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V SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOSPARA EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES

9 Y 10 de Octubre de 2003

MUNICIPIOS - ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDADCIVIL

y la necesidad de institucionalizar espacios de articulación

Autores: Arq. Daniela M. GargantiniI- Arq. Aurelio A. Ferrero.

CEVE (Centro Experimental de la Vivienda Económica)- Córdoba.

Resumen:

Históricamente los municipios tuvieron un carácter instrumental y despolitizante, siendo considerados

organizaciones estatales dirigidas a la mera prestación de servicios y a tareas administrativas.

Con respecto a las políticas habitacionales, éstas tuvieron escasa vinculación con los municipios, ya

que las mismas fueron encaradas por los gobiernos centrales. Sin embargo durante las últimas

décadas los gobiernos locales han adquirido marcado protagonismo, constituyéndose en claros

gestores del desarrollo local y centros de implementación de políticas.

A pesar de ello, no cambiaron de por sí las condiciones y capacidades reales de gestión y acción de los

municipios ante las crecientes necesidades socio- habitacionales a las que deben enfrentarse.

Paralelamente las organizaciones de la sociedad civil, entre ellas las ONGs, han ido incrementando su

presencia y legitimidad, generando propuestas organizacionales, políticas y tecnológicas “alternativas”,

que buscan partir de “abajo hacia arriba” a través de metodologías integrales, participativas e

intersectoriales.

Así, la generación e institucionalización, como incorporación sistemática y regular, de espacios de

articulación actoral producto del abordaje integral de las problemáticas sociales (entre ellas la

habitacional) resulta una de las reformas pendientes, en donde las organizaciones de la sociedad civil

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pueden realizar su aporte, a fin de reforzar el carácter “relacional” que los municipios han tendido a

adquirir en pos de contribuir a la gobernancia y a la optimización de sus formas de actuación.

Al respecto, los procesos que el CEVE viene desarrollando conjuntamente con los municipios de

Rafaela y Río Cuarto representan experiencias modélicas de gestión asociada e integral de la

problemática socio- habitacional actual.

1. La problemática habitacional a comienzos del siglo XXI.

Hoy el déficit mundial de viviendas asciende a 4.000 millones de personas, mientras que el déficit de

viviendas en América Latina, según CEPAL, llega a 35.000.000 unidades.

En cuanto al déficit habitacional (cuanti y cualitativo), en Argentina, con una población de 32.615.528

habitantes (INDEC, 1999 y 2001), el 36,35% de los 15.981.385 hogares existentes padecen hacinamiento o

precariedad habitacional, lo cual supone un déficit que supera los 5.809.233 hogares, de los cuales el mayor

porcentaje corresponde a los sectores más débiles.

Los principales indicadores de pobreza son así malas condiciones de habitabilidad y ausencia de servicios

básicos en la provisión de agua y saneamiento. “El 15% de las viviendas del país no tiene agua y el 20% del

total de hogares presenta situaciones irregulares de tenencia” (La Vivienda Económica, 1992). La población

no servida asciende a 9,4 millones correspondiendo el 91% de este déficit a la población urbana, dejando

percibir que el problema del crecimiento y profundización de la pobreza se manifiesta duramente en todo el

país.

A esta situación se debe adicionar el abultado crecimiento poblacional que se posee, ya que tanto el índice

abrumador de crecimiento demográfico de Latinoamérica (una tasa prevista del 138% para el período 1980-

2025), como su creciente tasa de urbanización agravan el problema presente, indicando tras la triplicación

poblacional pronosticada para los próximos 40 años, un recrudecimiento notable en la gravedad de la

problemática habitacional.

En 1980, el 65,4 % de la población latinoamericana vivía en ciudades, ocupando el 1% de su inmenso

territorio. Actualmente este porcentaje asciende al 75,7%, existiendo 27 núcleos urbanos que sobrepasan el

millón de habitantes (Salas Serrano, 1992).

Como lo indica la Julián Salas, América tiene la tasa de crecimiento más alta entre los países menos

desarrollados, sumando un total de 260 millones de habitantes urbanos y contando con las dos más grandes

mega- ciudades del planeta: México y Sao Paulo.

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En este marco, se estima que 140 millones de latinoamericanos viven hoy en la pobreza. En materia de

vivienda significa que el 35% de las familias no alcanzarían, aún dedicando la totalidad de sus ingresos

durante años, a reunir el precio de una vivienda mínima, formando la legión de la demanda insolvente.

Esta crisis socio- habitacional explicitada hace sentir su mayor peso, contrariamente a lo esperado, no en las

grandes ciudades sino en las intermedias, que poseen el atractivo de ser, en general, ciudades competitivas

con posibilidades de inserción económica a nivel nacional e internacional, por lo que son blanco de todo tipo

de intereses. Así, estas ciudades “están teniendo una influencia cada vez mayor no solamente en la sociedad

sino también en la economía de los países de América Latina y, al mismo tiempo, carecen de instrumentos

de gestión, mientras se producen procesos de democratización y descentralización estatal” (Herzer y Pírez,

s/f).

2. La acción del Estado: entre el clientelismo y la acción facilitadora1.

Toda política estatal “se constituye en el conjunto de tomas de posición, tácitas o explícitas, de diferentes

agencias e instancias del aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervención del

Estado, en relación a una realidad apremiante que despierta la atención, interés o movilización de diferentes

actores de la sociedad civil” (Oszlak y O´Donnell, 1982). La misma “se refiere tanto al conjunto de principios

y enunciados de objetivos, como a la formulación de contenidos que entrañan responsabilidades de diversos

actores. Dichos principios se encuentran insertos en las políticas globales del gobierno en una coyuntura

determinada (con toda la connotación ideológica implícita)” (Sepúlveda Ocampo, 2000).

La política de vivienda surge entonces, como el conjunto de decisiones y acciones (directas e indirectas) del

sector público en materia habitacional, según el mandato que ha recibido de la población, teniendo en

cuenta las diferencias existentes en relación con el poder y las características de funcionamiento del sistema

político.

A su vez, las omisiones, silencios o desintereses en una determinada área, o hacia un determinado sector,

forman parte también de la idea de política, ya que desprendiéndose de una concepción ideológica

determinada, se constituyen en las respuestas (o en las no- respuestas como políticas de omisión) dadas al

conjunto de la sociedad.

Todo proceso habitacional se genera así en el marco de un sistema socio- político y económico determinado,

por lo que la formulación e implementación de políticas resultan no sólo de factores económicos (recursos,

1 En base a Enet, M., Gargantini, D.- “Talleres de discusión de hábitat social y la construcción colectiva de una Agenda de Hábitat Social...¿unaestrategia viable para la reformulación del perfil profesional actual?”- Ponencia a presentar en el IX Encuentro de la Red ULACAV, 27 al 30 deagosto del 2003 (Asunción- Paraguay).

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disponibilidad de financiamiento, créditos, poder adquisitivo de la población), sino principalmente de la

correlación de distintas fuerzas sociales, que poseen diferentes posicionamientos políticos dentro de una

determinada sociedad durante un período histórico determinado y en el marco del modelo de desarrollo

imperante.

Los resultados dependen, entonces, en gran medida de la fuerza acumulada por un determinado sector o

sectores sociales para hacer valer sus intereses y necesidades durante ese período histórico, determinando

así diferencias notables en la posibilidad de acceso a la vivienda y a mejores o peores condiciones de

habitabilidad entre diferentes clases de la sociedad.

En definitiva, la explicación de los problemas y procesos habitacionales no pueden encontrarse sólo en el

mismo sector de la vivienda, sino en la estructura social con sus respectivas relaciones de poder,

condicionadas por la misma acción del Estado.

Al respecto y ante la histórica problemática habitacional, “las políticas sociales, incluidas las habitacionales,

lejos de dar solución a la problemática, han tenido históricamente en nuestro país un sentido de aliviarla,

particularmente en orden a reducir el conflicto -potencial o real- que la existencia de pobreza urbana

acarrea, con el consiguiente impacto positivo en la gobernabilidad urbana.

