LA ESTRATEGIA URIBE DE NEGOCIACIÓN DEL TLC · 2016-09-08 · 3 En el presente ensayo se prescinde...

L a estrategia Uribe de negociación del TLC

LA ESTRATEGIA URIBE DE NEGOCIACIÓN DEL TLCJorge Reinel Pulecio1

recibido 20/10/05, aprobado 01/12/05

J orge Reinel Pulecio

Introducción

La decisión de negociar elTratado de Libre Comercio entreColombia y Estados Unidos deAmérica, TLC, significó para elGobierno del presidente Uribe abrirtres ámbitos de negociación: el primerocon Estados Unidos y los actores allíinvolucrados, es decir el Congreso, losdepartamentos de Comercio (USTR),de Estado y de Defensa, y el lobby

empresarial, laboral y de organizacionesno gubernamentales; el segundo con lospaíses andinos que participan del TLC(Ecuador y Perú), para tratar de llevaruna posición conjunta ante EUA, y conBolivia y Venezuela para intentar man-tener la institucionalidad de laComunidad Andina (CAN); en tercerlugar, el frente interno, con el empre-sariado, los gremios cúpula, el CongresoNacional y con otros sectores de la

Este artículo analiza las intenciones y resultados obtenidos en el proceso denegociación del Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos.Como marco descriptivo se reconoce la preeminencia del papel presidencial y lasconcesiones llevadas a cabo por el gobierno colombiano debido a una precariaestrategia de negociación. Así mismo, el panorama presentado por el autor, devela laprevalencia del poder de negociación de las cúpulas empresariales y las elites políticas,superando el papel del Congreso, de los partidos políticos y de la opinión pública. Elanálisis presentado permite concluir que la estrategia de negociación ha sidoequivocada, pues además de perjudicar gravemente el escenario interno, fragmentó ydebilitó las relaciones con los países andinos.

Palabras clave: Países andinos, negociación, Tratado de Libre Comercio, acuerdosbilaterales, política exterior

This article analyzes the intentions and results obtained in the negotiation of the FreeTrade Agreement between Colombia and the United States. The preeminence of theexecutive and the concessions offered by the Colombian government due to itsprecarious negotiating strategy serve as the backdrop for this discussion. The authorhighlights the power of the private sector and political elites within this process, tothe detriment of the role of the Congress, political parties and public opinion. Theanalysis presented leads the author to conclude that Colombia’s strategy has beenflawed, given that in addition to worsening the internal environment, it has tended tofragment and weaken the country’s relations with the other Andean countries.

Keywords: Andean countries, negotiation, Free Trade Agreement, bilateral accords,foreign policy

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1 Profesor Asociado del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional deColombia. Las opiniones aquí expresadas en nada comprometen la posición del Distrito Capital, institución para la cualpresto mis servicios como asesor del Alcalde Mayor de Bogotá para el TLC. El presente ensayo hace parte de un estudioque adelanto en el IEPRI sobre “Actores sociales y las negociaciones del TLC Colombia-Estados Unidos”.

opinión pública considerados en gener-al como outsiders2.

En lo que va corrido de lasnegociaciones, entre mayo de 2004 ynoviembre de 2005, la estrategia denegociación del TLC, de Uribe se con-centró en responder las demandas delUSTR en el caso del frente abierto conEUA; en reducir la concertación conlos países andinos a la mínima expresiónposible, a costa de la precaria institu-cionalidad andina; y en el frente inter-no, a atender las demandas de los prin-cipales grupos económicos nacionales ycapotear las presiones del grupo parla-mentario uribista, de gran peso en elsector agrícola.

En lo que falta por recorrer delas negociaciones el Gobierno nacionaldebe atender con pertinencia demandasaún pendientes con los interlocutores ydemandas de actores hasta ahora mini-mizados: seguramente en el frente esta-dounidense debe centrarse más en bus-car negociaciones con el Departamentode Estado, el Departamento de Defensa,incluyendo las agencias como la DEA yla CIA, el Congreso en sus diferentesvertientes, y atender al lobby empresa-rial, laboral y ambiental; con los paísesandinos debe decidir un modusoperandi, con Venezuela y la institu-cionalidad de la CAN ante el TLC; enel frente interno tendrá que enfrentarresistencias mayores al interior de labancada parlamentaria oficialista, de losempresarios agrícolas y la industria far-macéutica nacional, de los perdedores

de algunas cadenas industriales y de ser-vicios, las empresas de publicidad y lascadenas de TV, así como de lospequeños y medianos empresarios,incluyendo comunidades campesinas.Luego debe encarar los intereses de lasentidades territoriales como el DistritoCapital y las comunidades indígenas yafro-colombianas. Finalmente deberásortear el control de constitucionalidaddel TLC ante la Corte Constitucional.

La tesis central que defiendo esque la estrategia de Uribe en la nego-ciación del TLC se basó en dossupuestos precarios: primero, que podíaadoptar al USTR como el interlocutordecisivo por parte de Estados Unidos,entidad capaz de sacar avante laaprobación del Tratado en el Congresoestadounidense en la misma formacomo tuvo éxito en los anteriores trata-dos de libre comercio, hasta el másreciente firmado con Centroamérica yRepública Dominicana (CAFTA-DR).La condición del USTR como úniconegociador válido cambió luego delCAFTA-DR. Segundo, que en lasnegociaciones del TLC, Colombiaobtendría un tratamiento como aliadoestratégico privilegiado de EUA en elhemisferio. Así, el TLC subsumiría deforma permanente el apoyo de EUA enla lucha contra el narcotráfico, más alládel ATPDEA y, más ambicioso aún, ele-varía al rango de “nueva alianzaestratégica” las coincidencias ideológi-cas de la administración Bush de luchaglobal contra el terrorismo y la política


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2 En estricto sentido el Gobierno nacional también ha librado una negociación, con no pocas confrontaciones, al interiorde la misma administración. Los principales actores de la misma han sido el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo–responsabilizado por el Presidente de conducir las negociaciones- y los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural,Seguridad Social y Trabajo, el Departamento Nacional de Planeación y, con un perfil muy modesto, el Ministerio deRelaciones Exteriores. Aunque la prensa nacional ha dado cuenta de algunas de las disputas al interior del Gobierno, enespecial entre los Ministros de Comercio por un lado y por el otro los de Agricultura y de Seguridad Social, la salida delMinistro Carlos Gustavo Cano y su reemplazo por Felipe Arias en Agricultura, el 21 de enero de 2005, disciplinó al equipode gobierno bajo la orientación del Ministro Jorge Enrique Botero, de Comercio.


de Seguridad Democrática Uribe. Si secumplen los dos supuestos enunciados,la estrategia del Gobierno Uribe asumeque los demás actores en el proceso denegociación serán disciplinados yestarán convencidos de las virtudes delargo plazo del Tratado.

El tiempo es un factor que puedeconspirar contra la estrategia Uribe denegociación del TLC. Atender tantosactores como quedan pendientes, en unaño electoral (2006), obliga a prescindirde algunos aliados clave. Para esto elPresidente cuenta con un gran capitalpolítico expresado en las fuertes ma-yorías en el Congreso y, según lasencuestas, un apoyo de la opiniónpública superior al 70% a finales de2005. Pero no puede girar indefinida-mente contra una chequera con fondoslimitados. Con todo, sostengo que lasuerte de la aprobación del TLC sedefine, en lo fundamental, al interior delCongreso de EUA y no tanto en eljuego institucional colombiano3.

Presentada esta introducción, enlos siguientes acápites se desarrollarán loselementos centrales de la estrategia Uribepara la negociación del TLC.Posteriormente se discuten los interesesde EUA en el TLC en el acápite 4, y seformulan las conclusiones en el acápite 5.

El TLC en la agenda de la administración Uribe

Al inicio de la administraciónUribe, en agosto de 2002, el horizonte

inmediato imponía la conclusión de lasnegociaciones del Área de LibreComercio de las Américas,ALCA, pre-vista para diciembre de 2005. Además,recién se había cumplido con éxito enel Congreso estadounidense la reno-vación y ampliación del Acuerdo dePreferencias Arancelarias para laRegión Andina, ATPA, vigentes desde1992 y que concluían en el 2002 -loque consumió buena parte del esfuerzode política exterior de la administraciónPastrana-.

