La gobernanza: Estado, ciudadanía y renovación de lo político. Origen, definición e

implicaciones del concepto en Colombia

Titulo

Launay, Claire - Autor/a Autor(es)

En: Controversia no. 185 (diciembre 2005). Bogotá : CINEP, 2005 En:

Bogotá Lugar

Centro de investigación y educación popular (CINEP) Editorial/Editor

2005 Fecha

Colección

Participación ciudadana; Poder político; Sociedad; Ciudadanía; Estado; Gobernanza;

Gobernabilidad; Colombia;

Temas

Artículo Tipo de documento

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POLÍTICA Y SOCIEDAD

* Artículo recibido en octubre de 2005.Artículo aprobado en diciembre de 2005.

1 Historiadora. Investigadora del Cinep

LA GOBERNANZA:ESTADO, CIUDADANÍAY RENOVACIÓN DE LO

POLÍTICO.

ORIGEN, DEFINICIÓN E IMPLICACIONES

DEL CONCEPTO EN COLOMBIA*

POR CLAIRE LAUNAY1

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INTRODUCCIÓN2

l sentido del concepto de gober-nanza está estrechamente rela-cionado con los cambios acon-tecidos en los últimos treintaaños en la escena mundial. Enefecto, la globalización, losavances tecnológicos, el auge deorganismos no gubernamentales

y el creciente papel político de la sociedad civil hanprovocado una crisis del modelo tradicional del Es-tado. De un lado, el Estado pierde su papel rectorcon respecto al desarrollo de la sociedad y a la re-gularización de la vida pública; de otro lado, tieneque interactuar con nuevos actores públicos y pri-vados, nacionales e internacionales. También el mar-co de análisis tuvo que adaptarse a este nuevo esce-nario político. Debido a ello, hoy en día, resulta cadavez más frecuente cualificar la acción de un gobier-no y el manejo de la gestión pública mediante eltérmino gobernanza. Este mismo término no sólo serefiere a la �acción y efecto de gobernar� sino tam-bién �al arte o manera de gobernar que se proponecomo objetivo el logro de un desarrollo económico,social e institucional duradero promoviendo un sanoequilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mer-cado de la economía�.3 Este nuevo concepto en sudefinición más neutral, tomará en cuenta el funcio-namiento del Estado pero también su interacción yrelación con otros actores públicos y privados, esdecir, la sociedad civil y las empresas.

Sin embargo, la gobernanza se concibe de dis-tintas maneras en cuanto a sus prácticas. Algunosconsideran la gobernanza partiendo del análisis delas acciones públicas llevadas a cabo por un gobier-no, otros proponen una visión más amplía tomandoen cuenta la relación entre el interés de los gober-nantes y los gobernados. En este sentido, la apari-ción, el uso y la interpretación del concepto degobernanza requieren un análisis más profundo.Contribuir a ello, es el propósito de este artículo.

El nuevo concepto de gobernanza se ha veni-do precisando con el tiempo pero suscita todavíauna cierta desconfianza por parte de las ciencias

sociales y políticas y un debate conceptual muyamplio. ¿La gobernanza sería una nueva manera deconcebir y manejar la acción política o una nuevamirada sobre una realidad existente? ¿Sería una for-ma de gobierno complementaria o perfeccionadoradel régimen político? ¿Qué simboliza la gobernan-za: la crisis o la renovación de lo político? Mostrare-mos a lo largo de este artículo que la gobernanzapuede significar todo esto a la vez: de un lado sepresenta como un nuevo motor de la regulaciónpolítica, social y económica del nivel local al nivelglobal, una herramienta de renovación del espaciopolítico y de los fundamentos democráticos de nues-tras sociedades. De otro lado, se ha puesto en evi-dencia los efectos perversos de la gobernanza. Enefecto, la evaluación del Estado está reducida a lacuestión de la gestión técnica de los recursos públi-cos y en este sentido abre la puerta a una ciertaprivatización del campo público y de la decisiónpolítica, con lo que finalmente puede terminar justi-ficando las reformas neoliberales en el ámbito polí-tico, económico y social.

Intentaremos en este artículo explicitar la pro-blemática de la gobernanza abordando en primerlugar la génesis histórica del concepto y las princi-pales definiciones, en segundo lugar evaluar a laluz del debate conceptual si la gobernanza puedeayudar a renovar lo político y en tercer lugar anali-zar las expresiones de la gobernabilidad en el con-texto específico de Colombia.

DE LA GOBERNABILIDAD A LAGOBERNANZA

Origen del concepto

La raíz etimológica de la �gobernanza� vienede la palabra latina �gubernare� que significa pilo-tear (manejar) una nave pero también el manejo delos asuntos públicos. En el idioma francés,�gouvernance� es una palabra antigua que usó porprimera vez Carlos de Orleáns en el siglo XV y que

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describe el arte de gobernar. La palabra �gobernan-za�, o �gouvernance� en francés, resurge en 1937 conlos estudios norteamericanos sobre �corporate go-vernance�.4 Este último término se empleó para defi-nir el conjunto de las técnicas de organización y degestión de una empresa, haciendo referencia sobretodo a la eficiencia y rentabilidad dentro de la mis-ma. Se observa entonces, a pesar de su origen etimo-lógico, una primera vulgarización del concepto degobernanza en su aplicación a la esfera privada.

Su transferencia a la esfera pública apareceen 1973 en el contexto de la guerra fría con la de-nominación de �gobernabilidad�. En efecto, es larecién nacida organización mundial �Trilateral�, enla que participaban las principales empresas y go-biernos occidentales (Estados Unidos, Japón y laentonces Comunidad Económica Europea), la quevincula por primera vez el concepto de gobernabi-lidad para dar respuesta a lo que iba a ser el capi-talismo sin fronteras, la nueva fase del sistema ca-pitalista que hoy conocemos como globalización omundialización. Según Juan Carlos Mondedero, �eraal tiempo una ofensiva política frente a las deman-das sociales de democracia política� (Monedero,2004). En su programa, la Trilateral proponía almundo una modernización de las prácticas de go-bierno democrático, entre otras la descentralizaciónde la administración pública, la conversión de losParlamentos en órganos más técnicos y menos polí-ticos y el control estatal de los medios de comuni-cación. En la década de los años ochenta el Consen-so de Washington5 vendrá a fortalecer el programa

de la Trilateral impulsando una línea económicaneoliberal. La gobernabilidad se revela entoncescomo la traducción política de este conjunto de re-quisitos económicos donde el Estado debe dejartodo el camino libre al mercado. Marcos Roitmanen esta misma dirección afirma:

�En nombre de la gobernabilidad se han articu-lado políticas de ajuste económico, de flexibili-dad laboral, de privatización y desnacionaliza-ción de la economía. Se han practicado políticassociales y reformas del Estado adoptando medi-das cada vez más represivas y autoritarias a finde mantener el orden y garantizar la paz socialnecesaria para aplicar proyectos de corte libe-ral� (Roitman, 2002).

