La inactividad material y prestacional de la ... · contestación a una petición de los...
63
Carla Celorrio Bella Antonio Fanlo Loras Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Grado en Derecho 2013-2014 Título Director/es Facultad Titulación Departamento TRABAJO FIN DE GRADO Curso Académico La inactividad material y prestacional de la Administración Pública Autor/es
Transcript of La inactividad material y prestacional de la ... · contestación a una petición de los...
Carla Celorrio Bella
Antonio Fanlo Loras
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Grado en Derecho
2013-2014
Título
Director/es
Facultad
Titulación
Departamento
TRABAJO FIN DE GRADO
Curso Académico
La inactividad material y prestacional de laAdministración Pública
Autor/es
© El autor© Universidad de La Rioja, Servicio de Publicaciones, 2014
publicaciones.unirioja.esE-mail: [email protected]
La inactividad material y prestacional de la Administración Pública, trabajo finde grado
de Carla Celorrio Bella, dirigido por Antonio Fanlo Loras (publicado por la Universidad de La Rioja), se difunde bajo una Licencia
Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 3.0 Unported. Permisos que vayan más allá de lo cubierto por esta licencia pueden solicitarse a los
titulares del copyright.
LAINACTIVIDADMATERIALY
PRESTACIONALDELAADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
CARLACELORRIOBELLA
Tutor:DoctorANTONIOFANLOLORAS
(Curso 2013/2014)
1
RESUMEN
Siendo la inactividad material de la Administración Pública un hecho tan
perseverante en nuestras vidas a la par que lesivo de nuestros derechos, he elegido este
tema como objeto de mi trabajo de fin de grado. En él se partirá de unas breves
indicaciones conceptuales para fijar la idea de inactividad material, se estudiará el
artículo 29 de la actual Ley 29/1998 de 13 de julio relacionándolo con otros preceptos
legales, se observará qué entiende la jurisprudencia y la doctrina sobre el asunto en
cuestión y para finalizar veremos la inactividad de un modo más práctico, analizando
los informes del Defensor del Pueblo en relación con tres campos de actuación como
son política social, urbanismo y medio ambiente, de modo que ayudará a comprender
como afecta la inactividad de la Administración a la vida real, y se podrá asimismo
determinar cómo influye la actual crisis económica en la actividad de la Administración.
ABSTRACT
Being material inactivity of public administration a so persevering in our lives as
well as violation of our rights, I have chosen this topic as an object of my work of end
of degree. It will leave a mere conceptual indications to infer on the idea of material
downtime, article 29 of the present law 29/1998 of 13 July will be studied relating it to
other legal provisions, you will notice that it says the jurisprudence and doctrine on the
matter at hand and finally we will see the downtime in a more dynamic way, analyzing
reports of the Ombudsman in relation to three fields of action such as social policy,
Urbanism and environment, so it will help you understand how it affects real life the
inactivity of the Administration, and it can also conceive as influences the current
economic Crisis in the activity of the administration.
2
ÍNDICE
0. INTRODUCCIÓN, .........................................................................................página 13
1. CUESTIONES CONCEPTUALES ................................................................página 14
1.1. CONCEPTO DE INACTIVIDAD ........................................................página 14
1.1.1. CLASES DE INACTIVIDAD ...................................................página 16
1.1.2. CONCEPTO DE INACTIVIDAD MATERIAL .......................página 16
1.2. CONCEPTO DE PRESTACIÓN ..........................................................página 19
1.2.1. CARACTERES GENERALES DE LA PRESTACIÓN ..........página 19
2. MARCO NORMATIVO ................................................................................página 19
3. MARCO JURISPRUDENCIAL ....................................................................página 19
3.1 ARTÍCULO 29.1 LJCA .........................................................................página 20
3.2 ARTÍCULO 29.2 LJCA .........................................................................página 25
3.3 CONCLUSIONES ..................................................................................página 27
4. MARCO DOCTRINAL .................................................................................página 27
5. ¿CÓMO AFECTA LA ACTUAL CRISIS ECONÓMICA AL PROBLEMA
DE LA INACTIVIDAD MATERIAL DE LA ADMINISTRACIÓN? .............página 37
6. CONCLUSIONES ..........................................................................................página 51
JURISPRUDENCIA............................................................................................página 54
BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................página 59
3
INTRODUCCIÓN
La vida cotidiana de los ciudadanos no transcurre de modo aislado a la
Administración, sino que se encuentra en constante relación con ésta1 como entidad
prestadora de servicios públicos que es2. Por ello, ante el incumplimiento de sus
obligaciones y la pasividad a la hora de prestar dichos servicios, la Administración
puede dañar los derechos de los ciudadanos, los cuales tienen derecho a ver satisfechas
sus prestaciones.
En la antigua Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 no se
daba cabida a este problema referido a la inactividad material de la Administración, sino
que tan solo se contemplaba la tipología de inactividad formal con la consecuente
técnica del silencio administrativo, lo cual fue criticado por gran parte de la doctrina,
que junto con otras críticas relativas a situaciones que sufrían de vacío legal provocaron
la aprobación de la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: la Ley
29/1998 de 13 de julio. A partir de ese momento ya se contaba con un recurso contra la
inactividad administrativa, y así lo manifiesta la exposición de motivos de la nueva ley
y lo recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 2013:
"Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la
inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos
europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la
correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de
un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el
mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento
jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas.
Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la
Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la
discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les
faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas
habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de
actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De
1 Con base en el artículo 3.5 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre (LRJ-PAC): En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación. 2 Artículo 3.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre (LRJ-PAC).
4
ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo
legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar
estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos
términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su
naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e
ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la
legalidad".
A la vista de este panorama, contamos con el artículo 29 LJCA3 como
mecanismo de defensa ante situaciones de inactividad material de la Administración,
que nos permite deducir recurso contencioso-administrativo contra la misma. A lo largo
de este trabajo podrá comprobarse cómo funciona este proceso contra la inactividad
material de la Administración, y más concretamente, a través del estudio de los
informes anuales del Defensor del Pueblo de España como del Defensor del Pueblo de
La Rioja podremos constatar si realmente el sistema creado funciona o por el contrario
como gran parte de la doctrina piensa y la propia ley apunta4, no es del todo válido y por
tanto defectuoso.
1. CUESTIONES CONCEPTUALES
1.1. CONCEPTO DE INACTIVIDAD
Para esta tarea5 vamos a basarnos en los planteamientos del catedrático GÓMEZ
PUENTE6, el cual formula el concepto de inactividad administrativa dentro de la noción
de mala administración. Bajo su punto de vista, la mala administración se define del
siguiente modo: “Es la que no gestiona los intereses encomendados con la diligencia y
3 También el artículo 25.2 de la Ley 29/1998 de 13 de julio admite el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley. 4 Dice la propia Exposición de Motivos de la Ley: “El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad”. 5 Acudir también a la STS de 2 de julio de 2009, analizada en apartado número III del trabajo: marco jurisprudencial. 6 GÓMEZ PUENTE Marcos, La inactividad de la Administración, 4ª ed, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2011, págs. 74-76.
5
eficacia exigibles en términos de una razonabilidad media o según la medida normal
resultante de la experiencia”. Continúa afirmando: “Es mala, o al menos no es óptima,
la Administración que no obtiene el máximo de los recursos disponibles para la
obtención de unos objetivos o satisfacción de unos intereses”.
En cuanto a la inactividad, dice que ésta es la omisión por la Administración de
cualquier actividad jurídica o material legalmente debida y materialmente posible.
Siguiendo a GÓMEZ PUENTE, entendemos que el concepto de inactividad
administrativa debe partir de las reglas y principios del ordenamiento jurídico7 que
definen la posición institucional de la Administración y regulan su actividad en cuanto
manifestación de poder público sujeto a derecho que es.
En vista de que la inactividad incumple dichos mandatos legales además de
desvirtuar la posición servicial y la vocación dinámica y transformadora de la realidad
social a la que está llamada la Administración de forma constitucional en el modelo del
Estado Social8, la inactividad puede considerarse una de las modalidades más graves de
mala administración.
Son tres los elementos que GÓMEZ PUENTE entiende que deben darse para
hablar de inactividad administrativa:
Ausencia de una actuación administrativa jurídica o material.
Incumplimiento de un deber legal de actuar.
Posibilidad de atender o cumplir dicho deber legal.
7 El artículo 3.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre (LRJ-PAC) dice: Las Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. Asimismo, la Constitución española de 1978, en su artículo 103 establece que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Además, añade en su segundo punto que los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. 8 Establece el artículo 1 de la Constitución española que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.
6
1.1.1. CLASES DE INACTIVIDAD
Fue el profesor A. NIETO el propulsor de la diferencia entre inactividad formal 9
e inactividad material, reduciendo el concepto de inactividad formal a “la simple no
contestación a una petición de los particulares”.
En cambio, la inactividad material va más allá, la figura surge del
incumplimiento por parte de la Administración de sus obligaciones, abarcando dicha
institución no solo la falta de acción sino también la ineficacia de la misma.
No vamos a ahondar más en el tema, puesto que la inactividad material se verá a
lo largo del trabajo, y la inactividad formal o falta de resolución expresa queda fuera del
estudio en el mismo.
1.1.2. CONCEPTO DE INACTIVIDAD MATERIAL
En términos de A. NIETO, la inactividad material es una pasividad, un no hacer
de la Administración en el marco de sus competencias ordinarias.
En palabras de GÓMEZ PUENTE10, la inactividad material se define como la
“omisión de una actividad técnica, material o física debida por la Administración.
También entiende por inactividad material: “infracción por omisión de un deber
legal de obrar, de contenido material o técnico, que no fuera materialmente imposible”.
Añade también una noción de inactividad material más compleja, que dice lo
siguiente: “la inactividad material administrativa se refiere a la omisión de actuaciones
materiales, físicas o intelectuales, de alcance externo y sin naturaleza jurídica que
constituyen la prestación de un servicio o realizan una función en atención de objetivos
o satisfacción de intereses públicos”.
9 La inactividad formal se refiere a la técnica del silencio administrativo, regulada en los artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre (LRJ-PAC) para casos iniciados a instancia del interesado o casos iniciados de oficio. Para el profesor COSCULLUELA el silencio administrativo se define como “la ausencia de resolución expresa que decida sobre un asunto en un procedimiento en curso”. COSCULLUELA MONTANER Luis, Manual de derecho administrativo parte general, 24ª ed, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2013, pág 328. 10 Ob.cit, págs 79-80.
7
Vamos a ver algunas notas esenciales11 de este tipo de inactividad para su mejor
comprensión:
Insuficiencia de los actos o declaraciones jurídicos para transformar la realidad
y ordenarla con arreglo a lo establecido en las normas. Tanto la aplicación de
las normas como la ejecución de los actos administrativos requiere de una
actividad técnica o material llevada a cabo por los destinatarios de los mismos, a
través de los órganos de la Administración que están dotados de medios
personales y técnicos para ello. De este modo, de acuerdo con DUGUIT 12, la
actividad material de la Administración forma parte del conjunto de operaciones
administrativas materiales que realizan los agentes públicos para asegurar la
gestión de los servicios públicos en sentido amplio. Son operaciones que no
tienen carácter jurídico en tanto que no se realizan para crear por sí mismas una
situación de derecho, pero que, determinadas por un fin de servicio público,
quedan condicionadas al Derecho.
Es importante diferenciar entre inactividad material de la Administración y la
inactividad orgánica o interna. Ésta última se refiere a un problema de
racionalización de la gestión administrativa, de eficiencia y eficacia en la gestión
o administración de los recursos personales y técnicos de la Administración y
cuyo estudio corresponde a la Ciencia de la Administración antes que al Derecho
Administrativo. Sí que es cierto que este tipo de inactividad puede influir en
ocasiones en la producción de inactividad administrativa, pero no siempre. Hay
que tener clara la idea siguiente: la actividad física o técnica de los agentes
administrativos no es actividad material de la Administración salvo en el caso de
que tenga trascendencia externa, es decir, cuando repercute “ad extra”, lo que se
refiere a casos en los que esa actividad recae directamente sobre otros sujetos
jurídicos, individual o colectivamente considerados.
En cambio, la actividad material a la que nos referimos supone un
comportamiento subjetivo de la Administración. Se trata entonces de la omisión
11 Ob. Cita, págs. 949-955. 12 Ob. Cita, pág 940-950. DUGUIT, L, Las transformaciones del Derecho: Público y Privado, Heliasta, Buenos Aires, 1975, págs. 102 y 103.
8
ilegal de actuaciones materiales, físicas o intelectuales, que tienen por
destinatarios a otros sujetos de la colectividad. La ilegalidad responde a una
conducta omisiva de la Administración al infringir un deber jurídico de llevar a
cabo una determinada actividad, un deber de obrar. Esta clase de inactividad se
da para los casos de ausencia total de actividad o actividad insuficiente o
incompleta.
La inactividad material se presenta mediante distintas modalidades (que se
analizarán con mayor profundidad más adelante), como son:
a) Inejecución de actos administrativos firmes. Se trata del incumplimiento de los
actos propios de la Administración, contemplado por el artículo 29.2 LJCA o
puede tratarse también de la falta de ejecución forzosa de actos administrativos
propios, que es lo que se denomina como inactividad resistencial.
b) Inejecución de sentencias. Es otra modalidad de la antes mencionada inactividad
resistencial; estando esta situación regulada en el artículo 108 LJCA para casos
en que la Administración quedando condenada por sentencia a realizar una
determinada actividad o dictar un acto, no cumple con lo cometido.
c) Inactividad prestacional. Es el artículo 29.1 LJCA el que se encarga en este caso
de regular la situación. Lo que ocurre en este supuesto es, que ante la obligación
de la Administración de crear unos determinados servicios, no los crea o los crea
pero no los presta. También se recoge aquí el caso en el que la Administración
no presta una actividad asistencial a quien tenga derecho a ella.
d) Inactividad funcional. Es la falta de ejercicio de funciones administrativas, como
son: de autoridad o policía, de inspección, comprobación o análisis de datos,
hechos o cosas; vigilancia y protección de personas, bienes; actividades de
prevención de riesgos o de protección ambiental; mantenimiento de bienes
públicos o de intereses públicos).
9
1.2. CONCEPTO DE PRESTACIÓN
En opinión de RICARDO DE VICENTE DOMINGO, “la prestación
administrativa13, como toda prestación jurídica, es la conducta que la Administración
debe observar en cumplimiento de sus obligaciones, las cuales, en el ámbito del régimen
legal de la inactividad, se enmarcan en determinados instrumentos jurídicos: una
disposición general, acto, contrato o convenio administrativo”14.
1.2.1. CARACTERES GENERALES DE LA PRESTACIÓN
Las prestaciones deben ser en primer lugar lícitas, posibles y determinadas15.
Han de ser lícitas en tanto que no cabe su ilegalidad16. Asimismo se las califica de
posibles puesto que la conducta objeto de la prestación no puede estar constituida por
cosas o servicios imposibles17. Para finalizar, las prestaciones deben ser determinadas o
concretas18 en función de la misma referencia legal aplicable al contenido del acto19.