Estados Unidos aceptó ampliar lavigencia del ATPA, ahora como Ley dePreferencias Arancelarias Andinas y deErradicación de Drogas, ATPDEA,hasta diciembre de 2006, e incrementósustancialmente el número de partidasarancelarias cubiertas por las preferen-cias: de 5.524 pasaron a 6.500, incluyen-do ahora productos con potencialexportador real para Colombia4. Sóloestaba pendiente la declaración formalde elegibilidad de Colombia alATPDEA.

El 25 de septiembre de 2002, enla primera visita del presidente Uribe alpresidente George W. Bush, éste últimoanunció formalmente que Colombiasería elegible al ATPDEA. El costo adi-cional que debió pagar el país, ademásde comprometerse a mantener laestrategia estadounidense de lucha con-tra el narcotráfico, fue la adopción delDecreto 2085 de 2002 que aumenta encinco años la protección a la propiedad

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3 En el presente ensayo se prescinde de discutir los impactos sectoriales, regionales o transversales del TLC sobre la nación.Estos aspectos se abordarán apenas como ejemplo de los intereses y actores en cuestión. Sobre los posibles impactos delTLC puede consultarse: Alcaldía Mayor de Bogotá (2004); Botero y López (2004); Cano, Garay y Barbieri (2004);Cárdenas (2004); Cortés (2004); DNP (2003); Ocampo et. al. (2004; Ramírez y Martín (2004); Rocha y Perilla (2004);Umaña (2004); Umaña et al. (2005); Zerda et al (2005).

4 El ATPA, vigente mediante Ley del Senado estadounidense desde diciembre de 1991, fue ampliado y prorrogado enoctubre de 2002 y hasta diciembre de 2006 como Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicación de Drogas(ATPDEA, por sus siglas en inglés). Los nuevos productos con mayor potencial exportador son ciertos textiles y confec-ciones, calzado, petróleo y derivados, relojes y partes para relojes, manufacturas de cuero y atún empacado al vacío. La listade productos nuevos ATPDEA puede consultarse en la página del Ministerio de Comercio Exteriorwww.mincomex.gov.co.

intelectual de las empresas farmacéuti-cas estadounidenses, conocido comoprotección a los “datos de prueba”5.Igual, el Secretario del Tesoro, PaulO´Neil, anunció la decisión de otorgarun “fuerte y decidido apoyo” aColombia ante la comunidad financierainternacional para suplir las demandasde crédito6.

Tal vez porque ese era el climaexterno, en la plataforma electoral de“Los 100 puntos”, el candidato UribeVélez no incluyó en sus propuestas lostemas del TLC ni del ALCA.Ya comopresidente, el Plan de Desarrolloincluyó el compromiso de aprovecharel ALCA y, por iniciativa parlamentaria,contempló también el propósito gene-ral de auspiciar la firma de Tratados deLibre Comercio, sin reducir la propues-ta de forma exclusiva al TLC conEstados Unidos.

Lo que sí estuvo claro en lapolítica externa del Presidente Uribe,desde un principio, fue la búsqueda depleno apoyo de la Administración Busha la política de Seguridad Democrática.La construcción de la política deSeguridad Democrática fue asociada deentrada a la lucha global contra el te-rrorismo, declarada por el gobiernoBush luego de los atentados del 11 deseptiembre de 2001.Y la política exte-rior del país se puso al servicio de eseobjetivo.

De otra parte, en la etapa final denegociación del ALCA quedó claro quela estrategia brasilera de construir un

bloque de países suramericanos y, en loposible latinoamericanos y del Caribe -a partir de fortalecer Mercosury construir un acuerdo CAN/Mercosur para mejorar la capacidadnegociadora frente a EUA y frente alNAFTA, encontró una respuesta efi-ciente: este país ofreció por fin concre-tar el TLC con Chile (luego de 10 añosde negociación) y otro con los paísescentroamericanos miembros delMercado Común Centroamericano,MCC, con lo cual se debilitó la estrate-gia negociadora de Mercosur.

Finalmente las negociaciones delALCA llegaron a un punto de tensión yestancamiento durante el año decisivode 2003. Ese fue el momento queaprovechó la Administración Uribepara solicitar a Estados Unidos lasuscripción de un TLC bilateral, el 30de abril de 2003.

La propuesta presentada porColombia esperaba respuesta el 5 demayo de ese año, durante la visita delpresidente Bush a Cartagena, aunquefinalmente no se logró ningún acuerdo.Según el Ministro de Comercio, JorgeHumberto Botero, el presidente Bushdelegó el pronunciamiento oficial alEncargado de de la Oficina Comercial(USTR), señor Robert Zoellick, enuna visita que haría a Colombia en elsiguiente mes de agosto7.

En efecto, en agosto el señorZoellick visitó al Presidente Uribe enBogotá, pero el mensaje que presentófue el de convocar un TLC plurilateral


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5 Estados Unidos consiguió que el Gobierno Uribe estableciera, mediante el Decreto 2085, exclusión a las empresas farma-céuticas en la comercialización de medicamentos para proteger las pruebas de eficacia e inocuidad de los medicamentos,por cinco años, adicionales a los 20 reconocidos a las moléculas nuevas. Esto aumenta el monopolio de las farmacéuticase incrementa los precios de los medicamentos en forma tal que lesiona los intereses de los usuarios y los sistemas de pro-tección social. Por esa razón los acuerdos ADPIC de la OMC no reconocen tales derechos.Tampoco Ecuador y Perú, ben-eficiarios del ATPDEA, concedieron esa sobre protección.

6 Reporte de Clara Inés Rueda en El Tiempo, 26 de septiembre de 2005.7 Declaraciones del Ministro Botero el 6 de mayo de 2003 a la W Radio FM.


entre los países andinos beneficiariosdel ATPDEA y Estados Unidos, nobilateral, como lo solicito el gobiernode Colombia. En la reunión entregóademás un documento con los criteriosbásicos a negociar en el TLC, los cualesfueron reproducidos de forma ampliadael 18 de noviembre del mismo año encomunicación enviada por el señorZoellick a la Cámara de Representantesde Estados Unidos anunciando ladecisión de negociar el TLC.

El gobierno Uribe tuvo éxito enlograr el apoyo de la AdministraciónBush a su política de SeguridadDemocrática, mediante la continuidaddel Plan Colombia, al vincular la políti-ca exterior del país al apoyo de la políti-ca exterior del gobierno Bush. El mejorejemplo de ésto, fue el respaldo deColombia a la decisión de laAdministración Bush de intervenir mi-litarmente en Irak sin contar con laaprobación del Consejo de Seguridadde Naciones Unidas. Pese a esto Uribeno tuvo éxito en su solicitud de nego-ciar un TLC bilateral: el gobierno deEstados Unidos respondió proponiendoel acuerdo plurilateral, desligando deentrada los compromisos en el campopolítico, de lucha contra el terrorismo yel narcotráfico, frente a los compromisoscomerciales propios del TLC.

En todo caso, si bien el TLC nohacía parte del núcleo de política pro-puesto inicialmente por Uribe, el temano fue en forma alguna novedoso oimprovisado para los sectores empresa-riales y la dirigencia política tradicionalde Colombia, como se verá más adelante.

La argumentación para aceptarlas condiciones finales para la firma delTLC entre Colombia, México yVenezuela o Grupo de los Tres, G-3, en1994, vigente desde 1995, fue la idea

del “regionalismo abierto”, según lacual, Colombia debería someter pau-latinamente su estructura productiva ala competencia externa regional hastallegar después a la liberación plena delmercado (Reina 1997: 79 ss).Concretamente, se argumentó que siColombia tenía aranceles cero conMéxico y éste aranceles cero con EUA,de hecho Colombia ya cumplía el obje-tivo de acceder al mercado esta-dounidense, considerado estratégico.

