La administracion publica en mexico

LUCIO MENDIETA Y NuREZProfeeor de la Faealtad de Derecho y C1eadu

SodaIea de la Uaiyenld.d Nadooa1

LA ADMINISTRACION

PUBLICA EN MEXICO

MEXICO1942

~s,t. _----:.¡.~"L

PROCEO.-------

'RECIO ...$-------

INTRODUCCION

Recientemente fué creada la cátedra de Segundo Cursode Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho yCiencias Sociales, obedeciendo a una necesidad de realizacióninaplazable.

En el plan de estudios se comprendía ya un Curso de Derecho Administrativo; pero en él apenas si puede estudiarsela parte teórica. Resultaba, así, absurdo, el estudio de la teoría para quedarse en ella sin llegar al conocimiento de lasmismas leyes administrativas: el conocimiento de la. teoríapura sirve de muy poco si se ignora la ley, del propio modoque el conocimiento de ésta, no es suficiente, porque paracomprenderla, con exactitud, es necesario iluminarla con ladoctrina.

Se imponía también la creación del Segundo Curso deDerecho Administrativo, porque éste adquiere constantemente mayor importancia, en virtud de que el Estado amplía cadavez más su esfera de acción en las sociedades de cultura moderna.EI Estado aspira a absorberlo todo, a intervenir entodas las actividades sociales del hombre, y por ello, el número de leyes y de reglamentos administrativos aumenta en forma asombrosa.

Antes de ahora, el abogado salía de la Escueta de Derecho sin conocimiento alguno de las leyes administrativas, ni

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LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

siquiera de las principales. Se vela este aspecto de la profesión con muy poco interés. Pero es necesario pensar que elabogado tiene forzosamente que seguir cualquiera de estastres direcciones en su vida profesional:

a). Abogado Postulante.

b). Judicatura: Actuario, Secretario, Juez, Magistrado,Ministro, Agente del Ministerio Público.

e). Consultor jurídico en Gobiernos locales, Secretaríaso Departamentos de Estado.

Como abogado postulante es indudable que necesita elconocimiento preciso de ciertas leyes administrativas y unaorientación definida sobre toda la legislación de la materia.De otro modo se verá imposibilitado para resolver consultascomerciales, industriales y para gestionar, correctamente, losinnumerables asuntos que entran en la esfera de la Administración Pública y que se rigen por las respectivas leyes de lamateria.

El abogado postulante, si ha de Ser un profesionista completo, está más obligado que cualquier otro, a conocer lasprincipales leyes administrativas.

En cuanto a los abogados que se dedican a la Judicatura,todos necesitan el conocimiento de esas leyes; pero principalmente los que trabajan en el ramo federal. Los Jueces de Distrito, los Agentes cid Ministerio Público, se ven en la necesidad de interpretar constantemente las leyes de orden administrativo.

Y, por último, e1 Consultor Jurídico, tiene, en el mismotítulo de su cargo, la obligación de conocer ampliamente lalegislación administrativa del país.

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LA AD1UNlSTUClON PUBLICA EN MEXICO

Por estos y otros motivos, se ha pretendido llenar elvacío existente en el Plan de Estudios de la Escuela de Jurisprudencia creando el Segundo Curso de Derecho Administrativo; pero el propósito sólo se conseguirá en parte. En efecto,el número de Leyes Administrativas es de tal modo grande,y algunas de ellas son tan extensas, que resulta materialmente imposible estudiarlas todas en el breve espacio de un cursoanual.

ICitaré, al azar, algunas de las Leyes Administrativas

más importantes:

1. Ley de Secretarías y Departamentos de Estado.2. Ley de Expropiación.3. Ley de Población,4. Ley de Vías Ceneraies de Comunicación.5. Ley del Impuesto sobre la Renta:6. Ley de Aguas.7. Ley Forestal.8. Ley del Timbre.9. Código Fiscal.

10. Ley de Sucesiones y Donaciones.11. Ley de Hadenda del Distrito Federal.12. Ley de Responsabilidades de Funcionarios públicos.13. Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Pode-

res de la Unión.14. Código Sanitario.15. Ley de Patentes de Invención.16. Ley de Marcas, Avisos y Nombres Comerciales.17. Ley de la Tesoreria de la Federación.18. Ley de Pesas y Medidas.19. Ley de Minas.

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LUCIO ~'ESDIET"'-Y KUÑF.%

20. Le" del Petróleo,21. Le)' de 1\acionalización de Bienes.22. Le)" de Aleoholcs.23. Ley de la Industria Eléctrica,2·t, Le}' 1{c~I:\lI1~nt3ri:\ del Artículo 31.> Constitucional.25, Ley Onránica del Departamento Central.26. Ley de Pesca }' sus Reglamentos.27, Ley de Subvenciones a ln Marina Mercante Nacional,28. Ley sobre Disposiciones especiales para el servicio de

cabotaje interior de puerto y fluvial de la República,29. te)' del Ejército ~. la Armada Nacionales.30. Código de Justicia Militar. .

Seguramente que en esta enumeración, ya prolija, noestán comprendidas todas las leyesadministrativas, tampocolos Rl'ghlll('I:~llS 'lile por su extensión y su materia, oírecen,a HCC$. extraordinaria importnncia. "1

~ltlC:h:ls de las leyes que IR'lIlOS citado, tienen, además,S\1 n'ghmcllto, ele manera CluC las r.cycs Administrativas )" susrespectivos Rl'g-I:l1llCntos )" los Reglamentos Administrativos,constituyen Ulia codificación cxtcnsisinui, <1i~pcrs:l, pues noforma UlI solo volumen, que no puede estudiarse en el brevepcrioli.., <le un curso anual ni atcniéndosi, exclusivamente a laletra de tales ordenamientos.

:\nlc esta realidad indiscutible, los profesores de la nucva :lsi~n:t~lIra. entre 1M CII::!cS hemos tenido el honor c1t: contarnos, optamos pClr hacer una selección de las leyes 111;'::' importantes, de aquellas CC)'O conocímiento es imprescindible.

Como las leyes administrativas se refieren a múltiplesaspectos de la actividad cid Estallo, el Segundo Curso de Detecho Administrativo parece no tener la. cohesión, la unidad

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LA AVMINISrr:ACIO:-: I'Uilt.ICA EN ).~EX:CO

caractcrlstica de materias 'JUC, como ti Dcrecho Civil, el Penal,el Constitucional, se refieren al desarrollo ce :.11:1 mismo ternaen todas sus manifestaciones. Sin cm1n:-;.:o, la hcten-:;e¡;:;idan ele los ordenamientos administraz.vos puede reducirsefácilmente dentro de 11n método p:l:-a hacerlos objeto de ciertaexposición sistemática Ese nlttocJ,) ci6e corresponder á la

estructura adoptada en el Primer Curso de la matcr ia, a finde que el estudio de bs leyes se lleve a cabo en relación con latcoria )' con el propósito rle que el S(:~tr::Jv Curso de D.::rt-C>CJAdministrativo SCa una consecuencia, uza continuación :cJt:':::::'del primero,

Así deberla ser, desde Un punto de vista teórico; pero enla pr áctica resulta que la organización de 1:1s materias C1::Ccomprende el Primer Curso de Derecho A¿;.l:nistr... tivo varia

s('J~ún el texto adoptado o 5t'g-ún el criterio () la escuela delprofesor. .

Es necesario, Cl.ltO!1Cl'S, ensayar U:1:1 forma de presentar-<:1 Segundo CUTFon de Derecho :\ó~lin:"~r.)l¡\·o, en la c;:1C sedesarrollen las <1i\"cr~as materias <1 l' acuerdo con un plan qccsea succptible ele responder a cualquier t:~jhC¡.C::l tt:,):-lC:l.

Pensamos Cjue J>lll:l\c lo~;";:rse tan ti:íicil condición partiendo, más bien, de un C():K('~~O !'op;:j,';;,:.:ico del :,<~mt(), I}:'IC

(le una especulación pur.uucnu, juridica. Porque la rca!¡t.!:Jlsocial es invariable en su bc::c¡a y t'J':iv \l~;¡l~, to.!o m~~cr.v,

que se desenvuelva sobre esa n·;'t::t!:lu, t::l1l;r;'l l::s caracicristicas requeridas de s¡stem;¡t¡z:lciu~ )' de jle;";¡::;l:.:.:ncia,

.L Las leycs administra t ivas no son o~r:t cosa nuc la exprCSlOn JUfldlca de la "~~ac ú~~:.Efl¡n:;;_tE::ci6~ ~{:~

... r~sla activi<!a~~~c~~ ..l;ts..!!c::l,:s¡;!ad.~~ ¿,:}:::Jcs )' ¿stas, a~u \"l'Z, pueden ser c::lsific."llhs según su nJ.tür:::¡i:Z~

p


Nosotros aceptamos la clasificación expuesta por Raoulde la Grasserie a la que nos referimos más adelante, y deacuerdo con las ideas que acabamos de expresar y con esaclasificación, consideramos que el Segundo Curso de DerechoAdministrativo, debe desarrollarse partiendo del estudio dela Administración Pública que es la encargada de aplicar lasdiversas leyes de la materia.

Una vez conocida la organización y funcionamiento dela Administración Pública, se puede abordar el estudio particular de las más importantes leyes administrativas agrupándolas de acuerdo COll la clasificación ya citada. ,

Nosotros nos proponemos, en este volumen, llevar a cabo,únicamente, el estudio sintético del punto inicial o sea de laAdministración Pública en México que comprende:

a) Ley de Secretarías y Departamentos de Estado.b) Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de

los Poderes de la Unión.e) Ley de Responsabilidades de Funcionarios y Emplea

dos de la Federación y de los Estados.En otras palabras, nos ocuparemos de la organización

de la Administración Pública, de las relaciones entre esa Administración y sus funcionarios y empleados, y por último,de las responsabilidades en que éstos incurren en el desempeño de sus funciones.

Es cierto que la Ley de Secretarías y Departamentos deEstado no comprende a toda la Administración Pública denuestro país; pero en el texto de este ensayo nos referimos, enbrevísimo apunte, a la forma como está integrada la Administración Pública toda en México, si bien nos ocupamos,preferentemente de la Federal, y en ella, de sus órganos propiamente administrativos, de mayor importancia.

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CAPITULO 1

Sociología de la Administración Pública

Toda sociedad humana, en cuanto adquiere cierta importancia y complejidad, se organiza para responder a exigencias internas de la vida colectiva y a exigencias que pudiéramos llamar externas f rente a otros grupos sociales.

El Estado, por primitivo que sea, se estructura administrativamente de acuerdo con un plan que se deriva de lasociedad misma; o en otras palabras, que le imponen los hechos sociales.

En esa organización, como 10 hace notar Raoul de laGrasserie, se distinguen desde 'luego, dos aspectos, el primerose refiere al cumplimiento de las funciones necesarias o útilesdel Estado en relación con los súbditos o ciudadanos, y el segundo al cumplimiento, por parte de éstos, de ciertos debereshacia el Estado.

Así pues, los servicios son recíprocos y pueden resumirse,según el autor en tres clases: 19 Desempeño de serviciossociales por el Estado. 29 Aportación de los recursos necesarios a éste, por los indi viduos. 39 Aplicación por parte del Estado, de estos recursos, al sostenimiento de los servicios quele están encomendados. 1

1 Raoul de la Grasserie. "Sociologie du Droite Adminislralif". BibliothequeSociologique International. París. 1911. Pág. 220.

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LUCIO ME~OIETA y NU~E%

l.-Primera Ctasc.

\:..'az·¡cios encoincndndos a{ E.~tctlo.-Los scrvicros que<:1 Estado debe proporcionar a la coiccriividad, pueden clasi ficarsc en cuatro catcgorias : :1) Servicios ele defensa. b) Servicios de ~ml1tia. c) Servicios de promoción de la prosperidad Jlll1Jlica mntcrial, d) Servicios de promoción de la prosperidad pública intelectual }. moral.

Primcrtt.Cntcqoría, Saz':ri(lJ de Dr!I'lIsa,-"La primeramisión cid Estado, dice Raoul <le la Grasserie, consiste en proteger al ciudadano cont ra los ma les (1\1C pueden lesionar ). aundestruir S\I cxislcncin".'><. '.,

Pl.'rll couro CS('$ males !'idn ele diversa indolc, el Estarlonecesita nr::::ni7.:tr servicios n-últiples jI::l":t evitarlos en cuan-to es Jl~):,ib:e'l '

En co~:cl1cnei:l, se orgnnizn para de ícnclcrse en contra de los rncm!~ns exteriores, contra los otros países quepodrian invadirlo )" someter :l, su p:'!,!aciún :l la servidumbreo al p:1;':O de lh:ras ?-::'.1>cb!'\ o simplemente a tina sujeción politica (:.::;:~r:lI:tc. E~=-. ll:-~:lll:7.:1ci"la que C~, desde h:q.:o, d~ earáctcr militar, tiene también p,Jr objeto la defensa en contrade los cncllli~():; interiores, p:tr:l, evitar motines, asonadas,disturbios o a?-:rcsion~ <le una p:trte o de un ~rul>O de la polJl:tción en contra de orro ~r:lpl> o (!e) resto de ella, tiene por ol,jeto, en !'i::, el I:::t:::e:lilll!l·::to c!d orden interior, l!C ia paz,c"',lli"i;'l1 :::\Iispcn:-:ahlc a la "iela y al dcsar rolio m::.ll::-::t! ycultural del individuo.

\ El ESlatlo necesita dcí\'IHl::r, igualmente, las pl.:rM.lla';

~' ).)s"r;l\.·nl'~ ele cnda quien, co::t:-a 10$ crimencs o eldih)s i:J,!;-

1:

LA ADllI~ISTl'.ACIO¡'; PUBLICA ES )tUIeo

vi duales que pueden privarlos de la vida o elesus propiedades,o de su inlcg-riuad corporal o de la salud En <:~~sp::ctOr-Cl

Estado organiza la Administración de Justicia v b Policia. 1~-'.---- . ...,;--- .. l. 1'ero el hombre 110 sol:i¡r¡<:ll-rc<:Sta expuesto a suí nr :1!>

;¡~rcsiol\~s de sus semejantes, sino que, por su ckL:iiu:td misma,corre constantemente el pclig-ro de verse an:quibclo por lasfuerzas de la naturaleza, por elementos o causas del mediobiológ-ico: inundaciones, terremotos, incendios, en Icrrncdadcscontaziosas, epidemias, insalubridad, ele.

En todos estos C:l.50S el Estado p:-otcge al individuo mediante instituciones preventivas y de socorro y de policiasanitaria, .

Por último, el ser humano g::e vive e11 sociedad, se ve,a menudo, amenazado por la l'~rlEua absoluta de nlcrl:os' desubsistencia, ya s{':-; por 1:15 scquias o las pérdidas de 1:l.s eosecbas en los C:l:11pOS, Y::I. sea por los paros, las huelgas, lasenfermedades, la vejez.

\.Fara responder a estas necesidades que aumentan constantemente con la civilización, el Estado necesita contar- ccnórgauos administrativos de, a.?~stc:nc;a ú de dd(;:1~a S():::::.~J

w ••. - ".--

~C;C'!llllIcI:J Cctcsjaria, Scr:.':ci(¡.~ de Cr.rc;:~;:1,-T:'.r.¡'..>:~nhan sido llamados estos.-:'iC!.'l1dos, de :lIl·'T ti fic::c¡é,ll, porquetienen por objeto dar a ciertos actos. a c;\:rt;¡~~ior.cs sociales. un carácter imb,bLlc qllc cs. pcr ello mismo, g-:l.r~:1t::l .para la colecrívi.lad. ¡(." El Estado necesita e,L'ar y Sc.,;!w~r diversos org-:?:li5lr.:J5

. :tt1m:nistrtlti\'os ptlra tltcndcr este aspecto importantisimo desus funcloncs. De esta especie son los establecimientos de acu--

De la Guu.cric. Obra cit. P.i•• , 221., 2:2.

LUCIO MENllIETA Y NUÑEZ

ñación de moneda o de emisión de billetes, los centros de educación profesional que certifican la aptitud del profesionista;las oficinas que conceden patentes de invención y reg-istranmarcas de fábrica, las que verifican las pesas y medidas, lasque realizan los actos del estado civil; el registro público de lapropiedad y del comercio, y en fin, todos los actos de certificación que interesan, en alguna forma especial, a la sociedad.

Tercera Categoría. Servicios de promoción de la prosperidad pública matcrial.-En esta categoría están comprendidos los servicios del Estado que se conocen, en ~general, conel nombre de obras públicas, indispensables en toda sociedadhumana para hacer posible y satisfactoria la vida en común:caminos, obras de irrigación, de sanidad, puertos, edificios,etcétera, etc., 1 servicios que demandan otros tantos órganosadministrativos especializados.

Cuarta Categoría. Servicios de promoción de la prosperidad pública intelectual y moral.-Para satisfacer esta necesidad que existe en todos los grupos sociales humanos,pero que se acentúa en las sociedades modernas, el Estadodispone de órganos administrativos de Educación Públicay de instituciones que tienen por objeto mantener y promover el trabajo científico de investigación y de estudio. 1 También consideramos nosotros que caben en esta categoría, lasinstituciones que pudiéramos llamar estéticas, y que tienenpor objeto el desarrollo del arte en sus múltiples manifestaciones, porque contribuyen en forma decisiva al progreso intelectual y moral de los pueblos. Los museos, los teatros, las academias, las exposiciones, etc., son órganos ad-

De la Grasserie. Obra cit. Pig. 223.

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LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

ministrativos por medio de los cuales el Estado nena estaimportantísima función,

En algunos aspectos de sus actividades, tales como lasde Asistencia Social, las de Instrucción Pública, las artísticas, el Estado no es el único promotor y mantenedor, sino quese ve auxiliado por instituciones privadas o por particulares;pero, generalmente, bajo el controlo cuando menos con la vigilancia del Estado. En otros aspectos, las f unciones del Estado le son exclusivas, por su propia naturaleza, pues requierenimperio y soberanía que sólo a él corresponden.

A esta última clase que se refiere a los servicios encomondados al Estado, corresponden numerosas leyes que puedenser clasificadas en las categorías a que acabamos de referirnos.Sólo por vía de ejemplo, sin pretender agotar el punto, vamosa citar algunas de ellas.

Primera Categoría. Servicios de Defensa.-Leyes queorganizan el Ejército, la Justicia Militar, la Policía, los Tribunales, el Servicio Diplomático, leyes de Asistencia Social,de Seguros Sociales, etc.

Segunda Categoría. Servicios de Garantía.-Leyes deInstituciones de Créditos, leyes relativas a la moneda, a laspesas y medidas, a las patentes y marcas. Leyes sanitarias,leyes sobre reglamentación del ejercicio de las profesiones,etcétera, etc.

Tercera Categoría. Servicios de promoción de la prosperidad pública materia/.-Leyes que regulan, en este aspecto,las actividades de la Secretaría de Comunicaciones y ObrasPúblicas, del Departamento Central, de los Gobiernos de losEstados y Territorios y de los Municipios.

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LUCIO MENDlETA Y NUÑEZ

Cuarta Categoría. Servicios de promoción de la prosperidad pública intelectual y moral.-Leyes sobre EducaciónPública en general.

Podríamos citar concretamente las leyes vigentes en cadauna de las categorías indicadas; pero no lo creemos necesario,pues 'lo interesante es la clasificación invariable y no las leyesque son modificadas o derogadas y sustituidas por otras, confrecuencia, o que desaparecen definitivamente del cuadro jurídico de un país debido a su carácter contingente.

2.-Scgunda Clase.

Recursos proporcionados por los citHiadalws.-Los recursos que 'los ciudadanos proporcionan al Estado para que éstepueda cumplir satisfactoriamente sus fines, son de dos clases:11? Contribuciones personales. 21? ContriLuciones pecuniarias.

Se consideran como contribuciones personales el serviciomilitar y las aportaciones de trabajo en las obras de carácterpúblico.

Dentro de nuestro régimen político, el servicio militar noes obligatorio, de tal modo, que debe estimarse como contribución voluntaria de los individuos para constituir el principal organismo de defensa del Estado: el ejército.

Esta circunstancia ha hecho recaer la llamada contribución de sangre, exclusivamente en el proletariado. En lasépocas anteriores a 1910, el ejército llenaba sus filas por elbrutal procedimiento de la leva, en las poblaciones rurales, obien, por el no menos odioso sistema de las consignaciones alejército como pena en delitos leves y hasta por faltas a simplesreglamentos de policía.

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LA ADMINISTtlACION PUBLICA EN MEXICO

Actualmente la leva y las consignaciones han desaparecido; el ejército mexicano formado con la cooperación de ciudadanos libres que 10 integran por su propia voluntad, ha alcanzado indudable progreso, pero la contribución personal quesignifica sigue pesando sobre las clases populares, porque sibien no existe coacción legal o política sobre ellas, es la situación económica en que viven la que obliga a gran número dehombres sin trabajo, a buscar la satisfacción de sus necesidades sirviendo en el ejército.

El artículo 59 Constitucional, sin embargo, establece laposibilidad del servicio militar obligatorio y en la actualidadse hacen alg-unos esfuerzos por organizarlo.

La contribución del trabajo personal en las obras de carácter público, existió en México durante la época precolonialy durante la época de la Colonia ; pero actualmente se encuentraprohibido por nuestra Constitución Federal, la que en suartículo S9 establece que "nadie puede ser obligado a prestartrabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cuál se ajustará a lo dispuesto en las fracciones 1 y 1I del artículo 123".

Esto no obstante, en muchos pueblos rurales en distintasregiones del país, por inveterada costumbre, se sigue exigiendo la contribución del trabajo personal para ciertas obras yservicios públicos, tales como construcción de caminos vecinales, edificios, abastecimiento de aguas, policía, etc.

Como los pequeños pueblos rurales no disfrutan la mavo-, .ría de las veces, de los servicios oficiales que les Son indispen-sables, si enellos se observara exactamente el precepto constitucional que hemos transcrito, bien pronto Se verían aniquilados por la insalubridad, por la falta de agna, por el bandidaje.

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Las contribuciones pecuniarias son las conocidas con elnombre de impuestos y vienen, en gran parte, a sustituir lasde carácter personal, puesto que el Estado, contando con losrecursos pecuniarios que le son aportados por los ciudadanos,en vez de obligarlos a prestar determinados servicios, los organiza y sostiene con personas que voluntariamente se dedicana desempeñarlos mediante una retribución.

Los impuestos, como se sabe, son de diversas clases, directos, indirectos, impuestos sobre utilidades, impuestos sobrecapitales, impuestos globaics, impuestos especiales, proporcionales, progresivos, etc. Se distinguen también por la forma derecaudación y 'por las diversas actividades o los diversos bienessobre los cuales recaen.

La Administración Pública, tanto para los servicios queexigen la aportación personal de los ciudadanos como losque solamente requieren el pago de impuestos, necesita contarcon una serie de organismos burocráticos que atienden lasmúltiples cuestiones, trabajos y actividades relacionadas conellos.

En esta segunda clase de servicios que son los que prestanlos cuidadanos al Estado, pueden mencionarse como leyes correspondientes las de carácter fiscal y aquellas que reglamentan el servicio militar obligatorio y el servicio social profesional.

3.-Tercera Clase.