En 1989, la caída del muro de Berlín y el findel régimen soviético lleva a un profundo cambiopolítico en los países del Oriente y del Sur. Este cam-bio cualificado a veces de �tercera ola de democrati-zación� (Huntington, 1991) puso a la democracia enel centro de las preocupaciones políticas. También,con el fracaso de las políticas de ajuste estructuraldel Banco Mundial, aparecen nuevas condiciones deayuda al desarrollo por parte de las instituciones in-ternacionales. En efecto, los países están sometidos acriterios de �buena gobernanza� que miden su conso-lidación democrática y cuyo cumplimiento es indis-pensable para solicitar créditos de ajuste estructural alas instituciones de Bretón Woods,6 o para solicitar laayuda de la Unión Europea.

2 Este artículo se escribió a partir de una bibliografía general sobre el concepto de gobernanza. Para otra etapa de la investigación se revisaráliteratura más específica como la del Instituto Iberoamericano de Gobernabilidad de Barcelona y los trabajos financiados por la CAF en elmarco del Programa de Gobernabilidad para Colombia.

3 Definición común propuesta por la Academia Real Española.

4 En 1937, en su artículo The nature of firm Ronald Coase explica el crecimiento de las grandes empresas por su superioridad en el mercado.El los años 70, el economista Oliver Williamson retoma esta teoría e integra el concepto de gobernanza.

5 El nombre �Consenso de Washington� fue utilizado por el economista inglés John Williamson en la década de los ochenta, y se refiere a lostemas de ajuste estructural que formaron parte de los programas del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, entre otrasinstituciones, en la época del re-enfoque económico durante la crisis de la deuda desatada en agosto de 1982. Algunos se refieren a la�Agenda de Washington�, otros a la �Convergencia de Washington� o a la �Agenda Neoliberal�.

6 Las instituciones de Bretón Woods (ciudad del Estado de New Hampshire en Estados Unidos) representan el Banco Mundial y el FondoMonetario Internacional fundadas en 1944.

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Asistimos entonces a un cambio progresivode vocabulario que para algunos representa tan sólouna sustitución superficial de los términos. Vidal Be-neyto lo analiza de la siguiente manera:

�la gobernabilidad se tornará gobernanza en eldiscurso de la ciencia social cuando los efectosnegativos de aquellas políticas caracterizadas porla llamada ausencia de lo político exijan una re-conceptualización que evite la vinculación nega-tiva que implica la gobernabilidad� (Vidal, 2002).

En otras palabras, el concepto de gobernabi-lidad se vuelve �buena gobernanza� o simplemente�gobernanza� con el fin de sustituir una noción res-tringida a la observación de parámetros únicamentetécnicos por otra con una connotación más englo-bante, de mejor presentación y políticamente �máscorrecta�. En la misma línea, Germán Solinís estimaque este concepto de �buena gobernanza� fue ree-valuado por el riesgo ideológico que comporta, yaque �presupone la legitimidad de ciertos actores po-líticos hegemónicos para gobernar, cómo gobernary a nombre de quién.�7 Según Pierre Calame:

�la buena gobernanza viene del sector privado(corporate governance) y es promovida por elBanco Mundial para adaptar las estructuras delEstado a las exigencias del liberalismo económi-co, es altamente política por-que tiene el objetivo de reor-ganizar los diferentes nive-les de responsabilidaddentro de la sociedad. Esteconcepto llega a debilitar losEstados centrales subordi-nando las funciones redistri-butivas a las lógicas de laeconomía liberal� (Calame,2003, 16).

La evolución concep-tual de la noción de goberna-bilidad a la de gobernanza,

pasando por los criterios de buena gobernanza, ca-racteriza el período desde el fin de la guerra fríahasta nuestros días. De esta forma, la gobernanzase impone hoy como un concepto central de lasciencias políticas, de la sociología de las organiza-ciones y del management en general. Dejamos aquíel análisis histórico del concepto de la gobernanzapara continuar con la enumeración de sus principa-les definiciones actuales.

Las definiciones de las institucionesinternacionales

Nos hemos dado cuenta que el concepto degobernanza tiene un sentido evolutivo y variablesegún la época histórica y el escenario político. He-mos también notado que la gobernanza tiene unaconnotación ideológica muy anclada en los precep-tos del neoliberalismo. Sin embargo, como veremosenseguida, la noción puede también referirse a unproyecto de sociedad más incluyente. En definitiva,la gobernanza está definida por cada uno de losgrandes actores multilaterales según sus prácticas,objetivos e intereses propios. Por ello, nos pareceútil enunciar las distintas definiciones dadas por losprincipales de ellos.

La gobernanza según el Banco Mundial

La noción de gobernanza fue utilizadapor primera vez por el Banco Mundial en1989, en un informe relativo a la zona deÁfrica subsahariana (Landell-Mills, Agarwa-la Ramgopal, Please Stanley, 1989) dondeel fracaso del desarrollo está atribuido a la

�mala gobernanza� de los Estadosafricanos. De este informe surgióentonces la noción de �buena go-bernanza� entendida como un ser-vicio público eficiente, un sistemajurídico fiable y una administración

responsable frente a sus usuarios.Posteriormente el Banco Mundial afi-

na su definición y concibe la

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gobernanza como �la manera en que se ejerce elpoder en la gestión de los recursos económicos ysociales de un país en vía de desarrollo�. Tambiénexiste otra definición más operativa:

�gobernanza es una gestión imparcial y transpa-rente de los asuntos públicos, a través de la crea-ción de un sistema de reglas aceptadas como cons-titutivas de la autoridad legitima, con el objetivode promover y valorizar valores deseados por losindividuos y los grupos� (World Bank, 1992).