Más adelante, en la medida enque se consolidaron las decisiones uni-laterales de apertura comercial yfinanciera profundizadas en 1991, y seacordó el propio G-3, el gobierno delPresidente Gaviria (1990-1994) seempeñó en hacer elegible a Colombiapara ingresar al NAFTA o a un TLCbilateral con EUA.

En una famosa intervención deGaviria ante el Congreso de laAsociación Nacional de Industriales,Andi, en Barranquilla en 1994, él advir-tió que la integración con EUA era unadecisión política, más no económica,que dependía de esa nación y que no sesometería a evaluación técnica alguna.Así, sentó un precedente de política quese ha mantenido inalterable hasta el pre-sente. La excepción fue la adminis-tración Samper (1994-1998), en la cualel veto de EUA al Presidente por la fil-tración de dineros del narcotráfico en lacampaña electoral, impidió de entradacualquier avance en las relaciones bila-terales. No se trató de un cambio en lapolítica por parte del gobierno colom-biano sino de un bloqueo por parte dela administración Clinton.

El Gobierno Pastrana (1998-2002), igualmente hizo declaraciones afavor de un TLC Colombia-EstadosUnidos pero no encontró eco en el

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gobierno Clinton, empeñado comoestaba en negociar el ALCA, peroademás sin mandato del Congreso paracomprometerse en cualquier TLC.

En suma, el Gobierno Uribetermina empeñado en negociar elTLC, pero no el TLC bilateral predica-do por Gaviria, Pastrana y el propioUribe: un TLC de algunos países andi-nos con EUA.

Cabe entonces hacer una pre-cisión sobre los vínculos entre el TLC ylos países andinos. En el TLC no parti-cipa Venezuela, éste no es país invitadopor Estados Unidos. La excusa perfectafue el hecho de no ser Venezuela bene-ficiaria del ATPDEA. El gobiernoChávez declaró su rechazo anticipadono sólo al TLC sino al ALCA8. Boliviaasiste a las negociaciones como obser-vador, pues a juicio de EUA aún no eselegible al TLC y la inestabilidad políti-ca que soporta desde la caída del presi-dente Sánchez de Lozada, el 17 deoctubre de 2003, impide la adopción decompromisos en el TLC.

La Comunidad Andina, CAN, esun proyecto de integración (no sólo delibre comercio) de carácter vinculantepara Colombia, según el ordenamientoconstitucional (CPN, Artículos 9 y227)9. En consecuencia, el ordenamien-to jurídico del TLC debe respetar laprimacía de la legislación andina, sopena de ser declarado inconstitucionalpor la Corte.

Hagamos ahora una breve con-sideración sobre el amarre de la políticaexterior de la administración Uribe alos intereses de política exterior de

EUA, para efectos de negociar el TLC.Es posible formular como

hipótesis que la estrategia de nego-ciación del TLC del presidente Uribees tributaria de la historia de Colombiadurante la segunda mitad del siglo XX,que tiene que ver con el rela-cionamiento externo privilegiado conEUA. Escapa al alcance de este ensayodiscutir si durante la guerra fría, cuan-do Colombia sistemáticamente apoyóla posición de EUA en política externa,la alineación política internacionalestuvo asociada, además de lasafinidades ideológicas, a intereseseconómicos comerciales. Un indicadoren ese sentido puede ser sugerido apartir de constatar la participación deColombia al lado de EUA en la Guerrade Corea (1950-1953), en los debatespolíticos en las Naciones Unidas, en laexpulsión de Cuba de la OEA y hastaen la Guerra de Las Malvinas (caso enel cual Colombia apoyó formalmente aEUA e Inglaterra en contra de la posi-ción de Argentina y a casi la totalidadde América latina). Durante este lapsoColombia fue compensada, además delos programas de la Alianza para elProgreso, con el apoyo estadounidenseal Pacto Internacional de Cuotas delCafé y al manejo del financiamientoexterno.

En cualquier caso, en el terceraño del gobierno Uribe se abriócampo, en la argumentación oficial, latesis de que finalmente se había estable-ciendo una nueva alianza estratégicaentre Colombia y Estados Unidos, apartir de afinidades políticas e ideológi-


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8 En la IV Cumbre de Presidentes de las Américas, en Mar del Plata, realizada el 4 y 5 de noviembre de 2005, el PresidenteChávez además de proclamar el entierro del ALCA, libró un incidente verbal con el Presidente Fox de México, promo-tor del ALCA, que condujo al retiro mutuo de los embajadores.

9 Así se establece en el Preámbulo de la Carta Constitucional y en los artículos 9 y 227.


cas entre los dos gobernantes. Dichasafinidades se materializarían en acuer-dos estratégicos en torno a la luchacontra el terrorismo (Plan Colombia yPlan Patriota) y la firma del TLC.

Así, en una expresión de clarooptimismo, el embajador de Colombiaen EUA, Luis Alberto Moreno, calificólos resultados del encuentro Bush-Uribe en el Rancho Crawford, enTexas, el 3 de agosto de 2005, como elinicio de una nueva relación estratégicade Estados Unidos y Colombia:

“Lo que empezó ayer es una nuevafase de las relaciones entre EstadosUnidos y Colombia, una fase de loque se llama una relación de tipoestratégico entre Colombia yEstados Unidos. Así lo anunció,como ustedes vieron, el propio pre-sidente Bush en la rueda de prensa.Pero aquí lo que viene de estarelación estratégica es que parte dela base de los temas de comercio, delos temas de inversión, de los temasde energía y por supuesto todos lostemas asociados a la seguridad, queson tan importantes para Colombiacomo lo relacionado con la luchacontra el narcotráfico, contra el te-rrorismo y lo que pueda hacerColombia para ayudar y contribuiren este sentido en nuestra región”.“Por último, todo lo que tiene quever con el tema de la creación de unconsenso social que es algo (de lo)que ha venido hablando el

Presidente Uribe (y) que es nece-sario no solamente para nuestro paíssino realmente para todas lasAméricas” (declaraciones deMoreno a la W Radio).

Aparte del entusiasmo delEmbajador, lo que importa destacaraquí es que finalmente el gobiernoUribe está construyendo un discursoque daría sentido a su política externa ya la estrategia de negociación del TLC:Colombia buscaría ser formalmentereconocida como aliado estratégicofundamental de EUA en el hemisferio,para lo cual estaría dispuesta, bajo el li-derazgo de Uribe, a incurrir en altoscostos en el corto plazo, pero dichaalianza tendría un proyecto políticoestratégico, asociado al éxito de lapolítica de Seguridad Democrática10.

El discurso, aún en construcción,sobre Colombia como aliado estratégi-co de EUA en el hemisferio, pretendiódarle sentido a la política exterior deUribe. Sobretodo cuando el péndulopolítico latinoamericano del últimoquinquenio se orienta hacia la izquier-da luego de los triunfos de Lula (Brasil),Kirchner (Argentina), Tavaré(Uruguay), Chávez (Venezuela) y lasposibilidades abiertas para LópezObrador en México y Evo Morales enBolivia. En ese contexto el GobiernoUribe se presenta como el más fiel alia-do de Bush en las Américas, razón quepermitiría un tratamiento preferencialno sólo en el apoyo estadounidense al

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10Un discurso similar al de la Administración Uribe expresó el entonces Presidente Menem en Argentina. Con él mismotuvo éxito político relativo, pudo ser reelecto, pero finalmente su política económica fracasó estruendosamente y de “únicoaliado estratégico fuera de la OTAN” pasó el país a ser un paria de la comunidad financiera internacional, sin la menorcontemplación solidaria por parte del sistema económico estadounidense.Ver al respecto, Frenkel (2003). Muy al contrario,Chile y México, a propósito de la discusión en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas sobre la autorización deinvasión a Irak, mantuvieron posiciones abiertamente confrontadas con la Administración Bush. No fue ese un obstáculoa la ratificación posterior, por amplia mayoría, del TLC Chile-EUA.Y tampoco significó una ruptura comercial de EUAcon México.Ver al respecto Jenkins (2003) http://www.foreignaffairs-esp.org/20030701faenespessay12004/tony-jenk-ins/mexico-y-chile-vs-estados-unidos-una-victoria-pirrica.html

Plan Colombia sino en las negocia-ciones del TLC.

