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LA NUEVA GOBERNANZA PBLICA.

Luis F. Aguilar

Instituto de Investigacin en Poltica Pblica y Gobierno

Universidad de Guadalajara

Ctedra Magistral: La Gobernanza de los Asuntos Pblicos

Centro de Gobernanza Pblica y Corporativa Universidad del Turabo

25 de marzo 2014

1. La cuestin del gobernar en el Siglo XXI

Gobernar no ha sido ni ser jams una actividad fcil, pues consiste nada menos que en la

actividad de dirigir a un conglomerado social, compuesto por cientos de miles o millones

de personas, que son diferentes en situaciones de vida, intereses, conocimientos,

preferencias, necesidades, capacidades, poderes, y que esperan rendimientos diferentes

del gobierno en lo que concierne a la realizacin de sus proyectos de vida asociada y

personal. La accin de gobernar es an ms compleja al da de hoy porque es creciente el

nmero de los ciudadanos que realizan sus proyectos de vida a travs de las relaciones

que han construido con personas y grupos de otras sociedades ms all de las fronteras de

su estado territorial. No es fcil, en consecuencia, gobernar, dirigir a una sociedad,

diferente en sus condiciones de vida, diversa en sus expectativas, prioridades y exigencias

y hoy entreverada con la dinmica de un mundo cada vez ms integrado econmica,

poltica y culturalmente.

Si dejamos de lado la historia pasada de los problemas que agobiaron y abatieron

gobiernos, los problemas actuales del gobierno y de gobierno son efecto de causas

endgenas y exgenas, que se originan desde adentro del estado y desde su entorno

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econmico y social, animado por empresas, organizaciones civiles, centros de informacin

y conocimiento, que cruzan fronteras.

Endgenamente los gobiernos democrticos actuales, particularmente los de reciente

constitucin (como es el caso de varios pases latinoamericanos), enfrentan problemas

para dirigir a sus sociedades por causa de sus deficiencias normativas, polticas,

hacendarias y administrativas. En el terreno poltico, los problemas de gobierno de los

gobiernos son en mayor o menor grado problemas de inconexin intergubernamental y

fragmentacin intragubernamental, fallas en la representacin y responsividad poltica,

cuya manifestacin ms grave es la incapacidad para construir coaliciones legislativas y

polticas estables, que sirvan de base para acordar reformas importantes y decidir leyes,

polticas y presupuestos que mejoren la calidad de vida de la sociedad. La incapacidad

poltica de los gobernantes remite a su vez, con mucha frecuencia, a la carencia de las

instituciones polticas apropiadas, por obsolescencia o mal diseo, cuyas normas definen y

regulan la relacin entre los poderes pblicos del estado, entre los diversos gobiernos y

entre stos y las organizaciones ciudadanas. Se debe tambin a las relaciones polticas

errneas (negociaciones asimtricas, clculos inmediatistas de beneficios, controversias

ideologizadas, interacciones lastradas por el prejuicio) que el gobierno establece con las

oposiciones polticas y con los sectores econmicos y sociales fundamentales, los cuales

han dejado de ser polticamente subordinados y estn cada vez ms resueltos a hacer or

su voz en las decisiones de gobierno que les importan.

Pero ms all de las fallas polticas, los problemas del gobierno se ubican en la estructura y

en los procesos del gobierno mismo: en la precariedad de las finanzas pblicas (debido a la

ausencia de reformas fiscales progresivas de fondo, a negligencias e ineficiencias en la

recaudacin tributaria, a desequilibrios crnicos entre ingreso y gasto, a endeudamientos

de alto riesgo) y en las deficiencias de su gestin administrativa, que se manifiestan en los

errores frecuentes de anlisis y diseo de las polticas pblicas, en defectos de

normatividad, estructura organizativa y calidad profesional y tica del personal de la

administracin pblica, en la pobre costo-eficiencia de ciertos organismos pblicos y

programas, con costos superiores a los beneficios sociales que producen, en la variable o

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baja calidad de servicios pblicos fundamentales y, ms negativamente, en las

transgresiones legales de autoridades y funcionarios con actos de arbitrariedad,

discriminacin y corrupcin, a lo que hay que aadir las parcialidades, arbitrariedades y

corrupcin de los agentes de polica y, ms all del gobierno ejecutivo, las fallas del

sistema de justicia. En suma, los problemas que perjudican el gobernar de los gobiernos

se explican por los numerosos defectos institucionales, polticos, fiscales y administrativos

de los gobiernos democrticos actuales de nuestros pases, que pueden alcanzar niveles

crticos, ocasionando escepticismo y dudas entre la ciudadana sobre si el gobierno tenga

realmente capacidad directiva y pueda ser an considerado la agencia de direccin de la

sociedad.

