La Ley de la Banca:

Influencia del sector y los grupos financieros sobre ellegislativo nacional entre 2010 y 2015.

Cristhian Camilo Narváez Rodríguez

Universidad Nacional de Colombia

Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI

Bogotá, Colombia

2017

II

La Ley de la Banca: Influencia del sector y los grupos financieros sobre

el legislativo nacional entre 2010 y 2015.

Cristhian Camilo Narváez Rodríguez

Trabajo de investigación presentado como requisito parcial para optar al título de:

Magíster en Estudios Políticos

Director:

Doctor en Ciencia Política, Juan Gabriel Gómez

Línea de Investigación:

Teoría Política y Análisis Político

Universidad Nacional de Colombia

Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI

Bogotá, Colombia

2017

III

Hoja de Calificaciones

IV

A Rosa: su constancia, espontaneidad y entrega,

junto con su infinita fortaleza y brío nos han inspirado a

muchos en momentos de flaqueza.

A mis amigos del IEPRI: Rosa, Luis, Daniel, John,

Paola, Alejandro, Daniela, Angélica, Tatiana, Margarita,

Yohanna, Leonardo, Oscar, Giovanni, Ángelo, Manuel,

Mauricio, Clara; que este manuscrito sea una

inspiración para que los disparates, que decidimos

iniciar, los terminemos.

V

Agradecimientos

Numerosas personas e instituciones me prestaron colaboración generosa, oportuna y eficaz durante

la redacción del presente trabajo. Si en este documento hay algo meritorio, fueron ellos quienes lo

hicieron posible:

A los funcionarios del Archivo del Consejo Nacional Electoral ―en cabeza de Javier Pulido―, de

la Oficina de Atención al Ciudadano del Congreso y de las bibliotecas y archivos, tanto de la Cámara

de Comercio de Bogotá como del Congreso de la República, quienes expedita y amablemente me

permitieron acceder a numerosos documentos y archivos, los cuales soportan este escrito.

A mis amigos, colegas y compañeros del IEPRI y de la Facultad de Ciencias Económicas de la

Universidad Nacional de Colombia, quienes durante estos años me aportaron valiosos comentarios que

nutrieron este escrito en todas sus fases.

A Juan Gabriel, quien como docente me enseñó invaluables teorías sobre el poder, el orden y la

cohesión social; como investigador, a apreciar las funciones reflexiva, constructiva y crítica de la

ciencia social; como director me ofreció acompañamiento paciente y preciso. Él decidió apostarle a la

dirección de este trabajo sin que hubiese ni un anteproyecto ni un aprendiz deslumbrantes; espero la

versión final de este trabajo pueda retribuir ese voto de confianza entregado en mayo de 2014.

Por supuesto a mis padres y acreedores, Rosa y Francisco, quienes con su apoyo financiero me

permitieron escribir el presente manuscrito, aminorando las tensiones económicas y de salud

sobrevinientes al final de la redacción.

A todos ustedes mis sinceros agradecimientos.

VI

Tabla de contenido

Introducción ............................................................................................................................................. 15

Capítulo I. Pregunta Problema: ¿Quién redacta la Ley de la Banca? ¿Cuáles son los involucrados en el

proceso y cuáles son sus intereses? .......................................................................................................... 18

Presentando a los involucrados: El legislativo. .................................................................................... 18

Presentando a los involucrados: El Sector Financiero ......................................................................... 27

Capítulo II. Hipótesis y Metodología: El Rastreo de Procesos, la Retirada del Estado, la Tensión entre

el Orden Democrático y el Influyente Sistema Financiero. ..................................................................... 40

Corrientes para el estudio del desarrollo capitalista: VoC, PostVoC y materialistas críticos .............. 41

El sector financiero, su función económica y social en las sociedades complejas .............................. 46

El orden democrático en una sociedad de individuos económicamente desiguales ............................ 50

Economía Política Internacional: el (des)control del sistema financiero global. ................................. 53

Hipótesis y metodología ...................................................................................................................... 58

Metodología para responder la pregunta ¿quién redacta la ley de la banca? ....................................... 60

El rastreo de procesos .......................................................................................................................... 61

Conclusiones ........................................................................................................................................ 66

Capítulo III. La Ley de La Banca: Describiendo la relación entre el legislativo y el sector financiero

entre 2010-2015 ....................................................................................................................................... 70

2010 - 2011: Los Grupos Financieros nacionales se hacen regionales. ............................................... 72

2010 – 2011: Contexto económico. ................................................................................................. 72

2010 – 2011: Campañas al legislativo. ............................................................................................ 76

2010 – 2011: Leyes promulgadas. ................................................................................................... 77

2010-2011: Proyectos de ley sobre el sector financiero que no prosperaron. .................................. 81

VII

2012 – 2013: Los grupos financieros se articulan con el Plan de Desarrollo del Gobierno ................ 85

2012 – 2013: Contexto económico. ................................................................................................. 85

2012 – 2013: Leyes promulgadas y debates de leyes que no prosperaron. ..................................... 87

2012 – 2013: Debates de Control Político sobre el sistema financiero. ........................................ 101

2014 – 2015: Los efectos del dólar y el petróleo: Repensar las alianzas económicas y políticas. La

regulación al sector sigue su marcha. ................................................................................................ 108

2014- 2015: Contexto económico. ................................................................................................. 108

2014- 2018: Financiación de Campañas políticas por los grupos financieros. .............................. 109

2014 – 2015: Leyes promulgadas. ................................................................................................. 112

Conclusiones ...................................................................................................................................... 120

Capítulo IV. La Ley de la Banca: Explicando la influencia del sector sobre el legislativo entre 2010 y

2015. ....................................................................................................................................................... 123

El sector financiero sobre los procesos del legislativo: una presencia constante .............................. 123

Principales intervinientes en la Ley de la Banca ............................................................................... 139

Los ministerios de Hacienda y del Interior. ................................................................................... 140

La pesadilla de los bancos y el reformismo conservador. .............................................................. 142

La Corte Constitucional. ................................................................................................................ 145

El Ejecutivo, la clase política y el sector financiero: los tres jugadores en la elaboración de la ley de

la banca. ............................................................................................................................................. 146

Dimensiones del poder entre el legislativo y el sector financiero. .................................................... 152

El balance final: ¿Qué es la Ley de la Banca? ................................................................................... 157

Capítulo V. Conclusiones ....................................................................................................................... 165

VIII

Índice de Tablas

Tabla 1. Conformación y variación de partidos políticos en el Senado de la República

(legislaturas 2010-2014 y 2014-2018)

Tabla 2. Conformación y variación de partidos políticos en la Cámara de Representantes

(legislaturas 2010-2014 y 2014-2018)

Tabla 3. Principales Grupos Económicos financieros y sus empresas en las ramas del sector

Tabla 4. Matriz de pruebas de necesidad y suficiencia de Collier (2011)

Tabla 5. Listado de leyes que modificaron la reglamentación financiera y promulgadas entre

2010 y 2015

Tabla 6. Aportes realizados por los Grupos Financieros a los Partidos Políticos en las

campañas al Congreso en el año 2010

Tabla 7. Aportes realizados por los Grupos Financieros a los Partidos Políticos a las

campañas al Congreso en el año 2014

Tabla 8. Recursos aportados por las Fundaciones del Grupo Suramericana a las campañas

para el Congreso 2014-2018

Tabla 9. Créditos otorgados por el sector financiero a los partidos y candidatos para el

periodo 2014-2018

Tabla 10. Total aportado por los grupos financieros a las campañas al Congreso de 2010 y

2014.

Tabla 11. Créditos recibidos por los partidos políticos en las campañas al Congreso de la

República 2014 – 2018

Tabla 12. Leyes de la República que modificaron al sistema financiero, origen de las

iniciativas y consecuencias e impactos sobre el sector financiero.

Tabla 13. Origen de las iniciativas legislativas y su impacto en el sector financiero.

Tabla 14. Recursos recibidos como donación por el senador Antonio Guerra en 2010

IX

Tabla 15. Taxonomía del Poder de Barnett y Duvall (2005)

X

Abreviaturas.

ACJ Academia Colombiana de JuristasAFP Administradoras de Fondos de PensionesANI Agencia Nacional de InfraestructuraAnif Asociación Nacional de Instituciones FinancierasANLA Autoridad Nacional de Licencias AmbientalesARL Administradoras de Riesgos LaboralesASI Alianza Social IndígenaAsobancaria Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de ColombiaAsofiduciarias Asociación de Fiduciarias de ColombiaAsofondos Asociación Colombiana de Administradoras Fondos de Pensiones y

Cesantías BM Banco MundialBPI Banco de Pagos Internacionales (en inglés Bank of International

Settlements)BRC Banco de la República de ColombiaCDT Certificado de Depósito a TérminoCREE Contribución Empresarial para la EquidadColpensiones Administradora Colombiana de PensionesDEG Derechos Especiales de GiroDGPQ Entidades Financieras Demasiado Grandes Para QuebrarDNP Departamento Nacional de PlaneaciónDPS Departamento para la Prosperidad SocialECAT Eventos catastróficos y accidentes de tránsitoEOSF Estatuto Orgánico del Sistema FinancieroFasecolda Federación de Aseguradores ColombianosFED Reserva FederalFEM Foro Económico MundialFINAGRO Fondo para el financiamiento del sector agropecuarioFINDETER Financiera de Desarrollo Territorial S.AFMI Fondo Monetario InternacionalFDN Financiera de Desarrollo Nacional FOGAFIN Fondo de Garantías de Instituciones FinancierasFONDETEC Fondo de Defensa Técnica y Especializada de las Fuerzas ArmadasFONPET Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades TerritorialesFONVIVIENDA Fondo Nacional de ViviendaFOSYGA Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad en

SaludGE General ElectricGMF Gravamen a los Movimientos Financieros

XI

ICAV Instituto Colombiano de Ahorro y ViviendaICDT Instituto Colombiano de Derecho TributarioIFSI Instituciones Financieras Sistemáticamente ImportantesISS Instituto de Seguros SocialesICA Impuesto de industria y comercio, avisos y tablerosICBF Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarIVA Impuesto al Valor AgregadoMADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo RuralMCIT Ministerio de Comercio, Industria y TurismoMHCP Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoMSI Modelo de Sustitución de ImportacionesNIT Número de Identificación TributariaOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PGN Procuraduría General de la NaciónRAIS Régimen de Ahorro Individual con SolidaridadRPM Régimen de Prima MediaSEDPE Sociedades Especializadas en Depósitos y Pagos ElectrónicosSENA Servicio Nacional de AprendizajeSIC Superintendencia de Industria y ComercioSisben Sistema de Selección de Beneficiarios Para Programas SocialesSOAT Seguro Obligatorio de Accidentes de TránsitoSuperfinanciera Superintendencia Financiera de ColombiaTDA Títulos de Desarrollo AgropecuarioTES Títulos de Deuda PúblicaUIAF Unidad de Información y Análisis FinancieroUPAC Unidad de Poder Adquisitivo ConstanteURF Unidad de Regulación FinancieraVoC Variedades de Capitalismo (del inglés Varieties of Capitalism)ZIDRES Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social

XII

Resumen

El sector financiero nacional, durante los últimos cinco años, alcanzó cifras de crecimiento y

concentración sin precedentes en la historia reciente del país. Este crecimiento ha sido consecuencia del

marco estructural proveído por el modelo aperturista vigente, el cual ha sido institucionalizado y

legitimado por la reglamentación actual. Esta investigación establece si el sector financiero influyó

―por medio de la financiación política y el cabildeo― sobre el Congreso de la República en el periodo

reciente, específicamente su conformación, la legislación promulgada y las actividades de control

político realizadas. Para lograr este objetivo, la investigación desarrolla el seguimiento de los procesos

del legislativo junto con su descripción y análisis.

Palabras Clave: Sector Financiero, Congreso de la República, legislación, control político,

representación.

“No nos equivocamos mucho si pensamos que el problema

estratégico de los “fundadores”, más o menos en todas partes, era cómo

construir un gobierno representativo para los ricos y a la vez protegerlo de

los pobres”

“A los pobres se les enseñó que sus intereses eran representados

por los ricos, a las mujeres, que eran protegidas por los hombres, a los

“incivilizados” que necesitaban ser guiados por sus colonizadores”

-Adam Przeworski.

2

Introducción

El sector financiero ha sido uno de los ganadores del proceso de apertura emprendido por el país

los últimos 30 años, y ha alcanzado niveles de concentración y crecimiento sin precedentes. Este se

conforma por: las entidades de crédito, las AFP, los negocios fiduciarios, la bolsa y las aseguradoras. El

sector se ha organizado, progresivamente, en contados conglomerados y grupos económicos, y ha

conseguido así elevados niveles de integración vertical y horizontal. La apertura, como proceso

político, se ha estructurado y legitimado por medio de las instituciones representativas del Estado. Para

el caso del poderoso sector financiero, su estructuración, reglamentación, control y supervisión han

recaído en el ejecutivo y el legislativo, específicamente el MHCP, la Superfinanciera y el Congreso de

la República. El presente documento describe y explica la relación que se dio entre el sector financiero

y nuestro legislativo entre 2010 y 2015, tomando como premisa de partida que los deberes de este

último son representar al pueblo, establecer un marco normativo para la nación y fiscalizar al ejecutivo.

El conjunto de preguntas, a través de las cuales dichos acontecimientos se pueden observar e

interpretar, es amplio. Para el objetivo del presente documento, las siguientes preguntas son

fundamentales: ¿qué variables políticas, entre estas la reglamentación, han influido en el desarrollo y

consolidación del sector y los grupos financieros en los últimos años?, ¿qué papel han tenido las

instituciones democráticas, específicamente el legislativo, en la profundización del conjunto de

relaciones económicas vigentes? y ¿cómo operan las redes de influencia entre el Estado y los Grupos

Económicos? Y, de manera específica, ¿ha influido el sector financiero sobre los procesos y resultados

del legislativo entre 2010 y 2015?

Para responder esta pregunta se estableció un diseño de investigación basado en la metodología

3

cualitativa de seguimiento o rastreo de procesos (en inglés process tracing). Esta metodología tiene

como propósito describir y explicar la relación entre dos factores, específicamente, cómo dicha relación

se transforma en el tiempo como consecuencia de la influencia que uno de los factores ejerce sobre el

otro. La metodología ha sido utilizada para construir y evaluar teorías y para explicar resultados

sociales particulares (Beach y Pedersen, 2012). En el presente trabajo, el rastreo de procesos fue

aplicado para describir y explicar la relación e influencia del sector financiero ―sus grupos y

gremios― sobre la actividad del legislativo nacional; específicamente, si las actividades de

financiación política y cabildeo desarrolladas por el sector influyeron o no en los resultados de la

corporación: su conformación, la reglamentación producida y las actividades de control político

realizadas.

La evidencia con la cual se da cuenta de estos procesos reside, en su totalidad, en actas y

documentos elevados a escritura pública. Estos fueron obtenidos de los archivos del Consejo Nacional

Electoral, del Congreso de la República y de la Cámara de Comercio de Bogotá en formato físico y

digital―. Al respecto, y como autor, reconozco los límites que las fuentes de archivo tienen para dar

cuenta, con nitidez, de los procesos sociales sucedidos que aquí analizo. Sin embargo, acredito que, aun

con el leve rastro de poder que puedan ofrecer y conservar los documentos públicos, estos, analizados

en conjunto, ofrecen información clara respecto de las actividades sistemáticas, conscientes y eficaces,

realizadas por el sector para ejercer influencia en los procesos del legislativo; así mismo, con respecto a

los balances de poder que se dieron dentro de la corporación. Si esta indagación, realizada con las

sombras de los hechos observables y comparables, explica tal grado de influencia, ¿cómo serán

entonces las prácticas de poder que no son observables ni comparables, aquellas que se dan donde no

queda rastro para el investigador y que modelan el conjunto de relaciones sociales y económicas

vigentes?

Respecto de las actividades de la bolsa y su influencia en el legislativo, estas no fueron incluidas en

4

el análisis del presente trabajo. Su tamaño relativo e influencia nacional en relación con las actividades

bancarias, pensionales, aseguradoras y fiduciaria son las razones principales para esta omisión. Lo

anterior es consecuente con el diseño político e institucional del sistema financiero, donde los

gobernantes han dado preeminencia a la banca y a las pensiones, junto con sus propietarios, sobre los

mercados de valores.

Finalmente, el documento se divide en cinco unidades: la primera presenta la pregunta problema,

los actores involucrados en el relato y sus intereses; la segunda describe el conjunto de teorías de

economía política y calidad de la democracia que sirvieron de insumo para la comprensión del

problema y la elaboración de hipótesis, junto con la propuesta metodológica para darles respuesta; el

tercero y cuarto narran los hechos encontrados en el contexto nacional, junto con su análisis, es decir,

ofrecen el relato histórico que da cuenta de la relación entre el sector financiero y el legislativo, junto

con su interpretación; la última unidad concluye el manuscrito, presenta los principales aportes de este

y las agendas de trabajo pendientes.

5

Capítulo I. Pregunta problema: ¿quién redacta la Ley de la Banca? ¿quiénes son los involucradosen este proceso, y cuáles son sus respectivos intereses?

¿Influyó el sector financiero sobre los procesos y resultados del Congreso de la República en los

últimos años? La respuesta a esta pregunta es dicotómica: puede o que el sector financiero “sí” haya

influido sobre los procesos y resultados del Congreso, o que “no” lo haya hecho. Dado el caso de

afirmar la influencia, se puede complementar la pregunta, incluyendo en el análisis, primero, el grado

de influencia sobre el legislativo ―que puede ser alto o bajo, estar focalizado o disperso dentro de los

partidos o procesos de la corporación― y, segundo, un criterio de nivel de eficacia, es decir, ¿siempre

que el grupo de interés ejerció influencia sobre el proceso legislativo, el resultado le fue favorable a

este o, por el contrario, hubo alguna ocasión en la cual, posterior a la influencia sobre el proceso

legislativo, el grupo de interés no hubiese obtenido un resultado favorable?.

La pregunta indaga sobre la influencia que tiene uno de nuestros grandes grupos económicos sobre

una de las instituciones representativas de nuestro Estado, lo cual permitirá ofrecer un insumo para el

debate sobre la calidad de nuestra democracia, específicamente su capacidad de establecer un orden

social favorable a todos los ciudadanos o, principalmente, a algunas facciones, clases o grupos

particulares. El objetivo de esta unidad es desglosar la pregunta de apertura, esto es presentar un perfil

de nuestra conformación de Estado e instituciones representativas, presentar quién es el “sector

financiero”, cuáles son los “procesos del Congreso” y qué se entenderá por “influencia”.

Presentando a los involucrados: El legislativo.

Los sistemas democráticos, de acuerdo con Przeworski (2010), son aquellos que les proveen a sus

ciudadanos la posibilidad de autogobernarse, esto es vivir en un ordenamiento consecuente con sus

preferencias individuales, en libertad e igualdad. Para que la democracia pueda ofrecer un sistema de

6

autogobierno se deben diseñar un conjunto de instituciones representativas que permitan reducir las

desigualdades sociales (educación, sexo, genero, etnia, región) y económicas (clase dentro del sistema

capitalista) preexistentes en la sociedad, hasta el punto que se pueda facultar a todos los ciudadanos

para participar por igual en el diseño de las reglas que establecerán el orden social, indistintamente de

estas diferencias mencionadas: de manera concreta, el sistema democrático debe permitir a los más

pobres, a los menos educados o más distantes geográficamente ―entre muchos otros diferenciales―

participar en igualdad con los más ricos, educados y centrales geográficamente en el (re)diseño de un

orden social y comunitario acorde con sus deseos (Prezowski, 2010).

Dentro de un Estado, esta participación se ejerce gracias a y dentro de un conjunto de instituciones

representativas, las cuales se han establecido, de acuerdo con Przeworski (2010), más por luchas por el

poder en escenarios concretos que por principios morales universales. De acuerdo con Centeno (2014),

para el caso latinoamericano ―Colombia comparte este perfil― los sistemas democráticos regionales

fueron diseñados por las élites criollas con el fin de mantener los privilegios sociales, económicos y

políticos del orden colonial, no para reducir las brechas sociales y económicas en los nacientes estados.

Este autor afirma que, si se ha de comparar nuestros sistemas democráticos con algún modelo de estado

europeo, nuestras unidades políticas se aproximan al “modelo Austro-Húngaro” de estado: esto es una

unidad política frágil, extensa en territorio, dominada por un conjunto de urbes ―en su caso Budapest

y Viena―, cuyas relaciones son complejas, con altos grados de confrontación, cooperación y

competencia. Estos estados sufren una débil integración social, a causa de diferencias de élites,

regiones, religiones y etnias, aumentadas por la débil integración física, lo cual decanta en tensiones

sociales, políticas y económicas internas. Por lo anterior, las élites gobernantes urbanas deben realizar

pactos diferenciados con las facciones dominantes en todos los territorios para mantener la paz y la

unidad. Así mismo, su fuerza pública tiene enraizada la doctrina del “enemigo interno”, originada por

las tensiones culturales y sociales internas. A diferencia del “modelo Austro-Húngaro”, los estados

7

latinoamericanos tienen, además, una inserción a la economía mundial basada en los siguientes

aspectos: primero, el extractivismo, ligado a actividades de fuga de capitales, razón por la cual, en

dichos estado sus clases económicas preeminentes suelen estar relacionadas con centros urbanos en el

extranjero y débilmente integradas con sus mercados internos; segundo, la alta dependencia de los

sistemas de crédito internacional, dado el bajo desarrollo de la economía doméstica y el mercado

interno y; tercero, los débiles sistemas de recaudo público, lo cual se explica por el hecho de que las

élites no son aportantes a este, al estar protegidas por las instituciones democráticas. Sobre estos valga

la pena presentar el aporte de Lijphart (1998), el cual establece dos tipos ideales, por lo tanto in

extremis, de instituciones democráticas: el tipo “mayoritario” ―o Westminster― y el “consensualista”.

El modelo de Westminster es más próximo a la comunidad británica y sus colonias, con sistemas

parlamentarios y con primer ministro; los segundos, a los presidencialistas con congresos bicamerales.

Empíricamente, las democracias estudiadas por Lijphart son casos intermedios, tienen atributos de los

dos modelos. Entre los rasgos principales del modelo consensualista ―el cual es más próximo al

diseño doméstico― están los siguientes: (i) existe rigidez constitucional, es decir la Constitución está

fijada y no puede ser cambiada sin mayorías extraordinarias o procesos atípicos, (ii) existe alguna

institución encargada de realizar “análisis de constitucionalidad” de la legislación, (iii) es

multipartidista, por lo anterior el debate político es multidimensional; y su Congreso tiende a ser

bicameral, una cámara responde a la unidad nacional; la otra, a la diversidad territorial (en nuestro

caso, también a la diversidad étnica, por ejemplo en los escaños destinados a minorías étnicas), (iv)

tienden a estar organizados de manera descentralizada o federal, en cualquier caso, la unidad nacional

se da entre fuertes tensiones regionales y autonomistas, (v) el ejecutivo gobierna, por eficiencia y

eficacia, con gabinetes de coalición multipartidistas, (vi) el legislativo y el ejecutivo son poderes que se

equilibran, sin embargo el legislativo tiene mayores restricciones para remover al ejecutivo respecto a

los regímenes parlamentarios, (vii) la elección de los representantes se suele hacer proporcional al

8

censo, a diferencia de los modelos por distritos electorales u otras fórmulas, (viii) suelen tener bancos

centrales independientes y (ix) la participación de los intereses económicos sobre el gobierno se hace

focalizada en pocos grupos con alto poder, dada la baja diferenciación de clases agrícolas, sindicales y

patronales. El modelo consensualista, comparado con el Westminster, es visto por Lijphart (1998) como

más lento y menos eficaz para tomar decisiones políticas, con resultados políticos menos estables en el

largo plazo, dados los equilibrios y coaliciones cambiantes de poder que se deben establecer entre el

legislativo y el ejecutivo: equilibrios y coaliciones de poder con las cuales se da una frágil unidad.

Como aspectos positivos del modelo consensualista, Lijphart (1998) sostiene que este ofrece mejores

resultados sociales en términos de paz y diálogo social, pues permite una mejor representación de

intereses de grupos, etnias, clases y regiones diversas ―esto siempre que la votación sea

mayoritaria―. Como debilidades de este diseño institucional están la propensión a la corrupción y la

poca individualización de responsabilidades, dado el juego de coaliciones y alianzas que este

promueve.

De manera más concreta, la configuración de los integrantes del Congreso Nacional depende de

varios elementos, entre estos, (i) la dinámica de los partidos en el establecimiento de sus plataformas

políticas, las cuales deben ser atractivas a la ciudadanía, para poder superar los umbrales mínimos que

garanticen su existencia política, (ii) los procesos de selección de sus representantes nacionales y

regionales, los cuales deben contar con liderazgo y poder regional, y (iii) la capacidad de obtener

recursos públicos y privados para la realización de sus campañas. De acuerdo con Przeworski (2010),

los resultados de la organización de los partidos políticos tienden a estándares de conformidad social y

conservación del status quo: las plataformas pueden ser ideológicamente muy similares, tendiendo a las

preferencias del votante mediano; los perfiles de los representantes suelen depender del poder que estos

tengan y, dadas sus características socioeconómicas, estos tienden a limitar sus preferencias de política

redistributiva, y, por último, dada la necesidad que tienen los partidos y los candidatos de obtener

9

recursos económicos del sector privado y de las clases ricas, se tenderán a limitar los alcances de sus

plataformas en aras de proteger la propiedad privada y bloquear las propuestas a favor de la

redistribución.

Sobre las actividades de influencia indebida dentro de nuestro legislativo, Transparencia por

Colombia (2005), estableció un conjunto de riesgos a los que está expuesto nuestro Congreso en el

desarrollo de la legislación. Estos van desde el proceso de postulación y elección de los senadores y

congresistas, hasta las actividades de diseño de la ley dentro de las comisiones. En detalle los

principales riesgos son: (i) falta de transparencia sobre quiénes financiaron a qué candidatos -muchas

veces pueden ser sectores económicos al margen de la ley-, (ii) existe alta discrecionalidad de los

presidentes de las comisiones en la selección de los proyectos de ley a debatir, es decir ausencia de

mecanismos técnicos e imparciales de selección de los proyectos a trabajar; y, en el caso de ser

iniciativa ejecutiva con mensaje de urgencia, el margen de tiempo de análisis se reduce, (iii) existen

vacíos de ley sobre el concepto de “inhabilidad” y definición de conflictos de interés, (iv) las de trabajo

legislativo pueden tener capacidades de análisis limitadas en temas de alta especificidad como los

asuntos económicos, tributarios y presupuestales, en los cuales los informes del ejecutivo pueden ser

los únicos insumos disponibles en el corto plazo y (v) la existencia de desorden en las actividades de

cabildeo, lo cual genera finalmente subrepresentación de algunas facciones y partes de interés y

aumenta la participación y representación de otros. Sobre el particular para Roll y Cruz, (2010), el sistema

mixto de financiación ―vigente para la realización de las campañas (los aportes a estas son públicos y privados)

― acentúa la vulnerabilidad a la que se enfrenta el legislativo nacional de ser capturado por grupos de interés

particulares, incluso grupos al margen de la ley, como ya ha ocurrido en el pasado reciente del país (por ejemplo,

en el llamado Pacto de Ralito o con la narcofinanciación).

El Congreso de la República, en el periodo estudiado en este trabajo (2010 – 2015), ha sido conformado por

dos colegiaturas diferentes, correspondientes con los periodos constitucionales 2010 – 2014 y la legislatura

10

vigente, 2014 – 2018. En los dos periodos la conformación del Congreso ha sido multipartidista, con

preeminencia y equilibrio entre los partidos Social de Unidad Nacional (de la U), Liberal, Conservador, Cambio

Radical y, para el periodo legislativo actual, el Centro Democrático (ver tablas 1 y 2). El gobierno solo ha

contado con mayorías decisorias en las dos cámaras por medio de alianzas y coaliciones entre su partido -el de la

U- y otros partidos, esto, en el marco de la llamada “Unidad Nacional”, liderada por el presidente y coordinada

por su ministro del interior. Si bien el sistema multipartidista, de frágiles coaliciones, se mantiene en los dos

periodos (tanto en Cámara como en Senado), en el actual periodo legislativo es preeminente la aparición del

partido opositor de derecha, Centro Democrático. Este, en cabeza de Álvaro Uribe Vélez, utilizó como base de

su plataforma el discurso de la seguridad interna y la “lucha contra el terrorismo”, quizás con la intención de

dirigir el debate electoral a un plano unidimensional, es decir, a un debate electoral que se da alrededor de un

tema, subordinando a este los demás (entre estos la política económica). Los resultados del Centro Democrático

son importantes, pues ha llegado a ser la segunda fuerza política en el Senado y cuarta en la Cámara. Estos

resultados establecen un nuevo equilibrio en las actividades de rendición de cuentas, fiscalización y estudio y

análisis de los proyectos de ley. Valga decir que, si bien este partido es una fuerza política importante, en caso de

requerir mayorías para promover sus intereses, deberá también diseñar sistemas de coalición diferenciados con

las demás fuerzas.

Es dentro de este complejo sistema social, y delicado equilibrio de poderes, que el Congreso debe cumplir

con sus funciones de establecer un marco normativo para la nación, fiscalizar y hacer veeduría al ejecutivo y

representar a la ciudadanía. Las teorías y estudios mencionados han aportado importantes rasgos para la

comprensión de la configuración de nuestro Congreso, el cual funciona de cara a una ciudadanía descreída de su

legitimidad ― valga recordar que en Colombia, según Latinbarómetro (2015), solo el 22% de la población se

siente representado por el Congreso―. El Congreso, en gran medida, está conformado por grupos llamados a

mantener el status quo y, sin embargo, debe mediar grandes tensiones regionales, económicas, étnicas y

económicas. Así mismo, la corporación funciona como canal de comunicación entre el gobierno y las élites

regionales, sus “caciques”, para pactar con estos las condiciones de adhesión a las coaliciones gobiernistas.

Adicional a estos conflictos, se encuentran las diversas élites económicas del país pugnando por influir en estos

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escenarios de poder. Algunas de estas élites económicas están ligadas a actividades transnacionales, que van

desde la extracción de hidrocarburos hasta el narcotráfico; otras están ligadas a actividades locales y regionales

en agricultura y ganadería y otras, sobre las cuales versa el presente trabajo, los grandes grupos económicos del

país, dedicados a un amplio grupo de actividades en los servicios y la industria, y con intereses en todo el

territorio, e incluso la región latinoamericana. Se hará una descripción de la élite económica sobre la cual versa

el presente trabajo: el sector y los grupos financieros.

14

Presentando a los involucrados: El Sector Financiero

El sector financiero es, de acuerdo con la definición elemental de Schiller (2003), el conjunto de

actividades, instituciones y activos que se encargan de centralizar, movilizar y asignar el dinero en la

sociedad. Está organizado en ramas, principalmente establecimientos de crédito, aseguradoras,

fiduciarias, casas de bolsa y, desde las reformas de los noventa, fondos de pensión. Estos conjuntos de

empresas canalizan, centralizan e invierten el ahorro público. Se han aglutinado en nuestro país al

rededor de grupos económicos, es decir unidades empresariales donde un conjunto de propietarios tiene

un grupo de empresas las cuales son dirigidas por una estructura de controlantes y subordinadas,

reguladas en Colombia por la Ley 222 de 1995. El portafolio de empresas que poseen los grupos está

ubicado en diferentes ramas de la economía, razón por la cual existen grupos económicos que no están

ligados a actividades financieras ―el Grupo Orbis, por ejemplo, es dueño de Pintuko y Andercol,

entidades dedicadas a actividades industriales―. El presente trabajo abordará, principalmente, a los

grupos económicos dedicados a actividades financieras.

Los principales grupos financieros del país, presentados en la Tabla 3, son: el Grupo Aval, cuyo

propietario es Luis Carlos Sarmiento Angulo, y que está conformado por un amplio conjunto de

empresas en los sectores financiero y de la construcción; sobre las empresas financieras, estas son los

bancos De Occidente, Las Villas, Bogotá y Popular (con sus respectivas fiduciarias); también por la

AFP Porvenir, en seguros Seguros ALFA S.A. y Seguros de Vida Alfa S.A. El Grupo Suramericana

(llamado coloquialmente el Sindicato Antioqueño), dueño de Bancolombia (el banco más grande del

país, con su respectiva fiduciaria), Seguros Suramericana y la AFP Protección. El grupo Colpatria

(perteneciente a la familia Pacheco, de Bogotá, con capital compartido del Scotiabank) es dueño de

Multibanca Colpatria y fiduciaria, AFP Colfondos y Axa Colpatria Seguros; el Grupo Bolívar es dueño

de Davivienda y Seguros Bolívar. Estos cuatro grupos financieros son los principales del país por

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activos administrados, conformando el grupo de lo que Goodhart (2010) denominaría las IFSI

domésticas. Importante mencionar al Grupo Social, dueño del banco Caja Social, y el Grupo Gilinski

dueño del GNB Sudameris. Uribe Escobar (2013) resalta que los conglomerados financieros

colombianos administran cerca del 78% de las instituciones financieras del país.

Los sectores están, así mismo, organizados en asociaciones encargadas de defender y promover los

intereses de sus empresas asociadas (y por tanto a los capitalistas detrás de estas). Estas son

Asobancaria, Asofondos, Asofiduciarias y Fasecolda, las cuales agremian a las principales

empresas de cada sector. En el periodo estudiado, han sido presididas por importantes líderes

gremiales, ligados a altos círculos en el sector público y privado:

16

Asobancaria: entre el 2006 y el 2014 esta organización fue presidida por María Mercedes

Cuéllar, economista de la Universidad de los Andes. Mercedes Cuéllar ocupó los cargos de

Viceministra de Hacienda de Belisario Betancur y el de Directora de Planeación Nacional de

Virgilio Barco; así mismo, fue integrante de la Junta Directiva del BRC y precandidata, por el

partido liberal, a la Presidencia de la República en 1998. Actualmente la asociación la preside

Santiago Castro Gómez. Sobre su trayectoria laboral, Castro Gómez fue electo entre 1996 y

2010, por el partido conservador, como representante a la cámara del el Valle del Cauca. Dentro

de esta corporación trabajó en la Comisión Tercera, de asuntos económicos. Posteriormente fue

delegado como director de la Aerocivil.

Asofondos: ha sido presidida los últimos diez años por el economista de la Universidad de los

Andes, Santiago Montenegro Trujillo, quién fue decano de la facultad de economía de esta

misma universidad; así mismo dirigió el DPN entre 2002 y 2006, en el gobierno de Uribe

Vélez.

Asofiduciarias: entre el año 2002 y 2011 la organización fue presidida por el abogado javeriano

Federico Rengifo, quien igual que Castro Gómez pertenece a la dirigencia valluna. Fue, entre

los años 2000 y 2002, Viceministro de Hacienda de Andrés Pastrana, cartera dirigida entonces

por Santos Calderón, con quien regresaría a trabajar como Ministro del Interior y de Minas

entre los años 2012 y 2013. Actualmente la asociación es presidida por la también abogada

javeriana, Stella Villegas de Osorio, quién trabajó en la Dirección Jurídica de la Superfinanciera

en los tiempos de la crisis de fin de siglo.

Fasecolda: fue presidida entre el 2005 y el 2013 por el economista de la Universidad de los

Andes, Roberto Junguito Bonnet, quién fue Ministro de Hacienda del presidente Uribe Vélez y

miembro de la Junta del BRC. Actualmente está presidida por el abogado de la Universidad de

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Antioquia, Jorge Humberto Botero Angulo, quién fue Ministro de Comercio, Industria y

Turismo entre 2003 y 2007, así mismo presidió Asobancaria y Asofondos.

Las asociaciones y sus presidentes no solo tienen cercanía con el gobierno nacional a causa de sus

pasadas experiencias laborales, de hecho, las cuatro asociaciones tienen asiento en el Consejo Gremial

Nacional, foro que reúne a los principales representantes de los sectores productivos del país y ofrece

acceso directo al Presidente de la República y a los ministros. Sobre el quehacer de estas

organizaciones, estas han establecido claramente sus prioridades e intereses respecto a la política

pública. Estos intereses y objetivos serán expuestos de manera continuada, junto con una descripción

de cada rama del sector financiero.

Por su parte, la banca ha sido un sector tradicionalmente ha estado inserto en los sistemas de

acumulación de nuestro país. En el MSI existieron bancos privados y públicos, con portafolios de

servicio especializados de acuerdo a las características de sus clientes. El Estado asumía la dirección

del modelo de desarrollo económico por medio de (i) la política arancelaria como elemento externo, y

por (ii) el direccionamiento de recursos de inversión para los sectores productivos prioritarios, como

elemento interno. Este direccionamiento se realizaba por medio de los fondos de destinación específica

(de los cuales actualmente solo permanece Fontagro), los cuales se conformaban obligando a la banca a

invertir una parte de sus activos en sectores específicos, a unas tasas determinadas por el Estado ―de

redescuento― Ocampo (2015). Estas tasas eran solventadas por los sectores beneficiados y por el

mismo gobierno. De acuerdo con Misas (2002) y Ocampo (2015), si bien este modelo era restrictivo

para la banca, en la medida que impedía elegir libremente los destinatarios y las tasas de interés de sus

fondos prestables, les permitía también, en una economía cerrada y con bajos flujos de capital, invertir

sus recursos con bajos niveles de riesgo, transfiriendo este al Estado. Paralelo a este sistema de

asignación, el modelo de desarrollo basado en la construcción de viviendas favoreció también al sector

(Mora Cuartas, A. M et al, 2011).

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La institucionalidad desarrollada en el Frente Nacional, específicamente el ICAV y su herramienta

financiera, el UPAC (Ocampo, 2015) les permitió a los bancos especializados en cartera hipotecaria

acceder a recursos públicos para inversión en infraestructura e inmobiliarios soportados por el Estado.

Esto explica la supervivencia y consolidación de varios bancos del modelo de sustitución de

importaciones a la apertura, como el caso de Las Villas, Davivienda y Colpatria, que hoy en día operan

bajo la figura de Multibanca, y en sus orígenes fueron Corporaciones de Ahorro y Vivienda.