Aplicació,t de los recursos del Estado a los servicios PIÍhlicos.-"Esta aplicación Se hace, dice Raoul de la Grasseric,

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LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

por una serie de autoridades de las que el punto de partida esel Parlamento". 1

En México es el Congreso de la Unión el encargarlo defijar las contribuciones en relación con el Presupuesto, yen seguida hay una serie de organismos Administrativos decarácter Hacendario y financiero, que se ocupan en distribuirlos recursos pecuniarios del Estado para su aplicación a losdiversos servicios, mediante sistemas de funcionamiento máso menos complicados,

Esta última clase de servicios se desarrolla mediante lasleyes de Ingresos y ele Egresos de la Federación y de los Estados.

4.-0rigcn Sociológico de la Administración Púbiica.

La organización Administrativa del Estado, como tenemos dicho, se deriva de las necesidades sociales que le danorigen y que justifican su existencia.

La Administración Pública, tiene, por ello, un carácterde generatidad, de necesidad que pone de relieve S\1 valor sociológico. En efecto, la organización pública y la actividad administrativa de cualquiera entidad social política, se desarrollanindefectiblemente, dentro del esquema apuntado.

En los pequeños Estados primitivos, los lineamientosesenciales de la organización administrativa que hemos transcrito, se presentan con la mayor sencillez o en forma embrionaria si se quiere, pero es fflcit descuhr.irlos A medida que elEstado adquiere desarrollo, su organización administrativa

De la Gramrie. Obra cit. Pág. 232.

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LUCIO )IE:;'I'Ir.TA y Nt'XEZ

~ñUOr~':len el sentido de una complejidad creciente y deuna mayor justezn o per Iccción en su f~tncion:Imicl~

Pero no es menos cierto que en 105 Estados modernostiende a ensancharse excesivamente la órbita de la acción administrativa del Estado. El E:;tado interviene ya en innurncrables asuntos que antes cor rcspondian a la esfera de las accionesprivadas J' aun :ll:l;a a monopolizar c1111:l:lcjo ele esos asuntos.

I Es verdad que la vida mo.lcrna exige la multiplicación delas~!IldOlil':; estatales. )' que. imperativos de just icia, ele equidad, (.¡,I;;::-an a los Gobiernos a establecer una serie de instituCi,1IlCS de ser:..lcio exclusivo (1 preferente para 1a~ clases sociales e:..svalid.is : ¡'l'ro esto trae nmsig-o elcrecimiento inmodcrado .le la l.urocracia, de los impuestos, ele la k~i5!:Jc:ÓOl, unacomplicación cX:::;Tr;;¡b en las trr.mitncioncs oficiales que favorvccn la intervención, que muchas veces se autoja inútilcuando no perjudicial, de innumerables empleados )' funcionario__ 'jI:': representan, en conjunto, c:lr~:l pcs:illísim:l en 1:1 eco-nOI1l:;¡ dc un nais. 'f... ,.. -1'

1-::1 ~\·s E:-:::a<!n!': Totalitarios la .\(hn¡:~::.;t:·;¡c:ón Públicalh:~:I :l 1:1 plenitud de 511 desarrollo, sobre tocio en donde laprl'pil'lhd privada y lo:' clvmcntos e instrumentos ele la producción quedan en manos del Estado, porque entonces todaslas ::::::':id:::!l'5 CC('llÚl~I¡:::1S )" sociales cid p:iis se desarrollan

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cb cstrcch.uucnt« a la histuri:t política de todo pais : ef-tlldi:111,),)\:15 diversas iasr-s ele ella, se tiene tma visión exacta ele l:t jor111:\ y 11.: las vicisitudes de "11 illll'g-r:lci,',n, del grad,) el l' ri\ ¡Iizacióu que hn a'cauaado, de SIlS tendencias, 11e.: ';lIS Il',,,i;,¡¡:,:.l11\,,; v SI' co.nnrcndcu, con cxart itud, sus actll:lk·,. :n'lilll':":: . 1". . -...J

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antigllos mexicanos fXlrq::c el Esl:~rh 1"'r ellos Ct.~,:::t!¡(:C)

era el fine habin alcanzado un gr:111 desarrollo y ca :'c:11:.::,·¡ suorg-aniz:ll:ión fuertemente asentada en un extenso t\':-r:t(Iriú,<.:11 la que se comprcndian numerosos p::cbk·,; y se ~f:::':lZ:-,:):\:1

relaciones de diversa indole, es el :.:l!r-:':::cl1tc ó: la \';";'::::l¡;~:l

ción colouial, su punto de partida que la cxp:ic:l en no 1':'C(;S

aspectos. 1

El Rey era el Jefe de la A<1mini"tr:lci():1 Púl..!iC:l. J<0 auxiliaban en sus funciones g'uhcrn::tiv:\$. los altos funcionarios<ic la nobleza, del clero)' dc la clase militar.

I Sobre h or¡:Jn:zJción de 101 a~,t:;\lOS r.n;cuol en la E?.)ca Precele,:..:; Lucio M,oolim y NÚií,z. "El Du~;b;) Pucclo:.CJ:··, 19H.

:1


La Defensa estaba encomendada al ejército que había alcanzado notable organización; tenía un jefe supremoy estaba dividido en secciones, cada una de las cuales contabaa su vez con un jefe principal y varios subalternos.

El sistema de ascensos y de distribución de dignidades sehacía de acuerdo con los méritos de los militares, demostradosen las guerras por el número de victorias y de prisioneros quelograban.

Se destinaban grandes extensiones de tierra para el sostenimiento del ejército y seguramente se disponía de una compleja orgunización de abastecimiento y movilización para llevar los contingentes a diversos puntos, para establecer guarniciones, que las había en lugares IlIUY distantes del centro de losreinos coaligados, para establecer las comunicaciones necesarias y en fin 'para atender a todos los menesteres de un formidable contingente armado siempre en estado de lucha.

La organización militar de los aztecas comprendía también la administración de justicia que se regía por leyes especiales y otros órganos auxiliares, los constituidos por los embajadores y comerciantes: diplomacia y servicio de espionaje einformación.

Los embajadores tomaban parte en las negociaciones conlos otros pueblos para establecer alianzas o conseguir sumisiones. 1'recuraban persuadir pacificarnente a los monarcas ocaciques enemigos, :l fin de evitar la guerra.

También había un cuerpo de ejecutores encargados decumplir bs disposiciones dictadas por los reyes mexicanos enlos pueblos que estaban sometidos a sus armas.

En cuanto a los comerciantes, constituían, como se ha dicho, el cuerpo de información y espionaje del ejército, circuns-

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rancia por la cual eran muy estimados. El contacto frecuentecon los más lejanos pueblos, favorecía el desempeño eficaz de'esta misión.

La defensa interior, estaba encomendada a los tribunalesy a la policía.

La Administración de Justicia correspondía a tribunalesde diversas categorías cuya competencia se regía por la natu~'

raleza de los asuntos y la importancia de ellos.En cada tribunal había un ejecutor encargado de hacer

cumplir las sentencias y los mandatos judiciales.La policía, como auxiliar de la justicia, no solamente in

tervenía para la aprehensión de los delincuentes, sino que desempeñaba, además, una función preventiva, de vigilancia sobre ciertas personas y determinado número de familias a finde evitar, en lo posible, la transgresión de las costumbres legales.

Las penas de prisión se extinguían en cárceles que servíantambién para que en ellas permanecieran los reos condenadosa muerte, mientras Se ejecutaba la sentencia.

Diversas insignias y adornos personales, distinguían alos nobles, a los altos funcionarios, a los militares en sus variasgraduaciones, a las diferentes clases de funcionarios públicosy el uso de todo esto se encontraba garantizado con la pena demuerte que Se aplicaba a quienes se ponían trajes, insignias oadornos que no correspondían a su persona.

EII los mercados, tribunales especiales y una policía también especial, garantizaban la justeza de las medidas y de lastransacciones comerciales.

l.a educación pública estaba encomendada a dos instituciones : el Calmecac y el Telpuchcalli. En el primero, a cargo.

LUCIO MENf)lETA Y NUÑEZ

de los sacerdotes, Se instruía a los hijos de los nobles para lavida religiosa o para la vida civil y en el segundo, del quehabía un establecimiento en cada calpulli o barrio, al quetenían acceso tatuhicn los plebeyos, se educaba a la juventudpara la carrera militar.

En el reino de 1Jéxico, en el de Tcxcoco y Tacuba y engeneral en los cacicazgos y señorios de menor importancia,encontraron los españoles notables obras públicas: acueductos,edificios, monumentos relig iosos, caminos, etc., de tal modoque necesariamente existia en aquellos pueblos una organización administrativa 1I1UY adelantada que se encargaba de planear y de ejecutar los trabajos materiales indispensables a lacolectividad.

El rey poseía tierras, palacios, jardines, para cuya atención di spunia de muchos empleados, generalmente nobles yde numerosa servidumbre. El sostenimiento de las casas reales,del ejército, del clero, de los f unciouarios públicos, de los institutos de educación, de los servicios públicos cn general, demandal.an cuantiosos recursos, para recaudar y distribuir loscuales era inclispcusahk; una verdadera organización hacendaria.

La hacienda pública de aquellos pueblos obtenía recursosmediante la iruposicion de tributos, () sca iiupucstus en especie,a los pueblos vencidos y a Jos súbditos, Estus impuestos 110

eran individuales sino colectivos.

Cada pueblo tributario, entregaba, en fechas precisas,determinada cantidad de productos ag-rícolas () industriales,g-enerallllentc de los especiales de cada región.

En cuanto a los súbditos, pagaban el impuesto por gremios si se trataba de comerciantes o industriales o por barrios

LA AVJlIINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

si se trataba de agricultores. El trabajo para cultivar los productos industriales con los que se pagaba el tributo, era colectivo y se llevaba a cabo en horas y días determinados.

El impuesto se entregaba en la capital misma del reinoo bien en los lugares previamente determinados, pero tambiénera recaudado directamente, por recaudadores que exigían elpago del impuesto o tributo por cuenta y razón.

Tenían los mexicanos una verdadera organización hacendar ia. Los recaudadores estaban organizados en categorías.Los de más alta jerarquía despachaban los asuntos en palacio,tenían bajo sus órdenes a recaudadores que cobraban tributosa cien familias y bajo la dirección de éstos había otros encargados de cobrarlos a veinte familias.

Los efectos recaudados Se almacenaban en edificios especiales en la capital del reino o en otros lugares adecuadospara atender a las necesidades administrativas en las distintasregiones dominadas por los aztecas. Cada almacén estaba alcuidado de un Jefe o Mayordomo, que a su vez era auxiliadopor un número de empleados en relación con la importanciadel almacén. Por medio de pinturas jeroglíficas se llevabacuenta de las entradas y salidas de efectos y productos.

En los casos en que las cosechas se perdían, Se dispensaha a los agricultores, previo informe o í icial, el pa¡.;o del impuesto o del tribulo, y cuando la miseria amenazaba a algunapohlación del reino, Se dist ribuia entre sus habi tantcs partede los productos almacenados.

Para mantener la disciplina en los diferentes organismosde la Administración, seguramente se exigían responsabilidades a los encargados de las distintas funciones administrativas. No contamos COn datos generales sobre esta materia;

25

LUCIO MENDJETA Y NUÑEZ

pero :-,í sabemos, con exactitud, que los funcionarios judicialeseran severamente castigados, hasta con la pena dc muerte,cuando, en el ejercicio de su cargo, aceptaban dádivas de lasr.artcs interesadas en los asuntos sometidos a su decisión ocuando dictaban fallos notoriamente injustos.

No tenemos datos exactos, minuciosos, respecto de los di-oIercntes órganos de la administración pública de los aztecas,de sus relaciones y funcionamiento; pero la breve descripciónque hemos hecho, basta para demostrar que correspondía alesquema sociológico ya referido, pues se diferenciaba conmás o menos perfección, para atender necesidades de dcfemaexterior e interior, necesidades de garantía, de bienestar material y de cultura.

II

I~l'OCA COLONIAL

La orgnnización de la Administración Pública en rvJéxico, durante la época de la colonia, Se llevó a cabo de manerapaulatina a medida de las posibilidades y de las necesidadesde la conquista, con el propósito de conseguir la consolidación del Poder Real de Espafia en los nuevos dominios.

T.a organización a que nos referimos empezó desde lafecha en que f ué fundada la V illa Rica de la Vcracruz porTIernán Cortés y evolucionó durante toda la época colonial;pero como seguir paso a paso esa evolución equivaldría a re]1('t i r la historia del virreinato de la Nueva España, consideramos nl;ls pertinente hacer una descripción sintética de la Admillistración Pública independientemente de los acontecimientos históricus que la fueron modelando, sin que este método

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110S impida hacer en cada caso las referencias cronológicas indispensables para la cabal comprensión de la materia.

l.-Organos del Gobierno.

Los órganos del Gobierno en la Nueva España fueron:los Reyes, el Consejo Real de Indias, las Audiencias Reales,el Virrey, los Gobernadores y Adelantados, los Intendentes,los Corregidores y los Ayuntamientos.

Los Reyes.-Por una bula del papa Alejandro VI, adquirieron los Reyes de España la soberanía sobre lo que en aqueltiempo se llamaban las Indias Occidentales; en tal virtud, losReyes de España, en cuanto al gobierno de las Indias, eran señores absolutos. Cualquiera que sea el valor que deba dárselea la bula antes mencionada, lo cierto es que de hecho y comoconsecuencia de la conquista, España estableció un régimenjurídico especial en todos los países descubiertos en América.Por lo que respecta a la Nueva España, los reyes españolesla gobernaron como un reino de la corona de España, dentrodel mismo régimen absolutista que impusieron en la metrópoli.

En los primeros años subsiguientes al descubrimiento deAmérica, no se concedió al gobierno de las Indias, muchaatención, porque se ignoraba la importancia de la empresa;esa fué la razón de que en un principio los reyes españolesnombraran a sus favoritos y a personas de su confianza paraque se encargasen de todo lo relativo a las cuestiones adrninistrati vas de los nuevos dominios.

Más tarde se encomendó al Consejo de Castilla la atención de los asuntos judiciales y de las más importantes cuestiones de la administración colonial. Los asuntos de Indias

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"corrieron a cargo de un grupo especial del Consejo de Castilla". En consecuencia el Consejo de Indias, en un principio,funciono como parte del Consejo de Castilla. 1

Desde el aíio de 1524, los' reyes fundaron y organizarondcfinitivaJllente y con entera independencia, el Consejo Realde Indias, para que se encargase de todos los negocios referentes a los paises de América.

Sin l~mbargo, el Consejo de Indias no quedó "perfectamente constituido y con sus atribuciones claramente definidas,sino hasta el g-ouierno del Rey Felipe n, qiricn en 24 de septiembre de 1571, pur real cédula dictada en El Pardo, expidiólas Ordenanzas de dicho Consejo. 2

El Consejo Real de ¡¡ulias.-El Consejo Real de Indias,era una especie de tribunal investido de facultades legislativas,administrativas y judiciales. Rcsidia en España y entre susnumerosas atribuciones las principales eran : dictar Leyes,Pragmáticas, Ordenanzas y Provisiones previa consulta conlos reyes. Revisar las Ordenanzas, Constituciones y Estatutosque hicieran los prelados, los Virreyes, las Audiencias o losConsejos de las Indias, antes de presentarlas para la aprobación real. 3 Cuidar de que hubiese en las tierras conquistadas,número suficiente de ministros del culto católico, para queprocurasen la conversión de los indios. Cuidar el despachode Ilotas y armadas a las Indias. 4 Proveer nombramientos

I T. Esquivcl Obregón. "Apuntes para la Historia del Derecho en México".Tomo 11. "Nueva Esparia". Editorial Polis. México, D. F. 1938. [>jgs. 155 y 156.

2 Lic. Alfonso Toro. Hisroria d. la Suprema Corte de Justicia de la Nación. México, 1934. T. 1. pág. 272.

3 Le)' 11. Título 11. Libro 11. de la Recopilación de la! Leyes d. Indias.

4 Ley XXVIII. Título 11. Libro 1. de la Recopilación citada.

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para cargos y dignidades de las Indias. 1 Proponer ternas paralos obispados, las canonjías y las togas para las Audiencias,conceder permiso para venir a las Indias; y en 10 eclesiástico,tenía facultad para conceder o negar el paso a las bulas deRoma. Los Concilios provinciales que se verificaban cada doceaños en España, deberían ser aprobados por el Consejo en lorelativo a las cuestiones de Indias.

Dentro del Consejo Real de Jndias, se instituyó una juntade Guerra, compuesta por cuatro miembros del cuerpo y porcuatro consejeros especiales de guerra, nombrados por losreyes, para tratar y resolver todos los asuntos militares de lascolonias españolas de América.

El personal del Consejo Real de Indias, varió mucho; enrealidad nunca se compuso de un número fijo de miembros. En1542 el Emperador dispuso que estuviera formado por un Presidente, un gran Canciller de las Indias con el carácter de Consejero y ocho Consejeros Letrados, número que podía variarde acuerdo con las necesidades; un Fiscal, dos Secretarios, unTeniente del Gran Canciller; tres relatores y un Escribano deCámara de Justicia: cuatro Contadores de Cuentas, un 'resorero ('.eneral, dos Solicitadores Fiscales, un Cronista MayorCosmógrafo, un Catedrático de Matcmáticns : un Tasador delos procesos, un Ahogado y un Procurador de Pobres, un Capcllán para que dijera misa en los días de Consejo, cuatro porteros y un alg-uacil. Z

El Consejo funcionaba como tribunal Colegiado en el cualel Presidente daba cuenta de lus negocios, el Fiscal vigilaba ydcfcndia lo relativo a la jurisdicción y patrimonio reales, así

Ley XXVIlI. Titulo n. Libro n.Z Le)' l. Título 11. Libro n.

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como el estricto acatamiento a las disposiciones dictadas porlos monarcas para el Gobierno de las Indias y en favor de loshabitalllL'S ahorigcncs de las mismas. Los demás miembrosdel Consejo tenían atribuciones determinadas en leyes especiales, o deberían atenerse a lo dispuesto sobre el caso en lasLeyes de Castilla. Entre otras muchas atribuciones de los principales personajes del Consejo, eran las más importantes:para el Canciller, guardar y poner los sellos de la Corona enlos documentos; para los Secretarios, despachar los asuntosencomendados a cada uno; para los Relatores, hacer relación(en las vistas de los pleitos) sobre la índole y el estado deellos. Los alguaciles eran los ejecutores de las decisionesdel Consejo.

.El Consejo necesitaba la autorización real para hacercumplir sus resoluciones en todas las materias y muchas veces,los Reyes, directamente y salvando su conducto, dictaban lasdeterminaciones que creían convenientes. Se cita como ejemplo la Ordenanza de ] ntcndcntes expedida sin escuchar suparecer.

Los Gobernadorcs.c-Pá cmprcnderse la dominación dela Nueva España, Cortés fué nombrado Gobernador porel Ayuntamiento de la Vcracruz, nombramiento que más tardeconfirmaron los Reyes. Fué por tanto, el primer representante de la autoridad política española y usó de ella sin limitaciónalguna. Le sucedieron en el mando otros Gobernadores hastaque los reyes decidieron gobernar a la Nueva España pormedio de Audiencias.

Los Audiencias Reo/es.-Por cédula del Emperador Carlos V, expedida el 13 de diciembre de 1527, se estableció

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en la ciudad de México la primera Audiencia. Esta Audienciaera un tribunal integrado por un Presidente y cuatro Oidores.En 1548 fué establecida otrá en Cuadalajara. La primera sellamó Audiencia de México y la segunda, Audiencia de NuevaGalicia. Tanto el personal como las atribuciones de estas Audiencias, variaron con el transcurso de los años. En un principio, tuvieron carácter judicial y administrativo; pero tan11ranio como se decidió que la Colonia fuese regida por un virrey, las Audiencias conservaran su carácter judicial y solamente quedaron facultadas para gobernar en ausencia o faltade los Virreyes, o Gobernadores, si se trataba de provincias.

Las Audiencias fueron tribunales colegiados de Apelación y Súplica, investidos, además, de la facultad de fiscalizarlos actos de los Virreyes y Gobernadores. No fueron, por lotanto, en definitiva, sino ocasionalmente, órganos del Gobierno político.

El Virrey.-En 1530, se nombró Virrey de Nueva España y desde 1535, año en el que llegó a cumplir su cometidoel primer Virrey de México, don Antonio de Mendoza, hasta1821, el Gobierno politice y administrativo de la Colonia, tuvo'al Virrey C01110 órgano principal, directo representante delpoder real de España. Sus facultades como tal, eran muygrandes en todos los órdenes del Gobierno. Era Presidente delas Audiencias, Capitán General y Gobernador de los Distritos y Provincias directamente subordinados a él. Entendía,por tanto, en cuestiones judiciales, administrativas y militares, con las limitaciones contenidas en las leyes.

Al Virrey de Nueva España, estaban sujetos variosGobernadores y Audiencias, según se explicará en el párrafosiguiente:

31

LUCIO Mt:NIIIETA y NUÑEZ

2.-DivisiLíll Política.

La división política de la Nueva España, fué muy variablc, saine todo en los primeros años de la época colonial,durante los cuales, iban ensanchándose lus dominios y descubriéndosc nuevas comarcas que por la lejanía del centroaduptado, hacían indispensable la creación de nuevas provincias políticas.

1\1 emprender Cortés la conquista, del territorio descubierto, cuya extcnsión ignoraba él mismo, no fué posible quese aceptaran sino dos términos de jurisdicción administrativay política: las Alcaldías y los Corregimientos, En las ciudadesfundadas con la mira de que fuesen grandes centros de población o puntos centrales para emprender conquistas, se nornoraban Corregidores; en las villas de menor importancia, Alcaldcs I\Iayures y en los pueblos pequeños, Alcaldes Ordinarios.A cada Alcaldía Mayor estaban señaladas determinado número de Alcaldias Ordinarias y a cada Corregimiento determinado número de Alcaldías Mayores y Ordinarias. De estemodo, obedeciendo únicamente a las necesidades y a lascircunstancias, se fueron formando de manera imprecisa, divisiones territoriales y políticas que iban desde el pequeñoradio de acción de las Alcalrlias Ordinarias, hasta el más g-rande de los Corregimientos y Gobernaciones.

Durante los primeros años de la conquista, todo el territorio dominado constituía una Cobemación, de límites variables. pues Se ensanchaban a medida que las armas victoriosasde II's conquistadores extcndian los dominios de España. Sinemhaq.;o, como no era posible, por las distancias y por los medios de cOlllunicaci¡',n, establecer relaciones frecuentes entre

32

LA ADMINISTRAClON l'UIILlCA EN lIlEXICO

l pital de la Nueva España y los territorios que iban doa. C~Ildo los capitanes de Cortés, éstos, en su calidad de Ade-

11110.. .lantados, gobernaban militarmente en grandes extensionesterritoriales que más tarde constituyeron dentro de la colonia,

entidades políticas.Los reyes decidieron gobernar a la N ueva España por

medio de un Virrey. De este modo, quedaron todas las tierrasconquistadas formando un virreinato que hasta fines de laépoca colonial, comprendió: la Audiencia de México y la deNueva Galicia, la Gobernación de Nueva Vizcaya, la de Fili

pinas y la de Florida.La Audiencia de México estaba formada por la provincia

de Yucatán, parte de Tabasco, parte de Chiapas, provincia deOaxaca, provincias (le Veracruz, Puebla, Tlaxcala, Toluca,Ouerétaro, Jilotepcc, :M ichoacán, Panuco y gran parte delt~rritorio de Culillla y Jalisco.

La Audiencia de Nueva Galicia, comprendía 10 que hoyforma el Estado de Jalisco, además Zacatecas y gran partedel territorio del hoy Estado de Durango y Aguascalientes.