Esta concepción refleja, según un informe delAlto Consejo francés de la Cooperación Internacional,

�una visión no- intervensionista y minimalista delEstado, una concepción estrictamente funciona-lista e instrumentalista que reduce a éste a la cues-tión de la gestión técnica de los recursos públicos,dejando al margen la esfera política como lugarde determinación de un proyecto de sociedad, enbeneficio de un enfoque en términos de procedi-mientos, de reglas y de la creación de institucio-nes de regulación de los mercados� (Haut Conseilde la Coopération Internationale, 2002).

El Banco Mundial restringe efectivamente lagobernanza a una herramienta de evaluación delas capacidades técnicas de un gobierno y de supoder de producción económico. Su concepciónde la gobernanza se limita entonces al análisis deun funcionamiento institucional y de sus resulta-dos, sin tomar en cuenta, al parecer, otros factoreshumanos y sociales fundamentales.

La gobernanza según el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (Pnud)

En 1994, el Pnud da su definición de la gobernan-za en un documento titulado Initiatives for change:

�la gobernanza puede ser considerada como elejercicio de la autoridad económica, política yadministrativa con el objetivo de manejar lascosas de un país en todos los niveles. Ella englo-ba los mecanismos, procesos e instituciones porlas cuales los ciudadanos y los grupos expresansus intereses, ejercen sus derechos jurídicos asu-miendo sus obligaciones� (Documento delPnud, 1994, citado por Le Texier, 2004).

Tres años después en 1997, el Pnud lanza su�Programa global para la gobernanza� (Pnud, Glo-bal Programme for Gobernance, 1997), donde seidentifican cinco dimensiones de la gobernanza:las instituciones; la gestión del sector público, delsector privado y de sus deberes mutuos; la descen-tralización y la gobernanza local; las organizacio-nes de la sociedad civil y la gobernanza en cir-cunstancias particulares.

A la diferencia del Banco Mundial, el Pnudpone al hombre en el centro de la noción de gober-nanza, considerándola como una herramienta depromoción del desarrollo humano. En este sentido,para el Pnud, la gobernanza tiene una finalidadesencialmente social. También el Pnud cuida de re-partir las responsabilidades y no se focaliza única-mente sobre las administraciones públicas.

La gobernanza según la Unión Europea

La concepción europea �que es bastante di-ferente� está presentada en El libro blanco sobre lagobernanza europea, como:

�las reglas, los procedimientos y las actitudes queinfluyen sobre el ejercicio de los poderes al niveleuropeo, en particular, desde el punto de vista dela apertura, de la participación, de la responsa-bilidad, de la eficiencia y de la coherencia� (Co-misión Europea, 2001).

7 Documento de debate de una mesa redonda, Gobernanza y gobernabilidad democráticas en México, Unesco, 2002.

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La Unión Europea es, sin lugar a dudas, unimportante laboratorio de experimentación de lagobernanza en ese continente porque internamen-te se están redefiniendo los poderes y prerrogati-vas estatales. La cuestión de la gobernanza se plan-tea también externamente en las relaciones conlos países que desean integrar la Unión Europea ycon los países que se benefician de su ayuda comouno de los criterios que ellos deben cumplir. En lapráctica sin embargo, no sobra decir que la pro-moción de la participación democrática incluidaen la definición europea de la gobernanza se que-da en la mera retórica. En efecto, imperativos eco-nómicos adquieren mucho más peso que los re-quisitos que derivan del concepto de gobernanza.Con ello se tiende a privilegiar una Europa econó-mica más que una abierta y democrática. El recien-te rechazo de los ciudadanos franceses a la Consti-tución Europea propuesta en el referendo del 28de mayo de 2005, demuestra en parte una grandesconfianza con respecto a la puesta en prácticade los mecanismos democráticos dentro de laUnión Europea.

Por distintas que sean las definiciones de lagobernanza, se vislumbran en ellas tres elementoscomunes. En primer lugar, todas tienen su origenen la visión neoliberal sea para reafirmarla o paracuestionarla. En segundo lugar, no se puede igno-rar en cada una de las definiciones el cuestiona-miento puesto al poder político. En último lugar, lagobernanza en esas tres versiones tiende un puenteentre �gobierno� y �Estado�. Se refiere en efecto anuevos sectores y actores sociales junto al Estado ya unas relaciones de distintos tipos entre ellas. Lagobernanza lleva efectivamente a reconocer unacierta crisis del Estado y a concebirlo de otra mane-ra y a su articulación con la sociedad. De esta for-ma, algunos ven en el concepto un indicador de ladesaparición del Estado social de derecho y de lademocracia; otros por el contrario un medio intere-sante para llegar a un verdadero cambio del Estado.Mostraremos en la segunda parte las consecuenciaspara lo político de este debate conceptual.

LA GOBERNANZA Y SUS IMPLICACIONESPARA LO POLÍTICO

Los aportes del debate conceptual

Es importante empezar por identificar los prin-cipales participantes en este debate conceptual.Podemos distinguir tres categorías de actores. Laprimera categoría que llamaremos los defensores delconcepto de gobernanza en su acepción neoliberal,está compuesta esencialmente por los dirigentes delBanco Mundial, de las instituciones de Bretton Woody en cierta medida de algunas instituciones interna-cionales, como por ejemplo la Unión Europea, laque, como lo hemos subrayado, a pesar de su pro-pósito más amplio, parece seguir el camino del neo-liberalismo. La segunda categoría reúne algunospolitólogos, sociólogos, una parte de la izquierdaeuropea y latinoamericana, y los �altermundialistas�,quienes defienden una posición anti-neoliberal yque, en consecuencia, se encuentran en contra dela noción de gobernanza por considerarla derivadade la ideología neoliberal. La tercera categoría, másmatizada y pragmática, pero a la vez más heterogé-nea, ve en la gobernanza una herramienta útil parala reformulación de lo político, cuyos fundamentosdeben adaptarse obligatoriamente hoy en día a uncontexto globalizado.