2. MARCO NORMATIVO
En este apartado del trabajo se analizará el art. 29 de la Ley 29/1998, de 13 de
julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y su relación con otros
preceptos legales.
13 La STSJ Cataluña 189/2014 de 27 de marzo entiende el término prestación en el sentido civil del objeto de las obligaciones, que puede consistir en un dar, hacer o, incluso en un no hacer. 14 R.DE VICENTE DOMINGO, La inactividad administrativa prestacional y su control judicial, 1ª ed., Aranzadi-Thomson Reuters, Navarra, 2014, pág 21. 15 Artículos 1271 a 1273 CC.R. DE VICENTE DOMINGO, Ob. cit, pág 21. 16 El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos con base en el artículo 53.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre (LRJ-PAC). 17 Ob. cit, pág 22. 18 Al hilo de tal afirmación, es de crucial importancia la STS de 26 de marzo de 2012, analizada en el apartado número III del trabajo: marco jurisprudencial. 19 Artículo 53.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre (LRJ-PAC).
10
En primer lugar, ¿qué es lo que dice el art. 29 LJCA?
1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise
de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio
administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una
o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden
reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el
plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no
hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo
con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo
contra la inactividad de la Administración.
2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados
solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal
petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo,
que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.
Se trata de un artículo que contiene dos apartados con contenido totalmente
diferenciado: mientras que el primer caso contempla la inactividad a partir de
disposiciones generales, actos, contratos o convenios administrativos; el segundo punto
del precepto vislumbra un único supuesto a partir de la inejecución de actos firmes.
El primero de los apartados pretende abarcar todos los posibles orígenes de la
actividad administrativa, ya sea mediante disposiciones generales, actos, contratos o
convenios administrativos. Para la utilización de esta vía procesal se derivan del
precepto tres requisitos: en primer lugar, la existencia de una obligación para la
Administración, ya sea un deber de dar, hacer o no hacer algo; lo que puede resumirse
en una actividad material. Un segundo requisito vendría de la mano de la fuente de la
obligación, que debe ser una disposición general, un acto, contrato o convenio
administrativo que fije con claridad la obligación. El tercer y último requisito sería el
sentido de la obligación de la Administración, debiendo realizar la Administración una
prestación concreta con sentido en un derecho subjetivo del accionante.
En cambio, el apartado dos no contempla tanta variedad de actividad, sino que
se centra en una sola: la inejecución de actos firmes. Puede verse un cierto paralelismo
entre el apartado 1 y 2 en tanto que el primer apartado también cubre la inejecución de
11
prestaciones derivadas de actos administrativos. Pero realmente son situaciones
totalmente diferentes, a razón de que el segundo apartado del artículo exige como
requisito que estos actos sean firmes e inejecutados, lo que no ocurre en el primer
apartado.
Entrados ya en el asunto, vamos a desgranar cada posible situación que
contempla el artículo 29.
ARTÍCULO 29.1
1. Inejecución de prestaciones derivadas de disposiciones generales
Este es el supuesto más habitual y a la vez el más problemático. Se trata de
obligar a la Administración a cumplir con las competencias y obligaciones que le
atribuye el ordenamiento jurídico, las cuales no quedan sujetas a la autonomía de la
voluntad, sino que se someten a las bases del principio de legalidad. Es el reflejo de
la sumisión estricta de la Administración a la Ley y de ello depende la efectividad
del sistema, siendo esta la razón de que se permita a los administrados disponer de
instrumentos para combatir la pasividad de la Administración.
Obligaciones que dimanan de una disposición de carácter general pueden ser
aquellas que consisten en una obligación de prestar un servicio, por ejemplo:
servicio público de recogida de basuras; o puede consistir también en realizar una
actividad que le es propia, por ejemplo: mantener el orden público y garantizar la
seguridad ciudadana.
El precepto que estamos analizando, no define el rango de la disposición, pero sí
establece una triple exigencia: la disposición debe contener un mandato de una
prestación concreta, esa prestación debe hacerse en favor de una o varias personas
determinadas y requiere, además, que dicha disposición no precise de actos de
aplicación.
Podríamos enumerar como requisitos del precepto los siguientes:
12
1.1.La disposición general debe ser constitutiva de una obligación, la cual
debe tener un contenido prestacional concreto y determinado que no
necesita de una especificación posterior.
1.2.El titular de la pretensión será asimismo el acreedor de la misma.
1.3.Aquello lesionado por la inactividad de la Administración debe ser un
derecho del recurrente, definido en la norma.
2. Inactividad de la Administración por incumplir el mandato a desarrollar
reglamentariamente una ley
Este tipo de inactividad también viene del incumplimiento de obligaciones
derivadas de disposiciones generales. Consiste en que la Administración ignora un
mandato expreso de una Ley que le llama a desarrollar su contenido, y por ese hecho
de no desarrollar el contenido y no regular lo que la Ley le llama a regular, se
impide el ejercicio de determinados derechos por los destinatarios de la norma.
Puede establecerse una relación entre esta inactividad y el art. 25.2 LJCA, el
cual establece: “También es admisible el recurso contra la inactividad de la
Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho,
en los términos establecidos en esta Ley”.
3. Inejecución de prestaciones derivadas de contratos o convenios administrativos
En este caso el tratamiento de los contratos y los convenios se hace
conjuntamente debido a la naturaleza negocial y administrativa de ambos. Pero esto
no quiere decir que el contrato y el convenio sean figuras idénticas, es por ello por
lo que vamos a apoyarnos en la opinión de Eduardo García Enterría y Tomás
Ramón Fernández para discernir entre las mismas: “Los contratos tienen una
finalidad de intercambio, mientras que los convenios son un elemento transaccional
que tienen como objeto establecer la medida o extensión de una obligación derivada
13
de una relación jurídica preexistente entre la Administración y la entidad con quien
está concierta, que puede ser de origen voluntario o impuesta por la Ley”.
En el caso de los contratos, cualquier clase de incumplimiento debe resolverse
en primer lugar recurriendo a la propia Administración. Si de ésta se obtiene una
respuesta favorable, se recurrirá al art. 29.2 en el caso de que la Administración no
ejecute ese acto firme. En el caso de que la respuesta de la Administración sea
negativa, el art. 29.1 no contempla la situación. Primeramente, para la resolución de
conflictos, hay que estar a los términos del contrato.
Ante este tipo de inactividad hay que tener presente una vinculación con la Ley
30/2007 de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y su artículo 200 bis, que
establece un procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones
Públicas del siguiente modo:
“Transcurrido el plazo a que se refiere el artículo 200.4 de esta Ley, los
contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el
cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si,
transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se
entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán
formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la
Administración, pudiendo solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la
deuda. El órgano judicial adoptará la medida cautelar, salvo que la Administración
acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía
reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se
limitará a esta última. La sentencia condenará en costas a la Administración
demandada en el caso de estimación total de la pretensión de cobro”.
En el caso de los convenios, cuando se produce un incumplimiento también se
contempla la medida anterior al art. 29.1, recurriendo en este caso a una Comisión
Bilateral para la resolución de conflictos, a la que las partes deben someterse. Es por
esta medida por lo que es difícil que aparezca una verdadera situación de inactividad
material. Recordar que hay que estar en primer lugar a los términos del convenio para la
resolución de las controversias.
14
En ambos casos, tanto en la inejecución de una prestación derivada de un contrato o
en la inejecución de una prestación derivada de un convenio, hay que tener en cuenta
que en caso de que esté reconocida la obligación de la Administración por la Ley y no
por el contrato o convenio, esa inactividad puede afectar a terceros que queden fuera de
ese contrato o convenio; que por ende quedarán facultados para recurrir dicha
inactividad por la vía del art. 29.1 adquiriendo de este modo el precepto su verdadero
sentido.
Merece ser comentado el reciente Real Decreto Ley y 8/2013, de 28 de junio, de
medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a
entidades locales con problemas financieros. Uno de los fines con los que se ha creado
este Real Decreto ha sido reducir la morosidad de las Administraciones Públicas con la
consecuente mejora de la competitividad de la economía española a razón de que esto
les permite aprovechar mejor sus oportunidades de negocio y facilitar el crecimiento
económico. Algunos de los instrumentos propuestos para llevar a cabo tal fin han sido la
factura electrónica y la creación del registro contable que propiciarán un mayor
dinamismo en los procedimientos de pago a proveedores, las facturas pendientes de
pago cobrarán certeza y se mejorarán los controles contables a los efectos del
cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La última fase del citado mecanismo de financiación para el pago de proveedores
comprende a las Administraciones Autonómicas y locales, a las que se pretende ayudar
a reducir su deuda comercial acumulada y a que puedan cumplir de forma inmediata con
las nuevas reglas a futuro vinculadas al control de la deuda comercial.
De este modo, por primera vez podrán ser incluidas las obligaciones adquiridas
por las Universidades públicas de las Comunidades Autónomas, así como aquellas
derivadas de indemnizaciones por expropiaciones reconocidas en sentencia judicial
firme, con determinados límites, las transferencias de las Comunidades Autónomas a
Entidades Locales derivadas de alguna de las relaciones jurídicas previstas en el Real
Decreto-ley, o las transferencias a instituciones sin ánimo de lucro, entre otras.
Otra de las principales novedades es la especial protección otorgada a los
subcontratistas y al resto de acreedores de los proveedores de los que las
Administraciones son deudoras.
15
Es de interés mencionar la siguiente afirmación pronunciada por el Real
Decreto-ley: “Los retrasos acumulados de los municipios en el pago de sus
obligaciones, especialmente las que han contraído con sus proveedores, repercuten
negativamente en su liquidez y termina generando problemas estructurales de
solvencia”. Frente a esta afirmación, el Gobierno, a través de este Real Decreto-ley
pone a disposición de los municipios que se encuentren en situaciones de especial
dificultad un conjunto de medidas extraordinarias y urgentes de apoyo a la liquidez, de
carácter temporal y voluntario. El Real Decreto-ley regula los requisitos necesarios para
que los municipios soliciten estas medidas extraordinarias.
Este Real Decreto-ley modifica en su disposición final quinta, el texto refundido de
la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011,
de 14 de noviembre con el objeto de avanzar en el proceso de racionalización
administrativa de acuerdo con las pautas marcadas por la Comisión de Reforma de las
Administraciones Públicas. Para ello, se atribuye al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas las funciones de órgano de contratación del sistema de
contratación centralizada. Resulta requisito imprescindible y urgente la modificación del
texto refundido de la ley de contratos para poder aprobar a continuación la modificación
del Real decreto de estructura del Departamento.
Para concluir, atender a las causas de implantación de este Real Decreto-ley
contenidas en la exposición de motivos: La necesidad de atender las obligaciones
pendientes de pago acumuladas de las Administraciones para reducir las necesidades
de financiación de las empresas y atender las necesidades de liquidez de las
Administraciones, aconsejan la adopción inmediata de medidas extraordinarias. En el
conjunto y en cada una de las medidas que se adoptan, concurren, por su naturaleza y
finalidad, las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo
86 de la Constitución Española como presupuestos habilitantes para la aprobación de
un Real Decreto-ley.
Asimismo, es necesario hacer referencia a una nueva ley que ha sido aprobada
recientemente, es la Ley 13/2014 de 14 de julio, de transformación del Fondo para
Financiación de los pagos a proveedores. De la nueva ley se extrae que el Real Decreto-
16
ley anteriormente comentado, junto con otros decretos20, han conseguido dotar de
mayor liquidez a empresas y autónomos, han contribuido a reducir la morosidad de las
Administraciones Públicas, al sostenimiento de los servicios públicos
(fundamentalmente los gestionados por Comunidades Autónomas y Entidades Locales),
y a través de los planes de ajuste asociados al mecanismo, han contribuido a la mejora
de la situación financiera y presupuestaria de las Administraciones adheridas al mismo.
Dice de modo conciso la ley que “la constitución del Fondo para la Financiación de
los Pagos a los Proveedores 2 no requiere aportación monetaria, dotándose inicialmente
mediante una aportación no dineraria consistente en el conjunto patrimonial formado
por la titularidad de los derechos de crédito frente a Comunidades Autónomas y
Entidades Locales de los que dispone el Fondo para la Financiación de los Pagos a
Proveedores en el momento de su extinción y en cuya posición jurídica se subroga”.
Para terminar, añadir que el objeto de esta ley es en virtud de su artículo 1 “extinguir
y liquidar el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores, creando al efecto el
Fondo para la Financiación de los Pagos a los Proveedores 2, sin personalidad jurídica,
y definir su régimen jurídico como nuevo instrumento de gestión de los derechos de
crédito del Fondo que se extingue”.
4. Inejecución de prestaciones derivadas de actos administrativos
En este caso la cuestión está en la firmeza del acto:
a) Si el acto no es firme; la vía a utilizar para luchar contra la inactividad de la
Administración derivada de ese acto, sería la del 29.1 LJCA.
b) Si el acto es firme, el mecanismo necesario sería el del artículo 29.2 LJCA.
20 Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo por el que se crea el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores creó el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores como instrumento de gestión de este mecanismo extraordinario de financiación de las Administraciones Territoriales. Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales. Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se crea el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores. Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo.
17
ARTÍCULO 29.2
Con el art. 29.2 se pretende dar cobertura a aquellos casos en los que la
Administración no ejecuta materialmente lo que ella misma decidió con fuerza
ejecutoria 21 a través de un acto administrativo cuyo contenido pueda ser ejecutado y
no esté sujeto a condición. Es decir, la inejecución en este caso se deriva de actos
administrativos firmes.
Vamos a ver un sencillo ejemplo para aclarar la situación: un interesado solicita
una licencia por obras, la cual es concedida por la Administración. Dicho interesado
procede a las obras dejando a su fin un montón de escombros en la calle. Pasan los
días y los escombros no son recogidos, lo que motiva una queja de los vecinos
solicitando la desaparición de los mismos. El Ayuntamiento ordena a través de una
orden al dueño de los escombros recoger los mismos en un determinado plazo,
advirtiéndole que pasado ese plazo sin haber cumplido con su obligación se
utilizarán medidas coercitivas. El resultado finalmente es el siguiente: el plazo pasa,
los escombros continúan en la calle, y el Ayuntamiento no interpone las medidas
que él mismo se comprometió a tomar, y que venían de un acto firme.
Ante estos casos, el administrado debe en primer lugar requerir a la
Administración para que ejecute el acto dictado por ella con base en el art. 29.2.
Aquí pueden pasar dos cosas:
- Si la obligada a ejecutar el acto es la Administración: los órganos
administrativos competentes deberán cumplir con su obligación.
- Si el obligado a ejecutar el acto es un tercero: la Administración deberá recurrir
a los medios permitidos por el ordenamiento jurídico para la ejecución forzosa
de la prestación, es decir, a los medios de los arts. 96 y ss Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
21 Recordar que en función del artículo 56 LRJ-PAC: los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.
18
Si tras el requerimiento efectuado por el administrado, la Administración
continúa mostrando pasividad y sigue sin cumplir con su obligación, dicho
administrado deberá acudir a un nuevo proceso declarativo en el que podrá obtener
una declaración de condena de la Administración al cumplimiento de la obligación.