Cumplidas XIII rondas de nego-ciación del TLC, incluyendo la “RondaFinal” de Washington entre el 14 y el 22de noviembre de 2005, queda claro queEUA no otorga un tratamiento de alia-do estratégico preferencial a Colombia,sino que el TLC se negocia bajo losparámetros que el Congreso esta-dounidense le estableció al Ejecutivo(USTR) mediante la TPA11.

Elementos de la estrategia Uribede negociación del TLC

La estrategia de negociación delTLC del Presidente Uribe partió deasumir que el interlocutor fundamentalera el Departamento de Comercio(USTR), en representación de EUA, yque la base de las negociaciones eran losTLC ya firmados por esa nación bajo lacoordinación de esa institución. Losdemás actores institucionales, políticos,económicos (gremiales y empresariales),tanto de EUA como de Colombia y lossocios andinos, serían tratados comointerlocutores secundarios, asi-milablesen última instancia a las lógicas políticasy de intereses económicos viabilizadospor un acuerdo sustantivo con el USTR.

Al respecto el Gobierno colom-biano no hizo más que seguir el proto-colo institucional y confiar en que si esaestrategia había sido exitosa en ante-riores TLC, lo sería también en el casocolombiano.

Con todo, debe reconocerse queen una primera etapa y hasta la IV Ronda

de negociaciones en Tucson, en noviem-bre de 2004, los negociadores colom-bianos intentaron conducir al USTR adiscutir sensibilidades e interesesestratégicos de las partes, mecanismomediante el cual Colombia pretendíalograr un reconocimiento de la especifi-cidad de aliado estratégico de EUA en elhemisferio. EUA aceptó escuchar losargumentos políticos de las contrapartesandinas pero mantuvo sin modificar lostextos presentados desde el primermomento de las negociaciones. Norespondió siquiera las ofertas de las con-trapartes.Establecido para entonces, luegode 6 meses de negociaciones, lo infructu-oso del esfuerzo, los andinos, bajo el lid-erazgo de Colombia, adoptaron la tácticade aceptar los textos propuestos por EUAen Cartagena en mayo de 2004,y presen-tar textos alternativos o complementariosque pudieran ser negociados, ya sea deforma autocontenida en cada capítulo ocomo paquetes de intercambio entrecapítulos.El efecto de la nueva táctica fuejustamente que Colombia aceptó laarquitectura de los TLC estadounidensesfirmados con anterioridad. Así las nego-ciaciones se adecuaron al mecanismo“OMC plus”, absolutamente rentable alos intereses estratégicos del USTR: losTLC que suscribe EUA constituyenganancias secuenciales frente a los com-promisos adquiridos por las partes en laOMC, tanto en liberación comercial debienes y servicios como en las disciplinasque favorecen la inversión esta-dounidense, los flujos de capitales y lapropiedad intelectual12.


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11 Para una discusión de los contenidos de las negociaciones en cada una de las rondas puede consultarse los informes delMinisterio de Comercio en la página www.tlc.gov.co. Igual pueden consultarse los informes de la participación de Bogotáen las rondas de negociaciones como observador de las mismas, elaborados por el suscrito, en la páginawww.bogota.gov.co, en el link Bogotá Internacional. Agradezco a Tomás Uribe la sugerencia sobre los límites del USTRpara dar contenido político a las negociaciones del TLC.

12 Existe una extensa literatura que sustenta este aserto. Para el caso de Colombia puede consultarse los trabajos de Umaña(2004; 2005), Zerda (2005) y el Distrito Capital (2004), citados en la nota No 3.


Para lograr el apoyo o la com-prensión interna de la estrategia adopta-da, el equipo negociador colombianoadoptó en la primera parte de las nego-ciaciones la táctica de “vamos al TLCque todos ganan”, hagan sus pedidos.Contrató una firma consultora-promo-tora que organizó eventos de sensibi-lización y captura de información,dandola sensación de participación y consulta alos diferentes actores de la sociedadinteresados, especialmente los empresa-rios de los gremios cúpula. En esa etapa,para el discurso gubernamental sólohabía ganadores en el TLC. Inclusive seintentaron estudios con modelos deequilibrio general que sugirieron, en elcaso más optimista, una ganancia globalde 180.000 empleos en cuatro años13.Posteriormente ante la precariedad delos estudios y la misma adversidad de losresultados, se optó por minimizarlos yhablar de beneficios de largo plazo en lainversión o en la consolidación de lasinstituciones (Kalmanovitz 2004).

Durante las siguientes rondas denegociaciones el equipo colombiano seaplicó a presentar concesiones sucesivascon la expectativa de lograr la compren-sión y apoyo por parte del USTR. En lapráctica las negociaciones se concretaronen limpiar textos hasta asimilarlos allenguaje comprensivo del CAFTA-DRy el TLC Chile-USA. Los negociadorescolombianos “entendieron” siempre lasdificultades de EUA para hacer las ofer-tas y las justificaron públicamente.Primero fue el debate electoral en EUA(noviembre de 2004), el cual impedía,según las partes, llegar a compromisosque pudieran ser usados por el Partido

Demócrata en contra de la reelección deBush.Reelecto Bush y con clara mayoríaRepublicana en las dos cámaras delCongreso, hecho celebrado como triun-fo propio, Colombia aceleró las ofertaspara concluir en febrero o marzo de2005 las negociaciones.Luego se presen-tó un estancamiento atribuido al retirodel Representante de Negocios, RobertZoellick, quien pasó a formar parte delDepartamento de Estado. Resuelto esteimpasse, en adelante los negociadorescolombianos encontraron que EUA nopodría hacer tampoco concesiones sus-tantivas en los temas neurálgicos, enrazón al ruido provocado por la resisten-cia de los diferentes actores sociales,económicos y políticos de EUA contrala aprobación del CAFTA-DR.

Mientras tanto, el equipo nego-ciador colombiano debió enfrentardiferentes críticas de parte de grupos deinterés expresados en los gremios deproductores, congresistas, sindicalistas,organizaciones no gubernamentales, laIglesia Católica, las comunidades indí-genas, la Alcaldía Mayor de Bogotá yotras resistencias menos visibilizadas.Tal vez la crítica más difícil la debióresolver el Gobierno a su propio inte-rior retirando al Ministro deAgricultura y disciplinando alMinisterio de Seguridad Social. Paraintentar “destrabar” las negociaciones elGobierno Uribe decidió, desde laRonda de Cartagena II (5 a 12 defebrero de 2005), realizar diferentesofertas de paquetes de intercambio enlos temas sensibles de propiedad in-telectual, agricultura y serviciosfinancieros.Así, paulatinamente se pasó

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13 Esa fue la conclusión de Alejandro Gaviria, profesor de la Universidad de los Andes y ex subdirector del DepartamentoNacional de Planeación durante la primera parte de la administración Uribe. Diario El País, Cali, 24 de julio de 2004.

del discurso de “todos ganan” al de“habrá perdedores y ganadores”.

Para evitar al máximo lasdisidencias, el Gobierno recurrió aprácticas políticas y publicitarias tradi-cionales. La más notable fue el fortale-cimiento de la representación gremialdel empresariado, el Consejo GremialAmpliado, CGA, bajo la vocería de LuisCarlos Villegas, defensor acérrimo delTLC. A su vez el CGA aplicó una se-vera disciplina gremial según la cualningún gremio podía sentirse perdedor,porque “nada está negociado hasta quetodo esté negociado” el último día defirma del TLC. El intento de lospequeños empresarios, agremiados enACOPI, de denunciar el TLC por losriesgos para sus empresas debido a lasimportaciones de bienes usados yremanufacturados, fue contestado sus-pendiendo a ACOPI de los proyectosde cooperación técnica, lo que signifi-caba su asfixia económica14. El gremioposteriormente se disciplinó.