Hoy, distintos autores, señalan que dentro del proceso de las políticas socio-habitacionales de los sectores

de extrema pobreza, se pueden identificar tres “generaciones” que responden a modelos de Estado

diferentes según las décadas de implementación:

- una que caracteriza la década del ´70-´80;

- otra la década del ´80-´90;

- y las nuevas tendencias que representan la década del ´90 hasta la actualidad, donde se registran

superposición de acciones y convivencia de las líneas o visiones anteriores con las más incipientes.

El siguiente cuadro intenta precisar las variables principales que determinaron las intervenciones según las

tres generaciones:

- la primera más ligada a la teoría de la marginalidad, sostenida principalmente por políticas estatales

centralizadas o “de arriba hacia abajo” que responden a la “oferta”;

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- la segunda se asocia a la teoría de la dependencia, ligada a organizaciones de la sociedad civil (Ong´s,

cooperativas, grupos de iglesia) con propuestas “alternativas” a las oficiales que buscan partir de la

“demanda” a través de metodologías de “abajo hacia arriba” ;

- por último, la tercera y actual, más ligada a la teoría capitalista monopólica, y por procesos de reforma

del Estado, busca la articulación entre las entidades gubernamentales y no gubernamentales, a través

de acciones de descentralización y concertación multiactoral. Son las denominadas políticas de

“facilitación”.

Cada una de estas generaciones, ha producido distintos tipos de políticas y efectos que, se ejemplifican a

continuación:

1º Y 2º GENERACIÓN

Preferentemente Acciones

Gubernamentales

centralizadas

2º GENERACIÓN

Desde propuestas “alternativas”

a lo Gubernamental.

3° GENERACIÓN

Articulación gubernamental y la

Sociedad Civil

Visión sectorial y exógena del

problema de vivienda, desde

la teoría de la marginalidad.

SUBSIDIO A LA OFERTA

Visión integral y endógena del

problema de la vivienda, desde

la teoría de la dependencia.

SUBSIDIO A LA DEMANDA

Visión integral de articulación,

desde el capitalismo monopólico

avanzado.

POLÍTICAS DE FACILITACIÓN

Tipo

de

polít

ica

No se plantearon políticas de

hábitat, sólo se plantearon

operatorias sin continuidad y

articulación.

El problema de vivienda no se

considera prioritario.

Se plantearon como políticas

alternativas a las que planteaba

el estado. Son de escasa escala

e impacto y no forman parte de

plan de ordenamiento

territorial. Financiadas por

Agencias de Cooperación.

Se plantean políticas de

descentralización y

articulación interactoral.

Operatorias flexibles que

buscan incorporar las

propuestas de los actores

locales. Orientadas a aliviar la

pobreza extrema.

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Tipo

de

gest

ión

Procesos de gestión,

administración y producción

centralizados, sin participación

local de los actores.

Las decisiones se tomaban en

el nivel central

gubernamental. En la segunda

generación comienza un

proceso gradual de

descentralización hacia

organismos gubernamentales

de escala provincial.

Ejecución de conjuntos

habitacionales “llave en

mano”, por empresas

constructoras.

Procesos de gestión,

administración y producción

desarticulados de la oferta

gubernamental. Priorizan la

utilización de metodologías y

técnicas participativas en

diagnóstico, diseño,

planificación y evaluación. La

articulación de actores se

focalizó al grupo de base y al

equipo técnico, con débiles

relaciones con instituciones

locales y con entidades

gubernamentales de distintos

niveles.

Ejecución de viviendas

preferentemente realizadas por

micro empresas y / o familias.

Según el BM, supone un Estado

que desestima toda intervención

directa (que implique

construcción o regulación del

mercado) para asumir un rol

facilitador del funcionamiento del

mercado habitacional. Por esto

se dan concertaciones,

articulación de actores y

delegación de responsabilidades

sociales a otras instancias

gubernamentales y la sociedad

civil.

Ejecución y administración por

entidades de la Sociedad Civil.

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Tipo

de

vivi

enda

Vivienda concebida como

objeto de uso residencial

(urbano)

Propuestas con superficie y

calidad inadecuado.

Desde el inicio se observan

situaciones de hacinamiento y

precariedad.

No se prevé la progresividad y

la provisión de servicios y

equipamientos.

Vivienda concebida como

proceso de uso residencial y

productivo, “apropiado y

apropiable” para el ámbito

local.

En cuanto a superficie y

calidad, por escasos recursos se

suele observar problemas

similares a las propuestas

estatales.

En cuanto a la progresividad se

la prevé en el aspecto físico (de

vivienda) pero no se la concibe

desde un enfoque integral,

como “evolución”.Presentan, en

general, déficit en la provisión

de servicios e infraestructura,

por su desarticulación con la

acción estatal.

Concepto de vivienda que surge

de la articulación de actores,

gub. y no gub.

Se siguen observando problemas

en la superficie y calidad por

“reducción del costo social por

parte del Estado”.

La progresividad se amplía al

aspecto de servicios e

infraestructura, no como un

medio natural de evolución, sino

como una estrategia de

reducción de costos estatales y

obtención de recursos no

convencionales.

Tipo

de

urba

niza

ción

pro

pues

ta

Propuestas de viviendas

nuevas agrupadas y

localizadas en la periferia de

poblados, sin articularse a

planes de desarrollo territorial.

Escasos planes de

mejoramiento de vivienda

dispersa.

Diseño de asentamientos con

concepción urbana en:

tamaño y forma de lote, en la

propuesta de manzana, etc.

Las propuestas de

asentamiento fueron similares a

las gubernamentales, no

estaban articuladas a planes de

desarrollo territorial y se

concibieron desde pautas

urbanas de planificación en:

tamaño de lote, propuesta de

manzana, etc.

En general se planteaban

viviendas agrupadas y

localizadas en la periferia de

poblados, pero desde estos

ámbitos se han realizado

algunas propuestas de vivienda

dispersa.

La flexibilidad de las operatorias,

definidas por concertación de

actores, generan propuestas

diversas, que van desde

“modelos de barrios” localizados

en las periferias de pueblos,

hasta mejoramientos

habitacionales “in situ”.

Como constante se siguen

teniendo dificultades para la

provisión de servicios e

infraestructura.

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Gén

ero

o e

tnia Consideración de género y

etnia como casos especiales

que deben ser “educados”,

“cuidados”, etc.

Consideración de género y

etnia como actores propositivos

con reafirmación de su

identidad.

Consideración de género y etnia

como actores propositivos, con

reafirmación de su identidad y

con aportación de “recursos”.

Prop

uest

a te

cnol

ógic

a Tecnologías tradicionales

aprobadas por normativas de

las áreas urbanas centrales.

Déficit en el desarrollo y

transferencia de innovaciones

ecotécnicas.

Propuestas de tecnologías

“apropiadas” y “apropiables”.

También se racionalizaron

procesos de producción

tradicional.

Se desarrollaron avances en

propuestas y aplicaciones de

innovaciones ecotécnicas.

Incorporación de tecnologías

“apropiadas” y “apropiables”,

como ecotécnicas del período

anterior que tuvieran “patentes”

y certificación de calidad. Se

permiten “adaptaciones

tecnológicas” para la

microproducción local.

Lega

l

Déficit en el desarrollo de

alternativas para resolver la

situación dominial de las

tierras.

Se plantean alternativas progresivas para alcanzar situaciones

dominiales “legales”.

Econ

-

Fina

n

Propuestas económico-

financiera inadecuadas al tipo

de economía predominante de

subsistencia y trueque.

Se realizaron propuestas

económico- financieras

alternativas y progresivas.

Se busca la obtención de

“recursos no convencionales”

sobre la base de una inversión

estatal como subsidio.