CUESTIONES PROCESALES
Para dar por terminado el estudio del marco normativo, vamos a ver brevemente las
cuestiones procesales que giran en torno a la inactividad material de la Administración
del art. 29.
En cuanto a la legitimación; En el caso del art. 29.1 la legitimación es restringida, ya
que según el precepto el titular de la pretensión debe ser el acreedor de la misma a la
que viene obligada la Administración, es decir, la persona o personas que tuvieran
derecho a obtener una determinada prestación y no la obtengan por inactividad de la
Administración.
En cambio, la legitimación para interponer el recurso del art. 29.2 es más amplia, de
modo que, estarán legitimados en virtud del mismo precepto todos los afectados22 por el
acto no ejecutado, no solo el interesado.
Respecto al plazo para presentar el recurso contencioso-administrativo contra la
inactividad de la Administración, éste será de un mes en el caso del art. 29.2 y de tres
meses para las situaciones comprendidas en el art. 29.1.
Como presupuesto procesal para acceder a la vía jurisdiccional, es necesario que el
interesado reclame previamente ante la Administración inactiva y que dicha
reclamación sea desatendida. La finalidad de este requisito procesal es ofrecer la
posibilidad de rectificar a la Administración antes de iniciar un proceso contencioso.
Encontrándonos ya en un procedimiento contencioso-administrativo, la sentencia,
en virtud del artículo 68 de la LJCA puede contener uno de los siguientes fallos:
22 Volviendo al ejemplo anteriormente expuesto sobre los vecinos que se quejaban de los escombros abandonados en la calle tras la realización de unas obras por otro vecino; puede verse como en este caso los legitimados para recurrir contra la inactividad del Ayuntamiento al no hacer efectivas las medidas son todos los vecinos afectados.
19
Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo
Estimación del recurso contencioso-administrativo cuando la disposición,
acto o actuación administrativa se trate de una prestación concreta y
determinada.
Desestimación del recurso contencioso-administrativo cuando la
disposición, acto o actuación administrativa se ajusten a derecho.
En función de esta clasificación, si la sentencia desestima el recurso por entender
que dicha actuación administrativa se ajusta a derecho, declarará correcta la inactividad
de la Administración. En cambio, si la sentencia estima el recurso por considerar que la
inactividad no se ajusta a derecho, la sentencia ordenará que cese o se modifique tal
actuación.
Finalmente, para garantizar la correcta ejecución de una sentencia que condene a la
Administración a actuar de un determinado modo, el artículo 108 de la LJCA habilita al
Juez o Tribunal en caso de incumplimiento a ejecutar la sentencia a través de sus
propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la
Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con
observancia de los procedimientos establecidos al efecto; así como adoptar las medidas
necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto
omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración
condenada, cabiendo también la posibilidad transcurridos los plazos señalados para el
total cumplimiento del fallo, las medidas del artículo 112 de la LJCA.
3. MARCO JURISPRUDENCIAL
En este punto del trabajo se hará un estudio de las posturas jurisprudenciales
ante la inactividad material de la Administración Pública en cuanto ésta pertenezca a la
tipología reseñada en el apartado primero del artículo 29 o en el segundo apartado.
20
3.1. ARTÍCULO 29.1 LJCA
Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise
de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté
obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas
determinadas (….). El TS en su sentencia de 26 de marzo de 2012, (asunto: obligación
de la Administración de devolución de oficio. IVA) expone las dudas que plantea el
contenido y alcance de este precepto, y particularmente se centra en la expresión
“prestación concreta” ante la cual dice “caben dos exégesis, una estricta, que entienda
únicamente como tal las actividades de índole material, propia de algunos servicios
públicos, y otra más amplia, comprensiva de cualquier obligación de la Administración
agotadoramente definida en la ley”. Continúa diciendo “a la vista de la voluntad del
legislador, expresada en la exposición de motivos de la Ley, esta Sala se decanta por el
mantenimiento de una interpretación amplia, pues aun reconociendo que las tesis
estrictas no carecen de cierto fundamento, pueden conducir a un callejón sin salida,
vaciando de contenido el precepto y eliminando su efecto útil en cuanto alude a las
disposiciones generales, pues resulta difícil de imaginar una actividad material,
prestacional o de fomento, definida con carácter agotador en una norma de tal índole,
que no necesite de actos de aplicación por imponerse directamente desde la misma a la
Administración una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas”.
En dicha sentencia, el TS basándose en el texto del artículo 29.1 LJCA concluye “a
juicio de esta Sala, parece evidente que la Ley configura de forma agotadora una
obligación de la Administración, una prestación de contenido concreto que no necesita
de actos de aplicación”.
Contrariamente, la Sentencia del TSJ de Castilla-León 00520/2013 de 27 de
marzo (asunto: ilegalidades en construcciones) , en el caso que le atañe no entiende que
la Ley configure de forma agotadora una obligación de la Administración, una
prestación de contenido concreto que no necesita de actos de aplicación tanto para
restaurar la legalidad urbanística como para imponer la correspondiente sanción, ya que
para ello es necesario seguir un procedimiento con distintos trámites, quedando por ello
estas pretensiones fuera de la vía del artículo 29.1 LJCA.
Sentencias como la del TSJ Cataluña 189/2014 de 27 de marzo (asunto:
obligaciones dimanantes del precepto legal de la Ley de Taxi, como obligación de
vigilancia e inspección) dicen en cuanto al término “prestación”, que éste debe
21
entenderse en el sentido civil del objeto de las obligaciones, que puede consistir en un
dar, hacer o, incluso en un no hacer.
Numerosas sentencias que versan sobre la inactividad material de la
Administración reiteran que solamente existirá inactividad en aquellos supuestos en los
que la Administración esté obligada a realizar unas prestación concreta a favor de una o
varias personas determinadas, en virtud de una disposición general que no precise de
actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, siendo
rigurosas a la hora de decidir si un acto que no ha sido ejecutado por la Administración
puede impugnarse por el procedimiento de la inactividad material. [STSJ Canarias
47/2013 de 30 de enero (asunto: falta de resolución expresa), STS de 18 de noviembre
de 2008 (asunto: reclamación para que la Administración de Transportes ejerza sus
competencias de coordinación con el Ayuntamiento), STS de 14 de diciembre de 2007
(asunto: participación de un sindicato en las actuaciones sindicales correspondientes a la
apertura de una nueva oficina local), STSJ Galicia 798/2012 de 23 de mayo (asunto:
falta de ejecución de un acto administrativo ganado por silencio administrativo), STSJ
País Vasco 1/2014 de 14 de enero (asunto: pago de facturas), STS de 2 de julio de 2009
(Asunto: Permisos de explotación de máquinas recreativas), SAN Madrid de 26 de
diciembre de 2013 (rec. 157/2013) (asunto: protección de las zonas Red Natura 2000 a
partir de la cesión de actividad nociva), STSJ Canarias 18/2014 de 23 de enero (asunto:
prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia), STSJ Asturias
883/2013 de 22 de julio (asunto: retraso en el pago de certificaciones de obra) ].
Sentencias como STSJ Galicia 798/2012 de 23 de mayo (asunto: falta de
ejecución de un acto administrativo ganado por silencio administrativo), STS de 24 de
julio de 2000 (asunto: tramitación de comisiones rogatorias), STSJ Andalucía 617/2014
de 10 de marzo (asunto: actuación en defensa del dominio público), STSJ Andalucía de
10 de febrero de 2014 (asunto: requerimiento para el ejercicio de acciones legales en
defensa de los bienes de dominio público), STS de 8 de enero de 2013 (asunto: cesación
de una baja. Disposición general) insisten en que para estar ante un caso de inactividad
del artículo 29, lo lesionado por esta supuesta inactividad debe ser “necesariamente un
derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la
Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación
22
concreta que aquél tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición
general…”.
Además, la última de las sentencias citadas (STS de 8 de enero de 2013) expone
también que “para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición
general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional
concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además el titular
de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la
Administración”; a lo que suman sentencias como SAN de 26 de marzo de 2014 (rec.
74/2013) (asunto: reclamación de pagos más intereses legales), STS de 24 de julio de
2000 (asunto: tramitación de comisiones rogatorias), SAN de 16 de abril de 2014 (rec.
18/2014) (asunto: convenios de colaboración entre administraciones).
No obstante, hay que tener presente que, en términos de la STS de 14 de mayo
de 2005 (asunto: expediente de derecho de petición) y STSJ Comunidad Valenciana
494/2012 de 26 de septiembre (asunto: adopción de medidas en materia de resolución
extrajudicial de conflictos): “cuando la pretensión denuncia la inactividad no basta con
ostentar un mero interés legítimo, sino que es necesario la existencia de una posición
jurídica más reforzada, derivada del incumplimiento de una prestación concreta de la
Administración”.
Otro aspecto importante sobre la inactividad material es el que señala el TS en
sentencia de 14 de diciembre de 2007 (asunto: participación de un sindicato en las
actuaciones sindicales correspondientes a la apertura de una nueva oficina local ) y que
es nuevamente recalcado en varias sentencias: “Cuando existe un cierto margen de
actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que
impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión
del recurso contencioso-administrativo contra la inactividad material de la
Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la
disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses
legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso-
administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio
administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de
plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la
inactividad material de la Administración”.
23
Se trata de no dejar un vacío legal ante los casos en que los derechos e intereses
legítimos puedan resultar afectados y no puedan venir resueltos por la vía la inactividad
material, dando la posibilidad de recurrir por otra vía distinta como es la técnica del
silencio administrativo negativo. [STSJ Canarias 47/2013 de 30 de enero (asunto: falta
de resolución expresa), SAN de 26 de marzo de 2014 (rec. 74/2013) (asunto:
reclamación de pagos más intereses legales), STSJ Cataluña 189/2014 de 27 de marzo
(asunto: obligaciones dimanantes del precepto legal de la Ley de Taxi, como obligación
de vigilancia e inspección), STSJ Islas Baleares 189/2014 de 28 de marzo (asunto:
autorización para la apertura de dos oficinas de farmacia) que dice “la falta de
resolución de un expediente es una inactividad, a veces meramente formal, e incluso
puede llegar a comportar inactividad material de la Administración cuando la
Administración ha mostrado una total inoperancia en la tramitación administrativa que
corresponde”.]
En cuanto a los convenios y la inejecución de prestaciones derivadas de los
mismos, el TS en sentencia de 13 de junio de 2011 (rec. 3722/2009) (asunto: tasa por
tramitación de convenios urbanísticos), aclara que tiene naturaleza contractual todo
convenio urbanístico, y que “dada dicha naturaleza, deben asumir, por reciprocidad, las
obligaciones inherentes a dichas actuaciones urbanísticas, sobre todo si ello es
consecuencia de un convenio urbanístico celebrado conforme al art. 1.255 del Código
Civil y 74 de la Ley 9/1995, vigente en aquel entonces, en cuanto consagran la
posibilidad de libre pacto por parte de las Administraciones Públicas con sometimiento
a los principios de buena administración”.
“Las prestaciones asumidas por las partes a través de convenio, en la medida en
que coinciden con las exigidas en las leyes o por los planes en vigor, son exigibles
directamente en virtud de lo dispuesto en tales normas” [Sentencia del TSJ de Madrid
558/2013 de 12 de abril (asunto: Cumplimiento de un convenio urbanístico) ].
(….)Quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el
cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la
reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no
hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso
contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. Es requisito
indispensable para interponer el recurso contencioso-administrativo el hecho de
24
reclamar el derecho previamente a la Administración y ante la falta de cumplimiento
por parte de la misma transcurridos tres meses se abre ya la posibilidad de utilizar la vía
del 29.1.
Esta idea es la que recuerda el TSJ de Canarias en su Sentencia 47/2013 de 30 de
enero al exponer (asunto: falta de resolución expresa): “Para recurrir la inactividad de la
Administración, una determinada y concreta que surja directamente de una disposición
general, contrato o convenio, es preciso, en primer lugar, que quien tuviera derecho a la
prestación, en definitiva el interesado, reclame de la Administración la pertinente
prestación concreta, y si ésta no la lleva a efectivo cumplimiento en un plazo de tres
meses, o en el mismo plazo no llega a un acuerdo con los interesados, éstos podrán
acudir al recurso contencioso-administrativo en demanda del concreto cumplimiento de
la prestación.
El TSJ de Galicia en Sentencia 535/2012 de 24 de mayo (asunto: ejecución sin
licencia de obras) también desestima un recurso por falta de reclamar previamente ante
la Administración.
En cuanto al concepto de “inactividad”, la Sentencia del TS de 2 de julio de
2009 (asunto: permisos de explotación de máquinas recreativas) establece que “se parte
de un concepto de inactividad como sinónimo de falta de contestación a cualquier
escrito presentado ante la Administración que resulta ajeno al previsto en el artículo 29
de la LCJA, sobre cuya infracción sustenta ese motivo. En este sentido, no está de más
añadir que la inactividad a que nos referimos, el silencio administrativo y, en fin, la
caducidad del procedimiento constituyen tres figuras cuyo común denominador viene
representado por la falta de diligencia de la Administración ya sea para cumplir sus
obligaciones, ya sea para resolver o para tramitar con presteza…Ahora bien, no
podemos confundir estas figuras, obviar sus diferencias o, simplemente, prescindir de
los efectos distintos que ocasionan”.
Al respecto de este planteamiento jurisprudencial y como apunte meramente
personal, decir que una de las conclusiones que puede alcanzarse tras la lectura de
distinta jurisprudencia es la gran confusión que se da entre la inactividad formal y la
material, recurriendo sentencias con el objeto de una inactividad material cuando ésta en
realidad es formal y viceversa. El mismo problema se da a la hora de discernir en que
precepto de la inactividad material hay que apoyarse, si en el 29.1 o en el 29.2.
Ejemplos de ello son: SAN de 26 de diciembre de 2013 (asunto: protección de las zonas
25
Red Natura 2000 a partir de la cesión de actividad nociva ), la cual desestima el recurso
contencioso-administrativo puesto que se acude a la vía del artículo 29.1 LJCA
fraudulentamente, no para exigir una prestación debida si no para soslayar la
inatacabilidad de actos firmes; SAN de 26 marzo de 2014 (rec. 74/2013) (asunto:
reclamación de pagos más intereses legales); STSJ Castilla-León 672/2014 de 31 de
marzo donde la parte actora confunde la inactividad prestacional con la dilación en la
tramitación de un determinado expediente (asunto: realización de una actividad privada
incompatible con la función pública); STSJ Madrid 555/2010 de 16 de junio (asunto:
cumplimiento de un convenio urbanístico) que desestima el recurso contencioso-
administrativo donde se instaban dos acciones aparentemente incompatibles, ambas por
inactividad, una por inactividad material en el cumplimiento de un Convenio (art. 29.1)
y otra acción contra la inactividad por la no ejecución del acto firme (art. 29.2); STSJ
Castilla-León 190/2010 de 12 de marzo (asunto: expediente de permuta); STSJ Cataluña
890/2013 de 5 de septiembre (asunto: concesión de licencia de enfermedad).