En los años noventa, la implementación del modelo aperturista promovió la liberación de flujos de

capital externo, así mismo la privatización. El Estado vendió sus principales activos en el sector (tanto

los bancos estatales, como los privados, que fueron estatizados en las crisis de los ochenta y noventa,

como el Banco Grancolombiano o el de Bogotá). Estas ventas se realizaron, mayoritariamente, a

grupos nacionales, evitando la transnacionalización de la propiedad y consolidando los grupos

financieros estudiados (Ocampo, 2015). Se promovió también el llamado sistema multibanca, es decir

una sola banca que ofrece portafolios de servicio en diferentes ramas de la actividad (vivienda,

industria, agrícola, capital de riesgo, etc.). Gran parte del debate actual en el sector se da para establecer

si el nivel de concentración hace tender el mercado al monopolio, y si el sistema multibanca ha sido

más eficiente y competitivo que el de banca especializada, esto con respecto al acceso y costos de los

servicios para los usuarios finales.

Estos debates no son dominados por las perspectivas críticas. Sin embargo, entre estas sobresale la

de Villabona (2015), quién comparó los estados financieros de los principales bancos del país durante

su década de consolidación (2000 a 2009), demostrando que estas entidades han acumulado grandes

utilidades a causa de, primero, importantes ingresos por servicios diferentes a intermediación bancaria;

segundo, altos costos relativos de los servicios financieros (comparado con Argentina, Brasil, México,

Chile y España); tercero, alta recuperación de cartera (interpretada como asignación de crédito a

usuarios de muy bajo riesgo) y poco interés en democratización del crédito. Estas grandes utilidades, de

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acuerdo con el autor, no se han transformado en bienestar social, ni por la vía de un sector bancario

eficiente ni por la vía del recaudo público, a causa de las exenciones de impuestos de las que goza el

sector, argumento soportado por los informes de la Dian (2010). De la misma manera pone de presente

las grandes asimetrías de información y la rigidez del mercado, punto compartido por Martínez y

Murcia (2007).

En la generalidad del debate, especialmente en las publicaciones del BRC y algunos centros de

pensamiento ―como la Anif y Fedesarrollo―, se asume que los niveles de concentración no implican

pérdida de niveles de competencia en el mercado, tampoco menos bienestar para los usuarios; de forma

similar que los altos precios de los servicios financieros responden principalmente a “asimetrías del

mercado”, causadas por la regulación “obsoleta” vigente, que impide la implementación completa de la

multibanca (Clavijo, 2000). Por su parte, García S. y Gómez G. (2009) y Morales Mosquera, M. A.

(2011) afirman que el EOSF ―inspirado en el primer acuerdo de Basilea― permitió crear economías

de escala y alcance, que tienen como consecuencia directa una mayor concentración del poder de

mercado y sectores menos vulnerables y con mayor capacidad productiva; sin embargo, esta

concentración no llega a niveles de monopolio, pero sí de “competencia monopolística” (Garcia Suaza

y Gómez González, 2009. p. 46).

Gran parte de la apuesta política del sector bancario sobre el diseño de política pública reside en el

debate entre “liberalización” y “regulación”. Representantes del sector, como Sergio Clavijo

(presidente de la Anif), afirman que las políticas del periodo de la “represión financiera” (categoría para

referirse al periodo del MSI) todavía no han desaparecido del todo, y su existencia limita el desarrollo

de una banca libre, eficiente y competitiva (Clavijo, S. et al. 2015). De manera opuesta, Ocampo (2015)

afirma categóricamente que el MSI no impidió el desarrollo del sector financiero; de hecho, otorgó a

este estabilidad ante choques externos y amplió la base de usuarios de servicios financieros de

complejidad (créditos de inversión, agrícolas, industriales, etc), en una economía poco salarizada.

20

Es sobre este debate entre “liberalización” y “regulación” ―léase para el sector “represión”― que

se da la apuesta política del sector en la búsqueda de:

Eliminar los TDA: son inversiones forzosas que deben realizar los bancos, dirigidas a Fontagro,

para la promoción del sector agropecuario. Esta entidad, junto al Banco Agrario, son las dos

instituciones financieras y estatales de desarrollo que han sobrevivido al marchitamiento del MSI. En

opinión del sector (Clavijo, S. et al. 2015), los TDA limitan el desarrollo de este y llevan al mercado a

asignaciones ineficientes de recursos. Por el contrario, si se liberalizara el crédito agropecuario y se

eliminara la intervención estatal, el sector financiero haría asignaciones más eficientes de recursos.

Eliminar el GMF: para el sector, este impuesto limita su capacidad de aumentar sus recursos.

También afecta a la sociedad, en general, al reducir los niveles de inclusión financiera de la sociedad,

pues al gravarse los movimientos en cuentas financieras, se estimula a los usuarios a preferir el efectivo

sobre el dinero plástico o en cuenta de ahorros. Para el gobierno, este impuesto representa un

importante ingreso fiscal, enfrentando una disyuntiva: el GMF aumenta la capacidad del fisco. No

obstante, el Estado puede estar interesado en altos niveles de inclusión financiera, para gravar así varias

transacciones de manera más eficaz, como por ejemplo el IVA, que actualmente, y dada la baja

bancarización, se realiza en efectivo y sin causar efecto en el fisco. Sobre este gravamen, es necesario

poner de presente que se originó como una caja de destinación específica para mitigar los efectos de la

crisis financiera de 1998 y fue establecido por el entonces presidente Pastrana, junto a su ministro de

hacienda, Juan Camilo Restrepo.

Impedir cualquier intervención en los costos y asignaciones de los activos de la banca por parte

del Estado: esto es tomar exclusivamente como estándar de regulación nacional las recomendaciones

de los diferentes acuerdos de Basilea sobre niveles de reservas monetarias y medición del riesgo. Toda

reglamentación adicional (llamada reglamentación “criolla” de acuerdo al gremio) reduciría sus niveles

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de competitividad, los cuales se basan en inversiones en cambio tecnológico, realizadas a inicios de la

década del 2000, de franca recuperación del sector bancario (Anif, 2006).

Respecto a la actividad de los seguros, es precio anotar que esta es tradicional como la banca, pero

de menores dimensiones. Entre las ramas de la actividad (seguros personales, patrimoniales o

materiales), la más desarrollada es la de seguros de vida por accidentes de tránsito; esto debido a la

obligatoriedad del SOAT. Respecto a este, existen diferencias entre la Superfinanciera (administradora del

fondo) y las aseguradoras por el manejo de este fondo, los sistemas y parámetros de asignación del riesgo y la

destinación de los recursos excedentes del seguro (Guerra López M. C. 2011), los cuales son administrados por

la Superintendencia en la subcuenta superavitaria ECAT y administrados por el Ministerio de Hacienda y el de

Salud. Así mismo, este sector está vinculado estrechamente al sistema pensional, de posterior mención,

específicamente en la modalidad de pensión vitalicia, en la cual la entidad encargada de aportar la

pensión de por vida al cliente del sistema pensional no es una AFP, sino una aseguradora. Por lo

anterior estas entidades se ven afectadas, al igual que las AFP, por la decisión de la Corte

Constitucional respecto a la reglamentación del valor de la pensión, el cual nunca podrá ser inferior al

salario mínimo y deberá aumentar progresivamente con el IPC o la inflación. (Londoño Agudelo Andrea,

2011; Junguito Bonnet R. y Vargas, M. J. 2011; Mora Aponte, C. 2011A; 2011B). Un tercer sector de interés

estratégico para los aseguradores es la ampliación y profundización del Sistema de Riesgos Profesionales, ya que

las ARP son entidades financieras en este ramo.

El sector, por medio de su asociación, Fasecolda, hace presencia mediante una firma especializada en el

Congreso (Junguito, R. Cuevas, M. C. et al, 2013), y los intereses principales que ha buscado promover

en los años de estudio son, de acuerdo con Junguito, R. ( 2013):

Ampliar en el mercado los seguros para terremotos y de obras civiles, así como los seguros

agrícolas. Lo anterior se lleva a cabo replicando el modelo de cobro del SOAT, es decir, por vía de la

ley, obligando así a diferentes grupos sociales (constructoras, urbanizadoras y agricultores) a adquirir

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seguros, de acuerdo a sus actividades. A diferencia del SOAT, estos recursos no son valuados ni

administrados por ninguna entidad el Estado, sino por el sector directamente.

Preparación del sector frente a la liberalización financiera planteada en las negociaciones del

TLC con los Estados Unidos.

Regular el Sistema de Riesgos Profesionales, esto es ampliar su cobertura a diferentes

actividades profesionales y establecer los parámetros de acceso a los recursos del sistema para los

usuarios.

Finalmente, las AFP conforman la rama del sector de más reciente regulación ―se crearon en la

ley 100 de 1993―, así como la de mayor crecimiento y consolidación (Arango, J. P y Muñoz. S. 2003).

La función de estas empresas privadas es ―expresada de forma elemental― ofrecer a un conjunto de

cotizantes la administración de un fondo individual para su jubilación, que este deberá formar con

aportes mensuales durante toda su vida laboral ―por lo anterior se le llama Régimen de Ahorro

Individual con Solidaridad―. Este fondo será administrado e invertido por las AFP, quienes retornarán

el valor aportado más las utilidades generadas al cotizante en el momento de su pensión (Martínez, O y

Murcia, A, 2008). Las AFP operantes en el momento de elaboración de este manuscrito son cuatro para

todo el país: Porvenir, Protección, Colfondos y Old Mutual. Este sistema se creó como oposición y

sustituto progresivo del Régimen de Prima Media (RPM) o régimen de solidaridad, en el cual los

cotizantes (empresa, estado y trabajador) aportan a un fondo que redistribuye sus recursos entre los

pensionados de ese mismo periodo de tiempo. De acuerdo con sus defensores el RAIS ha promovido la

reducción de la carga pensional del sistema público (Arias, M. y Mendoza, J. C. 2009), principal

problema del RPM. Este fondo es administrado por el Estado, actualmente por Colpensiones.

Las ganancias de las AFP se derivan del cobro de comisiones sobre los montos aportados por cada

afiliado (3%). Esta reglamentación, de acuerdo con Betancourt (2008), puede generar en los

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comisionistas un riesgo moral a holgazanear, pues administren o no los recursos del fondo de manera

óptima, su tasa de ganancia se mantendrá constante. El principal mecanismo para conservar la riqueza

de los usuarios y evitar la malversación se da en caso de que el fondo tenga un desempeño en la gestión

de los portafolios por debajo del promedio de sus competidores (los otros tres), en cuyo caso la AFP

deberá tomar de su patrimonio recursos para restituir el ahorro de los cotizantes (Betancourt, 2008).

Esta reglamentación generó como consecuencia que las AFP manejaran portafolios similares, con

perfiles de riesgo y rentabilidades similares.

Entre los aportes más críticos al debate sobre el desempeño y función social de estas empresas se

encuentran los de la profesora Salazar Guatibonza, quién en sus estudios concluye que el sistema RAIS

ha operado más como un medio para la acumulación de ahorros y el fomento del mercado de capitales

que como institución de previsión social (Salazar, 2010a). Respecto a las actividades de previsión

social, Salazar (2010b) concluye que: “referente al número de pensiones, a diciembre de 2009 el

sistema ha otorgado 36.195 pensiones, de las cuales únicamente 7.314 son de vejez, 8.665 de invalidez

y 20.216 de sobrevivencia”, es decir, la presión sobre los ingresos fiscales no se verá reducida en el

mediano plazo, dado que las pensiones de sobrevivencia tienen un componente de solidaridad, donde el

Estado comparte la responsabilidad. Adicionalmente, se puede concluir que las clases sociales con

mayores ingresos y estabilidad podrán lograr, con el sistema de ahorro individual, pensiones elevadas, a

través del sistema de pensión planificada, no así la generalidad de los trabajadores del país.

Para la profesora, los problemas exógenos del sistema pensional radican en la estructura social y

del mercado laboral: grandes niveles de desigualdad y una gran masa de trabajadores con condiciones

precarias y variables, que se traducen en cotizaciones sobre el salario mínimo en periodos variables e

inestables a lo largo de la vida laboral del cotizante (Salazar, 2010a). Mientras persistan estos

elementos estructurales, el RAIS no podrá ser un vehículo eficaz para garantizar los derechos de

previsión de la población incluida en este (Salazar, 2010b. p. 49). Estos problemas se han tratado de

24

mitigar, por ejemplo, con la promulgación de la ley 797 de 2003, la cual aumentó la base de cotizantes

al sistema obligando a los trabajadores independientes y contratistas a aportar a este (Salazar, 2010b,

Rofman, R. Luchetti, L, 2006). Sobre los niveles de transparencia del sector y la asimetría de

información entre las empresas y los usuarios la profesora establece que “nada se dice sobre la

incapacidad del Régimen de Ahorro Individual para hacer frente al problema previsional, sobre los

costos asociados para los afiliados y, mucho menos, dónde se están quedando las ganancias en

eficiencia del mismo, si efectivamente las ha tenido” (Salazar, 2010b. p. 45)

Finalmente, sobre la estructura de mercado la profesora Salazar (2010b) afirma:

i) la industria es oligopólica y tiene una clientela cautiva cuyas cotizaciones son retenidas hasta

que se retiran los asegurados; ii) hay una alta y creciente concentración que es preocupante y

puede serlo aún más en el futuro; iii) con el fin de reducir los gastos de operación, las

restricciones al número de veces por año que un asegurado puede cambiarse de administradora

han institucionalizado lo que antes era un oligopolio de hecho y hacen evidente la confabulación

y el desarrollo de un cartel poderoso; iv) la evidencia de América Latina claramente demuestra

que la competencia entre las administradoras por parcelas de mercados que son relativamente

pequeños sólo genera comisiones más altas, y v) la industria de fondos de pensiones en la región

es cualquier cosa menos un buen ejemplo de competencia . (p. 64)

El precario sistema laboral, como una de las principales causas del problema pensional, es un punto

en común entre las visiones de diferentes organizaciones multilaterales y el mismo sector (OCDE.

Banco Mundial. BID, 2015; Santamaría, M. Steiner, R. et al, 2010). Por lo anterior, las

recomendaciones de políticas públicas de este están dirigidas, en sus términos, a llevar al mercado

laboral a sus “tasas naturales” de empleo y salario, así como a la eliminación de la legislación que

impide que lo anterior tenga lugar. Para expresar este punto de vista utilizo aquí el estudio dirigido por

el entonces director de Fedesarrollo y exministro de Protección Social, Mauricio Santamaría y Roberto

Steiner (2010) sobre “la cuestión pensional”, para el cual Asofondos y la Anif prestaron sus conceptos.

Las propuestas de ambos autores son, en detalle, las siguientes:

25

“El marchitamiento del Régimen de Prima Media”. Esta expresión “políticamente correcta”

significa la liquidación de Colpensiones, entidad que las AFP consideran una competidora

desleal y un elemento de distorsión del mercado pensional. Los argumentos en los que dicha

apreciación se soporta son: (i) la cobertura del RPM es baja y se enfoca en los grupos más ricos

de la sociedad, (ii) el RPM se sostiene, en gran medida, con recursos públicos, lo cual implica

que todos los ciudadanos mantenemos un sistema de gasto que solo beneficia a una minoría, en

vez de invertir estos recursos en otras actividades más productivas, y (iii) el RPM distorsiona el

mercado privado de pensiones: dado que este tiene como regla de pensión el promedio de los

últimos diez años de salario del cotizante, en contra de la oferta cercana al salario mínimo del

sistema RAIS, los cotizantes se trasladan de régimen en los últimos años de su vida laboral.

(Santamaría, M. Steiner, R. et al, 2010). Así mismo el marchitamiento de los regímenes de

pensión especiales (ejército y presidencia de la República (Arrieta Mendoza, C. I, 2011).

Reformas laborales para la reducción del salario mínimo y la desaparición de, en sus términos,

“los ingresos no salariales” de los trabajadores. De acuerdo con el sector, el alto desempleo es

causado por dos elementos: los altos niveles del salario mínimo y las leyes que aumentan los

“costos no salariales” -costos en la contratación que no se relacionan con la productividad de la

mano de obra, como los desaparecidos parafiscales- (Santamaría, M. Steiner, R. et al, 2010;

Clavijo, S y Cuéllar, E, 2015, 28 de abril). De acuerdo con este argumento se debe eliminar la

reglamentación que impide a la mano de obra llegar a su “precio natural”, el cual es bastante

inferior al vigente: y a la oferta y demanda de trabajo a su “punto de equilibrio”, de acuerdo al

más simplista de los argumentos neoclásicos.

Entre estos dos temas, el de la reducción del salario mínimo fue mediado por la Corte Constitucional:

Pero además de ser alto en términos relativos, el salario mínimo en Colombia es inflexible: a partir

de la Sentencia C-815 de 1999 de la Corte Constitucional, el salario mínimo se debe indexar

26

anualmente de acuerdo con la inflación incurrida el año anterior, aún si no hay avances en términos

de productividad laboral. (Santamaría, M. Steiner, R. et al, 2010 p. 53)

Paralelo a este tema se encuentra el aumento e igualación de las edades de jubilación (Clavijo, S y

Cuéllar, E, 2015, 28 de abril).

Como pongo de manifiesto en este manuscrito, todos los sectores estudiados lograron una mayor

inserción al modelo de desarrollo y cumplieron algunos de sus objetivos estratégicos respecto a

reglamentación; también enfrentaron derrotas en el legislativo que los obligaron, por la fuerza de la ley,

a cumplir obligaciones no esperadas. Por su parte en el siguiente capítulo se presentarán las teorías e

hipótesis que sustentan el presente trabajo, junto con la metodología propuesta.

27

Capítulo II. Hipótesis y metodología: el Rastreo de Procesos, la Retirada del Estado, la Tensiónentre el Orden Democrático y el Influyente Sistema Financiero.

El presente capítulo tiene como objetivo presentar el conjunto de teorías sobre economía política,

las cuales han sustentado las hipótesis que aquí planteo. Por tanto, me parece pertinente presentar

teorías y conceptos de economía política, tanto doméstica como internacional, alrededor de la compleja

relación entre el sistema financiero, la clase política y el orden estatal (interno e interestatal). La

estabilidad, cohesión y orden social que tenga una comunidad específica ―representados en niveles de

equidad, participación, riqueza, cooperación e igualdad, entre muchos otros― dependen de la relación

entre sus estructuras políticas y económicas, y de los sistemas políticos y económicos externos. Estas

relaciones se pueden observar en organizaciones particulares ―como las empresas, los conglomerados

o el Congreso Nacional― que tienen funciones en la producción, el comercio, la legislación o el

gobierno y demás; igualmente, se pueden evidenciar, como estableció Tilly (1992), estudiando la

relación entre los subsistemas de acumulación de capital y el de coerción; o, de acuerdo con la también

estructuralista Strange (2001), las autoridades en constante cooperación y conflicto del mercado y el

Estado.

Para llevar a cabo el objetivo planteado, organizo el capítulo en cinco unidades. En la primera

unidad me interesa presentar las corrientes para el estudio del desarrollo capitalista; en la segunda

unidad considero las teorías alrededor de las finanzas y su estrecha unión con la estabilidad y el orden

social, junto con estudios empíricos sobre “el poder de las finanzas” y de los grupos de interés sobre las

estructuras del Estado; en la tercera unidad problematizo la tensión que representa la desigualdad

económica para el orden democrático; en la cuarta unidad se estudian los debates de economía política

internacional, especialmente los que ubican a las finanzas como el eje del poder global en el periodo

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actual. El cierre del capítulo corresponde a las conclusiones, junto con la presentación de las hipótesis

generales del trabajo y la metodología que la soporta.

Corrientes para el estudio del desarrollo capitalista: VoC, PostVoC y materialistas críticos

De acuerdo con Strange (1999), el equilibrio entre los mercados y los estados se modificó desde el

último cuarto del siglo XX. Esto a causa de un conjunto de transformaciones técnicas y políticas, las

cuales han modificado, los enfoques académicos de la economía política. Por su parte, las

transformaciones técnicas responden al auge y desarrollo de sistemas de procesamiento,

almacenamiento y comunicación global, los cuales han permitido un aumento de las transacciones

globales sin precedentes, sistemas sofisticados de análisis del riesgo y la creación constante de nuevos

vehículos financieros e instrumentos de inversión, como los mercados de divisas y de derivados. Del

otro lado las transformaciones políticas están encabezadas por la implosión de la URSS, las crisis de

impagos en México y Asia Oriental, el auge de las economías del sudeste asiático y el “resurgimiento”

del BPI. Estas transformaciones políticas han fortalecido, en las principales economías capitalistas, los

discursos que consideran que la economía de libre mercado es un fenómeno connatural al desarrollo

social, el cual puede ser bloqueado, principalmente por el Estado así como “el final aparente de la

oposición intelectual a los dogmas del liberalismo económico” (Strange, 1999. p. 22 y ss.). Así, la

función de la economía política como disciplina es, en este nuevo entorno, describir, interpretar y

explicar los diferentes patrones del desarrollo capitalista y sus variedades. Esta comprensión se da

dentro de los estudios de “capitalismo comparado” (Ebenau, 2015; Coates, 2011).

Estos estudios se clasifican, de acuerdo con Ebenau (2015), en tres corrientes: (i) los primeros

trabajos sobre las “variedades de capitalismo” o VoC (Varieties of Capitalism), (ii) los aportes

subsiguientes, definidos como los estudios PostVoC y (iii) los estudios “materialistas críticos”. La

primera corriente se fundamenta en el trabajo original de Hall y Soskice (2001), en el cual se indagó

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sobre cuáles son los modelos de desarrollo capitalista y sus estructuras industriales, laborales y legales

subyacentes. Este autor determinó dos modelos de desarrollo capitalista: las Economías de Libre

Mercado y las Economías de Mercado Coordinado. El enfoque, de acuerdo con Pontusson (2005) en

sus versiones posteriores, ha sido ampliado al incluir categorías como Economías de Mercado

Jerárquicas o Economías de Mercado Dependientes, específicamente aplicadas para las economías de

Europa Oriental y de América Latina, donde la coordinación del mercado depende de grupos pequeños

o altamente ligados a actividades extractivas, como las transnacionales o las élites económicas locales

(Schneider y Karcher, 2010; Nölke y Vliegenthart, 2009).

El segundo conjunto de estudios, los PostVoC, también indagan sobre los factores políticos que

influyen en el establecimiento o no de un mercado estable. La diferencia entre los estudios VoC y

PostVoc es el énfasis en la comprensión histórica y sociológica de los segundos, tendientes a dar cuenta

de la evolución institucional de las sociedades estudiadas. Dentro de esta segunda línea se pueden

ubicar los trabajos de economistas institucionales, como los de North (1993), Ostrom (2000) y

Acemoglu y Robinson (2012). La obra de North (1993) establece que la predictibilidad de las reglas,

siempre que estas protejan los derechos a la propiedad, permite el desarrollo económico y la adaptación

de las preferencias en el largo plazo. Ostrom (2000) estudia los sistemas productivos basados en

recursos comunes, presenta cómo algunas comunidades, para evitar el funcionamiento ineficaz del

mercado y el consecuente agotamiento del recurso común, diseñan arreglos políticos ―acuerdos

institucionales de larga duración― entre los actores intervinientes. Por su parte Acemoglu y Robinson

(2012) afirman que los resultados económicos de una sociedad (su grado de riqueza, igualdad

económica y estabilidad) dependen de sus instituciones económicas y políticas, las cuales pueden ser

extractivas o inclusivas, en sus palabras:

[Las Instituciones económicas inclusivas] hacen respetar los derechos de propiedad crean igualdad

de oportunidades y fomentan la inversión en habilidades y nuevas tecnologías. Estas conducen más

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al crecimiento económico que las instituciones económicas extractivas, estructuradas para extraer

recursos de la mayoría para un grupo reducido y que no protegen los derechos de propiedad, no

proporcionan incentivos para la actividad económica [...]

[Las instituciones políticas inclusivas] reparten poder político ampliamente de manera pluralista y

son capaces de lograr cierto grado de centralización política para establecer la ley y el orden, la

base de unos derechos de propiedad seguros y una economía de mercado inclusiva. (Acemoglu y

Robinson, 2012. p. 501. Énfasis mío)

La presencia de “instituciones políticas extractivas” suele ir acompañada de sus pares económicas,

e interactuar retroalimentándose en un “círculo vicioso”. Este se puede romper o por amplias

coaliciones de grupos emergentes, o por coyunturas críticas. Sin embargo, afirman que “solamente la

naturaleza circunstancial de la historia puede romper los círculos viciosos” (p. 469). De acuerdo con los

autores, las instituciones políticas extractivas, como las que existen en nuestro país, son establecidas y

mantenidas por una élite reducida, la cual ejerce el “monopolio del poder”, captura las rentas de toda la

sociedad y excluye a otros grupos de participar en el gobierno.

Finalmente, la tercera corriente de los estudios de “capitalismo comparado” (Ebenau, 2015) son los

“materialistas críticos”. Estos se esfuerzan en comprender cómo el desarrollo del capitalismo genera

“núcleos de acumulación” y, consecuentemente, determinados sistemas de clases dominantes y

dominadas. Así mismo estudian las relaciones entre las diferentes facciones económicas y las

estructuras políticas, en el desarrollo de reformas específicas para influenciar determinados sistemas de

acumulación. Así mismo, esta corriente tiene un componente internacional en el análisis, enlazando el

desarrollo de clases particulares en comunidades concretas con los sistemas económicos y políticos

globales. Dentro de este grupo de estudios se encuentran las teorías de la Dependencia y de la

Regulación de Aglietta y Boyer (Ebenau, 2015; Boyer, 1989; Aglietta, 1979).

En este punto del debate es necesario resaltar dos de las teorías adicionales de los estudios de

economía política. La primera de ellas, “la teoría del auge y declinación de las naciones”, de Mancur

Olson (1982), la cual plantea que las alianzas entre el gobierno y los grupos de interés, en el largo

31

plazo, deterioran el funcionamiento eficaz, tanto del gobierno, como del grupo económico favorecido

por la alianza. El mecanismo explicativo afirma que la protección de un sector, esto es su aislamiento,

impide la innovación y entorpece las asignaciones de capital dentro de la sociedad, lo cual

consecuentemente impide la capacidad de la sociedad de generar empleo y profundizar el mercado

(Coates, D. et al, 2011). La segunda categoría relevante es la de “clase”, comprendida como una

facción dentro de la sociedad con características e intereses económicos comunes. Sobre el concepto de

clase Polanyi (2011) enfatiza que el “reconocimiento social”, ligado a la identidad, las aspiraciones y la

proyección social, más que los atributos económicos, delimitan la capacidad de acción política de las

clases. El mismo autor afirma que estas facciones sociales tienen capacidades de influencia limitadas,

por lo anterior requieren el desarrollo de alianzas y la integración con otras facciones: “la suerte de las

clases se determina por las necesidades de la sociedad con mucha mayor frecuencia de lo que ocurre

cuando la suerte de la sociedad se delimita por las necesidades de la clase”, por lo anterior, “la

oportunidad de las clases en una lucha dependerá de su capacidad para obtener apoyo fuera de su

propio círculo” (p. 209).

Para el caso latinoamericano, de acuerdo con Liphart (1998), la estructura tripartita de clases,

dominante en las democracias mayoritarias o de Westminster ―burguesía, terratenientes y

trabajadora―, se difumina dada la estructura económica de nuestras sociedades. Las élites económicas

nacionales se dedican a varias actividades y sectores económicos ―nacionales y transnacionales―,

teniendo intereses traslapados sobre varias ramas de la actividad, que transitan de lo local a lo nacional

(Silva-Colmenares, 1977; 2004). Paralelo a esto, la débil relación laboral que se ha desarrollado en el

país, presentada por Giraldo (2007), y los problemas de estabilidad en el campo han modelado las

relaciones entre las élites económicas y las clases subordinadas. Adicional a estas estructuras de clases

dominantes y subordinadas, utilizadas para comprender los sistemas económicos, se encuentran los

conglomerados económicos. Estos, para el caso local (Silva - Colmenares, 2004), se refieren a un

32

conjunto pequeño de holdings empresariales, con participación en múltiples sectores económicos y

elevados niveles de integración horizontal y vertical, típicamente en manos de una sola familia o un

grupo de familias.

Entre las obras ubicadas en la corriente “materialista crítica”, las cuales abordan el contexto

nacional, sobresale el trabajo de Misas (2002), que analiza las diferentes dimensiones del cambio de

régimen de acumulación ―del MSI a la apertura―, soportado por las cinco formas institucionales de la

Teoría de la Regulación de Aglietta: la moneda, la relación salarial, la competencia, la configuración

del Estado y la adhesión al régimen internacional. También establece cómo este régimen marchitó el

poder de algunas clases económicas y estableció las bases para la consolidación de otras nuevas, por

medio de la reformulación de los “compromisos institucionalizados” del Estado. El autor también

explica el proceso adaptación de los grupos financieros a la nueva estructura de acumulación, la cual

tiene su base, de acuerdo con Misas (2002), en (i) las nuevas estructuras de financiación interna del

Estado, vía deuda pública, (ii) la política monetaria conservadora, donde la estabilidad de los precios y

la baja inflación se prefieren al crecimiento económico, política soportada por el debate entre

monetaristas y keynesianos; (iii) privatización de las empresas financieras del Estado y profundización

de los mercados financieros.

Sobre los efectos del nuevo modelo económico esta también el trabajo de Giraldo (2007), quien

presenta los efectos que tiene la apertura sobre la política social. Giraldo concluye que el presente

sistema de protección social no responde a los principios de previsión y solidaridad, por el contrario,

responde a los principios de acumulación y gestión del riesgo propios de la financiarización de la

sociedad y la economía. Entre los elementos que resalta el autor al respecto están: primero, la tendencia

del Estado a lo que el sector privado denomina, las “políticas neutrales”, esto es la reducción de la

intervención estatal al plano de lo tributario, desmontando los sistemas de regulación laboral, comercial

e industrial establecidos en el siglo pasado; segundo, los derechos sociales se convierten en derechos de

33

mercado, a los cuales se puede acceder siempre que se tenga un ingreso; tercero, los sistemas solidarios

de previsión social son remplazados por sistemas individuales y, para los grupos con menores ingresos,

la vinculación a estos se da con la intervención, asistencialista, del Estado ―esto es el remplazo del

subsidio a la oferta al subsidio a la demanda―. Las anteriores reformas bajo la premisa de que

cualquier intervención estatal distorsiona la capacidad de generar riqueza del mercado.

Hasta aquí he presentado brevemente las corrientes en los estudios de capitalismo comparado. En

el siguiente apartado ofrezco una perspectiva sobre los principales debates respecto al sistema

financiero, su profunda relación con la estabilidad social y las formas en las cuales este ejerce el poder

en el plano doméstico.

El sector financiero, su función económica y social en las sociedades complejas

El sistema financiero es el conjunto de instituciones, junto con sus actividades y activos, que se

encargan de movilizar el dinero en la sociedad (Schiller, 2003). De acuerdo con Aglietta (1996) la

sociedad crea la moneda ―un medio de pagos generalizado― como un bien colectivo: la liquidez de la

moneda le permite a la sociedad donde esta circula tener relaciones más eficientes y estables. De esta

manera, el mantenimiento del sistema de pagos depende de la confianza y el reconocimiento de todos

los participantes de una economía. Dado lo anterior, Aglietta (1996) establece que el principal papel de

las instituciones financieras es proveer a la sociedad de la liquidez necesaria para su cotidiano

funcionamiento, pero reconoce que esta función, en una sociedad de mercado, es realizada con fin de

lucro, vía intermediación. Es decir que existe, en las sociedades de mercado, una tensión entre la

sociedad y el sector financiero que se materializa con la distinción entre la moneda como bien colectivo

o como activo. En segundo lugar, el sistema financiero es canalizador de recursos hacia sectores

productivos donde la liquidez es relativamente escasa (Janna, M, 2003), siempre que la expectativa de

retorno sobre la inversión sea elevada respecto al riesgo. La tercera función de las instituciones

34

financieras es convertir los medios de pago de corto plazo en inversiones de largo plazo (Rosenbluth, F

y Schaap, R, 2003), permitiendo a la sociedad desarrollar proyectos en ciclos prolongados de tiempo.

El debate, respecto a los mercados financieros y la existencia de tensiones o acoples entre las

funciones sociales y capitalistas de estos está dominado en la ciencia económica por el concepto del

“valor fundamental”, y en qué medida dicho valor es una referencia de las preferencias sociales en un

momento determinado. Entre los principales teóricos al respecto se encuentra el Nobel de Economía

Eugene Fama (1970), quien estableció la teoría de la eficiencia de los mercados financieros, afirmando

la capacidad de los mercados de reflejar en el valor fundamental toda la información disponible en la

sociedad que influya en la valoración de algún activo financiero; ni la asimetría en la información, ni su

densidad, afectan la construcción del valor fundamental. En oposición, se encuentran argumentos como

el de Orleán (2006) quien, apoyado en hipótesis de Keynes, afirma que el valor de un activo financiero

refleja dos intereses sociales diferentes: el primero es el de conocer el valor real ―fundamental― de

los activos financieros, principalmente por inversionistas de largo plazo. El segundo interés es el de

obtener una tasa de ganancia positiva, típicamente, desviando el valor del activo del fundamental, vía

especulación. El valor de los activos financieros dependerá de la interacción de estos dos intereses y

racionalidades.

Independientemente de la capacidad de los mercados financieros de ser eficientes o explotadores,

estos siempre estarán unidos a la entidad encargada de la emisión primaria del circulante, en nuestros

países, los bancos centrales. Estas instituciones están encargadas de (i) la emisión, (ii) la conservación

del sistema de pagos ―mantener el valor de la moneda controlando la inflación― y de (iii) la

estabilidad financiera (Amaya, C. A, 2005). Por lo anterior, son estos los que deben mediar, en primera

instancia, entre los intereses de lucro y sociales del sistema financiero privado. Entre los estudios sobre

la creación y consolidación de los principales bancos centrales de occidente están los trabajos de

Bagehot (2014), sobre el Banco de Inglaterra, y de Prins (2014), sobre la FED. Los dos autores

35

presentan los elementos políticos que permitieron, en sistemas diferentes, la instauración de una

organización que operara como “banco de bancos” ―principalmente la función de rescate de última

instancia― para así permitir la consolidación del sistema financiero a escala global. En el caso inglés,

el Banco de Inglaterra ―la Old Lady― es comercial y privado; en el caso de la FED es administrado

por el sector público y el privado.

Los bancos centrales controlan la inflación vía tasas de interés y proveen estabilidad al sistema

financiero en crisis por medio de sistemas prudenciales, de vigilancia de la liquidez y la solvencia; y en

casos extremos, por medio de rescates. Sobre este punto Rosenbluth, F y Schaap, R. (2003) estudiaron

la relación entre los sistemas de conservación de la estabilidad financiera y la estructura de partidos.

Concluyeron que, en sistemas electorales tendientes al bipartidismo (centrípetos), se privilegia la

regulación prudencial, por el contrario en sistemas multipartidistas (centrífugos) la regulación tiende a

darse con fondos de salvamento, formados con recursos públicos. El mecanismo afirma que los

sistemas electorales centrífugos obligan a los partidos a hacer alianzas con sectores económicos

particulares, por lo tanto su supervisión y regulación se hace imponiendo un impuesto a la sociedad en

general o a grupos particulares; por su parte los sistemas centrípetos obligan a los partidos a hacer

alianzas con grupos tan variados para acceder al poder, que deben propender por “medidas

económicamente neutrales”.

Respecto al grado de apertura de los sistemas financieros domésticos al sistema financiero global

Boone, C. (2005), en un trabajo sobre estados africanos, relacionó la presencia o no de reformas

aperturistas con el grado de unión entre las élites económicas y políticas: encontró que en los regímenes

democráticos la reforma legal se adelantó sin sobresaltos, dada la estrecha alianza entre élites que

permitió reformas aperturistas favorables, tanto a las estructuras políticas como las económicas; por su

parte en los regímenes autoritarios no hubo reforma aperturista, ya que los dirigentes políticos

prefirieron no abrir sus mercados financieros y conservar una banca cerrada y manipulable. Respecto a

36

la profundidad de las reformas aperturistas en el sector, Pepinsky, T. (2013) propuso que la apertura del

sector financiero podría ser total ―liberalizar los flujos y la propiedad de la banca por empresarios

extranjeros― o ser parcial ―únicamente liberalizar los flujos sin permitir el ingreso de competidores

extranjeros―; esto de acuerdo a los pactos entre las élites económicas y las políticas. En su estudio

pone como ejemplo la apertura del sector financiero en México, en el cual los principales banqueros

sufrieron los efectos de las crisis de los ochenta y noventa, las cuales fueron mitigadas por la

intervención estatal y la ayuda estadounidense. Esto generó la pérdida progresiva de la fuerza política

de la élite banquera mexicana, lo cual incentivó finalmente, en el momento de la reprivatización la

venta al mercado a conglomerados internacionales, pasando el país azteca de tener una banca

principalmente nacional a una banca transnacional, donde la mayoría de los activos financieros de su

sociedad están en manos de empresas norteamericanas y europeas. En los casos en los cuales la

apertura se da con bancos más fuertes, y en países donde las alianzas son más fuertes entre la élite

económica y la política la apertura se hace sólo de capitales y la propiedad permanece en manos de los

locales.

Paralelos a estos aportes se encuentran los de McKay, A. M. (2011) y Boehmke, F. J. Gailmard, S.

Patty, J. W. (2013) sobre el cabildeo en los Estados Unidos, país donde la intervención de los diferentes

grupos de interés ante el legislativo y el ejecutivo está regulado. La evidencia arrojó que las actividades

de cabildeo son desarrolladas por los grupos de interés en el legislativo y en el ejecutivo,

simultáneamente, abarcando todo el proceso de decisión política. Así mismo, observaron mayores

cantidades de recursos y trabajo de cabildeo sobre el legislativo, específicamente alrededor de las

coaliciones gobernistas. En el ejecutivo se centra en las unidades burocráticas especializadas.