Queremos analizar ahora los argumentos re-levantes de cada categoría de actores mencionadapara ilustrar así el contenido real del debate alrede-dor de la gobernanza. No queremos repetir ahoralos argumentos de los defensores del concepto ensu acepción neoliberal que se expusieron amplia-mente en la primera parte. Queremos en cambioponer de relieve las reticencias de los anti-neolibe-rales con respecto a la gobernanza. Más que un re-chazo total del concepto de la gobernanza, estosúltimos llaman la atención sobre los distintos ries-gos que puede implicar la gobernanza en su acep-ción neoliberal.

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El primer riesgo surge con relación a la des-aparición del papel tradicional del Estado. Segúnellos, la gobernanza lleva a la privatización de la de-cisión política, beneficiando a los actores económi-cos, y multiplicando de esta forma el efecto neolibe-ral del derrumbamiento del Estado social. Lo políticose vuelve entonces un simple asunto de gestores ytécnicos. También a nivel nacional, el Estado estáamenazado en sus prerrogativas por el mercado y lasmultinacionales, por el crecimiento del poder de lasregiones y ciudades, y por la afirmación de las socie-dades civiles. En definitiva, la gobernanza supondríala transformación del Estado, laasunción de funciones diferentes,o bien su desaparición en la com-pleja coyuntura que surge con laimposición de nuevos actores.

Un segundo peligro apare-ce en la homogenización de locultural a la cual puede llevar lagobernanza como correlato a laimposición universal de normasmorales y comportamentales. Lagobernanza se traduciría, en estesentido, en una visión universal delo político, lo económico y lo cul-tural; lo político se reduciría a laafirmación de la democracia comomodelo ideal de gobierno, lo eco-nómico a la implementación delcapitalismo, y el ámbito de lo so-cial y cultural a la reivindicaciónde los derechos humanos.

En fin, el tercer riesgo es el de concebir lagobernanza como un sinónimo de la democracia odel Estado de derecho, con lo cual esos últimos tér-minos pierden su verdadera significación. En reali-dad, según estos críticos, lejos de ser una formarenovada de democracia, la gobernanza en su ca-rácter neoliberal representa una amenaza para ella.

En este mismo debate, la ya mencionada ter-cera categoría de actores reconoce por el contrariociertas ventajas en el concepto de la gobernanza.Ella apunta de hecho a la noción y a la práctica delEstado y no sólo a la del gobierno. También impulsa

una mirada más global sobre las regulaciones socia-les y la búsqueda de un equilibrio de fuerzas entrelos distintos sectores políticos, sociales, empresaria-les y culturales de una sociedad dada. En fin, la go-bernanza en un contexto globalizado se piensa enlos distintos niveles: local, nacional y global. En eso,tiene la ventaja de plantear los problemas de maneratransversal y permite la comparación de sistemas yactores provenientes de distintos contextos.

De la lucha conceptual e ideológica en tornoa la gobernanza nos surgen varias reflexiones. Deun lado, se debe efectivamente reconocer la posi-

ble transformación y evolución delpapel del Estado, el puesto prepon-derante del mercado y una afirma-ción más fuerte de la sociedad civily del papel que ella desempeña,debidos entre otros factores a lasnuevas condiciones impuestas porun contexto mundial cada vez másglobalizado. El debilitamiento delEstado tiene sin lugar a dudas mu-chos efectos perversos, en particu-lar en el ámbito de las políticas so-ciales y en la justa repartición delas riquezas. Si este derrumbe esta-tal es inevitable, se trata entoncesde construir ahora otras formas deredes sociales y políticas capacesde asumir y asegurar el bienestarde nuestras sociedades. El concep-to de gobernanza da expresión jus-

tamente a la articulación de estas nuevas redes. Deotro lado, no parece muy productivo quedarse enla simple lucha ideológica sobre el sentido del con-cepto. Sería más interesante quizás proponer unaforma distinta de abordar la gobernanza poniendoen el centro de la noción la dimensión humana y, apartir de una realidad existente, desarrollar unas he-rramientas útiles para la renovación de lo político.

¿Repensar la gobernanza?

Nos apoyaremos en esta última fase de nues-tra reflexión conceptual en el pensamiento de Pie-

La gobernanza

supondría la

transformación

del Estado, la

asunción de

funciones

diferentes o su

desaparición.

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rre Calame, quien después de una larga experienciaprofesional como funcionario público francés y di-rector de una antigua empresa siderúrgica del nortede Francia y actual director de la Fundación francosuiza Charles Leopold Mayer nos propone �una re-volución de la gobernanza� (Calame, 2003, 95). Pie-rre Calame empieza por explicitar su concepciónde la gobernanza recusando

�la ilusión de las recetas de buena gobernanzaque garantizarían en todas partes del planeta, apartir de un modelo dominante de la economía,la buena gestión de los asuntos públicos y la co-hesión de las sociedades� (ibíd., 16).

En este aspecto, el autor está en profundodesacuerdo con el Banco Mundial. Sin embargo,aunque no cree en las recetas, Pierre Calame afirmala existencia de �principios comunes de la gober-nanza�. Él la abordaría entonces como �un marcode pensamiento que permite a toda sociedad dispo-ner de unas reglas comunes, a partir de las cualescada uno inventa, según sus raíces históricas, supropio modelo y sus propias prácticas�. Más allá deesto, Pierre Calame propone su propia definiciónde la gobernanza:

�el arte de organizar en el espacio público la re-lación entre los intereses de los ciudadanos y en-tre los niveles locales, nacionales y mundiales.Es también el arte de producir reglas de juegoque tienen sentido tomando en cuenta la com-plejidad de nuestras sociedades y permitiendo eldiálogo y la acción colectiva� (ibíd., 15).

Esta definición merece un análisis más deta-llado. Notamos primero que Pierre Calame no omi-te citar en su definición �los intereses de los ciuda-danos�, reconociéndolos como parte integrante delespacio público, lo que no aparecía en las demásdefiniciones. Luego el autor insiste sobre la necesa-ria articulación de los niveles locales, nacionales ymundiales, teniendo en cuenta en esto la realidadexistente del contexto globalizado. También es im-

portante destacar que él habla de �reglas de juego�que tienen sentido; entendemos allí su preocupa-ción por el hecho de llegar a imponer reglas conuna concertación previa. Finalmente, Calame men-ciona el diálogo y la acción colectiva, precisandocon ello la importancia crucial de la participación ydel sentido democrático.