Con base en la Sentencia TSJ Galicia 132/2014 de 26 de febrero (asunto:
expediente de concentración parcelaria), “cuando la vía procedimental elegida es la de
la inactividad del artículo 29.1, la pretensión ha de limitarse a los términos del artículo
32.1 LJCA (condena a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los
concretos términos en que estén establecidas en la disposición general, acto, contrato o
convenio administrativo), de modo que la condena al abono de daños y perjuicios
solamente cabrá, en fase de ejecución, en caso de incumplimiento de los
pronunciamientos del fallo estimatorio, resultando improcedente la petición de
indemnización de daños y perjuicios en el suplico de la demanda del recurso contra la
inactividad”.
3.2. ARTÍCULO 29.2 LJCA
Conviene tener presente que este artículo marca como criterio principal que los
actos inejecutados deben ser firmes para ser objeto de recurso contencioso-
administrativo por esta vía.
Por tanto, los actos de trámite (como son aquellos que inician un procedimiento)
no podrán ser objeto de esta vía de recurso como bien apuntan las sentencias STSJ de
26
Castilla-León 00520/2013 de 27 de marzo (asunto: Ilegalidades en construcciones),
STSJ Castilla-León 212/2012 de 20 de abril (asunto: expediente de permuta).
No obstante, en cuanto a los actos presuntos ganados por silencio positivo, se
han considerado adecuados para el procedimiento del artículo 29.2 LJCA por numerosas
sentencias: STS de 27 de enero de 2006 (rec. 66/2004) (asunto: inactividad derivada de
acto administrativo: silencio administrativo positivo), STSJ Madrid 558/2013 de 12 de
abril (asunto: cumplimiento de un convenio urbanístico), STSJ Galicia 798/2012 de 23
de mayo (asunto: falta de ejecución de un acto administrativo ganado por silencio
administrativo).
Para ver con claridad la base de este último planteamiento va a transcribirse un
fragmento de la ya citada Sentencia del TS de 27 de enero de 2006: “el acto presunto
positivo es un auténtico acto administrativo (artículo 43.3 de la Ley 30/92) y como tal
puede ser ejecutado, a falta de voluntad de la Administración, acudiendo al proceso del
artículo 29.2 de la Ley 29/98, porque este precepto no excluye de se ámbito a los actos
presuntos, ni tiene sentido alguno que se deduzca la exclusión por vía interpretativa,
vista la claridad de aquel artículo 43.3”.
Así mismo, el TSJ de Madrid en su Sentencia 558/2013 de 12 de abril cree
necesario señalar que el artículo 29.2 LJCA tan sólo permite al administrado instar la
tutela judicial con el fin de obtener un título ejecutivo (sentencia) que posibilite la
ejecución forzosa de los actos administrativos firmes, cuando la Administración no los
ejecute.
Merece ser destacado un pequeño dato; y es que la Sentencia TSJ de Castilla-
León 20/2013 de 18 de enero (asunto: ejecución de lo establecido en la ficha del Área
de Intervención de una finca) entiende que la Administración Pública (en este caso un
Ayuntamiento) como depositaria y principal promotora de los intereses públicos, ha de
ser especialmente rigurosa en el estricto cumplimiento de sus deberes y obligaciones
legales, más aún cuando se trate de la ejecución de Planes de Urbanismo, por lo que en
este aspecto tomaría mucha importancia el tema de la inactividad material en el caso de
inejecución de Planes de Urbanismo.
27
3.3. CONCLUSIONES:
La inactividad se entiende como una falta de diligencia de la Administración.
El término “prestación” debe entenderse en el sentido civil.
La Administración debe estar obligada a realizar una prestación concreta.
La disposición general por la que quede obligada la Administración no debe
precisar de actos de aplicación.
Dicha obligación de la Administración debe tener un contenido prestacional
concreto y determinado.
Lo inejecutado debe ser un derecho del recurrente definido en la norma.
No cabe el recurso contencioso-administrativo cuando la Administración tiene
margen de apreciación (habría que acudir a la técnica del silencio administrativo
negativo y no a la inactividad material).
Para deducir recurso contencioso-administrativo es necesario reclamar
previamente a la Administración.
Imposibilidad de solicitar daños y perjuicios en el suplico de la demanda de un
recurso contra la inactividad.
En cuanto al artículo 29.2, es estrictamente necesario para su aplicación que el
acto impugnado sea firme (siendo aceptados también los actos presuntos por
silencio administrativo positivo).
4. MARCO DOCTRINAL
El tema de la inactividad administrativa y su control ha sido analizado desde
diferentes posturas, por ello en este apartado se va a hacer un breve recorrido de las
diversas posiciones doctrinales al respecto.
Primeramente, ¿qué entiende la doctrina por inactividad material? Para NIETO
la inactividad supone una “pasividad, un no hacer de la Administración en el marco de
sus competencias ordinarias”. A su vez, GÓMEZ PUENTE entiende que es “la
constatación de una omisión por la Administración de una actividad, jurídica o material,
legalmente debida y materialmente exigible”.
28
El profesor A.NIETO fue el primero en proponer la distinción entre inactividad material
e inactividad formal; de modo que frente a lo que Nieto entendía por inactividad formal,
Gómez Puente interpreta por inactividad material “la omisión de actividades materiales,
físicas o intelectuales, de alcance externo y sin naturaleza jurídica que constituyen la
prestación de un servicio o realización de una función en atención de objetivos o
satisfacción de intereses públicos”.
Por otro lado, NIETO opinaba que la inactividad material mostraba diferentes
manifestaciones, las cuales se ordenarían del siguiente modo:
1. La no producción de un acto administrativo, variante muy próxima a la
inactividad formal.
2. Omisión en el deber de dictar disposiciones o normas de carácter general, esto
es, la inactividad de los poderes públicos en cuanto titulares de un poder
reglamentario.
3. La inactividad de la Administración a la hora de crear órganos o servicios que
resulten imprescindibles para el cumplimiento de las tareas que una ley les ha
encomendado.
4. La inactividad en la prestación de servicios públicos, es decir, la no realización
material de las prestaciones comprometidas en el servicio.
5. No ejercicio por parte de la Administración de las acciones que le corresponden
para la defensa de los derechos e intereses que tienen encomendados.
6. La inactividad producida en la fase de ejecución de las sentencias de los
Tribunales23.
Conociendo ya el concepto de inactividad administrativa e inactividad material
se repasará de modo escueto el control de la misma en la Ley de 27 de diciembre de
1956, es decir, antes de la entrada en vigor de la actual ley de lo contencioso-
administrativo.
Para Nieto, ante la problemática de la omisión administrativa había dos
soluciones:
23 En expresión de Nieto, es lo que se denominaba como “inactividad resistencial”.
29
a) Que el particular perjudicado acudiese directamente a los Tribunales sin esperar
que la Administración resolviese, resolviendo el Juez en sustitución de la
Administración. Ésta era la situación presente en Suiza.
b) Que en función del principio de división de poderes la primera solución no fuese
posible, no pudiendo los Tribunales ordenar a la Administración la adopción de
resoluciones. Ésta era la situación en Francia.
Beltrán de Felipe entiende que esta sustitución es consecuencia obligada del
equilibrio funcional de los poderes del Estado; equilibrio que se altera cuando la
Administración no cumple sus obligaciones y que los órganos judiciales deben
restaurar.
Han surgido tres grandes posiciones al respecto de la teoría de la sustitución:
Tesis positiva
González Pérez entiende que “a tenor de la Ley de Jurisdicción Contencioso-
Administrativa de 1956 los Tribunales no podían declarar inadmisible una
pretensión por el solo hecho de dirigirse frente a un acto administrativo que hubiese
denegado una actividad material”.
Con la Ley de 1956 se rompe con la vinculación al contencioso francés, y el proceso
deja de ser un proceso vinculado al acto, la Jurisdicción contencioso-administrativa
deja de ser con ello revisora.
Tesis negativa
Gómez Puente mantiene que, con amparo en la Ley de Jurisdicción Contencioso-
Administrativa de 1956, la potestad jurisdiccional solo alcanzaba la inactividad
formal pero no la material.
Tesis integradora
Nieto propone la distinción entre inactividad material y formal, y bajo su punto de
vista la ley de 1956 no da solución a la inactividad material, pero sí a la formal;
consecuentemente, Nieto aporta una respuesta: provocar una inactividad formal
ante una material que podrá ser solventada por el instituto del silencio
30
administrativo. Para NIETO la Jurisdicción Contencioso-Administrativa también
ostenta un carácter revisor frente a lo que opina GONZÁLEZ PÉREZ
Vistos los antecedentes de la ley 29/1998, ¿qué posiciones surgen en torno a la
actual regulación? Para autores como FERNANDO GARRIDO el precepto de la
inactividad en la reforma no le termina de convencer puesto que lo ve confuso y tiene la
opinión de que son muchos los casos que pueden quedar fuera del mismo.
Sin embargo, otra parte de la doctrina acoge con esperanza el nuevo precepto,
así TOMÁS DE LA QUADRA SALCEDO opina que el artículo 29 supone una gran
novedad en el proceso contencioso-administrativo, novedad que ha de valorarse
positivamente.
Cuando hablamos del proceso Contencioso-Administrativo, hablamos de una
institución para la actuación, realización o puesta en práctica de una pretensión sobre la
que se asienta el moderno Derecho Procesal.
En cuanto a las diferentes obligaciones que abren la vía del artículo 29.1, y por
ende el proceso Contencioso-Administrativo:
1. Disposición de carácter general sin necesidad de actos de aplicación que da lugar
a una prestación. TOMÁS DE LA QUADRA SALCEDO señala la dificultad de
delimitar lo que son actos de aplicación. Para este autor, la intención del
legislador sería incluir todos los supuestos en que se tiene derecho a una
prestación, aunque no exista mención expresa de la persona o personas
beneficiarias, si es posible en la actividad de comprobación, la función
administrativa carece de todo margen de apreciación por venir todos los
elementos configurados en la norma.
GONZÁLEZ PÉREZ entiende que es difícil encontrar supuestos en que una
disposición concreta obligue a la realización de una prestación concreta a favor
de una o varias personas determinadas; mantiene también que la interpretación
de la norma debe ser amplia, admitiendo todos aquellos supuestos en que la
disposición general impone directamente a la Administración actuar en sentido
determinado.
31
2. Acto administrativo que da lugar a una prestación. La doctrina entiende que la
nueva ley somete este supuesto al mismo régimen que los demás: reclamación
previa, demanda y sentencia condenatoria como título para ejercitar el acto. La
innovación es que el proceso por el que se lleva a cabo sería el abreviado del
artículo 78 LJCA.
3. Contrato o convenio administrativo que da lugar a una prestación. Es aquí donde
se perciben nuevas fórmulas jurídicas de actuación en el ámbito del Derecho
Administrativo que por influencia, sobre todo de la dogmática alemana, supera
al viejo sistema que limitaba sus formas jurídicas a la norma y al acto. Estas
formas jurídicas son muy habituales en el ámbito de la expropiación y en
urbanismo mediante las convenciones.
En cuanto al proceso, GONZÁLEZ PÉREZ mantiene que el proceso que tenga
por objeto una pretensión procesal frente a la inactividad material de una
Administración Pública es el proceso ordinario de la Ley de Jurisdicción Contencioso-
Administrativa aunque estuviere ya decidida por acto firme y ejecutivo, la
obligatoriedad de las actuaciones.
Respecto a la legitimación, la persona legitimada para interponer el recurso es la
persona o personas que tienen derecho a la prestación, por lo que no se admiten terceros
interesados. Frente a ello, GONZÁLEZ PÉREZ opina que no puede interpretarse el
texto legal de modo que tan solo tengan derecho a reclamar aquellos que tuviesen
derecho a una prestación concreta. Sin embargo, TOMÁS DE LA QUADRA-
SALCEDO entiende razonable la restricción fijada por la ley y no ve que la misma viole
el derecho a una tutela judicial efectiva en tanto que los demás interesados pueden
recurrir al procedimiento general en el caso de ostentar un interés legítimo en relación
con el cumplimiento de sus obligaciones.
En relación al plazo de tres meses establecido por el artículo 29.1, la doctrina lo
considera excesivo, especialmente en los supuestos en los que la inactividad lesiona
derechos fundamentales de titularidad de una o varias personas determinadas.
Ante la presentación del recurso contencioso-administrativo pueden producirse
distintas situaciones:
32
- Que la Administración no conteste a la reclamación. Quedaría abierta la vía del
29.1. Para DE LA QUADRA-SALCEDO esto crea una nueva situación en tanto
que lo que se impugna no es un acto, sino la inactividad de la Administración.
- Que la Administración conteste que no procede la reclamación porque entiende
que el particular no tiene derecho a la prestación. La solución ante este problema
la halla DE LA QUADRA-SALCEDO en recurrir contra la inactividad de la
Administración en cuanto que en el plazo de tres meses no ha cumplido con lo
solicitado.
Curiosos resultan los planteamientos que ofrece JUAN JOSÉ LAVILLA RUBIRA
que interpreta de forma amplia el precepto, de lo que resaltaremos:
a) Las personas determinadas en cuyo favor la Administración está obligada a
realizar una prestación concreta, no tienen por qué ser necesariamente unas
pocas personas, sino que su número puede ser amplio siempre que concurran en
ellas el requisito de la “determinación”. Con base en esta idea, la doctrina
entiende que quedan comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 29.1
los supuestos en los que no se prestan los servicios municipales obligatorios a
los que se refiere el artículo 26.1 de la LBRL en el caso de no habiéndose
brindado dichos servicios sean exigidos por los vecinos en tanto que ostentan un
derecho subjetivo (con base en el artículo 18 LBRL) y constituyen un conjunto
de personas determinadas determinado por el padrón municipal como
documento público y fechaciente a todos los efectos administrativos (artículos
16 y 17 de la LBRL).
b) La circunstancia de que la inactividad de la Administración no afecte a una o
varias personas determinadas no significa que los correspondientes intereses
legítimos colectivos o difusos queden desprovistos de toda posibilidad de
protección judicial contencioso-administrativa. La solución se encuentra como
en anteriores veces ya se ha comentado, en la conversión o sustitución de la
inactividad material en inactividad formal mediante la formulación por quienes
estén legitimados para la defensa de los intereses legítimos colectivos afectados
de una solicitud a la Administración dirigida a que ésta acuerde dictar una
resolución en cuya virtud realice la prestación jurídicamente obligada. La
33
resolución expresa o presunta ya consta de un acto administrativo cuya
ejecución podrá reclamarse.