Además de los anteriores mecanismos de influencia del sector financiero sobre la sociedad se

encuentra el llamado “poder acreedor”, en palabras de Orleán (2006):

El poder acreedor se mide en esta capacidad de transformar el dinero en deuda y la deuda en propiedad

37

pasando por influenciar directamente las relaciones sociales que estructuran nuestra sociedad (…) El

dinero es fuente de poder cuando toma la forma de fondos prestables que son una necesidad imperativa

para las empresas para continuar produciendo (…) el poder abstracto del dinero se transforma en poder

efectivo sobre la producción, la inversión y el asalariado. (p. 194)

Este poder es aquel que permite o impide el desarrollo de determinados proyectos sociales, que

surge en la acumulación de fondos prestables por parte del sector. Entre los proyectos que el sector

puede viabilizar, o no, también se encuentran los proyectos, plataformas y campañas políticas. Este

poder acreedor determina la posibilidad de la democracia de ser un gobierno de todos los ciudadanos,

que incluya todas las preferencias sociales. ¿Se puede esperar que este poder acreedor tenga énfasis en

los proyectos políticos favorables a la opinión de los administradores de los fondos prestables sobre las

demás facciones de la sociedad? En el apartado siguiente, dedicado a la tensión entre el orden

democrático y la desigualdad económica, se ampliará este punto.

El orden democrático en una sociedad de individuos económicamente desiguales

¿La democracia debe generar, entre sus resultados, igualdad económica? Sobre este pregunta

Arendt (1958) afirmó, respecto a la democracia en la Antigua Grecia, que sólo podía dedicarse al

gobierno quien no tuviese que “laborar”, esto es, quien tuviera garantizada la subsistencia y no debiera

hacer actividad alguna para solventar sus necesidades básicas. De acuerdo a este planteamiento, el

gobierno de la polis griega no debía promover la igualdad económica; esta se suponía de manera previa

a la deliberación, era un supuesto de entrada para considerarse ciudadano: En conclusión, ¿cómo podría

autogobernarse y gobernar a otros quien padeciera hambre? Respecto a las democracias

contemporáneas el asunto no es tan sencillo. El objetivo del presente capítulo, basado en el trabajo de

Przeworski (2010), es identificar los límites que enfrenta la democracia contemporánea para minimizar

la desigualdad política y la desigualdad económica. Para lograr este fin, he dividido la sección en tres

partes; en la primera, a partir de la teoría económica, presento los límites para la idea de “igualdad

económica”; en el segundo se presenta el “silogismo que une igualdad política con igualdad

38

económica”, junto con sus limitaciones, en tercer lugar se presentarán los efectos negativos de la “sobre

representación” de los propietarios en el sistema democrático.

La presencia de amplias y constantes desigualdades, en el plano socioeconómico, es un límite para

el gobierno democrático, siempre que estas desigualdades lleven a determinadas facciones a no

participar en el proceso colectivo de deliberación. Por lo anterior, las grandes brechas en ingresos y en

acceso a la propiedad, toda vez que impidan a una facción de la sociedad participar en el

establecimiento de la ley y en el gobierno, deberán ser minimizadas por el sistema democrático,

siempre que se desee la ampliación de este. De acuerdo con Przeworski (2010. p. 50), para la teoría

económica, la igualación de los ingresos y de la propiedad son considerados como resultados sociales

inestables: no se puede garantizar que la repartición igualitaria de los ingresos y los factores

productivos (tierra, capital y trabajo) en una generación sea sostenible en el tiempo. Además de ser un

resultado inestable también puede implicar pérdidas de bienestar para la sociedad completa, siempre

que la redistribución implique reducciones en el crecimiento futuro de la economía. Estos elementos

conforman las llamadas “restricciones técnicas” para la igualdad económica, por lo tanto para el logro

de una democracia con participación plena.

Desde la teoría política, la búsqueda de la igualdad económica se ha planteado a través del

“silogismo que une la igualdad política con la igualdad económica”. Este indica que la democracia, por

la vía de la consagración e institucionalización de la igualdad política, debería conducir a la igualdad

económica (Przeworski, 2010. p. 141). En detalle, siempre que en una sociedad esté presente (a) como

método de decisión la mayoría simple y (b) este instituida la regla del sufragio universal, esta deberá

tender hacia (c) la elección de un gobierno que establezca una nueva asignación y redistribución de la

propiedad, así como mecanismos tributarios más equilibrados ―silogismo comprobado para los

estados latinoamericanos en el trabajo de Stratman y Mueller (2002)―. El argumento indica que la

opción del sufragio universal, en una comunidad donde la mayoría de individuos está desprovista de

39

propiedades, investirá un gobierno el cual utilizará sus poderes para la confiscación de la propiedad y

su redistribución. La igualdad política y el establecimiento de un sistema democrático que la garantice,

generan pugnacidad entre el gobierno y la propiedad. La instauración del sufragio universal, como

institución, puede moderar las desigualdades, pero la fuerza del sistema preexistente de desigualdades

en la distribución de la propiedad, la educación, la ocupación, el género ―entre muchos otros― han

demostrado ser lo suficientemente fuertes como para impedir la operatividad del silogismo.

El silogismo, conocido desde el siglo XIX, era fuente de fe o temor ―para unos u otros― respecto

a la imposición de la redistribución. Entre las “salidas” que le impiden operar al silogismo, y que son

límites de la democracia para Przeworski (2010) están: (i) que los pobres no quieran igualar los

ingresos ni la propiedad ni las oportunidades. Esto se puede dar bien sea por la falsa conciencia de

clase, por el dominio ideológico de las clases dirigentes, por la pertenencia a sociedades heterogéneas,

donde se permitan las desigualdades en el plano económico, siempre que impere como mecanismo

igualador la raza o la religión ―u otra clase de comunidad ampliada―; por la presencia de

expectativas de enriquecimiento o riqueza futuras o por la creencia sobre el sentido de justicia de la

desigualdad. Y (ii) que los pobres sí quieran igualar la propiedad, pero esto no sea plausible. Esto se

puede dar por la captura del estado de derecho formal por las clases dirigentes, lo cual hace ineficaz el

silogismo; también puede darse por lo que Przeworski denomina la “estructura de capital”: es decir, la

redistribución entraña una disyuntiva respecto al crecimiento. Dilema ante el cual la sociedad podría

optar por la postura conservadora, esta es seguir creciendo, pero con poca redistribución.

Junto con estos impedimentos generales del silogismo, valga mencionar otros más particulares,

respecto a las estructuras concretas de poder del sistema democrático: en primer lugar, la estructura de

partidos políticos, por medio de la cual operan las preferencias de la sociedad:

Para existir y participar en las elecciones, los partidos políticos necesitan dinero; como los resultados de

las elecciones son importantes para los intereses privados, estos comprensiblemente buscan hacerse

40

amigos de los partidos e influir en los resultados de las elecciones: la lógica de la competencia política es

inexorable. (Przeworski, 2010- p. 163)

Los partidos operan no solo por la búsqueda de ideales colectivos, también por intereses

electorales. Por el lado de las clases subordinadas, estas probablemente voten menos, sus

contribuciones a las campañas no impliquen para los partidos la modificación de sus plataformas

políticas a favor de la redistribución; el seguimiento al proceso legislativo es inferior que el de los

grupos de interés ligados a las élites económicas, así comosu capacidad de influir en la definición de la

burocracia del gobierno. A pesar de estas restricciones para el establecimiento de la igualdad

económica, la democracia debe promover la participación igualitaria de todos los integrantes de la

sociedad:

La igualdad política perfecta no es posible en sociedades económicamente desiguales. Pero las

democracias no pueden faltar a su compromiso con la igualdad política. Aún cuando cierta dosis

de desigualdad política pueda ser inevitable, aun si no entendemos del todo cómo es que los

recursos económicos afectan los resultados políticos, la influencia corruptora del dinero es la

plaga de la democracia. (Przeworski, 2010. p. 164)

Concluida la presentación sobre los debates respecto a economía política doméstica, el poder del

sistema financiero y el orden democrático en el planto interno, se presentarán un conjunto de ideas de

economía política internacional respecto del poder de las finanzas globales, y el papel de las economías

periféricas, como la nuestra, en este escenario.

Economía Política Internacional: el (des)control del sistema financiero global.

El orden democrático no solo enfrenta retos respecto de cómo igualar políticamente a las diferentes

facciones económicas ―dominantes y subordinadas― dentro de su comunidad, también enfrenta retos

respecto a las influencias que pueden ejercer sobre el orden interno, los sistemas y estructuras políticas

y económicas globales. De acuerdo con lo planteado por Strange (2001), las estructuras sobre las cuales

se funda el poder mundial (seguridad, crédito, conocimiento y producción) fueron modificadas en los

41

últimos cuarenta años; la configuración sobreviniente ha privilegiado a los mercados sobre los estados

como proveedores del orden global, transformando las, cada vez menos evidentes, estructuras

territoriales y domésticas. Las capacidades y límites de esta nueva estructura de poder mundial, de la

“retirada del Estado” y de la creciente influencia de las fuerzas impersonales del mercado, están por ser

desplegadas en las décadas porvenir. Al respecto Strange (1999) afirma su desconfianza respecto al

credo de la economía de libre mercado, que promulga que la retracción del Estado y el aumento del

mercado generarán estabilidad y eficiencia; por el contrario esta autora afirma que el descontrol de los

mercados puede generar inestabilidad, aumentos de la desigualdad y nuevas pugnas en las estructuras

domésticas y globales.

Entre las consecuencias que han sido estudiadas por la autora están (i) el llamado “fin de la banca”,

(ii) la crisis del Estado acreedor y la nueva relación con la moneda y (iii) el auge de nuevos actores

financieros. Sobre el “fin de la banca”, esta es consecuencia de los avances tecnológicos, de la

progresiva transnacionalización de este sector económico y de nuevos marcos legales nacionales ―en

Estados Unidos esto fue la derogación de la ley Glass-Steagall, junto con la promulgación de la ley

Gramm― Leach- Bliley en 1999. En palabras de la autora

Su función tradicional [la de la banca], la intermediación (la custodia de depósitos y la concesión

de préstamos) ya no es lo que cuenta. Los bancos comerciales se han convertido en bancos de

inversión y están cada vez más tentados por el negocio patrimonial. (Strange, 1999. p. 22)

De la misma manera, la moneda sufre una transformación de su función: pasa de ser un medio

generalizado de intercambios de una comunidad específica a un activo del mercado financiero. Esta

nueva relación de los mercados financieros con la moneda aumenta la complejidad de los métodos de

control y valuación de la moneda, la cual ya no solo corresponde al Estado, por medio de su Banco

Central, sino que es compartida con los mercados de divisas, controlados por las fuerzas impersonales

de la bolsa. Paralelo a esto, se crean nuevas relaciones entre el sector financiero (doméstico,

multilateral e internacional), en las cuales el Estado acreedor debe someterse a las condiciones de

42

préstamo, calificación y viablización realizadas por las empresas aseguradoras y las agencias de

calificación de riesgo. Esta profundización de la relación entre el Estado y el sector – donde al Estado

se le da igual tratamiento que a una empresa privada - es sólo una de las dimensiones de la relación. La

crisis del estado acreedor surge con la declaratoria de impagos de México, momento en el cual los

principales países hegemónicos y fondos multilaterales aceptaron el dilema de la deuda, esto es que la

insolvencia de los países deudores es tal, que difícilmente podrán cumplir estos compromisos. Ante tal

dilema las economías hegemónicas decidieron, en cabeza de los Estados Unidos, que la quiebra de los

estados no era una opción de política mundial, es decir “debía preservarse la apariencia de un Estado

Soberano e imperecedero, no por su propio bien, sino para una mejor seguridad del sistema mundial”.

(Strange, 1999. p. 21)

Finalmente, de la nueva estructura financiera mundial surgió lo que Strange (1999) denomina “la

sopa de letras” de las burocracias internacionales, algunas encargadas de profundizar las estructuras en

el plano global y doméstico; otras de establecer sistemas de regulación. En detalle, los principales

actores para el caso latinoamericano son el BPI, el BM, el FMI, la OCDE y el FEM.

Sobre el BPI, esta fue una de las organizaciones creadas al finalizarse la Primera Guerra Mundial,

con el objetivo de ofrecer un foro entre los Bancos Centrales de los países ganadores, para estudiar las

condiciones de la indemnización que debió pagar el derrotado Imperio Alemán. El BPI retoma su

preeminencia en el sistema financiero en la década de los setenta, dada la necesidad de los Bancos

Centrales de las principales economías de Europa, de un nuevo sistema de regulación bancaria que

fuese transnacional, equitativo en el trato a la banca y eficaz (Banco de Pagos Internacionales, 2010).

Esta organización ha venido aumentando su número de socios, siempre banqueros centrales, y ha

publicado tres documentos sobre regulación bancaria, conocidos como los Acuerdos de Basilea

―ciudad sede del BPI (Avella, M. Muñoz y S. Piñeros, H, 2004 y Clavijo, S. Vera, A. Malagón, D.

González, A, 2012)―. Respecto del espíritu de la organización y sus alcances, los comentarios son

43

numerosos. En primer lugar se encuentran los críticos que plantean que la regulación macroprudencial

-esquema de regulación promovido por el BPI- es ineficaz para garantizar un sector bancario estable y

libre. Entre estos esta Goodhart (2010), quien propuso marcos de regulación enfocados en las IFSI y en

las entidades DGPQ. Así mismo, están quienes afirman los límites de las estructuras interestatales en el

control de las actividades financieras, de carácter global (Germain, R, 2009). Independientemente de lo

anterior las recomendaciones de esta organización, en el periodo post crisis, están en vigencia y en

evaluación (Helleiner, E y Pagliari, S, 2011).

Por su parte, el FMI y el BM surgieron a finales de la Segunda Guerra Mundial para establecer,

primero, un mecanismo de corrección de los imbalances del comercio mundial y, segundo, un sistema

de créditos para el desarrollo de las naciones más pobres del planeta. Ante las transformaciones

sobrevinientes en los últimos cuarenta años, el FMI se ha convertido en la organización encargada de

los programas de “reajuste estructural” de los países endeudados. Desde sus orígenes, estás

organizaciones han sido explicadas, o (i) como medios de control por parte de los poderes

hegemónicos, especialmente los Estados Unidos ―sobre las naciones en desarrollo y las potencias

emergentes (Toussaint, 2006)―, o (ii) como organizaciones autónomas para el establecimiento del

orden económico en las excolonias y países en vía de desarrollo. Entre las perspectivas más

bondadosas sobre su funcionamiento se encuentra la de Acemoglu y Robinson (2012):

El Fondo Monetario Internacional reconoce que el desarrollo insuficiente está causado por malas

instituciones y políticas económicas, y entonces propone una lista de mejoras que intentan estas

organizaciones internacionales para inducir a que estos países pobres las adopten. (El consenso de

Washington forma una de estas listas.) Estas mejoras se centran en cosas razonables como la

estabilidad macroeconómica y objetivos macroeconómicos aparentemente atractivos, como la

reducción del tamaño del sector gubernamental, tipos de cambio flexibles y liberalización de las

cuentas de capital. También se centran en objetivos más microeconómicos, como privatizaciones,

mejoras en la eficiencia de la oferta de servicios públicos y quizá también sugerencias sobre

cómo mejorar el funcionamiento del Estado en sí destacando las medidas anticorrupción. Aunque

44

por sí solas muchas de estas reformas serían razonables, el enfoque de las organizaciones

internacionales de Washington, Londres, París y otros lugares todavía está inmerso en una

perspectiva incorrecta que no reconoce el papel de las instituciones políticas y los límites que

éstas imponen en la formulación de políticas. (p. 520 y ss.)

Por su parte, Strange (1999) aporta una perspectiva intermedia entre las dos interpretaciones, si

bien afirma que las organizaciones mencionadas son patrocinadoras de la ideología del libre mercado y

la reducción del Estado, con las consecuencias negativas que esto tiene para el orden interno y global;

afirma también que su funcionamiento está atravesado por consideraciones políticas, por parte de los

grandes poderes, los cuales enfrentan disyuntivas entre la conservación del sistema de financiero y de

pagos internacionales y la promoción de regímenes autocráticos, como fue el caso del régimen de

Suharto en Indonesia (p. 131). Independientemente de lo anterior, estas organizaciones debieron asumir

un rol como interventor de los estados endeudados (entre ellos, el nuestro) para minimizar las crisis de

impagos y conservar el frágil orden financiero global. Es en este escenario donde surge el Consenso de

Washington, y retoman importancia los clubes de París y Londres, para la evaluación, junto con el FMI

y el BM, del estado de la deuda de las excolonias y países emergentes.

Finalmente, la OCDE y el FEM. La primera, “el club de los países ricos”, es una organización

multilateral con su sede principal en París, que agremia a las principales economías del mundo. La

segunda es una fundación privada con sede en Ginebra. Las dos organizaciones ofrecen a estados

como el nuestro recomendaciones para el desarrollo de una economía de mercado más competitiva y un

estado más eficiente ―más pequeño y que no intervenga en el mercado―. Estas organizaciones

enfatizan respecto a las funciones del Estado, su capacidad de proveer, mediante sistemas de rendición

de cuentas transparentes, un ambiente macroeconómico e institucional estable para el desarrollo de los

negocios. Las dos organizaciones tienen importantes publicaciones, las cuales son tomadas como

referentes de políticas públicas para los gobiernos y como estándares de comparación. Entre estos están

45

“El informe para la Competitividad Global”, del FEM y “Los Principios de Gobierno Corporativo”, de

la OCDE, entre otros.

Hipótesis y metodología

Considerando lo anterior, en el presente trabajo propongo como conjetura central que el sector

financiero influyó sobre el Congreso en dos vías. En primer lugar, el sector actuó sobre la

conformación del Congreso a través de la financiación política. En segundo lugar, el sector influyó en

los niveles de representación y participación que el sector tuvo en los procesos de legislación y control

político, o bien, gracias a que los legisladores fungieron como sus representantes directos, o bien,

mediante la participación de los gremios como intermediarios. Para la confirmación de la hipótesis se

establecen las siguientes implicaciones observables:

Los partidos políticos financiados por el sector promovieron, de manera general y mayoritaria,

las reformas favorables al sector en el periodo estudiado.

Los partidos políticos financiados por el sector representaron los intereses de éste a lo largo del

trámite legislativo. Esta representación bien se puede realizar, primero incentivando la

participación directa de las empresas y gremios mencionados en el capítulo uno en la redacción

de los anteproyectos de ley y en los debates de reforma legal y de control político, o a través de

la defensa directa por parte de los congresistas y representantes de los intereses del gremio a

través del voto y la participación en los debates.

En caso de que algún tercero – el ejecutivo, otro partido o un grupo de ciudadanos – haya

tramitado una ley desfavorable a los intereses del sector, los partidos políticos financiados por

éste “dejaron caer” las iniciativas legislativas en el debate parlamentario, propusieron la

modificación de artículos inconvenientes al sector y, finalmente, votaron en contra de las

iniciativas legislativas lesivas.

46

Los partidos y candidatos políticos financiados por el sector promovieron debates de control

político afines a los intereses de los gremios y empresas involucradas.

En caso de que fuese tramitada y aprobada una ley desfavorable a los intereses del sector, este

ejerció su derecho a demandar la ley por inconstitucionalidad ante la respectiva corte.

La hipótesis que da sentido al presente manuscrito indaga sobre: primero, si la legislación

promulgada en años recientes fue favorable a los intereses del sector o no; segundo, sobre la existencia

de financiación política realizada por el sector financiero sobre el Congreso, junto con el análisis de

estos movimientos financieros respecto a niveles de focalización y centralización en algunos partidos y

movimientos políticos. Así mismo, indaga sobre cómo se comportó el legislativo respecto a la

proposición, debate y votaciones de leyes que afectaron al sector, es decir, si existió un conjunto de

partidos o legisladores que se especializaron en la materia de regulación financiera, y si en las

votaciones es observable un comportamiento disímil entre los legisladores financiados por el sector y

los no financiados, donde los legisladores financiados prefieren posturas favorables a los intereses de

sus financiadores.

Se han establecido, respecto a las posibles soluciones de la hipótesis dos caminos generales: en

primer lugar, afirmar la hipótesis propuesta demostrando que el sector y los grupos financieros

ejercieron influencia sobre el legislativo por medio de un conjunto de actividades de financiación y

representación sistemáticas y ordenadas, así mismo que las facciones del legislativo financiadas por el

sector fueron receptivas a esta influencia y actúaron de manera eficaz cuando el sector les demandó

nuevos marcos regulatorios y debates de control sobre el ejecutivo. En segundo lugar, es plausible que

se rechace la hipótesis bien porque se dé la financiación por parte del grupo económico estudiado, pero

las facciones del legislativo no respondan a las demandas de sus financiadores, en cuyo caso se podría

afirmar que la financiación no opera como mecanismo de influencia, en el sentido de que el grupo

47

económico actúa como mandatario explícito sobre el legislador, ni este como su representante.

En caso de desestimar estas implicaciones observables, junto con la hipótesis precedente, se

podrían establecer otras conjeturas ―a partir de los estudios presentados previamente― las cuales

pueden ampliar la comprensión acerca de la forma en la cual opera la relación entre el grupo

económico y el Congreso. Sobre estas se pueden mencionar, en primer lugar, la posibilidad de que la

influencia la realice el grupo sobre el legislativo ―como se plantea aquí―, pero que las formas de

influencia se den principalmente en el campo de las relaciones interpersonales y privadas, mediando

recursos económicos y políticos no contemplados ni observados directamente en el presente trabajo. En

segundo lugar, se pueden plantear hipótesis complementarias como que la influencia del sector sobre la

clase gobernante se ejerce de manera específica en el ejecutivo, consecuente con la preeminencia

política y de control de la agenda legislativa que éste tiene. Finalmente, es plausible que las

organizaciones transnacionales e internacionales mencionadas en este capítulo puedan ejercer sobre el

ejecutivo y el legislativo un grado elevado de influencia en la promoción de la liberalización y

transnacionalización del sector. Estas hipótesis, con cierto grado de plausibilidad, si bien no hacen parte

central de la metodología propuesta, no son desestimadas. Sin embargo, no cubren el núcleo de

procesos observados, ni componen la hipótesis principal de trabajo.

Metodología para responder la pregunta ¿quién redacta la ley de la banca?

Para explicar el diseño metodológico, vale la pena regresar a la pregunta problema y hacer dos

comentarios sobre esta: ¿Ejercieron el sector y los grupos financieros influencia sobre el legislativo

entre los años 2010 y 2015? En primer lugar, el objetivo de la pregunta es caracterizar, describir y

explicar la evolución de una relación de poder (la que existió entre el sector financiero y el legislativo),

en un periodo de tiempo explícito; es decir, para responder la pregunta fue necesario diseñar el trabajo

bajo una metodología cualitativa, que diera cuenta de la evolución de una organización. Para mi caso,

48

dicha metodología consistió en el rastreo de procesos (o process tracing, en inglés). En segundo lugar,

en su formulación, la pregunta tiene una dirección específica, pues plantea determinar si el sector

financiero influyó sobre el legislativo, no al contrario; razón por la cual el diseño debió escudriñar en

detalle los procesos del legislativo, buscando allí las “huellas” de la influencia del sector económico.

Sobre este último punto merece ser expuesto el concepto de poder en Strange (2001): “poder es,

simplemente, la capacidad de una persona o de un grupo de personas para influir en los resultados

[sociales], de tal forma que sus preferencias tengan prioridad sobre las preferencias de los demás” (p.

38). La autora enfatiza en que la capacidad no está dada, que esta solo puede ser determinada sobre la

base de los resultados. En lo que resta del capítulo se describirá la metodología propuesta, sus objetivos

e intenciones, también el diseño de investigación, las observaciones causales y los datos recolectados,

así como su tratamiento y alcance.

El rastreo de procesos

El rastreo de procesos es una metodología cualitativa, la cual busca, de manera general, determinar

si la evolución de un fenómeno ―por ejemplo una relación social o una institución social―, depende

de un conjunto de factores u observaciones establecidas. En el presente manuscrito, esto representa

establecer si los resultados del Congreso en materia de conformación, control político y diseño y

producción legislativa (regulación financiera) han sido producto de la influencia del sector financiero,

―sus empresas, asociaciones gremiales y grupos económicos―, representando así sus intereses y su

capacidad de captura del legislativo y utilizando como medios el cabildeo y la financiación electoral.

Dar cuenta del cambio de una estructura social no implica describir los sistemas que la hicieron

cambiar. Para dar cuenta de estos sistemas respecto a la evolución del fenómeno, se deben especificar

actores y acciones intervinientes, esto en un marco de “observaciones de procesos causales” (causal

process observations, en inglés). De acuerdo con Collier (2011), la metodología tiene dos etapas; la

49

primera es la descriptiva, cuya función es dar cuenta, a manera de relato histórico, de la evolución del

fenómeno y su relación con las observaciones establecidas, las interacciones entre actores y las

acciones principales que explican las trayectorias de cambio. La segunda etapa es analítica, y

corresponde a la interpretación de las trayectorias de cambio, determinando si el cambio es o no

explicado por las observaciones establecidas. En esta etapa se evalúan las hipótesis planteadas.

Una de las herramientas de análisis es la “matriz de pruebas de necesidad y suficiencia”, propuesta

por Collier (2011), la cual establece cuatro resultados posibles en la evaluación de las observaciones

causales (ver tabla 4). Estas van desde el caso en el cual las observaciones causales no cumplen con los

requisitos de necesidad y suficiencia; a estas se les llama “paja en el viento”, es decir que existe una

débil relación entre las observaciones causales realizadas y la evolución general de los hechos, hasta el

caso en el cual las observaciones confirman la necesidad y suficiencia, en las cuales se puede afirmar

una fuerte inferencia entre estas y la evolución del fenómeno, el “doblemente decisivo”. Los casos

intermedios son las observaciones que atraviesan el “aro” (si cumplen los requisitos de necesidad pero

no suficiencia) y las observaciones consideradas “arma humeante” (no se cumplen los criterios de

necesidad, pero sí de suficiencia), remitiendo a los relatos policiales en los cuales se encuentra al

sospechoso de un homicidio con un arma humeante en la mano, pero no existen testigos que certifiquen

haberle visto disparar.

El legislativo y el sector financiero tienen una compleja relación de interdependencia. Entre los

50

rasgos principales de esta relación se encuentra, en primer lugar, que ambos tienen incentivos para

querer influir en las acciones del otro, enfocadas en el beneficio propio. El grupo económico está

interesado en influir en la conformación de un Congreso que conserve los privilegios legales y

económicos que tiene el sector. Ocurre de la misma manera en la conformación de un legislativo

favorable a las reformas mencionadas en el capítulo uno. Por su parte, el legislativo tiene intereses en

acceder a los recursos de las clases y sectores adinerados de la sociedad para promover a sus candidatos

y plataformas políticas; sin embargo, el legislativo también debe conservar buenas y productivas

relaciones con el ejecutivo, otros gremios y las élites regionales, las cuales tendrán, en numerosas

ocasiones, interese, no solo diferentes sino opuestos a los del sector financiero. Para describir e

interpretar la evolución de esta relación, el diseño de investigación tomó como “observaciones de

procesos causales” tres momentos en la conformación y operación del Congreso Nacional, los cuales

corresponden a sus funciones; en detalle: (i) la contienda electoral, (ii) las actividades de

establecimiento de un marco normativo para la nación y (iii) las actividades de veeduría y fiscalización

del ejecutivo. Los tres procesos están relacionados y vistos en conjunto deben dar cuenta de la

influencia del sector en la corporación. Para cada uno de estos procesos se han determinado un

conjunto de procesos observados: La contienda electoral: refiero a aquellos momentos en los cuales los

partidos y movimientos políticos presentaron sus plataformas y sus candidatos al cuerpo colegiado ante

la sociedad y las élites; así mismo aquellos momentos en los cuales se seleccionaron los congresistas de

cada partido. Dentro de este conjunto de hechos sociales la relación entre los partidos y candidatos con

los sectores y grupos económicos pueden ser variados. Durante la contienda electoral, es previsible que

las diferentes clases económicas intenten ejercer influencia sobre los partidos y movimientos políticos

para que promuevan plataformas concordantes con sus intereses; para el caso del sector financiero esta

influencia puede ser desproporcionada y mucho mayor respecto a la de las clases subordinadas del

sistema económico, las cuales no cuentan con los fondos prestables que tiene el sector ni sus redes de

51

influencia y cabildeo.

Los procesos de trámite de las leyes relacionadas con el sector financiero: corresponden a las

actividades de presentación, estudio y aprobación de las diferentes leyes de la república. Dentro

del trabajo de comisiones y en la pugna por el diseño del marco normativo también debe ser

observable la presencia de los diferentes sectores financieros en todas sus etapas: desde el

diseño, votación y promulgación; hasta la demanda de inconstitucionalidad ante el juez

respectivo, en los casos en los cuales se dio. En este caso el cabildeo y la participación del

sector en comisiones y comités de diseño de leyes puede ser superior al de otros sectores

sociales y económicos, sin olvidar en este caso la capacidad del sector de crear, junto con sus

tanques de pensamiento y los medios masivos de comunicación, un discurso dominante sobre el

desarrollo económico basado en la financiarización de la sociedad.

Los procesos de Control Político: corresponden a las actividades de fiscalización y seguimiento

a las actividades del ejecutivo, específicamente encaminadas a evaluar el papel del gobierno

nacional respecto a sus funciones de control y dirección de las actividades políticas y

económicas en general y, para el caso del presente trabajo, del sistema financiero. Estas

actividades de control político son ejercidas exclusivamente por el legislativo, el cual opera en

nuestro diseño institucional de Estado como contrapoder del ejecutivo. El sector financiero

ejerce influencia sobre este proceso por medio de sistemas de cabildeo de largo plazo y

altamente especializados, con los cuales se crean relaciones de confianza con los congresistas,

buscando su apoyo en temas de control político concretos, y ofreciendo a estos congresistas

información y sustento en ingeniería financiera y modelación económica para sus debates de

control político.

De acuerdo al planteamiento anterior la influencia sobre el legislativo se puede encontrar a lo largo

52

de todas las etapas de conformación y funcionamiento de este, inclusive la influencia debe hallarse en

las tres actividades mencionadas. Los hechos observados al respecto se fundamentan en repositorios de

datos públicos y privados propios del sistema de contrapesos políticos y electorales, y del sistema de

rendición de cuentas corporativo. En detalle son:

Listados de aportantes y montos aportados a los partidos y candidatos para Senado y Cámara de

Representantes en los periodos legislativos 2010 -2014 y 2014 – 2018

Listado de leyes tramitadas entre 2010 y 2015 que modificaron los estatutos Cambiario y el

EOSF.

Actas de comisiones y plenarias, del Senado y Cámara de Representantes, de las sesiones de

trabajo en las cuales se estudiaron las leyes mencionadas en el párrafo previo.

Listado de debates de Control Político desarrollados entre 2010 y 2015, los cuales trataron

sobre regulación financiera.

Actas de comisiones y plenarias, del Senado y Cámara de Representantes, de las sesiones en las

cuales se realizaron los debates de control político mencionados en el párrafo previo.

Demandas ante la Corte Constitucional, respecto a las leyes mencionadas previamente, siempre

que estas fueran realizadas por las asociaciones que representan al sector.

Libros de comercio de las asociaciones que representan al sector y a los grupos económicos,

estos reposan en la Cámara de Comercio de Bogotá.

Revistas y publicaciones periódicas de las asociaciones que representan al sector y a los grupos

económicos.

A partir de estos datos y observaciones de procesos causales se establecieron el relato histórico y su

interpretación (correspondientes a los capítulos tres y cuatro del presente manuscrito). Estos dan cuenta

de la existencia de influencia o no, por parte del sector y los grupos financieros sobre el legislativo en

53

el periodo estudiado.

Conclusiones

El sector financiero tiene una estrecha relación con la sociedad, y una gran responsabilidad en la

conservación de la estabilidad presente y futura de esta, consecuencia directa de su función como

administradora de los fondos públicos y del sistema de pagos. Este sector también puede ejercer

influencia sobre la sociedad por medio del “poder acreedor”, este es el que permite o impide prosperar

a diferentes proyectos sociales -y políticos- evaluados en función de su rentabilidad futura y su riesgo.

Junto con los sectores dominantes de la economía, el financiero también ejerce influencia en las

instituciones políticas por medio del cabildeo, tanto en el ejecutivo como en el legislativo, cubriendo

todas las instancias de decisión política.

A escala internacional, y dado el cambiante entorno y estructuras del orden financiero global, se

han profundizado los servicios financieros, así mismo se han deslocalizado y transnacionalizado los

fondos y sus administradores. Paralelo a esto, los estados han abdicado respecto de algunas de sus

obligaciones en el diseño del modelo de desarrollo capitalista (Strange, 2001). En este entorno han

tomado preeminencia las organizaciones internacionales, encargadas de profundizar y establecer algún

marco regulatorio mínimo sobre las actividades financieras.

Las comunidades desarrolladas requieren sistemas financieros equilibrados, que distribuyan y

asignen de manera óptima el circulante en el presente y en el futuro (Schiller, 2003), estos sistemas se

logran con un complejo sistema de control de los incentivos negativos que se crean en el sistema de

pagos (tasas de interés muy elevadas, errores en el cálculo del riesgo, escapes del circulante en el

comercio internacional, entre otros) y una correcta estructura del mercado financiero. La función de la

moneda como medio de pago y como activo tienen naturaleza contraria, su acople no se da de manera

espontánea. La reciente crisis financiera da cuenta de que esta tensión y sus consecuencias, abriendo el

54

debate sobre la capacidad del sistema financiero de ser más explotador que eficiente (Woolley, P,

2010). Hasta dónde el Estado, las organizaciones multilaterales -como el BPI, el mismo sector

financiero u otra facción entre los sectores privados y públicos tengan la responsabilidad y la

legitimidad para establecer sistemas de reglamentación y control del sector está por ser definido.

El orden democrático de una sociedad puede verse afectado por la influencia del sector financiero,

tanto a escala doméstica como global. En el plano domestico la tensión se evidencia en la sobre-

representación del grupo de propietarios poseedores del capital -los sectores y grupos económicos-, y la

consecuente sub-representación de las clases subordinadas de la sociedad. En el plano global, se

evidencia en la influencia indebida de actores externos en el diseño de la estrategia de desarrollo

capitalista de países como el nuestro. En los dos casos, la democracia, como sistema de autogobierno

de una comunidad, pierde legitimidad. Los efectos políticos de esta pérdida de legitimidad no son

menores, en las palabras de Lijphart (1998) “las minorías a las que constantemente [se] les niega el

acceso al poder se sienten excluidas y discriminadas y son susceptibles de perder su lealtad al régimen”

(p. 44), la malograda cohesión de la comunidad puede generar fragmentación de las unidades políticas.

De acuerdo con Strange (1999) las crisis económicas y el descontrol financiero -a diferencia de las

guerras internacionales- no han sido precedidas por las revoluciones sociales; pero sí por el

endurecimiento de las facciones nacionalistas y extremistas dentro de los países. Entre los efectos

negativos de determinados modelos de desarrollo económico están también las hambrunas, las

diásporas y las migraciones, también gran parte de la miseria urbana y rural, que se puede traducir en

delincuencia común. El auge de la acumulación en general, y el desarrollo del sistema financiero en

particular, no tiene porqué ir de la mano con el desarrollo social general, como concluyó Levine (1997)

La pregunta de los estudios VoC y PostVoc -y dentro de estos la economía institucional-, se enfoca

en explicar ¿cómo los factores políticos influencian los resultados económicos de una comunidad?, en

el presente manuscrito, la pregunta se invierte: ¿cómo los factores económicos influencian los

55

resultados políticos? Complementando el enfoque. Así planteada, la pregunta indica que los factores

económicos no son apolíticos, por lo anterior los operadores del mercado no solo responden a

incentivos impersonales ligados exclusivamente a la eficiencia en la asignación de bienes y servicios,

también a la preservación del poder de mercado mediante la negociación con las estructuras de

gobierno. La estructura del sistema financiero y de crédito actual responde a “compromisos

institucionalizados”, es decir acuerdos políticos entre los grupos económicos y las élites políticas; no

tanto, como afirmarían los defensores del libre mercado, a asignaciones iterativas e impersonales entre

la oferta y la demanda de servicios financieros, que son entorpecidas por la in eficiencia del Estado. En

palabras de Strange (1999):

Existe una especie de simbiosis que funciona en ambos sentidos entre los negocios y el Estado. En una

economía basada en el mercado, ninguno de ellos puede sobrevivir sin el otro. Las preferencias de cada

uno deben compatibilizarse con las del otro como precio de la propia supervivencia. (p. 99)

Gran parte de los cambios institucionales y de los acuerdos entre las facciones dominantes de la

sociedad versan sobre a las inestables autoridades del Estado y del mercado, las cuales pueden oscilar a

favor de una o de otra, pero nunca permanecen estables (Strange, 2001). Los mercados necesitan de los

estados, a la vez los mercados procurarán minimizar el alcance de estos a la protección de los derechos

de propiedad, la economía de mercado y la reafirmación de los regímenes de acumulación

convenientes, preservando de esta manera a los propietarios y a las clases subordinadas diferenciadas.

A manera de hipótesis, y aplicado a la relación de poder entre el sector financiero y el legislativo

nacional, he establecido que (i) existen numerosos motivos por los cuales los grupos financieros y sus

asociaciones pueden tener interés en ejercer influencia sobre las instituciones representativas del

Estado. Entre estos motivos esta el conservar sus privilegios socioeconómicos legitimados en décadas

anteriores, expandir y profundizar sus actividades económicas con marcos regulatorios favorables y/o

con recursos del Estado, tener mediación favorable del Estado frente a las comunidades y clientes en

56

caso de disputas o querellas, y mantener control sobre los diversos grupos de interés que hacen

presencia en las instituciones del Estado. Además (ii) que el presente “estado de las cosas” a nivel

global respecto a la relación entre la autoridad del mercado ―y sus élites financieras- y la autoridad del

Estado -y sus élites gobernantes―, se está volcando a favor de las primeras fuerzas, con la consecuente

y progresiva abdicación de la autoridad del Estado en numerosos campos de la actividad social. A

manera de ejemplo respecto a los campos en los cuales los estados han abdicado su autoridad están los

sistemas de previsión social, salud y educación, así mismo la participación del Estado en la economía

por medio de empresas públicas en sectores específicos. En estos campos el mercado y sus agentes han

adquirido legitimidad y autoridad. Este “estado de las cosas” tiene implicaciones específicas en un

Estado y un mercado como el nuestro, donde los límites de las élites dirigentes y económicas no han

sido claros, como ya se ha mencionado.