Con esta definición la gobernanza toma unanueva significación y plantea nuevos desafíos. Unode ellos consiste en la necesidad de identificar losintereses de los ciudadanos, los cuales dependeránseguramente de la historia, la cultura y las tradicio-nes sociales y políticas. Para esta identificación serequerirá abrir espacios de diálogo entre los ciuda-danos y las autoridades públicas. Otro desafío tieneque ver con la articulación de los intereses mutuosde los actores de una sociedad y la necesaria defini-ción de las reglas de juego que regulen la vida pú-blica. En este sentido, se abre aquí una dimensiónética del concepto de gobernanza que requeriría unestudio ulterior. El último desafío invita a concebirde nuevo lo político en un plano territorial que in-cluya lo local, lo nacional y lo global. Resumiendo,la definición de Pierre Calame pone en evidenciauna inevitable interconexión entre territorio, ciuda-danos, políticas públicas y ética.

Por otra parte, cada uno de esos desafíos su-pone el desarrollo de capacidades de análisis y deherramientas metodológicas para llevar a cabo esta�revolución de la gobernanza� que, por supuesto,deben ser adaptadas a cada país. En este sentido laFundación Charles Léopold Mayer ha propuesto unainiciativa para repensar la gobernanza que quiereexplorar nuevas perspectivas y miradas sobre estanoción, creando para ello un espacio internacionalde reflexión, que tome en cuenta la diversidad decada sociedad. Esta iniciativa puede en sí represen-tar una buena fuente de información en cuanto a lapuesta en práctica de la gobernanza y de sus adap-taciones culturales esenciales.

Más allá de las palabras y de las trampas dellenguaje, es decir más allá de las varias interpreta-ciones ideológicas de la gobernanza y del esfuerzopor darle una definición común, ella tiene el mérito

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de ser un concepto amplio que permite una multi-tud de aplicaciones. Esto en sí puede constituir unacierta riqueza, pero sólo a condición de buscar algu-nos principios comunes al manejo de este concepto.En efecto, si por una parte las especificidades cultu-rales de cada sociedad deben ser tomadas en cuen-ta, también es cierto que la realidad existente obligaa las instituciones públicas y a los ciudadanos apensar de lo local a lo global. Mirando la realidadlatinoamericana, y específicamente el caso colom-biano, observamos que lo argumentado anterior-mente tiene su expresión en las múltiples tensionespolíticas, sociales y económicas que vive este país.Para poder ejemplificar nuestra reflexión concep-tual abordaremos puntualmente las diversas diná-micas que genera la cuestión de la gobernanza enesta sociedad.

¿Y LA GOBERNANZA EN COLOMBIA?

La terminología adoptada y susconnotaciones

En primer lugar, es necesario precisar que enAmérica Latina y en Colombia en particular se usacasi siempre el término de gobernabilidad y no elde gobernanza. En efecto, en la bibliografía de losúltimos diez años, cuando se trata de analizar elfuncionamiento de las instituciones estatales, lacuestión de la participación ciudadana o la reformadel Estado se hace únicamente referencia al con-cepto de gobernabilidad. Podemos señalar dos ra-zones para esta elección semántica. Por un lado, elEstado colombiano en su desarrollo está sometido alas reglas impuestas por instituciones internaciona-les como el Banco Mundial y el Pnud, por lo cual elconcepto de gobernabilidad se reduce entonces aunas normas puramente técnicas relativas a la efi-ciencia del Estado. Por otro lado, parece que enAmérica Latina el lenguaje de las ciencias políticastodavía no ha introducido la palabra �gobernanza�,

o bien por falta de definición común para este nue-vo término o bien porque el término gobernabili-dad basta para referirse a las distintas formas deconcebir la acción de gobernar.

Esta opción terminológica no reduce el con-cepto de gobernabilidad a una sola definición sinoque encontramos bajo el uso de este término unconcepto evolutivo en el cual cabrían tanto defini-ciones más cercanas de las tradicionales como otrasmás novedosas y amplias. En Colombia la goberna-bilidad constituiría entonces una noción poco pre-cisa, sin pretensiones teóricas ni semánticas, peroque se usa cada vez que se trata de analizar el modoy la acción de gobernar. Finalmente, háblese degobernabilidad o de gobernanza, no es el términousado lo que prima sino sus distintas connotacionesy acepciones. Para no entrar en confusiones conrespecto al contexto colombiano, usaremos en loque viene el término gobernabilidad.

Por lo anterior, es importante estudiar las dis-tintas connotaciones de la gobernabilidad en Co-lombia. Hasta mediados de los años ochenta, enAmérica Latina y en Colombia, la gobernabilidadtiene una connotación negativa. En efecto, las crisiseconómicas y sociales, la declinación del Estado debienestar, el agotamiento de modelos, la violencia,la corrupción, el descrédito de los partidos políticosy la incapacidad de las agencias estatales para res-ponder a las demandas sociales son factores quedemuestran una cierta ausencia de gobernabilidad.Se hace entonces mucho más referencia a la crisisde gobernabilidad o a la ingobernabilidad que a lagobernabilidad en sí. Sin embargo, en el principiode los años noventa, las discusiones sobre este con-cepto abandonan dicha connotación negativa y privi-legian la consolidación democrática y la redefinicióndel papel del Estado. Más que partir de valoracionesnegativas, lo que se busca es mejorar la gobernabi-lidad y proponer elementos para obtener �socieda-des gobernables� para llegar a una connotación máspositiva que quiere relacionar el sistema democráti-co con el mejoramiento de las condiciones de vidade los ciudadanos. Se trata en este sentido de consi-derar no sólo la calidad de la gestión pública: efi-

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ciencia, eficacia y transparencia pública, sino tam-bién de evaluar la capacidad de los gobiernos deactuar según los principios democráticos. Esta con-notación positiva de la gobernabilidad le da un nue-vo carácter. La Fundación Buen Gobierno8 hablapor ejemplo del carácter �dinámico y cambiante� dela gobernabilidad que �obliga a considerar que susignificado y contenido se refieran tanto a cuestio-nes materiales precisas por un lado, como a consi-deraciones subjetivas�(Fundación Buen Gobierno,2002). En apariencia, con éstas últimas se haría re-ferencia a factores menos tangibles como por ejem-plo las formas de participación ciudadana.