Para este autor, el restringido ámbito de aplicación del artículo 29.1 LJCA a los
supuestos en los que existe una obligación administrativa concreta que afecte a derechos
de personas determinadas, quedando lesionados los intereses legítimos individuales o
colectivos por el incumplimiento de la determinada obligación por la Administración,
puede estar quizás, revestido de un vicio de inconstitucionalidad en razón del
quebramiento del artículo 24.1 CE (derecho a la tutela judicial efectiva).
La vía del 29.2 contempla una acción especial ante la inejecución de actos
administrativos firmes. Para DE LA QUADRA SALCEDO, en el caso de ejecución de
un acto administrativo lo que se pide es ésta, es decir, la ejecución; sin embargo, en el
caso de que se desprenda una obligación de un acto administrativo, puede que dicha
obligación esté clara, aunque no consiste sin más en la mera ejecución del acto.
En cuanto a la legitimación, el concepto “afectado” es más amplio que el de la
persona concreta del artículo 29.1, no exigiéndose en este caso la titularidad de un
derecho subjetivo, sino que vale con detentar un interés legítimo.
Para parte de la doctrina, la vía del artículo 29.2 no abarca totalmente el
problema de la inejecución de los actos firmes, entendiendo que en caso de inejecución
de actos firmes, debería haberse arbitrado las medidas para haber establecido un
procedimiento ejecutivo, con las causas de oposición limitadas a hacer valer los motivos
de inejecución.
Hay que destacar que la doctrina ha mostrado su preocupación por el problema
de la inactividad de la Administración en el sector del urbanismo24, calificándolo de
preocupante. En este punto las variantes de la inactividad material pueden ordenarse del
siguiente modo:
24 En relación, STSJ de Castilla-León 20/2013 de 18 de enero con objeto de recurso en una demanda de ejecución de la actuación prevista en la ficha correspondiente al Área de Intervención 8-AI—2 del PGOUB de 1999. La sentencia recurrida condenaba a la Administración que en la presente sentencia es la parte apelante. La Sala entiende que sí hay inactividad por parte de la Administración y manifiesta la siguiente declaración: “Y haciendo nuevamente nuestras dichas palabras no cabe admitir la postura del Ayuntamiento apelante, que como depositaria y principal promotora de los intereses públicos, ha de ser especialmente rigurosa en el estricto cumplimiento de sus deberes legales y obligaciones legales, máxime, cuando se trata de la ejecución de Planes de Urbanismo”,
34
a) Inactividad referida al planeamiento que se produciría con daño para el interés
público y los intereses generales y entre ellos por los afectados al cumplimiento.
b) Demora o inactividad en la tramitación y aprobación de los instrumentos de
ordenación, especialmente de los instrumentos de desarrollo, pero también
respecto de los instrumentos de gestión y ejecución urbanística.
c) Inactividad referida al otorgamiento de licencias, aunque sus efectos nocivos
podrán corregirse mediante la técnica del silencio positivo.
d) El problema de la disciplina urbanística.
Asimismo, el ruido y la inactividad de la Administración a la hora de solucionar
las controversias en relación con él también se ha convertido en objeto de estudio por la
jurisprudencia a raíz de la doctrina del TEDH25. Se le considera uno de los grandes
problemas de la sociedad moderna, que supera el concepto estricto de relaciones de
vecindad, enmarcándose en la degradación del medio ambiente. La doctrina opina que
en vía administrativa, el particular puede bien denunciar el exceso de ruido para que el
responsable sea sancionado, bien reclamar la responsabilidad patrimonial por daños y
perjuicios causados por la inactividad del Ayuntamiento.
La primera vía a seguir sería la siguiente en palabras de GARCÍA GÓMEZ: el
Ayuntamiento debería realizar una visita de inspección que quedaría reflejada en un
informe o debería medir el exceso de ruido denunciado. A continuación procede dictar
un decreto de la alcaldía mediante el cual pueda tramitarse la orden de ejecución de
25 La doctrina del TEDH tiene su fundamento en el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales que establece un estrecho lazo entre el ruido y la intimidad con la inviolabilidad del domicilio. Obviamente, esto conlleva a un plano constitucional que ha abierto la vía del recurso de amparo ante la pasividad de la Administración. Más tarde, apoyándose en la doctrina del TEDH, se aprueba la LO 1/1982 de 5 de mayo, sobre Protección Civil del Derecho al Honor, a la Intimidad Personal y Familiar y a la Propia Imagen que incluye las inmisiones acústicas en su ámbito de aplicación; lo cual ha sido refrendado por la STS de 29 de abril de 2003. La idea ha sido asumida también por el Tribunal Constitucional en sentencias como la Sentencia 6/2004 de 23 de febrero. Del mismo modo, es de destacar que la doctrina seguida por el TEDH sobre el ruido íntimamente ligado a la inviolabilidad del domicilio se apoya en los planteamientos del profesor español LORENZO MARTÍN RETORTILLO. A raíz de este panorama se pueden destacar sentencias como la famosa Sentencia de 16 de noviembre de 2004 del TEDH, caso Moreno Gómez contra España de la cual se extrae la novedad que radica en tener presente que el derecho denunciado no solo se limita al derecho a un espacio físico, sino también a poder disfrutarlo con tranquilidad y sin inmisiones, desde el punto de vista de la inactividad de la Administración ante los perjuicios.
35
medidas correctoras en caso de haber observado realmente excesos de ruido,
concediéndose un plazo adecuado para adoptar las correcciones, todo ello con el
apercibimiento de la imposición de multas coercitivas. En caso de que estas actuaciones
no se lleven a cabo y el ente local muestre pasividad, el ciudadano podrá acudir a la vía
contencioso-administrativa26.
La segunda vía que se ha expuesto, es decir, la responsabilidad patrimonial27
para el caso de que la Administración no actúe o lo haga de manera insuficiente28
llegando a producir dicha inactividad daños en el particular, quien podrá interponer una
reclamación de responsabilidad patrimonial. GARCÍA GÓMEZ ve claros los siguientes
requisitos para interponer tal reclamación: que el ruido sea persistente y con entidad
suficiente; que el mismo se haya denunciado al Ayuntamiento y que éste no haya
actuado; y que haya una relación de causalidad entre los daños y la inactividad de la
Administración. Asimismo se requiere de la realidad y efectividad de dicho daño, su
evaluabilidad económica e individualización.
Para concluir con esta sección doctrinal vamos a ver la inactividad de la
Administración en el artículo 200 bis de la Ley de Contratos del Sector Público 30/2007
de 30 de octubre (vigente hasta el 16 de diciembre de 2011)29, el cual versa sobre el
procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas. Su 26 Podemos enunciar casos a título ejemplificativo, como son: STS de 12 de marzo de 2007, en la que a pesar de haber incurrido en inactividad, no se condena a la Administración, sino que se le obliga a tramitar el procedimiento administrativo previsto en la normativa municipal, con el objeto de declarar una determinada zona como acústicamente saturada. También STS de 12 de noviembre de 2007, en la cual un conjunto de empresas que desarrollan actividades industriales causan contaminación acústica, ante lo cual la Administración permanece inactiva, con la consiguiente resolución de condena al Ayuntamiento por dicho motivo aludido. Sin olvidar STS de 13 de octubre de 2008 donde los habitantes de Ciudad Santo Domingo (Madrid), en relación con el tráfico aeroportuario de Barajas, solicitan la condena de la Administración por su inactividad en la toma de medidas para impedir los vuelos a baja altura sobre su población exigiendo además daños y perjuicios. La demanda se basaba en la violación del derecho fundamental a la integridad física y moral además de la lesión del derecho a la intimidad domiciliaria o del derecho al libre desarrollo de la personalidad en el domicilio. 27 A los efectos de esta afirmación tener en cuenta STS de 2 de junio de 2008, que fija el resarcimiento de daños en función de dos criterios, de los cuales vamos a ver el segundo criterio que a mi juicio es el que aquí interesa: “Se considerará el período de tiempo comprendido entre la fecha de la primera solicitud del demandante que no fue atendida y aquella otra en la que se lleven a la práctica medidas que de manera efectiva hagan desaparecer las molestias derivadas del exceso de ruidos (si ya se hubieran adoptado mientras se ha tramitado este proceso se estará a la fecha de esa adopción)”. 28 Al hilo de ello, la STS de 12 de marzo de 2007 afirma que el Ayuntamiento de Valencia ha tomado medidas ante la notoriedad de ruidos excesivos pero entiende que la Administración está mostrando inactividad en tanto que las medidas no son eficaces. 29 Recordar: tener en cuenta el Real Decreto-ley 8/2013 de 28 de junio y Ley 13/2014, de 14 de julio, de transformación del Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores.
36
contenido es el siguiente: “Transcurrido el plazo a que se refiere el artículo 200.4 de
esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante
el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si,
transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá
reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso
contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, pudiendo
solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda. El órgano judicial
adoptará la medida cautelar, salvo que la Administración acredite que no concurren
las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a
la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última. La
sentencia condenará en costas a la Administración demandada en el caso de estimación
total de la pretensión de cobro”.
La doctrina entiende que este artículo tiene un ámbito más restringido que el artículo
29.1 LJCA en tanto que éste se refiere no sólo a los contratos, sino también a los actos
administrativos y convenios, mientras que el artículo 200 bis de la LCSP sólo afecta a
los contratos administrativos. Además, los requisitos para presentar recurso
contencioso-administrativo contra la inactividad son distintos en uno y otro caso;
mientras que el la ley contractual exige la concurrencia de mero silencio administrativo
ante la reclamación administrativa, el artículo 29.1 abre la vía judicial con la no
prestación, siendo irrelevante la contestación o no. Una de las novedades que presenta
este precepto es el plazo para presentar recurso contencioso-administrativo que en este
caso es de un mes desde la pasividad de la Administración; en cambio en el artículo
29.1 el plazo es de tres meses desde dicha falta de respuesta administrativa. Entiende
además que ambos preceptos son compatibles y complementarios lo que puede verse
plasmado en los siguientes tres supuestos:
1. La Administración no contesta (ni paga). El interesado abrirá la vía de la ley
contractual ante el silencio.
2. La Administración contesta pero no paga. El interesado tiene abierta la vía
procesal ordinaria contra la inactividad del artículo 29.1 LJCA, ya que al haber
contestado la Administración no puede abrirse la vía especial de la ley
contractual que exige silencio administrativo, y resulta evidente la falta de pago.
37
3. La Administración contesta oponiéndose a la existencia de deuda. En tal caso no
habría inactividad, sino un acto expreso que se recurriría en un procedimiento
contencioso ordinario.
Por último, recordar que la ley a la que estamos haciendo mención (la Ley
30/2007 de 30 de octubre) perdió su vigencia el 16 de diciembre de 2011, debiendo
acudir al RDL 3/2011 de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley de Contratos del Sector Público. Es el artículo 217 de este Real Decreto Legislativo
el que se encarga de regular ahora el procedimiento para hacer efectivas las deudas de
las Administraciones Públicas con idéntico contenido que en la regulación anterior.
5. ¿CÓMO AFECTA LA ACTUAL CRISIS ECONÓMICA AL PROBLEMA
DE LA INACTIVIDAD MATERIAL DE LA ADMINISTRACIÓN?
Hasta el momento se ha visto la inactividad material de la Administración desde
el punto de vista conceptual, normativo, jurisprudencial y doctrinal; procediendo en esta
sección del trabajo al estudio de la materia desde un punto de mira más “real” y
práctico, en tanto que se van a utilizar para ello informes del Defensor del Pueblo30
donde se plasman los problemas que sufren los ciudadanos en su la vida cotidiana en
relación con la inactividad de la Administración Pública.
Son tres los sectores donde más se condensan las quejas referidas a este asunto,
y los cuales van a verse de forma individual.
1. POLÍTICA SOCIAL. El Defensor del Pueblo bajo la rúbrica de política
social tiene como objetivo reclamar a las administraciones públicas el funcionamiento
eficaz de los sistemas de atención social que son cruciales en un Estado social y
democrático de Derecho, debiendo tener en cuenta la situación actual de crisis
económica en la que nos hallamos inmersos.
30 La CE de 1978 en su artículo 54 (perteneciente al capítulo IV, de las garantías de las Libertades y Derechos Fundamentales) constituye al Defensor del Pueblo como un alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales.
38
La tramitación de los asuntos por la Administración suele requerir de períodos
de tiempo largos, en los que se le suele hacer recordatorios sobre sus deberes legales.
Asimismo, los propios órganos administrativos han admitido que han actuado de forma
incorrecta en sus funciones administrativas pero que ha sido debido a la falta de
capacidad económica o de disponibilidad de tesorería31.
La institución cataloga las quejas en este campo en cuatro materias diferentes:
1. Situaciones de necesidad y exclusión social, con un notable incremento de las
dificultades para el acceso a las rentas mínimas.
2. El espacio sociosanitario, donde el peso de las quejas lo tiene la dependencia.
3. Los problemas de las personas con discapacidad.
4. Los asuntos relativos a menores y familias.
Vamos a empezar hablando de los menores; uno de los cometidos de la
Administración, integrante de la función tutelar32 es gestionar los bienes, derechos y
obligaciones de los menores bajo su protección, lo que implica la obligación de
gestionar todas las prestaciones y derechos económicos que puedan corresponderlas y
representarlos cuando sea jurídicamente necesario. Parece ser que la Administración
31 En vista de las gravosas consecuencias que produce la morosidad de las administraciones públicas en relación con los programas destinados a necesidades sociales básicas, el Defensor del Pueblo recomendó al titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas mediante la Recomendación 15/2013 que los instrumentos financieros que dotan de liquidez a las Administraciones Públicas otorgaran prioridad a la satisfacción del gasto social. La recomendación se basaba en dos vías asentadas en el gasto; la primera se basaba en el establecimiento de una cuota de atención preferente igual al porcentaje de gasto social estipulado en presupuestos, y la segunda se centraba en los tipos preferenciales en las operaciones de crédito. Asimismo, la Institución también planteó que se estableciera una espera para el pago de las cuotas a la Seguridad Social y de tributos de la Administración morosa ante los casos de morosidad mediante la Recomendación 88/2013 dirigida al Ministerio de Empleo y Seguridad Social. La primera vía fue rechazada por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas aduciendo que el Estado debe financiar los mecanismos de liquidez acudiendo a los mercados. La segunda posibilidad ya estaba prevista en el ámbito del IVA. En cuanto a la propuesta emitida al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, es rechaza por el mismo manifestando que la moratoria está pensada para otras situaciones y que el modelo actual dispone de flexibilidad y soluciones ante la morosidad de los organismos públicos que compromete la viabilidad de las empresas. En relación con la morosidad de las Administraciones Públicas, cabe poner en relación también en este apartado, el novedoso Real Decreto-ley 8/2013 de 21 de junio. 32 Fundamentalmente, es obligación de las entidades de tutela la impuesta en el artículo 26 de la Convención de Naciones Unidas de Derechos del Niño, estructurada en dos deberes: 1) Los Estados Partes deben reconocer a todos los niños el derecho a beneficiarse de la Seguridad Social tomando las medidas oportunas para la eficaz realización de este derecho. 2) Las prestaciones deben concederse teniendo en cuenta los recursos y la situación tanto del niño como de las personas responsables de su mantenimiento.