Fuente: Enet, M.- Pedrotti, C. (2002).

De esta forma, las distintas políticas de vivienda analizadas “corroboran la complejidad de los contenidos

que puede representar la política estatal de vivienda, la que varía según sean los sectores involucrados y los

objetivos específicos del Estado para con éstos y para con la sociedad en general, pero sobre todo según

sea la situación coyuntural en la cual se ubican los dos componentes de la relación sectores populares-

Estado” (Yujnovsky, s/f). Sin olvidar que esta relación está condicionada por los diferentes grados de

presión que cada uno de los actores sociales involucrados posea.

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En segundo lugar, bajo este marco y luego del análisis efectuado, podemos inferir que las políticas y

programas de vivienda desarrolladas desde los ámbitos gubernamentales, han sido propuestas tecnocráticas

y exógenas (1º generación) que simplificaron y deformaron la complejidad y diversidad del problema del

hábitat. En muchos casos el objetivo buscado, de mejoramiento de la calidad de vida y desarrollo, no sólo

que fue inverso al esperado, sino que generó una situación desventajosa y forzada para los sectores

populares.

A su vez las políticas y programas de vivienda desarrolladas desde ámbitos alternativos, fueron propuestas

que ampliaron la visión del problema desde un enfoque integral y endógeno (2º generación), procurando ser

“apropiadas” y “apropiables” a la realidad popular. En muchos casos se cumplieron los objetivos, pero éstos

fueron limitados por su escala y porque no lograron articularse a procesos de desarrollo más amplios. La

estrategia de promoción del desarrollo local, sin la articulación a otros actores de la misma comunidad y más

aún a otras escalas regionales y nacionales, debilitaron en el largo plazo el avance generado.

La nueva generación de políticas basada en los procesos de reforma del Estado, supuso por un lado la

concertación de acciones y la delegación de responsabilidades hacia los actores que “tienen pleno

conocimiento de los problemas reales de su región”, pero a la vez esta “facilitación” de obstáculos

económicos, actorales y regionales encerró también una fuerte visión de mercado, que continúa reduciendo

el problema estructural del hábitat a un “desajuste” de la oferta y la demanda, que en apariencia será

solucionado si se encomienda al libre juego de las mismas, entendiendo a la vivienda como una mercancía

en lugar de un bien social o un derecho de la familia y de los individuos.

Todos estos cambios, han producido la puesta en crisis del modelo de vivienda de interés social, lo cual

junto con la ola privatizadora de corte neoliberal y el proceso de desmonte del aparato estatal, que absorbía

de algún modo el antagonismo de clases administrando los intereses colectivos y avanzando en la mediación

a favor de los más desposeídos, agrava aún más la crisis, siendo ésta una de las causas de “la

deslegitimación social sistemática de las instituciones públicas en cuanto al desempeño de las tareas y

responsabilidades específicas.” (Eula, 2000)

3. Los municipios: nuevo protagonismo en la implementación de políticas.

Según lo analizado la situación habitacional de nuestro país, considerando no sólo las condiciones deficitarias

de vivienda que grandes grupos de la población padece, sino también las distintas políticas de vivienda

encaradas a lo largo de la historia para darles respuesta, puede caracterizarse como crítica, más allá de las

intervenciones que se han generado para hacer frente a dicha problemática.

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Las diferentes políticas socio- habitacionales (es decir aquellas dirigidas a los estratos de población de

menores ingresos), concebidas bajo el concepto de fomento a la producción de obras físicas (nuevas

viviendas completas en grandes conjuntos habitacionales), producidas por empresas privadas y financiadas

por el estado a través de créditos subsidiados, no han permitido que prosperaran otras ofertas

habitacionales adaptadas a las realidades regionales y locales o a los sectores sociales a las que estaban

dirigidas. Así han resultado insuficientes tanto a nivel cuantitativo como cualitativo, siendo necesaria la

formulación de nuevas líneas de acción que asuman las deficiencias admitidas y los desafíos futuros en pos

de resolver la situación que padecemos.

De esta manera, hasta la década pasada, las políticas habitacionales en nuestro país tuvieron escasa

vinculación con los gobiernos locales, ya que los problemas habitacionales fueron encarados históricamente

por el gobierno nacional o provincial, sin ninguna intervención de los municipios.

Ejecutadas desde la Secretaría de Vivienda, estuvieron caracterizadas por una alta centralización de las

decisiones, vulnerabilidad a la presión de los intereses económicos y desfasaje con los requerimientos y

prioridades de la población, altos niveles de gastos, magros recuperos y escasa capacidad de reinversión.

Es a partir de la década del ´60 cuando comienzan a adquirir cierta participación en la escena de lo

habitacional. Durante el gobierno radical 1963- 1966, la Dirección General de Préstamos Personales y con

Garantía Real, construyó viviendas con gobiernos provinciales y municipales, aunque para el mismo período

los derechos municipales se redujeron en términos específicos.

Será durante el gobierno de la Revolución Argentina (1966-1970) cuando se formule expresamente la

necesidad de contar con un sistema centralizado en lo que respecta a planificación y conducción nacional,

aunque descentralizado en la ejecución, a fin de atender las necesidades locales y favorecer el sistema de

ayuda mutua.

Sin embargo hasta la década del ´80 nuestros municipios se caracterizarán por ser “bienestaristas”, con

reducida participación y gran capacidad operativa universal por delegación de poderes centrales, y con

escasas políticas microeconómicas bajo modelos de desarrollo exógeno. A nivel organizativo la figura del

líder será quien encabece la estructura institucional, distribuyendo el poder y los recursos entre su equipo

técnico.

Recién en la década de los ´90, “la tendencia hacia la descentralización propondrá aumentar el

protagonismo de estos gobiernos en el marco de la democratización que se dio en la mayoría de los países

de América Latina” (CYTED, 1994). La reforma de 1994 recogió así el principio de autonomía municipal en el

Art. 123 de la Constitución Nacional según el cual se establece con carácter obligatorio a las provincias el

reconocimiento de la autonomía de los municipios, aunque le asigna a éstas la facultad de reglar contenido y

alcance de las mismas.

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A partir de 1992, con la firma del Acuerdo Interestatual entre el gobierno nacional y las provincias, se

descentralizan los fondos FONAVI, pasando a cada provincia de acuerdo a una cupificación en base a las

necesidades básicas insatisfechas de cada una. En marzo de 1995, con la Ley Nº24464 que promulga el

Sistema Federal de Vivienda, se establece un piso del 45% para el financiamiento de la demanda.

Bajo estas iniciativas, los gobiernos locales han ido adquiriendo en esta última década marcado

protagonsimo, llegando a constituirse en claros gestores del desarrollo local y centros de implementación de

las distintas políticas propuestas habitacionales a partir de la tendencia descentralizadora planteada.

A partir de este período, si bien las importantes modificaciones mencionadas no cambiaron de por sí las

condiciones y capacidades reales de gestión de los gobiernos locales ante las crecientes necesidades socio-

habitacionales a las que han tenido que hacer frente, los municipios han tendido a adquirir un carácter

“relacional”, cambiando sus formas de actuar no ya desde una lógica de la eficacia sino añadiendo la

variable de eficiencia en sus acciones.

Las políticas microeconómicas de desarrollo endógeno y la consideración del capital humano y cultural junto

al económico y físico adquirieron así notable importancia. De la misma manera las complementaciones y

articulaciones internas y territoriales se transformaron en las claves para competir externamente, delineando

nuevas formas de gestión y de hacer política desde lo local.

Esta tendencia no resulta así aislada, sino que se integra al conjunto de cambios acontecidos y al sistema de

reformas que el Estado Nacional ha sufrido en los últimos tiempos.

4. Las organizaciones de la sociedad civil

y la generación de propuestas alternativas.