Exgenamente, las dificultades directivas del gobierno se explican principalmente por los

cambios que han experimentado la economa, la poltica y la vida social en los ltimos

treinta aos por todo el mundo. Por el lado econmico es notoria e impactante la

liberalizacin y globalizacin de los mercados de bienes y servicios, la preminencia del

capital financiero global sobre las actividades productivas y comerciales de la economa

real, la transformacin mundial de los procesos de produccin y del trabajo, cada vez ms

estructurados por el conocimiento. Factor decisivo de la actual transformacin econmica

ha sido su desterritorializacin, mientras las instituciones polticas del estado siguen

siendo todas territoriales, con normas y polticas cuya vigencia y fuerza es limitada por su

delimitacin territorial. Esta inconexin o desajuste entre instituciones polticas y procesos

econmicos ha tenido el efecto de limitar la autonoma de los gobiernos en sus decisiones

clave para el crecimiento econmico, el desarrollo, el bienestar y la seguridad social de sus

comunidades y, en consecuencia, para la estabilidad poltica. Es evidente la dificultad que

enfrentan los gobiernos para conducir la dinmica econmica actual, que depende cada

vez ms de las decisiones que adoptan las redes financieras globales y las cadenas de valor

internacionales productivas y comerciales.

Por el lado social, es evidente el crecimiento de la independencia poltica de la sociedad

econmica y civil, su mayor autonoma de organizacin y voz en sus proyectos, demandas

y reivindicaciones, as como su mayor densidad propositiva o crtica a travs de redes ms

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agregadas de organizaciones civiles y ciudadanas, involucradas en el fomento y la defensa

de varios asuntos pblicos y causas sociales que les importan. Esta situacin relativamente

nueva es efecto del desarrollo y la modernizacin de la vida en el pasado siglo, que ha

creado capacidad social y activos sociales (capital financiero, fsico, productivo, humano,

intelectual, social); es efecto tambin de la pluralidad y libertad que han potenciado y

asegurado el gobierno de leyes y el gobierno democrtico, as como efecto de la creciente

individualizacin de la sociedad y la interdependencia que tiene lugar entre los varios

mbitos de accin que componen el diferenciado sistema de sociedad actual, as como

por la persistencia de brechas de desigualdad y discriminacin injustificadas y cada vez

menos toleradas. Factor concurrente con estos cambios en curso es la revolucin actual

de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TICs) que han modificado las

transacciones econmicas, las relaciones sociales, la produccin del conocimiento, la

accin poltica y la accin de gobierno (gobierno digital).

Las deficiencias internas del gobierno y los cambios del entorno econmico y social han

provocado que prcticamente en casi todo el mundo, en grados diferentes, haya una

generalizada inconformidad con el desempeo del gobierno, con los instrumentos que

emplea y los resultados sociales que realmente obtiene. La inconformidad se expande en

algunos pases y en ciertos sectores sociales hasta el punto que se llega a perder la

confianza en que el gobierno sea realmente una agencia de direccin social y posea

efectivamente la capacidad de asegurar los valores, las garantas individuales y las

condiciones de proteccin, bienestar y seguridad social que implica ser ciudadanos del

estado de derecho liberal, democrtico y social: Gobiernan los gobiernos?.

Hoy la cuestin acerca de la capacidad y eficacia del gobierno es la cuestin cognoscitiva y

poltica central y, en consecuencia, la cuestin se desplaza del gobernante al proceso de

gobernar, a la gobernanza: From government to governance. Son dos cuestiones

interdependientes. Mientras en los siglos XIX y XX la cuestin poltica central fue la de la

legitimidad de los gobernantes, hoy en el siglo XXI la cuestin decisiva es la capacidad y

eficacia directiva de los gobernantes ahora legtimos. La batalla por la democratizacin del

poder poltico en los siglos pasados fue central y decisiva, porque las caractersticas

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autoritarias del gobernante (su imposicin en el cargo, su arbitrariedad, su oportunismo

legal, sus conductas de