39
tiene muy presente la importancia que despliega este ámbito y sus quehaceres con el
mismo, de modo que no se denuncia en el informe inactividad administrativa.
En cambio, sí es de preocupar el marco de estrictas restricciones presupuestarias
en el que nos hallamos actualmente, más aún cuando nos referimos a las personas con
discapacidad y a la dependencia, la cual requiere la mayor parte del gasto en servicios
sociales generales. La Administración debe procurar la protección de todo tipo de
colectivos en situación vulnerable. Al hilo de esta afirmación, ha quedado demostrada la
incapacidad de la propia Administración para imponer el cumplimiento de las normas
de accesibilidad y exigir la adaptación de edificios para personas discapacitadas33.
Para zanjar el asunto de las personas con discapacidad, vamos a ver las
actuaciones referentes al incumplimiento de la Administración con dos textos
normativos: por un lado, la Disposición adicional sexta de la Ley 26/2011, de 1 de
agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de
las Personas con Discapacidad, demandaba al Gobierno medidas de acción positiva que
promoviesen el acceso al empleo de personas con capacidad intelectual límite, que
tuviesen reconocida su situación a pesar de no alcanzar una minusvalía del 33 por
ciento, debiendo fijar el Gobierno el grado mínimo de discapacidad para poder optar a
estas medidas; todo ello debía ser resuelto en un plazo de doce meses. Por otro lado,
idéntico contenido mostraba la Disposición Adición final decimosexta de la Ley 3/2012,
de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral.
Ante sendos cuerpos normativos, la Administración no cumplió en plazo, y a
instancia del CERMI34, se procuraron actuaciones con las Secretarías de Estado de
Servicios Sociales e Igualdad y de Empleo, y se recomendó proceder, con la mayor
brevedad posible, a aprobar las normas reglamentarias que contuviesen dichas medidas.
A pesar de que ambas secretarías acordaron tomar semejantes medidas, al finalizar 2013
todavía no se habían aprobado las normas instadas.
En lo que se refiere a la atención de las personas mayores, los problemas de
liquidez que sufren las Administraciones Públicas, afectan negativamente a los
33 El Defensor del Pueblo con ansias de solucionar la situación, manifestó a la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Territorio de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares la Recomendación 118/2013, con el fin de introducir reformas que permitiesen exigir el cumplimiento de la normativa de accesibilidad y la supresión de barreras. 34 Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad.
40
conciertos de plazas residenciales para este colectivo. Además, las demoras en los pagos
(llegan a alcanzar entre los cuatro a seis meses), ponen en riesgo la viabilidad de
recursos creados por iniciativa social. El problema mencionado sobre las plazas
residenciales ha conducido a una situación de listas de espera para entrar en dichos
centros, lo que provocó el inicio de actuaciones, todavía en curso, con algunas
administraciones autonómicas, para determinar el grado de transparencia de las mismas.
Los interesados tienen derecho a conocer el proceso de atribución de plazas y qué lugar
ocupan en la lista de espera.
Las dificultades no terminan aquí, la aplicación de la Ley de dependencia está
teniendo efectos negativos en la prestación de servicios sociales a personas que
mantienen cierta autonomía, pero requieren un apoyo para la permanencia en el hogar,
ya que los convenios firmados entre Ayuntamientos y Comunidades Autónomas, han
dado prioridad a la prestación de servicios a las personas dependientes. Tan extrema es
la situación que se han dado casos en los que se han llegado a excluir servicios como la
teleasistencia a las personas que no tienen reconocido un grado mínimo de dependencia
o a quienes tienen un grado que todavía no se ha contemplado.
La situación de dependencia también está siendo foco de numerosas quejas, las
cuales se mueven en la mayoría de los casos en las siguientes direcciones:
- Demora en la gestión de los expedientes 35.
- Falta de una financiación adecuada.
35 Tanto en demoras referidas a la valoración y reconocimiento del grado de dependencia, como en la determinación y asignación de las prestaciones o servicios del correspondiente Programa Individual de Atención (PIA), las Comunidades Autónomas de Andalucía, Castilla-La Mancha, Madrid, Región de Murcia y la Comunidad Valenciana tienen paralizadas las resoluciones de PIA, especialmente las que tienen como objeto reconocer prestaciones económicas por cuidados en el entorno familiar, ante la falta de fondos para abonarlos. La realidad ha llevado a emitir constantes recordatorios sobre el deber legal de resolver las solicitudes formuladas de forma expresa y en los plazos previstos. A finales del año 2013 y al ver que la situación no avanzaba ni mejoraba, se iniciaron actuaciones complementarias con las administraciones autonómicas señaladas con el fin de analizar el funcionamiento del SAAD (Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia) y encontrar de ese modo la razón de tener paralizado tal número de quejas. La prestación económica por cuidados en el entorno familiar, lleva en ocasiones a demoras inaceptables en el pago de las prestaciones reconocidas. Frente a ello, las Administraciones invocan problemas de liquidez de modo que posponen los pagos reclamados que ya han sido reconocidos. Las quejas referidas a este asunto son siempre admitidas a trámite, aunque en raras ocasiones se obtiene un compromiso de abono en fechas determinadas. La demora alcanzaba hasta las tramitaciones de recursos de alzada, dándose retrasos de hasta dieciocho meses para obtener una resolución. Esta traba parece haber sido superada en la Comunidad de Madrid, que tras haber aumentado la plantilla laboral afirma haber triplicado el número de resoluciones en relación con las emitidas en 2012.
41
- Reducción de la cuantía de las prestaciones con el consiguiente incremento en
las aportaciones de los beneficiarios al coste de los servicios36.
- Endurecimiento de las valoraciones.
- Consecuencias del nuevo régimen de incompatibilidades entre prestaciones y
las significativas diferencias entre comunidades autónomas en cuanto al nivel
de protección.
Todas estas quejas no hacen más que poner de relieve el progresivo deterioro
que está sufriendo el SAAD37.
Otro aspecto a destacar en relación con la dependencia es el que gira en torno al
nivel de dependencia reconocido. Éste es objeto de revisión en función de las
variaciones en el grado de autonomía de las personas para realizar las tareas cotidianas.
Estas revisiones han dado lugar al reconocimiento de un grado inferior al inicialmente
establecido, lo que lógicamente ha llevado como consecuencia a la presentación de un
número considerable de quejas38.
Dejando a un lado ya la dependencia, y para dar por finalizado el punto de
política social, es de vital importancia tener presentes a aquellas personas en situación
de pobreza y exclusión social. Las quejas más numerosas en relación con las
prestaciones económicas han sido las referidas a la tramitación de las rentas mínimas39.
36 Los ciudadanos no obtienen información sobre el proceso seguido para la modificación de la cuantía de las prestaciones, lo que también ha dado lugar a numerosas quejas con motivo de la falta de información, que no olvidemos que puede llevar a sentir una falta de seguridad jurídica. 37 Es de mencionar la Sentencia 86/2013 del Tribunal Constitucional, en la que declara inconstitucional la disposición adicional once de la Ley 15/2007, de 27 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, de presupuestos para el ejercicio 2008, que variaba el sentido del silencio administrativo en materia de reconocimiento de la situación de dependencia. Reflejo claro de la afirmación que se hacía anteriormente y que recalca el Defensor del Pueblo en el informe. 38 Una de las quejas mencionada por el Defensor del Pueblo proviene de una ciudadana a la que se le llegó a reclamar la devolución de la cuantía percibida durante el año anterior a la fecha de la nueva resolución. Dice la Institución que “la norma aplicable al caso contempla dos posibilidades para la efectividad de la modificación reconocida: la de la fecha de la resolución que la declare o desde el día siguiente al cumplimiento del plazo máximo para resolver el procedimiento. La opción entre ellas deberá ajustarse a lo previsto en el artículo 57 de la Ley 30/1992, que dispone que los actos son válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten y, con carácter excepcional, podrá otorgársele eficacia retroactiva cuando produzcan efectos favorables al interesado”. A tenor de ello, la Consejería de Sanidad y Asuntos Sociales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha aceptó la sugerencia 140/2013 modificando la resolución y revocando la reclamación de las cantidades indebidamente percibidas. 39 Sólo en Madrid se han tramitado más de ciento setenta quejas por este motivo.
42
Las deficiencias en la mayor parte de las Comunidades Autónomas se limitan
básicamente al aumento del número de solicitudes, las limitaciones de la disponibilidad
presupuestaria y el insuficiente número de personal que tramita los expedientes.
Además, se han formulado diversos recordatorios del deber legal de resolver 40en
tiempo y forma por demoras en solicitudes a las Consejerías competentes de Andalucía,
Comunidad de Madrid y la propia Región de Murcia, así como a Cantabria y a Canarias
por demoras en la resolución de recursos de alzada.
2. URBANISMO. El Defensor del Pueblo entiende que el problema del
urbanismo está relacionado con el Medio Ambiente, y recuerda que preservar la
ordenación urbanística, respetarla y mejorarla es un deber público, con consecuencias
sociales a nivel general y no solamente individual para las personas afectadas.
Las distintas Administraciones Públicas parecen recurrir de forma generalizada
al argumento de la “crisis económica” y la “falta de presupuesto” para disculpar su
deficiente actuación en relación con sus funciones administrativas. No obstante, la
pasividad administrativa en este tema se remonta a momentos anteriores a la crisis, es
por ello que los argumentos de la Administración ante su inactividad no tienen
fundamento.
A lo largo del informe del Defensor del Pueblo se exponen casos acontecidos
donde se deja ver distintos problemas urbanísticos sin una actividad administrativa para
encauzarlos y tras los cuales la Administración se justifica recurriendo a los problemas
económicos. Es por ello por lo que se expone en el informe que: “ante la imposibilidad
de la iniciativa privada de afrontar el coste económico de la actuación, el Ayuntamiento
no puede permanecer pasivo. Los planes urbanísticos deben ser realistas y estar
financiados adecuadamente, es decir, con previsiones razonables y firmes, no con meras
conjeturas y esperanzas. Las limitaciones que la actual crisis económica supone para
disponer de fondos municipales exigen que la Administración municipal impulse las
actuaciones para alcanzar dicho fin. No es sólo en los años de bonanza económica
40 A modo de ejemplo; la Consejería de Sanidad y Política Social de la Región de Murcia, desconociendo el carácter de derecho subjetivo que tienen las rentas mínimas en dicha comunidad, señalaba que el ciudadano no tendría la posibilidad de acudir a los tribunales con el fin de reclamar su derecho a la percepción de tan citada renta, a razón de que siempre se podría argumentar que no se daban las condiciones subjetivas necesarias o que no se contaba con presupuesto suficiente. El Defensor del Pueblo le envió un recordatorio de su deber legal de resolver y garantizar la percepción de la cantidad concedida.
43
cuando han de ser atendidas las legítimas demandas ciudadanas, sino sobre todo cuando
sobrevienen las dificultades”41.
Una de las más gravosas consecuencias de la crisis en el plano urbanístico es la
paralización de las obras ya empezadas y el abandono de urbanizaciones y
construcciones no acabadas, quedando en peligro el derecho a la vivienda digna para los
vecinos contemplado por el artículo 47 CE.
Se detecta también un gran número de quejas relativo al incumplimiento por
parte de la Administración, en este caso los Ayuntamientos, de su deber de
conservación de los inmuebles42. La Administración vuelve a echar mano de la carencia
de medios económicos como argumento principal; pero debe tenerse en cuenta que si al
no adoptar las medidas necesarias los vecinos sufrieran un daño, éstos podrían exigir la
responsabilidad patrimonial a la Administración. Este punto vuelve a estar relacionado
con el artículo 47 CE, con el derecho a una vivienda digna.
Es claro que a pesar de las dificultades económicas, la Administración debe
atender las demandas colectivas de los ciudadanos como residentes de una urbanización
determinada debiendo actuar eficientemente para intentar paliar esas situaciones.
3. MEDIO AMBIENTE. Como ya se ha dicho en el apartado anterior, el
problema urbanístico está muy ligado al ambiental, y el informe del Defensor del
Pueblo deja claro que la situación es la misma; la Administración se apoya en la
41 A tenor de ello, se menta un caso de retraso en la redacción, tramitación y aprobación de instrumentos urbanísticos en que se invoca la crisis económica en Fuente el Saz de Jarama (Madrid). En este caso el propietario del terreno debe cumplir unos deberes como consecuencia de la calificación de su terreno como urbano, y tanto la Administración como los propietarios de la unidad se niegan a tomar la iniciativa, por lo que el desarrollo se encuentra bloqueado. Tras tres años, el Ayuntamiento sigue sin ofrecer ninguna solución invocando su situación económica, con un nivel de endeudamiento muy alto y sujeto al cumplimiento de un estricto Plan de ajuste, que le impide impulsar la ejecución de unidades urbanas incompletas. El Defensor del Pueblo ante tal situación sugiere al Ayuntamiento impulsar la ejecución urbanística, sin recibir respuesta por parte de la misma. 42 En 2013 ha habido novedades legislativas, primero con el procedimiento de certificación de eficiencia energética de los edificios (Real Decreto 235/2013, de 13 de abril), que dio lugar a quejas por disconformidad con el texto normativo, con el procedimiento para registrar los certificados y sobre la visibilidad del certificado en edificios públicos. La reforma culminó en la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, objeto de una solicitud de interposición de recurso de inconstitucionalidad, por la obligación de sufragar el ahora llamado “Informe de Evaluación de Edificios” (IEE), antes llamada “Inspección Técnica de Edificios” (ITE), que debe incluir una evaluación del estado de conservación del edificio. (Página 438 del Informe Anual 2013 del Defensor del Pueblo).
44
situación económica y la falta de presupuesto para atender debidamente sus funciones
administrativas.
Asimismo se hace mención en el informe a las multitudinarias quejas recibidas
fundadas en la contaminación acústica, o lo que es lo mismo, el impacto del ruido43.
En cuanto a las actividades, molestas, insalubres, nocivas o peligrosas; parece
ser que la Administración, y concretamente los Ayuntamientos, no reaccionan
correctamente ante las mismas o sencillamente no reaccionan.
En vista de las numerosas quejas realizadas por los ciudadanos, y de las
continuas recomendaciones, recordatorios y sugerencias emitidos por el Defensor del
Pueblo a la Administración es claro que ésta no actúa como debería hacerlo. Cierto es
que hay que tener bien presente la situación crítica en la que se encuentra inmersa la
economía española, y que por ende los presupuestos serán limitados; pero de estos
informes entiendo que en materia de asuntos sociales los recortes han sido notorios,
dando lugar a incansables quejas por parte de los ciudadanos, que en numerosas
ocasiones han sido desoídas por la Administración, permaneciendo ésta inactiva frente a
las reclamaciones del cobro de prestaciones, del derecho a resolver, de la demora en
pagos, tramitaciones y resoluciones de expedientes….Asimismo, el plano urbanístico y
medioambiental no ha obtenido mayor atención por parte de la Administración,
incurriendo la misma en inactividad en gran número de ocasiones. Ante su nocivo
comportamiento, la Administración ha recurrido a invocar la falta de presupuesto y la
famosa crisis económica, frente a lo que el Defensor del Pueblo dice que muchos de
estos problemas vienen produciéndose en tiempo anterior a la tan mentada crisis. Es por
ello por lo que va a realizarse una escueta comparación entre el informe de la Institución
correspondiente al año 2013 y un informe perteneciente a un momento anterior a la
Crisis, con el fin de observar como incidía en la vida el problema de la inactividad de la
Administración en una época donde no había grandes restricciones económicas.