Por todo lo anterior una institución como el Congreso de la República, como foro dentro del cual

se representan las diversas élites del país para debatir sus intereses y preferencias, para establecer el

marco normativo para la nación y para fiscalizar al ejecutivo, presumiblemente ha sido un foco de

control y vigilancia permanente por parte del sector financiero, en la búsqueda de establecer esquemas

regulatorios que institucionalicen, legitimen y autoricen su preminencia y dominio económico. El

modelo por medio del cual se indagó sobre esto tomó como base el seguimiento de las actividades de

financiación, los debates de las leyes que modificaron la estructura del sector y los debates de control

político, este relato se narra en el capítulo siguiente donde se establece si existió dicho proceso de

abdicación de la autoridad del Estado ―representado aquí por el legislativo― respecto a la autoridad

del mercado, representado aquí por el sector financiero doméstico en el periodo reciente.

57

Capítulo III. La Ley de La Banca: describiendo la relación entre el legislativo y el sectorfinanciero entre 2010-2015

El presente capítulo tiene como objetivo describir la relación entre el sector financiero y el

legislativo durante el periodo establecido. Esta relación se da respecto a las actividades de financiación

electoral, promulgación de leyes y debates de control político; y en las cuales es evidente la presencia e

influencia del sector financiero. Las tres actividades mencionadas le permiten al Congreso, como

institución, cumplir sus funciones de representar al pueblo, legislar y ejercer veeduría sobre el

ejecutivo. El presente capítulo ubica en su contexto socioeconómico las dos campañas de financiación

electoral ―legislaturas 2010-2012 y 2014-2018―, dos debates de control político, 28 leyes de la

República las cuales modificaron los estatutos Cambiario y el EOSF (tabla 5) y dos proyectos de ley

respecto al sector que no prosperaron en la corporación.

El relato se presenta en tres grandes apartados los cuales corresponden a las bianualidades 2010-

2011, 2012-2013 y 2014-2015. En cada uno de estos apartados se presenta (i) el contexto

socioeconómico del sector financiero, (ii) las actividades de control político acaecidas, (iii) las de

financiación electoral, si las hubo, y (iv) las de legislación correspondientes. El capítulo finaliza con un

apartado de conclusiones.

58

59

2010 - 2011: Los Grupos Financieros nacionales se hacen regionales

2010 – 2011: Contexto económico

Para finales de 2009 e inicios de 2010 la opinión pública global estaba expectante por las reformas

legales que adelantarían las potencias económicas occidentales para superar la crisis financiera mundial

(la más grande desde la Gran Depresión) y dirigir nuevamente a sus mercados a las sendas del

crecimiento, estabilizando así el orden financiero. En este entorno reaparecían los discursos que

abogaban por reformas anticíclicas y regulacionistas del sector financiero. Durante ese mismo periodo,

Colombia se encontraba ante los últimos meses del segundo gobierno de Álvaro Uribe Vélez; la

opinión pública nacional estaba centrada en saber si este podría acceder a un tercer mandato, vía

concepto de la Corte Constitucional. Paralelamente, se desató una grave crisis en el sector de la salud,

la cual obligó al ejecutivo a decretar un Estado de Emergencia. A causa de estas contingencias políticas

y sociales, y del buen desempeño del sector financiero doméstico ante la crisis mundial (Dinero, junio

26 de 2009), las ideas de reforma y regulación del sector no ocuparon un papel central en ese periodo.

Entre los cambios que tuvo este sector ese año estuvieron: (i) las AFP, tras la aprobación de la Ley

1328 de 2009, iniciaron la oferta de diferentes opciones de pensión a sus afiliados por medio del

sistema de multifondos ―en el cual el afiliado, de acuerdo su edad, ingreso y niveles de aversión al

riesgo puede elegir entre tres opciones de inversión de sus ahorros con riesgo moderado o elevado―.

La oferta de estos nuevos servicios, en el corto plazo no generó los resultados deseados:

Durante el primer mes del año, los diferentes fondos administrados por entidades vigiladas por la

Superfinanciera, como son los fondos de pensiones obligatorias, fondos voluntarios, fondos de

cesantías y fondos de pasivos pensionales, entre otros, arrojaron pérdidas por alrededor de $1

billón ($951.1000 millones) ante las bajas tasas de interés y la desvalorización de las inversiones

de deuda pública. Esto muestra lo difícil que será para los diferentes portafolios de inversión del

país generar grandes utilidades este año -a diferencia de 2009- y hará que en sus próximos

extractos los clientes empiecen a ver saldos en rojo y rentabilidades negativas. (Dinero, 26 de

marzo de 2010)

60

Dentro del RPM, el ISS afrontó una creciente crisis de sostenibilidad. De acuerdo con Dinero (15

de octubre de 2009) el instituto debió responder ese año, a sus afiliados, con 11,2 billones de pesos, de

los cuales 5,3 provinieron de los cotizantes del sistema -3,2 provenientes del RPM y 2,1 provenientes

del RAIS, los cuales se trasladaron al RPM, presumiblemente a causa de su mal desempeño-, los

restantes 6,9 billones fueron aportados por la nación, vía presupuesto general. De acuerdo con la

publicación, la Seguridad Democrática aumentó la presión que el RPM a mediano plazo:

El aumento en el pie de fuerza que trae consigo el desarrollo de la Política de Seguridad Democrática,

que ya lleva siete años de aplicación, y los incrementos salariales a más de 100.000 servidores de la

fuerza pública colombiana, pertenecientes en su totalidad al régimen de prima media, producirán un

aumento del pasivo pensional de entre 15 y 18 puntos. (Dinero, 15 de octubre de 2009)

Así mismo, el informe preveía que si se aprobaban reformas nacientes dentro del legislativo, como

la pensión familiar, “que permitirá que una pareja pueda sumar sus aportes para alcanzar una pensión

para el hogar, en lugar de obtener una devolución de sus saldos por separado” se aumentaría el pasivo

pensional. Por todo lo anterior, el informe recomienda que, para evitar la “bomba pensional”, se

marchitara el ISS lo antes posible.

Por el lado del mercado bancario doméstico también se mantuvieron expectativas de crecimiento

moderadas: “Los estados financieros de los establecimientos de crédito, a mayo, aún muestran las

secuelas del bajo crecimiento económico y la caída en las tasas de interés que se presentaron durante el

año anterior” (Dinero 12 de julio de 2010). Aun así, “la capacidad que tiene hoy la banca para crecer se

evidencia en los balances del sector, que muestran un sistema bien capitalizado, solvente y altamente

provisionado” (Dinero 12 de julio de 2010), fortaleza que se haría sentir, principalmente en los

mercados financieros regionales y mundiales. A finales del año 2009, el Grupo Colpatria realizó dos

compras que fueron la antesala de los movimientos de los demás grupos nacionales: primero anunció

su interés de recomprar un paquete de acciones el cual estaba en poder de la GE desde 2007, oferta

61

atractiva para la transnacional americana, afectada financieramente por la crisis mundial. (Dinero, 30

de marzo de 2011). En segundo lugar, el Grupo Colpatria anunció la recompra de Colfondos, la AFP

del grupo que debieron vender como consecuencia de la lejana crisis de 1998 y estaba en manos del

CitiGroup, transnacional que también accedería a la oferta buscando refinanciar sus operaciones

después de la crisis mundial (Dinero 2 de octubre de 2009).

Después de los movimientos del Grupo Colpatria ―la recompra de las acciones a GE fue

autorizada por la Superfinanciera en junio de 2011(Dinero, 16 de junio de 2011)―, el segundo

interesado en salir de compras por la región fue el Grupo Aval. Este anunció en julio de 2010 la

adquisición del BAC-Credomatic GECF, con una fuerte presencia en Guatemala, Honduras, El

Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, convirtiéndose en uno de los grupos con mayor presencia

en el Caribe. El vendedor, nuevamente la GE, vendió su participación por US$ 1.900 millones:

De este modo, con su decimocuarta operación bancaria, Sarmiento ―quien sabe que "comprar un buen

banco es sumamente difícil"― aprovecha el gran momento que está viviendo la banca colombiana, a

diferencia de la banca internacional, para dar su primer paso hacia el exterior. (Dinero, 25 de julio de

2010)

Suramericana se transnacionalizó en Latinoamérica en el 2011, realizando uno de los negocios más

grandes registrados por la economía nacional. Nuevamente, la compra fue sellada con uno de los

gigantes debilitado por la crisis: la banca neerlandesa ING, la cual vendió 41 AFP y aseguradoras en

toda América Latina. Después del negocio, el Grupo Suramericana se convirtió en la principal empresa

administradora de pensiones de toda la región. La compra se realizó por la suma de US$3.800 millones.

La adquisición y pago de dicha suma por parte de los nacionales fue de tal magnitud que el gobierno

nacional debió solicitar al grupo que se financiara en pesos colombianos y los cambiara en el exterior

para no afectar los mercados internos de la divisa. De acuerdo con Dinero (2011, 4 de agosto), la

financiación se realizó con recursos propios (US$500), emisión de acciones en Colombia (US$1.400) y

62

por fuera del país (España y Estados Unidos por US$700). Sobre los efectos de la compra,

Asofiduciarias (2012), estableció en su informe anual:

Para el segundo semestre [de 2011] se presentó una tendencia alcista en la tasa de cambio,

propiciada principalmente por el desfavorable entorno externo, así como la gran demanda de

dólares por parte de negocios transnacionales como la compra de las operaciones de ING en

Latinoamérica por parte del Grupo de Inversiones Suramericana.

Mucho más modesto pero aun así importante fue el ingreso del Grupo Bolívar a los mercados

centroamericanos (Dinero, 3 de febrero de 2012), quien por US$800 millones adquirió los bancos de la

transnacional HSBC en Centroamérica (Costa Rica, Honduras y El Salvador).

La internacionalización de los principales grupos financieros fue una consecuencia directa de la

crisis global, que obligó a grandes líderes del sector financiero a vender activos transnacionales y

concentrar sus operaciones en sus países originarios; en este entorno los bancos fuertes, como los

nacionales (tiburones financieros), con gerentes “prudentes” quienes obtuvieron grandes rentabilidades

-el retorno sobre patrimonio está en 16,2%- en el mercado local, encontraron una gran oportunidad.

Como lo resumió Efraín Forero, presidente de Davivienda para Dinero :

Con la crisis que viene, los bancos van a tener que capitalizarse en el mundo, lo cual será un proceso que

tomará varios años y que cambiará el mapa de la industria global. Esto, sin duda, creará grandes

oportunidades y para eso nos estamos preparando. (Dinero, 27 de octubre de 2011)

Los últimos negocios de expansión fueron del Grupo Aval, quien compró la AFP del BBVA en

América Latina, Horizonte; y del Grupo Colpatria, el cual vendió parte de su negocio al Skotiabank

(Dinero, 30 de agosto 2012).

La economía doméstica mostró solidez los primeros años del gobierno de Santos Calderón, esto en

gran medida por la promoción de la minería y los proyectos de vivienda. La puesta en marcha de las

“locomotoras” movilizó la producción de materiales de construcción, la mano de obra no calificada y a

las constructoras, aseguradoras y demás negocios relacionados; según Asofiduciarias (2012):

En el año 2011, el Ministerio de Transporte [principal responsable de la locomotora de Infraestructura]

63

logró estructurar $3.6 billones de pesos en obras para 17 grandes “corredores viales de prosperidad” e

invirtió $243.000 millones de pesos en estudios y diseños para todo el país.

Junto con estos favorables indicadores estuvo el aumento del recaudo en 2011, gracias a la reforma

tributaria de 2010 y a un moderado gasto durante el primer año. Con esta gestión tributaria y la

presentación de los proyectos como la reforma a las regalías y la Regla Fiscal (de la cual se hablará

más adelante), en palabras de Asofiduciarias (2012), el gobierno logró que las tres principales

calificadoras de riesgo “le devolvieran a Colombia el tan anhelado ‘Grado de Inversión’ que perdió a

finales de los años noventa tras la crisis financiera que azotó al país”.

2010 – 2011: Campañas al legislativo

En el legislativo, el inicio del periodo constitucional le permitió a nuevas figuras tomar relevancia

en el debate nacional. Entre estos, el representante conservador de Córdoba, David Alejandro Barguil

Assis, quién para 2011 ya se había hecho fama como “la pesadilla de los bancos” por sus comentarios y

propuestas para regular al sector. Muchas de estas propuestas se convirtieron en ley durante el periodo

estudiado. (Dinero, 5 de agosto de 2011). Sobre esto, Dinero comentó que su éxito se debió a que

Barguil “no ha planteado un debate ideológico en contra de los bancos, tachándolos de ladrones. Por el

contrario, está a favor del libre mercado y de que hagan utilidades, pero que sean regulados para evitar

abusos.” (Dinero, 5 de agosto de 2011)

Las áreas en las cuales el representante empezó a promover reformas fueron: en la posibilidad de

pagar de manera anticipada créditos, reformas para poner límites a los costos de los servicios

financieros y reformas enfocadas en obligar a las entidades financieras a ofrecer mayor información a

sus usuarios.

Durante las campañas legislativas del año 2010, el total de donaciones recibidas por los candidatos

a esta corporación, bien por parte de empresas o particulares, y debidamente registrados por el CNE,

ascendieron a $36.404.134.300 (Consejo Nacional Electoral, 2010). Por su parte, las donaciones del

64

sector financiero y los grupos financieros fueron de $479.925.500 dirigidos principalmente a los

partidos Conservador y Cambio Radical. De los cuatro grupos financieros, se encontró evidencia de

financiación por parte de tres: el Grupo Bolívar, con un total de $178.877.000, el Grupo Colpatria, con

un total de $63.000.000 y el Grupo Suramericana, con un total de $50.000.000 (Ver Tabla 6). Al

respecto, el informe de Cifras y Conceptos (s. f.) sobre las campañas electorales de 2014, estableció

que los montos utilizados por los partidos superaron los topes permitidos por la ley y, en consecuencia,

estos ingresos a las campañas no fueron registrados por los partidos en las cuentas del CNE. Esta

distorsión de la información permite concluir que los montos mencionados presumiblemente fueron

superiores, sin embargo el grado de esta distorsión es incalculable.

2010 – 2011: Leyes promulgadas.

La primera iniciativa económica del gobierno de Santos Calderón y Juan Carlos Echeverry,

entonces MHCP, fue la Ley 1430 de 2010, "por medio de la cual se dictan normas tributarias de control

y para la competitividad". Esta propuso la reducción y eliminación paulatina del GMF, bien recibida

por el sector financiero, interesado desde hacía varios años en el desmonte progresivo del gravamen,

pero la cual no se reglamentaría. Por otro lado, dispuso la exención de este impuesto a numerosas

operaciones, entre estas, varias entre entidades financieras. (Asofiduciarias, diciembre de 2010;

Asofiduciarias, 2011). Es importante resaltar que esta ley, específicamente sus artículos 62 y 63, tomó

medidas para vigilar los precios de los servicios financieros, además le dio potestad al gobierno de, en

caso de la “no existencia de suficiente competencia en el mercado” financiero, intervenir las tarifas.

Para lo cual el gobierno obligó a la Superfinanciera a evaluar periódicamente estos precios.

66

Desde el Ministerio del Interior, en cabeza de Germán Vargas Lleras, y con el apoyo de la Unidad

Nacional, se adelantaron tres reformas en el periodo: la primera, la Ley 1448, “por la cual se dictan

medidas de atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas de violaciones a los

derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario y se dictan otras disposiciones”,

ordenó la creación del “Fondo de la Unidad Administrativa especial de Gestión de Restitución de

Tierras Despojadas” cuyo fin es “servir de instrumento financiero para la restitución de tierras de los

despojados y el pago de compensaciones” el cual, por ley, debe ser administrado por alguna fiduciaria

comercial “cuyo constituyente y beneficiario será la Unidad Administrativa Especial de Gestión de

Restitución de Tierras Despojadas” (Asofiduciarias. 2011, junio). La segunda ley propuesta por Vargas

Lleras fue la 1453 del 24 de junio de 2011, “por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código

de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y

se dictan otras disposiciones en materia de seguridad (Estatuto de Seguridad Ciudadana)”, la cual

endureció las penas para los delitos financieros y el lavado de activos, en tal sentido “la pena de prisión

por estas conductas aumentó de diez (10) a treinta (30) años y la multa se mantiene en seiscientos

cincuenta (650) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales vigentes”. (Asofiduciarias. 2011,

junio). La tercera reforma fue la Ley 1474, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los

mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control

de la gestión pública (Anticorrupción)”, en la cual, se estableció que para todo proyecto de origen

gubernamental donde intervenga un contratista, debe ser creado un patrimonio autónomo o fiduciaria

con el fin de asegurar que los recursos públicos se inviertan exclusivamente en la ejecución del contrato

correspondiente. (Asofiduciarias. 2011, julio)

Por otro lado, el ejecutivo, en cabeza del MADR, reglamentó la obligación de tener un seguro

sobre la cosecha a los productores agropecuarios que tuvieran créditos de redescuento con Finagro y

67

descontable del mismo. Esto mediante la Resolución 02 de 2011 de la Comisión Nacional de Crédito

Agropecuario. En palabras del entonces ministro, Juan Camilo Restrepo, “el balón quedó en los pies de

las aseguradoras”. La reforma fue resaltada por Fasecolda, quién la consideró un acto de compromiso

con los productores agropecuarios y un esfuerzo sobresaliente del ejecutivo. (Díaz Agudelo, et al. 2011;

Díaz Agudelo, A, 2011; Díaz Agudelo, A. 2012).

Finalmente, en cabeza del MHCP y la Junta Directiva del BRC, fue tramitada y aprobada la ley

1484 de 2011, “por medio de la cual se autoriza la incorporación del Banco de la República al Banco

de Pagos Internacionales”. Esta fue tramitada en el transcurso de dos meses ―entre octubre y

noviembre de 2011― y tuvo como finalidad permitir al BRC comprar acciones del BPI. El mismo mes

de diciembre el BRC suscribió 3.000 acciones del BPI, como respuesta a la invitación del Consejo de

Administración de dicho Banco. Esto le otorgó derechos a los rendimientos económicos de la acción y

a participar en los comités de política monetaria que dirige el BPI, en los cuales se elaboran los

Acuerdos de Basilea, haciendo presencia ante esta organización, que toma importancia creciente en el

orden financiero global.

La decisión fue comentada por el Gerente del BRC, José Darío Uribe Escobar en la revista del

Banco (Uribe, J. D. 2011):“El monto de la inversión ascendió a DEG 65.712.000 (US$100.978.715) y

significó una recomposición contable de los activos en moneda extranjera del Banco entre los rubros

“reservas internacionales” y “aportes en organismos y entidades internacionales”.

En el marco del Estado de Emergencia de la crisis del sector salud se promulgó la Ley 1438, “por

medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras

disposiciones”. Respecto a la forma de acceder a los recursos del SOAT, fue adicionada como prueba la

que puede dar un profesional en salud, dictaminando la causa de las heridas y su gravedad. Sobre esto

el gremio afirmó que, si bien “se busca agilizar los procesos de pago de las reclamaciones producidas

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por este tipo de eventos” existen riesgos de fraude en el trámite, por lo cual es necesaria reglamentación

adicional. (Concha A. 2011).

Por su parte, el representante liberal Simón Gaviria Muñoz, presentó la ley 1480, “por medio de la

cual se expide el Estatuto del Consumidor”. En las comisiones terceras de Cámara y Senado el

proyecto tuvo buena acogida y fue votado afirmativamente (Comisión Tercera del Senado, 2011, 2 de

agosto; Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, 2011, 7 de febrero). La ley profundizó la

jurisdicción a la Superfinanciera respecto a las obligaciones adquiridas entre las entidades financieras y

los usuarios, siempre que estos acudan a la entidad como mediadora. Así mismo el Estatuto del

Consumidor, consagró disposiciones para la protección de los usuarios en materia de comercio

electrónico, garantías, publicidad, contratos de adhesión, cláusulas abusivas, entre otros

(Asofiduciarias. 2011, octubre).

2010-2011: proyectos de ley sobre el sector financiero que no prosperaron

El día 27 de octubre de 2010, el representante Barguil presentó ante la plenaria de la comisión

tercera de Cámara el Proyecto de Ley 091 de 2010, “Por la cual se dictan normas en materia de costos

de los servicios que prestan las entidades financieras y se dictan otras disposiciones” (Comisión Tercera

de la Cámara de Representantes. 2011, 7 de febrero). El proyecto de ley tuvo graves errores de fondo y

diseño, según aceptó el mismo representante. En primer lugar buscó que la Superfinanciera regulara los

costos del sector, ante lo cual el ente de vigilancia respondió que, por mandato constitucional, su deber

es la inspección, la vigilancia y el control; y bajo el mandato de la Presidencia de la República y el

MHCP. Así mismo, aceptó que el proyecto de ley fue modificado de fondo, pasando de cuatro artículos

a ocho entre el primer y el segundo debate ―lo anterior fue resaltado en su momento por el

representante Felipe Fabián Orozco Vivas―. Dado lo anterior, el debate fue pospuesto para el 9 de

69

noviembre del 2010, fecha en la cual fueron invitados a la comisión delegados del Gobierno Nacional y

representantes del sector, para emitir su concepto respecto al proyecto de ley. Entre los invitados se

encontraron el Viceministro de Hacienda, Bruce McMaster y, por parte de Asobancaria, se invitó a su

presidente, Cuéllar, quien no asistió, pero sí envió como delegados a William López, Daniel

Castellanos, José Manuel Gómez y Martha de la Espriella

Respecto a los términos del debate, el representante Barguil dio a conocer su talante y su proyecto

político respecto al sector financiero. Barguil afirmó, primero, que los incrementos en las tarifas de los

servicios de la banca aumentaron por encima de los incrementos en el salario promedio, cosa que

perjudicó a los usuarios de menores ingresos, hecho ante el cual la corporación debía actuar; segundo,

que estos aumentos no respondían a los avances tecnológicos que hizo el sector en infraestructura en la

década pasada, la cual debió tener como fin ofrecer tarifas más competitivas; tercero, que las utilidades

de la banca nacional no provinieron sustancialmente de la actividad de intermediación financiera, vía

tasas de interés, sino por actividades diferentes a estas. Al respectó indicó que el 64,49% del total de

ingresos en el año 2010 correspondieron a comisiones y cobros diferentes a los intereses (Comisión

Tercera de la Cámara de Representantes. 2011, 7 de febrero. p. 1). Lo anterior para el representante era

síntoma de una banca enferma y poco innovadora, con bajo nivel de competencia y alta rentabilidad.

Finalmente insinuó la posible existencia de un cartel de precios (p. 8), insinuación desestimada por el

representante Gaviria Muñoz (Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. 2011, 7 de febrero. p.

16), argumentando que la SIC contaba con los recursos y la capacidad para adelantar investigaciones en

esta materia.

Barguil también evaluó la capacidad del sistema bancario de conservar el valor los depósitos de los

usuarios:

Amigos y amigas, para producir los 16.800 pesos de las dos consultas, los 5 retiros y la cuota de manejo,

70

hay que tener 19 millones 800 mil pesos en la cuenta, para que con el interés que me pagan me rente lo

necesario para producir los 16.000 pesos; es decir, que el señor que se gana el mínimo, doctor Laureano

Acuña, si ese señor dejara su platica todo el mes allí se ganaría 400 pesos de interés y le toca pagar

16.000, o 20.000, o 25.000 (sic.), o demos el beneficio de la duda, de pronto esta en un banco que no

cobra alguno de estos servicios, 12.000. (Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. 2011, 7 de

febrero. p. 9)

En contraposición a los críticos argumentos del ponente, McMaster, en nombre del gobierno,

afirmó que “Colombia desde hace muchos años ha escogido cuál es el modelo de desarrollo de su

sector financiero, este modelo de desarrollo está basado esencialmente en la libre competencia y en la

liberación de la actividad financiera”; así mismo, afirmó, igual que el sector financiero, que las

ineficiencias de la banca presumiblemente no se debían a problemas en el nivel de competencia y

regulación del mercado. Por el contrario, la alta regulación gubernamental es la que ha generado baja

bancarización y altos costos: “culpa de las autoridades” por generar un “ambiente hostil” de negocios.

Así mismo, afirmó la necesidad de apuntar la mirada a los proveedores de la banca, como las empresas

del sector de las telecomunicaciones, pues las prácticas de precios de estos y su estructura de mercado

pudieron ser los causantes de los altos costos del uso de la red. Los representantes de Asobancaria no se

pronunciaron en la sesión (Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. 2011, 7 de febrero).

Presentados los argumentos, y a causa de las debilidades mencionadas, la comisión tercera no

aprobó el proyecto; sin embargo, la intención de regular al sector no se marchitó por causa de esto. De

hecho, Barguil tuvo un importante interlocutor en el ministro Echeverry (Dinero, 5 de agosto de 2011),

quien incluyó la propuesta de regulación al sistema financiero en la reforma para la competitividad (los

artículos 62 y 63), como ya he presentado previamente. Desde su ingreso al gabinete, Echeverry afirmó

que parte de la baja competitividad de la economía residía en los altos costos de los servicios

financieros, y que era necesario establecer topes a las cuotas por uso de cajeros y otros medios de

71

consignación y retiro de uso cotidiano por los cuenta habientes (Dinero, 21 de diciembre de 2011).

Estos comentarios lo distanciaron del gremio, el cual, de acuerdo con Dinero, lo consideró persona non

grata. Entre las evidencias esta relación la revista citó la inasistencia del ministro a la Convención

Bancaria de ese año y la delegación de los asuntos bancarios a su viceministra, Ana Fernanda

Maiguashca, y a su superintendente, Gregorio Hernández (Dinero, 7 de abril de 2012). Barguil

comentó, respecto a la inclusión de su proyecto en la reforma de Echeverry:

Yo quiero hacerle un reconocimiento en la mañana de hoy al Ministro de Hacienda de este país,

me parece un valiente el Ministro de Hacienda de este país, nunca el Gobierno se había atrevido a

conceptuar de manera favorable este tipo de iniciativas; claro que dista mucho de las iniciativas

anteriores, dista mucho, pero es valiente, y sé que le ha costado, sé de las presiones, sé de las

llamadas, pero el Ministro de Hacienda de manera responsable anunció, la semana pasada en la

Comisión Conjunta de Comisiones Terceras de Senado y de Cámara, que este proyecto se

hermanaba con la reforma tributaria. (Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. 2011, 7

de febrero. p.11)

Otra propuesta que no prosperó para la regulación del sector fue la presentada por el Senador

conservador, Efraín Cepeda Sarabia. El proyecto en mención fue el 096 de 2010 de Senado o 155 de

2011 de Cámara de Representantes, “Por medio del cual se ordena a las entidades financieras facilitar

el acceso a los servicios de crédito a las poblaciones de escasos recursos que no han tenido acceso a los

mismos”. En su exposición de motivos se reflejó el carácter regulatorio de la norma:

Esta iniciativa busca estimular el acceso al crédito de la población de escasos recursos [...] los

establecimientos de crédito […] deberán ofrecer microcréditos preferenciales para la creación de

pequeñas empresas [...] deberán destinar no menos del 15% del total de sus colocaciones, para los

microcréditos, y de este porcentaje al menos el 50% deberá ser destinado a los estratos 1,2 y 3 de

la población. (Gaceta 527 de 2010, 2011, 2 de agosto)

Si bien los legisladores mostraron interés en que los ciudadanos de menores recursos accedieran a

préstamos, y que el medio fueran créditos forzosos, el porcentaje de las colocaciones a destinar fue el

tema central del debate -entre el 3% y el 15%-, margen que fue debatido sin argumentos técnicos a lo

72

largo de la sesión, hasta que el Senador Camilo Sánchez Ortega lo cerró: “Yo [...] acompaño (a Cepeda

y su proyecto de Ley), pediría que en el segundo debate estudiáramos mucho más a fondo si es el 5, 10

o 15 y en ese momento hagamos la modificación” (Gaceta 527 de 2010, 2011, 2 de agosto. p. 38).

La ponencia fue votada afirmativamente en su primer debate por once senadores ―Antonio Guerra

de la Espirella, Germán Darío Hoyos Giraldo, Aurelio Irragorri, Juan Mario Laserna, Oscar Mauricio

Lizcano, Manuel Julián Manzenet, José Dario Salazar, Camilo Sánchez, Germán Villegas, y Gabriel

Zapata―, pero no prosperó en la Cámara y fue archivado el 20 de junio de 2012. De acuerdo con

Asobancaria (Dinero, 5 de agosto de 2011) el proyecto no prosperó debido a que no fue bien recibido

por el Ejecutivo. La intención de regular la asignación de créditos, restringiendo la operación libre del

negocio bancario, y con porcentajes establecidos sin bases técnicas, presumiblemente fueron factores

que jugaron en contra de la iniciativa.

2012 – 2013: Los grupos financieros se articulan con el Plan de Desarrollo del Gobierno

2012 – 2013: Contexto económico

Durante estos años la economía doméstica creció a un ritmo menor respecto a los dos anteriores.

Uno de los sectores cuyo bajo crecimiento afecto el desempeño general de la economía fue el de minas

y canteras, de acuerdo con Asofiduciarias (2013):

La reducción fue producto principalmente de la caída en la producción de carbón mineral (-

8,9%), y de minerales no metálicos (-11,7%), por efecto de huelgas en el sector y, suspensión de

licencias ambientales, así como por el estancamiento del nuevo código minero debido a los

procesos de consultas previas.

En su momento las élites económicas concluyeron que las causas de la parálisis de la locomotora

minera fueron: los “trámites de la licencia ambiental, la adquisición de predios y las consultas previas a

las cuales tienen derecho los distintos pueblos étnicos minoritarios” (Botero et al. 2012), con los

sobrecostos y pérdidas económicas consecuente. Para mitigar estos “inconvenientes”, el Gobierno

73

Nacional adelantó una serie de reformas a las instituciones involucradas en el sector, entre estas el

fortalecimiento de la ANI, la ANLA y la FDN. Respecto a la FDN, esta fue encabezada por Clemente

del Valle, experto en desarrollo de mercados y arquitecto, en el gobierno de Ernesto Samper, de los

mercados secundarios en los cuales se venden los TES. La FDN fue concebida para minimizar los

temores de los financiadores para proyectos de lago plazo, la adquisición de capital y la gestión de los

riesgos de los involucrados en las obras, así mismo en el diseño de vehículos de financiación (Dinero.

2013, 4 de septiembre).

La reformulación de las locomotoras, especialmente la del desarrollo de infraestructura, requirió

una amplia vinculación de los cuatro sectores estudiados: (i) la banca, se mostró interesada en

apalancar entre el 55% y el 60% de los proyectos, con alrededor de 60 billones de pesos, lo cual

aumentaría la cartera del sector por 33 billones de pesos en los próximos seis años; (ii) los seguros

aumentarían los fondos administrados en 2,4 billones de pesos por pólizas de cumplimiento y

responsabilidad civil; (iii) las fiduciarias serían las encargadas de la gestión ante terceros (contratistas,

acreedores y el Gobierno) de todos los recursos destinados a las vías de cuarta generación, dado que,

desde la promulgación de la mencionada ley 1474, todo contratista debe construir un patrimonio

autónomo; y (iv) las AFP se articularían como financiadores, bien sea por medio de fondos de capital

(pendiente de regular) o por titularizaciones, podrán invertir los recursos administrados en proyectos de

largo plazo ―35 años de maduración―.(Dinero, noviembre de 2013, p. 22)

Sin embargo, las finanzas domesticas no solo versaron sobre las obras de infraestructura. En el año

2012, McMaster, ahora director del DPS, adelantó las licitaciones del programa Familias en Acción

ante los banqueros nacionales. Sobre esto concluyó Dinero que “los bancos están entusiasmados porque

descubrieron que los pobres sí pueden ser rentables”:

La posibilidad de intermediar los $200.000 millones que cada dos meses gira el Estado a las

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familias beneficiadas –$1,2 billones anuales–, así como una masa de 2,5 millones de potenciales

clientes hacen que se les haga agua la boca a todos los banqueros. (Dinero. 19 de julio de 2012)

2012 – 2013: Leyes promulgadas y debates de leyes que no prosperaron

Las leyes que involucraron al sector financiero promulgadas en este periodo versaron sobre

diversos temas, la primera de ellas fue la ley 1527, “por medio de la cual se establece un marco general

para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”, redactada por el representante

Gaviria Muñoz. Esta ley abrió la posibilidad, a cualquier trabajador formal que tuviese un crédito, de

empoderar a su empleador en el cumplimiento de los pagos de dicho crédito. Con la regulación del

contrato de libranza las entidades de crédito pudieron gestionar el riesgo de sus potenciales clientes

tomando como referencia el modo de vinculación laboral y a su empleador. El proyecto de ley fue

debatido a lo largo de un año ―entre noviembre de 2010 y diciembre de 2011―, y promulgado en

abril de 2012.

Con la finalidad de aumentar el acceso al crédito del sector y reducir el riesgo que toman las

entidades financieras, también se promulgó la ley 1676, "por la cual se promueve el acceso al crédito y

se dictan normas sobre garantías mobiliarias". Esta fue iniciativa del MCIT, con Gabriel Duque

Mildenberg a su cabeza. El objetivo de la reforma consistió en aumentar el conjunto de bienes que

pueden ser dados como garantía ante un acreedor. En el país sólo estaba regulado el uso de bienes

inmuebles como garantías para préstamos ante las entidades de crédito, la ley reguló las garantías que

son activos mobiliarios. El proyecto, de acuerdo con su autor, fue redactado con el apoyo del “Banco

Mundial, (...) el Superintendente Financiero, el Viceministro de Justicia, el Viceministro de Desarrollo,

la Superintendente Delegada para Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia de

Sociedades y el Vicepresidente Jurídico de Asobancaria” (Comisión Tercera Del Senado. 2012, 6 de

junio).

75

Nuevamente, el Ministro Vargas Lleras, junto con el de Vivienda, Ciudad y Territorio, Luis Felipe

Henao ―los dos de Cambio Radical― tramitaron la ley 1537, “por la cual se dictan disposiciones

tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y acceso a la vivienda y se dictan otras

disposiciones”. En esta se estableció la estructura y el marco a través del cual los gobiernos locales, las

empresas del sector de la construcción y el Estado ―en cabeza del ministerio, la ANLA, la ANI y la

FDN―, se articularon en función de la planeación, ejecución y financiación de vivienda. En lo que

respecta al sector financiero, como se mencionó previamente, se estableció que los recursos para la

construcción de proyectos de vivienda de interés social y prioritaria, así mismo obras de equipamientos

públicos financiados por el Gobierno “podrán ser transferidos a los patrimonios autónomos que

Fonvivienda, Findeter, o la entidad que establezca el Gobierno Nacional, constituyan para el efecto”,

así mismo los vehículos de crédito entre el sector y el ejecutivo, en cabeza de la FDN. (Asofiduciarias.

2012, abril).

El sector cultural también profundizó la gestión de sus recursos por medio de negocios fiduciarios

a través de la ley 1556 de 2012, “por la cual se fomenta la actividad cinematográfica en Colombia”, de

iniciativa ejecutiva, específicamente del Ministerio de Cultura en cabeza de Mariana Garcés. Esta ley

estableció mecanismos para la participación del Gobierno en la producción de obras de cine. Sobre el

manejo de los recursos específicamente adoptó que “la administración y ejecución de recursos del

Fondo Fílmico Colombia (FFC), serán ejecutados por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a

través de una entidad administradora” esta “podrá ser una entidad fiduciaria o el Fondo Mixto”

(Asofiduciarias. 2012, julio). En el mismo sentido sería aprobada la Ley 1698 “por la cual se crea y

organiza el sistema de defensa técnica y especializada de los miembros de la Fuerza Pública y se dictan

otras disposiciones”, presentada al Congreso por el entonces Ministro de Defensa, Juan Carlos Pinzón.

En esta ley se ordenó la creación del Fondetec (Asofiduciarias. 2013, diciembre), en el cual ingresaron

76

recursos del presupuesto nacional y de organizaciones nacionales e internacionales para la defensa

técnica y jurídica de miembros de las Fuerzas Militares (activos y retirados) que se enfrenten a

procesos de justicia penal ordinarios. Los recursos de este fondo, de acuerdo a lo establecido por la ley

(art. 12), “serán administrados por la Fiduciaria La Previsora S. A., con quien el Ministerio de Defensa

Nacional suscribirá el contrato de fiducia mercantil respectivo, para lo cual queda autorizado por la

presente disposición”.

Respecto a la agenda legislativa en protección social fue promulgada la ley 1562, “por medio de la

cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud

ocupacional”, proyecto de iniciativa parlamentaria, específicamente de la Senadora del Polo

Democrático Gloria Inés Ramírez. El proyecto contó con el acompañamiento constante del gremio

asegurador, principal encargado del sistema de ARP. En palabras del entonces presidente del gremio:

“Fasecolda, con el acompañamiento de la firma de seguimiento legislativo y una firma asesora en

comunicaciones, sostuvo reuniones con los ponentes, tanto Senadores como Representantes, y con sus

asesores” (Junguito, R. Cuevas, M. C. et al. 2013).

El proyecto de ley se debatió entre noviembre de 2010 y junio de 2012, y fue aprobado en Senado

y Cámara por la comisión en pleno (Comisión Séptima del Senado, 2011, 8 de junio; Plenaria del

Senado de la República, 2012, 23 de agosto). Entre las características más importantes de la ley están la

obligatoriedad en la inclusión de nuevos grupos sociales al sistema de riesgos laborales, en general todo

aquel que tenga contrato de prestación de servicios, estudiantes que desarrollen actividades en sus

universidades o deban realizar prácticas para graduarse, así como el magisterio:

[La ley] recogió las principales conclusiones y avances, tras varios años de discusión, en la

protección del trabajador por el riesgo creado por el empleador, la generación y fortalecimiento

de una cultura de prevención y el aumento de la cobertura a los trabajadores. (Junguito, R.

