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LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA

LA ADMINSTRACION PÚBLICA Y BUROCRACIA1. La burocracia

Taylor1[1] revolucionó el sistema de fabricación con la introducción de elementos racionales en el proceso productivo, que afectaban a la división del trabajo y a la distribución de funciones, proponiendo una organización racional y científica del trabajo en la que la iniciativa individual del trabajador era sustituida por un nuevo sistema organizativo dirigido y concretado en tareas, que le eran impuestas y estaban señaladas en una normativa o reglamento. La incidencia que el taykorismo tuvo en décadas posteriores repercutió también en la organización administrativa que copió el modelo racional de diferenciación y distribución de tareas. H. Fayol2[2] trasladó el esquema taylorista a la organización administrativa, para economizar 'tiempos muertos' y conseguir una optimización de resultados. Su propuesta consistía en determinar aquellas funciones que tienen un cierto carácter general, y que son comunes a todo tipo de organizaciones: planeación y diseño de programas, organización, dirección, coordinación del personal y control del cumplimento de los objetivos propuestos. Y para desarrollarlas estableció unos principios que deben regir y orientar cualquier acción administrativa: división del trabajo en niveles de especialización, equilibrio entre autoridad y responsabilidad compartida, jerarquía, disciplina en el cumplimiento de la norma, unidad de mando o dirección y centralización.

La burocracia moderna, cuyo desarrollo ha contribuido a la consolidación del sistema capitalista, se ha caracterizado, en primer lugar, por su carácter lógico, que se manifiesta en la forma de resolver y administrar las cuestiones políticas, económicas y sociales por medio de una división jerarquizada del trabajo, de una especialización técnica de tareas y de un control y coordinación de unos grupos sobre otros. Esto exige tiempo, eficiencia y concentración de poder. La lógica de la burocracia moderna es una lógica de dominación legitimada por el cumplimiento de la ley y la norma. En segundo lugar, por su carácter dinámico, dado que constituye una fuerza decisiva en la sociedad postmoderna, que se ha extendido desde el poder ejecutivo y administrativo al conjunto de la sociedad y a cualquier tipo de organización.

1[1] TAYLOR, F.W. (1970), Management científico, Barcelona, Oikos-Tau, pp. 46-55.2[2] FAYOL,H. (1979), Administration industrielle et générale, Paris, Bordos, pp. 48 y ss.Lic Gilbert Méndez RamalloGestion Publica II Página 1


El término de burocracia utilizado por M.Weber, responde a un concepto de tipo ideal que resume y sintetiza unas formas de acción social, específicas de las sociedades modernas, y que se basan en los principios de igualdad ante la ley, en la necesidad de una jerarquía normativa y en la relación con el mercado, como norma fundamental de los procesos de interacción social.

Los elementos características de la burocracia3[3] como sistema organizativo los sintetizamos en el siguiente cuadro: Jerarquía y responsabilidad Sistema organizado de mando y subordinación mutua de

las autoridades inferiores por las superiores.Normativa escrita Regula las relaciones entre los miembros de la

organización y las funciones de cada uno de éstos en relación con su status y especialización.

Obediencia Cumplimiento de la normativa general y de las instrucciones recibidas de la autoridad.

Selección de Personal Profesión que exige una serie de conocimientos específicos, que hay que demostrar a través de unas pruebas determinadas.

Sistema de remuneraciones

La retribución se produce más bien en relación con las funciones desempeñadas y no de acuerdo al trabajo realizado.

Dedicación laboral completa El ejercicio de la Administración Pública exige exclusividad y no permite la participación en aquellas cuestiones privadas cuyos intereses puedan entrar en colisión con los públicos.

Pero la concepción weberiana4[4] resulta insuficiente para el funcionamiento de las organizaciones públicas modernas debido a la rigidez de sus actuaciones, al excesivo formalismo en el análisis y resolución de problemas, a las toma de decisiones vinculadas excesivamente al reglamento... Se trata de un sistema cerrado con dificultad de innovación y reacio a afrontar, con la rapidez necesaria, los cambios que se producen en los sistemas políticos y económicos de las sociedades desarrolladas.