La Gobernación de N neva Vizcaya, directamente sujetaal Virrey, ocupaba (ksdc la "illa del Nombre de Dios, hastalas tierras desconocidas que estaban del otro lado llel Conchos, y por el occidente, Culiac.in y el tcrr itorio que se extendía entre los ríos Mayo y Yaqui.

I la Gobernación de Filipinas, comprendía el territorio deesas islas y h de la Florida, tenían limites imprecisos, pues noestuvo del todo sujeta sino hasta fines del siglo XVI. 1

La Lcy }, 'fítulo 1. Libro V., de la Recopilación de lasLeyes de Indias, da tina idea bastante precisa de la división

Vicente Rivap.llacio. "México a Través de los Siglos". Tomo l. pág. 228 ..

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política de la Nueva España y de su gobierno, durante granparte del período colonial:

"Para mejor y más fácil g-ohierno de las Indias Occidentales están divididos aquellos Reinos y Señoríos en Provinciasmayores y menores, señalando las mayores, que incluyen otrasmuchas, pur distritos a nuestras Audiencias Reales: proveyendo en las menores, Gobernadores particulares, que por estarmás distantes de las Audiencias, las rijan y gobiernen en pazy justicia; y en otras partes, donde por la calidad de la tierra ydisposición de los lugares no ha parecido necesario, ni conveniente hacer cabeza de Provincia, ni proveer en ella Gobernadur, se han puesto Corregidores, y Alcaldes Mayores parael gubierno de las ciudades y sus partidos, y lo mismo se haobservado respecto a los Pueblos principales de Indios, queson cabeceras de otros ... "

El año de 1786, por medio de una ley: la "Real Ordenanza para el establecimiento e Instrucción de Intendentes decxercito y provincia en el reino de la Nueva España", losmonarcas españoles modificaron la org-anización política de laNueva Fspaña, dividiendo su territorio en do<.~c 1ntcndencias.Las Cali fornianas no fueron consideradas cumo 1ntcndcncias,se las soruct.ió directamente al Cobicrno de México.

La división politica dd país, en Intendencias, sufrió con

posterioridad a la Ordcuanza citada, algunas modificacionesesenciales, de tal modo que a Iincs de la época colonial, las ]uu-udcncias que integraball la Nueva Espail;¡ eran las siguientes: la de México, única de ejército y provincia; Puebla, Vcracruz, Mérida, Antequera de Oaxaca, Valladolid de Michoacán, Santa Fe de (~uallajuat(J, San Luis Potosi, Glladalajara,Zacatccas, Duraugo. La Provincia] utcrna de Oriente integra-

H


da por los Gobiernos del Nuevo Reino de León, Colonia delNuevo Santander, Provincia de Coahuila y Provincia de Texas. La Provincia Interna de Occidente, que comprendía losGoLiernos de Nueva Vizcaya, de las Intendencias de Sonoray Sinaloa y la Provincia de Nuevo México. Además, se habíanerigido tres gobiernos dependientes directamente del Virrey;'l'laxcala, Vieja California y Nueva California. 1

"Aquella erección de Intendencias, opina don VicenteRivapalacio, fué como el primer ensayo que preparó la división politica de la Nueva España para la formación de los Estados que debían componer en lo porvenir, la federación delos Estados Unidos Mexicanos". 2

3.-Los Ayulltamicntos.

Origen del J~égimen Municipal en. la Nucua España.Para que los particulares pudiesen emprender el descubrimiento y la conquista de las tierras desconocidas de Indias,era indispensable, según las disposiciones reales, que se concertaran con el Guhiemo Español, tina especie de contratosllamados capitulaciones en los cuales los reyes, por una parte,señalaban determinadas facultades a quienes obtcnian las capitulaciones y por la otra parte, los interesados se comprometían a cumplir lo que en el mismo documento se estipulaba.Entre las facultades que comúnmente Se otorgaban, las másimportantes eran las relativas al nombramiento de Ayuntamientos y de Cobcrnadores.

1 Lic. Torihio Esquive! Obregón. Obra cit., p~gs. 374 y 375.

2 Obra eir.. l. 11. p.ig. 846.

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LUCIO MENIlIETA Y NUÑEZ

Don Diego de .vclázquez, Gobernador de la Isla de Cuba,que, como es sabido, envió a Hcrnán Cortés a tierras mexicanas, no tenía capitulaciones y por tanto no estaba facultado para emprender conquistas. Valiéndose de esta circunstancia, Cortés fundó la V illa Rica de la Vcracruz y como si tuviera capitulaciones que lo facultaran para ello, nombró alAyuntamiento de la ciudad fundada y ante él renunció lacomisión que le había conferido don Dieg-o de Velázquez.

Según las antiguas leyes españolas, los.. Ayuntamientosestaban capacitados para elegir al Alcalde Mayor en los casoscn que era di f icil obtener la real provisión y según esas mismasleyes, suplían a los Cohcrnadores en su falta cuando el Reycstaha lejos y no podía hacer el nombramiento.

Fundándos« en estas disposiciones y considerándose

legítimamente constituido, el Ayuntamiento de la nueva

ciudad, nombró Gobernador a Cortés, y celebró con él capitula

ciones por medio de las cuales scIc concedió permiso paraemprender la conquista de l\kxico y la quinta parte de los beneficios, tres quintas para que las repartiera entre los que kaconipañab.m, según méritus y servicios y se dispuso que otraquinta parle corrcspondics., al k ey.

ESk fué el origen del régimen municipal en la Nueva Espafia. 'l'anl., Curtés CUl1lU sus capit aucs, tan pronto corno decidían fundar una villa o tan pronto couro cunseg-uían laadhesión u la sumisión de lus pucl ¡Jus indigcnas importantes,uomhrahan el Ayunuuniento respectivo.

En toda expedición y con el carácter de agreg-ados, ibansiempre algunos escribanos, que tcnian por misión dar fe delos actos más importantes. Esos escribanos eran individuosque conocían cuestiones legales de manera más o menos su-

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perficial y por ese motivo se les tomaba C01110 consejeros enaquellos casos en que se consideraba necesario cumplir determinadas formalidades. Entre los expedicionarios de Cortés,llegaron a México algunos escribanos que influyeron seguramente en la constitución de los Ayuntamientos. Esta circunstancia y el hecho de que Cortés ejercía una verdadera dictadura, determinaron el carácter irregular de los primeros Municipios de la Nueva España. Nacieron éstos sin apegarse aun sistema determinado ni en su composición ni en sus facultades, pues como los regidores eran nombrados por Cortés o porsus capitanes, la voluntad de aquél imperaba sobre las facultades de los Ayuntamientos. Se dió el caso, por ejemplo, de queel Ayuntamiento de la ciudad de México, expidiera Ordenanzas que deberían regir en la jurisdicción dd Ayuntamientode Veracruz.

Elección y composición de los Ayulttamientos.-Por unaley del Emperador Carlos V, dietada el 26 de junio de1523 I se dispuso que, en aquellos casos en que las capitulaciones celebradas con los Adelantados no les otorgaran la facultad de nombrar Ayuntamientos, la elección de regidoresdebería ser hecha por los vecinos en número señalado por eiGobernador, según su parecer, siempre que no excediera del"ccntcuirlo en las kyes antecedentes".

El mismo Emperador dispuso que el número de Regidoresen las ciudades principales de las Indias, debería ser de doce"yen las demás ciudades, villas y pueblos, sean seis y nomás". 2

1 Ley 111. Título X. Libro IV de la Recopilación de las Leyes de Indias.

2 Cédula de 22 de octubre de 1523. Ley 11. Título X. Libro IV de la Recopilación citada.

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LUCIO MENlllETA Y NUÑEZ

La elección de regidores y cargos concejiles, en ningúncaso debería recaer en personas que no fuesen vecinos del1\1unicipio. 1

Más tarde, se trató de reorganizar los Ayuntamientospor medio de las Ordenanzas <le Población. Estas Ordenanzasdesgraciadamente no han llegado hasta nosotros, sólo conocemos de ellas los preceptos conservados en las Leyes de 1ndias, pero se supone que eran más extensas y detalladas queéstas en lo relativo al régimcn municipal.

Según las Ordenanzas de Población, una vez que seeligiera el lugar en el que Se pretendiese levantar una población, el Gobernador quedaba facultado para decidir si seríaCiudad, Villa o Lugar.

En Caso de que se declarase Ciudad Metropolitana, la administración pública dehcria crearse con los sig'uicntcs funcionarios: "un juez, con título de Adelantado, o Alcalde Mayor,o Corregidor, o Alcalde Ordinario, que ejerza la jurisdicciónin-folidum y juntamente con el Regimiento tenga la administración de la República, dos o tres oficiales de la HaciendaReal, doce Regidores, dos Fieles Ejecutores, dos jurados decada parroquia, un Procurador General, un Mayordomo; unescribano de Consejo, dos Escrihanos Públicos, tino de Minasy Registros, un Pregonero Mayor, un corredor de Lonja, dosporteros." Si la ciudad fuera diocesana o sufragánea, "ochoRegidores y los demás oficiales perpetuos." Si se tratara deuna villa o pueblo, un "Alcalde Ordinario, cuatro Regidores,un Alguacil, un Escribano de Consejo Público y un Mayor-do1110." 2

Cédula de 21 de abril de 15H. Ley IV. Titulo X, Libro IV, Recopilación cjt ad ...

2 Ley 11. Tilulo VII. Libro IV. de la Recopilación citada,

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LA ADMINISTRACION PUBLICA l!:N MEXICO

Antes de que estas leyes se pusieran en vigor y al margende ellas cuando estuvieron vigentes, los Ayuntamientos deNueva España, en cuanto a elección y número de su personal,adoptaron procedimientos muy irregulares.

La e1ccción de Regidores, casi nunca se hacía por el pueblo, generalmente los nombraban los Adelantados o los Gobernadores o el Rey de España. En cuanto al número, los Reyesespaooles introdujeron la costumbre de expedir nombramientos de Regidores perpetuos facultando al mismo tiempo a losagraciados, para renunciar o vender su puesto, con 10 cual aumentaba mucho el número de Regidores sobre el marcado porla ley, especialmente en los Ayuntamientos de las ciudades importantes.

Este estado de cosas prevaleció hasta los primeros añosde agitación política, durante los cuales, se hicieron intentospara cambiar, en sus puntos básicos el régimen administrativo de la Colonia.

La Constitución de 1812 en el capítulo 1 del título VI,trató especialmente la reorganización Municipal. En los puntos relativos a elección de Alcaldes, Regidores y Síndicos, dispuso que la elección se hiciera por los vecinos de los pueblos y'qlle cesaran "los Regidores y demás que servían oficios perpetuos en los Ayuntamientos, cualquiera que sea su título ydenominación." 1

Por decreto de 15 de octubre de 1812, Se estableció unaproporción entre el número de habitantes y el de funcionariosmunicipales, abandonándose, por tanto, la antigua relación entre el número de éstos y la categoría del poblado.

I Consritución Española de 18 de mayo de 1812. Art. 312. Lic. Josi M.Gamboa. "Leyes Const it ucionales de México Durante el Siglo XIX". México. 1901.P.1g. 220.

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LUCIO 1I1END1ETA Y NUÑEZ

En el mismo decreto se ordenó que la elección de ayuntamientos se hiciese no directamente, sino por medio de electoresnombrados por el pueblo en número proporcional a la cantidadde habitantes.

Los regidores nunca tuvieron sueldo, pero aparte de quehubo la costumbre de-señalarles un salario cuando se les encargaba el desempeño de comisiones, la in Ilucncia de su cargo hacía del mismo una verdadera prebenda.

Atribuciones de los AYlllltalllicntos.-En este punto hubotambién una imprecisión casi absoluta. Los límites de las atr ihucioncs Municipales no estaban perfectamente marcadosyen cuanto al núiucro de ellas, era IlIUy variable.

'l\:nían a su car,~'o la .ulruinistruciúu local, referente a losservicios que llena}¡;lIl las 1l('(;esit!adcs 1II;IS urgl'lltes de la co··

munid.ul, tales como ,'onservaci{m de las calles, paseos públicos, distribución de agua potable, inspección de comercios ymercados yen general todo lo concerniente a la policía urbana.

Estaban a su cargo, trunhién, los "Pósitos", ahnaccncs enlos que se guardaban los granos de primera necesidad (maíz,trigo) con oh jeto de cont ra rrcstar el alza de precios en lasépocas de crisis,

'I'enian facultades para reglamentar las industrias y losoficios, para tasar los art iculos de consumo y para proteger alos esclavos, J.cs correspondía iguallllcnte, aun cuando con IllU

chas excepciones, la aduiinistraciún de la justicia.La Constitución de 1~ 12, aun cuando no modificó esen

cialmente lo relativo a las at rihucioncs municipales, sí extendió su radio de acción, 1':1\ su artículo J21 cstahlcce cuáles servicios estaráu a cargo de los Ayunt.uuieutos. Esle art iculo íuérq~lalllelltad'l tuiuucios.uueutc por la "1nstrucción para el go-

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bierno económico político de las provincias", decretada por lasCortes Generales y Extraordinarias el 23 de junio de 1813. Seencomendó entre otras cosas a los Ayuntamientos, la estadística local, los caminos rurales y los de travesía de su territorio, elcuidado de los hospitales, casas de expósitos o de beneficencia;el de las escuelas de primeras letras y otros establecimientos

edncativos, etc., etc.

Recursos de los Ay1tlltamientos.-Para atender a los servicios que les estaban encomendados, contaban los Ayuntamientes de la Nueva España, con dos fuentes de ingresos:los /Jropios y los arbitrios.

Se llamaban propios, a las tierras que en calidad de inalienables Se señalaban a los Ayuntamientos para (IUC aplicaranla renta o los productos de ellas a los gastos municipales. ElEmperador Don Carlos, por ley de 26 de junio de 1523 1

sancionó esta costumbre seguida desde un principio por losconquistadores, ordenando que fuesen los Virreyes y los Gobernadores facultados para ello, los encargados de señalar lastierras para propios.

Los arbitrios eran impuestos que percibían los Ayuntamientos. Estos impuestos fueron señalados en un principio porlos Adelantados o por los Cuhernadures y 1ll;'IS tarde creadospor el Rey o por el Virrey.

La administración de los fondos municipales, se llevabaa caho bajo la vigilancia de las autoridades superiores. Poruna Ley de don ¡"e1ipe JI, dictada el 4 de octubre de 1564,(Ley JI, Título XH, Libro IV); se prohibió que los Ayuntamientos pagaran gastos extraordinarios que excedieran de

I Ley 1. Título XII. Líbro IV. y Ley XIV. Tírulo VII. Libro IV. de laRecopilación citada.

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tres mil maravcdis sin licencia del Rey, o del Gobernador, ode la Audiencia Real, según el caso.

SiYl/lficación moral y .política de los Ayuntamielltosdurante la Epoca Colollial.-El régimen municipal fué establecido por los Reyes, en España, con el fin de anteponer alpoder feudal de los nobles, otro poder fundado en el puehlo. De este modo se logró debilitar a la nobleza y acrecerel poclerio de la corona; cuando esto se logró, los Reyes quevieron en las ciudades poseedoras de los grandes privilegiosque ellos mismos les habían otorgado, utros tantos obstáculospara la libre acción del poder real, emprendieron en contra deellas una lucha que aniquiló por completo las libertades 1I1l1

nicipalcs, debilitando de paso el espíritu localista. 1

Cuando culminaba esa situación en la península Española,

Se llevó a cabo la conquista y la colonización de las Indias.Cortés, no obstante, estableció en laNueva España un sistema municipal de acuerdo con las ideas dominantes en Españasobre la materia, porque, según las palabras de un autor, esasideas vencidas en el campo de batalla ~.11l0 hahian desaparecidode las conciencias". 2

Pero sí en España el municipio perdía sus libertades y susprivilegios, no obstante sus raíces históricas, en la Nueva España, como fruto de una maniobra política, no pudo arraigarhondamente en el espíritu del pueblo, tanto más, cuanto que,en un principio, solamente. los pueblos de españoles podían tener Ayuntamientos, pues no fué sino hasta el año de 1531,que la Segunda Audiencia concedió a los indios el derecho de

I Miguel S. Macedo, "El Municipio" en "México y su Evolución Socia!",Tomo 1, pjg. 666.

2 Miguel S. Macedo, Obra cir., pág , 666.

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elegir en sus ciudades y pueblos, Alcaldes y Regidores para quese encargaran de la administración pública local, según lasleyes españolas. Don Felipe III, en 10 de octubre de 1618,ordenó que en todo pueblo y reducción de indios hubiesen Alcaldes y Regidores indígenas. I

Los Ayuntamientos siempre estuvieron sujetos a otras autoridades. En un principio, Cortés centralizó todo el poder enlas tierras conquistadas; los primeros Ayuntamientos fueronsu obra y obedecían su voluntad. Más tarde la ley misma loscolocó bajo la jurisdicción de los C':rübernadores, de los Virreyes y de las Audiencias Reales. Esta circunstancia y el hechode que su personal fuese designado, como lo era, por el Rey(con el carácter de perpetuo y con nombramientos trasrnisiblespor venta) o por otras autoridades, determinaron la naturaleza endeble del régimen municipal en la Nueva España. A talpunto llegó a debilitarse el espíritu Municipal, que los cabildos se celebraban en las casas de los Gobernadores, de losVirreyes o de otras autoridades locales con asistencia de éstas.Los mismos Reyes españoles intentaron detener esa degeneración del Municipio según puede verse en el título Noveno, Libro Cuarto de la Recopilación de las Leyes de Indias. 2

La Constitución de 1812, en nada favoreció la independencia de los ayuntamientos, pues tllS dejó sometidos a la autoridad de los Jefes Politices, de las Diputaciones Provinciales y de los Intendentes.

Por todo lo expuesto se ve que, cuando menos históricamente, no tiene fundamento la autonomía Municipal en México.

I Ley XV. Título IIl. Libro IV de la Recopilación citada.2 Miguel S. Macedo, Obra cit., pág. 669.

LUCIO MEN"IlIETA Y NUÑEZ

En resumen: los Ayuntamientos durante la época colonial,en su inmensa mayoría, fUt.TOlI corporaciones administrativas, Illá~ o menos llIediocres, encarg-adas de los humildesmenesteres locales, ca rentes (le sig-ni f icución moral y politica .

..J.-Orualli:::ación de la Iglesia.

Al tratar de la organización de la Administración Públicaen México, durante la época colonial, es necesario referirsea la organización de la 1glcsia Católica porque ella forma parte, en cierto modo, de dicha Administración.

El Patronato de la Iglesia en las Indias, correspondía alos Monarca., Espaf¡oles, quienes lo ejercían, en la Nueva España, por medio del Virrey. La Iglesia y el Estado se cncontraban unidos y buena parte de las funciones administrativascorrespondientes a i:ste, eran desempeñadas por aquélla.

La altas dignidades eclesiásticas estuvieron siempre enmanos de los europeos. F1 virreinato, desde el plinto de vistaeclcsiást ico, Se dividin en UII A rzol iispado, erigido en 1530que era el de México y en ocho Diúci.:sis U obispados. En unprincipi« d Arzu}¡ispatio de México dcpcudia de Sevilla, España; pero en 1545, fué independizado de la Iglesia española.

J,os Obispados cran : Tlaxcala y L'uchla, Antcquera,(Oaxacn ) 1\1 ichoacan , Y ucat án, Guatemala, eh iapas, Cuadalajara y Filipinas. Aun cuando más tarde se segrc¡.~aron losObispados de Filipinas y Cuatemala, al convertirse en Arzobispados, en cambio fueron crigiclos en 1777 el Obispado deLinares (N llevo Le(Jl1) y en 1779 el de Sonora. 1

1 Agust in Rivera. "Principios Críricos sobre el Virreinato de la Nueva Es-pafia y sobre la Revolución de Independencia". T. l. Dep. Editorial de la Secretariade Educación, 1922. Págs. 146 y 147.

LA ADMINlSTRACION PUBLICA EN lIIEXICO

El número de Ordenes religiosas de monjes y de monjas,era muy crecido, estaban organizados en conventos o colegiosy en provincias. "Bastantes monjes, dice Rivera, reunidos enuna casa, gobernados por otro que en unas Ordenes se llamabaguardián, en otras prior, en otras prepósito, en otras comendador y en otras con otros nombres, formaban un conventoo colegio. Veinte o cincuenta o más conventos, situados enmuchos territorios y gobernados por un monje que se llamaba provincial, formaban una provincia ... " 1

Lucas Alamán proporciona el siguiente cuadro sobre elnúmero de sacerdotes y de conventos que había en la NuevaEspaña en 1810: 2

Clérigos en 1702 curatos .Frailes en 20:; conventos y 165 misiones ..Monjes en 56 conventos .

Total. .....

(2293.1122.098

9.439

5.-/.os scruicios públicos durante la epoca Colonial,

Una vez que hemos presentado, en el capítulo antecedente, aun cuando sólo sea en un bosquejo, en 1111 apunte, la organización de la Administración Pública en "t'Iléxico durante laépoca colonial, conviene dar una idea sobre la forma en que esaAdministración prestaba los servicios públicos respectivos.

Para mejor comprensión referiremos tales servicios a laclasificación ya citada ele Raoul de la Crassicri, o sea: Ser-

Rivera. Obra citada, P.12. 147.

2 En la obra de Rivera citada. pág. ) 55.

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vicios de defensa, de garantía; de promoción de la prosperidad pública material y de promoción de la prosperidad pública intelectual y moral.

Dcfcllsa.-La defensa militar de la Nueva España estabaconfiada al ejército. En un principio los colonos eran al mismo tiempo soldados, pero una vez pacificado todo el país, oal menos la mayor parte de él, los colonos quedaron en calidad de población civil y no hubo ya, según don Lucas AIaruán, tropas permanentes a excepción de la escolta de alabarderos <Id Virrey. Se formaron después dos compañías dePalacio y el Crupo de Comercio de México, así como otrosgrupos integrados por diversos gremios.

No f ué, según el mismo historiador, sino hasta el reinadode la casa de Barbón, que Se enviaron a la Nueva Españaalgunos regimientos de tropas de línea y se empezaron aformar los cuerpos veteranos y las milicias provinciales I

El ejército permanente estaba constituido por las tropasveteranas que en 1BO-+, según cuadro estadístico publicadopor el llarón de Humboldt, ascendían a 9,919 hombres, distr ihuidos en el reino de México propiamente dicho y en las Provincias internas, 2

Las milicias provinciales eran una especie de reservasque solamcnt« se ponían sobre las armas en caso necesario.·'COIJI]ll l llíanse, dice don Lucas A larnán , de gente de campoo ar!l:s;llla que sin separarse de sus ocupaciones en tiempo de

I 1 ur as Al.irn.in. "Historia de Méjico. desde los primeros movimientos que

prepararon Sil independencia hasta la época presenre". Méjico. Imprenta de J. M.Lara. J 649.

2 ¡hrón A. de Humboldt. "Ensayo Político sobre la Nueva España'. Segunda Edición. TuJ. de Vicente Gonzálcz Arnau. Paris, 1827. T. IV, pág s. 250y sig uicntcs.