Paralelamente a este proceso descentralizante y facilitador, la emergencia de la sociedad civil forma parte de

las tendencias más profundas del proceso de cambio estructural que actualmente vive nuestro mundo y

nuestro continente.

Es en los años ´70 cuando se registra una verdadera “emergencia explosiva” del número y desempeño de

estas organizaciones en todo el mundo (Cernea, 1998). Entre las razones que la explican se encuentra la

percibida incapacidad de los gobiernos nacionales y de las políticas estatales centralizadas, ejecutadas “de

arriba hacia abajo”, de promover el desarrollo con efectividad para elevar el nivel de vida de los pobres y de

contribuir a la promoción de la participación e integración social. Unido a ello se reconoce la preferencia de

las agencias cooperantes internacionales de destinar fondos hacia organizaciones de la sociedad civil,

reconocidas como garantes de un desarrollo mucho más equitativo y pluralista.

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De esta manera van surgiendo numerosas organizaciones que se definen por la negación, en términos de

“no estatales”, con el objetivo de reafirmar sus diferencias con las prácticas gubernamentales, enrolándose

detrás de los idearios de la Sociedad Civil o Tercer Sector2 y de una identidad no basada en la obtención de

ganancias, autodefiniéndose como “entidades sin fines de lucro.”

Si bien fueron variadas y crecientes las responsabilidades asumidas, todas estas organizaciones

compartieron desde sus particulares y diversas modalidades de acción algunos aspectos característicos. A

saber:

- la preferencia hacia los sectores más desfavorecidos y vulnerables de la sociedad;

- la actuación sobre las necesidades más vitales y urgentes de la sociedad (vivienda, alimentación, salud,

empleo, etc).

Por otra parte se destacaron por:

- “la innovación de sus propuestas y la búsqueda de modelos alternativos de desarrollo;

- el establecimiento de relaciones sociales directas;

- la flexibilidad de sus actuaciones;

- el estímulo a la participación y al diálogo;

- la facilidad de adaptación y movilización de recursos” (Balbis, 2001);

- la ejecutividad alcanzada en relación a la tradicional lentitud burocrática del estado;

- la generación de beneficios indirectos (impactos) de sus acciones en otros campos, especialmente en el

socio- político.

Además pueden definirse como:

- organizaciones institucionalizadas que cuentan con su propia estructura organizacional;

- privadas;

- sin fines de lucro, no distribuyendo excedentes entre sus miembros o directivos, sino reinvirtiendo los

beneficios que se obtienen en el cumplimiento de la misión particular de cada organización;

- autogobernadas, no religiosas y no partidarias.

Dentro de este mundo heterogéneo de las organizaciones de la sociedad civil las ONGs constituyen una sub-

categoría específica, caracterizada por su no pertenencia a los ámbitos gubernamentales y su carácter

internacional3.

Y específicamente dentro de esta sub- categoría podemos a su vez distinguir las organizaciones dedicadas a

la asistencia o beneficiencia, de las que intentan generar espacios de promoción y desarrollo. Estas últimas

2 Término acuñado hace unas décadas por W. Nielsen, que da por sobreentendido que existen otros dos sectores complementarios a éste, como son elestado y el mercado.

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son las denominadas Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGDs), que se definen como

“entidades sin fines de lucro, conformadas básicamente por profesionales y técnicos, no administradas por

gobiernos, cuyos beneficiarios son los sectores pobres y/o excluidos de la población y, en especial, cuya

misión institucional pretende no sólo brindar satisfacción a las necesidades puntuales de salud, educación,

hábitat, etc, sino también promover valores y actitudes entre los destinatarios de su trabajo y entre otros

actores sociales (Estados, organismos inernacionales, medios de comunicación, etc) basados en criterios de

justicia social, equidad, democracia real, participación y solidaridad.” (Bombarolo, Pérez Coscio, Stein, 1992;

Valderrama León y Pérez Coscio, 1998).

Ahora bien, así como la acción del estado se materializó de manera diferente a lo largo de las últimas

décadas, las ONGDs, han recorrido también un camino de gestación y maduración de su accionar.

Al respecto pueden identificarse varios tipos de generaciones:

- La primera generación, surgida a finales de los años ´50, donde sectores de la Iglesia Católica,

empresariales y/o profesionales se involucraron con la cuestión social, promoviendo obras de carácter

asistencial, colateralmente a la fuerte presencia de la política social estatal de la época.

- El tramo que se extendió entre los años ´60 y ´70, se caracterizó por un expreso compromiso por los

pobres y la organización popular. La concientización (al estilo de Paulo Freire) y el desarrollo comunitario

(Veckemans- DESAL) fueron concepciones que arraigaron en este período histórico. El respaldo de la

solidaridad de las organizaciones del mundo desarrollado, favoreció la consolidación de estas ONGDs, a

partir de las modalidades de cooperación internacional. Sin embargo en la mayoría de las acciones

realizadas, la escala de intervención alcanzada no superó el nivel de planes piloto o experiencias

modélicas puntuales.

- El período de los años ´80, caracterizado por la redemocratización de América Latina, estuvo marcado

por la institucionalización de las ONGDs y la apertura a nuevos campos de acción, a partir de la

búsqueda de nuevas alternativas para hacer frente a la crisis económica general y las paulatinas políticas

de corte neoliberal que empezaban a incidir entre los sectores populares. En este período se instala la

noción de “governance”, acuñada en 1992 por el Banco Mundial, que en vez de considerar a los

gobiernos como principales gestores del desarrollo mirarán al sector privado, volvió a reforzar el

protagonismo de las ONGDs.

- Es en el período de los años ´90, donde en medio de un contexto hegemonizado por el mercado, las

ONGDs deberán incorporar aspectos específicos como las microfinanzas, la ecología y el medio

ambiente, adquiriendo mayor pragmatismo y profesionalización, perdiendo el discurso ideológico. La

3 La expresión ONG fue utilizada por primera vez hacia fines de los años 40 en documentos de la ONU (carta de naciones Unidas, capítulo X, artículo71).

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empresa privada creó también ONGs captadoras de fondos internacionales, y el achicamiento de la

acción estatal y la crisis económica manifiestamente aguda favoreció la generación de nuevas

modalidades de asociación civil y pequeñas ONGs para enfrentar comunitariamente los problemas

(comedores escolares, clubes del trueque, etc). De esta manera a la antigua misión de atender y ayudar

a las categorías más desfavorecidas de América Latina, en estos últimos tiempos las ONGDS han

adicionado el hacer más eficaces los programas compensatorios producto del ajuste estructural.

Internacionalmente el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD) junto al Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) insistirán en el rol fundamental de las OSC y las ONGs en el

desarrollo de lo que llamarán “buen gobierno4”.

Tras estos procesos, el mercado y el estado, sectores anteriormente rechazados, han ido ganado

protagonismo para estas organizaciones. Producto de las cada vez más escuetas cuotas de cooperación

internacional, con respecto al primero, las ONGDS actuales intentan que los sectores populares puedan

incorporarse al mercado en mejores condiciones como forma de no reproducir exclusiones a través de

microcréditos, capacitaciones en oficios, disfusión de tecnologías, etc. Y con respecto al estado se va

produciendo un mayor acercamiento, tanto a nivel central como local, reconociendo ambos espacios las

ventajas comparativas de trabajar “con” el otro como un actor social más capaz de aportar recursos, ideas y

modos de actuación superadores a los hasta ahora vigentes.

Tal vez como formas de optimizar recursos, tal vez como respuesta al desmonte gradual del estado o quizás

desde el convencimiento de que los problemas sociales en los cuales estamos inmersos no se solucionan

sectorial ni linealmente, ideas como concertación y articulación actoral comienzan a reforzar esta nueva

tendencia que pareciera intentar conciliar lógicas.

De esta manera, el diseño e implementación de proyectos innovativos en los cuales hay componentes de

integralidad e interrelación actoral es una forma de promover relaciones de cooperación entre Estado y

ONGs, como materializaciones de este paradigma emergente (Estado + ONGs) que pareciera poseer

grandes oportunidades.