La organización burocrática responde a un sistema de producción en masa, con un nivel tecnológico relativamente escaso, por lo que debido a los cambios socioeconómicos que ha experimentado la sociedad, su grado de respuesta y de eficiencia es reducido. El modelo burocrático, útil durante la fase de consolidación y 3[3] WEBER, M. (1993), Economía y sociedad, Mexico, F.C.E. pp. 717-723.4[4] WEBER, M. (1993), Economía y sociedad, Mexico, F.C.E. pp. 173 y ss.Lic Gilbert Méndez RamalloGestion Publica II Página 2


expansión del sistema capitalista, resulta insuficiente en el actual contexto económico y social.

La falta de eficacia, que con frecuencia encontramos en el procedimiento administrativo, suele deberse a que las mismas técnicas y elementos utilizados resultan, en ocasiones, contraproducentes y provocan un efecto contrario al previsto. Bien debido a las circunstancias o bien al mismo contexto en el que la actividad se desarrolla, ya que con frecuencia no suele tener en cuenta las peculiaridades del mismo. Se quiere asegurar una respuesta de carácter general, objetiva e igual para todos, a través de un cumplimiento estricto del reglamento.

La rigidez en la aplicación de la norma produce dificultades tanto en la organización como en las relaciones que ésta mantiene con sus administrados o clientes. Las reglas son esenciales para garantizar un trato igualitario e uniforme, evitando la intromisión de intereses y simpatías personales del funcionario, y pueden contribuir a aumentar la rapidez en la resolución de los problemas y cuestiones planteadas. Pero una exagerada e inadecuada imposición de las mismas conduce a la inflexibilidad y rigidez, generando el efecto contrario al deseado, especialmente en aquellos casos en los que debido a su carácter insólito, no es posible la aplicación de la norma establecida. Pero esta falta de eficiencia, está también condicionada por una serie de factores estructurales5[5]:

- los objetivos de las administraciones, son de carácter político, y en múltiples ocasiones no son de naturaleza económica, por lo que su prestación se hace a coste cero o a precios muy inferiores a los del mercado, y siempre menor que su coste real. Esto conduce necesariamente a la no rentabilidad económica de los servicios públicos.

- el sistema presupuestario de la mayoría de los paises desarrollados tiene un carácter anual, lo que en ocasiones conduce a la irracionalidad en la utilización de los recursos y en la distribución del gasto.

- el desarrollo de la política económica y social no depende, en muchas ocasiones, de las necesidades de los ciudadanos sino de las disponibilidades presupuestarias y de la coyuntura del mercado mundial y su repercusión en las economías nacionales.

5[5] MAYNTZ, R. (1994) - Sociología de la Administración Pública, Madrid, Alianza Universidad, pp. 139-146.Lic Gilbert Méndez RamalloGestion Publica II Página 3


Reich propone un nuevo esquema organizativo, alternativo al modelo weberiano, y aplicable al organigrama público, diferenciando tres clases de especialistas a los que asigna unas funciones determinadas6[6]:

MODELOS BUROCRÁTICOS EN LAS SOCIEDADES DESARROLLADASGrupos de especialistas Función que deben desarrollar

Los que resuelven los problemas Conocer el medio y las circunstancias que intervienen en los acontecimientos

Los que identifican los problemas Habilidad para identificar y capacidad de resolución de problemas

Los intermediarios estratégicos Habilidad para dirigir y crear condiciones de trabajo, proporcionando los recursos necesarios

Este planteamiento supone la ruptura del esquema piramidal y jerárquico que define a la administración pública tradicional, en favor de equipos de profesionales especializados, entre los que predominan un sistema de comunicación más fluido. Los equipos creativos identifican y resuelven los problemas a través de estrategias y tácticas, lo que permite dar la solución más idónea a cada situación, en función de los recursos disponibles. 2. Las administraciones públicas

El concepto moderno de Administración Pública sirve para designar al conjunto de procedimientos, mecanismos y formas sociales por medio de las cuales el Estado gestiona —administra— tanto bienes como servicios públicos, reglamenta la actividad económica privada y contribuye, a través de la política económica, al funcionamiento del mercado. La administración surge con el capitalismo, como un instrumento de dominación y control, que es ejercido por el poder central y por el grupo social vinculado al mismo.

La Administración Pública constituye un poder público. Su autoridad se manifiesta a través de las distintas políticas públicas, de las normativas,

6[6] GOMEZ BAHILLO, C. y MARCUELLO SERVOS, CH. (1997), Sociedad, individuo y organización. Un ensayo para discutir, Zaragoza, Editorial Egido, p. 79.Lic Gilbert Méndez RamalloGestion Publica II Página 4


de las regulaciones, de un repertorio de disposiciones y actos de carácter administrativo. Son tantas y tan pluriformes que están presentes en todos los asuntos de la vida cotidiana. Algunas de estas manifestaciones son de obligado cumplimiento para todos los ciudadanos y para el conjunto de las organizaciones sociales.