A partir de la V Ronda deNegociaciones, Guayaquil I (24 a 29 deoctubre de 2004), cuando se hizo evi-dente que EUA haría ofertas arancela-rias sustantivas en bienes industrialespero no hizo concesión alguna enbienes agrícolas, el presidente de laANDI y del CGA, Luis Carlos Villegas,aseguró que mantendría la solidaridaddel sector industrial con los gremiosagrícolas y que no habría TLC si elcampo no era ganador. De esa maneracalmó los ánimos sobretodo de la ban-cada parlamentaria uribista presente enel Cuarto del Congreso y las Regiones(Pulecio 2004). La línea de conducta dedisciplina gremial empresarial entorno

al CGA se mantuvo a rajatabla hasta laVII Ronda de Negociaciones,Cartagena II (7 al 12 de febrero de2005).Allí se presentó el incidente en elcual el jefe del equipo negociador dePropiedad Intelectual por parte deColombia, señor Madrid-Malo, debiórenunciar por hacer ofertas a EUAaparentemente no autorizadas por elJefe de las negociaciones y el Ministrode Comercio. Pero el incidente dejó enclaro que el Gobierno no brindabainformación transparente siquiera a losgremios del empresariado, menos alresto de la opinión. De hecho el referi-do señor Madrid-Malo, ante una inter-pelación del suscrito en el “Cuarto de alLado”, el último día de la ronda, negópúblicamente haber hecho esa ocualquier otra concesión, lo cual debióreconocer ocho días mas tarde.

El gremio de los industrialesnacionales productores de medicamen-tos genéricos, ASINFAR, enfrentópúblicamente las concesiones hechas enCartagena II pero no contó para ellocon la solidaridad del resto del empre-sariado, menos del CGA. A partir deCartagena II la conflictividad internadel empresariado se exacerbó. El go-bierno Uribe, con el afán de terminarnegociaciones antes de que la campañaelectoral del segundo semestre de 2005y primero de 2006 afectara el proceso,comenzó a realizar concesiones sustan-tivas para “destrabar” las negociaciones.De esta manera el gobierno presionó alos empresarios que hacen parte de cadacadena productiva a ponerse de acuerdoen las ofertas, los plazos y los montos dedesgravación. “Si no hay acuerdo en lacadena el Gobierno define”. Así los


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14 El incidente ocurrió a partir de la declaración de la Convención Nacional de ACOPI “EL TLC CADA VEZ CON-VENCE MENOS.A partir de la IX Ronda de Negociaciones en Lima”, del 10 de mayo de 2005.


productores de materias primas y bienesintermedios, del sector agrícola en ge-neral o de la industria petroquímica, porejemplo, que han sido largamente pro-tegidos por aranceles, cuotas y enalgunos casos precios de sustentación,son presionados por el resto de la cade-na para la liberación inmediata. Losproductores de bienes intermedios yfinales adoptaron la posición aperturistapor conveniencia, excepto cuando laempresa está integrada en toda la cade-na. Cuando no hubo acuerdo, en efectoel equipo negociador informó las deci-siones del Presidente Uribe comojuicio inapelable15.

La lógica con la cual el empre-sariado colombiano fue conducido a“aceptar” hacer ofertas de liberación sederiva de las siguientes condiciones:

i) Dada la fortaleza política delPresidente Uribe y la posibilidadreal de la reelección en el 2006por cuatro años más, los empre-sarios consideraron comoinevitable el TLC.En esas condi-ciones no era dable, desde el ini-cio de las negociaciones,enfrentar públicamente ladecisión presidencial. Lo únicofactible era participar en lasnegociaciones buscando una sal-vación temporal y estar dentrodel grupo menos afectado. Paraeso los gremios y las empresascompetían entre sí haciendoalarde del uribismo más ge-nuino.

ii) Las empresas que de entrada sereconocieron perdedoras perohacen parte de los niveles inter-

medios o finales de la cadena pro-ductiva, apostaron a obtenerganancias extraordinarias con elTLC mediante desgravaciónarancelaria inmediata en las mate-rias primas y lejana en los bienesfinales, con lo cual se incrementaen ese lapso la protección efecti-va16. Posteriormente, cuando selibere el bien final, en diez oquince años, pueden aspirar arealizar alianzas con los inversio-nistas estadounidenses o a venderla cadena de distribución nacional.Ese fue el procedimiento adopta-do también en la apertura comer-cial de los años noventa.

iii) Algunos grupos económicosoptaron además por aprovecharla oportunidad para salir deempresas y sectores no competi-tivos y, en compensación,demandar del Estado apoyo paraincursionar de forma privilegia-da en otros más dinámicos. Eseparece ser el caso de los negociosabiertos en etanol como com-bustible. En el pasado fue latransferencia de los grupos SantoDomingo y Ardila Lulle a lastelecomunicaciones inalámbri-cas, radio y TV.

iv) En general el empresariadoreconoció que el TLC es un datode la realidad, a corto o medianoplazo, y que en cualquier casodebe prepararse para competiren nuevas condiciones. Según laencuesta de opinión adelantadapor la ANDI entre sus asociadosexiste creciente certeza de la

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15 Las principales cadenas productivas que debieron negociar fueron las siguientes: algodón-textil-confecciones; química-petroquímica-plásticos; maíz-alimentos balanceados-avícola-porcicultura; trigo-molineros-panaderías; arroz-molinería;ganadería-lácteos; azúcar-confitería-galletería, entre otras.

16 Este aspecto de la explicación me fue sugerido en una conversación personal por Germán Umaña.

firma del TLC y aprestamientopara competir. El nuevo esce-nario será enfrentado con dosisalternas de reconversión produc-tiva, aprovechamiento de nuevosnichos de mercado que puedenser creados a nivel interno yexterno, “joint venture” concapitales norteamericanos,desplazamiento hacia la red dedistribución y liquidación deactivos.

v) Entre las medianas y grandesempresas que en todo caso sereconocen perdedoras, todavíaexiste la expectativa de compen-saciones por parte del GobiernoUribe. Buena parte de ellas estánlocalizadas en los sectores agrí-colas y productor de materiasprimas. A este grupo elPresidente ofreció compensa-ciones financieras17 y antespolíticas de competitividad aso-ciadas a la Agenda Interna. Esclaro que estos sectores cuentancon una sustantiva repre-sentación en el Congreso de laRepública, básicamente de fil-iación uribista, con alta capaci-dad de negociación interna.

vi) Se deja de lado, un gran sector,muy difícil de medir y localizar,de pequeñas y microempresasurbanas y rurales, desinformadase impotentes para adoptar

estrategias defensivas. El granproblema es que ésa es la princi-pal fuente de empleo enColombia. En contraste, laspequeñas microempresas notienen representación gremialcapaz de defender sus interesesen el TLC. No participaronsiquiera en el denominado“Cuarto de al Lado” y menos enel Consejo Gremial Ampliado.Tampoco tienen peso específicoen el Congreso de la República.

vii) Finalmente, cabe destacar unagran argucia adoptada en lasnegociaciones para concitar elapoyo del empresariado o paradesviar la atención de los sec-tores adversos al Tratado: laspartes lograron centrar el interésde los empresarios en la dis-cusión de los plazos para des-gravar las distintas canastas debienes. Pero reconociendo deentrada que todo estará des-gravado en algún plazo “razo-nable”, seguramente no mayor a18 años. Así han intentado con-fiscar el interés natural de laopinión pública nacional queestaba puesto en los efectosestructurales del TLC18.

De esa manera lograron “destra-barse” las negociaciones. En esenciaEUA mantuvo estáticas hasta la XIII


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17 Según informó El Tiempo, el 1 de diciembre de 2005, el Presidente Uribe se comprometió a tramitar una ley de ayudainterna a los sectores más afectados por el TLC. En la intervención el Presidente no explicó cuál sería la fuente de losrecursos. El 12 de noviembre de 2005, en el Consejo Comunal que el Presidente realizó sobre TLC el suscrito le hizonotar al respecto que la liberación arancelaria tendría un costo para las finanzas del Estado,mínimo 340 millones de dólares,luego no era realista prometer compensaciones a los perdedores, menos para competir con la capacidad financiera delTesoro de EUA.