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paz, estaba dispuesta a servir en el de guerra, sin otro gastoque el pequeño del pie o cuadro veterano que tenían para suurganización o disciplina, reuniéndose en períodos determinados para recibir la instrucción necesaria. Estos cuerpos estaban distribuidos por distritos y en cada uno de éstos, lascompañías por pueblos y los caballos de los regimientos decaballería se repartían entre las haciendas de cada distritoque estaban obligadas a presentarlos en un buen estado cuando se los pedian. La oficialía la formaban los propietarios delas provincias, y era honor muy pretendido y que se compróa caro precio, cuando estos cuerpos se levantaron, el empleode coronel o teniente coronel de ellos". 1

Las milicias provinciales ascendían, según el Barón deHumboldt en 1804, a 22,277 hombres, de taimado que en total,el ejército de la N lleva España, en tiempo de paz, contaba con32,169 hombres, de los cuales, según el mismo autor, el númerode tropas disciplinadas apenas llegaban a ocho o diez mil.

"En las colonias españolas, agrega, no es: el espíritumilitar de la Nación el que ha facilitado la formación de lasmilicias, sino la vanidad de un corto número de familias, cuyosjefes aspiran a los títulos de coroneles y brigadieres. La distribución de patentes y de grados militares se ha hecho unmanantial fecundo de dinero, no tanto para el fisco como paralos gouernadores que tienen grande influcncja con los ministros. El furor <le los títulos, que en todas partes acompañaal principio ele la decadencia de la civilización, ha hecho estetráfico llJuy lucrativo. Cuando se recorre la Cordillera de losAndes, admira el ver en las pequeñas ciudades de provinciasituadas en la loma de las sierras, transformados todos los

1 Lucas AlJm;n. Obra cir., T. 1. pág. 79.


negociantes en coroneles, capitanes y sargentos mayores demilicias. Como el grado de coronel da el tratamiento de señoria, que se repite sin cesar en la conversación familiar,es fácil de concebir que este tratamiento es lo que más contribuye a la felicidad de la vida doméstica, y por lo que aquelloscriullos hacen los más extraordinarios sacrificios de su dincro. }\ Igunas veces se ven oficiales de milicias con grandeuniforruc y condecorados con real orden de Carlos 1II, sentados gravemente en sus tiendas y ocupándose en las mayores

menudencias concernientes a la venta de sus mercancías,mezcla singular de vanidad y de sencillez de costumbres que

admira al viajero europeo". I

El mando supremo del ejército estaba encomendado al

Virrey con el carácter de Capitán General; pero en realidadsólo tenía bajo su mando inmediato y directo a las tropas deMéxico; en Oaxaca, Qucrétaro y San Luis Potosí, el mandocorrespondía a los Comandantes de brigada y en las otrasProvincias, a fines de la época colonial, a los Intendentes.

El x-jército gozaba de fuero especial y de jurisdicción

militar que ejercía el Virrey como Capitán Ceucral del Ejército de Nueva España, ascsorado por un Auditor de guerra que

era jru Oidor de la Audiencia.

En cuanto a la defensa que pudiera llamarse interior,podernos decir que estaba encomendada a la policia y a los

uil.unalcs.

En los puchlos de poca importancia los servicios de vigilancia y policía eran desempeñados por los mismos vecinosbajo el control de los Ayuntamientos y en los de cierta cate-

Humboldt. Obra cit., págs. 157 y 158.

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN 14EXICO,

goda, por cuerpos especiales depe~dientes u~~s veces ~e losAyuntamientos Yotras de las autoridades políticas superrores.

La Administración de Justicia se encontraba perfectamente jerarquizada. Los Alcaldes de los Ayuntamientos laejercían en asuntos de poca importancia y para los de mayorcuantía en lo civil y de más trascendencia en lo penal, juecesletrados eran los encargados de la llamada justicia o fuerocomún; pero la época colonial se distingue especialmente porla enorme importancia que se concedía a las funciones judiciales, importancia que se advierte en el gran número de diversos tribunales especializados en determinados asuntos. Cadarama de la Administración Pública tenía su tribunal en el queeran resueltas las cuestiones que se suscitaban.

Nos referiremos brevemente a los tribunales que integraron la Administración de Justicia durante la época colonial,sin entrar en detalles sobre su organización y funcionamientoporque tal cosa corresponde más bien a la Historia del Derecho Patrio que a la de la Administración Pública. Seguíremos en esta parte de nuestro estudio, las enseñanzas delseñor licenciado don Jacinto Pallares. 1

Tribunales ordinarios o comU/ws.-Estos tribunales conocían de los juicios civiles y penales que no tenían señaladajurisdicción especial.

Juzgado de indios.-l.os asuntos en que estaban interesados los indígenas eran resueltos por un Juzgado especial, deacuerdo con las Leyes de Indias.

l Lic. Jacinto Paliares. "El Poder Judicial". México. 1874. Págs. 28 rsiguientes.

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Tribunales de la Hacienda Real.-Diversos tribunales seencargaban de todas las contenciones-en materia de impuestos.

Tribunales cclesiásticos.-Et clero gozaba de fuero especial, de tal modo que los asuntos judiciales en que tomaban parte miembros de la iglesia, eran de la incumbencia delos tribunales eclesiásticos llamados provisoratos.

La jurisdicción eclesiástica estaba encomendada a losObispos y Arzobispos que tenían como demarcación territorial sus respectivas diócesis, Ejercían S11S funciones pormedio de provisores en quienes delegaban su potestad dejuzgar.

Tribunales lllcrcolttiles.-En materias de comercio conocían tribunales especiales llamados COI/silladas, que estahan integrados por un presidente llamado Prior y por varios Cónsules electos por los comerciantes.

Tribunales de Millas.-Los mineros formaron el "Importante Cuerpo de la Minería de Nueva España", que obtuvodel Rey el privilegio de una jurisdicción especial para todoslos asuntos de minas. Esa jurisdicción correspondió a partirdel año de 1774, al Tribunal de Minería, que, según el doctorMora, funcionaba como organización económica y comocuerpo judicial.

En primera instancia conocían de estos asuntos los Diputados Provinciales y en segunda el Tribunal integrado porun Oidor de la Audiencia y dos conjueces.

Tribunales militarcs.-Como ya hemos indicado, el ejército g-ozaba de un fuero especial, llamado Fuero de Guerra,en virtud del cual, las causas civiles y criminales instauradas,

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..


en contra de sus miembros, se instruían en tribunales privativos y de acuerdo con Ordenanzas especiales.

Un Auditor general era el encargado de administrarjusticia en el ejército. Este Auditor tenía subdelegados entodos aquellos lugares en los cuales 10 demandaba el servicio.

La Ordenanza de 1794 que quedó en vigor hasta el finde la época colonial y años después de realizada la Independencia de México, estableció los Consejos de Guerra, integradospor militares para que conocieran de los delitos contra la disciplina. Los negocios civiles y los delitos comunes cometidospor militares, eran juzgados por los Capitanes Generales asociados de sus Auditores o Asesores. l

Tribunal de la Salda Hermandad.-Para combatir la inseguridad en los caminos de la Nueva España, don FelipeIV, el 27 de mayo de 1631 ordenó el establecimiento de Tribunales de la Santa Hermandad, a semejanza de Ios queexistían en España.

Estos tribunales estaban integrados por los vecinos delos pueblos. En cada población rural, los vecinos elegían unoo dos Alcaldes de la Hermandad que tenían a sus órdenes a 'cierto número de cuadrilleros y oficiales que perseguían a lossalteadores de caminos, y en general a todos los que delinquíanen lugares despoblados. Una vez presos, los llevaban a presencia de los Alcaldes quienes los juzgaban mediante un procedimiento sumarisimo.

En seg-unda instancia y en grado de apelación conocíade estos asuntos un Provincial de la Hermandad; pero nopodía ejecutar sus sentencias sin dar antes cuenta a la Saladel Crimen de la Audiencia.

1 Jacinto Paliares. "~I Poder Judicial". México. 1874. Pág. 737.

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LUCIO MENl>lETA V N UÑEZ

Tribunal de la Acordada.-El Tribunal de la Acordadaera semejante a los tribunales de la Santa Hermandad. Teníala misión de perseguir a los salteadores de caminos.

En '1\1 principio y durante gran parte de su actuación fué?

tribunal ambulante con jurisdicción en toda la Nueva Es-paña, en Nueva Galicia y en Nueva Vizcaya. Estaba integra- 1.

do por un juez de caminos, algunos comisarios, un escribano, un capellán y un verdugo. Esta comitiva, precedida declarín y estandarte, recorría los caminos y en cualquier lugaren el que aprehendían a un malhechor se le instruía juicio su- .,mar isirno en el que se hacía constar únicamente el nombre delreo, la identidad del acusado y el robo o delito cometido, procedi~udose sin más trámites a la ejecución. El cadáver delajusnciado Sr: colg-aha ele un árbol a la orilla del camino.

l~:l dr:lslico procedimiento de este tr ihunal fué atempera

do más tarde por diversos virreyes.

Tribu/lal de mostrencos, uacantc s e intcstados.s-Esie tribunal fué creado por cédula de Carlos V de 11 de abril de1550; se encarjraha de ventilar tocios aquellos asuntos relacionados con bienes mostrencos, y de las personas que morían ab-intestato y de los declarados ausentes. Estaha formado por un Oidor de la ;\ udicncia nornhrndo al efecto porel Virrey para I1n período de dos aiios, De sus sentencias seapelaha a la Audiencia.

Tribunal de la .,">'allta Cru:::at!a.-Para recaudar los productos de la bula de la ~;anta Cruzada y conocer y fallaren las cansas civilc., y cr iuriualcs que se suscitaran sobre elcobro e inversión de dichos productos, se creo en España

el Tribunal de la Santa Cruzada.

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LA ADMINI5Tll.ACION PUBLICA EN MEXICO

En la Nueva España se introdujo la bula y se acordóerigir el 'I'ríbunal respectivo por cédula real de 16 de mayode 1609.

Este Tribunal estaba formado por una persona electa porel Comisario General de Cruzada y por el Oidor más antiguode la Audiencia. Conocía en primer grado de los asuntos que se

::' presentaban ante él; también conocía en apelación de las causasde provincia. Los asuntos de que conocía en primer grado,admitían apelación ante la Comisión General de Cruzada re..sidente en Madrid.

La Bula de la Santa Cruzada tenía por objeto recaudarfondos que deberían destinarse a toda clase de luchas en contrade los enemigos de la religión católica.

Tribunal de la Santa Inquisiciáll.-Esta institución tuvo por objeto combatir las herejías y los delitos contra la te.Dependía directamente del Papa.

Don Vicente Rivapalacio en su trabajo sobre el virreinato publicado en la obra "México a través de los Siglos", diceque en la Nueva España, obedeciendo lo mandado en cédulareal de 1569, se estableció la Santa Inquisición en el añode 1571.

El Tribunal de la Santa Inquisición estaba organizado demanera semejante a los Tribunales Seculares, pero se diferenciaba en sus procedimientos que eran secretos.

El señor licenciado don Alfonso Toro I cita además, lossiguientes tribunales:

1 Lic. Alfonso Toro. "Historia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación". México. 19H. Tomo l. págs. 440 y siguientes.


I ueces de Aguas.-Los Jueces de Aguas estaban encargados de repartir las aguas a los indios para riego de sus sementeras y para abrevar el ganado según se dispone en lasleyes 63 y ús, tomo II, libro 39 de la Recopilación de las Leyesde Indias.

Juez de Lotería.-Generalmente se nombraba como Juezde Lotería a uno de los Oidores de la Audiencia.

La Lotería fué establecida en la Nueva España el 25 deseptiembre de 1770, y de los pleitos y cuestiones que se suscitaban con respecto a la lotería y a los fondos de la misma conocía el Juez antes mencionado.

Tribunales de Correos.-En España existía la Real Junta de Correos y Postas de España y de las Indias. El PrimerSecretario de Estado era el Superintendente General de laRent; de Correos y tenía Sub-Delegados en la Nueva España.

Los empleados de correos gozaban de cierto fuero, de talmanera que en Primera Instancia conocían de todos los asuntosrelativos a correos los Sub-delegados a que nos acabamos dereferir y en Segunda Instancia la Real Junta de Correos yPostas de España y de las Indias, ya citada.

Alcaldes de 111esta.-Con objeto de promover en la Nueva España la cría y el aumento de los ganados, el Virreydon Antonio de Mendoza dictó unas ordenanzas en 25 deenero de 1574. Para que conocieran de todos los asuntos relativos a los fraudes y delitos que pudieran cometerse en materia de ganadería, fueron nombrados los Alcaldes de Mesta.

Luce de Callos.-En opinión del señor licenciado don Alfonso 'foro, el juego de gallus f lié probablemente importa-

-

LA ADMINI5TRACION PUBLICA EN MEXICO

do de la China a la Nueva España, y como significó para elGobierno de la misma una importante fuente de ingresos,dió origen a un Tribunal especial. El Juez de Gallos deberíaser el Ministro de la Sala del Crimen de la Real Audiencia,asistido de un escribano del Ramo de Gallos.

Juez del Juego de Pelota.-De acuerdo con las investigaciones del mismo historiador citado, los Padres Camilosde la Ciudad de México fundaron un juego de pelota particularque más tarde se convirtió en público por decreto virreinalde 16 de junio de 1787, y como dicho juego originaba grandesdisputas y diversas cuestiones, se nombró un Juez competentepara que conociera tanto en asuntos civiles como criminalesque pudieran resultar del juego.

Alcaldes de las Pesquerías de Perlas.-La Ley 111, título 25, del Libro IV, de la Recopilación de las Leyes deIndias, estableció que en los lugares en donde se hacía la pesca,debería constituirse un Tribunal compuesto por un AlcaldeOrdinario y cuatro Diputados nombrados por el Gobernadory los propietarios de canoa. Este Tribunal duraba en su en- 'cargo cuatro años. Además de los Alcaldes debería elegirseun Procurador General, un Escribano Real y un Regidor yMayordomo.

Los Alcaldes conocían en Primera Instancia de todaslas cuestiones relativas a la pesca. La Segunda Instancia sedesarrollaba ante el Gobernador.

Las AI/dicncias.-En la cúspide de esta organización dela Administración de Justicia en la Nueva España, estaban lasAudiencias que fueron dos, según tenemos dicho, la de México y la de Guadalajara.

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Audiencia de México.-La Audiencia de México teníael carácter de Cancillería y estaba formada por un Regente ydiez Oidores. Los Oidores se dividían en dos Salas para losnegocios civiles. Babía además una Sala para asuntos penales integrada por cinco Magistrados que Se llamaban Alcaldes de Corte.

La Audiencia celebraba periódicamente UIl acuerdo ordinario, al cual concurrían únicamente los Oidores, salvo elcaso de que se tratara de discutir asuntos de mucha importancia, pues entonces tomaban parte en el acuerdo los Alcaldesde Corte.

En la Audiencia, había tres Fiscales de lo Civil, tres de loCriminal y tres de la Real Hacienda.

La Audiencia de México tenía jurisdicción en la NuevaEspaña, Y ucatán, Tabasco, Nuevo León y Tamaulipas.

Audiencia de Guadalajara.-La Audiencia de Nueva GaIicia residía en Guadalajara, Se componía solamente de unaSala de cuatro Oidores, UIl Hegente y un Fiscal que entendíatanto en asuntos Civiles como Criminales y de Hacienda.

La jurisdicción de esta Audiencia se extendía a NuevaGalicia, Zacatecas, Durango y las llamadas Provincias 1nternas de Occidente, así corno Coahuila y Texas.

Carácter administratiuo de las A ltdicllcias.-Las primeras Audiencias estaban encargadas del Gobierno Político dela Nueva España y puede decirse que nunca perdieron su carácter Administrativo, pues aun cuando más tarde, el Gobierno político fué del exclusivo resorte de los Virreyes, enausencia o falta inusitada de éstos, las Audiencias Se hacíancargo del Cobierno temporalmente.

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El Virrey era el Presidente de la Audiencia de Méxicoy el Gobernador el de la Audiencia de Guadalajara; pero suintervención en las deliberaciones y actuaciones de estoscuerpos, estaba tan limitada por las leyes, que en realidadvenia a ser un cargo, en si, puramente honorífico.

Jurisdicción del Consejo Real de /ndias.-a. ConsejoReal de Indias, en materia judicial, era, como en cuestioneseconómicas y politicas, el más alto tribunal de las Indias. Aél correspondía la jurisdicción en el más alto grado; pero suingerencia en la administración de justicia, estaba limitadaen la forma siguiente: I

19 No podía conocer de las cuestiones judiciales cuya decisión estaba encomendada a las Audiencias, sino en casosgraves, según al parecer del Consejo y previa autorizaciónpor cédula Real.

29 Le correspondía la advocación de las causas y visitasy residencias de los Virreyes, Presidentes, Oidores, Oficialesde las Audiencias, Contadores y Oficiales de los Tribunales deCuentas y de los Oficiales de Hacienda y de las de los Gobernadores.

39 Le correspondían igualmente tos pleitos de segundaAplicación especialmente encomendados por tos Reyes y lospleitos y demandas sobre repartimiento de Indios, pues porordenes expresas de los Reyes, de esta última clase de negociosno debían conocer las Audiencias.

49 Las causas de comisos y de las arribadas de Navíos deesclavos remitidos de las Indias.

Ley LVIII. Título Il, Libro 11. Rec. Leyes de Indias.

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59 De las causas criminales en grado de apelación ele losJueces Oficiales y Letrados de la Casa de Contratación deSevilla y de las apelaciones en casos civiles de la misma casade Contratación, si el interés excedía de seiscientos mil maravedies.

69 Residencias y visitas ele Generales y Almirantes, Capitanes, Maestres de Raciones y otros y de todos los demásMinistros y Oficiales de las Armadas y Flotas de las Indias.

6.-RcspOllsabilidad de los Funcionarios Públicos.

Durante la época colonial todos los funcionarios judiciales y en general los funcionarios públicos de cierta categoría,eran responsables ante el Rey por su actuación en el desempeño del 'Puesto que Se Jes había asignado.

Esta responsabilidad se hacía efectiva por medio delllamado juicio de residencia.

El juicio de residencia era instruido por un Juez especialmente nombrado para el caso; el nombramiento correspondia siempre a la autoridad superior del residenciado. Porejemplo, para tomar residencia al Virrey, el consejo de Indias era el encargado de nombrar al Juez respectivo cuandono lo hacía el Rey mismo; y para funcionarios infcriares elnombramiento correspondía a la Audiencia, a los Virreyes, oa los Gobernadores, dc acuerdo con las leyes.

El juicio de residencia Se instruía cuando el funcíonarioterminaba su encargo o era removido de su puesto, en otraspalabras, al terminar sus funciones. El juez nombrado parainstruir el juicio, publicaba la orden respectiva y hacía un

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LA ADMINISTRACION PUBLICA EN. MEXICO

llamamiento a todas las personas que tuviesen cargos en contra det" residenciado para que presentaran sus acusaciones y'las pruebas correspondientes. El juicio terminaba con unasentencia en la que se condenaba o absolvía al funcionario deacuerdo con las constancias procesales.

Si bien es cierto que este juicio perdía en eficacia por elhecho de que se llevaba a cabo cuando el funcionario salia delpuesto y era por ello impotente para impedir los abusos delfuncionario en el. momento en que los cometía o pretendíacometerlos, también es verdad que sabiendo todos los funcionarios que serian sometidos al juicio de residencia al terminarsus labores, procuraban desempeñarlas dentro de límites demoralidad y de justicia. 1

El Rey, haciendo uso de su poder absoluto, podía dispensar la residencia cuando le parecía conveniente.

Por lo que respecta a la defensa social contra las enfermedades, epidemias, calamidades públicas, etc., en la épocade la colonia, estuvo encomendada al clero, pues aun cuandolos Virreyes fundaron algunos hospitales y otras institucionesde beneficencia, quedaron bajo el patronato religioso y engeneral estos servicios fueron establecidos y sostenidos porla Iglesia católica.

Los establecimientos de beneficencia funcionaban de unamanera independiente; pero dentro de la organización religiosaa la cual correspondian. Cada uno era dotado, precisamenteen el momento de su fundación, con los recursos necesarios,que generalmente consistían en bienes raíces o en capitalesimpuestos sobre ellos, para que atendieran a sus gastos con

1 El juicio de residencia no fui de absoluta eficacia. A puar de ese juicio.hubo varios Virreyes inmorales. Desde luego. era posible el cohecho dd Juez deResidencia.

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LUCID MENDJETA Y NUÑEZ

los productos de tales bienes, sin perjuicio de que fuesenaumentados con posteriores donaciones.

7.-I,as obras públicas eJl la Epoca Colonial,

La prosperidad pública material, que como hemos vistoen el capitulo primero de este estudio, es una de las finalidades de la Administrucióu, estuvo encomendada durante la época de la colonia a los Virreyes en sus mas altas manifestaciones, y a los Ayuntamientos en la esfera de sfi jurisdicción tenitoriaí.

Las obras de interés general para el país, tales como caminos, puertos, fortalezas, desagües, ctc., eran emprendidaspor el Virrey, con la cooperación de las autoridades locales.También las obras de embellecimiento y en general las mejorasde la Ciudad de México, Fueron de la incumbencia de los Virreyes.

El gTan número de caminos reales y vecinales construídos, la conservación de los mismos, los numerosos edificiospúblicos, las no menos numerosas obras de desagüe, de abastecimiento de aguas a las poblaciones, los jardines, los trabajospara el alumbrado público, etc., etc, que se hicieron durantela época colonial, demuestran que la Administ ración Públicaestaba organizada para el desempeño de estas importantesfunciones.

Servicios de Garantía.-Los serVICIOS de garantía o deautenticidad que prestaba la Administración Pública durantela época de la Colonia, eran de diversas clases. Los principalesconsistían en los actos del estado civil ele las personas, que estuvieron exclusivamente Laja la atención del clero, las actas

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LA ADMINlSTRACION PUBLICA EN MEXICO

levantadas por éste a propósito de los nacimientos, matrimonios, defunciones, garantizaban la autenticidad del acto y tenían un valor jurídico incontestable.

También estaba a cargo del Clero la expedición de loscertificados de educación y en cuanto a los títulos profesionales, correspondía expedirlos a la Real y Pontificia Universidad de México.

Hubo también un servicio de pesas y medidas para garantizar la legalidad de las usadas en el comercio. Este servicio arraigó tan profundamente en el pueblo, que todavía en laactualidad, la gente del campo usa en sus transacciones comerciales las antiguas medidas españolas.

La Educación Pública en la Epoca Colonial.-La promoción de la prosperidad pública intelectual y moral estuvo, durante la época de la colonia en manos de la Iglesia Católica. I

A los misioneros franciscanos que llegaron a la N nevaEspaña, en el siglo XVI, se debe la iniciación de la instrucción pública en México. Al lado de cada convento que edificaron, establecieron una escuela paraindios, en la que les enseñaban la religión católica y las primeras letras. es decir, a leer,a escribir y nociones lit: aritmctica.

Las otras Ordenes religiosas que se formaron en la Nueva España, imitaron bien pronto a los franciscanos y fué asícomo en toda la extensión del país, la instrucción elementalquedó al cuidado del clero.

1 Sobre la mareria vé.insc : Tomás Zepcda Rincón. "La 'Instrucción Pública en la Nueva España en el siulo XVI". México. 1933.- Paula Alegría. "La Educación en México antes y después de la Conquista". Editorial Cultura. México.1936.

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También establecieron los clérigos escuelas de artes y oficios y escuelas talleres, en distintas regiones del país, sus fundadores más ilustres fueron Pedro de Gante y don Vasco deQuiroga.

La educación superior para indios, se encomendó al Colegio Imperial de Santiago Tlaltelolco fundado por el VirreyDon Antonio de Mendoza, por orden de los reyes.