El paso de un sistema político centralizado y autoritario a un modelo sociopolítico descentralizado y participativo ha supuesto la transformación de las estructuras organizativas del poder. La Administración Pública se ha tenido que ir adaptando al contexto y exigencias de los estados democráticos y de las sociedades del bienestar. En los primeros estadios del capitalismo, su estructura y funcionamiento respondía, —salvando las distancias— al modelo weberiano. Su actividad consistía en el cumplimiento de una reglamentación jurídica que contemplaba los hechos y situaciones que habitualmente se producían en la sociedad, —las cuales afectaban a las relaciones económicas y sociales de los ciudadanos—, y requerían la intervención del estado. Este procedimiento, válido en un modelo productivo basada en una producción en masa y con un bajo nivel de mecanización y tecnología, resulta insuficiente hoy, ya que la intervención del estado en la sociedad civil afecta a múltiples ámbitos de la vida de los ciudadanos y la complejidad de la vida moderna exige respuestas eficaces y rápidas, por parte del poder, para la solución o prevención de una diversidad de problemas políticos, económicos y sociales. El estado ha pasado de garantizar y proteger unos derechos y exigir unas obligaciones individuales, a gestionar unos servicios y bienes públicos, que requieren enormes previsiones presupuestarias y grandes recursos humanos. La gestión exige necesariamente eficacia y eficiencia tanto en el procedimiento como en las resoluciones.

2.1. Función de las administraciones públicas

Las administraciones públicas en las sociedades capitalistas avanzadas desarrollan una doble función: de socialización, a través del establecimientos de unos procedimientos democráticos que permiten el desarrollo y la consolidación de unos órganos participativos en la toma y ejecución de las decisiones que afectan a la ciudadanía; y, por

Lic Gilbert Méndez RamalloGestion Publica II Página 5


otra parte, de desprivatización del poder en la manera en que la autoridad y el estado se ponen al servicio del ciudadano elector.

Las funciones que la sociedad civil ha delegado en las administraciones públicas son, principalmente:

Función ObjetivoPolítica Contribuir a la legitimación del poder

Posibilitar el desarrollo de derechos democráticos

EconómicaDesarrollar políticas económicasContribuir al funcionamiento del mercadoSatisfacer las necesidades individuales

Administrativa

Política exterior: relación sociedad-entornoPolítica interior: relación ciudadanos-grupos socialesPolítica administrativa: garantizar prestaciones y recursosPolítica social: integración e igualdad social, democratización de las estructuras...

Las funciones del estado, a través de las administraciones públicas, son

resumidas por R. Mayntz, en las siguientes7[7]:

"1. Reglamentación de las relaciones entre una sociedad y su entorno; ello

significa como mínimo aseguramiento de las fronteras del sistema frente al exterior

(seguridad exterior)... pertenece a este punto todo el extenso ámbito de las relaciones

internacionales.

2. Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema, y ello tanto

entre los individuos como entre los grupos (orden interno).

3. Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-administrativo,

sobre todo garantizando el abastecimiento de los recursos necesarios...

4. Prestaciones de abastecimiento y servicios...

5. Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos; tales objetivos

pueden ser, entre otros: integración nacional, igualdad social, construcción del

socialismo, democratización, así como también crecimiento económico, mejora de la

salud pública o elevación del nivel educativo".

7[7] MAYNTZ, R. (1994) - Sociología de la Administración Pública, Madrid, Alianza Universidad, 55.Lic Gilbert Méndez RamalloGestion Publica II Página 6


2.2. Estrategias de las administraciones públicas 2.2.1. Estrategia de flexibilidad a) objetivo: lograr competitividad para responder y anticiparse a las nuevas necesidades sociales y administrativas b) actuaciones para lograr una estructura administrativa flexible

- Desarrollar estructuras reducidas, centradas en las prestaciones más que en departamentos formales, y responsabilizadoras, con escaso nivel jerárquico, que permita la rapidez en la toma de decisiones.

- Promover grupos de proyectos y actuaciones ante necesidades y prestaciones sociales y administrativas concretas y localizadas.

- Potenciar burocracias profesionales.- Promover diseños de organización por áreas estratégicas de actividad.- Ampliar la autonomía y medios de las unidades estratégicas de gestión.- Reducción de la complejidad y simplificación de los procesos administrativos.- Diseñar la organización en base a la eficacia y atención al público y no al

control.

