo el próximo gobierno es canalizar la

participación por etapas en función de objetivos predeterminados”

Las principales actividades de los foros de este departamento se han orientado a:

♦ Organizar campeonatos de fútbol en barrios marginados

♦ Proponer ordenanzas para patentar maquinarias agrícolas y bicicletas.

♦ Promover la educación vial en las escuelas y recolectar firmas para declarar la

emergencia vial solicitada por el Defensor del Pueblo de la Nación

♦ Difundir el programa de Alarma comunitaria del Misterio de Seguridad de la Provincia.

♦ Plantear modificaciones de la ley 67213.

A su vez, dentro del Consejo Departamental se han establecido relaciones entre

sus miembros que han permitido fundar otras organizaciones como Padres en Acción por

el Control de la Alcoholemia, la cual realiza compañas de prevención de accidentes en las

salidas de los boliches.

5.3 Municipio de Godoy Cruz

El departamento de Godoy Cruz se encuentra en el centro-norte de la Provincia de

Mendoza, y se caracteriza por se un municipio típicamente urbano La superficie total del

mismo es de 156 km2, registra hoy una población superior a los 210.597 habitantes. Es el

departamento más densamente poblado si se considera que el 99, 97% de su población

vive en el territorio urbano, el cual representa el 0,05 % del total provincial y concentra

alrededor del 13 % del total de la población provincial.

Para analizar la aplicación de la ley 6.721 nos entrevistamos con Julio Gamboa

(Coordinador departamental de Seguridad por Godoy Cruz) y Abel Barbier (empleado del

Ministerio de Justicia y Seguridad afectado a la planificación y organización de los foros

vecinales de seguridad)

En relación a las falencias de la ley, los entrevistados consideraron que si bien a

primera vista, el requisito de la personería jurídica, pareciera configurar una limitación a la

auténtica participación ciudadana en el foro, en la práctica no se da esa situación por la

gran cantidad de organizaciones registradas que tiene este departamento. Lo que sí

3 Rafael Pose, en representación del foro Julio A. Roca, del departamento de las Heras, presentó el día 10 de enero del corriente año una nota al Ministerio de Seguridad en la cual se estacan entre otras propuestas: crear un Registro Oficial en el que conste todo lo emergente de la participación comunitaria; aumentar los miembros del Consejo Provincial de Seguridad; eliminar la incompatibilidad para ser coordinadores de seguridad a los policías retirados; la elección directa del coordinador por el consejo departamental y establecer una facha para que en todos los municipios en los cuales se hayan constituido Consejos de Seguridad se nombren los respectivos coordinadores

resulta ser una exigencia en ocasiones excesivamente limitadora es la atinente al nivel

educativo secundario para el postulante a coordinador de seguridad. “Se han dado casos

de personas con fuerte vocación y aptitud para el puesto, que de existir otro mecanismo

para evaluar su preparación, hubieran sido excelentes candidatos. Desde la Dirección de

Participación Comunitaria se ha impulsado dos proyectos que intentan salvar esta

disposición legal: uno sobre capacitación de los postulantes y otro para eliminar el

requisito del nivel secundario”(Abel Barbier).

Sobre los rasgos propios en la organización de los foros de otros departamentos,

se desatacó lo siguiente:

♦ Las Heras, bajo la intendencia de Amstutz no adhirió al programa. Recién con la

llegada de Miranda, el municipio comienza la experiencia de los foros.

♦ Lavalle respondió de manera muy positiva a la propuesta, proyectando la tarea del

foro aún más allá de la seguridad.