Fray Juan Zumárraga fundó en Texcoco un Colegio pa-'ra niñas y jóvenes indígenas, quedando de este 1110do la educación de la mujer bajo la dirección del clero, .pues esta clase deinstituciones se multiplicaron en la Nueva España.

Por último, es de citarse la creación de la Real y Pontificia Universidad de México, por cédula del Emperador Carlos V de 21 de septiembre de 1551 e inaugurada el 25 de enero de 1553.

El impulso para el desarrollo cultural y moral de la población partía constantemente del Gobierno y de la Iglesía.Ambos promovían con frecuencia concursos y espectáculospúblicos, especialmente representaciones teatrales y ceremonias de carácter puramente cultural o bien cultural con finesreligiosos.

No conociéndose, en aquella época, otra moral que la religiosa, el clero velaba por ella y ya en el púlpito, medianteprédicas y sermones, ya en la actuación personal, individual,cerca de los fieles, se procuraba atender a la elevación moralde las gentes.

También en las escudas de primeras letras, en las de enseñanza superior, en las de artes y oficios, que corno hemosapuntado se hallaban exclusivamente organizadas, administradas y dirigidas por el clero y en la Universidad misma, cultura y moral religiosa Se inculcaban a la par.

62


8.-0rganización de la Hacienda Pública.

Siguiendo el esquema sociológico de Raoul de la Grasserie, ya expuesto en este libro, es necesario tratar sobre la organización de la Hacienda Pública en México durante la época de la Colonia. Aprovecharemos en este importante aspectode la Administración Pública, las noticias del historiador mexicano Lucas Alamán,

Bajo el reinado de los últimos soberanos de la Casa deAustria, casi todas las rentas públicas habían sido arrendadasa capitalistas particulares; pero bajo el reinado de los monarcas de la familia Barbón, se hicieron las reformas socialesmás útiles y entre ellas es necesario mencionar especialmentelas que se refieren a la Hacienda. Todos los ramos que estaban en arrendamiento se pusieron en administración.

Los ingresos de la Nueva España estaban divididos entres ramos :

1(J La masa común de la Real Hacienda.29 Los ramos destinados a España.39 Los ramos ajenos que no pertenecían al Gobierno,

eran no obstante administrados por éste o bajo su inspección.

Pertenecían a la masa común:

a) Los quintos o derechos del oro y plata que se extraían de las minas.

b) Los tributos que pagaban los indios y moradores.c) El almojarifazgo o derecho de introducción a la Nue

va España de los efectos que se recababan por la vía marítima.d) Las alcabalas y derechos sobre el pulque o aguardien

te de caña.

63

LUCIO MENiJIETA Y NUÑEZ

e) Papel sellado.f) Lotería.g ) Los productos de la casa de moneda.h) I.¡Os productos de la venta de pólvora, salinas y me

dia anata.

Es de advertirse que estos son únicamente los ramos principales; pero a ellos deben agregarse otros muchos ramos menores o de alg-unos cstancados, es decir, cuyo monopolio corrcspondia al Erario.

Los ramos destinados a España eran los siguientes:

E~lancadosdel tabaco, naipes y azogue, vacantes eclesiásticas y otras de menor cuantía que tenían destinos especiales.

Los ramos conocidos con el nombre de ajenos no pertenecían propiamente a la Real Hacienda; pero como tenemos dicho, o eran administrados por el Gohierno, o bajo su control.Consistían en los Montcpíus Militar, de Ministros y de Oficinas, fundados para el socorro de las viudas y huérfanos de csta clase de empleados. Los fondos con que contaban proveníandc los descuentos en los sueldos de dichos empleados y de algunas aportaciones del Gobierno. También correspondían aesta clase los propios y arbitrios de los Ayuntamientos. Elfondo piadoso de California; los hicnes de difuntos, inválidosy otros destilla<1os a fines particulares. L'or tanto, sigue afirmando Lucas Alarnán, la l lacicuda propi.uucnte tal de la N ueva España, 'la forlllaban los ramos comprendidos en la clenominación dc masa común. De esos ingresos salían los gastos dela administración de la Colonia y además se sostenían los establecilllientos de América y Asia, que tenían señalados por elGobierno Español determinadas asignaciones sobre las cajasde i\lésico, con cuyos auxilios se levantaron las obras de forti-

64


ficación de La Habana y Puerto Rico, y se mantuvieron susguarniciones y las de Luisiana y Florida. Todavía después deesta exacción, el remanente se agregaba a los fondos que seremitían a España.

Los ramos destinados especialmente a España constituían la utilidad directa que el Gobierno de la Metrópoli percibía de la Nueva España. Sus productos nunca se distraían delobjeto a que estaban asignados.

En cuanto a los llamados ramos ajenos se aplicaban exclusivamente a los fines para que habían sido creados.

Oficinas especiales Se encargaban de las alcabalas, el tabaco y la pólvora. Otros ramos estaban encargados a ciertosadministradores, tales como el papel sellado y los naipes. Muchos como los quintos o derechos de plata, y otros menores, estaban a cargo de los Oficiales Reales de las cajas de las Provincias, bajo la inspección de los Intendentes, y todos presentaban sus cuentas al Tribunal establecido para examinarlas,glosarlas y aprobarlas, o someter a juicio a los responsablesen el caso de malversación de fondos. Todos los ramos quecomponían la Real Hacienda en sus diferentes secciones, estaban perfectamente reglamentados y cada uno tenía su destino propio, sus pagos asignados por diversas pensiones oerogaciones que <khía satisfacer el Gobierno,

9.-Juicio crítico sobre la organización de la AdministracióePública durante la- Epoca Colonial,

La Administración Colonial de México ha merecido las.críticas más acerbas, principalmente la organización de la Ha-

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cienda Pública y la organización económica. Indudablementeque 1a Administración Pública de la Nueva España adolecía degrandes errores, de numerosas deficiencias, pero es necesariotener en cuenta, en primer lugar, que los conocimientos administrativos no habían alcanzado, en aquella época, mucha im-'portancia, apenas en la actualidad empiezan a perfilarse congran impulso y desarrollo. Por otra parte, la lejanía de lametrópoli, las difíciles y dilatadas comunicaciones, el grannúmero de colonias, el estado cultural de IQs habitantes de lasmismas, la heterogeneidad de razas, la múltiple diversidadde lenguas; el hecho de tener que organizar a un sinnúmero depueblos disímbolos, primitivos muchos de ellos, en nuevasunidades políticas, eran otros tantos poderosos obstáculos quese oponían -a una perfecta organización administrativa. Ennuestros días, no obstante de que Se dispone de mejores elementos técnicos de todo orden y de que las circunstancias decomunicaciones, civilización, cultura, se han modificado favorablemente, es indudable que México está muy lejos de laperfección administrativa.

Una justa valoración de la Colonia debe tomar en cuenta los factores negativos y teniéndolos en consideraciónno puede menos de admirarse la obra administrativa de España en América y especialmente en nuestro país.

En una gran extensión territorial y sobre innumerablespueblos de nivel cultural y de medios económicos bajísimos,pueblos desunidos, dispersos, muchas veces enemigos, España fué organizando lenta, pero firmemente su estructuraadministrativa que realizó el milagro de crear una patria en.donde en realidad no había ninguna.

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LA ADMINISTllACION PUBLICA EN MEXICO

La unidad se obtuvo en sus primeras expresiones, conla organización de los Ayuntamientos, en los cuales yen formademocrática, depositaron los pueblos de indios y de españoles,su voluntad y su confianza. Los antiguos reinos y cacicazgosiban desapareciendo a la par que los humildes Ayuntamientosde más pequeña circunscripción, pero como partes integrantes de un todo común, iban surgiendo en todo el territorio dela Nueva España. Los Ayuntamientos se relacionaban conotras autoridades superiores: Corregidores, Intendentes, etc.,hasta llegar al Virrey, supremo representante de la autoridad,estructurándose así la unidad política y administrativa.

La justicia con su~ jerarquizaciones y jurisdicciones' fuétambién un gran factor de organización del nuevo país, aligual que la Hacienda Pública, la cual, defectuosa cuanto sequiera, hizo posible la construcción de caminos, de 'hospitales,de obras de irrigación, de servicios públicos y llevó hasta elúltimo confín de la Nueva España, por medio del impuesto,la acción concentradora y unitaria del Gobierno. Sería injusto no declarar que en esta obra de organización administra- ,tiva y de unificación política, la Iglesia Católica, el Clero dela Nueva España; representó un papel de gran trascendencia,muchas veces brillante y admirable. Cualquiera que sea labandería política, la confesión religiosa que se sustente, nopuede menos de ceder ante los hechos sociales que han de observarse y aquilatarse con serenidad, como realidades independientes de todo prejuicio.

Así considerada la organización de la AdministraciónPública en México, durante la época colonial, se ofrece comoel antecedente que hizo posible la constitución del nuevo Estado mexicano.

67

LUCIO MEl\'DIETA Y NUÑEZ

111

OHCANIZAClON DE LA A1J!\IINI5'fRACION PUBLICA EN

M¡';XICO, A PARTIR 1H~ LA INDEPENDENCIA

En 8 de noviembre de 1821, la Regencia del ImperioMexicano, expidió un decreto por medio del cual se organizóal país sobre bases enteramente diversas a las que lo habían o '.

sustentado durante la época colonial."La Regencia del Imperio, se dice en e~e decreto, gober

nadora interina por falta del emperador, a todos los que la presente vieren y entendieren, sabed: que la junta gobernadora o

provisional gubernativa se ha servido acordar el siguiente Reglamento, para el gobierno interior y exterior de las Sccretatrías de Estado y del Despacho Universal: '0

"Artículo 19 Denominación y número de empleados tCuatro son los Ministros que se titulan Secretarios de Estaday del Despacho Universal, con la adición, uno, de RelacionesExteriores, otro de Justicia y Negocios Eclesiásticos, otro de1Iacienda Pública y otro de Guer ra, con el cargo de lo pcrtcneciento a Marinu". 1

COIlIO se ve, la Administración Pública en México, a partir de la independencia, se org-aniza apenas en cuatro Secretarías de Estado; pCfO de todos modos tendiendo a una diferenciación precisa y sistemática de las funciones administrativas.En realidad este decreto es el punto de partida de la modernización de la administración pública en nuestro país, pues con

l.ics. Manuel Dublán y José María Lozano: "Legislación Mexicana o Colección COlllpkta de las Disposiciones Leg isl.nivas expedidas desde la Independenciade l. HqJlihli<.... EJo Olici .•t. México, I R760 T. l. p.i&so 554 • 559.

68


posterioridad, hasta la época actual, lo que se ha hecho en diversas leyes de la materia no ha sido sino aumentar el númerode Secretarías de Estado y distribuir entre ellas, en forma máso menos lógica y adecuada, las diferentes materias de la Administración Pública.

Es interesante el conocimiento de la primera organizaciónadministrativa del México independiente. Según el decretoque acabamos de citar correspondían a cada una de las cuatroSecretarías, los siguientes asuntos:

Secretaría de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores: 1. Todas las relaciones diplomáticas delas Cortes Extranjeras. 2. La Dirección general de Correos,composiciones de caminos, calzadas, puentes y demás ... , conla provisión de todos los empleados de este vasto ramo, incluso los correos de gabinete. 3. Y último, todo 10 demás quesea puramente de Estado.

También correspondían a esta Secretaría, los ramos económicos y políticos del reino, como son jefes políticos de lasProvincias, Ayuntamientos constitucionales, mayordomías de,propios y arbitrios y la provisión general de todos los empleados de este ramo.

La Secretaría de Relaciones, de acuerdo con el decretocitado, era la primera en categoria y por conducto del Ministro, deberían despacharse todos los asuntos del reino "mientras dura la ausencia del Emperador o Regencia de la Corte".

Secretaría de Estado y del Despacho Universal de Justiciay Negocios Eclesiásticos:

Pertenecían a esta Secretaría todos los asuntos deJusticia: tribunales, jueces y demás autoridades civiles delreino y la provisión de los empleados correspondientes.

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Los asuntos eclesiásticos: presentación de arzobispados,obispados, canonjías, curales, beneficios y "demás empleosde este vasto ramo".

Lo perteneciente a todas las religiones seculares y regulares, provisión de empleos y definición de capítulos.

Lo correspondiente a "las tres juntas supremas que debehaber de cirugía, medicina y farmacia, con el albcitarado".

I.a servidumbre general del palacio imperial, tantoeclesiástico como regular.

Secretaria de Estado y del Despacho de Guerra y Marina:

Correspondían exclusivamente a esta Secretaría "todoslos asuntos pertenecientes a las armas y guerra de mar ytierra y la provisión de los empicas correspondientes."

Secretaría de Estado y del Despacho de 1Iacienda :

Esta Secretaría tenía encomendados "todos los negociospertenecientes a la Hacienda Pública, con sus diversas rentas,la provisión de los empicas respectivos, la distribución de lasrentas del Estado para la atención de los servicios públicos".

En el año de W35, Fué creada la Secretaría de Fomentoy en el afio de 1837 la Secretaría del Interior, 1

Por decreto de 6 de abril de 1861, estas Secretarías fueronreducidas nuevamente a cuatro: 1. Relaciones Exteriores yGobernación. 2. Justicia, Fomento e Instrucción Pública. 3.Hacienda y Crédito Público. 4. Guerra y Marina.

En 12 de junio <le l So l , por medio de Un decreto Se restablecieron las seis Secretarías y se distribuyeron los ramoscorrespondientes a cada una, de manera lógica y precisa.

l General José Mijares Palencia. "El Gobierno Mexicano. Su Organizacióny Funcionamiento". México. 19} 6. Pjgs. 15 a 18.

70

"


Pero en 16 de diciembre del mismo año, se puso en vigorel decreto de 3 de abril de 1861, que reducía a cuatro las Secreta rías de Estado. En 13 de marzo de 1891, fueron reorganizadas las Secretarías de Estado y fué creada la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas que se encargó dediversos asuntos anteriormente encomendados a la Secretaríade Fomento.

La Organización Administrativa establecida por esta Ley,quedó vigente hasta el 13 de abril de 1917, fecha en la cualel Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, don Venustiano.Carranza, como encargado del Poder Ejecutivo, expidió unaLey Orgánica de la Administración Pública.

De acuerdo con esta Ley, las Secretarías de Estado eranseis y además se crearon tres Departamentos de Estado:

1. Secretaría de Estado (que comprendía los asuntos re-lativos a Relaciones Exteriores y Gobernación).

2. Hacienda y Crédito Público.3. Guerra y Marina.4. Comunicaciones.S. Fomento.6. Industria y Comercio.7. Departamento Judicial.8. Departamento Universitario y de Bellas Artes.9. Departamento de Salubridad Pública.

Como Se ve, en esta Ley fueron suprimidas las Secretarías dejusticia y la de Instrucción Pública, yen cambio creóla Secretaria de Industria y Comercio y por primera vez en lahistoria de la Administración Pública, Se establecieron losDepartamentos de Estado como órganos de la misma.

71

LUCIO MENDlfo:TA y NUÑEZ

La Ley de 25 de diciembre de 1917, hace una nueva distribución de las Secretarías y Departamentos de Estado, enla forma siguiente:

1. Secretaría de Cobcrnación.

2. Secretaría de Relaciones Exteriores.

3. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

4. Secrctaria de Guerra y Marina,

5. Secretaría de Comunicaciones y Obras ~Públicas.

6. Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo.

1. Departamento Universitario y de Bellas Artes.

2. Departamento de Salubridad Pública.

3. Departamento de Establecimientos Fabriles y Apro

visionamientos Militares.

A la enumeración de Secretarías y Departamentos de Estado (le esta \ey, debe ag-rc¡.~arse la Secretaría de Educación

Pública creada por decreto de 28 de septiembre de 1921, durante el Cohierno del g-eneral Ohreg-ún. El Departamento Universitario y de Bellas Artes quedó suprimido como Departamento

i\ utónomo y pasó a depender de la Secretaría creada. 1

Eu 4 de abril de 1034, f ué dictada una nueva Ley de Se

crctarias y Departamentos de Estado, con la sig-uiente organi

zacion :

1. Secretaría de Gobernación.2. Secretaría de Relaciones Exteriores.

J. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.4. Secretaría de Guerra y Marina.

General José Mijares Palencia. Obra cit.

72

".


5. Secretaría de la Economía Nacional.6. Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas.7. Secretaría de Agricultura y Fomento.8. Secretaría de Educación Pública.l. Departamento del Trabajo.2. Departamento Agrario.3. Departamento de Salubridad Pública.4. Departamento de Establecimientos Fabriles y Apro-

visionamientos Militares.S. Departamento del Distrito Federal.6. Procuraduría General de Justicia de la Nación.7. Procuraduria de Justicia del Distrito y Territorios

Federales.

El 29 de diciembre de 1934 fué creado el DepartamentoForestal y de Caza y Pesca.

En 1q de enero de 1935, Se suprimió el Departamento deEstablecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares quepasó a depender de la Dirección de Materiales de Guerra de laSecretaría de Cuerra y Marina.

Se introdujo una llueva reforma a la Ley de Secretaríasy Departamentos de Estado de 4 de abril de 1934, en decretode 30 de diciembre (le 1935, por la cual f ueron creados los Departamentos de Asuntos j ndigcnas y de Educación Física. 1

El 30 de diciembre de 1939, se expidió una nueva Leyde Secretarías y Departamentos de Estado. Esta Ley fuépublicada en el Diario Oficial de la misma fecha, para entraren vigol" al día siguiente de su publicación y abroga todas lasleyes anteriores suhre la materia.

1 Gcne ra! Jos'; Mijxres Palencia. Obra cit.. p.ig. 18

LUCIO MENDIETA Y NUÑEl

Transcribimos a continuación el artículo 1l.) de la Leymencionada, porque en él se contiene la organización generalde la Administración Pública Federal:

"Artículo 11,} Para el despacho de los negocios de orden

administrativo de la Federación y para el estudio y planeaciónde la política de conjunto, que en ciertos ramos deba seguirse,así como para promover y gestionar 10 conveniente, habrá lassiguientes Dependencias del Ejecutivo:

Secretaría de Gobernación.Secretaría de Relaciones Exteriores.Secretaría de Hacienda y Crédito Público.Secretaría de la Defensa Nacional.Secretaría de la Economía Nacional.Secretaría de Agricultura y Fomento.Secretaría de Comunicaciones y Obras Púhlicas.Secretaría de Educación Pública.Secretaría de la Asistencia Pública.Departamento del Trabajo,Departamento Agrario.Departamento de Salubridad Pública.Departamento de Asuntos Indígenas.Departamento de la Marina Nacional.Departamento del Distrito Federal".

Esta leyes la vigente; pero con las modificaciones en ellaintroducidas por los Decretos de 31 de dicicmlire de 1<)·10 enlos que se reforman sus articulos 1, 11 Y 15. En estos Decretos f ueron creadas la Secretaria de Marina y la de Trabajoy Previsión Social. I

I Los decretos de 31 de diciembre de 1940 fueron publicados en el DiarioOlicial de la misma fecha.


IV

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO.

EPOCA ACTUAL.

La Administración Pública en México, de acuerdo consu Constitución Política, se divide en federal y local.

En este libro nos ocupamos exclusivamente de la Administración Pública Federal, cuya jurisdicción abarca todo elterritorio de la República; pero conviene, para mejor comprensión de la materia, dar una idea muy rápida de la Administración Pública Local.

Denominamos local a la Administración Pública de losEstados y Territorios y del Distrito Federal, porque es privativa de cada tina de estas entidades, su respectiva jurisdicciónqueda comprendida dentro de los límites geográficos de cadauna de ellas.

Los Estados y Territorios que integran la Federación,están enumerados en el artículo 43 de la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos:

"Articulo 43.-Las partes integrantes de la Federaciónson: los Estados de Aguascalientes, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero,Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas, Distrito Federal y Territorios Norte y Sur dela Baja California y de Quintana Roo".

La Administración Pública de los Estados es semejantea la de la Federación, porque su gobierno se encuentra organí-

75

LUCIO J\IENDIETA Y NIJÑI,Z

zado de acuerdo con el artículo 115 Constitucional, como gobierno republicano, representativo y popular; pero, en tantoque la base de la división territorial de la Federación estáformada por los Estados libres y soberanos, los territorios yel Distrito Federal: en aquéllos la base de tal división es el Municipio Libre.

La Administración Pública de los Estados es una copiade la Administración Pública Federal, está constituida pararesponder a las mismas necesidades dentro de los límites de suterritorio, y así vemos que, como dep~ndencias directas delGobernador (Poder Ejecutivo Local), funcionan una seriede Oficinas Públicas, g-cneralmente con el nombre de Departamentos, que tienen a su carg"o los asuntos que CJI el másamplio orden federal, corresponden a las Secretarías y Departamentos de Estado.

En efecto, en cada entidad federativa se provee a la defensa de los habitantes por medio de la policía, en algunas hay,además, las llamadas guardias nacionales, existen tambiéntribunales que conocen en asuntos civiles y penales de carácterlocal y en aquellos federales en los que la ley les otorgajurisdicción concurrente; hay también servicios de beneficencia, etc.

Los servicios de garantía, de promoción de la prosperidadpública material e intelectual, tienen también, en cada Estadoy Territorio del país, órganos Administrativos que se encargande ellos, de acuerdo con ordenamientos especiales. En cuantoa la recaudación y dist ribución de los fondos necesarios parala atención de los servicios públicos, Se ajustan a leyes de ingresos y de egresos que rigen estos ramos en cada Entidad ySe llevan a cabo por medio de oficinas especiales. Los Munici-

76


pios son, a su vez, una copia minúscula de la organización administrativa del Estado al que pertenecen. Más o menos existenen ellos los mismos servicios y funciones que abarcan su pequeña circunscripción territorial y que se desarroIlan en forma,a veces, muy modesta, de acuerdo COn sus posibilidades económicas.

El estudio de la organización Administrativa de cadauno de los Estados y Territorios de la República y de las Leyesy Reglamentos que la determinan, está fuera de las finalidades de este libro. Creernos que en las Facultades de Derechode los Estados, debe estudiarse la organización de la Administración Pública Federal, y además, la del Estado correspondiente. Por nuestra parte, además de ocuparnos en estetrabajo ele la Administración Pública Federal, nos referimosa la del Distrito y Territorios Federales.

77

CAPITUI.,O In

Lel1 de Secretarías '11 Departamentos de Estado

La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, vig-ente, es la de 30 de diciembre de 1939, publicada en el DiarioOficial de la misma fecha, con las modificaciones contenidasen los Decretos de 31 de diciembre de 1940. l

Aun cuando cada Gobierno ha expedido su Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, a fin de amoldar laAdministración Pública a sus peculiares tendencias o programas, y no obstante que cada una de esas Leyes difiereen cuanto a las Dependencias que considera o que crea, hay entodas ellas un cierto sistema de distribución de materias,permanente o esencial.

En consecuencia, si es de esperarse que en el próximoperíodo Presidencial se expedirá otra Ley de Secretarias yDepartamentos de Estado, el estudio de la que está en vigoractualmente no pierde importancia, las diferencias posiblesserán sólo en detalles; pero en el fondo la organización de laAdministración Pública seguirá la misma, porque vieneformándose desde hace muchos años, ampliándose y perfeccionándose lentamente sobre una estructura central inalterable.

1 Publicados en el Diario Oficial de lA Federación de la misma fecha.

79


Es cierto que la Ley de cuyo estudio vamos a ocuparnos,considera ~ecrctarias y Departamentos que no estaban incluidos en ].eyes anteriores; pero en realidad las materiasencomendadas a esas nuevas Secretarías y Departamentos, enAdministraciones pasadas, correspondían a otros organismos,lo que ha sucedido es que creciendo en importancia las actividades a ellos encomendadas, hubo necesidad de erigirlos enSecretarías o en Departamentos Autónomos pal-a el mejorlogro de su cometido.