18 Me refiero a los efectos sobre las instituciones nacionales (las modificaciones en las reglas del juego para la competenciade las empresas nacionales con las estadounidenses y el menor papel regulador del Estado); los efectos sobre los distintossectores económicos, sociales y regionales perdedores y los costos sociales de la reestructuración; las asimetrías estructuralesentre las partes y la carencia de compensaciones (como en el caso de los Fondos Estructurales existentes en la UniónEuropea); o sobre las restricciones que el TLC le impone a la integración andina y de Colombia con América Latina y elCaribe, etc.


Ronda “final” de Washington III (14-22de noviembre de 2005) sus ofertas ydemandas, pero Colombia realizó suce-sivos paquetes de ofertas que respondíana los consensos logrados o forzadosinternamente. Mientras tanto se hizolimpieza de textos para atender especifi-cidades constitucionales de las partes,como en el caso de la institucionalidadde la Comunidad Andina,CAN.Pero enesencia el texto negociado es el mismoacordado en CAFTA-DR y en el TLCChile-EUA. El límite de las ofertas ydemandas de Colombia en las negocia-ciones ha sido establecido finalmentepor el Presidente Uribe. El cálculo delos costos políticos de firmar el TLC esde la entera autonomía del Presidente.Debido a que los efectos económicos ysociales serán diferidos en el tiempo, porla gradualidad de los compromisos yplazos de gracia, al Presidente lo querealmente le preocupa son los efectospolíticos de corto plazo.

A los grupos contestatarios delTLC el gobierno Uribe ha vaciladoentre cooptarlos o estigmatizarlos: a losindígenas del Cauca, que realizaron unaConsulta Popular sobre el TLC en el2005, primero el Ministro deAgricultura los trató de terroristas yluego se les brindó información y for-mación.

Los mayores retos que tiene elGobierno Uribe en el frente interno seconcretan en la aprobación del TLC enel Congreso y el posterior control deconstitucionalidad en la CorteConstitucional. En el Congreso lasdificultades reales están en la propiabancada uribista, de gran raigambre enel sector agrícola y pecuario. El uribis-mo urbano, liderado por el ex ministroHommes, es gran defensor del TLC. Elcentro de la polémica en este grupo

parlamentario, vocero de intereses posi-blemente perdedores en el TLC y elgobierno Uribe, es la posibilidad quetendría el Congreso de establecercláusulas de reserva y declaracionesinterpretativas al Tratado. Este criterioes defendido por senadores comoCarlos García y Luis Guillermo Vélez,con el respaldo jurídico del exmagistra-do y expresidente de la CorteConstitucional Eduardo Montealegre.Si triunfa esta tesis y EUA logra suscometidos básicos en el sector agrícola,incluyendo la no ampliación de la cuotaazucarera, el desmonte del SistemaAndino de Franjas de Precios (ya con-cedido), la venta de cuartos traseros enla industria avícola, el TLC tendría difi-cultades en el Congreso, aunque nadiecree seriamente que éste impida suaprobación.

El otro tema pendiente es elcontrol de constitucionalidad. Aquí losaspectos más sensibles se refieren a losmandatos constitucionales de privile-giar la integración andina, garantizarseguridad alimentaria a los asociados,mantener las competencias constitu-cionales de las entidades territoriales ylos denominados derechos socialesgarantizados en el bloque constitu-cional, esto es, los tratados interna-cionales que ha firmado Colombia yque consagran derechos sociales, los quepueden ser afectados por el TLC, comoen el caso de incremento de precios delos medicamentos. Luego de aprobadala reelección presidencial por parte de laCorte Constitucional, en octubre de2005, y de mantenerse el amplio apoyopolítico con que cuenta el PresidenteUribe, es claro que todos estos retospueden ser sorteados.Todo depende deque se mantenga la popularidad delmandatario.

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Los intereses explícitos de EUAen el TLC

Los objetivos del TLC en laperspectiva de la administración Bushhan sido claros y de conocimientopúblico desde el principio. Una descrip-ción de los mismos se encuentra en lacomunicación del señor Robert B.Zoellick, representante del USTR, del18 de noviembre de 2003, dirigida a J.Dennis Hastert, vocero de la Cámara deRepresentantes. En ella Zoellick noti-ficó al Congreso la decisión de iniciarnegociaciones con cuatro países andi-nos: Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia,beneficiarios del ATPDEA hasta 2006.Ylos objetivos generales son los si-guientes:

“Mediante el TLC con los países andi-nos vamos a fomentar el crecimientoeconómico y a crear salarios mejorpagados en EUA gracias a la reduccióny eliminación de barreras al comercio ya la inversión entre los andinos y EstadosUnidos (...) El TLC también nos va apermitir concentrarnos en los impedi-mentos al comercio, incluyendo lainadecuada protección a los derechos dela propiedad intelectual, altas tarifas a losbienes agrícolas, uso inadecuado demedidas sanitaria y fitosanitarias, prácti-cas restrictivas de licencias, trato dis-criminatorio relacionado con las inver-siones y limitaciones en el acceso a laprovisión de servicios.En el TLC con los andinos tambiénvamos a destacar los esfuerzos para for-talecer la democracia y el apoyo a losvalores fundamentales en la región, talescomo el respeto a los derechos de los

trabajadores reconocidos internacional-mente y la eliminación de las peoresformas de trabajo infantil, mayoracatamiento a la ley, desarrollosostenible e instituciones de gobiernoresponsables y transparentes” (...) “Enadición, el TLC le va permitir darlemomentun a la conclusión de las nego-ciaciones del ALCA en enero de 2005”(…) “Excluyendo NAFTA, Colombiaes el mayor comprador de productosagrícolas de EUA en el HemisferioOccidental” (…) “Las ganancias en elacceso al mercado (andino) representanuna gran oportunidad para un granrango de exportaciones agrícolas eindustriales. La apertura del sector deservicios tendría el mayor impacto entelecomunicaciones, bancos y en losnegocios de seguros. Un aspecto deigual importancia del TLC será el for-talecimiento de la certidumbre y laseguridad para los negocios”.

También se propone el “combateal narcotráfico, construcción de las insti-tuciones democráticas y promover eldesarrollo socioeconómico (...) La expe-riencia ha demostrado que para comba-tir efectivamente el narcotráfico serequiere coordinación y estrategias efec-tivas entre los cuatro países andinos”19.

En realidad la estrategia esta-dounidense en el TLC se reduce aobtener de sus socios los compromisosque no logró en las negociaciones de laRonda Doha de la OMC (2001). Allí,como quedó dicho, los países en desar-rollo tienen tratamiento asimétrico.Másimportante, se construyen alianzascomo la del Grupo Cairns para buscar


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19 Los objetivos específicos de las negociaciones son listados por Zoellick, y comprenden entre otros los siguientes: Eliminarlas tarifas, aranceles y demás cargos, reconociendo períodos de transición para productos sensibles; eliminar las barreras noarancelarias a las exportaciones de EUA incluyendo agricultura y las restricciones comerciales a las nuevas tecnologías de

* La votación por el no respeto a la condición de Nación MásFavorecida (NMF) de China, se considera como votación afavor del libre comercio con ese país. La propuesta de 1997correspondía a una denegación de beneficios comerciales eimplementación de trato discriminatorio.


la liberación del comercio agrícola, o elGrupo de los 20 que en Cancún (2003)con el liderazgo de China, India, Brasily Sudáfrica logró contener los interesesde EUA, UE y Japón, centrados en lostemas de garantías a las inversiones, ser-vicios y propiedad intelectual, sin cederen liberación en flujo de bienes agríco-las y personas.