Observamos también que según la concepciónde la Fundación Buen Gobierno, la gobernabilidad yla democracia no se explican independientemente: amayor nivel de gobernabilidad, más democracia. Enefecto, no sólo se toma en cuenta el actor �gobier-no� sino también el actor �ciudadano�. Además seconsidera como primordial la relación gobernantes-gobernados. Sin embargo, a la hora de juzgar lacapacidad de un gobierno de respetar esos princi-pios democráticos, la Fundación Buen Gobiernoreconoce la difícil tarea de construir indicadores demedida. Ella menciona que �los indicadores no to-

man en cuenta el conjunto de tradiciones e institu-ciones que determinan cómo se ejerce la autoridaden un país�. A pesar de este interesante enfoquecon respecto a la necesidad de tomar en cuenta�más allá de la calidad de gestión de un gobierno�factores mucho más subjetivos, la Fundación BuenGobierno parece concentrar su preocupación en labúsqueda de indicadores pertinentes limitándose asía la voluntad de medir objetivamente la gobernabi-lidad. En efecto, nos podemos preguntar si más quemedir la gobernabilidad en un contexto dado, nosería más importante interesarse por las preocupa-ciones del conjunto de los actores de la gobernabi-lidad y por sus intereses.

En Colombia existen otras instituciones u or-ganizaciones sociales que trabajan el tema de la go-bernabilidad. Como lo hemos visto anteriormente, elPnud muestra una concepción de la gobernabilidadestrechamente relacionada con el desarrollo huma-no, que considera que la democracia y la reforma delos sistemas políticos juegan un papel determinanteen el desarrollo de los pueblos. Para caracterizar susacciones con respecto a la gobernabilidad el Pnuden Colombia habla de �gobernabilidad democrática�.Según esta agencia de las Naciones Unidas, la gober-

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nabilidad democrática supone la legitimidad de lasinstituciones políticas, económicas y administrativasa todos los niveles: �abarca los complejos mecanis-mos, procesos e instituciones a través de los cualeslos ciudadanos y los grupos articulan sus intereses,median sus diferencias y ejercen sus derechos y obli-gaciones legales�.9 Más allá de una �gobernabilidadeficaz�, la �gobernabilidad democrática� otorga unpuesto primordial a los ciudadanos y a sus intereses.De esta forma, los mecanismos de participación ciu-dadana entran en juego en el momento de debatirsobre la gobernabilidad. En este sentido el Pnud apo-ya distintos tipos de programas en Colombia queponen en práctica su visión de la gobernabilidad.Algunos se dedican al fortalecimiento de una gestióntransparente de los asuntos públicos, como por ejem-plo el Programa presidencial para la lucha contra lacorrupción; otros se concentran sobre la capacita-ción de los ciudadanos y la creación de mecanismosde enlace entre los organismos de gobierno, las au-toridades locales y la propia comunidad. A través delas acciones del Pnud se evidencia una voluntad po-lítica, no sólo de medir la buena o mala gestión deun gobierno, sino también de tomar en considera-ción el conjunto de los actores implicados en la go-bernabilidad de una sociedad.

Para terminar con esta caracterización de lagobernabilidad por las organizaciones políticas ysociales colombianas, es interesante mencionar laconcepción de la red Prodepaz (Red de los Progra-mas de Desarrollo y Paz en Colombia) la cual rei-vindica una �gobernabilidad social democrática�,posible sólo cuando existe �la coexistencia de unEstado eficiente, transparente y participativo, por unlado, y por otro, de una sociedad civil estructurada,activa y vigilante�.10 Asistimos en este caso a unavisión de la gobernabilidad netamente condicionada

por una coordinación Estado-sociedad civil. Los pro-gramas de desarrollo y paz que se ejecutan en lasregiones de Colombia abordan la gobernabilidad demanera integral y consideran que ésta se relacionacon el conjunto de las acciones para el desarrolloregional en un territorio dado. La dimensión territo-rial y la confrontación de intereses entre los actoresde este mismo territorio representan los factoresesenciales para replantear la gobernabilidad.

Este panorama general sobre la concepciónde la gobernabilidad en Colombia nos revela unasituación conceptual análoga a la que fue evocadaen las dos primeras partes de este artículo. En efec-to, tenemos por un lado una visión reducida a lasola eficiencia de un gobierno, y por otro lado unavoluntad de abordar el concepto que identifica losintereses de los actores de un territorio en sus dis-tintos niveles: local, regional y nacional. Ahora bien,con el objetivo de estudiar la expresión real de lagobernabilidad, al considerar la especificidad delcontexto colombiano, es útil caracterizar la crisis degobernabilidad que vive el país y analizar si los dis-tintos remedios propuestos contribuyen o no a larenovación de lo político en Colombia.

La crisis de la gobernabilidad en Colombia ysus posibles salidas

En Colombia persiste una crisis de goberna-bilidad que según la coyuntura se acentúa en ma-yor o menor grado. Dentro de las causas de estacrisis se cuentan el papel del caudillismo en lospartidos políticos, el clientelismo o la corrupción.Además de éstas, se mencionan otras causas queconciernen más específicamente a la relación Esta-do-sociedad en un marco territorial. En primer lu-gar, el Estado colombiano estaría todavía en forma-

8 La Fundación Buen Gobierno es una organización colombiana fundada por Juan Manuel Santos cuya misión es apoyar la transparencia dela gestión pública como condición necesaria en la lucha contra la corrupción.