♦ Capital no hay organización de los foros por lo que tiene una realidad diferente al

resto de los departamentos

Con respecto a la situación de Godoy Cruz expresaron que “es el municipio que

históricamente ha desarrollado la participación a través de los foros, siendo uno de los

departamentos con mayor cantidad de foros (prácticamente, uno por barrio). Vemos el

caso de la Comisaría 37ª, cuyo ámbito ha sido muy favorable al desarrollo de foros, con 4

de ellos actualmente en funcionamiento. Su buen desarrollo ha permitido que tanto el

actual como el anterior Coordinador hayan surgido de su seno. Si bien Godoy Cruz es el

único departamento con coordinador de seguridad electo, se piensa que sería propicio

impulsar la creación de un segundo coordinador por el departamento. La realidad muestra

una proliferación de situaciones conflictiva, no sólo en cantidad sino también en

diversidad, que requiere mayores recursos humanos para afrontarlos” (Julio

Gamboa).“Dentro de este tema, también se considera conveniente rever y mejorar la

remuneración de los coordinadores, quienes de hecho, están ejerciendo las funciones y

cargan con las responsabilidades de un funcionario” (Abel Barbier).

Actualmente, en Godoy Cruz, la organización de los foros plantea una necesidad

de cambio. El buen funcionamiento que supieron conocer se ve reemplazado hoy por un

panorama de ocaso. Los protagonistas señalan varias causas que, a su juicio, contribuyen

a esto:

♦ Ausencia de jóvenes interesados en participar: los foros están compuestos

mayormente por personas mayores que disponen del tiempo libre necesario; no

hay recambio que alimente la continuidad.

♦ Falta de instrucción en los temas a tratar

♦ Utilización inadecuada del foro: los participantes suelen acotarse a su problema

particular de inseguridad (conflictos de su cuadra), entorpeciendo así la

formulación de propuestas generales y discusiones de mayor amplitud.

♦ Mínima vocación ciudadana del vecino de Godoy Cruz: en general, hay baja

participación en los foros; y cuando la hay, no deja de ser una participación al

efecto. Posteriormente, el vecino desea volver a sus obligaciones particulares y no

se logra una organización permanente, estable y organizada.

♦ Falta de presupuesto que garantice mecanismos de incentivos para sostener en el

tiempo la motivación de los voluntarios

♦ Insuficiente contención: los foros no encuentran en el municipio ni en el Ministerio

de Justicia y Seguridad respuestas a sus inquietudes y demandas; el mecanismo

planteado por los foros no se les presenta como un canal adecuado para encausar

sus requerimientos. “ Las Heras antes no participaba, luego de que cambió el jefe

comunal hubo apoyo político para que se constituyeran los foros, en Godoy Cruz

se ha producido un proceso de desgaste, el ministerio nos contiene pero la

dificultad es que a veces traen proyectos que tienen que ver estrictamente con el

funcionamiento de la policía” (Abel Barbier).

Se destacó entre los foros que se desarrollan en Godoy Cruz la participación del

Foro interinstitucional Red y Trama de Las Tortugas el cual esta integrado por colegios,

instituciones, uniones vecinales, que se organizó desafortunadamente a raíz de el

asesinato de la maestra en el jardín del barrio tres estrellas.

Con respecto a la relación con la policía, se destacó que los vecinos encuentran

en la cercanía de la figura policial la acción más directa ante su reclamo de seguridad. Y,

si bien ha crecido la participación de los representantes policiales en las reuniones de los

foros (en parte, gracias a que hoy la convocatoria se hace desde el ministerio), la

respuesta, el compromiso y la actitud de los jefes policiales varía notablemente en cada

caso (por ejemplo, en el caso de que se trate de una unidades operativas o si el destino

es de mayor contacto con la gente). Es importante la confidencialidad para garantizar el

aporte de la comunidad ante el suministro de datos puntuales que contribuyan a la

prevención y esclarecimiento de delitos.

Para analizar el funcionamiento del Consejo de Seguridad Departamental de

Godoy Cruz asistimos a una de sus reuniones, en la cual se trataron los siguientes temas:

♦ El comisario de la Comisaría 27 pidió más recursos de parte de la municipalidad

para su comisaría ya que no cuentan con tecnología actualizada y el lugar donde

se trabaja no esta en condiciones

♦ Los vecinos se quejaron de la falta de ética de los policías al pedir constantemente