Al respecto existen en nuestro país ONGDs que vienen desarrollando procesos modélicos de gestión en las

prácticas socio- habitacionales que funcionan como puntos de entrada e incorporación sistemática y regular

(institucionalización) de procesos integrales y de articulación interactoral, modoficando prácticas de gestión y

estructuras de poder habituales.

4 “Governance” como “buen gobierno” , como término que comenzó a ser utilizado en la literatura sobre el desarrollo a partir de fines de los ´80,particularmente referido al África, es entendido como una más inclusiva noción de gobierno; “significa crear concenso, obtener el consentimiento oaquiescencia necesaria para llevar a cabo un programa, en un escenario donde están en juego diversos intereses” (Alcántara, 1998), y si bien esteconcep to no está excento de críticas, se relaciona con una nueva manera de abordar la política, donde se reconoce que el estado no es el único ni elprincipal actor del desarrollo.

15

Este proceso sistemático y regular de institucionalización5 implica intervenciones tanto:

- a nivel político (compromiso y voluntad política, asignación de recursos, políticas específicas);

- organizacional (procedimientos, responsabilidades, recursos humanos y técnicos);

- ciudadano (presión desde las bases, estructuras representativas y empoderamiento);

- como a nivel de implementación (programas, proyectos, metodología de abordaje y abordaje

conceptual de las problemáticas en cuestión).

Lo habitacional se transforma así en excusa y punto de entrada para generar e impulsar cambios

institucionales y de gestión optimizadores.

Bajo esta tendencia es que AVE, CEVE, ONGDs creada en la década del ´60 con una marcada identidad

tecnológica, ha encarado un proyecto de vinculación con gobiernos locales del país a fin de colaborar, desde

la acción local, a que los municipios pequeños y medianos de la Región Centro del país optimicen sus

procesos de gestión en relación a las políticas socio- habitacionales en curso, procurando dar respuestas a

los sectores más desprotegidos.

El abordaje transferido:

Específicamente, el abordaje transferido en las capacitaciones, asesorías y transferencias se asienta en

algunos postulados que se consideran básicos a la hora de encarar proyectos socio- habitacionales que

intenten superara a las tradicionales acciones en vivienda. A saber:

§ La atención a los sectores pobres de la población.

Las actuales y vigentes políticas habitacionales, de las cuales se desprenden programas y proyectos que

posibilitan la financiación de vivienda, se caracterizan por una creciente desfocalización de la población

objetivo. De esta manera vastos sectores de la población, carentes de recursos o bien con recursos

inestables provenientes de trabajos informales y esporádicos se ven impedidos de acceder a las políticas

oficiales, formando parte de la demanda insolvente y engrosando las cifras del déficit.

Sin embargo, más allá de las posturas ideológicas, el llamado sector informal es el gran constructor del

mundo y de América Latina, ya que “aproximadamente un tercio de la población mundial se da alojamiento

con sus propias manos, a veces sin intervención oficial y profesional alguna, y otras veces a pesar de ella”

(Turner JFC & Fichter R. (Comps.), 1976).

§ La concepción de la vivienda no como objeto sino como proceso social.

5 A partir de: Lecy, Caren (s/f) La malla de institucionalización- Programa de Políticas y Planificación de Género del departamento de Planificacióndel Desarrollo de la University College London (UCL)

16

La adopción de una determinada noción de vivienda implica necesariamente, una toma de posición

ideológica que condiciona no sólo los enfoques de investigación y sus resultados, sino la misma formulación

de políticas y acciones consecuentes llevadas a cabo por el Estado o por entes privados en materia

habitacional.

La vivienda es un bien que al ser habitado se convierte en hogar, lo que la convierte en algo personal e

íntimo que pasa a formar parte de la vida social como espacio privilegiado de la vida humana.

Y al convertirse en escenario marca y condiciona los distintos roles sociales, en que se traducen los distintos

status que conforman la sociedad” (Alcalá, 1995), según sea el propio estilo de vida de sus habitantes, que

la carga de símbolos de apropiación familiar.

La vivienda puede entonces concebirse como la “tercera piel“del hombre. Piel que se logra progresivamente

de acuerdo a las posibilidades y recursos familiares, en un proceso individual de obtención de autonomía

personal y familiar, y que va mutando a lo largo de los años.

Entendiéndola de esta manera, la vivienda no puede considerarse un bien estanco, algo que se obtiene y

que permanece inmutable a lo largo de la vida, sino que como el mismo hombre, va transformándose. Por lo

que debemos entender a la vivienda como una configuración de servicios (los servicios habitacionales) que

deben dar satisfacción a las necesidades humanas primordiales, dentro de un proceso complejo y dinámico.

Adherir a este concepto implica necesariamente renunciar a la idea (todavía vigente) de concebir a la

vivienda como mera unidad física y como bien de cambio, cuyo origen es la misma renta del suelo, noción

que ha tergiversado la concepción de déficit habitacional, reduciéndolo a la mera cantidad de viviendas a

construir.

§ La vivienda como activadora de procesos sociales y de desarrollo local.

En la vivienda (como hecho antropológico, dinámico e histórico) son muchos los aspectos que se

interrelacionan: el espacial, el económico, el social, el político- institucional y el plano cultural (Alcalá, 1995

b).

Bajo este enfoque la vivienda no sólo activa recursos económicos (tal vez el mayor monto invertido por una

familia a lo largo de su historia), sino que, concibiéndola desde una visión integradora, puede ser punto de

partida que active mecanismos de crecimiento en la autoestima personal, de organización comunitaria, de

empoderamiento de sectores sociales marginados y de ascenso social. Además a través de ella pueden

iniciarse procesos educativos y de capacitación, favoreciendo la generación de empleo y cambios culturales

progresivos, que permitan que los sectores deprimidos avancen y superen su situación original.

17

Está ampliamente comprobado que todo proceso habitacional genera numerosas externalidades (inclusive

económicas) a las que una comunidad no puede renunciar, permitiendo que las mismas se atrofien o bien

sean capitalizadas por agentes externos a la realidad local.

La búsqueda de alternativas progresivas y tecnologías adecuadas que vinculen estas externalidades con

MyPES, entidades educativas, organizaciones sociales, capacidades y recursos locales, son maneras de

modificar sustancialmente las visiones dominantes en torno a las estrategias de desarrollo viegentes, y

consecuentemente, incidir en políticas, programas y proyectos, renunciando a acciones meramente

compensatorias proponiendo caminos alternativos.

Entre ellos, la democratización en los ámbitos públicos, la apertura y participación de los distintos sectores

sociales, y la capitalización de las variadas fuerzas sociales de autogestión, de organización autónoma y de

generación de modelos opcionales que impulsan la convergencia y articulación de intereses y recursos

políticos, económicos y sociales (Calderón, Dos Santos, s/f), así como la inversión en recursos humanos

como estrategias de competitividad, aparecen como opciones válidas y viables en pos del desarrollo local.

§ La vivienda social como especificidad técnica.

Si la vivienda resulta de por sí un proceso complejo, la vivienda de interés social requiere contar con cierto

nivel de capacidad técnica instalada que trasciende las acciones y competencias específicas de una disciplina

o de un área en particular.

La vivienda social no es una obra pública más, en ella los componentes sociales y comunitarios, así como los

culturles y económicos cobran relieve, demandando capacidades especiales para su concreción. Y es en este

punto donde la planificación integral y la formación de los recursos humanos y técnicos comprometidos

cobra sentido.

§ La necesidad de un abordaje integral de la problemática socio- habitacional.