9 Página Web del Pnud: Gobernabilidad democrática. Marco de acción del Pnud Colombia: www.pnud.org.co/gobernabilidad

10 Documento Red Nacional de Programas Regionales de Desarrollo Integral y Paz, Redprodepaz. Planteamiento Estratégico:www.redprodepaz.org/planteamiento-estrategico-redprodepaz.pdf

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ción y no existiría un consenso sobre su modelo. Ensegundo lugar, el Estado no habría logrado todavíaun control soberano y pleno sobre la totalidad delterritorio y existirían áreas con una precaria presen-cia del Estado. Esta situación se agravaría con losgrandes desequilibrios entre regiones en términosde grados de desarrollo, niveles de ingreso, inver-sión privada y pública. En tercer lugar, la presenciade los grupos armados ilegales impediría el procesode formación del Estado y de apropiación del terri-torio por parte de los ciudadanos. En efecto, esosgrupos en algunas regiones substituyen al Estado,le disputan el monopolio de la fuerza, de la gestióndel espacio público y de la administración de lajusticia, e impiden además a sus habitantes ejercerplenamente su papel de ciudadanos.

Esta �conflictividad territorial� afectaría la go-bernabilidad en Colombia y generaría varios con-flictos con respecto a la construcción del Estado ydel territorio que debilitaría la acción ciudadana par-ticipativa. Los autores de un análisis sobre la con-flictividad territorial11 insisten sobre esas razones co-yunturales y estructurales y que a causa de ellas lagobernabilidad se ve perturbada en tres aspectosprincipales: el proceso político, la administracióndel Estado y la legitimidad del gobierno. En cuantoal primero, las presiones ejercidas por parte de losactores armados a los candidatos a elecciones danlugar a un empobrecimiento del liderazgo político.De igual manera los ciudadanos ven coartada y cues-tionada su libertad de elegir. También la incidenciade los actores armados sobre la administración pú-blica, local y regional provoca una disminución dela autonomía del Estado en el uso de los recursospúblicos. Finalmente, la ineficiencia en el uso delos recursos y la lentitud para responder a las de-mandas sociales disminuye el respaldo ciudadano alas instituciones y socava entonces la legitimidaddel Estado. Este estudio nos demuestra muy bienlas consecuencias del conflicto armado sobre la

gobernabilidad en Colombia, pero más allá de ellonos permite identificar tres puntos esenciales en esteproblema. El primero tiene que ver con las relacio-nes Estado-sociedad; el segundo se centra sobre lasconexiones del Estado entre los niveles local, de-partamental y nacional; el tercero caracteriza las re-laciones dentro de la sociedad.

No sobra decir que en Colombia esas cuestio-nes que fundamentan la gobernabilidad han sidoanalizadas y que varios intentos se han llevado acabo para tratar de resolver esas dificultades. Esoportuno entonces analizar de qué manera se handesarrollado y examinar si de esos intentos o reme-dios puede resultar una gobernabilidad distinta.

En cuanto al funcionamiento del Estado enlos niveles locales, departamentales y nacionales,es importante recordar que a finales de la décadade los ochenta, el Estado colombiano puso en mar-cha una serie de reformas político-administrativascon las cuales quería remediar los problemas histó-ricos de ineficiencia, falta de presencia en el territo-rio nacional y falta de legitimidad política. Esas re-formas, entre las que se destaca la descentralizaciónen 1986 y la elección popular de alcaldes en 1988,fueron luego fortalecidas con la redacción de unanueva constitución política en el año 1991. Los prin-cipales rasgos de la Constitución tienen que ver pre-cisamente con la redefinición de las relaciones en-tre los ciudadanos y el Estado y por consiguientecon un cierto mejoramiento de la gobernabilidaden Colombia. La Constitución intentó modernizar elmundo político, y aunque su impacto se ha vistolimitado a ámbitos específicos (derechos de comu-nidades étnicas, mundo escolar y laboral, entreotros), logró transformar algunos de los sentidosatribuidos a la relación Estado y sociedad y conver-tirse en una de las referencias utilizadas por actorescolectivos para reivindicar sus derechos. Precisa-mente, la Constitución de 1991 opera como el mar-co histórico, el texto de referencia desde el cual sepregunta por la construcción de una gobernabili-

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dad en Colombia. Se vuelve entonces la base jurídi-ca, política y social para las instituciones que desa-rrollan programas de ayuda al mejoramiento de lagobernabilidad en Colombia.

Sobre esta base política varias instituciones,sean agencias estatales u organizaciones no guber-namentales, proponen estrategias, instrumentos yacciones para la gobernabilidad. Dentro de ellos de-bemos distinguir, por un lado, remedios técnicos quedesean lograr un Estado eficiente, transparente y par-ticipativo y, por otro lado, remedios socio políticosque enfatizan sobre la estructuración de una socie-dad civil, vigilante y activa. El Programa presidencialde lucha contra la corrupción apoyado por el Pnud-Colombia realiza un proceso de rendición de cuen-tas para fomentar la transparencia administrativa delas instituciones. Los �Pactos por la Transparencia�pretenden constituir uno de los instrumentos paralograr esta meta. Esos acuerdos deben ser suscritosvoluntariamente tanto por una autoridad local (alcal-de municipal, gobernador departamental o directorde una corporación autónoma regional) como pororganizaciones representativas de la ciudadanía. Laautoridad que suscribe el �Pacto por la Transparen-cia� se compromete a permitir el acompañamientode la ciudadanía para verificar el cumplimiento delos compromisos derivados del pacto y garantizar ladifusión de las actuaciones públicas. El grupo de ciu-dadanos (Comité de Seguimiento) es responsable dehacer seguimiento, evaluación y control social a loscompromisos adquiridos por la administración pú-blica. Este mismo programa presidencial organiza losConsejos Comunales, espacios de participación ciu-dadana que deben informar a la comunidad sobrelos recursos transferidos al departamento y a losmunicipios implicados y evaluar la gestión y resulta-dos de los gobernantes locales.

Habría que estudiar de manera mucho másprofunda los impactos de esas medidas, sin embar-go, podemos considerar que constituyen remediosinteresantes con respecto al funcionamiento de losmecanismos de control ciudadano, obligando alEstado a respetar sus compromisos de la maneramás transparente posible. No obstante, esas medi-das se restringen al ámbito técnico de la gobernabi-lidad y no consideran la intervención de esos gru-pos ciudadanos en el momento de planificar laspolíticas públicas.