Por eso la estructura de los TLCfirmados por Estados Unidos es enesencia una estructura “OMC plus”.Ycada TLC involucra un plus a ser nego-ciado dependiendo de las condicionesdel país o países vinculados y de lasreacciones en el Congreso esta-

dounidense. A propósito del apretadomargen con que fue aprobado en laCámara de Representantes de EUA elCAFTA-DR, en de julio de 2005, hasurgido la hipótesis de que este es elúltimo TLC que firmará EUA. “Esahora o nunca”, porque, según estaargumentación20, habría surgido una olaproteccionista en EUA que va a cerrarlas fronteras al comercio.Ese es el recur-so al argumento del contrincante parahacer pasar como propios los interesesajenos. Para valorar este argumentoveamos los resultados de las votacionesen Congreso y Cámara deRepresentantes de EUA:

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la industria norteamericana; respaldo de los países andinos a los intereses de EUA en las negociaciones de la OMC en agri-cultura, incluyendo el mantenimiento de las exportaciones con programas de crédito y la ayuda alimentaria; acceso al mer-cado andino de textiles y maquinaria estadounidense; acatamiento andino a estrictas reglas de origen; reforzar el cumplim-iento en los países andinos de las normas sanitarias y fitosanitarias, así como de las normas técnicas al comercio acordadasen la OMC; procurar el establecimiento en los andinos de estándares en los Aspectos de Derechos de Propiedad IntelectualRelacionados con el Comercio, mayores los establecidos en la OMC; en patentes y protección de datos de prueba bus-car que los países andinos adopten las prácticas existentes en EUA; buscar la criminalización y penalización de las prácti-cas que violen los derechos de propiedad intelectual en los países andinos.

20 Como lo presentó Luis Carlos Villegas, presidente de la ANDI en el Senado, el 29 de Julio 2005. Ver los Anales delCongreso de la fecha.

300

250

200

150

100

50

0 NA

FT

A (1993)

NM

F C

hina (1997)

TP

A (2001)

Chile (2003)

Singapur (2003)

Australia (2004)

Marruecos (2004)

CA

FT

A (2005)

Votaciones Acuerdos ComercialesEstados Unidos - Cámara

Fuente: Congreso Estados Unidos www.senate.gov – www.house.gov

Fuente: Congreso Estados Unidos www.senate.gov – www.house.gov

Si No No Votó SENADO CAMARA

Si No No Votó Si No No Votó

NAFTA (1993) 61 38 1 234 200 0

NMF China (1997) 22 77 1 173 259 3

TPA (2001) 55 41 4 215 214 5

Chile (2003) 65 32 3 270 156 8

Australia (2004) 80 16 4 314 109 9

Marruecos (2004) 85 3 2 323 99 12

CAFTA (2005) 54 45 1 217 215 2

Queda claro, primero, que elneoproteccionismo en EUA no se ini-ció a propósito del CAFTA-DR. SegúnKrugman (1986), éste es importantedesde los sesenta. Segundo, que EUA esun caso típico donde “la política eslocal”. La Cámara de Representantes,donde los congresistas responden a losintereses más desagregados de los lobbyde empresarios y ciudadanos, tiende aser más proteccionista que el Senado.Tercero, que el Congreso vota en cadacaso respondiendo a intereses políticosy económicos. Las simpatías políticas delos demócratas por algunos procesospolíticos pueden favorecer decisionesde libre comercio, lo que debe sertenido en cuenta en el caso deColombia, donde grupos importantesdel Partido Demócrata han favorecidoprocesos como el Plan Colombia,ATPDEA o el proceso de paz de laAdministración Pastrana, con condi-cionalidades. Un tema adicional quecabe destacar en la construcción de laestrategia negociadora de EUA es eljuego institucional, democrático, de ladecisión.

Como en todo proceso de inte-gración o de liberación comercial exis-ten sectores perdedores y ganadores, laforma de decidir cuales ganan y cuáldebe ser la compensación o el costopara los perdedores es recurrir a lasreglas tradicionales de la democraciaestadounidense en temas de comercio.

En síntesis el sistema es el si-guiente: el Congreso, en las doscámaras, tiene el control de la política

comercial. No el Ejecutivo. El lobby delos sectores de empresarios, sindicatos,ONG, etc., está legalmente reglamenta-do y tiene en consecuencia mayor legi-timidad para actuar, en países comoColombia donde no está reglamentado.En el caso de los TLC que negocia elEjecutivo estadounidense, el 26 de juliodel 2002 el Congreso expidió una Leyque establece taxativamente el margende negociación del Ejecutivo y crea unacomisión del Congreso de seguimientoy consulta: la ley es conocida comoAutoridad de Promoción Comercial(TPA, por sus siglas en inglés), de carác-ter bipartidista21.

Con este instrumental político einstitucional los negociadores esta-dounidenses llegan a las mesas de nego-ciación del TLC “blindados” ante lacontraparte: con habilidad argumentanque no pueden hacer concesionesporque están expresamente prohibidaspor la TPA; o porque con seguridad enla votación en las dos cámaras nopasarían. Así pues la carga de hacerviable políticamente el Tratado quedaen cabeza de las concesiones de la con-traparte, los países andinos.

En cuanto a los perdedores,primero, en EUA tienen primero laopción de oponerse y enterrar elTratado. En el caso del CAFTA-DR, sihubieran conseguido un solo voto adi-cional el Tratado habría fracasado.Segundo, pueden sus voceros en elCongreso, senadores y representantes,“negociar” compensaciones para con-ceder su voto22. En el debate para apro-


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21 La autorización fue aprobada por un escaso margen de 215 a 212 votos, luego de que se aplicaran a fondo el lobby de lossectores empresariales, sindicales y la administración Bush. 190 republicanos y 25 demócratas apoyaron el TPA, mientras183 demócratas, 27 republicanos y 2 independiente lo rechazaron.

22 Podemos anticipar desde ya que ese sistema no existe en el caso colombiano, porque el Presidente Uribe no dejó pasar laley espejo del TPA que propuso la bancada liberal (Rodrigo Rivera) y el sistema de lobby es menos transparente. No esclaro por lo demás que la propuesta de la Agenda Interna sirva para compensar a los perdedores.Al menos no está pensa-da en ese sentido.Y las decisiones de los congresistas oscilarán entre fidelidades caudillistas, intereses regionales y posicionespartidistas, como veremos adelante.


bar el CAFTA-DR quedó claro que ellobby de la Alianza Azucarera, con 22millones de dólares bien distribuidosentre congresistas en el lapso 1990-2004, se opuso con éxito al Tratado23. Sibien el CAFTA-DR fue aprobado, elEjecutivo estadounidense fue notificadode que en próximos TLC no puedehacer concesiones en azúcar de caña yremolacha, producida en 16 estados dela Unión, a menos que corra el graveriesgo de perder en la Cámara deRepresentantes. En este tema los paísesandinos fueron perdedores netos24.

El CAFTA-DR pasó finalmenteen la Cámara porque el Presidente Bushse jugó a fondo allí toda su políticacomercial. Según la demócrata NancyPelosi, el lobby presidencial incluyóajustes en las leyes de carreteras yenergética, y compromisos en textiles yazúcar para próximos tratados, ademáscontó con el eficiente apoyo del lobbyde las empresas farmacéuticas, clarasganadoras del CAFTA-DR y del TLC,que invirtió 563 millones en elCongreso entre 1990-2004. Por esotambién pasó el Tratado.

Los presidentes centroameri-canos y de República Dominicanadebieron hacer el respectivo lobby anteel Congreso estadounidense yenfrentarse a las organizaciones sindi-cales, de derechos humanos y ambien-talistas, para explicar lo del fortale-cimiento de la democracia, el trabajoinfantil y los derechos humanos. Másimportante aún, Salvador, Honduras y

República Dominicana mandarontropas a Irak.Todo eso suma.

Finalmente y resumiendo, paraEUA el proyecto bipartidista derespuesta competitiva frente a los retoscontemporáneos de la globalizaciónpasa por la estrategia de lograr algúntipo de ALCA y de forma subsidiaria deTLC convergentes. Ese es el espíritu dela ley bipartidista conocida como TPA.Pero el proceso no es lineal y el éxitopolítico en el Congreso norteameri-cano hay que construirlo en cada caso.Esa es parte de la estrategia institucionalde negociación estadounidense.