La Ley de Secretarías y Departamentos (le Estado, señala cuáles son las Dependencias del Poder Ejecutivo, con elpropósito de que se encarguen:

a) Del despacho de Jos negocios de orden Administrativode la Federación.

IJ) Del estudio y plaueación de la política de conjunto queen ciertas ramas debe seguí rse.

c ) l>e promover y g-estionar lo conveniente en cada ramade la Administración l'úl¡lica (art. 1'.')

J.as I )epcndel1cias scñalada., SO¡l las siguicntcs :

Secretaría dc Co]¡ernacilm.Secretaría de ]{c1aciuncs Extcriorcs.Secretaría de llacienda y Crúliu, Público.Secretaría de la J)efensa Nacional.Secretaría de la ECOílOI11Ía Nacional.Secrctnria de Agricultura y Fomento.Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas.Secretaría de Educación Pública.Secretaría de la Asistencia Pública.Secretaría de Marina.Secretaria del Trabajo y Previsión Social.

80


Departamento Agrario.Departamento de Salubridad Pública.Departamento de Asuntos Indígenas.Departamento del Distrito Federal. 1

No es ocioso el estudio analítico de las materias quecorresponden a cada una de las Secretarías y Departamentoscitados, porque ese estudio es una guía para el abogado, suficiente para orientarlo en la clasificación de cualquier asuntoadministrativo, indicándole con exactitud a qué Dependenciadel Ejecutivo corresponde.

La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado enumera, desordenadamente, las ramas administrativas queincumben a unas y otros, y ese desorden hace extraordinariamente difícil retener en la memoria, con precisión, la competencia respectiva. Nosotros hacemos aquí un ensayo de clasificación, pretendemos establecer, siguiendo un orden lógico,la jurisdicción o el campo de actividades de cada una de lasSecretarías y de cada uno de los Departamentos de Estado. ,

1.-Sccrctarí<I de GolJcrllación.

La Secretaría de Gobernación es el órgano político del poder público. Se le considera como la primera Secretaría de Estado y al Secretario de la misma como una especie de Jefe delGabinete Presidencial, aun cuando dentro de nuestra organ'ización política no está perfectamente definida esta situación.o mejor dicho, se encuentra negada expresamente por la Ley.

Decreto de 31 de diciembre de 1940. Diario Oficial de la misma fecha.

81

"

La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, asigna a la Secretaria de Gobernación los siguientes asuntos:

;- a) De politica interior del país.

o) De iniciativa en materia de legislación y vigilancia,sobre el ctllllpL.niento de las Leyes Federales.

~ e) De Política demográfica.d ) De Defensa y Prevención Social contra la delincuen-

cia,e) De Publicidad Oficial.f) De orgauización sobre diversos aspectos políticos y

administrativos del país.

~ Si examinamos atentamente las diversas fracciones delartículo 2<: de la Ley ele Secretarías y Departamentos de Estado, podremos clasificarlas í ácilmcnte dentro de las seis cate-·gorias señaladas:

a) Política interior del País.-En este aspecto corresponde a la Secretaría ele Gobernación, llevar las relaciones delPoder EjcCtltivo Federal con los otros Poderes ele la Unión ycon los Gobiernos de Jos Estados.

Intervenir y "ig-ibr en materia de elecciones de acuerdocon las leyes rcspccti vas.

Cuidar la observación de las disposiciones legales en ma-tcria de cultos religiosos,

La aplicación d<.:l artículo 33 del Pacto Federal.L"s in f ormcs presidenciales para el Congreso N:lrional,"1-::1 g"el1cral todas ¡¡¡¡uellas materias de política int cr i..r

.r¡lll' C"l1i,)rilh~ a las lcyc-, c:'l\{:c:ak's le corrcspond.,u. () (¡-.:~.

".,mp,'tan al Ej"Cllti\'o F.·kl"al y no l,.,t':n n'l'rl'';;I:::' !l~(' '-t',

1 1 l' .,"¡I:¡bu;,:- a al~lma Scrrct;\!'i:t o >.::.an:llllclt,) ••e '.'1.1'." ,

1:

En conexión con este aspecto político de la Secretaría deGobernación, que es, sin duda alguna, el que la caracteriza,están otros asuntos que aun cuando a primera vista nada tienen que ver con la política interior del país, sin em¡):lr~o, en elfondo, están relacionados, más o menús estrechamente con ella,

De esta índole son, por ejemplo, el noinbramicnto, la des

titución y las jubilaciones de funcionarios públicos cuando nocorresponden por ley a otras dependencias de! Ejecutivo. Elcalendario oficial; el rq~istro de autógrafos de los funcionarios federales y ele los Gobernadores.

b ) lniciatiua en JIatcria de Legis?ación)' Viqilancia sobre cltllltlilJli":Jlto de Leyes Fcdcralcs.-A la Secretaría deGobernación corresponde presentar ante el Congreso Federal,toda clase de iniciativas de Ley .Y la publicación de las que expida este último, o alguna de las dos Cámaras que lo integrano el Presidente de la República.

Loe compete igualmente vigilar, administrativamente, elcumplimiento de las Leyes Federales, siempre que S11 vig-iJancia no esté encomendada a otra Dependencia y especialmentevigilar el cumplimiento de las garantías establecidas en la Constitución Política de México.

En relación con estos asuntos, incumbe a la Secretaria deCobcruación facilitar al Poder Judicial de la Federación losauxilios necesarios para el desempeño de sus funciones y elnombramiento y renovación de los Ministros de la SupremaCorte de Justicia de la Nación y de los )"IagistradGs del Tri};tm:d Superior del Distrito Federal. También la destitución,;,. i:lIh:ion:,rios a que se refiere el párrafo VI del articulo 39\', :;, t ¡tucíonal.


e) Política Demográfica.-Comprende esta importantemateria, lo referente a migración; repatriación; turismo, conla colaboración de la Secretaría de la Economía Nacional. Manejo interior de la población y colaboración o intervención,con otras Secretarías, especialmente con la de Agricultura yFomento en todo lo relativo a la colonización.

d) Defensa y Prevención Social Contra la Dclincuencia'.-En este aspecto de sus funciones la Secretaría de Gobernación tiene jurisdicción únicamente sobre el Distrito yTerritorios Federales. Se encarga del Tribunal para Menores;de las Escudas Correccionales y Reformatorios; Casas deOrientación y Sanatorios para los anormales: Colonias Penales Federales; Dirección Técnica de Cárceles y Establecimicn,tos Penitenciarios: "Ejecución de sanciones y concesión de indultos, conmutación y reducción de penas y aplicación de laretención por delitos de orden federal y del orden Común enel Distrito y Territorios de la Unión".

e) Publicidad oficiaJ.-La publicidad del Poder Ejecutivo estaba encomendada, de acuerdo con la última Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 30 de diciembre de1935, reformada al efecto por decreto de 31 de diciembrede 1936, al Departamento dc Prensa y Publicidad; pero comoeste órgano de la Administración Pública desapareció a finesdel año de 1939, al entrar en vigor la Ley vigente de Secretarías y Departamentos de Estado, las funciones que le estabanencomendadas corresponden actualmente a la Secretaria deGoberuación.

Ticne la publicidad oficial, como fácilmente se comprende, un carácter político porque Se refiere a informes burocráticos, al criterio oficial sobre determinados asuntos que inte-

84


resan a todo el país, a programas, a leyes, decretos, resoluciones, etc.

En esta importante rama de la Administración, tiene a su. cargo la Secretaría citada, el Diario Oficial; la compilación,

publicación y difusión de las leyes y disposiciones federales;dirección y administración de las estaciones radiodifusorasdel Ejecutivo, con excepción de las de la Secretaría de la Defensa Nacional.

f) Orqanisacián sobre diversos aspectos políticos y administrativos del país.-En esta categoría cabe la clasificaciónde todos aquellos asuntos que el artículo 29 de la Ley a que venimos refiriéndonos, encomienda a la Secretaría de Gobernación y que no están comprendidos en los párrafos anteriores,tales como administración de las islas de ambos mares; Archivo General de la Nación; expropiación por causa de utilidadpública, en relación con la materia de la misma; reglamentación, autorización y vigilancia del juego, loterías y rifas en elDistrito y Territorios Federales, etc., etc.

2.-Secretaría de Relaciones Exteriores.

La Secretaría de Relaciones Exteriores tiene encomendados, por la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado,siete categorías de asuntos.

a) Relaciones Internacionales.b) Comercio Exterior.e) Legalizaciones de documentos y tramitaciones judicia

les y administrativas de carácter internacional.d) Nacionalidad y naturalización.

85

LUCIO MENblETA Y NUÑEZ

e) Aplicación de la Ley Orgánica de la fracción 1 del párrafo VII del artículo 27 Constitucional.

f) Organizaciones culturales, comerciales y científicas decarácter internacional.

a) Relaciones Lnternacionaless--Esv este capítulo se cornprenden los tratados, las convenciones y toda clase de compromisos internacionales; el Servicio Diplomático y Consular delpaís; la protección de mexicanos en el. extranjero; todo lo relativo a límites internacionales; el uso del Gran Sello de laNación; los autógrafos de los documentos diplomáticos.

h) Comercio Exterior.-A la Secretaría de RelacionesExteriores corresponde la formulación de tratados de comercio; cobro de derechos consulares y otros impuestos, y en general cuanto se refiere al Comercio Exterior.

c) f.c!Ja1i::acióll de /)OC/(lIICII/OS y Tramitaciones Judiciales y Administrativas de Carácter /llteY/wclollal.-Para queun documento oficial, para que una escritura notarial, hagafe y produzca sus efectos jurídicos en la República Mexicana,es indispensable la legalización de la firma del funcionario odel Notario que suscriba el documento de que se trate. La legalización consiste en que el Cónsul, el Jefe de la Legación o elEmbajador respectivo de México en el país extranjero de donde provenga el documento, haga constar que la firma que localza pertenece al f uncionario que 10 suscribe, La Secretaríade Relaciones Exteriores, a su vez, legaliza el documento certificando la firma del funcionario diplomático de México quehizo, en el ext ranjero, la certi f icación aludida.

. Como los documentos oficiales y las escrituras notarialesde México, deben estar legalizados para producir sus efectosen el extranjero, la Secretaría de Relaciones también legali-

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za esos documentos certificando la autenticidad de las firmasque los calzan.

También interviene la Secretaría de Relaciones en latramitación de las extradiciones, conforme a la ley o a los tratados y de los exhortos que vienen del extranjero. Para hacerllegar a su destino estos últimos, debe examinarse su procedencia o improcedencia. En cuanto a los exhortos que de México se envían al extranjero solicitando su diligenciación, debeexaminarse que llenen los requisitos de forma necesarios paraello.

d ) N acionalidad y N atllralización.-La Secretaría deRelaciones Exteriores tiene a su cargo la tramitación de losexpedientes de nacionalidad y naturalización, conforme a laLey de Extranjería.

En relación directa con este aspecto de sus funciones, está la protección de los nacionales en el extranjero, que le corresponde exclusivamente y que lleva a cabo por medio de losfuncionarios diplomáticos y consulares.

e) Aplicaciéw de la Ley Orqánica de la fracción 1 delpárrafo VII del artículo 27 Co/tstitllcional.-El artículo 27Constitucional, en su fracción VII, dispone que sólo tienen capacidad para adquirir tierras yaguas, en el territorio nacional,los mexicanos y las sociedades mexicanas, excepcionalmentese concede el mismo derecho a los extranjeros, siempre querenuncien a su nacionalidad por cuanto se refiere a los bienesraíces que adquieran y que renuncien, por consiguiente, a solicitar la protección de sus respectivos Gobiernos en relacióncon tales bienes, bajo pena de perderlos.

Para reglamentar este precepto, se expidió la Ley Orgánica de la segunda parte del párrafo VII del artículo 27 Con s-

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LUCIO ~IENDlETA Y NU:'iEZ

titucional y la Ley de Secretarías y Departamentos de Estadoencolllienda, a la Secretaria de Relaciones Exteriores, la aplicación de esta Ley. En consecuencia, es esta dependencia delEjecutivo la que debe otorgar licencias a los extranjeros paraque puedan adquirir bienes inmuebles en la República y concesiones para la explotación de minas, aguas y combustiblesminerales. Licencias. para la formación de sociedades poracciones y adquisición de bienes inmuebles por las mismassociedades. Registro de bienes raíces y concesiones pertenecientes a extranjeros y de sociedades comerciales por acciones ybienes raíces adquiridos por las mismas.

f) Organizaciones culturales, comerciales y científicasde carácter illternaáollal.-La Secretaría de Relaciones interviene en cuanto se reficre a comisiones, congresos, confcrcncias y exposiciones internacionales, así corno a los institutos de este mismo carácter.

3.-Secretaría de Hacienda y Crcdito Público.

La misión fundamental de la Secretaría de Hacienda yCrédito Público, se desenvuelve en tres aspcctos : a) de carácter hacendarío ; b ) de carácter crediticio y financiero; e)de carácter fiscal y patrimonial.

a) Funciones JIacendarias.r-Asv: funciones hacendariasde esta Secretaría consisten esencialmente en la recaudaciónde los fondos necesarios para las diversas atenciones de laAdministración Pública y de los servicios públicos y en ladistribución conveniente de esos fondos.

En relación con este aspecto de sus f unciones, intervieneen la formación de los presupuestos federales, en. el señala-

81l

LA AIJMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

miento y recaudación de los impuestos, derechos, productosy aprovechamientos federales, lleva la contabilidad general de'la Federación y la Glosa preventiva de ingresos y egresos federales.

b) Funciones de Crédito y Finanza's.-Corresponde a laSecretaría de Hacienda la atención del Crédito Público, el servicio de la Deuda Pública, todo lo referente a la moneda y alas Casas de Moneda y Ensaye. Interviene en las instituciones de Crédito, Seguros y Finanzas, especialmente en el Banco de México y le corresponde el servicio de pensiones civiles y centralización y revisión de las pensiones militares.

c) Funciones Fiscales y Patrimoniales.-Para la debidarecaudación de los impuestos, la Secretaría de Hacienda realiza actividades de inspección y policía fiscales.

En cuanto a los bienes pertenecientes al Estado, le corresponde la administración de los bienes nacionales y nacionalizados federales y la intervención en todos aquellos actos ycontratos de los que resulten derechos y obligaciones para elGobierno Federal.

4.-Sccrctaría de la Defensa Nacional.

Anteriormente Se denominaba esta dependencia del Ejecutivo, Secretaría de Guerra; pero teniendo en consideraciónque México rechaza toda agresión injustificada a otros países,se cambió el nomhre de la Secretaría de Guerra por el de Secretaría de la Defensa Nacional para demostrar así que laactitud de México frente a otros pueblos, es, en todo caso, dedefensa, de conservación ele su soberanía.

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LUCro MIl:NDlETA Y NUÑ'EZ

Las actividades de la Secretaría de la Defensa NacionalSe pueden clasificar en cuatro grupos: 1. Organización delEjército. 2. Educación Militar. 3. Obras de Defensa y Aprovisionamiento Militares. 4. Justicia Militar.

1. Organización del Eiército-s-S« organiza el EjércitoMexicano en ejercicio activo que es el permanente y en reservas del Ejército. La Secretaría de la Defensa Nacional se encarga fundamentalmente de la organización, de la administración y preparación del Ejército y de la Cuardia Nacionalal servicio de la Federación, así como de todos los contingentes armados que no constituyen la Guardia Nacional de losEstados.

La Secretaría de la Defensa Nacional tielle a su cargo laasesoría técnica; de carácter militar, en toda clase de vías decomunicación terrestres y aéreas.

Le corresponde también la administración y conservaciónde cuarteles, hospitales y toda clase de recintos destinados alejército, el control de las colonias militares, de los almacenesdel ejército, de la sanidad militar, los planes de defensa nacional y la movilización del país en caso de guerra.

2. Educación Militar.-La Secretaría de la Defensa Nacional está encargada de la educación militar en sus dos aspectos: a) Educación sistemática que se realiza en los establecimientos de Educación Militar del Ejército para preparar a lostécnicos del mismo y b) Educación Pública militar, la que auncuando debe desarrollarse también sistemáticamente, no tienecarácter profesional, sino C]l1C su finalidad consiste en preparar convenientemente a los ciudadanos para un caso deemergencia, para responder a las necesidades de la defensanacional.

90

LA ADMINlSTRACION PUBLICA ItN MEXICO

3. Obras de Defensa y Aprovisionamieltto.-La construcción y reposición de fortificaciones, fortalezas y recintosmilitares para el uso del ejército, corresponde a la Secretaríade la Defensa Nacional por el carácter técnico especial de estaclase de obras. También incumbe a esta Secretaría cuanto serelaciona con la manufactura y adquisición de armamento, municiones, vestuario y toda clase de material destinado al cjér-

.• cito. Para que pueda llenar esta función de abastecimiento,tiene bajo su dependencia la Fábrica Nacional de Cartuchos, laFundición Nacional de Artillería, Laboratorio de Municiones yArtificios, la Maestranza de Artillería, la Fábrica de Pólvoray Explosivos, la Fábrica Nacional de Armas, el LaboratorioNacional de medicinas, productos químicos y material de curación; la fábrica Nacional de Vestuario y Equipo, la Plantade Curtiduría y Talleres anexos y los Talleres Nacionales deAeronáutica.

4. lusticia Militar.-Las necesidades especiales del ejército han creado, en todo tiempo, un fuero especial para losmilitares que demanda una organización también especial dela justicia destinada al ejército. Así pues, la Justicia Militardepende de la Secretaría de la Defensa Nacional y los establecimientos destinados a la extinción de las penas corporales:prisiones militares. Esta misma Secretaría tiene a su cargotodo 10 relativo a los indultos por delitos militares.

5.-Secretaría de la EcO)wmía Nacional.

Las actividades de esta Secretaría se desarrollan fundamentahncnteen tres aspectos: a) Industria; b) Comercio ye) Servicio de Control y Garantía.

91


a) Industría.r--Yis: la industria, la Secretaría de la Economía Nacional tit:ne ingerencia en la explotación de ciertasriquezas naturales que, de acuerdo con el artículo 27 Constitucional, son propiedad del Estado : minas, petróleo y demáscombustibles naturales; reservas nacionales; salinas ubicadasen terrenos de propiedad nacional y que no sean formadas directamente por las aguas marinas.

En el mismo aspecto industrial, incumbe a esta Secretaría interven] r sobre la producción, distribución y consumo,cuando afectan a la economía general del país, excepción hechade la producción agrícola y de la forestal y de caza y pesca.Cuando la venta de primera mano se haga por los productoresdirectamente a comerciantes radicados en el extranjero, la Secretaría de la Economía Nacional deberá intervenir en talesactos.

b) eomcrcio.-Muchos aspectos del comercio se encuentran íntimamente ligados con la industria, y es, por lo mismo,imposible el establecer una línea precisa de separación entreambas actividades.

Así, por ejemplo, la Secretaría de la Economía es la encargada de la organización y fomento y vigilancia de todaclase de sociedades cooperativas, que pueden ser industrialeso puramente mercantiles. 1 Le corresponde también cuanto serefiere a la Cámara y Asociaciones industriales y comerciales,a las Lonjas de Corredores; todo 1(1 relativo a la propiedad industrial y mercantil, a las exposiciones, ferias y concursos decarácter comercial e industrial; el comercio interior, las Sociedades Mercantiles.

1 Con excepción de las Sociedades Cooperativas de Consumo formadas portrabajadores. Decreto de 31 de diciembre de 1940.

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e) Servido de Control y Garantía.-En este aspecto desus funciones la Secretaría de la Economía Nacional lleva elCatastro petrolero y minero; el control de las industrias extractivas v de transformación, con la cooperación de la Secretaría de Ágricultura y Fomento y el Control de la IndustriaEléctrica.

Pesas y Medidas. Propiedad Industrial y Mercantil.

6.-Sccrctarí{~ de Aqricuitura y Fomento.

Las funciones de la Secretaría de Agricultura y Fomentose desarrollan en cinco aspectos diferentes ; pero íntimamenterelacionados con la economía agraria del país:

a) Estudios de carácter científico y técnico relacionadoscon la. economía rural.

L) Jurisdicción sobre Aguas Nacionales.c) Promoción de la Economía Agrícola y Ganadera del

país.d) Jurisdicción Forestal y de Caza.e) Organización Ejidal,

a) Estudios de carácter científico y técnico relacionadoscon la Economía RltraJ.-A esta categoría pertenecen la dirección, organización y control de los estudios geográficos ycartográficos de la República. La dirección, organizacióny control de estudios, trabajos y servicios sobre meteorología,las exploraciones geográficas, los estudios sobre las condiciones de la vida rural del país y conclusiones sobre los procedimicntos a seguir para mejorarla; el estudio, exploracióny control de la Fauna y Flora del pais, con excepción de la

93

-'

LUCIO MENlllETA Y NU ÑEZ

marítima, fluvial y lacustre; estudios biotécnicos, viajes y exploraciones científicas; los Institutos de Investigaciones forestales y de caza, las exploraciones y recolecciones científicas dela flora y fauna terrestre del país, las estaciones experimentales y laboratorios forestales y de caza. El Consejo Nacionalde Agricultura.

b) Jurisdiccién sobre Agitas Nacionales.e-As: Secretaríade Agricultura y Fomento se encarga de la dirección, organización y control sobre los trabajos de hi<Jrtllogía en cuencas ycauces y álveos de aguas nacionales. Expide concesiones, reconocimientos de derechos y autorizaciones para el apreve

chamiento de las aguas nacionales.Le corresponde igualmente cuanto Se refiere a obras de

captación y derivación de aguas nacionales y a riego, desecación y mejoramiento de los terrenos.

Administración, control y reglamentación del aprovechamiento de las cuencas, cauces y álveos de propiedad nacional,así corno de las zonas federales correspondientes; salvo lo establecido como exclusivo del Departamento de la MarinaNacional por la propia Ley de Secretarías y Departamentosde Estado y con la colaboración, en todo caso, de dicho Departamento.

Intervención técnica en la conservación del régimen regular de los cursos de agua y lagunas para la protección forestal de las cuencas alimentadoras y conexión torrencial.

Por último, depende de la Secretaría ele Agricultura yFomento, la Comisión Nacional de Irrigación. 1

I I ey de Secretarias y Departamentos de Estado. citada, Art. 79. fraccionesvu, VIII. IX. XX y XXVII.

';


C) Promoción de la Economía Agrícola y Ganadera delPaís.-Entre las más importantes funciones de la Secretaríade Agricultura y Fomento, debe contarse la relativa al desarrollo, organización, fomento y control de la producciónagrícola y ganadera, en todos sus aspectos. Con este fin,organizará Congresos, Ferias, Exposiciones y Concursosagrícolas y ganaderos, forestales y de caza: Estaciones experimentales y de cría y postas de producción. 1

d ) Jurisdicción Forestal y de Caza.-En este aspecto deSIlS funciones, corresponde a la Secretaría de Agricultura yFomento la conservación, el desarrollo, organización, fomento,vigilancia y' control de los recursos forestales y de la faunasilvestre.

Forestación, reforestación y viveros de plantas.Creación y administración de los parques nacionales y

cotos de caza y administración de los recursos forestales y decaza en los terrenos baldíos nacionales.