2.2.2. Estrategias de coherencia a) Objetivo; coherencia con el entorno político, social y económico y con su propia estructura interna, para poder lograr una mayor capacidad de respuesta y de servicio. b) actuaciones para lograr una coherencia institucional con el entorno

- Desarrollar la actividad de la organización orientándola a las necesidades de los distintos sectores sociales, desde una doble perspectiva:

- diseñando estructuras que permitan la percepción de nuevas necesidades sociales.

- desarrollando una cultura organizativa en la administración orientada a la satisfacción de necesidades sociales, el cambio y a la innovación.



- Apertura al exterior y sensibilidad para percibir las necesidades sociales y administrativas y la evolución de las tecnologías existentes.

-Diseñar estructuras y sistemas que permitan adecuar la tecnología de gestión a las necesidades de la organización y a las demandas de los ciudadanos.

- Potenciar la calidad y eficacia en la prestación de servicios- Aplicar unos procedimientos con la suficiente capacidad de adaptación a las

circunstancias. - Potenciar canales de comunicación entre las diferentes unidades

administrativas.- Diseñar sistemas directivos que permitan la flexibilidad de estructuras y

sistemas. 2.2.3. Actuaciones en Gestión Recursos Humanos

- Diseñar políticas directivas que primen la capacidad innovadora y de compromiso.

- Promover estructuras y sistemas directivos basados en los recursos humanos (motivación)

- Profesionalizar las administraciones públicas.- Establecer estructuras que permitan la movilidad sistemática de recursos

humanos.- Fijar políticas de captación y formación de directivos con capacidad de gestión

y de liderazgo.- Diseñar la actuación por objetivos compartidos.- Potenciar estructuras que permitan las relaciones informales..- Integrar a las personas en la gestión y en el proceso productivo.

2.3. La planificación administrativa

¿Qué es?- una toma de decisión en función de unos objetivos y de una

programación de medios,



- una respuesta ante una situación difícil y conflictiva entre diversos programas.

- supone un intento de racionalización que permite organizar decisiones.

¿Qué implica?

- Globalizar los problemas en un contexto más amplio.- Proyección hacia el futuro: "qué debemos hacer hoy para estar

preparados para el mañana".- Intervención sobre el sistema económico y social.- Delimitar un ámbito temporal de actuación.

¿Cuáles son sus objetivos?8[8]

1. Garantizar la estabilidad y el crecimiento económico por medio de la política monetaria, política de empleo, inversiones públicas...

2. Inverstir en áreas no especulativas para el capital privado: asistencia social, transporte de masas...

3. Redistribuir la renta y riqueza, a través de la política fiscal y presupuestaria.4. Paliar los efectos de los ciclos económicos regresivos.5. Proveer servicios públicos y sociales de bienestar: educación, sanidad,

prestaciones sociales...6. Planificar y coordinar el desarrollo integral de áreas deprimidas, por medio de

políticas de desarrollo rural...

¿Cuál es su contenido?9[9]

* Planificación de la seguridad nacional

* Planificación Económica- Política de Inversión para el crecimiento económico- Política de Pleno empleo- Política monetaria (antiinflación y procedimiento)- Política mercantil

8[8] FRIEDMAN, J. (1991), Planificación en el ámbito de lo público, Madrid, MAP, p. 44-459[9] FRIEDMAN, J. (1991), Planificación en el ámbito de lo público, Madrid, MAP, p. 42-43. Lic Gilbert Méndez RamalloGestion Publica II Página 9


- Política de renta (distribución)- Política de empleo (educación)- Política energética (recursos estratégicos)- Política científica (investigación y desarrollo)- Política sectorial (agricultura,..)

* Planificación Social- Política de seguridad sociolaboral- Política de servicios de bienestar- Política de servicios sociales individuales y colectivos: salud, educación,

vejez, vivienda,...