Tal como lo hemos mancionado, en la cuestión habitacional se interrelacionan varios aspectos: el espacial, el

económico, el social, el político- institucional y el plano cultural (Alcalá, 1995). Decimos entonces, estar

frente a una problemática y no frente a un problema, ya que (y éste es una de las evoluciones más

notables en torno al abordaje de la vivienda) “los problemas tienen una solución parcelaria, pueden ser

abordados fácilmente desde una disciplina particular. En cambio la problemática es diversa y compleja,

precisa de un enfoque holístico, integrador, buscando que las acciones humanas en sectores concretos, lejos

de generar efectos negativos en otros sectores, favorezcan la generación de procesos para la transformación

social” (Gómez, 1995). Es decir, la problemática de la vivienda debe necesariamente ser abordada desde

diferentes disciplinas, buscando no precisamente atenuar el “problema” o “resolver permanentemente los

18

problemas” sino “ir a las causas y para ello resulta necesario conocer y acometer “la problemática” en su

globalidad. Ya que la vivienda “es un conjunto de problemas autoimplicados que como tales contienen la

potencialidad conferida por el propio desequilibrio que las define” (Alcalá, 1995).

§ La articulación actoral como producto del abordaje integral y como estrategia de complementación de

recursos.

Producto del enfoque integral de las problemáticas sociales, las cuales como arriba mencionamos, no

pueden atenderse sectorialmente ni desde estructuras institucionales compartimentadas y descordinadas,

surge la necesidad de generar espacios de articulación actoral.

De esta manera la naturaleza sistémica de la concepción de vivienda a la cual adherimos constituye una

buena herramienta para propiciar que los procesos orientados por la ganancia (que operan dentro del

mercado), los comunitarios (determinados por la reproducción de la población tras la lógica de la necesidad),

los estatales (los que fuera del mercado inciden de manera directa o indirecta dirigiendo y ejecutando los

procesos públicos de la ciudad) y los actores políticos (que se mueven tras una lógica de acumulación de

poder), coparticipen en el proceso de construcción de los fenómenos socio- habitacionales y urbanos, cuyo

sentido nunca está predeterminado sino que depende en cada caso concreto de cómo ejerzan sus roles

estos actores.

Así, si bien la articulación de diferentes lógicas de actuación no resulta simple, la construcción colectiva y el

involucramiento de todos los actores locales en la consecución de soluciones posibles, introduce una cierta

“gimnasia de articulación” dentro de los procesos de gestión que busca contrarrestar las soluciones

clientelares y los efectos de discontiuidades político- institucionales.

Frente a esta posibilidad el ámbito local aparece como el más factible para producir un acercamiento mayor

entre el Estado y la sociedad favoreciendo la participación de los actores sociales con vocación por la gestión

urbana, capitalizando con plenitud las enormes fuerzas sociales de autogestión, de organización autónoma y

de generación de modelos opcionales, a través de la difícil (aunque no imposible) convergencia de

requisitos e intereses políticos, económicos y sociales (articulación inter-institucional) así como la harto

dificultosa articulación tanto interna (articulación intra- municipal) como entre los niveles micro (local) y

macro (central) (inter- niveles gubernamentales) (Calderón y Dos Santos, s/f).

Esta articulación actoral permite a su vez potenciar recursos (humanos y materiales) existentes y disponibles

por los distintos actores involucrados, tanto a nivel de financiamiento, como de coordinación/ administración

y de ejecución.

§ La necesidad de contar con decisiones políticas firmes y a largo plazo.

Las políticas y programas no son más que materializaciones de las formas de involucramiento del Estado

19

ante situaciones problemáticas, y los diferentes niveles de gobierno de nuestros medios pueden

caracterizarse como instancias desde donde los actores políticos ejercen sus acciones tras la mera lógica de

acumulación de poder.

Frente a ello las discontinuidades institucionales y el bajo nivel de coordinación de políticas y programas

continúa siendo notable, favoreciendo la segregación, el clientelismo político- partidario y la resolución

siempre coyuntural y particularizada de las problemáticas, sin que exista una estrategia general de desarrollo

que pase por lo local como ámbito desde el cual se considera más conveniente enfrentar la realidad.

La decisión política resulta entonces una de las principales fuerzas, tanto por su poder inductor cuando se

cuenta con ella, como por su carácter netamente inhibidor si se carece de la misma, de procesos sociales de

largo alcance. Cuando ésta logra mantenerse en el tiempo, sin que ello recaiga en una estanqueidad

caprichosa de procedimientos establecidos, comienzan a delinearse las tan proclamadas y reclamadas

“políticas de estado.”

Esta decisión es la responsable así de asignar recursos humanos y materiales para la consecución de los

proyectos que se formulen.

§ La necesidad de tecnologías adecuadas.

Ahora bien, dada la especificidad técnica y disciplinar, la problemática del hábitat social es demandante de

tecnologías (blandas o de gestión como duras o constructivas) que incorporen fuertemente variables

culturales, educativas, económicas y productivas que permitan consolidar tanto el aspecto social como

productivo- educativo de las comunidades involucrada, sin renunciar a los estándares mínimos de calidad

necesarios.

El trabajo en obra con mano de obra no calificada, la incorporación de la mujer en tareas constructivas, la

consideración del cuidado de niños, la transferencia de documentación técnica, así como de comprensión de

los derechos y deberes que se desprenden de la incorporación de una familia a un determinado programa o

plan socio- habitacional, requiere adecuar las tradicionales prácticas profesionales y técnicas a las dinámicas

propias de las familias en cuestión.

La vivienda social se transforma así en un soporte importante de nuevas tecnologías que deben ser no sólo

apropiadas, sino que deben avanzar hacia una posterior apropiabilidad por parte de los beneficiarios,

garantizando así la sustentabilidad de los resultados obtenidos.

§ La vivienda como instrumento propiciador de cambios institucionales.

La vivienda así concebida va generando profundos cambios a nivel institucional en torno a un abordaje más

integral e interactoral de las problemáticas sociales.

20

Tras el desarrollo de planes y proyectos que llevan implícitos estos conceptos, las prácticas habituales de los

municipios sufren modificaciones, tanto a nivel político como organizacional, normativo- legal, ciudadano y

de implementación.

Generalmente estos cambios comienzan por estructuras organizacionales que se conforman ad-hoc de un

determinado proyecto o plan, a partir del cual se impulsan procesos sistemáticos y regulares de

institucionalización de las nuevas prácticas que se expanden hacia otros sectores o ámbitos del municipio.

El nivel de eficacia y eficiencia en los resultados que se obtienen, especialmente en relación a los procesos

sociales que se gestan y mantienen en el tiempo, son los que aceleran este “trasvasamiento” de

aprendizajes y modalidad propias del enfoque transferido inicialmente, alcanzando inclusive perspectivas

regionales.

Casos modélicos: Municipios de Rafaela y Río Cuarto.

Bajo este marco, AVE/ CEVE (Asociación de la Vivienda Económica/ Centro Experimental de la Vivienda

Económica- Córdoba, Argentina) viene desarrollando acciones específicas en torno a la capacitación,

asesoramiento y asistencia técnica a municipios y comunas de las provincias del país interesados en iniciar o

consolidar acciones socio- habitacionales y laborales bajo el enfoque arriba explicitado.

Se intenta así reforzar la organización local en torno a la solución del problema socio- habitacional y laboral

de los municipios, colaborando en la definición de modelos de gestión superadores a los actualmente

vigentes.

Dentro de esta línea de investigación- acción, y entre los casos atendidos, los procesos encarados desde los

municipios de Rafaela (Santa Fe) y Río Cuarto (Córdoba) resultan modélicos a la hora de plantear

posibilidades ciertas y efectivas de articulación y complementación de actores (Ver Cuadro N°1 adjunto).

Comentarios finales.

La doble tendencia arriba mencionada, donde se verifica por un lado que los municipios van adquiriendo un

carácter “relacional”, y por el otro el mayor acercamiento de las ONGDs hacia el estado, parece un estilo que

va cobrando cuerpo y consistencia a la luz de las todavía puntuales, pero exitosas experiencias de

articulación y complementación actoral.