Arboledas de alineación de vías de comunicación.Arboledas y demás vegetación en centros poblados y sus

contornos con la cooperación de las autoridades locales.Vedas forestales y de caza.Censo de predios forestales y silvo-pastoriles y sus pro

ductos.Asociaciones de Cazadores.Pulicía Forestal.

e) Oroauisaciow fljidal.-La organización ejidal queantes de esta Ley correspondía al Departamento Agrario prin-

1 Ley de Secretarias de Estado citada. Artículo 7Q, fracciones XI. XIV YXVIII.

95

LUCIO lIIEND1¡':TA y NUÑEZ

cipall1lente, corresponde en la actualidad a la Secretaria deAgriCt11tura y Fomento y por consiguiente Se encarga de la 1

organización de los ejidos para el mejor aprovechamiento desus recursos naturales; pero esta organización la debe llevar acabo en concordancia con el Ilanco Nacional de Crédito Ejidaly con el Departamento Agrario. Como la organización ejidal exige la miuistración del cré(lito correspondiente, la Secretaría de Agricultura se encarg"a también del crédito cjidal,yen general del agríclila y forestal, para atender í.l sus diversasesferas () canq){Js de acción Cn materia ag-raria, Con la cooperación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 1

7.-Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas.

A esta Secretaría pertenecen: a) T.as comunicacionespostales. b) Las comunicaciones eléctricas. c) Las comunicaciones terrestres. d ) Las comunicaciones aéreas. e) LasObras Públicas. f) Jurisdicción fiscal y auxiliar en materiade transportes marítimos y fluviales.

a) Comunicaciones Postalcs.-La Secretaría se encargadel correo interior COn su servicio de girus postales interiorese internacionales, de establecer mediante subvenciones a vapores, ferrocarriles y empresas aéreas, el transporte de correspendencia y de cuanto se relaciona con estos servicios, con laUnión Postal Universal.

b ) Connuucacioncs Eléctricas.-'J'iencn el carácter decomunicacione., eléctricas las tclcgr;'¡ íicas, telefónicas, cable-

Ley cit ada, Artículo 79• fracciones XfI y XXIII.

96


gráficas y radio-telegráficas. La Ley no se refiere a las comunicaciones radio-telefónicas; pero deben estimarse en la mismacategoría. Sobre los servicios de comunicaciones de la índolecitada, tiene ingerencia la Secretaría de Comunicaciones, nosolamente en cuanto se refiere al servicio interior, sino al internacional de comunicación y de giros.

Todos estos servicios pueden ser desempeñados por la" Secretaría de Comunicaciones, y también, por personas y em

presas particulares; pero en este caso, mediante concesión dela propia Secretaría.

'también expide concesiones para el establecimiento deestaciones inalámbricas, radio-difusoras, instalaciones radioexperimentales, culturales de radio-difusión, ya sean comerciales o de aficionados y ejerce vigilancia sobre ellas. I

e) Coniuuicacioncs Tcrrcsi'rcs.-Pertenecen a esta clasey caen bajo el control de la Secretaría de Comunicaciones yObras Públicas, los sistemas de vías de ferrocarriles, tranvíasy automotores. 2

d) Comunicaciones Aácas.-La Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas tiene bajo su control los PuertosAéreos, expide concesiones para el establecimiento y explotación de líneas aéreas de transporte.

Lleva el registro, circulación e inspección de las mismas.

e) Obras Públicas.-La construcción de obras públicaspara servicio federal, es una de las acti vidadcs f undamentales <le la Secretaría; esas construcciones son de varias clases:

I l.cy ciiada. Att. BQ. fracciones 1, 11. 111. IV y V.2 Lev (il.Ja. Arl. 8Q lr.ic. VI.

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LUCIO MENDIET.\ Y NUÑEZ

caminos y edificios públicos, monumentos y todas fas obras deutilidad y ornato costeadas por la Federación, excepción hechade las de carácter estratégico en el ramo de Guerra y Naval.

Por lo que respecta a los caminos, la Secretaría citadatiene a su caruo su construcción, reconstrucción y conservación,la cuncesi\'!lI para la construcción de caminos públicos y depuentes,

También le corresponde la concesión de permisos pararuta, para pasajeros, cxprcss y carga en camiiios nacionaleso de construcción federal.

Tiene por último, jurisdicción sobre el sistema hidrográfico del Valle de M éxico, en colaboración con la Secretaríade Agricultura y Fomento. l

f) l urisdiccián Fiscal y A uxiliar en Alateria de Transportes Marítimos y Flll1Jialcs.-En los transportes marítimos yfluviales, la Secretaría de Comunicaciones controla todas lastarifas para el cobro de los servicios correspondientes.

Ejerce jurisdicción, de acuerdo con las leyes respectivas,sobre los servicios conexos o auxiliares de las vías de comunicación, marítimas y fluviales, tales como : maniobras de cargay descarga, estiba, desestiba, alijo, acarreos, pilotaje en puerlo, etc., etc 2

S.-Secrcfaría de Educación Pública.

Esta Secretaría tiene a su cargo dos grandes ramas administrativas, la primera directamente relacionada con la

¡ Ley citada. Arl. 8<:>. frac. VIII.1 Ley cu ada. Art , 8<:>, f rae. IX.

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educación de índole principalmente técnica, y la segunda directamente vinculada con la misma, pero de carácter principalmente administrativo y de vigilancia y control. A la primera rama corresponde:

a) Educación Primaria. b) Educación Secundaria. e)Educación Normal, d ) Educación Técnica. e) Educación

.• Agrícola. f) Educación Universitaria y Educación ProfesionaI. g) Educación Artística. h) Educación Física.

A la segunda rama pertenecen: i) Vigilancia sobre laeducación pública. j) Derechos de autor. k) Orientación técnica de la educación en el país. 1) Promoción científica.m) Escalafón del Magisterio y Seguro del Maestro.

a). Educación Primaria.-La Secretaría de EducaciÓnPública se encarga de organizar y dirigir la educación primaria urbana, semi-urbana y rural, le corresponden por lo mismo,todas las escuelas de esta clase establecidas por la Federaciónen la República, con excepción de las que funcionan en los establecimientos penales o de corrección para menores y en general las sostenidas por alguna Dependencia del Ejecutivo;pero la Secretaría de Educación Pública tiene la direccióntécnica de ellas.

Dependen de la Secretaría de Educación Pública, las escuelas sostenidas por los patrones en cumplimiento de la fracción XII del artículo 123 de la Constitución cuando se destinen a individuos de más de seis años. 1

Sólo se exceptúan de esta disposición las escuelas que deacuerdo con la Ley de Secretarías y Departamentos de Es-

I Ley de Secretarias y Departamentos de Estado de 30 de diciembre de1939. Art. 99 • fracciones J. X. XI y XV.

99

LUCIO MEl'IJIETA Y NUÑEZ

tado, sostienen y dirigen técnicamente otras Secretarías yDeparrarncntos de Estado.

También quedan excluidas de esta Secretaría, la educación pre-escolar y la de los jardines de niños.

b) Iiducaciá.i S ccunduria.s-A .as escuelas secundariasque constituyen el grado inmediato superior a las primarias,dependen en su organización admiuistrativa y técnica de laSecretaría de Educación Pública. Estasescuc\as son, como sesabe, las que Iorrnan una etapa de transición l>ara el ingresoa la Preparatoria de las diversas carreras profesionales. I

c ) Educacuni Nornuile-A:« educación normal tiene porobjeto la formación de profcsorcs ; se divide en nrbana y rural,atendiendo a lus fines que Se trata de obtener o sean la preparación de ruacstros para las escudas de las ciudades y lapreparación de mentores que halJl";'lIl de actuar en los mediosrurales de J\ll:xico, circunstancia ésta que exige orientacionesy conocimientos especiales. 2

d ) J:"dll,'ac/ó/I '1'écllica.--La Educación 'I'écnica Se re

fiere a la "enseñanza técnica, industrial y comercial, incluyendo la educación que se imparta a los adultos, para mejorar suvida y condiciones de trabajo". 3

e) Educacián Ayrícolll.-La educación agrícola comprende la "enseñanza agrícula, con la cooperación de la Secretaría de l\gricultura y Funlento tllcdiante la acción del Conscjo Técnico de Educación Agrícola". 4

( Ley citada. '\n. 9°. frac. 11.2 Ley Cil.HIJ. Arr. 99. frac IIJ.'3 Ley cir rd.r. ArL 91'. frac. IV.i l.ey cit ada. ArL 91'. Irac. V.

lOO


f) Enseñanza Universitaria y Profcsional.-La enseñanza universitaria y profesional ha estado generalmente acargo de las Universidades en nuestro país, desde la épocacolonial. Pero hay ciertos conocimientos y profesiones que nose estudian en las Universidades porque éstas no los considerancientíficos o por falta de elementos para establecerlos, o porque desgraciadamente, no han evolucionado en la forma deseada, no responden exactamente a las necesidades sociales queexigen lluevas profesiones y carreras breves sobre ciertasespecialidades que no requieren dilatados estudios. La Secretaría de Educación Pública, aprovechando esta circunstancia,ha organizado, sobre todo en los últimos años, diversas carreras profesionales como las de médico homeópata, médicorural y otras. Le corresponden, en consecuencia, todas las escuelas Universitarias creadas por el Gobierno Federal y diversas de las que componen la Universidad Nacional Autónoma.También le pertenecen los muscos artísticos y agencias culturales que se establezcan y sostengan por la Federación, salvolas que dependen de la Secretaría de Asistencia Pública. Revalidación de estudios, diplomas, títulos o grados univcrsita- ,r ios de Escuelas fundadas por la Federación. Ejercicio de lasprofesiones. 1

fd Educación Artística.-Esta educación se lleva a cahopor medio de las escuelas, academias, centros culturales, conf crcncias, conciertos y representaciones de todo género. Museos artísticos, arqueológicos e históricos. Protección, conservación de monumentos arqueológicos o históricos, poblacionestípicas () pintorescas y lugares de belleza natural. Exposiciones

Ley citada. Arl. 99 . frac. VII.

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LUCIO ~IENDlETJ\ Y NUÑEZ

de obras de arte, representaciones y concursos teatrales, cinematográficos, artísticos y en general la propaganda culturalpor cualquier medio. Fomento del teatro y particularmente delteatro nacional. 1

h) Educación Física.-En esta materia la Secretaría deEducación imparte la educación física escolar, lleva la "dirección y control técnico de la educación física y de los deportes entodas las dependencias oficiales"; le corresponde tambiénel "fomento y orientación de las actividades deportivas en losinstitutos particulares". "Organización y control de todoslos desfiles atléticos, así como de todos los encuentros deportivos que se efectúen fuera de las actividades íntimas de cadainstitución oficial. Le corresponde dirigir y vigilar la participación de México en los concursos atléticos internacionales" .

Confederación Deportiva Mexicana y Escuela Nacionalde Educación Física. 2

i) Vigilancia sobre la Educación Pública.-En vista deque el artículo .W Constitucional establece la enseñanza socialista en la educación primaria y secundaria, incumbe a la Secretaría de Educación Pública la "vig-ilancia para que secumplan las disposiciones legales sobre educación primaria,secundaria y normal en las escuelas particulares, dictando lasmedidas encaminadas a hacerla efectiva. Iguales facultadestiene respecto a las escudas particulares, técnicas, industriales, comerciales y superiores, que Se incorporen al sistema fe-

1 Ley citada. Are 99, Ir.iccion es IV, XIII, XVI y XXIV.

2 L.y citada. Are 99, [r acciones VIIl. XXX. XXXI. XXXII Y ~XXIV.

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..


deral de educación de acuerdo con los reglamentos que seexpidan".

En general le corresponde la vigilancia y control de laeducación pública en el país, impartida a individuos mayoresde seis años, de acuerdo con las leyes vigentes y las disposiciones reglamentarias que expida el Congreso de la Unión. 1

j) Derechos de AHlor.-Todo lo relativo a la propiedadartística y literaria, o en otras palabras a los Derechos deAutor, es del resorte de la Secretaría de Educación, la cualaplica en este aspecto de sus funciones, los preceptos del CódigoCivil, Título VIII, Libro 11, que tienen carácter federal. 2

k) O ríen tacián Técnica de la Edllcación.-Para orientarla educación pública en los grados en que le corresponde a laSccretaría de Educación, cuenta con una dependencia especial,el "Consejo Nacional de la Educación Superior y de la Investigación Científica", y tiene a su cargo, además, Instituciones de Orientación Socialista y Consejos Nacionales yEstatales de Educación. 3

1) Promoción CiclllífiJ:a.-La Secretaría de EducaciónPública debe estimular el conocimicnlo y el progreso dc laciencia en Méxicr, y para ello puede patrocinar la organización de concursos científicos y participar en los que Se organicen cn el país y en el extranjcro ; sostiene y administra las bibliotccas, Con excepción dc las qUe depcnden de la Secretaríade la Asistencia Pública. Le compete la organización de Mi-

1 Ley cit ada. A rl. 9\l. fracciones VIII y XII.2 Ley cirad.i. Ar!. 9\l. fracción XX.3 L~y cit a da, Ar!. 9"', Irac. XIV.

103

LUCIO 1I1ENDJETA Y NUÑEZ

siones Culturales, excluyendo las de la Secretaría ele la Asistencia l'¡'¡hlica, ] 'cnsioncs en el extranjero.

m ) JEscalaf<í1l del J1!a.qis/crio y SC[jllro del lIIacstro.-Laenl1nciaciún misma de este aspecto de las f unciones de la Secretaría de Educaciún Pública, de carácter puramente administrativo, es su íicicntc para determinar las materias que comprende.

9.-Sccrctaríu de la Asistencia Pública,

J.a misión de la Secretaría de la Asistencia Pública sepuede ordenar en los sigllielll<.:s gTllpus de materias o actividades:

a) Organizaciún de la Asistencia Púhlica,b) Org'anizacion y vigilancia de la Asistencia Privada.c ) Adnrin ist ración y sos ten i III icn to de establecimientos

de Asistencia Social.d ) I 'rcvcncion Social del Pauperismo.e) EdllcacilJil pre-escolar.

a) OrUtll/izaciá 11 de la .. /sist cnci« l 'ública.--Correspondea esta Secretaría la Organizaci¡'JlI 'de la Asistencia L'ública enel Distrito y 'I'crri torius Federales. La prestación de servicioscoordinados de Asistencia L'úblicn en las entidades federativas. La creación de establecimientos de Asistencia Pública encualquier lugar del territorio nacional.

Para la organización de la Asistencia Pública, para elsostenimiento de los estahkcilllicntos que prestan ese servicio,se requieren recursos que la Secretaría obtiene de bienes einstituciones que le pertenecen, corno la Lotería Nacional.

104

LA ADMINISTRACION PUIlLICA EN MEXICO

Administra además, con el mismo objeto señalado, losfondos proporcionados por el Erario Federal para la atenciónde los servicios de Asistencia Pública, así como la de los bienesque, en lo futuro, se asignen para tales fines con intervenciónde la Secretaría de Hacienda, de acuerdo con las facultadeslegales. I

b) Orqanizacióu J' Viqilancia de la Asistencia Privada.-Esta Secretaria tiene encomendadas la organización, vigilancia y control de las instituciones de beneficencia privada, aefecto de prestar mejor servicio social y cumplir con mayor efi

cacia la voluntad de los fundadores. Con este propósito tiene lafacultad de integrar los Patronatos de las Instituciones de Beneficencia Privada, respetando la voluntad de los fundadores. 2

c ) Adntinistración y sostcniniicntn de Estoblccímientosde Asistencia Social.-La Secretaría de Asistencia Social tienea su cargo los siguientt:s cstahlecimicntos : a) Hospitales,Dispensarios, Consultorios y establecimientos similares dedicados a la asistencia pública.

b ) Escuelas, colegios, internados-escuelas-talleres y demás centros de educación dedicados a la asistencia pública.

c ) Los asilos, casas de ancianos, hospicios, dormitorios,comedores públicos y centros de asistencia para niños,

d ) Los establecimientos de reeducación profesional, dereadaptación y de terapia social. 3

\ Ley citada. Arr. 10. fracciones I. 11, 111, IV y VII.2 Ley cit ada, Arr. \ O, fracciones V y VI.

3 Ley citada, Al!. 10. fracción V 111.

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el) PrC'LJCllclÓIl Social del Paltperis/Ilo.-La lucha contrala miseria, la prevención de todos los males sociales que traeconsigo, son importantes actividades de la Secretaría de laAsistencia Pública. Le corresponde: Prevenir y atender la miseria y la desocupación. La supresión (le la mendicidad entodas formas y la cooperación para combatir otros vicios sociales. Asistencia social a la maternidad y a la infancia cjidalcs,campesinas y obreras.

e) Educación Pre-Escolar.-La educación de los runosde corta edad requiere organización y técnicas especiales, locual motiva el que la Ley de Secretarías y Departamentosde Estado, confíe a la Secretaría de la Asistencia Social laeducación urbana, semi-urbana y rural de niños hasta de seisaños, para lo cual están bajo su dependencia los centros deeducación pre-escolar de todas clases, establecidos por la Federación en la República.

En cste mismo orden, corresponde a la Secretaría mencionada, la prevención social sobre niños hasta los seis años,ejercitando sobre ellos la tutela que corresponde al Estado.

lO.-Secretaría del Trabajo y Prcrisioii Social.

La Secretaría del Trabajo tiene a su cargo los sigtlientesasuntos:

a) Estudios e iniciativas en materia de trabajo.

L) Vigi1:tncia y aplicación de las leyes del trabajo,

c ) Previsión social en materia de trabajo.el) Control del trabajo,

106

LA ADMINI5TltACION PUBLICA EN MEXICO

a) Estudios e Iniciativas m Materia de Trabajo.-LaSecretaría del Trabajo tiene a su cargo el estudio y la iniciativa relacionados con la Ley Federal del Trabajo y sus Reglamentos. Congresos y reuniones nacionales e internacionalesdel trabajo. Salas de exposición, gabinetes y museos del trabajo y de la previsión social.

b) Viqilancia y A plicaciéwde las leyes del Trabajo. -LaSecretaría del Trabajo se ocupa fundamentalmente de la observancia y aplicación de la Ley Federal del Trabajo y susReglamentos, en relación con las industrias y zonas especificadas en la fracción X del artículo 73 Constitucional. Tienetambién a su cargo la Procuraduría Federal de la Defensa delTrabajo.

c) Preoisiáw Social ell Materia de Trabajo.-La previsión social en materia de trabajo es una de las más importantes materias de la Secretaría. La Ley la faculta para encargarse de "Seguros Sociales a que se refiere la fracción XXIXdel articulo 123 Constitucional". Seguridad e higiene industrial. Investigación cienti f ica de los problemas de la clase trabajadora. Planeación de oportunidades de trabajo a los desocupados. Organización, fmllento y vigilancia de Sociedades Cooperativas de Consumo formadas por trabajadores.

d ) Control del Trabajo.-La Secretaría lleva el controldel trabajo por medio cid "reconocimiento y registro de lasasociaciones obreras, patronales y profesionales de carácterfederal. Interviene en ti Contrato de Trabajo de los extranjeros y de los nacionales en el extranjero en cooperación conlas Secretarías de Gobernación, Economia Nacional y Relaciones Exteriores.

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11.-Sccrctaría de Marina.

Las funciones de la Secretaría de Marina pueden clasi-ficarse en la siguiente forma:

a) Organización de la A miada N acioual,b ) Educación Na val.c ) l nspccción y .:\sesnría 'I'écnica,

d ) jurisdicción marítima. ~

e) Fomento de la economin Naval y Marítima.

a) Oryalli~llcióll de la Anllada.--El Departamento dela Marina Nacional formaba parte de la Secretaría de Guerrao de la Defensa Nacional y pasó a ser en la anterior Ley deSecretarías y Departamentos de Estado, un ] kpartamentoAutónomo; en la Ley vigente se le instituyó como Secretaríade Estado, a la que corresponde en primer lugar, según eseordenamiento, la organización, administración y preparaciónde la Armada Nacional. El cuerpo de la Armada Nacional, losservicios de la misma y sus establecimientos de educación militar, todo lo cual forma lo que se llama el activo de la Armada Nacional.

Dentro de las funciones de organización, se consideran:Las reservas de la ..\rlllada Nacional que se constituyan deacuerdo con fas leyes rclati vas y los retiros de dicha 1\ rmadaque comprcudcn : a) El personal activo. h ) El personal dereserva.

Talllhién le incumbe la atención de todos los beneficiosy obligaciones que corresponden al personal de la ArmadaNacional, de acuerdo con sus leyes y reglamento, propios,así como las leyes y reglamentos que se relacionen al ]~jército

J08

LA AIlIIUNISTRACION PUBLICA EN MEXICO

y sean comunes. El servicio de hidroaviación de la marina,almacenes y estaciones de combustibles y lubricantes de laArmada Nacional.

b) Educación Naval.-A esta Secretaría corresponde laeducación pública naval en todos sus aspectos.

c) Inspección y Asesoría Técnica.-La Secretaría deMarina tiene a su cargo la asesoría técnica en toda clase decomunicaciones por agua. La asesoría técnica y la inspecciónen 511 caso, de las obras de construcción navales y otras destinadas a la Marina Nacional. La policía marítima. La inspección general y particular de todos los servicios de la ArmadaNacional, Marina Mercante y explotación de pesca en general.

d) Iurisdiccián Marítima.-A la Secretaría ele la MarinaNacional le corresponde el ejercicio de la Soberanía Nacionalen aguas territoriales y la vigilancia de las costas. La adjudicación y otorgamiento de contratos, concesiones y permisospara el establecimiento y explotación de servicios relacionados con las comunicaciones por agua, así como de astilleros,diques y varaderos. Todo lo correspondiente a costas, puertos y faros; obras marítimas y conservación de puertos yfaros.

Lus viveros, la fijación de las dunas marítimas, contratos, concesiones y permisos de pesca. La administración delos recursos del mar y las vedas de las diferentes especiesde pesca. Las salinas formadas directamente por las aguasmaritimas.

e) Fomento de la Econoniia N aual y M arítima.-La Secretaria de Marina tiene ingerencia en la Marina Mercante,

109


contribuye a la formación de instituciones de crédito qUe secreen para el desarrollo de la marina mercante y el fomentode la pesca. Tiene a su cargo el asesoramiento técnico, en suscasos, de las asociaciones de marinos y de pescadores.

Para fomentar la economía que pudiera llamarse mariuura, la Secretaria lleva a cabo la conservación, desarrollo,organización, fomento, protección, vigilancia y control de lafauna y de la flora marítima, fluvial y lacustre. OrganizaCongresos, exposiciones, ferias y todo género de propagandaoficial y cultural en materia marítima. Tiene a su cargo losInstitutos de Investigación, de enseñanza elemental y superiory todo género de propaganda social y cultural en materia depesca y cartas piscícolas. Le corresponden también las exploraciones y recolecciones científicas de la flora y fauna marítimas, fluvial y lacustre; la formación y archivo de cartasmarítimas y la estadística marítima en general. Las estacionesexperimentales y laboratorios de pesca marítima, fluvial ylacustre.

i2.-Departamcnto Agrario.

Las atribuciones del Departamento Agrario se clasificanen cuatro grupos:

a) Estudio e iniciativa en matcria agraria.11) Propiedad EjidaLc ) Propiedad Comunal.d ) F raccionamiento de lat i f undios,

a) Estudio e Iniciativa y Aplicación de las Leyes eH~latcria A!lraria.-Corresponde al Departamento Agrario, elestudio, la iniciativa y la aplicación de las Leyes Agrarias.