* Planificación medioambiental- Tratamiento residuos y contaminación- Gestión de terrenos públicos- Recursos acuíferos- Conservación de recursos- Preservación de la naturaleza- Protección de especies en vías de extinción- Protección de espacios frágiles y únicos- Energía alternativa

* Planificación urbana- Utilización del suelo- Transporte local- Reurbanización- Diseño urbano- Conservación del entorno urbano- Desarrollo comunitario

* Planificación del Desarrollo regional- Desarrollo de recursos naturales- Desarrollo económico regional- Política migratorio y de población- Ubicación de la industria- Transporte regional- Desarrollo rural regional

3. Hacia un nuevo modelo de administración pública

Los cambios contextuales en el ciclo económico, también han contribuido a la crisis del modelo burocrático, ya que éste había sido concebido para garantizar y proteger unos derechos de una forma objetiva y plenamente regulada. En las sociedades de bienestar, el estado, a través de sus administraciones, se ha convertido en gestor de una variedad de servicios que requieren, en muchas ocasiones,



actuaciones e intervenciones muy complejas, las cuales se tienen que prestar tanto en contextos expansivos del ciclo económico como en épocas de restricción, en las que las demandas ciudadanas resultan mayores. La política de prioridad de gasto y de gestión de recursos limitados constituye una de las funciones primordiales de las administraciones públicas en el estado de bienestar.

En las sociedades desarrolladas, la administración pública está, “en primer

lugar, fuertemente cuestionada como centro de definición del interés general de la

sociedad, también está cuestionada como organización eficiente y como organización

eficaz en la prestación de servicios de calidad a sus clientes. En segundo lugar, ha

perdido sus límites tradicionales, siendo una organización difusa; así se han

desarrollado enormemente sus líneas de colaboración con las empresas públicas y

privadas y las organizaciones no gubernamentales -privatizaciones, 'contracting out',

desregulaciones, etc.- ...; al tiempo, continúa generando agencias autónomas o

semiautónomas para la solución de problemas novedosos,...; finalmente, se enfrenta a

procesos de descentralización territorial e internacionalización, con la consiguiente

creación de nuevos gobiernos intermedios hacia dentro, mientras, hacia fuera, pierde

capacidad de toma de decisiones autónomas con el desarrollo de diferentes órganos

internacionales o la revitalización de los anteriormente existentes. Tercero, se

encuentra sometida a diversos debates sin que sea sencillo hallar soluciones a los

mismos; así, no tiene claro si la gestión pública es un proceso técnico o político, si

basta con generar respuestas de gestión importadas del sector privado o si es

necesario reciclarlas con los valores propios de lo público, si es necesario desarrollar

habilidades gerenciales o mayor sensibilidad ética, si hay que dar 'empowerment' a los

empleados públicos o hay que desarrollar políticas neotayloristas centradas en medir

rendimientos y en reducir plantillas, o bien si es imprescindible hacer todo ello a la vez,

intentando encontrar en cada caso el equilibrio preciso"10[10].

Este debate que desde hace más de dos décadas se está planteando en la sociedad, está produciendo un cambio radical en la relación existente entre la administración y los ciudadanos. El ciudadano ha pasado a ser un cliente de la administración, como titular de unos derechos, que le son garantizados por el estado y que están reconocidos en la Constitución, y como usuario habitual de unos servicios

10[10] VILLORIA, M., "Modernización administrativa y gobierno postburocrático" en BAÑON, R. y CARRILLO, E. (comps.) (1997) - La nueva Administración Pública, Madrid, Alianza Universidad, p. 82.Lic Gilbert Méndez RamalloGestion Publica II Página 11


públicos. Por ello, tiene unas expectativas sobre las respuestas que espera de los organismos públicos para satisfacer sus demandas y necesidades. Por su parte, la administración, para ser receptiva a las expectativas de los ciudadanos, ha tenido que ir desarrollando una serie de reformas estructurales y de procedimiento, que demandan un cambio en las organizaciones públicas y que han dado lugar a unos procesos de reforma del sector en la mayor parte de los paises desarrollados. Reformas que se concretan en las siguientes actuaciones:

- Profesionalización de los empleados públicos, lo que supone una formación especifica a las funciones de administración y de gestión que van a tener que desarrollar en la prestación del servicio y atención al público.

- Descentralización, con el establecimiento de unas unidades administrativas que dispongan de un cierto nivel de autonomía para su funcionamiento y organización interna, y que posteriormente son evaluadas en función de los resultados. La descentralización ha producido unos nuevos centros de decisión política y la aparición de niveles administrativos, con competencias específicas y capacidad de administrar y de gestionar recursos.

- Disminución de reglamentaciones y normativas, dando una mayor capacidad de decisión a cada unidad administrativa, en función de la problemática peculiar y concreta que tienen asignada, a fin de aumentar la eficacia y la capacidad de resolución de problemas según las circunstancias en las que éstos se presentan.