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Cuevas, M. C. et al. 2013).

Entre las reformas más importantes adelantadas por la administración del presidente se encuentra la

reforma tributaria o ley 1607 de 2012, presentada desde el MHCP, dirigida por Mauricio Cárdenas

Santamaría. Esta reforma modificó la estructura tributaria del país, acercándola a las propuestas de

varios sectores económicos, entre ellos el financiero. En primer lugar, respecto a los costos de los

servicios financieros, esta reguló los patrimonios autónomos, asignándoles NIT y generando sobre

estos carga fiscal (Asofiduciarias, 2012, octubre). Las otras modificaciones en la estructura tributaria

que generó la ley fueron recibidas de buena manera, en general, por los principales representantes del

sector, específicamente la desaparición de los parafiscales, la implementación de la CREE, y la

simplificación de los costos del IVA, elementos que, de acuerdo con la visión del Ministro Cárdenas

aumentarían los niveles de empleo y los niveles de recaudo, siguiendo el argumento que afirma que, vía

reducción de los “costos no salariales” se aumenta la demanda potencial por empleo (Santamaría, M.

Steiner, R. et al, 2010; Clavijo, S y Cuéllar, E, 2015, 28 de abril; Clavijo, S. et al; 2012; 2013; 2015;

Anif, 2015), tema de vital importancia para la estabilidad de las cuatro industrias financieras

estudiadas.

Desde Fasecolda, Junguito y Vargas. (2012) afirmaron: “la industria aseguradora comparte plenamente

la motivación de la reforma tributaria (...) en materia de equidad y generación de empleo formal. Ésta

contiene importantes cambios que impactan a la industria tanto a nivel de productos como al

corporativo”. Así mismo Junguito et al. (2013):

La reforma de 2012 fue presentada como de carácter estructural, fiscalmente neutra, orientada a

lograr una estructura tributaria más equitativa y progresiva; redujo la tarifa de renta, el número de

tarifas y exenciones de IVA, redujo parafiscalidad y creó un nuevo impuesto sobre las utilidades

(Contribución Empresarial para la Equidad. (CREE, 2013)

El mismo Montenegro, en un evento público en Cartagena de Indias, felicitó al primer mandatario por la

78

reforma: “quiero resaltar, señor presidente, con la Reforma Tributaria del 2012, su administración dio pasos

importantes para reducir el desempleo y la informalidad. La Reforma Tributaria redujo en un 13.5% los costos

laborales, medidos sobre los salarios básicos.” (Montenegro, 2015).

Por su parte, Asofiduciarias (2013) citó los argumentos de Cárdenas en su informe anual:

De acuerdo con cifras del Ministerio de Hacienda se estima que el coeficiente de Gini de

Colombia pasará de 0.57 a 0.55, por efecto de la aplicación de la nueva estructura del impuesto

de renta, ubicándose en niveles similares al de Chile.

La reducción y progresiva eliminación de los parafiscales fue, durante varios años, una de las propuestas de

los principales representantes del sector financiero.

Respecto al uso, almacenamiento y procesamiento de información, se tramitó la ley 1581 “por la

cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales (habeas data)”, de interés

para el sector. Está obligó a toda empresa que reciba, almacene, comercialice o utilice datos de los

ciudadanos a informarlos y recibir autorización por estos respecto al tratamiento que se les dará a estos.

Al respecto Asofiduciarias (2012, octubre) estableció:

[Esta norma] no aplica a bases de datos o archivos mantenidos en un ámbito exclusivamente

personal o doméstico, a las bases de datos y archivos que tengan por finalidad la seguridad y

defensa nacional, así como la prevención, detección, monitoreo y control, del lavado de activos y el

financiamiento del terrorismo, y a las bases de datos y archivos de información periodística y otros

contenidos editoriales.

Así mismo, nuevamente autoría de Vargas, fue presentada la Ley 1564, “por medio de la cual se

expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. Sobre temas financieros la

norma, en el artículo 54 dispuso:

Las personas jurídicas y los patrimonios autónomos comparecerán al proceso por medio de sus

representantes, con arreglo a lo que disponga la Constitución, la ley o los estatutos. En el caso de

los patrimonios autónomos constituidos a través de sociedades fiduciarias, comparecerán por

medio del representante legal o apoderado de la respectiva sociedad fiduciaria, quien actuará

como su vocera.

79

Finalmente, entre este conjunto de reformas se encuentra la ley 1621 de 2013, “por medio del cual

se expide normas para fortalecer el marco jurídico que permite a los organismo que llevan a cabo

actividades de inteligencia y contra inteligencia cumplir con su misión constitucional y legal y se dictan

otras disposiciones”, de autoría del entonces Ministro de Defensa, Rodrigo Rivera, el senador Juan

Manuel Galán, y el representante Oscar Fernando Bravo. La ley tuvo el propósito de reglamentar los

alcances de las actividades de inteligencia. Para realizar dicha labor el legislativo otorgó a la UIAF

funciones en el sistema de inteligencia, junto con dependencias del ejército y la policía (Asofiduciarias.

2013, abril).

En este mismo periodo se llevaron a cabo dos reformas del régimen pensional, los dos generaron

controversia en el momento de su trámite, como se pondrá de presente, sin embargo las dos fueron

conservadoras de los fundamentos del régimen pensional. Esta son la ley 1574 “Por medio de la cual se

regula la condición de estudiante paras para acceder a la pensión de sobrevivencia”, propuesta por la

senadora Claudia Jeanneth Wilches Sarmiento; la otra es la ley 1580 “Por la cual se crea la pensión

familiar”, autoría de los senadores Jorge Eliécer Ballesteros y Dilian Francisca Toro, y del

representante Elias Raad Hernández.

Si bien el derecho de pensión que se le otorga al estudiante sobreviviente lo estableció la ley 100 de

1993, el propósito de la ley 1574 fue establecer los requisitos para acceder a esta, evitando las

ambigüedades de interpretación pasadas, respecto a la edad y definición de estatus de estudiante. Las

reservas sobre este proyecto en su momento derivaron de la posibilidad de que el legislativo otorgara la

pensión con requisitos mínimos y que se generaran fraudes en el país por una mala reglamentación,

como siempre, argumentando una consecuente presión en el gasto público. La Comisión Séptima fue

sensible a estas reservas, de hecho, en el debate del 5 de octubre de 2010 (Comisión Séptima del

Senado. 2011, 8 de junio) y en la del 24 de agosto del 2011, se solicitó el concepto del MHCP sobre la

80

materia. En ese momento Echeverry conceptuó de manera positiva, dando fin al debate de presiones en

el gasto público en una carta dirigida a la comisión: “Este Ministerio no tiene objeción sobre el mismo

[proyecto de ley] como quiera que no genera costos adicionales para la nación” (Comisión Séptima del

Senado, 2011, 3 de octubre).

De manera análoga, la ley 1580, para la creación de la pensión familiar, generó dudas entre los

miembros de la Comisión Séptima por la posible presión fiscal, vía aumento del pasivo pensional en el

mediano plazo que traería la ley. Para mediar estas dudas se citó e invitó a una larga lista de

interesados; en la lista figuraron , los ministros de hacienda, Echeverry, protección social, Mauricio

Santamaría, el Director del DNP, el Superfinanciero, el Procurador General de la Nación, el Defensor

del Pueblo, el Contralor General de la República, el Director del BRC, el presidente de Colpensiones,

de Asofondos, las Centrales Obreras, la Anif, Fasecolda, Fedesarrollo, la Asociación de Actuarios de

Colombia, a la OIT Colombia, la Organización Americana de la Seguridad Social, la OISS, el Fonpet y

la Universidad Nacional de Colombia; así mismo representantes de empresas privadas como BBVA

Horizonte (para la fecha del debate la AFP todavía pertenencia al grupo español), Porvenir, Skandia,

ING Pensiones y Cesantías, Citi Colfondos.

En la sesión de la Comisión Séptima del Senado (8 de junio de 2011) presentaron su opinión

algunos de los invitados mencionados- Inicialmente, la representante de Fasecolda, María Isabel

Posada ―asistente en nombre de Junguito―2 expresó que la reforma debía ser estudiada de acuerdo a

esta si garantizaba o no la sostenibilidad del sistema pensional, además la reforma debía dejar en claro

los trámites de pensión y mecanismos de solución en caso de que uno de los cónyuges tenga sus

recursos en el fondo privado y el otro en el público; además de mecanismos para no desincentivar el

sistema de pensiones privado, motivando a una pareja a realizar un solo aporte por los dos. El

Presidente de la Asociación Colombiana de Actuarios, Luis Fernando Cortázar, afirmó que, primero no

81

había realizado los cálculos respecto a la posible presión fiscal que generaría la ley, segundo que lo

mejor era conservar el marco regulatorio vigente, donde se devuelven los saldos a cada integrante de la

pareja (es decir no adelantar el proyecto). Finalmente se le dio la palabra a Montenegro, quien afirmó

que, para tener un sistema pensional con gran cobertura, era necesario “mejorar” las condiciones del

mercado laboral, es decir reducir el salario mínimo y los costos no salariales; lo segundo se estaba

logrando con la mencionada reforma tributaria. De manera seguida Montenegro comparó la propuesta

de pensión familiar con los regímenes de pensión especiales:

todo ese esfuerzo que se hizo en el pasado para eliminar los regímenes especiales podría

debilitarse, porque estaríamos en alguna forma creando un régimen especial nuevo que no nos

gustaría que exista, por el hecho de cobijar a las personas que están viviendo en pareja, bien sean

casados o en unión libre” (Comisión Séptima del Senado, 8 de junio 2011.p. 12)

Posteriormente, Montenegro afirmó que la propuesta podría generar “mayor iniquidad entre los

afiliados” y “mayores costos fiscales”, además de “riesgos morales”. Finalmente, recomendó que, en

caso de viabilizar la propuesta de pensión familiar, para acceder a esta, los dos conyugues (no solo uno)

deberían tener la edad de jubilación y, en caso de pertenecer al RPM, recomendó promediar los salarios

de los últimos veinte años de uno de los cónyuges, duplicando los diez años originalmente en la ley.

Las sesiones de comisión posteriores fueron más resolutivas al respecto. El primero de junio del

2011 la comisión séptima debatió el proyecto para aprobación (Comisión Séptima del Senado, 9 de

junio de 2011). El texto final no incluyó las recomendaciones de Montenegro sobre el número de años

a promediar, sin embargo sí restringió el alcance de la pensión familiar en el RPM al limitar, primero la

cuantía del derecho a no más de un (1) salario mínimo; así mismo sólo podrán acceder a pensión

familiar en el RPM las parejas que pertenezcan al Sisben 1 y 2. La norma finalmente fue mucho más

conservadora en sus alcances que lo presupuestado inicialmente por Montenegro. A pesar de esto, en la

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sesión final en comisión, el Senador Jorge Eliecer Ballesteros Bernier afirmó que “[el proyecto] no se

trata de un embeleco nuestro, ni de una iniciativa populista, ni de afectar como se ha dicho, fiscalmente

el marco de mediano plazo”, así mismo:

Yo creo que no hay que dejarnos de pronto intimidar si aquí otra vez vienen los directivos de

Asofondos, que se trata de perjudicarlos a ellos, no es así, han tenido utilidades grandes y ya es

hora, como alguien de los ponentes lo decía que cuando en este proyecto de ley, beneficie a tanta

comunidad, de que tiene sus ahorros depositados y que a veces esos ahorros se pierden, o ni

siquiera son reintegrados; entonces felicitamos a los ponentes y nos unimos como autoridades

indígenas de Colombia a este importantísimo proyecto. (Comisión Séptima del Senado, 9 de junio

de 2011)

Votaron afirmativamente Ballesteros, Germán Carlosama, Antonio Correa, Eduardo Merlano

Morales, Mauricio Ospina, Gloria Inés Ramírez, Liliana Rendón, Guillermo Santos, Dilan Francisca

Toro y Claudia Wilches. No votaron Edinson Delgado, Teresita García, Gilma Jiménez Gómez y

Fernando Tamayo. La norma fue demandada ante la Corte Constitucional, específicamente su artículo

151, literal k, en el cual se establece que la pensión familiar en el RPM sólo podrá ser otorgada a las

familias en estratos 1 y 2, de acuerdo a la encuesta del Sisben. El demandante argumentó que la norma

promueve la desigualdad en las familias cotizantes en el RPM, que no podrán acceder al derecho por no

pertenecer a los estratos 1 y 2, según el Sisben.

En la evaluación jurídica realizada por la Corte se invitó a Asofondos a presentar su concepto.

Montenegro informó a sus asociados en la asamblea ordinaria del Consejo Directivo (Asofondos, 2013,

23 de julio) ―poniendo de presente que la asociación argumentaría― que, primero, “la norma no es

violatoria de la igualdad dada la naturaleza diferente de los regímenes” y, segundo, que esta “busca

ampliar la cobertura pensional amparando a la población más vulnerable por sus bajos ingresos”. Ya

ante la corte, a través de su representante legal, la asociación argumentó que la demanda era “inepta” y

que estaba mal sustentada. Adicionalmente, la asociación conceptúo ante el juez constitucional “los

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requisitos previstos en la preceptiva acusada son razonables desde el punto de vista de la sostenibilidad

financiera del régimen” (Corte Constitucional, Sentencia C-913/13), y con el diseño organizacional,

diferencial entre los regímenes RAIS y RPM. Convenientemente con sus intereses, la asociación

defendió el articulado que desincentiva a las familias en los estratos 3, 4, 5 y 6 a pertenecer al RPM;

dado que, en dicho régimen, no podrán acceder al derecho de pensión familiar. La Corte se acogió a los

argumentos de Asofondos y se declaró inhibida de emitir un concepto de fondo al respecto, por

ineptitud sustancial de la demanda. (Corte Constitucional, Sentencia C-913/13).

Las reformas tuvieron efectos sobre los negocios asegurador y pensional. Fasecolda en el 2012,

meses antes de la promulgación de las leyes, ya preveía los efectos negativos de estas:

[Las AFP y aseguradoras] asumen el riesgo de cualquier cambio normativo o jurisprudencial que pueda

gestarse, tal como ha sucedido con la reducción en las condiciones de acceso de los padres a la pensión de

sobrevivencia, la atenuación de los requisitos académicos para los hijos mayores de 18 años y menores de 25

años y el otorgamiento de derechos pensionales a compañeros permanentes y parejas homosexuales, por citar

algunos casos. (Mora C, 2011B)

El representante Barguil, en el periodo, logró la promulgación de su primera ley, la 1555, “por

medio de la cual se permite a los consumidores el pago anticipado en las operaciones de crédito y se

dictan otras disposiciones”. De acuerdo con Barguil la ley permitió la libre entrada y salida de los

consumidores, llevando a la estructura de los mercados financieros al modelo de competencia perfecta.

Al respecto, Dinero (5 de agosto de 2011), afirmó que el representante no contaba con el apoyo del

ejecutivo para la aprobación del mencionado proyecto. La misma publicación presentó la percepción

del gremio bancario respecto a los prepagos en el sector:

[Asobancaria] Tampoco comparte el proyecto para permitir los prepagos de deuda sin castigo, cosa

que hoy solo se puede hacer con los créditos de vivienda. Según Cuéllar, esos prepagos son los que

han impedido que haya más préstamos de este tipo. Aclara que si se deja a los deudores pagar por

adelantado, sin cancelar todos los intereses que se tenían previstos, se afecta el fondeo de los

bancos.

84

En contrario fue la opinión y decisión de los senadores y representantes en los debates de ponencia

del proyecto de ley. Este aprobó los debates en comisiones (Comisión Tercera de la Cámara de

Representantes, 25 de Julio de 2011; Comisión Tercera del Senado, 21 de agosto de 2012) y en

plenarias de las dos corporaciones (Plenaria de la Cámara de Representantes, 9 de febrero de 2012;

Plenaria del Senado, 8 de agosto de 2012), sin mayores fricciones por parte de los congresistas. Al

respecto, Barguil expresó que el proyecto fue redactado en conjunto con las bancadas de los partidos de

La U, Liberal, Cambio Radical, PIN y Conservador, lo cual le generó un amplio consenso en todas las

ponencias. Siempre fue votado positivamente, y de manera no nominal. Quizás el único bache en el

trámite, presente a lo largo de las cuatro sesiones de trabajo, fue el debate respecto a los impedimentos

de varios congresistas para votar el proyecto, por conflicto de intereses: algunos congresistas

argumentaron que al ser acreedores de entidades de crédito no podían adelantar una reforma que los

beneficiara sobre la generalidad de los ciudadanos. Este argumento de impedimento pudo poner en

peligro el quorum decisorio. Sin embargo, el argumento de impedimento fue rebatido, especialmente

por el representante Gaviria Muñoz en todas las sesiones, afirmando que el proyecto de ley no era

retroactivo, por lo tanto no existía el conflicto de intereses.

Otra importante ley, presentada por Vargas Lleras, fue la 1575, “por medio de la cual se establece la

ley general de bomberos de Colombia”, que establece la estructura de financiación y gestión de los

cuerpos de bomberos. Para el sector financiero, específicamente para el sector asegurador, esta ley

representó una carga financiera, por ser este el encargado de una parte importante de la financiación del

sistema a nivel nacional. Por otra parte, se le otorgó al gremio un derecho político, al participar en los

comités de decisión del sistema general de bomberos. Desde la presentación inicial del proyecto, por

parte del ejecutivo, se planteó la responsabilidad del sector asegurador de financiar el Fondo Nacional

de Bomberos, con el 2% del valor de las pólizas por daños materiales (Comisión Primera del Senado,

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25 de mayo de 2012). Fasecolda logró, en el curso del trámite legislativo, especificar estas pólizas y

reducir su alcance solo a los ramos del hogar, incendios, terremoto, minas y petróleo (Plenaria de la

Cámara de Representantes, 22 de noviembre de 2011). Con estos aportes, de acuerdo con los ponentes,

el Fondo pasó de menos de dos mil millones de pesos (Comisión Primera del Senado, 17 de abril de

2012) a cerca de ochenta millones:

Ese fondo se va a fortalecer con los 10 mil millones de pesos que hoy ha anunciado el Gobierno

Nacional por parte del Ministerio de Hacienda, en 30 mil millones de pesos con el 2% de los

seguros y con 36 mil millones de pesos si se aprueba lo de energía. (Plenaria del Senado,15 de

junio de 2012. p. 23)

Sobre el particular expresó el sector:

El texto aprobado finalmente (Ley 1575 de agosto de 2012), gravó los ramos de Minas y

Petróleos, Incendio, Terremoto y Hogar, aunque no todos los ramos de daños como lo contempló

el proyecto inicial. Un elemento positivo para el sector asegurador en esta nueva norma es la

inclusión de Fasecolda como miembro de la Junta Nacional de Bomberos, organismo decisivo de

los recursos del FNB y asesor de la Dirección Nacional de Bomberos. (Junguito, R. Cuevas, M.

C. et al. 2013)

En este caso la intervención del grupo de interés ante el Congreso no fue eficaz. Fasecolda hizo un

comunicado en su revista institucional sobre la situación, los riesgos y pérdidas para el sector, y el

papel de las dependencias del ejecutivo para la regulación financiera ante iniciativas futuras similares:

Lo que viene sucediendo con las iniciativas del Congreso de la República de imponer al sector

asegurador contribuciones parafiscales, como fue el caso de la Ley de Bomberos (...) Sin ningún

estudio técnico que evaluara el impacto de esta contribución, se extraen recursos a quienes se

aseguran mediante un gravamen. (Fasecolda. 2012)

Además, comentaron que sobre la nueva dependencia del MHCP para el control del sector

financiero “La nueva URF deberá contar con el equipo humano necesario para abordar los asuntos de

la industria de manera técnica y oportuna” y deberá “tener la injerencia y el empoderamiento suficiente

para garantizar la sostenibilidad del sector frente a las iniciativas de otros organismos del Estado

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(Congreso, Ministerios, otras superintendencias, etc).” (Fasecolda. 2012).

Las críticas de Fasecolda sobre la ley no fueron tramitadas únicamente por medio de su revista; al

respecto, la vicepresidencia jurídica de esta elaboró ―entre agosto y diciembre del 2012― y radicó

ante la Corte Constitucional una demanda de inconstitucionalidad ―parcial― del artículo 35 de la

mencionada ley (Fasecolda, 10 de octubre de 2012; 11 de diciembre de 2012; 26 de septiembre de

2012; 9 de agosto de 2012). El encargado de adelantar el trámite en nombre de la asociación fue Jaime

Córdoba Triviño, para quién la ley generó un impuesto excesivamente elevado, con efectos

confiscatorios y dirigido a un sector de la economía. La consecuencia de dicha obligación sobre el

sector reduciría sus utilidades en más del 50% (Corte Constitucional, 14 de agosto de 2013). La

asociación basó su argumentación afirmando que la ley creó un impuesto a un particular de destinación

específica, lo cual va en oposición a los principios de generalidad en recaudo y uso de los impuestos. El

juez constitucional tomó como insumos las opiniones jurídicas de numerosos actores. Entre los actores

intervinientes y quienes argumentaron a favor de la exequibilidad del argumento se encuentran el

MHCP, el Ministerio del Interior, el Cuerpo de Bomberos de Bogotá, la ACJ, la PGN y el ICDT; por su

parte los intervinientes y a favor de la declaratoria de inexequibilidad fueron Fasecolda y un grupo de

cinco ciudadanos ―Sergio Bernal Castro, Ginna Paola Joya Suárez, María de los Ángeles Polo

Castillo, Natalia Andrea Toledo Laiseca, José Andrade Ramírez y Diego Fernando Cepeda Real―. El

juez de constitucionalidad argumentó de manera opuesta a Córdoba. En primer lugar afirmó que la ley

genera sobre el sector una contribución, no un impuesto; segundo declaró que el sector es un

beneficiado directo de la existencia de un Fondo Nacional de Bomberos ―al mitigarse los riesgos y en

consecuencia las pólizas relacionadas―; tercero, sobre la confiscatoriedad de los beneficios del sector,

la corte afirmó que no existían pruebas específicas ni contundentes al respecto. Por los argumentos

anteriores, la Corte declaró exequible el artículo mencionado (Corte Constitucional, Sentencia C-528

87

de 2013) acogiéndose a la posición de los ministerios involucrados. En los meses en los cuales se

adelantó dicha demanda fue remplazado en su cargo Junguito por Botero en la presidencia de

Fasecolda.

A finales del año 2012, el Ministro Cárdenas Santamaría presentó al Senado de la República la ley

1695 “por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras

disposiciones (incidente fiscal)”, la cual aumentó los controles a los que son sometidas las decisiones

de cualquier rama del poder público, siempre que comprometan el gasto y en general la sostenibilidad

fiscal de la nación. Quedaron investidos el Procurador General y los ministros para solicitar estudios de

impacto fiscal ante las decisiones que estos crean lesivas para el presupuesto, siempre y cuando se

argumente que no se está poniendo en riesgo ningún derecho fundamental.

Respecto a los proyectos de ley sobre el sector financiero que no prosperaron, durante el 2013, el

Senado debatió el proyecto de ley 030 de 2012, redactado por la Senadora Karime Mota, “por medio de

la cual se establece el carácter vinculante de las decisiones del defensor del consumidor financiero”.

Este proyecto buscó que las decisiones y recomendaciones realizadas por el defensor del consumidor

(creado por la Ley 1328 de 2009) en el marco de una reclamación por parte de un usuario frente a una

entidad, fuera de carácter obligatorio. La reforma no prosperó después de la emisión de un concepto del

ministro Cárdenas a la Comisión:

Vale recordar que la obligatoriedad de las decisiones de los Defensores del Consumidor

Financiero fue objeto de amplias discusiones durante el trámite legislativo de la Ley 1328 de

2009, que terminaron por concluir que esto implicaría el otorgamiento de una función

jurisdiccional a particulares, lo cual, no podría ser tramitado como una ley ordinaria, so pena de

adolecer de inconstitucionalidad.

El proyecto fue archivado el 24 de junio de 2014.

88

2012 – 2013: Debates de Control Político sobre el sistema financiero.

Durante el periodo estudiado el Congreso de la República como fiscalizador del ejecutivo al

respecto de temas financieros específicamente en dos ocasiones: (i) el valor del SOAT, así mismo el uso

y control dichos recursos por el ejecutivo y (ii) el seguimiento de la liquidación del ISS y de la naciente

Colpensiones.

Respecto al control de los recursos del SOAT, el 20 de noviembre de 2012, el senador Antonio

Guerra citó a debate de control político a los ministros Cardenas (MHCP) y Alejandro Gaviria Uribe

(Ministerio de Protección Social), a los superintendentes de salud y financiero, Mery Bolívar y Gerardo

Hernández. Asistieron delegados de la Contraloría General de la República y fue invitado Junguito, por

parte del gremio asegurador (Plenaria del Senado de la República, 2012, 20 de noviembre). Antonio

Guerra afirmó haber tenido apoyo de los aseguradores en la elaboración de su ponencia, en la cual

abordó varios temas, entre estos (i) la fórmula matemática para el establecimiento del valor de la

póliza, la cual es realizada por la Superfinanciera; (ii) la eficiencia en el uso que se le dan a los recursos

del SOAT, tanto como póliza frente a accidentes de tránsito, como “parafiscal” para financiar

determinados gastos públicos y (iii) la calidad en el control de los recursos por parte de las entidades

involucradas.

Respecto a la fórmula con la que se determina el precio al seguro Antonio Guerra afirmó que esta

era poco técnica. Lo anterior dado que no incluía como insumos principales los niveles de riesgo en los

que se ven implicados de los diferentes segmentos de asegurados. Como ejemplo Antonio Guerra

indicó que los propietarios de vehículos implicados con mayor número de accidentes, más graves

lesiones e índices de mortalidad ―los poseedores de motos- pagaban seguros a menores precios

comparados con los propietarios de vehículos implicados a menores riesgos― como algunas categorías

de vehículos familiares, estableciéndose así un sistema antitécnico de “subsidios cruzados”. Lo anterior

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fue desestimado por el superintendente financiero, argumentando que los elementos con los cuales se

determina el valor del seguro responden tanto a los requisitos de ley como a los requisitos en prestación

de los servicios de la póliza.

Respecto al uso de los recursos, Antonio Guerra y Cárdenas, presentaron su estructura, la cual fue

establecida a finales de los ochenta y modificada por la ley 100 de 1993. Actualmente, el seguro está

regulado por el artículo 192 del EOSF. En su concepción inicial, se estableció que de cada cien pesos

del SOAT, ochenta serían dirigidos a las aseguradoras y los otros veinte a la cuenta ECAT, administrada

por el MHCP. En la ley 100 de 1993 se adicionó al SOAT una sobretasa del cincuenta por ciento sobre

su valor total, la cual ha sido destinada exclusivamente a la mencionada subcuenta. Estos recursos

debieron ser destinados para eventos como terremotos, inundaciones, mitigar los daños sufridos por

civiles en tomas guerrilleras o acciones del conflicto interno ―como las minas antipersona o el

desplazamiento―; en general cualquier evento catastrófico. El fondo, de acuerdo con Cárdenas, ha

tenido ingresos superiores a los requeridos por eventos catastróficos, razón por la cual los recursos de

la subcuenta han sido redirigidos para el fortalecimiento del sistema de salud, mediando en este fin el

FOSYGA.

Para Antonio Guerra, los recursos en la subcuenta fueron manejados sin control y permitiendo

arbitrariedad y malversación. Algunos de los recursos se utilizaron para la compra de CDT o TES. Este

argumento fue secundado por los delegados de la Contraloría, quienes encontraron numerosas

irregularidades en el manejo de las bases de datos relacionadas. De manera recurrente el senador

Antonio Guerra insistió en el alto valor de la póliza para el consumidor promedio, tomando como punto

de partida que del valor presente del SOAT, cerca del 60% constituyen la póliza, los recursos

adicionales son dirigidos a para ECAT. Afirmó que esta valuación generó un efecto adverso

promoviendo los mercados ilegales y fraudulentos del seguro. Señaló como responsable al gran poder

90

decisorio y unilateral que ha tenido la Superfinanciera. Finalmente recomendó la reducción del precio

del seguro, acercándose al valor de la póliza y reduciendo los recursos para ECAT, junto con la

consecuente ampliación de la base de asegurados a accidentes de tránsito.

La postura del ministro Cárdenas fue clara; en primer lugar, afirmó que el Estado dirige los

recursos necesarios a las aseguradoras para responder a las pólizas por accidentes de tránsito, de hecho

los aportes del Estado no se limitan a los mínimos establecidos por la ley y, por el contrario, están por

encima del valor reglamentado, sin generar en las aseguradoras cargas económicas indebidas. En

segundo lugar, el ministro Cárdenas defendió los recursos de la cuenta ECAT, afirmó que su

desaparición o recorte dejarían un conjunto de proyectos del sector salud sin financiación. También

afirmó que los recursos habían devenido un impuesto, específicamente un parafiscal, y que él, como

ministro, encontraba este tipo de parafiscales sobre los vehículos “muy interesantes”: primero, por su

progresividad ―paga más valor el vehículo más costoso― y, segundo, por el control de las

externalidades ―se le cobra un impuesto a un conjunto de agentes que generan efectos sociales

negativos, como la polución o la poca movilidad―.

Entonces, yo personalmente defendería este impuesto, pienso que es mejor el impuesto a los

vehículos o el impuesto que se cobra a través del SOAT para financiar la salud que IVA o que más

impuesto de renta o que más 4 por mil pienso que es un impuesto que tiene más atributos, mejores

virtudes. (Plenaria del Senado de la República, 2012, 20 de noviembre. p. 46)

Finalmente, afirmó que si la intención de Antonio Guerra era reducir o eliminar esta fuente de

recursos parafiscales, se afectaría a un sector altamente desfinanciado, como el de la salud. Al respecto,

el ministro Gaviria Uribe planteó la disyuntiva en la que se encontraba el sector, entre la eliminación de

una parafiscalidad o la insostenibilidad de un conjunto de proyectos del gobierno, al respecto concluyó:

Senador Guerra si a mí me ponen a vivir con dos contradicciones, una la que usted señaló esta

tarde, una contribución parafiscal que se fue desviando dijéramos hacia un impuesto para financiar

91

gastos en salud y la otra esa contradicción mayor, dijéramos, que de alguna manera implica una

falta de recursos importantes para el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Yo digo, yo

puedo vivir con esa contribución que usted señala y quiero defender la importancia de estos

recursos y de otros que se van a necesitar más adelante. (Plenaria del Senado de la República,

2012, 20 de noviembre. p. 50)

Posterior a la participación de Antonio Guerra y de los citados participaron numerosos senadores

reunidos en comisión. Solamente uno de ellos, Carlos Alberto Baena ―MIRA― compartió la posición

de Antonio Guerra, sobre la necesidad de reducir el parafiscal, esto es reducir el precio de mercado del

SOAT y generar otra fuente de recaudo específica para la salud. Antonio Guerra concluyó el debate:

Yo encuentro perfectamente válido (sic.) las posiciones de los señores Ministros, cómo no darle

la razón al Ministro de Salud, cuando entra a defender unos recursos para su sector, el sector de la

salud que hoy es deficitario en fuentes de financiación, yo haría lo propio Ministro, está bien, eso

es absolutamente entendible. Y la posición del Ministro de Hacienda, reconocerle su sinceridad y

su franqueza frente al país; que no la desinformación que planteó, que intentó dejar, que nosotros

eventualmente queríamos la eliminación del impuesto de vehículos (sic.), para nada, al contrario,

yo creo que si el señor Ministro de Hacienda, o los técnicos de las Superfinanciera y de Salud,

hicieran las cuentas bien de pronto, con el espacio que hay para reducir el costo, el valor del

SOAT como así lo han aceptado, un mayor número de propietarios de vehículos, incluyendo de

motos podrían entrar a pagar oficial y formalmente el SOAT, y a lo mejor mantener el mismo

nivel de recaudo, o quizás más, para seguir contribuyendo a la financiación del sector de la salud.

(Plenaria del Senado de la República, 2012, 20 de noviembre. p. 65)

El segundo tema de carácter financiero en el cual el legislativo ejerció su función de fiscalización

sobre el ejecutivo fue el RPM. Específicamente respecto a la liquidación del ISS y la puesta en marcha

de la nueva empresa pública, Colpensiones. Se llevaron a cabo dos debates de control político al

respecto: el primero, el 12 de agosto de 2012 y el segundo, el 8 de mayo de 2013. En estos se hizo

seguimiento al ISS y a Colpensiones respecto al complejo proceso de traspaso de las historias laborales

y la puesta en marcha de la nueva administradora. A lo largo de este proceso Colpensiones y el ISS

tuvieron una crisis de operatividad, a causa de las miles de demandas, derechos de petición y tutelas de

92

la ciudadanía por acceder a su derecho de pensión. Por lo anterior las entidades incurrieron en graves

violaciones a los derechos consagrados por la Constitución Política. La crisis fue mediada por la Corte

Constitucional, quien estableció “medidas de protección constitucional” sobre todas las entidades

encargadas de la provisión del derecho constitucional de la pensión, obligándolas a articularse para

asegurar la estabilidad y operatividad de la nueva organización.

Respecto a los debates, la información solicitada por el legislativo a las empresas involucradas

verso específicamente sobre: (i) si la puesta en marcha de la empresa fue o no acelerada, (ii) si su

equipo directivo, en cabeza de Pedro Nel Ospina Santa María, se encontraba comprometida o no con la

sostenibilidad del RPM, y (iii) si la gestión, respecto a activos fijos, archivos, salarios y sistemas de

información había sido próvida y profesional. Respecto al compromiso del gobierno con la

sostenibilidad del RPM, el legislativo fue directo con la gerencia tramitando sus inquietudes:

[pregunta de la Cámara de Representantes]1. ¿Usted cree que el debate de las pensiones debe

centrarse en el marchitamiento del RPM o en el análisis de los regímenes especiales?

[Respuesta de Ospina] El Gobierno Nacional ha expresado en diferentes oportunidades la

intención de mantener el RPM con Prestación Definida. Por lo anterior, Colpensiones administra

dicho régimen en virtud a lo establecido en el artículo 155 de la ley 1151 de 2007 y sus decretos

reglamentarios. (Ospina, P. N, 2013a, mayo 6)

De la misma manera el legislativo fue directo en conocer el grado de compromiso de Ospina, como

director de la nueva empresa, con la entidad a su cargo:

[pregunta de la Cámara de Representantes] Usted tiene amplia experiencia en el sector

privado, con vínculos con los Fondos Privados participó en la Junta Directiva de Porvenir,

en BANCAFE se encargó del aislamiento para su privatización. Teniendo en cuenta esto,

¿podríamos decir que usted será el encargado del alistamiento para el marchitamiento de

Régimen de Prima Media? (sic.)

[Respuesta de Ospina] No, como se ha indicado previamente el RPM con Prestación Definida se

mantendrá, y se mantendrá en manos estables. Nuestro propósito con la entrada en operación de

Colpensiones es prestar un mejor servicio como administradores del RPM con Prestación

93

Definida y dar cumplimiento al mandato establecido en la Ley 1151 de 2007” art 155 Con el fin

de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en

condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en

su prestación (Ospina, Pedro Nel. (2012, agosto 16)

Para el mes de mayo de 2013, Colpensiones ya había reconocido ante la Corte Constitucional su

incapacidad operativa, de corto plazo, para responder a todas las tutelas represadas, junto a lo anterior

su aceptación del estado de desacato del orden constitucional por parte de las directivas del ISS y

Colpensiones. La entidad había establecido un plazo razonable ante la misma Corte para dar respuesta

al represamiento – 31 de diciembre de 2013 (Ospina, 2013b, mayo 6). Como respuesta ante los

informes de gestión de Ospina, el juez constitucional declaró medidas especiales de protección al ISS y

a Colpensiones por medio de los autos 110 y 320 (Corte Constitucional, 5 de junio de 2013; 19 de

diciembre de 2013). En detalle, la Corte estableció que el estado de cosas inconstitucionales era una

medida de intervención judicial, “excepcional”, “intensa” y “transitoria” con el fin de superar el estado

de vulneración de los derechos de los trabajadores afiliados. La Corte le ordenó a las dos

administradoras la entrega mensual de un informe a su despacho, en el cual se estableciera el avance de

las historias laborales y detalles estratégicos y operativos, como implementación de plataformas

tecnológicas, estado de la nómina entre numerosos indicadores; esto de acuerdo a cuatros grupos

sociales prioritarios -ciudadanos con capacidades laborales disminuidas, cónyuges e hijos

sobrevivientes y menores de edad, y finalmente cotizantes (Corte Constitucional, Auto 320 de 2013;

Ámbito Jurídico, 12 de julio de 2013). Así mismo ordenó a todas las entidades involucradas con el

derecho vulnerado “tomar las medidas necesarias para asegurar que el presupuesto, el personal y la

estructura de la entidad sea suficiente para cumplir el plan de acción” (Colpensiones, 2013). El 9 de

agosto de 2013, durante los primeros meses de vigencia del Auto de la Corte, Ospina renunció a su

cargo. Fue remplazado Mauricio Olivera.

94

En medio del estado de cosas inconstitucionales, y como respuesta a la orden de los magistrados, la

Contraloría presentó un informe de avance. En este confirmó el efecto de la declaratoria de la Corte

sobre la organización:

La intervención de la Corte Constitucional, la participación de la PGN, la actuación de la

Defensoría del Pueblo, la supervisión de la Superfinanciera, los recursos adicionales aprobados y

los incentivos establecidos han servido de respaldo y han tenido clara influencia en el propósito de

Colpensiones y su objetivo de superar el represamiento que afecta el Régimen de Prima Media.

(Contraloría General de la República, marzo de 2014)

Si bien la entidad se vio obligada a solicitar la una prorroga en el plazo del estado de cosas

inconstitucionales durante el 2014 (El Universal, 30 de enero de 2014), el avance en la implementación

de los sistemas de información, el avance de las historias laborales y la respuesta a tutelas, demandas y

derechos de petición fue sobresaliente en 2014 y 2015. La Corte declaró superado el estado existente en

2013 por medio de la Sentencia T-774 (Corte Constitucional, 18 de diciembre de 2015). En esta la

Corte resaltó el deber de los involucrados de garantizar la sostenibilidad del Sistema de Seguridad

Social. Así mismo a la Seguridad Social como un bien jurídico tutelado, el cual debe ordenarse de

acuerdo a principios como el de progresividad social, el de solidaridad y el de in dubio pro operario

―el caso de duda se favorecerá al trabajador― (Corte Constitucional. Sentencia T-774 de 2015).