Poniendo más énfasis sobre la estructuraciónde una sociedad civil responsable, vigilante, activay participativa, la organización no gubernamentalForo por Colombia contribuye a la inclusión de lasociedad civil con programas de capacitación quepromueven valores y prácticas democráticas quegaranticen la convivencia de los ciudadanos colom-bianos. También los Programas de Desarrollo y Pazque intervienen en varias regiones de Colombiafomentan la apropiación de una institucionalidadpública y privada por parte de los ciudadanos, yfortalecen el liderazgo político y social mediantela capacidad de organización, gestión y articulacióna nivel social y comunitario. La formación de losciudadanos para defender sus derechos, para or-ganizarse y ejercer una participación activa yconstructiva es fundamental en el marco de la go-bernabilidad y son múltiples las iniciativas en estesentido en Colombia. Sin embargo, habría que ob-servar si los espacios de diálogos con las autorida-des públicas permiten una real expresión de los ciu-dadanos y si estos últimos tienen realmente poderde influencia sobre las decisiones públicas.

En términos de gobernabilidad local, es intere-sante mencionar que la publicación de la Ley 70 de1993 otorga una existencia legal en Colombia a los

11 Fundación Buen Gobierno y Escuela Superior de Administración Pública, 2004, La conflictividad territorial en Colombia (informe final).

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�Consejos Comunitarios de las comunidades negras�en el Bajo Atrato. Esta nueva expresión política ge-neró muchas expectativas porque se proponía re-novar la gobernabilidad y la manera de hacer polí-tica en el Pacífico. Las comunidades negras tendríanasí la posibilidad de organizarse y ejercer un papelpolítico en la región. Stellio Rolland (2005, 86-102)nos muestra, en efecto, que la puesta en funciona-miento de esos Consejos Comunitarios suscita undebate abierto sobre las responsabilidades y obliga-ciones de los actores políticos locales y que, en estesentido, fortalece la democracia local y la apropia-ción del espacio público. Rolland concluye que �estaforma organizativa constituye el eje central de unacausa política: la de la buena gobernabilidad local�(ibíd., 102).

A la luz de la descripción anterior se observauna diversidad de herramientas para lograr �otragobernabilidad� en Colombia. Algunas abordan losaspectos técnicos del concepto de gobernabilidad,otras se dedican al fortalecimiento de la participa-ción de la sociedad civil en Colombia y con esto aaspectos mucho menos tangibles y medibles. Estosesfuerzos complementarios nos indican que la cues-tión de la gobernabilidad en Colombia no se puedeabordar sin estudiar las relaciones entre las distintasautoridades, los grupos ciudadanos y los actoresarmados en distintas zonas del país, y en los dife-rentes niveles territoriales (municipio, departamen-to, nación). Al retomar la definición mencionada dePierre Calame, más que reducir las preocupacionesy los esfuerzos por la gobernabilidad en las cuestio-nes de administración pública o reforma del Estado,hay que reconocer que la política en Colombia noestá plenamente estatizada y que por consiguientese deben tomar en cuenta los distintos actores quereclaman ser reguladores de la vida social.

Desde esta perspectiva, el estudio de la gober-nabilidad en Colombia se traduce en una serie depreguntas concretas: ¿Cómo se construyen los po-deres políticos, la(s) ciudadanía(s) y las reglas dejuego de la vida política? ¿Cómo, además de articu-lar los intereses de los distintos actores públicos,construir confianza y relaciones sociales pacificadas

luego de años de confrontación? ¿Cómo se tejen lasrelaciones entre grupos de ciudadanos y autorida-des estatales de los diversos niveles territoriales enzonas de activa confrontación militar entre actoresarmados ilegales? En otros términos, la preocupa-ción por la gobernabilidad en Colombia se deberíaanalizar, por un lado, desde la transformación y evo-lución del Estado en los niveles locales y regionalesy, por otro, desde la articulación de los intereses delos grupos específicos de población con los de lasautoridades públicas. De esta percepción de la go-bernabilidad, se podría tal vez llegar a una real re-novación de lo político en Colombia.

CONCLUSIÓN

En el curso de este artículo se derivan algunasconclusiones fundamentales. Primero, no hay unasola definición de la gobernanza. Cada actor invo-lucrado la define efectivamente según sus objetivosy prácticas, lo que significa que no existe todavíaun acuerdo común alrededor de este concepto nitampoco sobre la terminología. Segundo, el debateconceptual revela la dicotomía que manifiesta lagobernanza: demuestra por un lado una crisis delEstado y, por otro el surgimiento de una herra-mienta para renovar lo político, aunque, otra vez,no haya un acuerdo o una visión común con res-pecto a la forma o metodología para reformar estepoder político.

También hemos visto con la tesis de PierreCalame que la gobernanza debería obligar a re-pensar lo político sugiriendo la invención de nue-vos mecanismos democráticos. Su pensamientoplantea desafíos y propuestas que avizoran unasociedad futura más incluyente. Sin embargo, élno se queda en la simple proyección teórica, sinoque además indica elementos que pueden ser úti-les en el marco de una investigación tendiente aanalizar de manera más concreta las dimensionesde la gobernanza.

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En Colombia, el desafío de renovar lo políticomediante una �revolución de la gobernanza� (Cala-me, 2003) se debe articular con las discusiones so-bre sociedades en conflicto para llegar al reestable-cimiento de relaciones políticas de confianza y co-operación entre distintos actores sociales y entreellos y las instituciones estatales. En este sentido, deun lado, es indispensable estudiar las transformacio-nes de la política en el nivel nacional e internacional,al tener en cuenta el impacto del conflicto armado yde las políticas antidrogas, la evolución de la situa-ción de derechos humanos y el impacto de la políti-ca económica nacional y mundial sobre el desarrollodesigual de las regiones. De otro lado, es importanteanalizar las transformaciones del Estado en el nivelregional y local, y sus apuestas frente a grupos depobladores locales, tal como son percibidas por és-tos. Finalmente, habría que estudiar la interacciónentre los niveles nacionales e internacionales con losregionales y locales, es decir, cómo grupos específi-cos de pobladores de localidades y regiones se rela-cionan con las ofertas estatales del nivel nacional ygestionan las relaciones con las autoridades políti-cas; y cómo participan en ese vínculo los actoresarmados y las organizaciones sociales.

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