- Implantación de un sistema de responsabilidad, compartida en la consecución de los objetivos previstos. Ello implica el establecimiento de unas nuevas formas de relación y de comunicación.

En la década de los años ochenta se han ido introduciendo una serie de medidas y estrategias de modernización en las administraciones en la mayor parte de los paises desarrollados, que está suponiendo, como señala Losada Marrodan el paso11[11]:

1º. De una administración expansiva, propia del estado de bienestar, a una administración equilibrada. La administración se presenta como la salvaguarda del interés colectivo y como defensora del interés particular de los ciudadanos, lo que está conduciendo a un replanteamiento sobre la utilización de los recursos humanos y

11[11] LOSADA MARRODAN, C., "Procesos de modernización de las Administraciones Públicas. Contenidos y estrategias de reforma" en Revista de Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 7-8, 67-72.Lic Gilbert Méndez RamalloGestion Publica II Página 12


económicos, que resultan limitados, ante una demanda de prestaciones cada vez mayor y en proceso creciente. Ello obliga a un establecimiento de políticas racionales, ante las peticiones ciudadanas, y de estructuras administrativas flexibles para incrementar la capacidad de respuesta a las exigencias y demandas sociales.

2º. De una administración centralista a una administración relacional. Los procesos de descentralización administrativa se han generalizado en muchos paises europeos con la finalidad de conseguir unos mayores niveles de eficacia. La administración relacional exige un acercamiento a la sociedad y a los agentes sociales, lo que repercute positivamente en los niveles de competitividad de las organizaciones públicas.

3º. De una administración neutral a una administración competitiva y responsable. El objetivo de cualquier administración debe ser el responder, en el momento adecuado, a las expectativas de los ciudadanos, lo que requiere la existencia de unas estructuras y mecanismos de evaluación y control de la propia actividad y de los resultados obtenidos.

Esta política de receptividad, que se ha introducido en las administraciones públicas de los paises de la O.C.D.E., ha supuesto un cambio estructural en la propia organización dando origen a unas unidades administrativas descentralizadas y reducidas en tamaño y funciones, que permiten prestar un servicio más eficiente a los ciudadanos. Para ello, "será cada vez más necesario que los organismos públicos,

gestores de los servicios públicos aprendan a aprender, a observar constantemente su

entorno para adaptarse a él dentro de los límites establecidos por las normas de la

democracia, y con la preocupación fundamental de mejorar sus resultados sobre el

propio terreno"12[12].

La administración receptiva es aquélla que: 1º) Hace comprensible la organización administrativa al ciudadano, a través de unos adecuados canales de información y de una simplificación de la estructura y del procedimiento administrativo.; 2º) Responde a las necesidades, exigencias y expectativas de los ciudadanos, considerados como clientes, respecto a la prestación de determinados servicios; 3º) Es accesible, a través de su localización espacial, material (instalaciones)

12[12] OCDE (1989), La administración al servicio del público, Madrid, I.N.A.P., p. 229.Lic Gilbert Méndez RamalloGestion Publica II Página 13


y temporal, y por la comprensibilidad del propio procedimiento: claridad en los formularios, instrucciones... 4º) Fomenta la participación activa del ciudadano como persona individual y como miembro de asociaciones, grupos de intereses...

Pero la receptividad hay que considerarla también desde la perspectiva del administrado y de su experiencia en la relación con la administración. El ciudadano se encuentra con diferentes programas y proyectos administrativos que le afectan directamente, y con una serie de servicios públicos con los que debe relacionarse con cierta frecuencia para solicitar algún tipo de prestación o ayuda, o para dar a la administración información sobre sus actividades y resultados. La administración, por tanto, desarrolla un monopolio, en el momento en que presta unos determinados servicios al usuario y, a su vez, es capaz de crear un conjunto de obligaciones respecto a él: requerir datos (ejemplo, censo de población, censo de vivienda, censo industrial,...), impuestos....