21

Al respecto, el ámbito local se presenta como uno de los espacios privilegiados para este tipo de

articulaciones y conciliación de lógicas. El mismo cuenta con una escala accesible y cercana, goza de

legitimidad socio- financiera y facilita una mayor y efectiva democratización de la sociedad, permitiendo

ensayar formas asociativas y articuladoras entre Estado- ONGs- mercado que pueden resultar modélicas.

Por otra parte el marco institucional que otorgan los gobiernos locales permiten superar los tradicionales

proyectos a corto plazo y la escala reducida que caracterizó durante años al accionar de las ONGs, en pos de

políticas que puedan impulsar reales procesos de desarrollo local y regional.

“Lo local se nos presenta (así) como un escenario privilegiado para las acciones de las ONGs y para la

implementación de propuestas de desarrollo viables y eficaces, sustentadas en una gobernabilidad

participativa”6

El desafío pareciera entonces, conciliar lógicas sin perder identidad.

Desde el campo particular del estado el reto pareciera recaer en el admitir y dar lugar a los demás sectores

(mercado y sociedad civil) sin perder el rol regulador y administrador de los intereses colectivos, avanzando

en la mediación a favor de los más desposeídos.

Para el mercado el reto se encuentra en el avanzar hacia la adopción de lógicas de responsabilidad social.

Y para el caso particular las ONGDs, el desafío pareciera residir en una adaptación de la lógica onegeísta a

los ritmos y procedimientos estatales. Esto, que a primera vista pareciera suponer un doblegamiento de

éstas al aparato estatal, no es más que una oportunidad histórica para las ONGDs de hacer valer su función

crítica, ya que la misma no sólo cobra sentido sino que avanza desde un discurso denunciativo a una acción

propositiva y concreta, donde las mismas denuncias se verifican y encuentran limitaciones no percibidas

desde la teoría.

Y en el marco de estas verificaciones se constata que dichas limitaciones y defectos denunciados no siempre

se encuentran estrictamente vinculados a una lógica estatal ineficiente, sino a profundos mecanismos

sociales, políticos y económicos arraigados en nuestros lugares y en nuestro mundo, y que superan aún a las

más afinadas propuestas progresistas esgrimidas históricamente por las ONGDs 7.

El reto entonces se centra en lograr aportar los aprendizajes acumulados durante tantos años de búsqueda

de nuevas modalidades, sin perder su rol radicalmente crítico de la sociedad y el sistema político en el que

6 Declaración Conjunta II Encuentro de asociaciones Naiconales y redes de ONG de América Latina. Cartagena de Indias- Colombia.18 al 20 de abril de 1999.7 Tal es el caso de la participación, la inequidad, la distribución de ingresos, los juegos de poder, las escalas abrumadoreas que posee la pobreza ennuestros días, las barreras culturales y las fuentes de financiameinto genuinas con que gozan nuestros países del Tercer y Cuarto Mundo

22

vivimos, evitando así convertirse en meros instrumentos de tercerización o subcontratación de políticas,

perdiendo la capacidad de incidir en la formulación de propuestas alternativas.

Paralelamente a estos procesos socio- políticos, la vivienda parece constituirse en una herramienta viable de

lucha contra la pobreza y como punto de partida para institucionalizar cambios en los modelos de gestión de

las políticas sociales hoy vigentes.

Dentro de esta línea de acción, emergente y con posibilidades, se encuadran las acciones presentadas, en la

búsqueda de aunar esfuerzos y capacidades para optimizar y potenciar modelos superadores a los actuales,

que faciliten enfrentar eficazmente el grave problema habitacional que muchos de nuestros municipios

padecen, saldando cuestiones sociales pendientes desde el ámbito de nuestros gobiernos locales.

23

Cuadro N°1:

Municipio de Rafaela

(Caso-proyecto: Plan de erradicación y relocalización de villas de

emergencia. Programa de mejoramiento integral del hábitat

(Programa ARRAIGO) 1992- 2000)

Abordaje

transferido

Municipio de Río Cuarto

(Casos-proyecto: Acceso a vivienda básica, completamiento de vivienda y

regularización dominial-

Subproyectos Barrios San Cayetano y La Colmena 2000-2001)

Los asentamientos comprendidos por el Programa (348 hogares)

correspondían a los sectores villeros de la ciudad, ubicados en

diferentes lugares de la ciudad, cuyo nivel de ingreso familiar

(inestable e informal) no superaban los $250, por lo cual el 96,8%

poseían NBI. La mayoría de los jefes de hogar (13,65 de los

mismos eran jefas mujeres) eran analfabetos o poseían primario

incompleto.

El nivel de asociación comunitaria se limitaba a relaciones

recíprocas individuales y espontáneas, siendo la integración y la

autogestión social atomizada y altamente dependiente de

apoyatura externa.

El nivel de precariedad y hacinamiento personal era alta, y no

poseían la tenencia de la tierra. El acceso a la infraestructura y

servicios era también precario y en su mayoría clandestino.

Atención a

sectores pobres

Los proyectos estuvieron enfocados a 39 familias (90 personas) de Barrio

San Cayetano (16 hogares) y La Colmena (23 hogares), las cuales

conformaban grupos de asentamientos irregulares de la ciudad. Dichos

hogares poseían un ingreso no mayor a $200, provenientes de changas

de carácter inestable.

El 71,0% de los jefes de hogar eran mujeres, y el nivel educativo

alcanzado por la mayoría era de primario o secundario incompleto,

registrándose un 11,3% de analfabetismo.

Los niños (37 en total) recibían apoyo nutricional a través de programas

sanitarios y comedores escolares. El nivel de precariedad habitacional era

alta y el hacinamiento personal alcanzaba al 50% de los hogares. Los

servicios e infraestructura eran provistos por proximidad a zonas

abastecidas.

El nivel de asociación e integración comunitaria se reducía a meras

relaciones de proximidad o ante reclamos esporádicos, con una fuerte

dependencia a acciones externas de base clientelística.

Vivienda como:

El Programa ARRAIGO tuvo un desarrollo temporal de 8 años,

resaltándose en el desarrollo de su proceso de gestión el tiempoProceso social

El proceso de gestión desarrollado tuvo un desarrollo de 2 años, donde el

mayor tiempo se empleó en obtener el aval decisional y lograr la

24

destinado a la ejecución de trabajos preliminares de urbanización y

a proyectos complementarios a las obras de vivienda, a fin de que

el proceso encarado no resultara solamente constructivo, sino

esencialmente social.

asignación de recursos.

La etapa de concreción y ejecución de obra contempló el trabajo social

previo, durante y después de la obra física, contemplando otras variables

además de la constructiva.

Tras ocho años de proceso, se le ha dado respuesta a casi el 50%

de los asentamientos precarios de la ciudad, priorizando el trabajo

social con las familias (participación activa) y respetando los

tiempos sociales; se han extendido las obras de infraestructura

para estos sectores; se constituyeron nuevso barrio (Bº Monseñor

Zaspe y Villa Podio); se incorporaron promotoras comunitarias

PRO- HUERTA; se conformó un grupo de alfabetización de adultos;

se estableció una modalidad de trabajo comunitario después de la

construcción de las primeras viviendas; se alcanzaron altos niveles

de autocontrol social de las acciones; se logró una efectiva

comunicación e integración de estos sectores con en resto de la

comunidad rafaelina; se regularizó la tenencia de las tierras; se

obtuvo un nivel de recupero cercano al 50% y se generaron

emprendimientos laborales en torno al obrador municipal,

garantizando la sustentabilidad de los beneficios.

Activadora de

procesos sociales

y desarrollo local

El proyecto logró que las 39 familias poseyeran su vivienda en barrios

urbanísticamente equipados bajo la modalidad de ayuda mutua rentada.