En los dos años de vigencia de los autos 110 y 320 el represamiento de historias paso de 287.238

casos a 11.062 casos, recibiendo respuesta de la organización al respecto 97% de sus afiliados (Ámbito

Jurídico, 2015, 5 de junio). La Corte fue una entidad importante en la legitimación del RPM y de su

gestión después de la crisis de los años pasados; así como de la viabilización presupuestal de la

entidad. Esto se tradujo en un mayor compromiso presupuestal por parte del ejecutivo, en la ampliación

de la nómina de Colpensiones, mejoras en eficiencia, modernos sistemas de información y aumento de

número de pensionados, entre otros (El tiempo, 2016, 9 de marzo). Así mismo la corte ordenó a los

95

involucrados, como la PGN, la Defensoría, la Contraloría y la Superfinanciera, un informe histórico

sobre cómo se llegó al mencionado estado de vulneración de derechos en 2012 (Ámbito Jurídico, 2016,

10 de marzo).

2014 – 2015: Los efectos del dólar y el petróleo: Repensar las alianzas económicas y políticas. La regulación al sector sigue su marcha.

2014- 2015: Contexto económico.

El sector financiero continuó creciendo durante este periodo, fue el que más contribuyó al

crecimiento del PIB en el año 2014 (Asofiduciarias, 2015), año en el cual el Grupo Aval continuó sus

actividades de internacionalización, ingresando esta vez a la Bolsa de Nueva York (Dinero. 2014, 23 de

septiembre), sobre lo cual Luis Carlos Sarmiento hijo afirmó:

Colombia atraviesa por un gran momento porque los inversionistas no sólo miran las perspectivas

de la empresa a la que le van a apostar sus inversiones sino en el país, lo que se llama el riesgo

país, que es lo primero que se mira cuando uno invierte en el exterior. (Dinero. 2014, 23 de

septiembre)

El gran momento de la economía colombiana, del que habló Sarmiento, se vio en vilo a causa de

las variaciones en los precios internacionales del principal hidrocarburo exportable y la moneda más

importante para nuestra economía: el petróleo y el dólar. Todavía no se han alcanzado a dimensionar las

consecuencias políticas y económicas que estas variaciones tendrán para el país en el mediano plazo.

Por el momento, los ingresos nacionales se han visto drásticamente reducidos (Dinero, 2015, febrero

5). Independientemente de lo anterior, el gobierno no pudo salirle al paso a los proyectos de desarrollo,

ni a los acuerdos con las élites económicas y políticas del país, planteados en años pasados. De hecho,

la estrategia propuesta por el gobierno ante el choque externo que sufrió la “locomotora minera” fue la

profundización de los proyectos de Cuarta Generación (Dinero. 2014, 6 de febrero). En la estrategia de

profundizar las obras civiles a lo largo del país, el sector financiero se postuló como un aliado

96

estratégico (Dinero. 2015, 24 de febrero), puesto que mostró solidez y capacidad financiera para

apalancar los proyectos, a diferencia de la contraparte pública.

En materia política, se realizaron las campañas para Congreso y Presidencia, en las cuales los

proyectos de Santos Calderón y Uribe Vélez se enfrentaron por las mayorías electorales.

Independientemente de las diferencias ideológicas los candidatos, Santos Calderón y Oscar Iván

Zuluaga tuvieron puntos en común respecto a la necesidad de mejorar la capacidad de recaudo del

Estado, a causa del choque externo (Dinero, 29 de mayo de 2014). Por parte del Congreso, el

representante Barguil repitió curul, con una de las votaciones más altas de la corporación y delegado

como presidente de su colectividad. Diferentes caminos tomaron sus antiguos compañeros de comisión:

en el Senado, Sánchez no se presentó y Laserna no alcanzó los votos para acceder al escaño; en la

Cámara, Gaviria Muñoz no se presentó, sus intereses lo llevaron a apoyar a Santos Calderón en la

campaña y a asumir como director del DNP a inicios del segundo gobierno de este (Dinero. 2014, 20 de

marzo).

2014- 2018: Financiación de Campañas políticas por los grupos financieros.

Durante esta contienda electoral los recursos por donación o contribución por parte del sector

financiero ascendieron a $579.074.143, los cuales se distribuyeron entre los partidos Centro

Democrático, Conservador, Cambio Radical y Liberal (ver tabla 7). Sobresale el monto recibido por el

partido liderado por Uribe Vélez, el cual recibió cerca del 70% sobre el total de donaciones realizadas

por el sector. Las donaciones y contribuciones fueron realizadas principalmente por el Grupo Bolívar,

con $267.352.941, seguido por los tradicionales grupos Santo Domingo (Valorem) y la Organización

Ardila Lúlle (Aress Corredores de Seguros S.A.)

El Grupo Suramericana no donó ni contribuyó a las campañas por medio de sus empresas

97

lucrativas, pero sí a través de sus fundaciones. Nuevamente, los recursos fueron asignados a los

partidos Centro Democrático, Conservador, Cambio Radical, Liberal y Alianza Verde. Del total de

$171.765.085 aportados por las fundaciones Suramericana y Bancolombia, el partido liderado por

Uribe Vélez recibió $76.765.000, la Alianza Verde $40.000.000 y Cambio Radical $30.000.000 (ver

tabla 8).

El sistema financiero no sólo entregó recursos a las campañas por medio de donaciones y

contribuciones, también por medio de créditos a los diferentes partidos políticos. En la tabla 9 se

muestran los créditos desembolsados por las entidades a cada partido y candidato. Nuevamente es

evidente la localización de $1.475.461.173 en tres partidos políticos – Cambio Radical, el Centro

Democrático y el Partido de la U -. De este monto más del 70% - equivalente a $1.235.461.173- fue

dirigido al partido del vicepresidente Vargas Lleras. Sobresale al respecto el monto recibido por el

senador Arturo Char, por $450.000.000 de pesos. Sobresalen por su ausencia los partidos regionales,

étnicos y minoritarios, así mismo el poderoso Grupo Aval, sobre el cual en los datos de la Registraduría

98

sólo aparece un aporte realizado desde sus empresas financieras: una exigua donación al representante

liberal del Quindío Luciano Grisales Londoño, por $9.437 (ver tabla 8).

Finalmente, en 2014, dentro de las propuestas de reforma agraria sobrevinientes de las

negociaciones entre el gobierno y la guerrilla de las FARC, fueron publicados los resultados de la

Misión Rural, ordenada por el gobierno y el DPN. En el documento final de José Antonio Ocampo

(2014), se menciona que “saldar la deuda histórica con el Campo. Marco Conceptual de la Misión para

la Transformación del Campo”, este propuso un modelo de desarrollo rural para el mediano plazo. En

detalle, respecto a la estructura financiera para el desarrollo agrícola, Ocampo recomendó (i) el

sostenimiento del cuatro por mil, (ii) el sostenimiento del impuesto al patrimonio, y (iii) la

conservación y profundización de los TDA para la financiación y ampliación de Finagro, además de

99

una ampliación de los fondos de emprendimiento y desarrollo rural. Un conjunto de propuestas

opuestas a los intereses de numerosos sectores, entre estos el financiero.

2014 – 2015: Leyes promulgadas.

Efectivamente, las reformas adelantadas durante los primeros años del segundo gobierno de Santos

Calderón fueron sobre temas rurales, pero no justamente con el enfoque de la Misión Rural. La primera

ley aprobada en este campo fue la ley 1707, “por medio de la cual se establece la cuota de fomento de

la papa, se crea un fondo de fomento, se establecen normas para su recaudo y administración y se

dictan otras disposiciones”. Esta fue propuesta por el ex ministro de agricultura, Juan Camilo Restrepo,

100

y su trámite duró dos años en la corporación (fue sancionada el 14 de enero de 2014). En esta ley se

estableció la creación y administración de un fondo de fomento para los paperos, cuyos aportes

provendrán de la recaudación del 1% del valor de venta del producto, y serán administrados como un

patrimonio autónomo. (Asofiduciarias. 2014, enero). En el mismo sentido se radicó la ley 1731, “por

medio de la cual se adoptan medidas en materia de financiamiento para la reactivación del sector

agropecuario, pesquero, acuícola, forestal y agroindustrial, y se dictan otras disposiciones relacionadas

con el fortalecimiento de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica)”. En

esta ley se ordenó la creación de dos fondos, el primero el Fondo de Microfinanzas Rurales, el segundo

el Fondo de Solidaridad Agropecuario, los cuales serán administrados como capitales autónomos o

fiduciarias. (Asofiduciarias. 2014, agosto).

La ley 1776, “por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural,

económico y social, ZIDRES, y se adicionan los artículos 31 y 52 de la ley 160 de 1994”, autoría del

entrante Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo. Esta ley establece el marco de la política rural del

presidente Santos, en la cual se propuso ubicar y focalizar la destinación de los recursos en las zonas

con menor inserción económica y desarrollo. La entidad encargada de establecer las ZIDRES es la

Unidad de Planificación Rural. Una vez establecidas las zonas los habitantes de ese territorio,

individualmente o colectivamente, podrán inscribir proyectos de desarrollo rural ante el MADR, estos

proyectos, y los recursos para su ejecución deberán ser administrados por medio de fiduciarias, para

garantizar la transparencia en la ejecución. (Asofiduciarias.2016, enero).

Dando continuidad a las actividades de control de la información, iniciadas con la ley 1581, de

habeas data, en el 2014 fue promulgada la ley 1712, “por medio de la cual se crea la Ley de

Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras

disposiciones.”, la cual reglamentó qué entidades están obligadas a entregar información a la

101

ciudadanía, enfatizando en aquellas que desempeñan función pública. La ley reguló el derecho a la

información de interés colectivo. Dado que las entidades del sector financiero administran los recursos

públicos (de una comunidad) y fondos públicos de carácter nacional y territorial, fueron cobijadas por

la obligación (Asofiduciarias, 2014, marzo).

En el 2014 fueron promulgadas dos leyes que generaron, inicialmente, controversia en el sector.

Estas son las leyes 1735, “por la cual se dictan medidas tendientes a promover el acceso a los servicios

financieros transaccionales y se dictan otras disposiciones” y la ley 1748, “por medio de la cual se

establece la obligación de brindar información transparente a los consumidores de los servicios

financieros y se dictan otras disposiciones”. Sobre la ley 1735, fue presentado con mensaje de urgencia

por el MHCP y el de Comunicaciones, en cabeza de Cárdenas Santamaría y Diego Molano Vega. Esta

creó una nueva entidad dentro del sector financiero, las SEDPE, las cuales ofrecen servicios

transaccionales y operan con la infraestructura de las empresas de giros y de servicios públicos.

Respecto a los debates de desarrollo de la ley, específicamente en las comisiones conjuntas de Senado y

Cámara el proyecto inicialmente no fue bien recibido, el representante Gaviria Muñoz en el primer

debate lanzó duras críticas sobre este:

Presidente, con mucha tristeza además le digo, yo soy coordinador de ponentes, no se me dio la

oportunidad de poder opinar sobre el proyecto de ley, acá lo trajo el Ministro de Hacienda a

puerta cerrada, sobre un texto que tiene más de dos años (…) hizo una serie de reuniones a puerta

cerrada [con] los bancos, las empresas móviles de celular, con las empresas de giros y las

empresas de chance del país (…) con todo respeto, todas esas discusiones, Presidente, tienen que

darse a la luz pública, no puede darse a puerta cerrada en el Ministerio de Hacienda, porque lo

que acabaron haciendo es que para darle gusto a cada uno de estos gremios acabaron demacrando

la iniciativa, por eso yo tome (sic.) la decisión de no firmarla.(Comisiones Terceras de Senado

y Cámara, 10 de diciembre de 2015. p.5)

Igualmente en oposición, pero menos radical, se presentó el representante Barguil. Este puso en

102

duda la capacidad de las empresas comprometidas para ofrecer servicios de pago de manera masiva y a

bajo costo. Sobre los impactos de la reforma para el sector financiero afirmó: “a mi si me tiene sin

cuidado, no es sin cuidado, no puedo ser tampoco tan radical, pero no es que me importe tanto si a

Asobancaria le gusta mucho o no el proyecto, porque claro que le muerde un pasado ¿pedazo? (sic) de

su negocio”. Por su parte el Senador Laserna expresó sus dudas sobre la capacidad de control,

específicamente el lavado de activos, que pudiera tener el gobierno ante a estas sociedades, dado que su

regulación se diseñó más laxa respecto a la de la banca tradicional. Finalmente, Sánchez expresó: “he

acompañado al Gobierno en el 99.9% de los proyectos, no estuve con usted en el que tenía que ver con

los tres ceros y en este que estoy en este momento, tampoco estoy de acuerdo” (Comisiones Terceras de

Senado y Cámara, 10 de diciembre de 2015. p. 12). La sesión finalizó con la respuesta del Ministro

Cárdenas quien reafirmó los “beneficios” que generaría el proyecto para los más pobres, además

comentó que las críticas al proyecto estaban basadas en la apertura de la oferta de servicios financieros

que la iniciativa generaría, al incluir más oferentes en el mercado de cuentas corrientes.

Una semana después, el 27 de mayo de 2014 se realizó la segunda ponencia del proyecto ante las

mismas comisiones conjuntas (Comisiones Terceras de Senado y Cámara, 10 de diciembre de 2015).

En esta ocasión asistieron, además de los ministros ponentes, el gerente del BRC, Uribe Escobar; la

presidente de Servicios Postales Nacionales 427 S.A, Adriana Barragán López y el de Asomóvil, Juan

Andrés Carreño (representante de los tres principales operadores móviles del país: Claro, Tigo y

Movistar); así mismo hizo presencia la presidente de Asobancaria, Cuéllar. El objetivo de la sesión fue

poner de presente los puntos de vista de los principales gremios y empresas involucrados en la reforma.

Por su parte, Barragán López, de Servicios Postales 427 y Barrera Ávila, de Asomóvil afirmaron

que las empresas vinculadas tenían la capacidad operativa y la cobertura para promover los objetivos

de la reforma a bajo costo y con acceso a las poblaciones más pobres del país. Por su parte Cuéllar

103

desestimó las afirmaciones de la sesión anterior del representante Gaviria Muñoz, en el sentido de que

la reforma había sido diseñada a puerta cerrada con el visto bueno del sector. En sus palabras la

reforma no fue “algo que los bancos estuvieran buscando”, “ni nunca se ha buscado”. Planteó que el

sector tenía inquietudes respecto al arbitraje regulatorio que se haría sobre estas organizaciones y el

posible riesgo que generarían estas entidades en el sistema financiero, al reducir el ahorro a largo plazo

del sistema (Comisiones Terceras de Senado y Cámara, 10 de diciembre de 2015). Sobre las amenazas

por tener un nuevo competidor afirmó “está bienvenida la presencia de nuevos jugadores”.

El tercer debate en la Comisión Tercera del Senado fue mucho más fluido. Los autores incluyeron

en el proyecto de ley, primero, una antigua propuesta del representante Gaviria Muñoz, sobre la

creación y gestión de las bases de datos de los usuarios del nuevo sistema de pagos, el llamado data

crédito positivo, diseñado para servir a los bancos como un insumo adicional en la asignación de

créditos; segundo, en palabras del Ministro Cárdenas, un “artículo nuevo: es una solicitud de la

Asociación Bancaria que tiene que ver con un punto importante para la inclusión financiera es el de la

educación financiera” (p. 24). El texto fue aprobado por la comisión en conjunto, con la inasistencia de

los congresistas Sánchez y Barguil (Comisión Tercera del Senado, 10 de diciembre de 2015).

El último debate del proyecto se realizó el 26 de agosto de 2014, con un Congreso recién

posesionado, donde entraría en escena el nuevo partido de oposición, el Centro Democrático. Al

respecto la senadora María del Rosario Guerra de la Espriella afirmó

El Centro Democrático ve con muy buenos ojos este proyecto de ley, cree que es muy importante

servirle a la base de la pirámide para que puedan tener instrumentos que faciliten los depósitos y

los giros a lo largo y ancho del territorio nacional. (Plenaria de la Cámara de Representantes, 8 de

octubre de 2014. p. 15)

Asimismo la senadora María Guerra recordó la ley 1369 la cual reguló la actividad de giros en el

país, y fue presentada en el gobierno del entonces presidente Uribe Vélez -quién no asistió a la sesión-.

104

María Guerra sólo tuvo una duda menor sobre la propuesta, específicamente respecto al carácter de los

datos creados en las transacciones. Ante las dudas de la senadora los ponentes le respondieron que los

datos generados estaban regulados por la ley 1581, de datos personales. Por su parte Germán Navas

Talero, representante del Polo Democrático afirmó que, para su bancada, este era un proyecto “raro”, y

que lo votarían negativo. Además afirmó:

Aquí lo que están montando son unas estructuras para manejar cajeros electrónicos, pero a

ustedes, ni a sus electores los beneficia en nada, a mí me da la impresión que es el primer paso

que está dando el Ministro de Hacienda para restringir el circulante […] no hay ninguna

disposición que se refiera al usuario, están buscando es fortalecer el sistema bancario. (Plenaria

de la Cámara de Representantes, 8 de octubre de 2014. p. 30)

Barguil, por su parte, en esta ocasión felicitó a los ministros de hacienda y de comunicaciones por

“una intención loable y necesaria” de permitir “que los más pobres de Colombia, que la base de la

pirámide pueda tener acceso a los servicios financieros”. Una vez presentados los argumentos el

proyecto fue votado afirmativamente por la sesión en pleno, incluyendo en su totalidad al Centro

Democrático. Solo hubo dos votos negativos: el de Oscar Ospina Quintero —Partido Verde— y el de

Víctor Javier Correa Vélez —Polo Democrático—.

La ley generó cambios importantes en la estructura del sector financiero. En primer lugar autorizó

la creación de un nuevo conjunto de empresas del sistema financiero, las SEDPE, las cuales ofrecerán

servicios de pagos y giros, como competidoras de los bancos. Así mismo deberán inscribir un fondo

ante FOGAFIN para poder operar. Estas fueron obligadas a llevar los datos sobre las transacciones de

sus usuarios -Datos de Hábitos Transaccionales e Historial de Pagos por parte de Operadores de

Información- los cuales pueden ser dispuestos como insumo para los bancos a la hora de hacer créditos.

(Asofiduciarias. 2014, octubre). Las implicaciones de la norma fueron comentados por Asobancaria, en

un boletín informativo (Asobancaria. 2015, 6 de abril) en el que pusieron de presente que si bien “las

105

SEDPE están llamadas a ser uno de los principales instrumentos transaccionales para cumplir con las

metas de inclusión financiera y lucha contra el efectivo que están incluidas en el Plan Nacional de

Desarrollo 2014- 2018.”, en su reglamentación el ejecutivo debe tener como principio la búsqueda de la

estabilidad del sistema financiero, y para esto debe “evitar crear depósitos electrónicos sin límites

transaccionales claramente definidos o con límites demasiado altos”; establecer mecanismos de

regulación prudencial para evitar que las SEDPE tomen riesgos imprudentes con recursos del públicos,

así mismo regulación contra la evasión y el lavado de activos y tercero: “evitar arbitrajes regulatorios

entre las nuevas entidades y las entidades bancarias” (Asobancaria. 2015, 6 de abril. p. 8)

Esta no sería la única ley que aumentó la regulación del sistema financiero durante el 2014. Tiempo

después fue promulgada la ley 1748, “Por medio de la cual se establece la obligación de brindar

información transparente a los consumidores de los servicios financieros y se dictan otras

disposiciones”, cuyo autor fue el representante Barguil. La reforma, como el mismo representante

comentó, buscó acercar al sector financiero a los mercados de libre competencia, esta vez, por medio

de reducir las asimetrías de información entre oferentes y demandantes, obligando a las entidades

financieras -incluyendo a Colpensiones- a emitir informes periódicos a sus usuarios, con estándares de

información mínimos sobre los costos y beneficios de los productos (Comisión Tercera de la Cámara de

Representantes, 8 de febrero de 2013). La reforma fue debatida entre septiembre de 2012 y el 23 de

noviembre de 2013. A lo largo del trámite el autor mencionó que el proyecto buscaba combatir, o al

menos empezar a reducir, la información falaz que las entidades financieras ofrecen a los clientes, por

ejemplo vía oferta de tasas de interés demasiado optimistas:

Presidente hice el ejercicio en distintos fondos (de pensión) y en 2 o 3 ciudades del país y en el

90% de los casos (...) luego de revisar la información, era falsa; esos asesores comerciales hacen

esos cálculos con rentabilidades (...) del 10 y el 12 [porciento] (...) le pregunté de manera jocosa

al Presidente de Asofondos que me diga cuál fondo está dando esa rentabilidad para mudarme.

106

Igualmente afirmó Barguil en su momento: “[es] la primera ley que presento, que no tuvo la

oposición radical del gremio bancario, (...) escuchamos unas observaciones que nos brindaron, que en

el tema del gremio pensional también recibimos unas observaciones”. En las dos corporaciones el

proyecto fue votado afirmativamente de manera colegiada y afirmativa. (Comisión Tercera del Senado,

27 de marzo de 2014).

A mediados de 2014, en su informe de sostenibilidad, Asobancaria presentó su visión sobre las

características del marco regulatorio que tiene el país, y cómo este afecta el quehacer del gremio.

Inicialmente la organización reconoce que el país tiene una banca sólida, y esto se debe a “el

otorgamiento prudente de crédito” y a que “la principal fuente de fondeo son los depósitos del público

y el patrimonio de los accionistas, en lugar del mercado monetario o la emisión de deuda.”

(Asobancaria (2014. p. 10). Así mismo reconoce que dentro del país la inclusión financiera “está aún

por debajo de las alcanzadas en los países más desarrollados”, sobre las causas de este atraso la

asociación establece responsables – la cita es extensa, pero el gremio se expresa con claridad:

Esto [el atraso en inclusión financiera] se debe en buena medida a que la actividad bancaria en Colombia

todavía enfrenta una regulación represiva y un régimen tributario distorsionante, que frenan el desarrollo

financiero. Ese rezago le impide a la economía aumentar su capacidad de crecimiento de una manera

más ágil, para mejorar más rápido el bienestar de la población y disminuir la desigualdad.

[Entre los obstáculos están] “las inversiones forzosas que deben hacer los establecimientos de crédito de

una parte de sus depósitos en títulos de desarrollo agropecuario, para financiar el crédito de redescuento

otorgado a este sector. Esos recursos tienen un alto costo de oportunidad para la banca, sin que hayan

atendido de una manera eficaz la demanda de los pequeños productores y la población rural.

Las distorsiones tributarias más nocivas son el GMF y las retenciones de impuesto sobre la renta, IVA e

ICA practicadas en los pagos con las tarjetas de crédito y débito. Ese gravamen y las retenciones

estimulan la preferencia por dinero en efectivo, frente a otros medios de pago más eficientes. Al hacerlo,

generan una desintermediación bancaria y dificultan una asignación óptima de una parte del ahorro a

través del sistema financiero formal. (Asobancaria, 2014. pp. 10-11)

Este fue el último informe a los asociados presidido por Cuéllar, quien el 28 de octubre, ante la

107

junta directiva de Asobancaria, presentó su carta de renuncia con vigencia desde el 2 de enero de 2015.

Así finalizó un ciclo de ocho años como cabeza del sector bancario del país, en los cuales, de acuerdo

con la misma Cuéllar en su carta de renuncia, el sector “pasó de la peor crisis financiera de su historia

en 1999 a tener hoy mejores indicadores que nunca, incluyendo su internacionalización y el estar

logrando una inclusión financiera exitosa” (Cuéllar, 2014). Fue remplazada por Castro Gómez.

Por su parte Asofondos reaccionó adelantando una demanda de inconstitucionalidad, ante la

respectiva corte. La encargada de adelantar el trámite fue la vicepresidente jurídica de la asociación,

Clara Elena Reales. Específicamente fue demandado el artículo segundo de la ley 1478, en el cual se

establece en detalle la información que las administradoras de fondos deben ofrecer a sus usuarios. Al

respecto la ley estableció criterios diferentes para los sistemas RAIS y RPM, lo cual, de acuerdo con el

gremio violó el derecho de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política (Ámbito

Jurídico, 2016, 1 de marzo). En la fecha en la cual se redacta este capítulo la Corte Constitucional no ha

resuelto la demanda. Han sido presentados los conceptos al respecto del Ministerio Público (Ordóñez

Maldonado, A, Marzo 15 de 2016) y de la ACJ (Academia Colombiana de Juristas, s.f.), los dos a favor

de la exequibilidad del artículo en controversia.

Conclusiones

En el presente capítulo se ha narrado la relación que existió entre el legislativo y el sector

financiero entre 2010 y 2015. El énfasis de la narración fue alrededor de las actividades del Congreso

de la República referidas a su conformación, la legislación producida y la veeduría sobre el ejecutivo.

En el relato se indagó cómo, en el cotidiano funcionamiento del legislativo, hizo presencia el sector

financiero, bien sea en cabeza de sus empresas o de sus grupos de interés, buscando influir en los

resultados de la corporación. En detalle fueron presentados los siguientes hechos: (i) la existencia de

108

financiación del sector a los diferentes partidos en las dos campañas electorales acaecidas en el periodo

2010 y 2015; (ii) dos demandas de inconstitucionalidad presentadas por los gremios a las leyes que no

les fueron favorables -una resuelta sobre la ley de bomberos y la otra en estudio ante el Juez

Constitucional-, (iii) la presentación de 28 Leyes de la República que modificaron el Régimen

Cambiario y el EOSF, así mismo quién fue su autor, cuál su objetivo e influencia en el sector, (iv) tres

debates de control político al respecto de la estructura del sistema financiero y (v) tres proyectos de

reforma rechazados por la corporación.

A lo largo del periodo el sector económico se transnacionalizó, específicamente en la región

latinoamericana y del caribe. Este proceso, como se mencionó previamente, fue consecuencia de las

actividades de contracción de los “gigantes financieros” afectados por la crisis financiera de 2008,

equilibradas por las compras realizadas por el sector nacional, el cual tuvo en la primera década del

siglo XXI un periodo de consolidación, aglutinación y crecimiento sin precedentes. Así mismo se llevó

a cabo la inserción del sector en el modelo de desarrollo del Presidente Santos Calderón, junto con

Vargas Lleras ―primero como Ministro del Interior, ahora como Vicepresidente de la República―. El

modelo, basado en la extracción de minerales e hidrocarburos, la construcción de viviendas e

infraestructura generó cohesión entre las élites políticas y económicas nacionales, así mismo entre las

élites centrales y las regionales, generando las coaliciones que han permitido la gobernabilidad de

Santos Calderón. Así mismo, el modelo ha generado tensiones sociales, ambientales y económicas. Las

tensiones sociales del modelo se han dado con las comunidades que habitan las zonas de desarrollo

económico estratégicas, resueltas típicamente por medio de las Consultas Previas; las segundas,

respecto a las consecuencias medioambientales de la extracción de recursos naturales, y el posterior

deterioro de ecosistemas estratégicos: estos han sido tramitadas por la ANLA. Finalmente, el modelo se

ha retraído en los últimos años, a causa de la caída de los precios del petróleo y el aumento de los

109

precios del dólar, dejando al país en una situación macroeconómica cada vez más riesgosa. Es en este

entorno en el cual la FDN ha tenido un papel preeminente en el diseño y puesta en marcha de vehículos

de financiación con el sector privado, específicamente con inversionistas de largo plazo.

Respecto de las actividades del sector financiero dentro del Congreso, la historia narrada relata la

influencia permanente, pero no siempre eficaz, de los intereses financieros en las actividades claves de

la corporación. En primer lugar la financiación electoral fue realizada por el sector de manera

focalizada durante los dos periodos legislativos cubiertos. Los partidos Conservador, Cambio Radical,

el Partido de la U, Liberal y Centro Democrático han sido los principales receptores de los recursos de

los grupos económicos sobre los cuales versa el presente trabajo. La iniciativa legislativa ha sido

principalmente del ejecutivo, con una importante presencia de los Ministros del Interior y de Hacienda,

principalmente Vargas Lleras, Echeverry y Cárdenas. Así mismo se ha ofrecido evidencia de la

presencia constante de los representantes de los gremios dentro de las comisiones de trabajo de los

congresistas, tanto en las actividades de desarrollo legislativo como en las de control político.

Finalmente se ha hecho evidente el de la Corte Constitucional, la cual ha actuado como mediadora final

entre el grupo de presión y el legislativo. Al respecto el objetivo del siguiente capítulo es explicar estos

factores para determinar cuáles son las fuerzas que redactan “la ley de la banca”.

110

Capítulo IV. La Ley de la Banca: Explicando la influencia del sector sobre el legislativo entre2010 y 2015.

Mi objetivo en el presente capítulo es analizar e interpretar los hechos descritos en el capítulo

anterior, para determinar si existió influencia del sector financiero sobre el legislativo en el periodo

establecido. De esta manera, me propongo establecer si la regulación que rige nuestro sistema social es

“la ley de la banca”. Para cumplir este objetivo, he dividido el capítulo en tres secciones: en la primera

hago un análisis sobre las actividades y procesos del legislativo sobre las cuales se desarrolló el relato.

Estas son las de financiación en la contienda electoral, las de diseño y promulgación de la legislación y

las actividades de control político. En segundo lugar, presento un análisis sobre los principales actores

involucrados e intervinientes en las actividades del legislativo en el periodo estudiado. El cierre del

capítulo corresponde a las conclusiones.

El sector financiero sobre los procesos del legislativo: una presencia constante

El Congreso, dentro de nuestro marco institucional, tiene las funciones de representar al pueblo

como unidad política y como aglutinación de facciones, establecer los marcos legales para la

promoción del orden, la convivencia y el desarrollo social y ser balance y fiscalizador del poder del

ejecutivo. En primer lugar, la representación del pueblo que el legislativo pueda o no proyectar depende

de las reglas del juego y los procesos de competencia política entre los partidos y movimientos

existentes en la comunidad, junto con sus plataformas y candidatos, así como del nivel de confianza y

reconocimiento del partido dentro de la ciudadanía. Como se ha establecido previamente, en este

proceso de postulación y elección, el legislativo está expuesto a la sobrerepresentación y consecuente

111

subrepresentación de determinadas facciones del conjunto social, entre estas, las facciones dominantes

y dominadas del orden económico. Esta sobrerepresentación se puede dar bien sea por (i) la necesidad

de los partidos de contar con candidatos con poder económico y político a lo largo del territorio, por lo

tanto con pocos intereses redistributivos; o (ii) de acuerdo con la teoría del votante mediano,

redirigiendo las plataformas políticas a la mediana de la población; o (iii) por la inevitable necesidad de

los partidos y movimientos políticos de invertir recursos en campañas, asesores de imagen y correrías,

que deben ser financiadas por los poseedores del capital y los fondos prestables. A este respecto, es

necesario afirmar que el sector financiero aportó recursos a algunos partidos y movimientos políticos

por medio de donaciones o de préstamos. En el capítulo anterior, he evidenciado, de ambas maneras,

que estos recursos han sido destinados a un pequeño número de propuestas políticas. En detalle (ver

tabla 10), el sector financiero, mediante sus empresas lucrativas o sus asociaciones, donó un total de

$1.230.264.724 para las dos campañas políticas referidas. De este total, $974.711.287 —el 80%— fue

dirigido a los partidos Centro Democrático, Cambio Radical y Conservador; los tres partidos ubicados

a la derecha del espectro político, conservadores de las estructuras de acumulación. El partido de

gobierno —el de la U— y su aliado más cercano —el Liberal— recibieron donaciones los dos años

equivalentes al 14% del total —$168.509.437—. Finalmente, los partidos Alianza Verde, ASI, Opción

Huila y el Polo Democrático Alternativo recibieron $87.044.000, equivalente al 6% del total donado.

113

Respecto al dinero otorgado mediante préstamos, la concentración es aún más elevada. Los

partidos que recibieron créditos del sector para las campañas de 2014 fueron sólo tres: Cambio Radical,

Centro Democrático y el partido de gobierno (ver tabla 11). El valor prestado ascendió a

$1.475.461.173; de los cuales el 84% fueron dirigidos a Cambio Radical, en gran medida por el Grupo

Suramericana. El partido de la U recibió $200.000.000 en préstamo, pero no fue de ninguno de los

grupos financieros nacionales, sino de una entidad financiera regional, Procorp. La Organización Ardila

Lülle por su parte, otorgó un préstamo por $40.000.000 al partido Centro Democrático. Las relaciones

públicas de alto nivel entre los principales grupos económicos —propietarios de las empresas

dominantes del sector financiero—, y los partidos políticos se centraron, fundamentalmente en el

partido del Vicepresidente.

Con respecto al segundo proceso del Congreso estudiado, este es el debate y promulgación de leyes

114

de la República. En este se estableció evidencia respecto a la influencia permanente del sector

financiero dentro de las comisiones de trabajo. En primer lugar, la influencia fue general y a través de

todas las fases de desarrollo e implementación de la ley: el acompañamiento del sector se dio desde la

fase de diseño de la ley, posteriormente, dentro de las ponencias y debates en comisión, y, finalmente

—en caso de no ser favorable al sector— la influencia se dio utilizando como último recurso la

demanda de inconstitucionalidad ante el juez correspondiente. A manera de ejemplo, valga mencionar

la Ley 1562, sobre el sistema de riesgos profesionales, la cual, en su fase de diseño, contó con apoyo de

Fasecolda, de acuerdo a lo afirmado por el gremio y por la congresista ponente Ramírez —Polo

Democrático Alternativo—; o la Ley 1676, la cual, de acuerdo con el MITC, contó con el apoyo del

gremio bancario en su fase de diseño. La presencia en comisiones también fue frecuente. Esta se logró

mediando la invitación que hicieron los mismos congresistas a los gremios para pedir su opinión

respecto de la reglamentación que sobre ellos desarrollaron. A manera de ejemplo, en las comisiones de

trabajo fue constante la presencia de Asofondos en las sesiones de diseño de la ley 1580, que creó la

pensión familiar; así mismo la presencia del sector bancario en las sesiones de ponencia de la ley 1735,

que creó y reglamento las SEDPE. De manera paradójica, no es necesaria la presencia corpórea de los

representantes de los gremios en las comisiones para que sus intereses y puntos de vista sean tenidos en

cuenta, los principios de no intervención en la estructura de los mercados financieros y de disciplina

fiscal fueron representados por los mismos congresistas como sustento o límite de las reformas

realizadas, lo cual indica una interiorización de los discursos dominantes del desarrollo por parte de los

congresistas, así mismo, en ausencia de los gremios, fueron esgrimidos sus argumentos por el ejecutivo

en cabeza del MHCP. Evidencia en contrario se presentó respecto a la participación de asociaciones de

defensa del consumidor financiero, asociaciones de usuarios financieros, organizaciones sindicales o

cualquier otro grupo de interés con posiciones opuestas respecto al modelo del sistema financiero,

115

quienes no asistieron a las sesiones con la frecuencia del sector. Las observaciones realizadas indican

que sólo se invitó a las organizaciones sindicales a un debate de ley, de las 28 presentadas; en detalle

las principales centrales obreras sólo fueron invitadas al debate de la ya mencionada ley 1580. No se

obtuvo evidencia de algún otro caso en el cual estos grupos hayan sido llamados al trabajo en comisión.

Finalmente, en caso de ser promulgada alguna ley inconveniente a los intereses estratégicos del sector,

estos adelantaron la correspondiente demanda de inconstitucionalidad. Valga la pena mencionar los

casos de las leyes 1575, que reglamentó el sistema general de bomberos, y la Ley 1748, que estableció

la obligación para las empresas del sector de entregar información sobre los productos financieros a sus

usuarios. Respecto al primer caso se demandó ante la Corte Constitucional el artículo que estableció la

contribución al sector. El argumento del gremio fue desestimado por los magistrados. En el segundo

caso Asofondos adelantó la demanda sobre el artículo que estableció la información que las AFP deben

entregar a los usuarios. Específicamente respecto a los requisitos heterogéneos establecidos para el

RAIS y el RPM, los cuales, en opinión del gremio establecen un trato diferencial ante la ley,

desventajoso para el RAIS y ventajoso para el RPM. La evaluación de los argumentos del gremio sigue

en estudio por la Corte.

Respecto a la iniciativa de reforma, esta fue del ejecutivo (ver tabla 12). El gobierno redactó y

tramitó veinte leyes, de un total de veintiocho, que reformaron al sector. La iniciativa estuvo en cabeza

del Ministerio del Interior con ocho leyes; secundado por el MHCP con cinco leyes. Respecto al trabajo

del legislativo, las reformas estuvieron en cabeza del partido Conservador, con tres leyes; seguido por

los partidos Liberal y el de gobierno, de la U, con dos leyes cada uno; y una iniciativa del Polo

Democrático Alternativo. Sobre las consecuencias de las reformas en el sector, estas se pueden agrupar

en cinco grupos:

116

Gestión de Fondos: Estas son el conjunto más numeroso de reformas y se refieren al aumento o

disminución de la intermediación financiera entre el Estado y el sector, es decir a aquellas leyes

que le permitieron al sector acceder a nuevos fondos para administrar y custodiar ―o la

terminación de fondos ya existentes―, los cuales pueden tener su origen en recursos públicos,

privados o mixtos. Para el análisis presente es indiferente que otros sectores se vean o no

favorecidos por la creación o eliminación de algún fondo, lo importante, por el contrario es

establecer si durante los años estudiados la focalización del gasto en determinados grupos fue o

no a la par con el crecimiento de los fondos administrados por el sector, con apoyo y garantía de

las leyes promulgadas. En el presente estudio se encontró que algunos cineastas, soldados,

agricultores, constructoras e inmobiliarias pudieron ser favorecidas por la creación de estos

fondos, junto con sus clientes, y que, por medio de la creación de fondos enfocados en estos

profesionales, el sector financiero pudo asumir bajo su control numerosos recursos de gasto

público respaldados por el Estado.