La receptividad se traduce en la orientación al cliente y en la búsqueda de una gestión de calidad. Pero ambas respuestas, a pesar de que han mejorado las actuaciones públicas respecto a las expectativas de los ciudadanos13[13], no han solucionado los problemas estructurales con los que se encuentra el sector público: la adaptación al contexto de una sociedad global y el desarrollo de la participación ciudadana en la gestión de la actividad pública. El debate sobre la administración pública se debe centrar necesariamente en un contexto mucho más amplio que considere el papel del estado en una sociedad globalizada. 4. La gestión pública en una sociedad globalizada

Conforme el contexto de actuación de las administraciones públicas se va ampliando, como consecuencia de la aparición y consolidación de un mercado globalizado, se ha ido produciendo un aumento de la rivalidad competitiva a nivel empresarial y de las organizaciones públicas. La falta de adaptación y adecuación de las administraciones al nuevo contexto afecta directamente a la competitividad de las empresas privadas. Por ello, en los paises de la O.C.D.E. se están introduciendo 13[13] GOMEZ BAHILLO, C., "La receptividad en las administraciones públicas" en Revista de Gestión Pública y Privada, 1, 77-88. Se estudia la opinión de los españoles en su contacto habitual con las distintas administraciones y los niveles de satisfacción obtenidos en la resolución de sus demandas y problemas.Lic Gilbert Méndez RamalloGestion Publica II Página 14


reformas estructurales en sus administraciones para mejorar la prestación de los servicios públicos, así como para adaptarlos a los cambios y transformaciones que se están produciendo en la sociedad, como consecuencia de14[14]:

1º. La internacionalización del mercado nacional y financiero, y los desajustes que se han producido en sus estructuras, procedimientos y personal al tener que desarrollar una gestión en un espacio internacional, lo que ha producido una nueva problemática que requiere una coordinación administrativa a nivel internacional y transnacional.

2º. La repercusión de la Unión Europea en la administraciones públicas nacionales como consecuencia de la nueva normativa comunitaria respecto a los derechos ciudadanos, política medio ambiental, política de protección al consumidor, política de cohesión social... Más directamente las directrices comunitarias están afectando a la política presupuestaria, política de la competencia, política social y política de personal. Por otra parte, las presiones económicas y financieras de la propia Comunidad, ante los estados y administraciones nacionales para conseguir los objetivos requeridos para la implantación del "euro", y que se han dirigido hacia los niveles de endeudamiento, déficit público y control fiscal, han repercutido en la política presupuestaria y de personal de cada estado miembro.

3º. A ello, hay que añadir las exigencias y presiones ciudadanas que han supuesto, en estos últimos años, la expansión de unos servicios públicos con mayores ámbitos de actuación y destinados a un mayor número de usuarios, y la exigencia, por parte de éstos, de un mayor grado de eficacia en las prestaciones demandadas y recibidas.

Ante este nuevo contexto mundial, las administraciones públicas han establecido unas estrategias de cambio, dirigidas desde las instancias políticas del estado, con el objetivo de transformar y adecuar el sector público, a las nuevas situaciones y a su creciente internacionalización.

Como respuesta a las presiones políticas, y ante los profundos cambios políticos, sociales y económicos que se han producido en esta última década en Europa, en la mayor parte de los paises se ha creado un Organismo Administrativo impulsor del cambio de los departamentos administrativos, que en Francia es la Dirección General 14[14] WRIGHT, V., "Redefiniendo el Estado: las implicaciones para la Administración Pública" en Gestión y análisis de políticas públicas, 7-8, 27-44.Lic Gilbert Méndez RamalloGestion Publica II Página 15


de Administración y Función Pública, en el Reino Unido la Unidad de Eficiencia, en Suecia la Agencia para la Renovación Administrativa... Estos organismos, dependientes del gobierno, tiene como función implicar a las diferentes unidades administrativas, seleccionadas para el proceso de modernización, mediante el establecimiento de unas estrategias de actuación que suponen:

1º) la concesión de una cierta autonomía en lo que se refiere a la gestión del presupuesto, selección de personal, programación de objetivos...

2º) la flexibilidad en el desarrollo de las funciones encomendadas, a fin de adecuar la actividad pública a las necesidades y problemas concretos del ciudadano.

3º) proporcionar una formación adecuada a los gestores públicos, y responsabilizarles de sus actuaciones.

4º) introducir incentivos mercantiles en la prestación de servicios, a través de:- un sistema de financiación por bonos, o cobro total/parcial del coste del

servicio al usuario, lo que está contribuyendo a incrementar la competitividad del servicio público frente a la competencia de la iniciativa privada

- el establecimiento de una nueva política centralizada de licitación de servicios, a través de unas unidades de compra -Francia, Reino Unido,...-, que al gestionar las necesidades de muchas unidades administrativas, están consiguiendo mejores condiciones en el mercado. El objetivo es la consecución de un mercado único para las adquisiciones públicas.