En una perspectiva más amplia,puede afirmarse que el ALCA y el TLCson mucho más que acuerdos de librecomercio de bienes y servicios de escalahemisférica. En lo fundamental respon-den al interés estratégico de los EstadosUnidos de lograr una mayor competi-tividad de sus capitales (empresas) frenteal reto de competitividad global que enel siglo XXI encarnan los capitales deAsia y la Unión Europea. El ALCA y elTLC significan, para las empresasnorteamericanas, acceder a una mezclade factores (recursos naturales, capitalhumano, capital físico e institucional)mucho más diversa, abundante y barata,disponible a escala hemisférica, medi-ante la cual esperan aumentar la pro-ductividad y competitividad sistémica(Pulecio 2002).

En consecuencia, el ALCA y elTLC hacen parte de una amplia estrate-gia de redisciplinamiento productivo(de la mano de obra y de las empresas),

29

23 Citado en el semanario Tiempos del Mundo. Marchán (2005)24 El CAFTA-DR establece 164.000 toneladas de azúcar a exportar anualmente a EU, menos del 2% de la producción inter-

na, con un valor de sólo US $21.000 millones anuales, pero un aumento de 34% de las importaciones según elDepartamento de Agricultura. Según datos del Centro de la Política Responsable (CRP, por sus siglas en inglés) los azu-careros aportaron US $22 millones en contribuciones a los partidos políticos en el lapso 1990-2004. La industria agroali-mentaria, que se opone al proteccionismo de los azucareros porque demanda materias primas importadas más baratas yson claros ganadores en el CAFTA-DR, contribuyeron con US $24 millones en el mismo lapso.Y como ya se dijo, el sec-tor de la salud aportó más de US $563 millones a favor del CAFTA-DR.

institucional y político (de gobiernos,partidos políticos, prácticas sociales yculturales, etc.) de las naciones ameri-canas para la competitividad global, bajola égida estadounidense. Esta realidad,no suficientemente reconocida porgobiernos, empresarios, sectores socialesy políticos, define los límites, los costosy las oportunidades del ALCA y de losTLC para América Latina.

Conclusiones• Las negociaciones del TLC revelanque en Colombia el Estado Nacionalha cedido protagonismo relativo frentea otros actores institucionales en lasnegociaciones de tratados comerciales.De forma notable los gremios cúpulade los empresarios han recuperadoparte del espacio perdido durante laconfrontación con el GobiernoSamper (1994-1998). Los gobiernosregionales, como es el caso de Bogotá,las Entidades Territoriales indígenas yafrocolombianas, y grupos contestata-rios, han expresado gran activismofrente a las negociaciones, pero aún notienen capacidad de incidencia en lasmismas.

• En las negociaciones del TLC el papeldecisivo lo juega el Presidente de laRepública, Álvaro Uribe, gracias a supopularidad y por su estilo administra-tivo intervencionista que establecelímites a la institucionalidad vigente.Así, el Congreso de la República y lasentidades territoriales han sido trata-dos como outsiders cuyo rol en lasnegociaciones puede ser acotado.

• El prestigio político del PresidenteUribe igualmente le ha permitidoconstruir una posición negociadorahacia adentro en la cual se pasó deldiscurso “todos ganan” en el TLC, aotro, de “hay ganadores y perdedores”.

Los grandes grupos empresariales y lossectores más dinámicos fueron disci-plinados por el Presidente Uribe:reconocieron la inevitabilidad delTLC y se aprestan a aprovechar lasoportunidades, o a sobrevivir de lasgabelas que pueden conseguir por lamayor protección efectiva durante elperíodo de desgravación y las com-pensaciones o subsidios prometidospor el Ejecutivo.

• Los empresarios perdedores, detamaño mediano y grande, cuentanaún con el espacio del Congreso, laCorte Constitucional y, posiblemente,la propia campaña electoral del 2006,para intentar legitimar sus intereses.Eso explica la premura de los nego-ciadores colombianos por concretar elTLC antes de finalizar el 2005.

• Los pequeños y micro empresarios,que generan la mayor parte delempleo nacional, no lograron partici-par de las negociaciones internas y nocuentan con la capacidad de contestarpolíticamente el TLC en el Congreso.Serán los perdedores netos, tanto en elcampo como en la ciudad.

• Dados los intereses revelados deEstados Unidos en el TLC, las conce-siones que el Gobierno Uribe logrede los perdedores en el frente interno,en especial en el sector agrícola y depropiedad intelectual, se convierten endecisivas para viabilizar la aprobacióndel TLC en el Congreso norteameri-cano.

• La idea de formalizar una nueva etapade relacionamiento estratégico privi-legiado entre Estados Unidos yColombia, a partir de las afinidadesideológicas y políticas de las adminis-traciones Bush y Uribe, y de su volun-tarismo político para negociar el TLC,tropieza con las dificultades propias de


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la lógica de los intereses estratégicosdel país del norte en contexto deglobalización, cuyo agenciamientopasa por el Congreso y no sólo por elEjecutivo.

• Hasta la XIII Ronda de negociacióndel TLC en Washington “Rondafinal”, en noviembre de 2005, ha fra-casado la estrategia Uribe de nego-ciación del TLC basada en el supuestode que EUA otorgaría a Colombia untratamiento preferencial de aliadoestratégico en el TLC. Al negociarColombia con el USTR como inter-locutor pleno de EUA, terminó acep-tando la estructura del TLC firmadocon Chile y del firmado conCentroamérica y RepúblicaDominicana.

• Dado el nuevo clima político vigenteen EUA después de la agitadaaprobación del CAFTA-DR, y de losefectos políticos de los huracanesKatrina y Wilma, así como del desastrede la guerra en Irak, con toda seguri-dad es muy difícil lograr unaaprobación del TLC en el Congresoestadounidense. En ese escenario, esmás probable lograr la prórroga de laspreferencias ATPDEA que laaprobación del TLC. (De hecho elATPDEA deberá ser prorrogado paraBolivia que no hace parte del TLC).Esto es así, porque la lucha contra elnarcotráfico concita el apoyo bipar-tidista en torno a un tema estratégiconacional, no siendo el caso del TLC. Sise logra ampliar la vigencia delATPDEA, sin renunciar a las negocia-ciones del TLC, puede esperarse unclima más favorables a futuro ya seapor avances en la OMC o en elALCA, o porque cambien favorable-mente las condiciones políticas inter-nas en EUA.

• EUA logró separar en las negocia-ciones con Colombia sus interesesestratégicos vitales, asociados a la luchacontra el narcotráfico y de seguridadnacional, de los intereses estrictamentecomerciales.

•En adición, EUA consiguió fragmentarlos intereses negociadores de los paísesandinos, a grado tal que la parte sus-tantiva de las negociaciones tuvocarácter bilateral y no plurilateral.Como además Bolivia y Venezuela noparticipan del TLC, el resultado netoserá un congelamiento institucional dela CAN y su reemplazo paulatino porel TLC en el caso de firmarse porparte de Colombia, Ecuador y Perú.Venezuela y Bolivia parecen más cer-canos a una integración plena aMercosur. Este evento no solo con-traviene la Constitución Política deColombia sino que pone en granderiesgo el mercado exterior al cual elpaís exporta bienes con mayor valoragregado.

• En lo corrido de las negociaciones delTLC por parte de Colombia se reiterala cultura de negociación de las rela-ciones internacionales a partir de losintereses y percepciones de los gruposélite del empresariado y la dirigenciapolítica, con exclusión de la partici-pación decisiva de la opinión pública ylos partidos políticos. No obstante, enesta ocasión ha existido mayor flujo deinformación y mayor construcción depropuestas alternativas que en eventospasados, como en el caso de la nego-ciación de la deuda externa o del G-3.

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LA ESTRATEGIA URIBE DE NEGOCIACIÓN DEL TLC · 2016-09-08 · 3 En el presente ensayo se prescinde...

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