"coimas" para cumplir con su deber. Del debate se llego a la conclusión que los

sueldos son muy bajos y también hubo opiniones encontradas de parte de otros

vecinos que aseguraron que lo que no funciona es el Instituto de Policías, ya que

tienen exigencias muy bajas y es muy corta la carrera lo que facilita que sus

alumnos sean de bajos recursos con poca educación, los cuales buscan una

carrera una salida laboral rápida para la que no tienen vocación de servicio

♦ Se planteo el problema de la portación de armas, ya que un funcionario del

Ministerio de Seguridad de la Provincia que asistió a la reunión, alego la

imposibilidad de intervenir activamente en los delitos que tienen la mayoría de los

policías, ya que no tienen armas, por disposiciones internas en algunos casos, y

falta de recursos en otros, por lo que se encuentran en desventaja con respecto a

los delincuentes.

Sobre la participación de los foros en el consejo Rubén Planicet (representante

del ejecutivo en el Consejo de Seguridad) expresó que “ estas instituciones están para dar

una herramienta a los vecinos pero son éstos los que deberían interesarse y traer

propuestas para que el municipio colabore con ellos. Sin embargo, es importante destacar

la participación activa del distrito Las Tortugas, cuyo foro ha presentado importantes

proyectos”

6. Consideraciones finales

Del marco jurídico- institucional de los municipios en Mendoza se extrae que no

existe reconocimiento alguno de la autonomía municipal en el ámbito institucional, ya que

todos los municipios mendocinos, sin excepción, se rigen por una única ley orgánica de

municipalidades dictada por la provincia. Como expresamos anteriormente esta situación

puede representar para la provincia serias consecuencias jurídicas, como la

inconstitucionalidad de la constitución provincial o político-institucionales, como la

intervervención federal. Por otro lado, las características del modelo de gestión centralizado

en las autoridades provinciales y las deficiencias en la capacidad institucional de los

municipios han contribuido a la formación de problemas en la coordinación institucional

entre los distintos niveles de gobierno.

Como valoración de la situación de las instituciones reguladas por la ley 6.721 en los

municipio seleccionados entendemos, que si bien los resultados no son los esperados, en

relación a la participación comunitaria como pilar de las políticas públicas de seguridad,

existe un reconocimiento legal del rol de la comunidad y de los municipios como actores

fundamentales para enfrentar la problemática compleja que acarrea el tema de la seguridad.

La normativa en análisis pone a disposición de la comunidad una herramienta útil para

ejercer su derecho de participar en las políticas públicas; sin embargo, el ejercicio de este

derecho depende de la superación de los obstáculos que explican la brecha entre los

objetivos de la ley y el impacto de la misma en la comunidad.

En este sentido, entendemos que las raíces de estos problemas pueden tener que ver,

en primer lugar, con las deficiencias en la gestión pública, errores en el diseño de la política

de participación comunitaria como el establecimiento de objetivos por etapas, indicadores de

evaluación, metodologías de trabajo participativas, deficiencias en la difusión, etc. A ello se

sumaría en nuestra opnión , la falta de continuidad de la política estatal en el tema dada la

gran cantidad de ministros de seguridad que han ejercido el cargo en estos ocho años.

En segundo lugar, existen obstáculos que se relacionan con las características

departamentales del régimen municipal en Mendoza, lo que conlleva a que una única

municipalidad administre grandes espacios geográficon con población dispersa en distintos

centros poblados o bien en asentamientos rurales. Por ejemplo, en Lavalle y en zonas

rurales de Las Heras nos encontramos con grandes distancias geográficas entre los vecinos,

y respecto a la ciudad cabecera del departamento respectivo, a lo que se suma la falta de vías

de comunicación adecuadas. Sin embargo, una factor común en los tres departamentos, es la

falta de líderes comunitarios que se encarguen de estos temas y despierten en los vecinos la

capacidad de superar las visiones individualistas.

A pesar de estos déficit creemos que la participación comunitaria requiere un

cambio cultural que depende del aprendizaje colectivo, el cual necesariamente demanda su

tiempo. Al cual debería unirse una clara política pública de incentivo que permita tomar

conciencia de la importancia de la participación ciudadana.

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