- el aumento de las actividades públicas ofertadas por subcontratación ha contribuido al desarrollo de un mercado privado de prestación de determinados servicios, lo que está permitiendo, al existir una mayor oferta, la reducción de costes. Este procedimiento se está extendiendo por el Reino Unido, Francia, Paises Bajos,..

- el incremento de las concesiones administrativas y arrendamientos para la explotación de infraestructuras públicas,... así como la implantación de franquicias para la explotación de servicios menores.

Estas medidas concretas de actuación se han desarrollado por medio de unos Programas de Reforma que tienen como objetivos prioritarios:

1º) La reducción del sector público, con la finalidad de disminuir los costes de personal y contribuir con ello a la minoración del endeudamiento del estado. Esto supone, en muchas ocasiones, el traspasar determinadas funciones a la iniciativa



privada, como por ejemplo ha sucedido en el Reino Unido durante la etapa de gobierno conservador.

2º) Introducción de técnicas de gestión empresarial y de evaluación de programas. La administración por objetivos constituye una técnica de gestión muy extendida en las administraciones públicas de los paises desarrollados.

3º) Democratización de la administración pública, a través de la participación de los principales agentes económicos y sociales en la elaboración de programas y planificación de actividades y, posteriormente, en la evaluación de los resultados. Asimismo se han establecido unos sistemas más objetivos y públicos que afectan a la forma y a la igualdad de acceso de los ciudadanos a formar parte de la administración, a las oportunidades de promoción de funcionarios...

4º) Reorganización del sector público que afecta a: a) los funcionarios: permanencia, estabilidad, jornada y retribuciones, y, b) la estructura administrativa, a fin de conseguir mayor flexibilidad y aumentar su capacidad de adaptación al contexto social en el que se encuentra.

5º) Establecimiento de una nueva cultura administrativa: la actividad administrativa como servicio público y de atención al usuario.

Estos Programas de Reforma, a pesar de tener elementos comunes, tienen sus propias peculiaridades. Por ejemplo, Francia y el Reino Unido han tenido un objetivo prioritario: la reducción del gasto, y para ello han tomado medidas de actuación diferentes:

País Objetivo Medidas Francia

Reducción gasto público Reducción plantillaPolítica de movilidadProyectos de servicios

Reino Unido

Reducción gasto públicoReducción tamaño sectorMejorar eficiencia servicios

Unidad de eficienciaUnidad de dirección financieraCartas del ciudadano

En España, la Reforma de la administración pública ha tenido como objetivo prioritario la racionalización, profesionalización y modernización del sector, superando el desfase existente entre administración, mercado y sociedad. Este proceso afecta15[15] a la organización y gestión de los recursos humanos y económicos, y se desarrolla a través del establecimiento de unos niveles mínimos de calidad, de unos

15[15] VILLAR GARCIA-MORENO, F., "Las Administraciones Públicas españolas: presente y futuro" en Gestión y Análisis de las Políticas Públicas, 7-8, 61-66.Lic Gilbert Méndez RamalloGestion Publica II Página 17


sistemas de evaluación de programas, actividades y rendimientos, y de una racionalización y simplificación de procesos.

La globalización está afectando a la estructura y funcionamiento de las administraciones públicas ya que "obliga a generar procesos de adaptación que le

sacan de sí misma como centro de referencia de las acciones que promueve y le

abocan a la dinámica de la competitividad por la captación de recursos... Para las

organizaciones modernas es necesario no sólo pensar de forma global en el ámbito

espacial o territorial, sino también en el ámbito temporal. En el primero porque los

múltiples acontecimientos que se producen en el mundo tienen impacto en las

organizaciones y les obliga a definir cuál es el papel que representan o quieren

representar en ese entorno, y a reflexionar sobre cómo les afecta la actuación que

otros representan o quieren representar. En el segundo, porque implica la necesidad

de definir horizontes a largo plazo que aminoren el peligro de inmersión en lo

cotidiano... El descubrimiento del entorno se produce cuando las organizaciones toman

conciencia de que su éxito no depende únicamente de la gestión interna de sus

recursos. Las organizaciones no son un sistema cerrado que se alimenta a sí mismo y

que no necesita del contacto con otros entes sociales para desarrollar su actividad,

para seguir viviendo... En un contexto de globalización, interconexión y complejidad, la

forma más adecuada de gestionar lo público es mirando hacia el exterior aunque

poniéndolo en relación con lo interno"16[16]

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