43 Necesidad de tomar medidas contra la contaminación acústica en la Autopista Costa del Sol, variante Marbella (Málaga), pp. kk. 177 a 183 sin necesidad de haberse aprobado los mapas de ruido. Se recuerda al Ministerio de Fomento su obligación de realizar mapas de ruido. La Variante A-38 (municipio de Sueca [Valencia]) se dieron circunstancias similares. En Sevilla, carretera SE-30 tras diez años de denuncias por los vecinos, y a pesar de haber un proyecto para la proyección de pantallas antirruido, el Ministerio de Fomento no sabe si aprobará tal proyecto y en su caso, cuando. (Página 430 del Informe Anual 2013 del Defensor del Pueblo).
45
A efectos del informe anual del Defensor del Pueblo de 2007, las quejas más
relevantes son las siguientes:
1. POLÍTICA SOCIAL. Podemos citar las siguientes quejas relativas a la falta de
actuación administrativa:
Demora en la tramitación de expedientes de adopción internacional. Se recuerda
a la Administración su deber legal de cumplir con los trámites y plazos fijados
por la ley.
Quejas relativas a la escasez de recursos brindados por la Administración para
dar respuesta al comportamiento de algunos menores. Se requiere la
colaboración del ámbito educativo, sanitario y social.
Requisitos injustos establecidos por las CCAA en sus propias normas para
obtener prestaciones de ayuda familiar.
No consta efectividad en la puesta en funcionamiento del sistema arbitral para
la resolución de quejas y reclamaciones en materia de igualdad de
oportunidades, no discriminación y accesibilidad por razón de discapacidad,
establecido por el Real Decreto 1417/2006, de 1 de diciembre, debido a la
necesidad de recursos humanos y materiales existente en la Dirección General
de Coordinación de Políticas Sectoriales sobre la Discapacidad, del Ministerio
de Trabajo y Asuntos Sociales.
Diferencias en la regulación de la tarjeta de establecimiento de vehículos para
personas con movilidad reducida en algunos municipios.
Quejas relativas a la falta de información y orientación acerca de los requisitos
que las disposiciones vigentes impongan a las solicitudes que se propongan
formular.
Errores en la valoración de expedientes de minusvalía.
46
Recordatorios por el Defensor del Pueblo de la necesidad del buen trato a los
usuarios de residencias o centros de día de atención a personas con
discapacidad44.
Problemas de plazas para ingresar en residencias de tercera edad, y consecuentes
polémicas en torno a las listas de espera.
Reclamaciones sobre el funcionamiento de centros asistenciales de tercera edad.
Demoras en las prestaciones económicas vinculadas al servicio, cuidados en el
entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales y las de asistencia
personal45.
Escasa atención a personas sin hogar, siendo responsabilidad de la
Administración la atención de las mismas, sin limitarse la actuación a prestar
unos servicios básicos como el alojamiento o la restauración, sino que debe
promoverse la inserción social y laboral además de mejorar el acceso público de
salud 46.
2. URBANISMO. En la sección de urbanismo de este informe, el Defensor se
centra principalmente en hablar de las novedades legislativas, especialmente en la
entonces novedosa Ley del Suelo47. De la lectura del informe se desprende la
indudable relación con el campo del medio ambiente, que sigue presente en el actual
informe. En cuanto a las quejas manifestadas en el informe, la mayoría se
concentran en la falta y deficiente información en los procesos de redacción y
44 “En este sentido se solicitó informe a la Consejería de Familia de la Comunidad de Madrid, en relación con una denuncia por falta de estimulación y actividades, escaso personal durante las noches y fines de semana, confusiones en la dispensación de medicamentos y, en general, trato inadecuado a los usuarios de un centro de atención a personas con daño cerebral”. (Página 770 del Informe anual del Defensor del Pueblo relativo a 2007). 45 Esta situación conllevó a un problema añadido como es el de la fecha de efectos con que deben reconocerse estas prestaciones. 46 De las prestaciones ofertadas la mayoría se concentran en restauración, alojamiento y orientación mientras que las prestaciones dirigidas a la inserción social de los usuarios apenas alcanzan el 25 por ciento de los servicios ofertados. 47 Ley 8/2007 de 28 de mayo.
47
tramitación de sus planes generales y especialmente de sus modificaciones48. Se
menta también la extrema lentitud que caracteriza a las gestiones urbanísticas,
dándose muchos casos de inactividad administrativa, frente a las que las distintas
Administraciones dicen sufrir una falta de medios técnicos y jurídicos. Asimismo se
dan muchos incumplimientos de plazos por parte de los Ayuntamientos para
garantizar la ejecución de los desarrollos urbanísticos previstos en los planes.
3. MEDIO AMBIENTE. Del informe relativo a 2007 se desprende como el
Defensor del Pueblo insiste en la necesidad de que la Administración Pública
modifique sus parámetros de actuación en materia de medio ambiente. La
Administración permanece distante con las quejas surgidas en torno al
cumplimiento del deber legal propugnado en el artículo 45 de la CE49. La Institución
expone que el problema surge desde el momento en el que la Administración
entiende de forma separada la economía productiva (como competencia de los
departamentos de agricultura, obras públicas, energía e industria) de la economía de
los recursos naturales (como competencia de los departamentos de medio ambiente)
cayendo en un craso error de división departamental del trabajo. Vamos a citar a
modo de ejemplo algunos supuestos de inactividad manifestados en el Informe en el
ámbito del medio ambiente:
La Administración se enfrenta al problema de las actividades contaminantes
que incumplen las exigencias ambientales de modo directo y no conforme a
lo previsto en la Ley, mostrándose inactiva a la hora de tomar medidas para
evitar estas situaciones dañinas.
48 Frente a ello el Defensor del Pueblo se vio obligado a recordar a los Ayuntamientos que el trámite de información pública se considera fundamental con base en el ordenamiento jurídico urbanístico, debiendo utilizar las medidas necesarias para garantizar su efectividad.
49 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.
48
Los objetivos legales sobre la disminución del ruido no se han cumplido.
Falta de resoluciones en recursos de alzada a pesar de que la Ley impone la
obligación de resolver.
Incumplimiento del deber de proporcionar información ambiental.
Inoperancia administrativa para resolver casos sobre contaminación acústica,
sumado a la utilización de medidas poco eficaces.
Sea como fuere, es constante la presencia de la inactividad material
administrativa tanto en momentos de crisis como en momentos de bonanza económica.
Esto nos lleva a preguntarnos cuál será el motivo real de su ineficacia con sus funciones,
en razón de que en la actualidad achacan su ineficacia y pasividad a la crisis económica,
lo que lleva a pensar que en un tiempo anterior en el que se contaba con fondos
suficientes la situación sería bien distinta. Es por ello por lo que se ha consultado un
informe perteneciente a dicha etapa, obteniendo como resultado la presencia de
inactividad administrativa en los mismos campos de actuación que están sufriendo dicha
pasividad actualmente.
Para dar por concluido el tema vamos a ver brevemente los tres sectores
estudiados hasta el momento (política social, urbanismo y medio ambiente) en el
contexto de La Rioja. Para ello se ha hecho uso de un informe relativo al año 2010 de la
Defensora del Pueblo de La Rioja50.
Política social ha sido objeto de numerosas quejas, recibiendo este sector la
friolera cantidad de 77 quejas en relación con las 71 quejas recibidas en 2009. Este
número de quejas representa el 13´82 por ciento de las quejas totales.
Las controversias surgidas en torno a la tercera edad son los mismos que se
vienen dando años atrás pero agudizados como consecuencia de la crisis. Se demanda a
los poderes públicos el esfuerzo de fijar estándares concretos de prestaciones, en
50 Téngase en cuenta que la Ley 9/2013, de 21 de octubre, ha suspendido la Ley 6/2006, de 2 de mayo, del Defensor del Pueblo Riojano y que la Institución ha cesado su actividad desde dicha fecha.
49
cantidad y calidad, capaces de garantizar un nivel mínimo de derechos sociales. La
atención residencial ocupa el groso de las quejas, de modo que se cotejan problemas
referidos a la dificultad de acceso a centros residenciales así como las condiciones de
estancia en los mismos.
Se demanda la demora en el reconocimiento de prestaciones o servicios
solicitados por las personas dependientes. La Administración se muestra tardía a la hora
de resolver los expedientes. Asimismo, uno de los temas en los que se almacenan más
quejas es en la disconformidad con el grado de dependencia reconocido por la
Administración junto con las quejas por incompatibilidad de prestaciones.
En lo que se refiere a las personas con discapacidad, se refleja la lentitud en los
avances por la igualdad ciudadana, reivindicándose la eliminación de barreras
arquitectónicas. Han sido varias las resoluciones emitidas por la Institución con el fin de
que los Ayuntamientos cumplan de modo eficaz con las políticas integrales de
accesibilidad universal.
En urbanismo, fueron 18 las quejas recibidas, representando junto con las de
vivienda un 5´92 por ciento del total de quejas presentadas ante la Institución en 2010,
siendo este dato muy similar al del informe de 2009 en el que constaba una presentación
de quejas sobre esta materia de un 5´85 por ciento del total. De entre las quejas
relativas a urbanismo vamos a ver dos ejemplos:
Incumplimiento de la legalidad urbanística, concretamente la queja se refiere
a una construcción realizada sin respetar los estatutos de la comunidad. Ante
semejante hecho, el Ayuntamiento en cuestión no se muestra colaborador,
debiendo el Defensor recordarle su deber de colaboración con la Institución.
Esto conlleva a la emisión de una recomendación para que dentro de sus
potestades urbanísticas garantice el restablecimiento de la legalidad
urbanística infringida.
Inactividad en relación con los deberes de conservación urbanísticos. A
pesar de las quejas promovidas por un ciudadano ante el estado de abandono
y suciedad de una determinada área del pueblo y las quejas referidas al
estado de conservación del edificio colindante al suyo que amenazaba ruina
poniendo en peligro su vivienda e integridad física y la de su familia, el
50
Ayuntamiento permanecía pasivo hasta que finalmente consintió en proceder
a las obras de derribo (las quejas de este ciudadano tienen su origen en 2004
y es en 2010 cuando el Ayuntamiento por fin procede a derribar el edificio,
sin atender por supuesto, a las quejas relativas al estado de abandono y
suciedad del área en cuestión).
En medio ambiente, las quejas recibidas en 2010 han sufrido un aumento
considerable, pasando de 46 quejas en 2009 a 80 quejas en 2010, representando
porcentualmente un 14´36 por ciento de las quejas totales. La mayoría de los casos están
relacionados con la contaminación acústica, mostrándose todavía reticentes a actuar
algunos Ayuntamientos y debiendo en estos casos la Institución dictar resoluciones que
obligan a actuar a los Ayuntamientos. No obstante, la contaminación acústica no ha sido
la única objeto de quejas, siendo también foco de quejas la contaminación olfativa.
Quejas datadas en 2010
18
80 77 Política Social
Urbanismo
Medio Ambiente
Quejas datadas en 2009
17
4671 Política Social
Urbanismo
Medio Ambiente
51
6. CONCLUSIONES
Somos conscientes del estado crítico de nuestro sistema de servicios sociales, no
es asumible la tan extrema tardanza en la resolución y tramitación de expedientes, los
escasos avances en igualdad ciudadana en el ámbito de la discapacidad, quedando
demostrada la incapacidad de la propia Administración para imponer el cumplimiento
de las normas de accesibilidad y exigir la adaptación de edificios para personas
discapacitadas. A su vez, no es sostenible en ningún caso, la gran cantidad de personas
pertenecientes a la tercera edad que no tienen la opción de insertar en centros
residenciales debido al límite de plazas y a las largas listas de espera poco alentadoras.
Las barreras para estas personas no terminan aquí, sino que además, ven excluidos
servicios básicos como lo es el servicio de teleasistencia.
La dependencia no está pasando tampoco por una situación más favorable, la
demora en la tramitación de expedientes es desorbitada, la falta de financiación, la
reducción de las prestaciones, el endurecimiento de las valoraciones para obtener la
dependencia y la posterior modificación del nivel de la misma son ejemplos de acciones
que dificultan todavía más la vida de estas personas, cuando lo natural es aportar los
medios suficientes para hacerles la vida más sencilla y procurar su igualdad ciudadana.
Tampoco son admisibles en ningún momento situaciones que han dado lugar a
numerosas quejas referidas a los malos tratos en centros residenciales. Es totalmente
aborrecible el permitir estos incidentes.
No se puede permitir que el urbanismo se encuentre en condiciones de dejadez
semejantes a las que se han reflejado en los informes. La conservación de los inmuebles
es vital, empezando por el derecho a la vivienda y continuando por las situaciones de
peligro en las que se exponen los vecinos de un inmueble en mal estado.
No entiendo cual es el concepto que tiene la Administración sobre el medio
ambiente, pero es evidente que no radica entre sus prioridades. Ha quedado demostrado
en innumerable jurisprudencia y doctrina la importancia que devenga la contaminación
acústica, la cual puede causar problemas morales, psíquicos, físicos…siendo por tanto
un tema merecedor de especial protección. Antagónicamente, la realidad no es esa.
Cada vez son más las quejas recibidas en ese campo51 frente a las cuales la
Administración despliega una reacción nula o en su caso, defectuosa.
51 Mirar la gráfica de quejas en La Rioja, y apreciar el simbólico crecimiento de quejas en medio ambiente en tan solo un año.
52
Asimismo, las quejas orientas a los servicios sociales en los informes del
Defensor del Pueblo de La Rioja hablan de situaciones muy similares a las reflejadas en
los informes del Defensor del Pueblo de España.
Por todo ello, es evidente la falta de actividad por parte de la Administración o la
ineficacia de la misma cuando sí es realizada. Bien es cierto que esta situación no se da
siempre y que la Administración Pública cumple con sus obligaciones legales y practica
su papel de prestadora de servicios, pero a los hechos me remito en afirmar que no actúa
como debe en todos los casos.
Cierto es también que las restricciones presupuestarias debidas a la actual crisis
en la que España se encuentra sumida afectan de modo negativo al cumplimiento de sus
obligaciones legales, ya sea por falta de recursos materiales, o recursos económicos.