Por otra parte se han fortalecido e iniciado emprendimientos laborales

incipientes en torno a oficios de la construcción y producción de

componentes, y se capacitó socio- organizativa y productivamente a las

familias.

Se avanzó en la dinámica participativa de las comunidades y se redujo la

demanda asistencial y clientelística de estos sectores hacia la

municipalidad.

Para la consecución de dicho Programa se constituyó,

progresivamente un Área específica de Hábitat Social, que desde

su surgimiento como Unidad Ejecutora (1992) , fue adquiriendo

rango institucional hasta alcanzar actualmente el nivel de

Subsecretaría de Planeamiento y Vivienda, quien conjuntamente

con el Instituto Municipal de la Vivienda (ente autárquico), dirigen

la política habitacional de la ciudad.

Especificidad

técnica

Con respecto a los recursos humanos involucrados, en una primera etapa

(San Cayetano) las acciones se ejecutaron desde un equipo de trabajo

que agrupó a varias áreas municipales.

En la segunda etapa (La Colmena) se formalizó una Unidad de Hábitat,

dependiente del Área de promoción Social de la Municipalidad,

constituida por un equipo profesional interdisciplinario, hoy responsable

de planes alternativos en torno al hábitat.

25

Los recursos humanos que compusieron los equipos técnicos

provinieron de distintas disciplinas, con un nivel de capacitación de

nivel terciario/ universitario, que crecieron en relación a la

especificidad temática a través de la experiencia y de las instancias

de asesoramiento, capacitación y transferencia generados.

Como se mencionó anteriormente, a partir de la ejecución

progresiva del programa, se produjo un cambio de mentalidad

política y burocrática estatal, registrándose una evolución y

maduración del abordaje transferido, tanto a nivel del equipo

técnico, de la población como del municipio en sí mismo. La

gestión integral y multiactoral desarrollada fue la que sentó las

bases de la política habitacional municipal, vigente desde hace más

de 10 años, además de impulsar su replicación modélica en otros

municipios de la región.

Propiciadora de

cambios

institucionales

El proyecto ha permitido iniciar un proceso de transformación

institucional de proyección importante, ya que la experiencia ha alentado

la conformación de la Unidad Operativa de Hábitat Social municipal, que

apropiándose del enfoque transferido, ha encarado alternativas a las

tradicionales formas en que se gestionaban las políticas socio-

habitacionales del municipio. El empleo de metodologías que propiciaron

la gestión mixta o asociada sustentada en una visión integral ha sido

incorporada y retroalimentada en el actuar de dicho equipo. La

confrontación de los resultados obtenidos tras este enfoque con los

resultados obtenidos a partir de los enfoques tradicionales ha sinergizado

su adopción en otras áreas municipales.

Necesitada de:

Además de intentar posibilitar el acceso a la vivienda, el programa

avanzó en el mejoramiento de la calidad urbano- ambiental

(infraestructura y servicios). Por otra parte se buscó la

regularización dominial de la tierra, la promoción y el desarrollo

social a través de instancias participativas y de formación de

grupos organizados de trabajo, conjuntamente con la generación

de instancias de capacitación e inserción laboral, proyectos

educativos y sanitarios.

Abordaje integral

Además del objetivo de brindar el acceso a una vivienda y a condiciones

urbanísticas aceptables para las familias, se establecieron objetivos y

actividades en lo social (actualización de datos familiares, relevamiento

de mano de obra, criterios de selección y reemplazo de familias

beneficiarias (en equipo), elaboración de convenios y firma de

preadjudicatarios, reuniones con beneficiarios, organización de las

cuadrillas, otorgamiento de subsidios a familias que realizaron trabajos

comunitarios), en lo constructivo (relleno, nivelación y compactación de

terreno, loteo y cerco perimetral, construcción de obrador,

26

infraestructura, 39 viviendas bajo tecnologías UMA (16 terminadas y 23

en ejecución) y en lo laboral (contratación de Planes Trabajar,

elaboración consensuada de reglamento de trabajo para determinar roles

y funciones, contratación de seguros, designación de representantes en

obra en casos especiales, control de asistencia, talleres de seguridad

laboral e higiene en obra para MyPES involucradas).

Existió participación e involucramiento de actores a nivel inter-

gubernamental (Minist. Relaciones Internacionales Italia,

Presidencia y Ministerio de Trabajo de la Nación; DPV Santa Fe y

Municipio); intra- municipal (diferentes áreas del organigrama

municipal) e inter- institucional (EPE; INTA; Hospital Pvcial.;

familias; CEVE/SEHAS).

Articulación

actoral

Como consecuencia del abordaje integral, el equipo responsable del

proyecto fue interdisciplinario e interárea.

De esta manera intervinieron actores estatales de diferentes niveles

(Minist. Relaciones Internacionales de Italia, Ministerio de Trabajo de la

Nación; Ministerio de la Solidaridad Provincial; Municipio); diferentes

áreas municipales; entidades gremiales, empresas de servicios, MyPES

locales, familias beneficiarias y receptoras, y CEVE/SEHAS. Esta

articulación interactoral favoreció la confluencia de aportes en pos de la

consecución del proyecto.

Las tecnologías utilizadas fueron variadas en relación al Municipio

en sí mismo (planificación estratégica e integral, clarificación de

esquemas y niveles organizacionales a partir de la definición de

actores y roles intervinientes, evaluación y monitoreo de los

procesos); a las familias beneficiarias (fomento de la integración y

protagonismo, a través de espacios de promoción, información y

capacitación con relación al trabajo en obra, derechos y

obligaciones en el proceso de acceso a la vivienda, contribuyendo

así al fortalecimiento de los lazos familiares, grupales y a su

organización comunitaria); a las MyPES locales (ttransferencia de

tecnologías MAS y BENO que generaron puestos de empleo

Tecnologías

adecuadas.

Las tecnologías utilizadas fueron variadas en relación al Municipio en sí

mismo (planificación estratégica e integral, clarificación de esquemas y

niveles organizacionales a partir de la definición de actores y roles

intervinientes, evaluación y monitoreo de los procesos); a las familias

beneficiarias (fomento de la integración y protagonismo, a través de

espacios de promoción, información y capacitación con relación al trabajo

en obra, derechos y obligaciones en el proceso de acceso a la vivienda,

contribuyendo así al fortalecimiento de los lazos familiares, grupales y a

su organización comunitaria); a las MyPES locales (ttransferencia de

tecnologías UMA y BENO que generaron puestos de empleo temporarios o

estables, a partir del relacionamiento entre la oferta laboral y productiva

27

temporarios o estables , a partir del relacionamiento entre la oferta

laboral y productiva local en torno a lo constructivo y las demandas

habitacionales de la zona).

local en torno a lo constructivo y las demandas habitacionales de la zona).

El programa contó desde su inicio con una clara decisión política

de hacer de esta iniciativa un plan político- social y habitacional

para la ciudad, la cual tuvo su materialización en una serie de

instrumentos legales que sustentaron la experiencia,

institucionalizando procedimientos y acciones. De esta forma y

conjuntamente con el aval organizacional otorgado, a pesar de los

tres períodos de gobierno que se sucedieron, se mantuvo (aunque

con variaciones) la línea de trabajo desarrollada.

Decisión política

de largo plazo

La decisión política de complementar un proyecto proveniente del

Ministerio de la Solidaridad Provincial con una apoyatura de CEVE/SEHAS

en relación a una nueva propuesta de gestión de lo habitacional fue

inicial.

Sin embargo en la primera etapa, fue notoria la falta de reconocimiento

de la vivienda como área específica manifestando cierta reticencia

organizacional y política a esta metodología diferente a la tradicional por

licitación de empresas.

Sin embargo, la confrontación de los resultados obtenidos tras este

enfoque con los resultados obtenidos a partir de los enfoques

tradicionales ha reforzado su adopción para próximos planes y

proyectos.

28

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