Seguridad de mercado: Estas reformas impactaron en los niveles de seguridad en los negocios

financieros imponiendo de límites al mercado: se refiere a aquellas leyes que, o bien

profundizaron el mercado financiero ofreciendo al sector mejores garantías, o bien les aportaron

nuevos elementos en la gestión del riesgo “reduciendo las trabas”; también se refiere a aquellas

reformas que impusieron nuevos límites a la estructura de mercado. Entre las primeras se

encuentran las leyes de garantías mobiliarias ―Ley 1676― y de información transparente -Ley

1748-, las cuales fueron redactadas con aportes del sector; en el segundo grupo está la ley de

pagos anticipados promovida por Barguil ―Ley 1555― y la ley 1438, la cual flexibilizó para el

usuario el trámite de los recursos del SOAT, hecho recibido con reservas dentro por gremio

117

asegurador. También se incluye aquí la Ley 1484, la cual le permitió al BRC comprar acciones

del BPI, aproximando a la entidad a las recomendaciones y sistemas de regulación bancaria de

los Acuerdos de Basilea.

Control y vigilancia judicial, estatal y civil al sector: Se refiere a un conjunto diverso de leyes

que se pueden clasificar en tres subcategorías: (i) aquellas que ampliaron la jurisdicción de la

Superfinanciera como ente de vigilancia y mediación entre los usuarios financieros y las

empresas: (ii) aquellas que reglamentaron el uso de datos de civiles -habeas data- y el derecho a

la información de carácter público o con fines de inteligencia; y (iii) aquellas que obligaron a

los patrimonios autónomos a comparecer ante un juez, siempre que este lo disponga así. Estas

son marginalmente adversas a los gremios estudiados pues no modifican la estructura del

mercado financiero, y sólo pueden tener consecuencias gravosas y activarse sí se encuentra

evidencia o prueba de actos de competencia desleal o punibles judicialmente por parte de

alguna de las empresas del sector.

Creación o eliminación de impuestos y/o parafiscales: Se refiere a todas aquellas leyes que

generaron o acabaron con exenciones de impuestos para el sector y/o eliminaron o crearon

parafiscales a éste. Como ejemplos están la ley 1575, que reglamentó el Sistema General de

Bomberos y generó una contribución al sector asegurador y la Ley 1695 que ordenó, al

ejecutivo junto con la Corte Constitucional, estudiar las leyes que pudiesen causar algún

incidente fiscal.

Creación de nueva competencia o de una nueva figura pensional: se refiere a dos leyes en

particular. La primera la ley 1735, que creó y reglamento las SEDPES, configurando una nueva

competencia para el sector bancario. La segunda la ley 1580, que creó la pensión familiar.

118

Como se mencionó en el capítulo anterior esta ley no deteriorará la estructura fiscal del RAIS, y

sí contiene condiciones diferenciales y restrictivas en el acceso a la pensión familiar en el RPM.

Adicional a esta clasificación de las leyes en grupos, también es necesario presentar los criterios

para establecer qué leyes fueron “favorables”, “parcialmente favorables”, “parcialmente desfavorables”

o “desfavorables” para el sector (ver tabla 12). Los criterios establecidos fueron:

Consecuencias generadas por la ley: Este criterio indaga en los efectos que la ley tiene la

intención de producir sobre el sector, de acuerdo al grupo al que esta pertenezca. Es decir este

establece si la ley (1) genera más impuestos y parafiscales al sector -lo cual sería indicativo de

favorabilidad - o menos impuestos y parafiscales – indicativo de desfavorabilidad; (2) si le

asigna al sector, como intermediario, más o menos recursos -más es favorable, menos es

desfavorable-; (3) si la ley tiene como consecuencia profundizar el mercado creando nuevos

competidores ―desfavorable― o establece nuevas barreras de entradas a competidores

―favorable―; (4) si la ley crea nuevos sistemas de vigilancia y control del sector

―desfavorable― o desmonta estructuras de control y vigilancia existentes, acercándolo a los

modelos de autoregulación que el sector preferiría ―favorable―.

Concordancia con el contenido de las leyes con los intereses del sector financiero: El segundo

criterio para establecer si las leyes promulgadas fueron favorables o desfavorables al sector

surge directamente de la opinión que ha establecido éste y cada una de sus asociaciones

gremiales al respecto. De manera frecuente, como se presentó en el capítulo anterior, los

gremios comunicaron a la opinión pública y al gobierno, si las leyes promulgadas por éste le

fueron o no convenientes.

Nivel de impacto de la ley: Finalmente, en el tercer criterio tenido en cuenta, se establece cuál

119

fue el grado de impacto que tuvieron las leyes en la modificación del sistema financiero

existente. Es decir sí las leyes imponen una reforma: o directa, o progresiva, o por el contrario,

si el impacto está condicionado a alguna variable endógena o exógena al sector para su

aplicación. A manera de ejemplos, las leyes que han impuesto sobre el sector un parafiscal de

inmediata aplicación, o han eliminado un impuesto, igual con inmediata aplicación, se entiende

que el impacto sobre el sector ha sido directo; en el primer caso desfavorable, en el segundo

favorable a los intereses del sector. Por el contrario, las leyes que han aumentado la vigilancia al

sector, condicionando dicha vigilancia a otras variables endógenas o exógenas al sector, han

sido clasificadas como parcialmente desfavorables. Este fue el caso de la ley 1430, la cual

aumentó las potestades del ejecutivo en el control ejecutivo de precios y niveles de

competencia, siempre y cuando (condicionado a) los niveles de competencia existentes y

comprobados por las autoridades de vigilancia.

Al respecto concluyo que de las 28 leyes promulgadas 14 fueron “favorables” para el sector

financiero. Dentro de este conjunto, ocho leyes aumentaron los niveles de intermediación de recursos

entre el sector financiero y el Estado, bien por la vía de recursos públicos (como las leyes 1537 y 1448,

de Vivienda y el Estatuto Anticorrupción); o por la vía de recursos mixtos (como en el caso de la Ley

1698, que creó el Fondetec). También en este grupo está la Ley 1607, que eliminó los parafiscales en la

contratación; y las leyes 1453 de Seguridad Ciudadana, 1527 que regula la libranza, 1562 del Sistema

de Riesgos Profesionales y 1676 de garantías mobiliarias, las cuatro reglamentaron a favor de la

profundización del sector, haciendo determinados vehículos de inversión financiera más seguros y

aumentando las penas a quienes cometan delitos financieros.

Así mismo, fueron promulgadas cinco leyes “parcialmente favorables” al sector: la primera de ellas

fue la Ley 1430, o reforma para la competitividad. Esta ley tuvo dos efectos en el sector, por una parte

120

aumentó la jurisdicción de la Superfinanciera respecto a la vigilancia sobre los precios siempre que

fuere necesario; por otro lado redujo los costos de las transacciones entre entidades financieras gracias

a la exención del GMF para estos movimientos. La segunda fue la Ley 1574, la cual normalizó los

requisitos para acceder a la pensión en caso de ser estudiante sobreviviente, generando estabilidad

jurídica al sector respecto a este conjunto de pólizas sin causar impacto alguno en la solvencia de las

entidades responsables. La tercera ley mayoritariamente favorable fue la Ley 1695, la cual reguló el

incidente fiscal, una de las preocupaciones permanentes del sector. La cuarta fue la Ley 1748, sobre

información transparente, la cual ordenó a las entidades financieras ofrecer a sus consumidores

información periódica sobre sus servicios, costos y rendimientos. Esta ley no puede ser considerada

desfavorable al sector ya que, si bien obligó a las entidades a entregar informes periódicos a sus

clientes, los gremios participaron en la construcción de la ley en conjunto con las comisiones,

proponiendo qué características técnicas debían tener los informes entregados a los usuarios. También

está la Ley 1580, la cual crea una nueva figura de pensión familiar que no deteriora los indicadores del

RAIS, por el contrario, la hace más atractiva como vehículo pensional respecto a las condiciones

impuestas al RPM

.

122

También fueron promulgadas siete leyes “parcialmente desfavorables” al sector financiero. Dentro de

este conjunto se encuentran aquellas que aumentaron el control judicial, ejecutivo y civil sobre las

empresas en general y el sector financiero en particular. Entre estas está la Ley 1480 —Estatuto del

Consumidor— que aumentó la jurisdicción de la Superfinanciera como mediador entre los usuarios y

las entidades. También se encuentran las leyes 1564, que obligó a los patrimonios autónomos a

comparecer ante juez, en caso que estos lo requieran. La reforma al habeas data —Ley 1581— tuvo

efectos sobre aquellas empresas que toman datos personales de la ciudadanía. Las reformas del sistema

de inteligencia estatal —Ley 1621—, y acceso a la información pública —Ley 1712—; obligaron al

sector financiero a rendir cuentas a la ciudadanía y a cooperar, a través de la UIAF, con el sistema de

inteligencia del Estado. Lo anterior fue consecuencia directa de la custodia que hace el sector sobre los

recursos públicos -algunos de estos sensibles-. En este mismo grupo está la ley 1735 la cual creó y

reguló las SEDPES, que se configuraron en competencia directa de los bancos. Esta ley contó con el

apoyo del gremio de banqueros quienes negociaron con los ministerios proponentes la adición del

articulado respecto a la educación financiera, de su conveniencia. Así mismo la reforma al Sistema

General de Salud —Ley 1438—, por cuenta de los procedimientos adicionales establecidos para el

acceso al SOAT.

Finalmente, fueron promulgadas dos leyes “desfavorables” al sector financiero, la primera de ellas

es la ley 1555 que permitió los prepagos para todo tipo de créditos, y la ley 1575 que reformó el

Sistema General de Bomberos. Las dos leyes impactaron de manera directa a las entidades financieras,

una deteriorando los ingresos de los bancos en el corto plazo, especialmente los percibidos por

prepagos y multas a los usuarios; la otra afirmando el compromiso del sector asegurador respecto a la

financiación del Sistema General de Bomberos, creando un parafiscal sobre este sector. Esta

clasificación se puede observar ordenada en la tabla 13.

123

Adicionalmente, respecto a la tercera función del legislativo estudiada -el control político sobre el

ejecutivo- también fue evidente la presencia del gremio para promover sus intereses. En detalle fueron

presentados tres debates de control político en el periodo establecido, correspondientes con las

siguientes fechas:

Miércoles 22 de agosto de 2012: Primer debate de control político por el caso Colpensiones.

Citado por un grupo de congresistas de diversos partidos (entre otros Hernán Penagos, Jorge

Mesa, Libardo Taborda, Juan Diego Gómez, Holger Díaz, Marta Ramírez)

Martes 20 de noviembre de 2012: Debate citado por el senador de Cambio Radical, Antonio

Guerra, respecto a los recursos del SOAT redirigidos a la subcuenta ECAT y al FOSYGA.

Miércoles 8 de mayo de 2013: Segundo debate de control político por el caso Colpensiones.

124

Citado por un grupo de congresistas de diversos partidos (entre otros Juan Diego Gómez, Alba

Luz Pinilla, Ángela María Robledo, Armando Zabaraín)

En primer lugar, sobre los debates de control de la puesta en marcha de Colpensiones y la

liquidación del ISS, es necesario recordar que esta transición se dio en medio de una grave crisis de

legitimidad del RPM. Gran parte de la actividad de control desarrollada por los congresistas tuvo la

clara intención de conocer sí la alta gerencia de la nueva entidad estaba comprometida con la

sostenibilidad del RPM, o por el contrario, sí la puesta en marcha de la nueva administradora había sido

acelerada o mal planeada a propósito. Al respecto su primer director, Ospina, debió acudir en estos dos

años al Congreso para afirmar ante los representantes que él no iba a ser el encargado del

“marchitamiento” del RPM —palabras utilizadas por el sector financiero en sus estudios y que han sido

interiorizadas por los congresistas—. Por el contrario, Ospina afirmó que su función como director de

la entidad era sacar al sistema de la crisis. Así mismo, Ospina debió sustentar que los planes y

protocolos de puesta en marcha de la nueva empresa, como la recepción de las historias laborales del

hoy desaparecido ISS, eran consecuentes con los principios de administración, planeación, estrategia e

ingeniería industrial vigentes, así mismo con la capacidad financiera y operativa de la entidad,

rechazando la hipótesis de los congresistas al respecto de la posible falta de compromiso de la gerencia

expresada en la puesta en marcha de la organización para su fracaso. El asunto fue mediado por la

Corte Constitucional, la cual ordenó a todos los intervinientes llevar a la naciente Colpensiones a un

estado de operación efectivo y con capacidad presupuestal.

Sobre el debate llevado a cabo por Antonio Guerra: en éste el senador buscó promover en la

corporación una nueva estructura del SOAT. Esta nueva estructura propendía por tres objetivos

imbricados: primero reducir el precio del seguro, eliminando la sobretasa establecida en la ley 100 de

1993; segundo, como consecuencia de la reducción del costo del SOAT aumentar el número de

125

asegurados; y tercero, denunciar la existencia de tramitadores irregulares del seguro en las regiones de

Colombia. Estos tres objetivos son idénticos a las preferencias del gremio asegurador respecto al

SOAT. De acuerdo a lo presentado previamente, el gremio colaboró con el senador en la construcción

del debate y segundo estuvo presente en la sesión, en cabeza de su presidente Junguito. El debate no

prosperó en la dirección planteada por Antonio Guerra por varios factores; entre estos, merecen ser

resaltados: (i) la firme posición de defensa de los recursos por parte de los ministros Cárdenas y

Gaviria Uribe, los cuales, en contravía con sus posturas ideológicas, defendieron el parafiscal y sus

beneficios como tributo y como gasto social, minimizando la gravedad de las afirmaciones sobre

malversación y descontrol establecidas por el senador y la Contraloría, y (ii) el hecho de que los

recursos excedentes del SOAT hayan sido redirigidos a un sector frágil presupuestalmente y

desfinanciado como el de la salud, tuvo un efecto disuasorio en el cuerpo colegiado. En consecuencia

los senadores presentes no encontraron productiva la proposición del senador ponente y fueron

sensibles a la postura del gobierno. Al respecto de la relación entre el senador ponente y el sector

financiero se encontró evidencia de financiación por parte de algunas empresas del sector en la

campaña política al Congreso para el periodo 2010— 2014 (en el cual se llevó a cabo el debate en

mención)—. En detalle los recursos aportados por el sector provinieron del Grupo Bolívar, a través de

su banco y su aseguradora, y del Grupo Suramericana, por medio de la Fundación Argos. El detalle al

respecto se presenta en la tabla 14.

126

En este caso particular sí fue posible observar, primero, actividades de financiación electoral de

parte del sector a un representante específico, y, segundo, influencia del sector en los procesos del

legislativo, específicamente sobre las de control político, mediadas por el representante financiado.

Esta influencia del sector en el debate de control no sólo se estableció por la presencia del representante

del gremio en los espacios del Congreso, sino por la explicita aclaración del senador Guerra, de que el

debate había sido elaborado con el apoyo técnico del gremio asegurador. Finalmente, la propuesta del

sector económico y senador no fue exitosa, fundamentalmente por la respuesta dada por el gobierno, la

forma de éste de alinear los intereses de los representantes y senadores presentes, y la materia tratada

en el debate: —la salud— donde los recursos para son escasos. La conclusión del debate fue que, si el

gobierno puede obtener parte de estos recursos de fondos excedentes destinados para otros fines -y

antítécnicos a los intereses del gremio asegurador- lo hará, para beneficio de las regiones, que son

impactadas positivamente por estos recursos. Actuación sobre la cual el legislativo pide asumir, en el

porvenir, medidas técnicas y libres de cuestionamientos éticos, pero sobre la cual no ejerció sanción.

Principales intervinientes en la Ley de la Banca

En el capítulo previo fueron nombrados todos los actores intervinientes en el diseño y redacción de

las leyes que transformaron el Estatuto Cambiario y el EOSF. Entre estos sobresalen, por el ejecutivo,

127

los MHCP y el Ministerio del Interior; por el legislativo el partido Conservador; y por la rama judicial

la Corte Constitucional. A continuación, una descripción del rol que tomó cada uno de estos actores en

el periodo estudiado:

Los ministerios de Hacienda y del Interior.

Respecto al MHCP, este despacho fue encabezado en el periodo presentado por los ministros

Echeverry y Cárdenas. Su papel en el desarrollo de las leyes fue la de mediador y aval de los proyectos

presentados por los congresistas, en el caso de la ley 1574 —reglamentación de la pensión a estudiante

sobreviviente— el aval del ministro Echeverry solventó uno de los contraargumentos más fuertes

contra la iniciativa: la posibilidad de comprometer los recursos públicos. Así mismo el concepto en

contra del ministro Cárdenas, respecto al proyecto de ley 030 de 2012 redactado por la Senadora Mota,

fue determinante para que este fuera archivado. Evitar comprometer el erario por vía de la regulación

fue una preocupación constante en los congresistas, para la resolución de dicha preocupación el

concepto favorable del MHCP fue frecuente. Sobre las propuestas adelantadas por este ministerio: estas

versaron sobre la estructura tributaria y patrimonial del Estado. En todas las reformas tributarias y para

la competitividad el sector financiero fue uno de los protagonistas principales, primero, a causa de la

exención del GMF sobre muchos de los movimientos entre estas entidades, y segundo por la vía de la

eliminación de los parafiscales destinados al SENA, las Cajas de Compensación y el ICBF,

contribuciones que hasta 2014 fueron una pieza fundamental del modelo tributario y de desarrollo del

país y “piedras en el zapato” para los intereses del sector financiero.

Respecto al GMF, la supresión progresiva de este gravamen es reconocida por el gobierno como

una necesidad —compartiendo con el gremio bancario el precepto de que dicho gravamen es

antitécnico—; sin embargo, su conservación está sujeta a las necesidades presupuestales del gobierno,

128

más que a los compromisos establecidos por la ley. Esto fue evidente con la promulgación de la ley

1739 de 2014, presentada por el MHCP, la cual modificó lo establecido en la ley 1430 de 2010,

presentada por el mismo ministerio y cuyo objetivo fue el de postergar el desmonte del GMF

establecido en la ley de 2010. Está por verse si la tendencia continúa o no, es decir si los plazos de

desmonte establecidos en la ley 1607, el Estatuto Tributario vigente, serán o no modificado en un

futuro próximo.

Por su parte, el Ministerio del Interior tuvo una participación en la reglamentación financiera más

amplia: en primer lugar, están las reformas de ampliación de los sistemas de control del Estado, como

las reformas a los Códigos Penal, de Inteligencia, Habeas Data y Anticorrupción, este último obligó a

todo contratista a formar un patrimonio autónomo. En segundo lugar, están aquellas reformas ligadas a

la reparación de comunidades marginadas y excluidas en los territorios del país, como las leyes de

reparación de víctimas o la de creación de las ZIDRES- En las dos se vinculó a las empresas del sector

financiero en los sistemas de gasto público focalizado a las víctimas y campesinos. En tercer lugar está

la Ley de Vivienda, a través de la cual se materializó la alianza entre las élites rurales —de las regiones

beneficiadas— y las élites económicas —especialmente ligadas a la construcción, tenencia del suelo,

sector financiero e inmobiliario— en el marco de las “locomotoras para el progreso” del presidente

Santos Calderón.

Por último, valga la pena mencionar la ley que reglamentó el Sistema General de Bomberos. En

esta el Ministro Vargas estableció la forma a través de la cuál operan y se mantienen las dependencias

de bomberos del país. Esta implementación será ejecutada por los gobernantes locales, y su sistema de

financiación contará con importantes aportes del sector privado, en este caso el asegurador. Valgan al

respecto tres comentarios: en primer lugar el ejecutivo enfrentó una disyuntiva respecto a quiénes

imponer la carga financiera: si al gobierno nacional, a los gobiernos locales o al sector privado. Esta

129

disyuntiva fue resuelta con un fondo mixto, donde el aporte más importante recayó en el sector privado.

Segundo, la estructura final del fondo corresponde al balance de poder realizado por el ministro Vargas

respecto a la importancia de conservar y profundizar la fidelidad de las regiones con el gobierno

central, y más precisamente con el proyecto político del mismo Vargas, reflejado en la instauración de

un sistema de bomberos que será ejecutado por las regiones y cofinanciado por el sector. Tercero, el

papel que desempeñó la racionalidad de los congresistas en la instauración del sistema, la cual

propendió por regular un sistema de bomberos sin aumentar las presiones presupuestales en sus

territorios, y permitiendo a las élites locales obtener capacidad de gasto, para muchos, potencial fuente

del poder local. El interés del Ministro del Interior fue conservar las coaliciones de gobierno,

comprendida no como una alianza ideológica o simbólica respecto a un proyecto de nación, sino como

una alianza entre élites locales y económicas alrededor de proyectos que generaron beneficios

compartidos. El balance entre las ganancias y las pérdidas de cada élite en cada caso, buscando tanto el

gasto como la preservación de la fidelidad y la gobernabilidad; así mismo el uso de la Razón de Estado

para reunir a todas las facciones dirigentes que conforman la nación se reflejaron en la agenda

legislativa adelantada desde el Ministerio del Interior, de acuerdo con Pitkin (1985):

En cierto sentido, la nación es la suma de sus partes; pero en otro sentido, la nación debe exigir

algunas veces a ciertas partes que sacrifiquen su bienestar al suyo propio. Para que una

comunidad exista y perviva, sus miembros y subdivisiones deben beneficiarse de su existencia,

han de tener un interés en su perpetuación, En ese sentido, cada distrito es parte del todo, y el

interés nacional no es un interés distinto, hostil al suyo propio. (p. 238)

La pesadilla de los bancos y el reformismo conservador

Comparadas con las reformas del ejecutivo, las del legislativo son cuantitativamente inferiores:

mientras los MHCP y el del Interior presentaron y promulgaron 13 leyes, el Partido Conservador

presentó tres proyectos de ley al respecto. De este conjunto, dos fueron diseñadas y presentadas por el

130

representante Barguil. Estas fueron la ley 1555, que permitió el prepago de los créditos, y la Ley 1748,

llamada de “información transparente” entre las entidades financieras y sus clientes. Respecto a la

primera, esta habilitó a los deudores ante entidades de crédito a pagar sus obligaciones de manera

anticipada, sin generar perjuicio ni multa, siempre que el monto de la deuda no sea igual o superior a

los 880 salarios mínimos mensuales. Antes de la promulgación de la ley, el EOSF admitía, consecuente

con la libertad de mercado, las multas por pago anticipado dentro de la “libertad contractual”, existente

entre el usuario y la entidad financiera. La ley del representante Barguil transformó la legislación y

eliminó esta práctica, la cual, de acuerdo con la Corte Constitucional (Sentencia C/313-13), constituía

un “abuso de la posición dominante” por parte de las empresas del sector sobre los usuarios. La ley

eliminó progresivamente una conducta abusiva y de distorsión del mercado. Para su aplicación plena,

debió tener el aval de la Corte, por medio de la Sentencia mencionada y el llamado de atención directo

de la Superfinanciera a los bancos del país, dado que algunas entidades continuaron la práctica de

multar a sus usuarios después de haber sido declarada ilegal esta práctica (Portafolio, 13 de agosto de

2013). Respecto a la segunda ley, la 1748, obligó a las entidades financieras a entregar información a

sus usuarios sobre a las características de los productos que estos tengan vigentes. Cómo se mencionó

en el capítulo previo, y de acuerdo a lo declarado por el mismo Barguil, el sector cooperó en el

establecimiento de las características técnicas que los reportes a los usuarios, junto con las cláusulas de

los contratos, deberían o no contener.

Estas leyes fueron respetuosas del sistema de desarrollo del sector financiero. En primer lugar,

eliminar la práctica abusiva de multar los pagos anticipados no distorsionó, el mercado bancario, ni

afectó los niveles de rendimiento de las entidades, ya que tanto los intereses como el capital pagado de

manera anticipada son diferidos al presente sin afectar el fondeo bancario ni las expectativas de lucro.

De la misma manera, existe un amplio portafolio de servicios de crédito que no están cobijados por la

131

ley, y que no pueden ser pagados anticipadamente sin generar multa. Por su parte, la entrega de reportes

e información de los productos financieros que ordenó la Ley 1748 a las entidades financieras permitió

a los clientes con mayor capital cultural comprender mejor los riesgos y beneficios esperados de sus

portafolios de servicios, sin deteriorar los gastos de las entidades. Igual que la ley de pagos anticipados,

esta ley dio un primer paso para corregir una grave distorsión del mercado financiero: la demanda, con

poca formación financiera, desconoce las características de los productos que compra en los mercados

financieros, de carácter oligopólico; y donde la posición dominante de la oferta sobre la demanda se

expresa por medio de las fórmulas de redescuento y de valor del dinero en el tiempo, así mismo los

niveles de riesgo relativo son utilizados como mecanismos para generar opacidad respecto a las

características de los productos financieros.

Las reformas de Barguil no modificaron la estructura del mercado financiero, ni afectaron su rol

preeminente en el modelo de desarrollo: no fueron tratados elementos como los altos niveles de

integración vertical y alta concentración de la propiedad; los elevados costos relativos de la

intermediación y las altas utilidades provenientes de negocios diferentes a la intermediación financiera;

la preeminencia del sector privado sobre el cooperativo o el público en la rama económica, y la baja

participación de las capas marginales de la sociedad en el mercado financiero ―como cuenta habiente

y como propietaria―. Por el contrario las reformas fueron útiles para legitimar las conductas que no

pueden ser consideradas “abuso de autoridad”, es decir, las conductas dentro de las cuales el mercado

financiero, por medio de la “libertad contractual” establece la información ofrecida y la estructura de

costos y beneficios sin posibilidad de ser consideradas ilegítimas, abusivas, o lesivas para los clientes o

el mercado, legitimando así los alcances del modelo de acumulación.

“La pesadilla de los bancos” promovió regulaciones con claros límites respecto a la no intervención

en la estructura del mercado, ni en sus precios ni beneficios: en general reformas conservadoras del

132

sector hechas en consenso. Aun así generó turbulencias en el gremio, eliminando un privilegio

“abusivo” con el cual este se lucró durante décadas y obligando a las entidades a estándares mínimos y

homogéneos de igualdad en información. Las reformas que entraron en vigencia establecieron las

fronteras mínimas dentro de las cuales las entidades estudiadas pueden ejercer la libertad contractual

sin afán de ser inculpadas, fronteras que fueron negociadas junto con los representantes del sector.

La Corte Constitucional.

Finalmente, el tercer actor preeminente en la Ley de la Banca fue la Corte Constitucional. Si bien

esta no participó en las actividades de diseño y ponencia de las leyes ni en el proceso de negociación

entre grupos de interés descritos previamente, sí desempeñó un papel importante como recurso de

última instancia del sector financiero para modificar leyes lesivas a sus intereses, específicamente por

medio de las demandas de inconstitucionalidad; y como “salvavidas” del RPM ―la liquidación del ISS

y la puesta en marcha de Colpensiones― durante la grave crisis de legitimidad y vulneración de los

derechos de cientos de ciudadanos sucedido entre 2012 y 2013, demostrando un poder de veto sobre los

intervinientes en el proceso de regulación financiera y su institucionalidad. Respecto al su aparición

como recurso de última instancia este no fue favorable al sector, por lo menos en lo que respecta a la

Ley de Bomberos, en la cual conceptuó a favor del Ministerio del Interior. En su rol como “salvavidas”

del RPM contó con la legitimidad y el aparato coercitivo frente al gobierno para promover en este un

compromiso material y financiero en el rescate y estabilización de Colpensiones. Las dudas al respecto

del compromiso del entonces Ministro de Protección Social, Mauricio Santamaría ―exdirector de

Fedesarrollo y promotor del “marchitamiento”―, sobre la conservación del RPM pasaron a un segundo

lugar con la declaratoria del “estado de cosas inconstitucionales”, el cual obligó a la entidad a rendir

cuentas mensuales ante la Corte, así mismo a los actores intervinientes administrativamente y

133

fiscalmente a rendir cuentas sobre el apoyo prestado a la entidad, hasta la superación de la crisis

organizacional en 2015.

Valga la pena recordar que numerosas sentencias de la Corte han sido duramente criticadas por

representantes del sector financiero, específicamente alrededor de los temas pensional, salarial y de

mínimos vitales, junto con sus consecuentes aumentos en el gasto público (Clavijo, 2009). Sergio

Clavijo (2009), al respecto afirmó de manera concluyente en su trabajo:

Hasta la fecha, ha podido más la “hermenéutica” de la Corte alrededor de una equidad pensional

mal entendida y nunca cuantificada (ejerciendo el derecho de manera “autista”) que la sensatez

de adelantar juicios sobre bases actuariales concretas. La Corte no sólo ha terminado legislando

sobre los temas pensionales, sino que lo hace sin conocimiento de causa sobre las razones y los

efectos actuariales de sus acciones. (p. 84)

Como mecanismo de mitigación de esta conducta Clavijo (2009) recomendó:

Se requiere que las Altas Cortes cuenten con equipos investigativos multidisciplinarios para estar

en capacidad de entender complejos problemas intertemporales, con grandes incidencias fiscales

y redistributivas a nivel social. Dicho de otra manera, el gran desafío de las Altas Cortes es

volverse menos moralistas, menos retóricas, menos autistas y más estudiosas, investigativas y

pragmáticas [...] para estar en capacidad de entender las raíces de los problemas socioeconómicos

y sus incidencias fiscales. (p. 78)

El Ejecutivo, la clase política y el sector financiero: los tres jugadores en la elaboración de la ley de la banca.

De acuerdo a lo que ha sido expuesto en este capítulo y el precedente, las reformas del sector

financiero se han elaborado y tramitado respondiendo a intereses de tres grupos específicos: (i) el

ejecutivo, (ii) la clase política y las élites regionales representadas en el Congreso y (iii) el sector

financiero -bien sea por medio de sus grupos económicos, de sus sectores o de sus organizaciones

gremiales. Estos tres grupos reformaron al sector dependiendo de sus intereses específicos (los cuales

134

algunas veces han sido similares y en otras opuestos), y generando alianzas consecuentes con estos.

Los balances de poder (alianzas de dos partes en oposición a una), permitieron que las reformas se

hayan dado, o sin contratiempos, o con crecientes niveles de controversia entre estas partes. El objetivo

de esta unidad es presentar estos balances y sus implicaciones políticas.

En primer lugar, valga mencionar aquellas leyes en las cuales la clase política y el ejecutivo

concurrieron, en oposición a los intereses del sector financiero. A manera de ejemplo esta la

mencionada Ley de Bomberos y las continuas reformas que extendieron la vigencia y el monto del

GMF. En estas ocasiones el gremio desarrolló actividades de cabildeo y de relaciones públicas

oponiéndose a las reformas lesivas a sus intereses. En estas ocasiones, si bien no lograron frenar la

iniciativa ejecutiva, si minimizaron los efectos de las reformas -el sector logró reducir el impacto de las

reformas originales y presentadas por el ejecutivo, bien sea reduciendo la carga económica o su

vigencia. Por ejemplo, en la ley de bomberos se pasó de un gravamen original del 2% sobre todas las

pólizas por daños materiales, a sólo el 2% sobre algunas ramas específicas: minas y petróleo, incendio,

terremotos y hogar. En común estas propuestas buscaron el mejoramiento de la Hacienda Pública, bien

manteniendo un ingreso de carácter nacional, como el GMF; o aumentando el gasto público, y creando

nuevos fondos de carácter mixto; aumentando entonces la carga sobre estos sectores, de manera

conveniente a la clase política, la cual logró aumentos en su capacidad de gasto local.

En segundo lugar están aquellos procesos en los cuales el sector económico se alió con la clase

política representada en el Congreso, para proponer reformas legales o ejercer veeduría al ejecutivo. En

este grupo tiene importante relevancia el debate de control político dirigido por el senador Guerra sobre

los Ministros de Hacienda, Salud y la Superfinanciera, respecto a los recursos excedentes de la cuenta

ECAT. El papel de representación ejercido por el congresista y favorable sector, como se presentó en el

capítulo previo, contó con ayuda directa del grupo económico en su elaboración y participando como

135

invitado a la sesión en mención. Esta iniciativa de debate no prosperó de acuerdo, ni a los intereses del

sector asegurador ni del senador Guerra, quienes esperaban el apoyo de la plenaria solicitando al

ejecutivo una explicación y corrección respecto al uso de recursos del SOAT para el FOSYGA. Por el

contrario el ejecutivo, en cabeza de los ministros citados, defendió esta destinación de recursos y la

figura administrativa y contable con la cual se realizó la reasignación presupuestal. El importante papel

de estos recursos para reducir el déficit en el sector salud, jugó a favor del ejecutivo para impedir la

moción por parte de los senadores y congresistas, quienes de manera casi unánime entre todos los

partidos, y exceptuando al Senador Baena del partido MIRA, no ejercieron este derecho y se mostraron

de acuerdo con los argumentos del gobierno.

En tercer lugar están aquellas leyes en las cuales la iniciativa ejecutiva no contó, al menos en un

primer momento, con el apoyo ni del sector ni de la clase política. A manera de ejemplo se encuentra la

reforma que creó y reglamentó las SEDPES -nuevos intermediarios financieros. En un primer momento

tanto el sector financiero como los senadores y representantes no se mostraron interesados en su

creación, sin embargo la desconfianza entre estos sectores, por un lado, y la habilidad del gobierno de

negociar con las dos partes por separado para la adición de nuevos artículos -los cuales no modificaran

de fondo las condiciones iniciales de creación y reglamentación de las SEDPES- le permitieron al

ejecutivo continuar con la reforma sin mayores contratiempos. En detalle, a la ley original le fueron

adicionados dos artículos, concediéndole al sector bancario y a los líderes de la Comisión Tercera, que

figurasen sus propuestas por medio de la creación del data crédito positivo (concesión a Gaviria) y la

reglamentación de la “educación financiera” (concesión a Asobancaria). Sólo después de estas

concesiones separadas la hostilidad de estos grupos a la reforma se redujo, facilitando su aprobación.

Una alianza no contemplada desde el diseño de la investigación, pero emergente a partir de los

hechos observados, fue la que surgió entre la clase política representada en el Congreso y la Corte

136

Constitucional, para el rescate de Colpensiones. Los antecedentes son los siguientes: (i) en el año 2012

se ordenó la creación de Colpensiones, empresa obligada a administrar el RPM y a asumir las historias,

derechos y deberes pensionales del ISS, la cual estuvo en ese periodo en su última fase de liquidación;

(ii) el Ministerio de la Protección Social ―principal responsable de la dirección del RPM― durante el

primer periodo de Santos 2010-2014 fue asumido por Mauricio Santamaría, quien como investigador

había afirmado la necesidad de acabar con el RPM (Santamaría, M. Steiner, R. Botero, J. H. Martínez,

M. Millán, N, Arias, M. A. Schutt, E., 2010); (iii) la puesta en marcha de la nueva administradora del

RPM fue problemática; pues ésta, en menos de un año de creación, ya había sido demandada y

“entutelada” por miles de pensionados a causa del incumplimiento en los pagos.

Esta situación fue asumida por el Congreso de la República, en decisión conjunta por los senadores

pertenecientes a la Comisión Séptima del Senado. La corporación rápidamente citó al gerente de

Colpensiones, Pedro Nel Ospina, a dos debates de control político. El Congreso indagó con Ospina

sobre la razón del pésimo desempeño de la empresa en tan corto plazo y, de manera directa, indagó si

sus intereses (los de Ospina) como gerente estaban en hacer el RPM sustentable o, por el contrario en

“marchitarlo”, poniendo en duda su idoneidad y compromiso con el cargo. Ospina pudo resolver las

preguntas del Congreso con suficiencia, demostrando la escasez de recursos financieros y humanos con

los que se planeó, por parte del gobierno, la puesta en marcha Colpensiones. Estas afirmaciones

encontraron un importante interlocutor y mediador en la Corte Constitucional (receptora de las tutelas

mencionadas), la cual, por medio de la declaración del “estado de cosas inconstitucionales” obligó a

Colpensiones a planear estrategias de resolución del estado de cosas inconstitucionales; así mismo y

por transitividad, obligó a los ministerios encargados a responder efectivamente en el logro de estos

planes y a prestar apoyo eficaz. La ejecución de este plan fue controlado por la Corte, la cual pidió

informes periódicos a los involucrados sobre los avances de la empresa durante tres años, hasta la

137

superación del estado de cosas inconstitucionales. El gobierno obedeció los mandatos de la Corte al

respecto; el sector pensional privado, de acuerdo a lo observado, no presentó acción en contra de las

decisiones de la Corte y el Congreso. Finalmente, para diciembre de 2015, Colpensiones logró tener

estabilidad y capacidad operativa, pues sus indicadores financieros, operativos y las demandas de los

usuarios fueron resueltas.

De acuerdo a lo anterior, durante el periodo estudiado el papel del ejecutivo en la reforma al sector

fue dominante, no solo por ser el dueño de la iniciativa legislativa, también por la efectividad que tuvo

para llevar sus reformas, bien fuere con el apoyo, o con la oposición del sector financiero y/o del

Congreso. Por su parte, el sector financiero tuvo una difícil posición negociadora ante el gobierno en

temas tributarios y de ingresos fiscales; es decir, el ejecutivo siempre que necesitó aumentar sus rentas

―y su posterior capacidad de gasto― no dudo en ejecutar las reformas pertinentes (conservar y

ampliar el GMF y el parafiscal del Sistema de Bomberos, como ejemplos) afectando al sector. De este

hallazgo no se deduce, ni se puede afirmar, que el sector financiero haya sido la “cabeza de moro” del

gobierno en momentos de déficit fiscal, o que el sector financiero sea una industria altamente

expropiada por el Estado. Lo que sí se puede afirmar es que la carga tributaria del sector financiero,

durante el periodo estudiado, fue una de las que más exenciones tuvo (Dian, 2010), incluyendo las

exenciones al GMF instauradas en las reformas tributarias. Como conclusión parcial, la salvaguarda y

garantía de los ingresos fiscales del Estado generó acople entre el ejecutivo y el Congreso. El primero

tuvo la información técnica respecto a los superávits y déficits que enfrentó el gobierno para cumplir

con los sistemas de gasto público; el segundo cumplió su función de reglamentar las fuentes

adicionales de ingresos, aumentando en consecuencia su capacidad de gasto local, que es así mismo

aumento en su capacidad política.