Pero ello aunque sí dificulta la correcta actividad, no debe impedir la misma; debiendo
ante estas situaciones la Administración tomar medidas y emprender estudios para
intentar que paulatinamente vaya disminuyendo la inactividad y promover una mejora
de su función servicial en aras del interés general. Pero los datos no dicen lo mismo, el
número de quejas aumenta, y cada vez aparece más el término “inactividad material” en
los textos jurisprudenciales. Lo que me lleva a pensar que están haciendo demasiado
uso del argumento de la crisis desatendiendo de ese modo sus obligaciones. De hecho,
analizando el informe anual del Defensor del Pueblo de España relativo al año 2007,
puede apreciarse que problemas acontecidos entonces persisten en la actualidad; lo que
quiere decir que el obstáculo económico es relativo en tanto que determinadas actitudes
pasivas de la Administración ya se daban en tiempos de estabilidad presupuestaria.
Estos planteamientos nos hacen retornar el debate inicialmente planteado en la
introducción: ¿Funciona el actual sistema de lucha contra la inactividad material de la
Administración Pública? Bajo mi punto de vista, lamentablemente no. Primeramente, y
de modo aclaratorio, decir que, no es necesario tomar posturas extremistas, puesto que
la ineficacia del sistema no es absoluta. Se cuenta con un mecanismo que contempla
determinadas situaciones52 y que en ocasiones (lo cual se desprende de la jurisprudencia
analizada) sí resulta eficiente. Hay que añadir que, el procedimiento actual es
52 No todas, como ya se ha comentado que apunta la propia Exposición de Motivos de la ley: El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad”.
53
notablemente mejor al contemplado en la antigua LJCA de 1956, que limitaba la
inactividad al silencio administrativo. Pero eso no es suficiente; son demasiados los
casos que quedan fuera de este mecanismo, y son demasiadas las posturas pasivas de la
Administración ante asuntos tan trascendentales como son los servicios sociales, el
urbanismo y el medio ambiente. La inactividad material de la Administración ha sido
objeto de debate desde su origen hasta nuestros días. La ley de la LJCA de 1956 como
ya se ha dicho, ya contemplaba una forma de inactividad y un mecanismo de defensa
ante la misma, pero este sistema resultaba insuficiente ya que no comprendía la
inactividad material, sino tan solo la formal, siendo por ello criticado por la doctrina.
Estas críticas llevaron a aprobar la actual LJCA de 1988, la cual no fue recibida del
mismo modo por todos, mientras unos confiaban en ella y veían un progreso en relación
con la anterior ley; otros ya entonces la veían como un mecanismo ineficaz, el cual
dejaba fuera de protección muchos casos. Pasado ya tiempo suficiente para comprobar
la efectividad del mismo, la reciente jurisprudencia demuestra cómo cada vez, son más
los casos surgidos por esta causa. Como respuesta al antiguo debate surgido en torno a
la eficacia del mecanismo de defensa contra la inactividad material, decir que,
concluyentemente, el actual precepto 29 de la LJCA debe ser objeto de modificación y
mejora, para así poder abarcar los supuestos que han sido objeto de denuncias a lo largo
de estos años a causa de la inactividad de la Administración.
54
JURISPRUDENCIA
Sentencias de la Audiencia Nacional
Sentencia de 24 de septiembre de 2008 (rec. 481/2007) (Convenio de
Colaboración suscrito para la construcción).
Sentencia de 18 de abril de 2011 (rec. 716/2006) (Licitación de obras).
Sentencia de 16 de abril de 2014 (rec. 18/2014) (Convenios de colaboración
entre administraciones).
Sentencia de 26 de marzo de 2014 (rec. 74/2013) (Reclamación de pagos más
intereses legales).
Sentencia de 26 de diciembre de 2013 (rec. 157/2013) (Protección de las zonas
Red Natura 2000 a partir de la cesión de actividad nociva)
Sentencias del Tribunal Supremo
Sentencia de 18 de febrero de 2005 (RJ\2005\3781) (Requerimiento de pago de
una deuda tributaria).
Sentencia de 24 de junio de 2008 (RJ\2008\3268) (Solicitud de peritaje técnico
en viviendas y elementos comunes).
Sentencia de 27 de abril de 2010 (RJ\2010\2808) (Autorización de modificación
de Bases definitivas Modificadas de Concentración Parcelaria).
Sentencia de 23 de abril de 2008 (RJ\2008\4023) (Ejecución de acuerdo relativo
a compra de derechos mineros).
Sentencia de 2 de julio de 2009 (RJ\2009\7141) (Permisos de explotación de
máquinas recreativas).
Sentencia de 1 de octubre de 2008 (RJ\2008\5831) (Requerimiento de adopción
de medidas).
Sentencia de 14 de diciembre de 2007 (Participación de un sindicato en las
actuaciones sindicales correspondientes a la apertura de una nueva oficina local).
Sentencia de 18 de noviembre de 2008 (reclamación para que la Administración
de Transportes ejerza sus competencias de coordinación con el Ayuntamiento)
Sentencia de 24 de marzo de 2014 (STS 1314/2014) (Expediente de retasación
de fincas).
55
Sentencia de 12 de noviembre de 2007 (Contaminación acústica)
Sentencia de 12 de marzo de 2007 (Declaración de Zona acústicamente
saturada)
Sentencia de 2 de junio de 2008 (Resarcimiento de daños por ruido)
Sentencia de 29 de abril de 2003 (Expropiación forzosa).
Sentencia de 13 de octubre de 2008 (Contaminación acústica)
Sentencia de 26 de marzo de 2012 (Obligación de la Administración de
devolución de oficio. IVA).
Sentencia de 8 de enero de 2013 (Cesación de una baja. Disposición general).
Sentencia de 24 de julio de 2000 (Tramitación de comisiones rogatorias).
Sentencia de 14 de mayo de 2005 (Expediente de derecho de petición).
Sentencia de 13 de junio de 2011 (Tasa por tramitación de convenios
urbanísticos).
Sentencia de 27 de enero de 2006 (Inactividad derivada de acto administrativo:
silencio administrativo positivo).
Sentencias de Tribunales Superiores de Justicia
Sentencia TSJ de Andalucía 2476/2011 de 24 de octubre (rec. 1437/2010) (No
resolución de una petición de inicio de un procedimiento de declaración de
nulidad).
Sentencia TSJ de Cataluña 890/2013 de 5 de septiembre (rec. 765/2006)
(Concesión de licencia de enfermedad).
Sentencia TSJ de Canarias 36/2009 de 19 de enero (rec. 56/2008) (Inejecución
de actos firmes. Reparcelación).
Sentencia TSJ de Castilla-León 123/2010 de 9 de marzo (rec. 44/2012)
(Tramitación del procedimiento administrativo de autorización de un Parque
Eólico).
Sentencia TSJ de Madrid 459/2004 de 31 de mayo (rec. 1671/2003) (Omisión de
la participación de un Sindicato en las actuaciones sindicales de apertura de una
nueva oficina Local de Tráfico).
Sentencia TSJ de Castilla-La Mancha 89/2014 de 24 de marzo (rec. 219/2012)
(Medidas cautelares solicitadas para el efectivo pago de un importe con origen
en un contrato).
56
Sentencia TSJ de Extremadura 150/2014 de 18 de febrero (rec. 209/2012)
(Epropiación forzosa y expropiaciones urbnísticas).
Sentencia TSJ de Galicia 132/2014 de 26 de febrero (rec. 253/2010) (Expediente
de concentración parcelaria).
Sentencia TSJ de Islas Baleares 189/2014 de 28 de marzo (rec. 424/2010)
(Autorización para la apertura de dos oficinas de farmacia).
Sentencia TSJ de Castilla-León 190/2010 de 12 de marzo (rec. 319/2009)
(Expediente de permuta).
Sentencia TSJ de Madrid 555/2010 de 16 de junio (rec. 161/2010)
(Cumplimiento de un convenio urbanístico).
Sentencia TSJ de Cantabria 414/2012 de 17 de mayo (81/2012) (Solicitud de
ejecución de actos firmes).
Sentencia TSJ de Castilla-León 212/2012 de 20 de abril (rec. 54/2012)
(Expediente de permuta).
Sentencia TSJ de Asturias 883/2013 de 22 de julio (rec. 2003/2011) (Retraso en
el pago de certificaciones de obra).
Sentencia TSJ de Islas Baleares 598/2013 de 30 de julio (rec. 829/2011)
(Reclamación de abono de facturas más intereses legales en contrato de obras).
Sentencia TSJ de Madrid 793/2013 de 5 de diciembre (rec. 2013/2011) (Abono
de factura).
Sentencia TSJ de Galicia 879/2013 de 18 de diciembre (rec. 349/2013)
(Solicitud de permiso de asistencia).
Sentencia TSJ de Andalucía 316/2014 de 10 de febrero (rec. 1378/2010)
(Requerimiento para el ejercicio de acciones legales en defensa de los bienes de
dominio público).
Sentencia TSJ de Canarias 18/2014 de 23 de enero (rec. 372/2010) (Prestaciones
del sistema para la autonomía y atención a la dependencia).
Sentencia TSJ de Andalucía 197/2014 de 20 de febrero (rec. 4/2012)
(Autorización de Vertidos).
Sentencia TSJ de Castilla-León 642/2014 de 27 de marzo (rec. 89/2013)
(Vulneración de los arts. 200.4 y 200 bis de la Ley Contractual 30/2007 en
concordancia con la Ley 3/2004 y el art. 43 de la Ley 30/1992).
57
Sentencia TSJ de Cataluña 189/2014 de 27 de marzo (rec. 306/2011)
(Obligaciones dimanantes del precepto legal de la Ley de Taxi, como obligación
de vigilancia e inspección).
Sentencia TSJ de Comunidad Valenciana 494/2012 de 26 de septiembre (rec.
325/2010) (Adopción de medidas en materia de resolución extrajudicial de
conflictos).
Sentencia TSJ de Aragón 611/2013 de 14 de octubre (rec. 58/2013) (Exclusión y
exigencia de garantía psiquiátrica sin consentimiento informado).
Sentencia TSJ de Castilla-León 672/2014 de 31 de marzo (rec. 208/2013)
(Realización de una actividad privada incompatible con la función pública).
Sentencia TSJ de Castilla-León 20/2013 de 18 de enero (rec. 257/2012)
(ejecución de lo establecido en la ficha del Área de Intervención de una finca)
Sentencia TSJ de Galicia 798/2012 de 23 de mayo (rec. 4/2012) (Falta de
ejecución de un acto administrativo ganado por silencio administrativo).
Sentencia TSJ de Andalucía 3457/2013 de 10 de diciembre (rec. 1164/2012)
(Solicitud para la realización de actuaciones de inspección urbanística con sus
consiguientes medidas).
Sentencia TSJ de Castilla-León 2144/2013 de 10 de diciembre (rec. 775/2012)
(Falta de pago).
Sentencia TSJ de País Vasco 1/2014 de 14 de enero (rec. 162/2013) (Pago de
facturas).
Sentencia TSJ de Galicia 535/2012 de 24 de mayo (rec. 4054/2012) (Ejecución
sin licencia de obras).
Sentencia TSJ de Canarias 47/2013 de 30 de enero (rec. 217/2009) (Falta de
resolución expresa).
Sentencia TSJ de Madrid 558/2013 de 12 de abril (rec. 2829/2012)
(Cumplimiento de un convenio urbanístico).
Sentencia TSJ de Castilla-León 520/2013 de 27 de marzo (rec. 87/2012)
(Ilegalidades en construcciones)
Sentencia TSJ de Andalucía 617/2014 de 10 de marzo (rec. 1554/2010)
(Actuación en defensa del dominio público).
58
Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
Sentencia de 16 de noviembre de 2004. Caso Moreno Gómez contra España.
(Contaminación acústica).
Sentencias del Tribunal Constitucional
Sentencia 6/2004 de 23 de febrero
Sentencia 294/1994, de 7 de noviembre
Sentencia 86/2013, de 11 de abril (Inconstitucionalidad de la Ley 15/2007, de 27
de diciembre de la Generalitat Valenciana de presupuestos para el ejercicio de
2008).
59
BIBLIOGRAFÍA
DE VICENTE DOMINGO Ricardo. La inactividad administrativa prestacional
y su control judicial.. 1ª ed. Cizur Menor (Navarra). Aranzadi Thomson Reuters.
2014.
COSCULLUELA MONTANER Luis. Manual de derecho administrativo. 24ª
ed. Cizur Menor (Navarra). Civitas. 2013.
GARCÍA DE ENTERRÍA Eduardo, Fernández Tomás-Ramón. Curso de
derecho administrativo. 16ª ed. Cizur Menor (Navarra). Civitas. 2013.
QUINTANA CARRETERO Juan Pedro. Comentarios a la ley de la jurisdicción
contencioso-administrativa. 1ª ed. Valladolid. Lex Nova. 2013.
SANTAMARÍA PASTOR Juan Alfonso. La Ley reguladora de la jurisdicción
contencioso-administrativa: comentario. Madrid. Iustel. 2010.
GONZÁLEZ RIVAS Juan José. Comentarios a la Ley reguladora de la
jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998 de 13 de julio. Cizur Menor
(Navarra). 2006.
GÓMEZ PUENTE Marcos. La inactividad de la Administración. 4ª ed. Cizur
Menor (Navarra). Aranzadi. 2011.
NIETO GARCÍA Alejandro. La inactividad de la Administración en la LJCA de
1998. Revista de derecho administrativo. Nº 1 (1999). P- 45-64.
NIETO GARCÍA Alejandro. La inactividad material de la Administración:
veinticinco años después. Documentación Administrativa. Nº 208 (1986). P- 11-
64.
OLMOS GONZÁLEZ Jose María. Inactividad material de la Administración.
Diario La Ley. Nº 7551 (2011).
60
ARNALDO ALCUBILLA Enrique, FERNÁNDEZ VALVERDE Rafael,
LAVILLA RUBIRA, Juan José. Artículo 29. La Ley 8023/2010. Fragmento del
libro “Jurisdicción contencioso-administrativa. Comentarios a la Ley 29/1998,
de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”, 3º
ed. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Madrid. 2007.
AROZAMENA LASO Cristina. La inactividad material de la Administración y
su control por la jurisdicción contencioso-administrativa. Actualidad
Administrativa. Nº 39 (1998).
FERNÁNDEZ MENA Reyes. El control jurisdiccional de la actividad material
de la administración. Revista de Derecho vLex. Fecha
MOMPEL I TUSELL Nuria. La terminación. La ejecución. La inactividad
material. La Ley 19180/2011. Fragmento del libro “Procedimiento
Administrativo Local” 1ª ed. El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados.
Madrid. 2010.
NAVARRO AZPÍROZ Gabriel. Responsabilidad patrimonial de los
Ayuntamientos por inactividad administrativa ante situaciones de ruido. Diario
La Ley. Nº 7709 (2011).
CARNERO SOBRADO José Ignacio. El ruido y su respuesta jurisprudencial a
la luz de la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Diario La
Ley. Nº 8089 (2013).
Informe anual del Defensor del Pueblo español relativo a 2013.
Informe anual del Defensor del Pueblo español relativo a 2007.
Informe anual del Defensor del Pueblo riojano relativo a 2010.