Si bien en el tema de ingresos fiscales la posición del ejecutivo fue preeminente, el gobierno de

138

Santos también promovió, como políticas de desarrollo, grandes programas de gasto público enfocados

en la construcción y entrega de viviendas subsidiadas, y en la concesión y construcción de vías de

cuarta generación ―entre las locomotoras del desarrollo―. Estos sistemas de gasto e inversión, que

conformaron una parte significativa de las reformas estudiadas, generaron una importante alianza entre

el ejecutivo, la clase política y el sector financiero. Por medio de estos programas fueron ordenadas las

élites locales y rurales, interesadas en lograr que sus municipios accedieran a viviendas subsidiadas o a

la mejora de una vía terciaria (recursos útiles para sus campañas políticas); también fue ordenado el

sector financiero, el cual aportó sus recursos excedentes de la banca y las pensiones en las obras y

recibió millonarios recursos en fiduciarias y seguros. Junto con el sector financiero se ordenaron los

sectores de la construcción y el inmobiliario, entre otros grupos estratégicos: al respecto se puede

afirmar que, en la búsqueda y conservación de los ingresos fiscales, el gobierno actuó de manera

independiente a los intereses del sector; pero en las decisiones de gasto e inversión, la interdependencia

y el establecimiento de acuerdos institucionalizados con el sector financiero y el legislativo fueron los

medios para cumplir con los objetivos del gobierno.

Si se afirma la preeminencia que tuvo el ejecutivo ―en cabeza de Santos Calderón―, en la reforma

al sector financiero, entonces ¿de qué manera ejerció el sector (y los grupos financieros) influencia

sobre éste? Al respecto ya se ha mencionado (i) la presencia del sector en el Consejo Gremial Nacional,

(ii) la “puerta giratoria” de los presidentes y representantes gremiales, los cuales pasan de los

ministerios, el PND y el BRC a la dirección gremial, y (iii) las presencia del sector en el diseño

legislativo, en numerosas iniciativas ejecutivas. Sin embargo, desde la perspectiva de la financiación

electoral y el “poder acreedor” ¿El sector y los grupos financieros realizaron aportes (como donación o

crédito) para las campañas en 2010 y 2014 de Santos Calderón? Los datos obtenidos de la autoridad

electoral dan soporte a esta conjetura. Inicialmente, en el año 2010, los créditos con el sector por parte

139

del entonces candidato Santos Calderón, ascendieron a $11.670.000.000 -once mil seiscientos setenta

millones de pesos- la totalidad de este monto a favor de Red Multibanca Colpatria (Consejo Nacional

Electoral, 2017c). En este mismo año las donaciones por parte de los representantes del sector fueron

inferiores ―sólo cuatro millones de pesos, muchísimo menos del 1% del total de donaciones―,

aportados por los señores Juan Carlos Mora Uribe, director ejecutivo de Bancolombia (aporte de

$1.000.000), Alejandro Augusto Figueroa Jaramillo, director ejecutivo del Banco de Bogotá (aporte de

$1.000.000) y Santiago Perdomo Maldonado, director ejecutivo de Colpatria (aporte de $2.000.000).

Por su parte, durante la campaña electoral de 2014, el presidente-candidato Santos Calderón obtuvo la

totalidad de sus préstamos de Bancolombia por un total de $6.668.053.212 ―seis mil seiscientos

sesenta y ocho millones cincuenta y tres mil doscientos doce pesos― consignado en el Anexo 6.3, de

créditos con el sector financiero (Consejo Nacional Electoral, 2017b). Respecto a las donaciones y

aportes ―sin lucro― recibidos por Santos Calderón en esta contienda, los formularios

correspondientes (Anexo 6.2 del CNE) se encuentran en blanco (Consejo Nacional Electoral, 2017a).

Esto indica una falla en los sistemas e instituciones de control electoral sobre el gobierno nacional, e

impide conocer quiénes fueron los donadores del presidente para el periodo vigente y los montos

aportados. Pese a esto y, analizando los datos en conjunto, los procesos observados indican que la

preeminencia del ejecutivo en la reforma del sector se dio mediada la influencia, económica y técnica

del sector financiero, el cual tuvo presencia en las tres ramas del poder estatal durante el periodo

estudiado para promover sus intereses.

Dimensiones del poder entre el legislativo y el sector financiero

En los años estudiados la influencia del sector financiero se hizo evidente en todas sus facetas y

140

dimensiones. Para dar cuenta la diversidad y recursividad en los sistemas de influencia política del

sector sobre las instituciones representativas del Estado se tomará como referencia la taxonomía

aportada por Barnett y Duvall (2005). De acuerdo con estos autores, el poder puede comprenderse

tomando como referencia cuatro dimensiones, los cuales conforman su “taxonomía del poder”:

compulsivo, institucional, estructural y productivo. Estas dimensiones se establecen dependiendo de si

el poder fluye, primero entre actores concretos o difusos, y segundo si este fluye dentro de relaciones

sociales instituidas o en constitución (Ver tabla 15). En detalle Barnett y Duvall establecen que: (i) si el

poder se da entre un conjunto de intervinientes difuso con el fin de constituir dichas relaciones, el poder

está en su dimensión productiva ―discursiva, cultural e ideológica―; (ii) si el poder se da entre un

conjunto concreto de actores para constituir estas relaciones, entonces el este se expresa en su

dimensión estructural -modificando estructuras y (sub)sistemas sociales-; (iii) si el poder se da entre un

conjunto difuso de actores, pero dentro de relaciones instituidas, está en su dimensión institucional -A

influye sobre B, institucionalizando a C como medio-; y finalmente (iv) si el poder se da entre actores

concretos y con roles definidos, está en su dimensión compulsiva.

Este análisis, desde la multidimensionalidad del poder, da cuenta de la riqueza y variedad de

141

recursos políticos utilizados por el sector en los años estudiados, y amplía la perspectiva, yendo más

allá de los análisis sobre actores concretos, incluyendo las dimensiones estructural, ideológica y

simbólica del poder, de necesario análisis para el conjunto de relaciones estudiadas. En primer lugar, la

relación de poder entre el sector financiero y el legislativo se expresó a través de su dimensión

productiva, en la cual se encuentran todos los sistemas de creación cultural, ideológica y discursiva que

promueven e imponen determinados valores y principios de orden y justicia. En el plano de la

economía política, y para este trabajo, vale la pena mencionar los discursos de (i) promoción del

neoliberalismo, la desregulación financiera y la mercantilización de los derechos políticos, económicos

y culturales; (ii) la preeminencia del sector privado y del mercado, sobre el Estado y otras estructuras

comunitarias, como organizadores de la sociedad; (iii) lo pernicioso que puede ser para la sociedad

imponer cargas tributarias sobre los sectores y clases más ricos de una comunidad, arguyendo que éstos

impuestos pueden incentivar la desinversión de estas clases y sectores, con la posterior exportación de

la inversión a comunidades donde los impuestos sean menores; y (iv) el argumento según el cual, para

el sector financiero y sus usuarios, sui generis, las estructuras de competencia monopolística y el

monopolio son superiores y más eficientes que las de competencia perfecta, entre otros. Estos discursos

son difundidos por universidades y numerosas instituciones, como Fedesarrollo, el BRC y la Anif

(“tanque de pensamiento” del sector financiero nacional), y han sido internalizados por el ejecutivo y el

legislativo, quienes se han apoderado, en el discurso, de descriptores y categorías creados por estos

centros de pensamiento. El “Marchitar el RPM”, “salir de la era de la represión financiera” y “reducir

la legislación criolla” son algunas de las expresiones comunes entre el sector privado, congresistas y

ministros, que indican la eficaz difusión y apropiación de la dimensión productiva del poder que ha

tenido el sector financiero, en la búsqueda de eliminar el RPM y fomentar la desregulación del sector.

(Anif, 2015; Clavijo, 2009; Clavijo et al., 2015; Asobancaria, 2014).

142

Este conjunto de discursos están soportados por el argot de los negocios, gigantescas bases de datos

de transacciones, un amplio conjunto de fórmulas matemáticas, e indicadores e índices que son

dominados y producidos por el sector financiero. Este dominio superior de la tecnología en ingeniería

financiera le da al sector poder productivo sobre el Estado para determinar qué políticas son más

convenientes para la estabilidad y rentabilidad del sector financiero. Dentro de las ramas del poder

público, es el ejecutivo el que tiene la posibilidad de acceder, de manera expedita, a estas cifras y bases

de datos; este también tiene unidades burocráticas especializadas en temas financieros, las cuales

analizan y producen información de diagnóstico sobre el sector financiero, como el MHCP y la

Superfinanciera. Por debajo del sector y del ejecutivo se encuentra la capacidad en ingeniería financiera

de los congresistas y sus Unidades de Trabajo Legislativo, tanto en el acceso como en el análisis de

estas cifras, viéndose obligados a pedir de segunda mano los informes que sus contrapartes crean, junto

con los argumentos y principios de orden económico que dichos datos representan. Por supuesto,

también pueden influir en la conformación de estas unidades de trabajo criterios antitécnicos, mediados

por favoritismos y no por meritocracia.

En segundo lugar, se encuentra la dimensión institucional del poder. Esta se puede explicar

pormedio del silogismo transitivo siguiente: siempre que A influya sobre B, institucionalizando a C

como medio se expresa el poder en su dimensión institucional. Inicialmente se pudo evidenciar este

poder en las asociaciones gremiales estudiadas, las cuales operaron como medios entre los grupos

económicos y los agentes estatales: los representantes legales de Asobancaria, Asofondos,

Asofiduciarias y Fasecolda defendieron los intereses del Grupo Aval, del Grupo Bolívar, Suramericana

y Colpatria ―y de sus poderosos propiatrarios― ante el ejecutivo, el legislativo y el juez

constitucional. Todas las actividades de cabildeo, tanto en las fases de diseño, ponencia y demanda de

las leyes mencionadas expresan el poder institucional de los sectores estudiados, junto con su

143

capacidad de mantener sus propuestas en la agenda legislativa y, paralelamente, impedir que las

propuestas opuestas a sus intereses tomaran relevancia en la agenda legislativa. La activa participación

y presencia del sector en las sesiones de diseño y debate legislativo, superior a la participación de sus

contrapartes de interés ―como las organizaciones sindicales y de defensa del consumidor― también es

una manifestación de la dimensión de poder institucional del sector financiero.

Respecto a esta dimensión de poder es relevante mencionar el debate de control político realizado

por el senador Guerra, sobre los recursos de la cuenta ECAT del SOAT. En este debate, las diferencias

del gremio asegurador con el ejecutivo fueron presentadas y defendidas por Guerra, quien operó

primero, como vocero del sector económico y, segundo, como intermediario entre los intereses dos

actores desde su papel como fiscalizador el ejecutivo.

Por su parte la dimensión compulsiva del poder se manifestó, principalmente, por medio de la

financiación política, la cual operó como “poder acreedor” (Orleán, 2005), y cuya función fue permitir

y avalar a determinados movimientos y partidos políticos para acceder a las posiciones de gobierno y

legislación, y bloquear a otros movimientos, esto por medio del acceso o la privación de fondos

prestables. Al respecto es prudente recordar que este tipo de poder es altamente impersonal, ya que la

asignación de recursos para unas u otras plataformas fue realizada en función de la capacidad

financiera y de crédito de las organizaciones políticas, siguiendo los procedimientos de asignación de

cualquier crédito privado, sin importar, de entrada las cualidades y ventajas de cada una de las

plataformas políticas. Este poder también establece un sesgo de entrada en el sistema de participación

de partidos, pues aleja del debate a iniciativas las no pueden acceder a los recursos mínimos de

operación.

Finalmente está la dimensión estructural del poder, la cual en economía política puede ser

interpretada desde la perspectiva de Strange (2001), como las interacciones y balances cambiantes entre

144

la autoridad del mercado y del Estado como organizadores de la sociedad, o de Tilly (1992), como las

relaciones entre los sistemas de acumulación, creación y distribución de la coerción y capital en

diferentes sociedades. Las evidencias de la mercantilización de las estructuras democráticas y de

decisión colectiva, que dan acceso a los económicamente privilegiados, indican un balance específico

entre el mercado y el estado como ordenadores de nuestra sociedad; así mismo la alianza entre la clase

política, tanto del legislativo como del ejecutivo, con los grupos financieros en el desarrollo de las

“locomotoras” para el desarrollo son evidencias del equilibrio entre diferentes estructuras y élites

políticas y económicas, donde unas ganaron gobernabilidad y las otras rentabilidad de manera armónica

y estable.

El balance final: ¿qué es la Ley de la Banca?

Para el caso del sector financiero y del legislativo nacional: ¿la financiación implicó

representación? ¿La hipótesis del presente trabajo puede ser confirmada o, por el contrario,

desestimada? El objetivo que me trazo para esta unidad es responder a estas preguntas, de acuerdo a los

criterios de necesidad y suficiencia de Collier (2011) que presenté en el segundo capítulo de este texto.

Para solventar las pruebas de necesidad y suficiencia mencionadas, se debe indagar sí la financiación

fue precedida o no por representación; y sí la representación fue o no consecuencia de la financiación.

En primer lugar, observando los procesos y datos estudiados, se podría afirmar como falsa la

hipótesis de acuerdo con la cuál la representación como consecuencia de la financiación. Al respecto, a

lo largo del trabajo se han presentado numerosos casos en los cuales los intereses del sector financiero

fueron defendidos por los representantes y senadores, de manera sensible a estos y acudiendo a su

opinión, indistintamente de si ellos fueron o no apoyados por el grupo de interés económicamente en

las contiendas de 2010 y 2014. A manera de ejemplo, en las comisiones de trabajo ―principalmente la

145

Comisión Tercera― se observaron las votaciones para los proyectos de ley y típicamente esta votación

es unánime, sin diferencias entre los partidos y candidatos financiados y los no financiados: la votación

de los congresistas no responde de manera homogénea y comparable entre los “financiados” versus los

“no financiados”. Como hecho confirmatorio de la inexistencia de un vínculo de suficiencia entre la

representación y la financiación queda la ley 1562 de 2012, de riesgos laborales. Esta ley fue propuesta

y diseñada por el PDA, partido de izquierda y con marginal financiación por parte del sector y los

conglomerados financieros; sin embargo, esta ley contó en sus fases de diseño y debate con las

opiniones del sector asegurador y pensional por invitación del representante ponente, finalizando con

una ley favorable a sus intereses.

Sin embargo, el rechazo de la hipótesis tampoco puede ser tomada como categórica, dado que

existen por lo menos por dos evidencias en contra que indican su plausibilidad, y por ende la

imposibilidad de descartar que la financiación implique representación. En primer lugar, la evidente

opacidad y falta de integralidad de los datos de financiación electoral, los cuales dan cuenta de manera

incompleta y parcial de los procesos de financiación política; en segundo lugar la elevada focalización

de las donaciones y créditos del sector a un grupo específico de propuestas políticas, y la ausencia de

asignación de recursos a plataformas contrarias a sus intereses. Este fenómeno debe ser observado en

detalle, pues indica que existe en el Congreso, desde su fase de conformación, un superávit de

representación de movimientos afines al sector económico, el cual determina de entrada, el nivel de

influencia del sector en el diseño de la institucionalidad para el desarrollo económico del país. A causa

de estos elementos, el nivel de influencia del dinero en la toma de decisiones políticas en el Congreso

sigue siendo un hecho arcano y enigmático, que precisa una revisión de los sistemas de participación y

control democrático y electoral.

Por su parte, los procesos observados permiten afirmar que la financiación, en numerosas e

146

importantes ocasiones, sí involucró representación. En concreto, la financiación sí implicó

representación en el caso del debate de control político llevado a cabo por el senador Guerra, sobre la

cuenta ECAT de los recursos del SOAT. Este debate tuvo al menos dos particularidades, en primer

lugar versó sobre un tema de carácter financiero de altísima especificidad, el cual, en segundo lugar,

respondió a los intereses directos del gremio asegurador, que impactan en la capacidad de crecimiento

de los seguros en personas. En el diseño y presentación de su ponencia el senador Guerra contó con

apoyo del gremio asegurador, adicionalmente en la campaña electoral del 2010, éste recibió recursos de

los grupos financieros. El ejecutivo también ejemplificó la relación entre financiación y representación,

no sólo en numerosas reformas ―planes de desarrollo nacionales y regionales―, también a lo largo de

los procesos de diseño y debate legislativo. Finalmente, los representantes del partido conservador

contaron con un importante apoyo del sector y los conglomerados financieros en las campañas de 2010

y 2014, adicionalmente esta colectividad tuvo un papel importante en la reforma del sector, la cual

realizó de manera sensible a los intereses de este. Al respecto están las leyes 1748 de 2014 -de

información transparente- y la 1712 de 2014 ―habeas data e información pública― donde el partido

contó con la opinión del gremio en la redacción y diseño de las leyes. Como caso en contra se

encuentra la la ley 1555, que prohibió los cobros por pago anticipado. Esta ley afectó los intereses del

sector financiero, sin embargo era una obligación del Congreso establecer una normativa respecto a

estos tipos de cobros, especialmente después de la sentencia C/313-13 de la Corte Constitucional, la

cual los calificó como “abuso de posición dominante” del mercado financiero. El congresista Barguil

asumió la presentación y ponencia de esta ley, como fue presentado.

Es decir que la hipótesis planteada, respecto a la capacidad del “poder acreedor” del sector

financiero sobre las decisiones del Congreso, si bien ha sido observada, no ha operado cómo única

fuente de influencia eficaz: la hipótesis es relevante y plausible, pero las observaciones realizadas no la

147

pueden acabar de confirmar. En primer lugar, el grupo de interés también cabildeó y tuvo autoridad

para presentar su visión del desarrollo económico en el Capitolio, y de presentar y defender sus

intereses ante el Estado; adicionalmente los intereses de las élites locales y nacionales, representadas en

el Ejecutivo y en el Congreso Nacional, numerosas veces estuvieron en oposición a los intereses del

grupo económico estudiado, en cuyo caso la “institucionalidad democrática” operó como sistema de

diálogo entre las élites para la búsqueda de balances entre estos intereses. Para confirmar la hipótesis y

conocer el grado ―también los límites― del poder acreedor sería necesario, primero, conocer en

detalle los montos aportados por las élites económicas a todos los candidatos, conocimiento al que no

es posible acceder en una sociedad y un Estado con los niveles de opacidad pública del nuestro,

adicionalmente la hipótesis, para ser fortalecida, puede incluir mecanismos adicionales, incluyendo

otros sectores estratégicos de la economía y la política nacional ―constructor, inmobiliario,

hidrocarburos, entre otros―, e incluir mecanismos e implicaciones observables donde la dimensión

productiva del poder pueda ser comprendida.

§

En el presente capítulo fue analizada la relación entre el legislativo y el sector financiero en los

años 2010 a 2015, esto desde la perspectiva (i) de los procesos del legislativo, (ii) de los actores

involucrados -y sus balances de poder- y (iii) de las dimensiones del poder en Barnett y Duvall (2005).

Dicho análisis confirmó la presencia constante del sector financiero en las principales actividades del

Congreso: elección, legislación y control político sobre el ejecutivo. Los grupos financieros

persiguieron sus intereses a lo largo de los ciclos políticos, que van desde las fases de postulación y

selección de los legisladores, hasta las actividades relativas al establecimiento del marco normativo

general y de balance de poderes entre las diferentes ramas. El segundo elemento es la afinidad que

148

existe entre el sector financiero y unos pocos partidos políticos, afinidad que se concluye tomando

como insumo las donaciones y créditos efectuados por los grupos de interés en las contiendas

electorales mencionadas, los cuales estuvieron focalizados en los partidos Conservador, Cambio

Radical y Centro Democrático. Simultáneamente se puede afirmar que la competencia política no fue

equitativa entre todos los movimientos y partidos: las plataformas nacientes o ligadas a minorías o

grupos subordinados no sólo no accedieron a recursos de estos grupos vía donación, lo cual es apenas

comprensible; adicionalmente tampoco accedieron a recursos del sector financiero vía crédito para

hacer sus campañas políticas. Esta evidencia sobre la forma de asignar el crédito puede analizarse bajo

el concepto de Orleán (2006) de “poder acreedor” ―capítulo ii― como aquel poder que, mediante la

asignación de fondos prestables, modela las relaciones sociales de facto y potenciales. El “poder

acreedor” aplicado en el campo de los proyectos políticos implicó en el caso estudiado la reducción del

conjunto de posibles plataformas elegibles, así mismo la desaparición en el espectro político de un

conjunto de intereses legítimos ligados a grupos específicos. En el campo político doméstico, durante

los años estudiados, el poder del crédito promovió un conjunto de plataformas políticas que ya gozaban

de reconocimiento ―incluyendo, por supuesto el partido Centro Democrático― sobre plataformas y

movimientos marginales, no por vía de la preferencia emocional o ideológica, como se puede presumir

en el caso de las donaciones, sino por vía de la asignación “racional” y “prudente” del crédito. Esta

forma de poder aplicado al campo político, fue un medio de conservar el status quo, también de

conservar a las instituciones representativas dominadas por un limitado número de proyectos políticos.

Adicionalmente, el sector tuvo una influyente participación en las comisiones del Congreso. En

primer lugar, en la fase de diseño de las leyes trabajó de manera conjunta con el ejecutivo y el

legislativo, representados por los MHCP, MITC, el Ministerio del Interior y con legisladores de los

partidos Conservador, de la U, Liberal y Polo Democrático. En la fase de debate y ponencia de las leyes

149

por parte de las comisiones, el sector financiero participó sin tener que debatir sus posiciones ante sus

contrapartes de interés, como grupos de usuarios del sistema financiero o grupos de defensa del

consumidor, y típicamente asistió por invitación directa de los congresistas. Al respecto Pitkin (1985)

establece que la representación política es “actuar en interés de los representados, de manera sensible

ante ellos” (p. 233. La cursiva es mía). La autora especifica que la representación sólo se puede hacer

sobre quien tiene intereses propios y los pueda expresar de manera autónoma. En segundo lugar,

explica que la “sensibilidad” que los legisladores deben desarrollar para conocer e interpretar los

intereses de sus representados “requiere que exista una maquinaria para la expresión de los deseos de

los representados, y que el gobierno [o el representante] responda a estos deseos a menos que haya

buenas razones para hacer lo contrario” (Pitkin, 1985. p 257). Desde esta perspectiva, la constante

invitación a las sesiones de comisión por parte de los congresistas a los gremios, junto con la

consecuente aceptación y participación del sector en los debates internos del legislativo, han operado

como parte de la “maquinaria”, en términos de Pitkin, a través de la cual los congresistas han sido

representantes del sector financiero, y sensibles a sus intereses, permitiendo a estos expresar sus

preferencias con autonomía; a la vez se concluye que los legisladores no han sido representantes, desde

esta perspectiva, de los numerosos grupos de oposición a los cuales no les permitieron presentar sus

posiciones directamente ni invitaron con igual frecuencia.

Así mismo la participación directa le permitió al sector financiero poder suavizar las

reglamentaciones lesivas para sus intereses, esto fue especialmente evidente con la instauración del

Sistema General de Bomberos y con la creación y regulación de las SEDPES. En el primer caso logró

reducir el número de seguros y pólizas obligadas a pagar la contribución, en el segundo caso su

posición en contra de la ley se suavizó después de la inclusión, por parte del MHCP, del articulado

sobre educación financiera, consecuente con sus intereses. Así mismo el sector accedió a la

150

intermediación de las otras ramas del poder público para evitar la puesta en marcha de legislación

lesiva, haciendo uso del sistema de balance de poder a través del cual opera nuestro Estado: por su

parte la Corte Constitucional fue un recurso de última instancia, con el objetivo de evaluar si

determinados artículos gravosos eran o no exequibles, así mismo el MHCP fue un interlocutor legítimo

ante el Congreso para declarar si determinadas regulaciones eran o no gravosas con la libertad del

sistema financiero y con la estabilidad del marco fiscal.

En general la legislación promulgada fue favorable al sector financiero, específicamente

aumentando la inserción y participación del sector en el modelo de desarrollo de Santos Calderón y

Vargas -las locomotoras de la prosperidad-, y respecto a la reestructuración del sistema tributario. Otra

parte de la legislación promulgada aumentó la vigilancia y control estatal y judicial sobre el sector.

Finalmente este debió afrontar dos leyes gravosas: la primera de ellas enmarcada en el reformismo

conservador, la segunda, referente a la instauración del fondo para el Sistema General de Bomberos,

enmarcada en los balances de poder del Ministerio del Interior. También fue utilizado por el sector

financiero, específicamente por el asegurador, el Control Político como medio de presión sobre el

ejecutivo. Esto en concreto respecto a la estructura del SOAT. En el debate no prospero la posición del

gremio, representada por el senador Antonio Guerra, de Cambio Radical. Las causas para que esto

sucediera así fueron primero, la firmeza de los ministros para sustentar el parafiscal junto con su

destinación; y segundo, el hecho de que los recursos excedentes de la cuenta ECAT fuesen dirigidos a

un sector desfinanciado como el de la salud.

Respecto a la estructura financiera internacional, durante los cinco años estudiados el país continuó

haciendo inmersión en la “sopa de letras” de la burocracia internacional (Strange, 1999), con la

vinculación del BRC al BPI. Esta organización no ejerce sobre el banco central poder coercitivo, y sí le

permite participar en los comités de estudio de las políticas monetarias y de estabilidad financiera

151

transnacionales, aunque sea con la perspectiva conservadora y afín a los intereses de la banca

mencionados por Strange (1999).

Expuesto lo anterior se concluye que la representación política no ha sido, para el caso de nuestro

Congreso ni respecto a la reglamentación financiera, una proyección equitativa de las partes de interés

en la constitución del orden social. Por el contrario, los procesos del Congreso ―legislación y control

político- han permitido la proyección de las élites económicas hegemónicas sobre las clases

subordinadas -representación descriptiva en Pitkin (1985)―. Es decir las instituciones representativas

del nuestro sistema democrático no han podido superar elementos que deberían ser indiferentes al

diseño democrático, como las diferencias económicas y de clase. La legislación no operó como un

proceso racional e iterativo, desligado de las partes de interés. Por el contrario, fue una serie de

interacciones sociales entre determinados grupos, en la cual el documento final reflejó el balance de

poder entre las élites políticas -locales y centrales- y las económicas; típicamente estuvo atravesado por

vacíos de información, y por negociaciones y acuerdos quid pro quo. Así mismo, que el Congreso haya

podido ser o no utilizado como medio para la proyección y control de los intereses de unos grupos

sociales sobre otros ―en nuestro caso las facciones económicas dominantes de nuestra sociedad― ha

dependido más de las tensiones entre las élites políticas y económicas, que de un alto consenso de la

ciudadanía para ejercer veeduría respecto a la representación de sus intereses que ha proyectado esta

institución. El ejemplo más evidente de esto fue la Ley de Bomberos, en la cual el gobierno y el

legislativo obligaron al sector asegurador a financiar, en gran medida, el fondo nacional de bomberos

―bien público de interés general―; pero esta subordinación del sector económico no respondió a la

preservación de los intereses superiores de la ciudadanía tanto como a la profundización de los

acuerdos entre las élites regionales y las centrales, en el marco de la Unidad Nacional.

152

Capítulo V. Conclusiones

La influencia del sector financiero sobre las instituciones representativas del Estado se puede dar

de numerosas formas. En el presente trabajo, ubiqué el foco de atención en las actividades, realizadas

por el grupo de interés, tanto de financiación electoral como de cabildeo y participación en comisiones,

bien fuere en la elaboración de las leyes o en los debates de control político. Sobre esto último, pude

establecer que los mismos pueden ser utilizados por el sector financiero como medio político, en

concreto me fue posible ofrecer una clara evidencia de un debate de control político que fue utilizado

por dicho sector con el fin de transformar las estructuras de regulación que el ejecutivo ejerce sobre

este ―específicamente el debate dirigido por el senador Antonio Guerra, sobre la estructura del

SOAT―. La influencia, en este caso, no fue eficaz, dado que el Congreso no respondió

afirmativamente a los intereses del senador ni del sector. Al respecto también pude establecer que

Antonio Guerra fue financiado para el cargo de senador, por el sector, lo cual es indicativo de las

estrechas relaciones entre estos dos.

En segundo lugar, la tesis que sostengo pudo observar que la participación del sector financiero en

las comisiones fue constante y, usualmente, modificó los resultados de los diferentes proyectos de ley a

su favor ―las excepciones son la ley de bomberos y la ley que instituyó las SEDPES―. Esta presencia

se dio en las fases de diseño y ponencia; así mismo cuando, con independencia de sí, el proponente de

la iniciativa de su interés fuese un partido financiado por el sector o no ―como el Polo Democrático

Alternativo en la ley de ARP― o el ejecutivo. De igual modo, el sector demandó por

inconstitucionalidad las diferentes leyes inconvenientes a sus intereses, esto en caso de haber realizado

153

un cabildeo ineficaz dentro de las comisiones.

Al respecto es relevante mencionar que, primero, si bien la presencia del sector en comisiones fue

constante, numerosas leyes favorables a este no contaron con su participación directa en comisión,

especialmente aquellas que modificaron la estructura tributaria a su favor y aquellas que aumentaron la

inserción del grupo de interés en el modelo económico vigente ―propuestas por los Ministros del

Interior y el MHCP, de los partidos Conservador y Cambio Radical―. La alianza entre los grupos

financieros y estos partidos políticos se dio de una manera más amplia, entre el Congreso de la

República y las diferentes dependencias del ejecutivo, es decir, de manera general a lo largo de las tres

ramas del poder.

De lo anterior se concluyó que la ley de la banca fue diseñada e instituida por los grandes grupos

financieros y las élites políticas nacionales y regionales que se representan en el Congreso de Colombia

y en el Ejecutivo, para lo cual no fue necesario ampliar los consensos, incluyendo a diferentes partes

interesadas, especialmente a las clases subordinadas en el establecimiento del orden económico

vigente. Estas reglamentaciones también fueron promovidas por un conjunto de instituciones

representativas con baja participación y control ciudadano. Los balances de poder no se dieron entre la

ciudadanía y las organizaciones sociales ―por un lado― y el legislativo y los grupos financieros –por

otro lado; se dieron entre las élites de los partidos políticos, las regionales y nacionales y los grupos

económicos.

La metodología por medio de la cual se desarrolló el trabajo me permitió dar cuenta detallada de

los principales procesos del Congreso entre el 2010 y el 2015, y de cómo estos fueron influidos o no

por los grupos de interés establecidos. Las evidencias documentales a través de las cuales observé estos

procesos correspondieron a documentos elevados a escritura pública, lo cual tuvo dos efectos en la

observación realizada: en primer lugar, al ser actas y libros de comercio, se puede presumir que solo

154

contienen la “sombra” de los hechos sucedidos; en segundo lugar, dichos documentos reflejan las

estructuras de poder y control, así como las agendas principales en un momento dado, tanto para el

Congreso como para las asociaciones estudiadas. Es decir que, si bien reflejan la “sombras de los

hechos”, estas son las sombras de los hechos y debates principales ocurridos en las organizaciones

estudiadas en el momento de su creación. Hechos y debates sobre los cuales las partes de interés

necesitaban, en su momento, claridad y transparencia; y los cuales fueron elevados a la categoría de fe

pública.

Respecto al diseño metodológico, en este, de acuerdo con Beach y Pedersen (2012), se debe

focalizar la atención en un conjunto manejable de actores y procesos políticos, con la consecuente

declaración de actores y procesos analíticamente irrelevantes para la explicación. Esta localización,

como debilidad del rastreo de procesos, puede generar pérdida de la comprensión compleja de los

procesos sociales, de acuerdo con Bernnet y Elman (2007): “There are many kinds of potential

complexity in social life, including path dependence, interaction effects, tipping points, strategic

interaction, two-directional causality or feedback loops, equifinality, and multifinality”. Esta debilidad

metodológica fue minimizada por medio de la revisión detallada de los procesos del Congreso,

independientemente del origen causal. Lo anterior permitió ubicar actores, inicialmente desvinculados

al diseño metodológico, pero con importancia causal en el conjunto de relaciones políticas estudiadas,

como lo fueron la Corte Constitucional y los Ministerios del Interior y el de Hacienda.

Sin embargo, la debilidad metodológica me fue posible minimizarla mediante una comprensión

amplia del proceso legislativo y la relación “representante-representado”, la cual, de acuerdo con Pitkin

(1985) no responde al sistema de “principal-agente” (ni el electorado en general, ni los financiadores en

particular son un principal, ni el político es un agente). Por el contrario, la actividad legislativa es

llevada a cabo por políticos profesionales, los cuales requieren ser reelectos y, para lograrlo, utilizan

155

estratégicamente el hecho de que sus electores estén desintegrados y tengan poco grado de

coordinación para obligarle a rendir cuentas y hacer veeduria eficaz sobre su actuar; así mismo, el

representante tiene información privilegiada sobre el sistema de decisión política para el cual trabaja, el

cual utilizará para sus fines sin regresar a consultas con sus representados. En razón de lo anterior, la

existencia o no de financiación por parte del sector no se interpretó como una conducta inserta en el

marco de análisis “principal-agente”, con lo cual se habría subestimado la capacidad de interacción

estratégica de los congresistas. Por el contrario se estudiaron los procesos en su totalidad, con sus

resultados y grados de influencia diferenciales y particulares, y sólo a partir de allí se presentaron las

relaciones entre los procesos. Por parte de los grupos de interés, estos se abordaron por medio de tres

categorías de análisis diferentes, pero profundamente cohesionadas empíricamente: (i) el grupo

económico, (ii) las empresas de cada una de las ramas del sector y (iii) las asociaciones gremiales que

representan a las ramas y a los grupos. Esta comprensión tripartita del grupo estudiado permitió

diferenciar las actividades de propiedad (grupo empresarial), de acumulación de capital y de poder

acreedor (empresas y ramas del sector) y cabildeo (asociaciones), las cuales son realizadas

cotidianamente por personas y organizaciones diferentes; pero las cuales, para el análisis e

interpretación, debieron ser integradas.

Ω

En retrospectiva, la estructuración de las reglas del juego para el sistema financiero doméstico fue

realizada de acuerdo a los intereses de los diversos sistemas de élites económicas y políticas, nacionales

y locales. El Congreso de la República operó como mediador entre los intereses de la élite financiera

nacional, de las élites regionales y del Gobierno Nacional; intereses que se movilizaron entre la

rentabilidad y la gobernabilidad: algunos de los compromisos institucionalizados en materia tributaria,

de desarrollo económico o de gasto social, formalizados por medio de la ley, jugaron a favor de unos

156

sobre otros durante los últimos años. En general, las leyes aprobadas permitieron la ampliación y

consolidación tanto de las élites políticas como de las económicas: las primeras ganaron, además de

legitimidad, credibilidad y gobernabilidad nacional y local; las segundas lograron acceso a nuevos

fondos, a condiciones de mercado y una estructura fiscal más favorable a sus intereses ―muchas veces

sobre los intereses de los usuarios, pensionados y de la clase trabajadora―, así como a la legitimación

de sus acuerdos contractuales privados ante sus usuarios, reduciendo el margen de queja de estos.

La regulación y vigilancia de las organizaciones encargadas de la custodia del ahorro nacional; esto

es en concreto, de las posibilidades de ahorro, inversión, pensión y proyección de millones de personas,

dependieron de la interacción del sector y los congresistas. El interés de estos grupos no recayó en

ampliar el acceso a novedosos vehículos de inversión, ahorro y crédito a quienes sostienen el sistema

financiero: sus clientes; sí recayó en mejorar los niveles de seguridad de los negocios financieros y

acceder a oportunidades de negocio rentables, representadas en los planes de desarrollo y en las

“locomotoras para el progreso”. Si el objetivo de los sistemas financieros ―y de todos los vehículos y

tecnologías financieras subyacentes― en sociedades desarrolladas es, de acuerdo con la perspectiva

inclusiva y optimista de Schiller (2003), incrementar la oferta y acceso a mecanismos de dispersión y

reasignación del riesgo a numerosos grupos sociales; la ampliación de este sistema no fue objeto ni

preocupación de los involucrados en su diseño. Por lo anterior, el acceso a estas tecnologías de

proyección social y reducción del riesgo continuaron restringidas a pocos ciudadanos, en una estructura

de mercado, cuando menos de competencia monopolística (Salazar, 2010b).

Respecto a la tensión que se da en democracias de ciudadanos económicamente desiguales,

Przeworski (2010) establece que el principal problema al respecto es el que se genera al impedir a

numerosos grupos la participación en el diseño del orden social en el que viven; por lo anterior el orden

democrático, y sus instituciones, no pueden permitir que se institucionalicen las desigualdades

157

económicas amplias, permanentes o persistentes; sin embargo las instituciones democráticas enfrentan

constantes disyuntivas al respecto. Entre estas disyuntivas sociales se encuentra la lógica de la

competencia política, que obliga a los partidos a ser financiados y mantenidos por los grupos sociales

económicamente dominantes, quienes detentan el poder acreedor.

Finalmente, realizo un comentario respecto a las agendas de investigación sobre el orden

democrático y los sistemas de acumulación por escribir y sobre la ampliación y enriquecimiento de los

aportes y la perspectiva del presente trabajo: inicialmente, es necesaria la ampliación del análisis,

respecto a la influencia comparada y diferencial de los demás sectores ganadores de la apertura

―construcción, inmobiliario, hidrocarburos, empresas de servicios públicos, agrobusiness y

agroindustria―, en las instituciones del Estado, no solo el legislativo, también el ejecutivo y el judicial.

Paralelo a esto, estudios sobre la influencia diferencial de las élites económicas locales, nacionales,

regionales y transnacionales en las instituciones representativas del Estado, estableciendo el campo de

fuerzas que ha dirigido la implementación del orden económico vigente. Respecto de otras formas de

influencia, investigaciones que esclarezcan los mecanismos a través de los cuales los grupos

económicos crean y difunden sistemas ideológicos y aparatos culturales favorables a sus intereses, y en

qué medida la universidad misma y la investigación están dominados por estos sistemas. Finalmente,

esclarecer cuáles son las consecuencias sociales y económicas, las tensiones y los límites, de un orden

social dirigido por los económicamente poderosos.

158

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