110

'.

LA ADMINIS'tRACIO!'f PUBLICA EN MEXICO

b) Propiedad Ejidal.-En aplicación de las Leyes Agrarias, el Departamento lleva a cabo la dotación y restituciónde tierras yaguas a los núcleos de población rural, de conformidad con las leyes. En los casos en que faltan tierras paradotación, el Departamento Agrario, de acuerdo con las disposiciones legales conducentes, procede a la creación de nuevosCentros de población agrícola. Corresponde al mismo Departamento el parcelamiento ejidal y el catastro de las propiedades ejidales, comunales e inafectables, en concordancia con laSecretaría de Agricultura y Fomento.

e) Propiedad COlllul1al.-Son numerosos los pueblos queen la República Mexicana poseen tierras en propiedad comunal.El artículo 27 de la Constitución Política del país, da capacidad a los núcleos de población rural para poseer tierras enpropiedad comunal y la ley de Secretarías y Departamentosde Estado encomienda al Departamento Agrario "el reconotimiento y titulación comunal de los pueblos, así como el conocimiento de las cuestiones relativas a límites de terrenos comunales",

d) Fraccionamicntn de l.atifulldios.-El DepartamentoAgrario interviene en los términos del inciso F., de la fracciónXVII del articulo 27 Constitucional en el fraccionamiento delatifundios. De acuerdo con esta disposición, corresponde alDepartamento Agrario dictaminar en tocio caso de fraccionamiento cle tierras sobre si las necesidades agrarias de losnúcleos de población circunvecinos están satisfechas, requisitosin el cual no procede la división de una propiedad agraria.

111

LUCIO MENDIETA Y NUÑr:Z

13.-DcpariaIllCII lo de Salubridad Pública.

Las actividades del Departamento de Salubridad Públicapueden agruparse en cinco clases:

a) Policía sanitaria.

b ) Cuntrol h ig-iénico.

c) Prevención de enfermedades transmisibles y toxico

manías.d ) Control sub re productos biológicos o medicinales.

e) Coordinación sani tar ia.

a) Policia Salli/a,.ia.-/\I Departamento de Salubridad

Pública corresponde la administración y policía sanitarias

g-enerales ele la República a excepción de la ag-ropecuaria, en

cuanto JIU Se relacione con la salud humana. Especialmente

queda a su C<lI-g-u la administración y policía sanitaria del Dis

trito y Territorios Federales, J.a administración y policía sanitarias especiales en los puertos, costas y f renteras, con

excepción tallll,ién de la agrupecuaria, cuando no afecte o

pueda afectar a la salud luuuana. 1

b ) Cout rol /l ¡(/i¡'¡lico.-En este aspecto de sus funciones,

el Departamento de Saiul¡ridac1 l'ública tiene a su cargo el

control higiénico e inspección subrt la preparación, posesión,

uso, suministro, introducción, circulación, ctc., de comestibles

y bebidas. 11 igienc veterinaria exclusivamente en lu que serclacion« a la salud luuuaua por medio de los alimentos. Medidas tcudicutcs a conservar la ~allld y la vida de los traba-

Ley ,ilJJJ. Art. 13, fracciones 1, 11 y 111.

112

LA AD),\lNISTRACION PUBLICA EN MEXICO

jadores del campo y de la ciudad. Higiene industrial, exceptola parte que Se relacione con la prevención social en el trabajo.

Escuelas, instituciones y servicio de higicne en toda laRepública, exceptuando aquellas que se relacionen exclusivamente con la sanidad animal. 1

c) eouirol sobre Productos Biológicos y M edicinalcs.:-:El Departamento de Salubridad Pública ejerce el control dela preparación, aplicación e importación de productos biolOgicos, excepción hecha de los de uso veterinario. Controlaigualmente la preparación, posesión, uso, suministro, introducción, circulación, etc., de drogas y productos medicinalesa excepción de los de uso veterinario, que no estén comprendidos en la Convención de Ginebra. 2

d) Preucnci/ni de Enjcrntcdadcs Transmisibles y TosiCOIIHlllílls.-Corresponc1e al Departamento de Salubridad PÚblica, dictar medidas contra enfermedades trasmisibles, contra las plagas sociales que afecten a la salud. Luchar contrael alcoholismo y las toxicomanias. 3

e) Coordinación .')allitrwia.-Para sistematiza¡ y coordinar los trabajos sanitarios. el Dcpartamento de SalubridadPública tiene a su carg'o llls Congrcsos Sanitarios, la coordinación de los servicios sanitarios con los Estados, Distrito y Territorios Federales. Fn gl.'ncral la vigilancia sobre el cumplímicut» dd Ct'ldigo Sanitarill y sus reglamcntos, así como losestudios " iniciativas de los mismos.

Ley ciuda. ¡\n, 1>. Ir.iccio nes IV. V. Xl \' XII.

Ley c;IJd.1. Art. 1 l. Ir.iccioncs VI y VII.

J Ley (iud.l. ,\n. 1 " Ir accioncs X!II. XIV y XV.

11)

LUCIO ~fEN[)IETA Y NUÑEZ

Todas las facultades asignadas al Departamento de Salubridad l'ública, se ejercerán sin perjuicio de las que señalala presente ley a la Secretaría de la Asistencia Pública sobrehig-iene infantil en general. 1

14.-DcpartaIllClIto de Asuntos IlldígCIUJS.

Este Departamento fué creado por la Le)'" de Secretarías y Departamentos de Estado de 1935; empezó a funcionaren el año de 11)3() Y de acuerdo con la exposición de motivosque lo creó, SOll dos las funciones principales que le incumben:la de estudio de problemas relacionados CUIl las razas indígenas del país y plancaciún para resolverlos, y la de procuración y defensa de los indígenas ante las autoridades federalesy locales en todos sus asuntos de interés colcct i vo. i

La ley vigente de Secretarías y Departamentos de Estado, sólo considera el primer aspecto que divide en dos apartados, estableciendo en ellos que el Departamento de AsuntosIndígenas se encargará:

1. De estudiar los problemas fundamcntalcs de las razasaborígenes, a fin de proponer al Jefe del Poder Ejecutivo lasmedidas y disposiciones, que deben tomarse por las diversasdependencias) para logTar que la acción coordinada del i'm1l:rPúblico redunde en provecho ele los indígenas.

2. De pro1l1oycr y g('st iouar , ante las autoridades federales y de los I'~stad()s, tudas aquella s Illedidas o disposiciones

Ley r it ada . Are 13. f t ,>leí,mes XIII. XIV y XV.

L Lic. 1.ur io Mcndiet a y Núñu. ··V.II", Económico y Social de LIS Razas

Indígenas de M"x ícu". Dapp. 1938.

lI+

LA AUMINISTRACION I'UllLICA EN MEXICO

que conciernen al interés general de los núcleos aborígenes depoblación .

. Se olvidó como se ve, la otra importantísima función deprocuración y defensa que sigue desempeñando el Departamento y la acción educativa que también le corresponde desde que pasaron a depender de él, los Internados Indígenasactualmente denominados Escuelas Vocacionales de Agricultura.

lS.-Departamento del Distrito Federal.

La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, establece que corresponde al Departamento del Distrito Federalel Gobierno de esta Entidad, de acuerdo con su Ley Orgánicaespecial.

La importancia del Departamento del Distrito Federal,su amplia y compleja organización administrativa y los numerosos asuntos que tiene encomendados, requieren un estudioespecial que ofrecemos, sintéticamente, en capítulo posterior.

16.-0rgalli::aci(¡1l interior de las Secretarías yDepartamentos de Estado,

El artículo 20 de la Ley de Secretarías y Departamentosde Estado, establece que al frente de cada Secretaría habrá unSecretario, un Sub-Sccrctnrio y un Oficial Mayor, y al de cadaDepartamento, un jcfc, un Secretario General y un OficialMayor.

Las Secretarías están organizadas en Departamentos,algunas en Direcciones Generales y Departamentos, las Di-

115


recciunes y Departamentos se dividen, a su vez, en Secciones,a cada una de estas Dependencias corresponden los diversosasuntos de Sil incumbencia. Los Departamentos Aut{JIIo1ll0SSe cncuentrau organizados en Departamentos y Secciones.

La orgallización de Secretarías y Departamentos Autónonios se hace de acuerdo con sus respectivos Reglamentos interiores que dcbcrán ser dictados pur el C. Presidente de laRcpúhlica. 1

En el HeglamcJlto interior de las Secretarías y Departamentos debe establecerse la forma de suplir las faltas de lostitulares de dichas dependencias y la distribución precisa de

las facultades que competen a cada uno de los funcionarios,así como las labores correspondientes a cada una de las oficinas de su jurisdicción. 2

El despachu y resolución de todos los asuntos de las Se

crctarias y Departamentos <le Estado, corresponde a los titulares de dichas Dcpcndcncias ; pero para la mejor organiza

ción del trabajo y su adecuada división, en los respectivos reg:allll'Jltos illtcriures se jJudrf¡ delegar e~a facultad, en casos

concretos, " para dctcruriuad.», r.uuo«, en los funcionario-, subalternos. "1

('1))Tl"'i'''Jlde fllrJIlltlar a las rcspcct ivas Secretarias y Depart amcnu.», de ">,[ado, 1(1S proycctos de leyes, reglamelltus,decretos y ,',rd<·IH.'s del C. L'rcsident.. <IUl: se rdilTl'Jl a lasmaterias d(' Sil cumpetcncia, para llevarlus a la considcrucióndel I 'rl'si<kll!l: de la l~cpúlJlica. 4

Ley cit ad.r. i\rl. 25.

l.ey ';I,llb. Arr. 26."1 l.ey citada . Arr. 22.

4 Ivy citada. Art. ) 7.

1) 6

I1


También cada Secretaría y Departamento puede llevarsu propia estadística especializada, "pero siempre con sujeción a las medidas de orientación y de control y a las normastécnicas que fije la Secretaría de la Economía Nacional". 1

A más tardar, el día 1Q de diciembre de cada año, losSecretarios y Jefes de' Departamento deberán presentar ala Presidencia de la República, el programa a desarrollaren el siguiente, a efecto de que el Jefe del Poder Ejecutivo déa conocer a la Nación, c11Q de enero, los trabajos que realizarála Administración Pública Federal. 2

El Presidente de la República procede en dos formas diferentes para tratar los asuntos administrativos y políticos delpais, 1(} Acuerdos personales con cada Secretario o Jefe de Departamento de Estado, 2'? Acuerdos colectivos con los titulares de las Secretarías y Departamentos, reuniones éstas a lasque Se da el nombre de Consejo de Ministros.

Se entenderá por Consejo de Ministros, dice el artículo27 de la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, paralos efectos del artículo 29 de la Constitución General, "la reunión de los Secretarios y Jefes de Departamento de Estadoy Procurador General de Justicia de la Nación, presididos porel Jefe del Ejecutivo Fnleral. Para dicha reunión se requirirácuando menos la concurrencia de las dos terceras partes de losfuncionarios antes mencionados, cuyos acuerdos deberántomarse por mayoría de votos de los asistentes".

Las leyes, decretos, acuerdos y órdenes expedidas por laPresidencia de la República, requieren para su validez y observación constitucional la firma del Secretario o Jefe de De-

1 Ley citada. Art. '18.

2 LiY citada. Art, 23.

117


partamento que corresponda, o de todos los titulares de lasdependencias correspondientes si se refieren a ramas de COI11

petencia de dos o más Secretarías o Departamentos.

17.-Lll Competencia en Materia Adniinistratiua.

La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado,ofrece, en algunos de sus artículos, motivos de confusión respecto de la competencia de Secretarías y Departamentos enasuntos que se encuentran íntimamente relacionados COn lasactividades de dos o más de esas dependencias. Para prevenirlos conflictos a que puede dar lugar esta circunstancia, elartículo 28 de la Ley dispone:

En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre lacompetencia de alguna Secretaría o Departamento para conocer de asunto determinado, la Presidencia de la República, porconducto de la Secretaría de Gobernación, resolverá a quéSecretaría o Departamento corresponde el despacho de dichoasunto.

18.-Juicio critico sobre la orqanicacián de laAdministración Pública Federal.

La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado no establece entre tinas y otros, perfecta estructuración, ni menosla unidad indispensable para llevar a cabo una política sistemáticamente planeada y desarrollada.

El artículo 19 de la Ley dice textualmente: "No habrápreeminencia alguna entre las Secretarías y Departamentos de

J 18


Estado". En consecuencia el único lazo de unión entre unasy otros, es el Presidente de la República.

Pero el Presidente de la República tiene necesidad deatender a numerosos asuntos de diversa índole y se encuentra,por ello, prácticamente incapacitado para encauzar, para coordinar no sólo la acción general de todas las Secretarías yDepartamentos, sino aun las actividades específicas de doso más Secretarías y Departamentos en casos concretos.

A esto Se debe que el Gobierno Federal aparezca, a veces,falto de orientaciones administrativas y aun políticas, definidas. Cada Secretario y cada Jefe de Departamento de Estado,obra por cuenta propia, desarrolla su política, a menudo contraria a la de otros miembros del Gobierno y aun a la queparece sustentar el mismo Presidente.

En cuanto a la acción puramente administrativa, esfrecuente que se construyan caminos en regiones en dondefaltan obras de irrigación y escuelas, o que se desarrolle unaintensa labor educativa en lugares áridos, mal comunicados.Esta forma de actuar, hace que la labor administrativa ofracase o pierda el valor que tendría si se desarrollara en conjunto, lógicamente. ¿De qué si rve la escuela en tierras miserabies? ¿Y la irrigación y el camino en pueblos indígenas de

pobreza moral apenas concebible?

Los últimos Gobiernos de la revolución han tratado deresolver esta falta evidente de nuestro sistema administrativofederal, creando las llamadas Comisiones Inter-Secretariales enlas que figuran representantes de las diversas Secretarías yDepartamentos que han de tomar parte en alguna obra de conjunto.

119

LUCIO IIfENDIETA Y NUÑEZ

Pero aparte de que, a pesar de esas conusiones, siguehaciendo falta el órg-ano que estudie y señale cuides obras deconjunto es necesario emprender y en dónde y cómo debencmprenderse, resulta que tales comisiones 110 son eficieutes ; lasintegran empleados subalternos de las Secretarías y Departamentos, y por ello sus decisiones están sujetas a la aprobación de las autoridades superiores (papeleo, pérdida de tiempo,indecisión, ctc.), y en tocio caso a las posibilidades del presupuesto que no estando elaborado para responder a obras deconjunto, carece de la flexibilidad necesaria para afrontarlascon oportunidad y con eficacia.

Los Secretarios de Estado y Jefes de Departamento, porotra parte, al no tener sobre sí más autoridad que la del Presidente de la República de quien son, como es de suponerse,amigos, correligionarios, personas de su confianza, hacen confrecuencia de sus respectivos Ministerios y sobre todo hacíanantes de la vigencia del Estatuto Jur iclico de los 'I'rabajadoresal Servicio de los Poderes de la Unión, verdaderos feudos endonde la iamoralidad, la injusticia y la ineptitud son los azotesdel público.

Podría pensarse que en el acuerdo colectivo o Consejo deMinistros a que se refiere el artículo 27 de la Ley, es en dondese logra la perfecta unificación y la or ientaciun de la Administración Pública r cdcral ; en eso artículo hasta se estableceun número de asistentes para constituir quórum y Se dice quelos acuerdos "deberán tornarse por mayoria de votos",

Pero la Ley no indica en ninguno de sus artículos cuál esla fuerza legal de esos acuerdos, cahc a firmar desde luegoque no obligan al Presidente de la República y que dada la

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I.A ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

forma de integración del Gohierno, es de suponerse que en casoalguno las decisiones del Consejo de Ministros serán contrarias al criterio presidencial. Los Ministros, según el sistemaconstitucional nuestro, no son políticamente responsables, elúnico responsable de las decisiones del Gobierno es el Presidente de la República.

Por otra parte el Consejo de Ministros tiene casi siemprecarácter político, raras veces se refiere a la actuación administrativa del Gobierno; se reune sólo cuando el Presidente loindica y no puede por ello, realizar una labor sistemática decoordinación.

Tenemos por último, la Secretaría Particular de la Presidencia de la República que cuenta con un Departamento deEstudios. Parece que este sería el órgano auxiliar medianteel cual el Presidente de la República podría imprimir determinado sentido a la Administración, planear y supervisar los trabajos de conjunto, realizar una constante critica y un efectivocontrol-sobre el funcionamiento de todas las Secretarías y Departamentos de Estado.

La Secretaria Particular de la Presidencia de la República no está considerada en la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado como autoridad administrativa, ni en formaalguna, Es cierto que de hecho, se considera al Secretario Particular dcl l 'rcsiclcutc de la República como una especie de esosMinistros sin cartera que existen en los Gobiernos de algunospaises de Europa, y que a veces, en nuestro medio político,ciertos Secretarios Particulares del Presidente han llegado atener g-ran in Ilucncia en la Administración. Pero todo estose realiza al margen de la ley, sin responder a un programadefinido.

121


La Secretaría Particular de la Presidencia tiene, comosu nombre mismo lo indica, la obligación de atender a múltiplesasuntos que le impiden llevar a cabo la uecesar isimn obra decoordinación y control constantes de la Administración PÚblica.

1':n nuestro concepto es ya indispcnsahl.. una revisión, afondo, de la organización <11.' la Administración Pública Federal, para introducir en ella cambios <1e esencia, mediante unanueva Ley de Sccretnrias y Departamentos de E~ado cuidadosamente estudiada.

Nuestra Administración Pública viene organizándoselentamente desde la época colonial, a pesar de todas las vicisitudes políticas del país, hasta constituir una maquinariallena de engranajes y de palancas que funciona por el impulsoadquirido, al grado de que los directores de ella apenas si hacenfalta o resultan, con frecuencia, nocivos.

Tomemos, como ejemplo, a la Secretaría de Estado másdifícil: la de 1lacicnda y Crédito Público. Cualquiera personacon sentido común pensaría (IUe al Frente de ella dcheria estarsiempre un economista, ttll financiero; pero en 1\1 éxico Se realizan milagros. ] Iubo un I\1 inistro de 11 acienda que era maestrode bcl canto sin que se desquiciara el 1\1 inistcrio y 110S atrevemus a suponer que si en un 11l0IJlCIJlo dado Se pusiera al Frentede esa Secretaría, pur UIJO de esos caprichos presidenciales,semejantes a los que solían tener los Cúnsu1cs romanos, al111C1Hligo de la esquina del Palacio Nacional, la Secretaría deHaciell,(la seguiría Iuncionaudo normalmente, es decir, comohasta ahora, entendiendo por normalidad el cobro de impuestos, el pago puntual de las quincenas a los empleados y laatención de los gastos públicos.

122

LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN IIfEXICO

Tal cosa sería posible porque, como hemos dicho antes,la Administración Se viene estructurando desde la época colonial, con aciertos y defectos, gracias a oscuros esfuerzos de empleados no menos oscuros, hasta alcanzar la situación presenteen que está en manos de humildes servidores: los Pérez, losGarcía, los Martinez, que son, Jefes de Mesa, Jefes de Sección,a veces, empleados dc menor categoría. Cada uno de ellos cono-

" ce, por experiencia de años, los secretos de su pequeña partede la maquinaria total, como esos choferes mexicanos quesaben a conciencia las mañas de los destartalados automóvilesque guían)' que parece que caminan por milagro. Ya todo estácanalizado, previsto en leyes, en reglamentos, en rutinas, poreso todo funciona sin Ministro o con Ministro, y a veces, apesar del Ministro, No es aventurado decir que los Secretarios de Estado nombrados sin otro merecimiento que el político, son mejores cuanto menos hacen, resultan casi perfectossi se concretan a firmar y respetar el estado de cosas que encuentran porque en cuanto quieren tomar en serio su papel ydisponer como si tuviesen capacidad para ello, tocio se trastorna. Para la estabilidad y el buen funcionamiento de una Secretaría de Estado, en México, valen más buenos Jefes de Sección que un Ministro, la mayoría de las veces.

Tenemos un ejemplo 'lile ofrecer. El Departamento de laPropiedad Industrial de la Secretaría <le la Economía Nacional, había llegado a ser tina dependencia modelo. Se despachaban asuntos de Patentes y Marcas con precisión cronométricaen sus diversas fases y en un plazo máximo de un mes. Esto sehabia logrado gracias a empleados y Jefes de Sección y de Departamento cumplidos, laboriosos, profundos conocedores desu materia; pero un mal día l1cgó un General a hacerse cargo

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del 1\1 inist cri.. y su.stituyó a unos cuantos empleados del Depart.uneuto con otros de su personal cst imación ; el resultadono se hizo esperar, los asuntos se rezagaron en tal forma quepara obtener el registro <le una marca o la expedición de unapatente, era preciso esperar un año, El Ministro a que nosreferimos ya salió, hace tiempo, del M inisterio y aun no logranormalizarse completamente el mal parado Departamento dela Propiedad 1ndustrial.

¿ Quiere decir esto que la organización Administrativadel Gobiernu Federal es perfecta y que el secreto de su perfección estriba en dejarla como está? No, seguramente que no.El organismo administrativo de México estft lleno de achaquesy defectos, requiere como hemos dicho, una revisión total. Enninguna parte, como en el Gubierno Federal, se necesita laaplicación urgente y rigurosa del taylorismo, para lograr encada Secretaria y Departamento de Estado, la más alta perfección local de f uucionamicnto en beneficio de la Administración misma y del público.

y seguramente que ninguna Administración Pública requiere, tanto como la dc México, una coordinación enérgica.

Pero esto sólo puede lograrse mediante la acción de unórgano especial, distinto de las Secretarias y Departamentos,que se encargue de los planes de conjunto, del análisis, de lacrítica y del perfeccionamiento de la }\c1ministración, en todossus aspcctos ; de realizar, en fin, la colaboración coordinadade las clivcr sas dependencias del Ejecutivo,

Dentro de nuestro sistema administrativo, este órg-anosolamente puede concebirse corno dependencia directa, inmediata, adscrita [ludiéramos decir, a la Presidencia de laRepública para que sus decisiones fuesen firmadas por el Pre-

12'+

LA ADMINlSTRACION PUBLICA EN MEXICO

sidente. pues de otro modo no tendría autoridad suficientesobre las Secretarías y Departamentos de Estado.

La Administración Pública de México cambiaría enforma asombrosa con esta innovación. Desde el punto de vistapuramente administrativo, ganaría en unidad, en efectividad,en precisión, porque este organismo que proponemos recibiríay estudiaría todas las iniciativas de mejoramiento de servicios y él mismo llevaría a cabo investigaciones sobre el particular con el fin de simplificar trámites, acelerar el despachode los negocios y evitar, en lo posible, las pérdidas de tiempoy dinero que suf re actualmente el público. También se encargaria de organizar la colaboración de Secretarías y Departamcntus en los asuntos que la requieran.

La labor de este nuevo organismo administrativo estaríaal margen de todo cambio político; en el Gabinete Presidencial, Sil acción daría al Gubierno permanencia y continuidad

en los puntos fundamentales de su programa. Y sólo estosignificaría un paso formidable en la vida económica y socialdel país porque con el sistema (si así puede llamársele ) de Secretarios de Estado)' jefes de Departamento, omnipotentes eirresponsables, mientras dura su valimiento politice u personalcon elI'residcntc, cada nuevo Secretario lIe~a a destruir parte,cuando menos, de lo hech u o iniciado pUl' Sil antecesor. No setiene idea siquiera de las cuantiosas sumas de dinero que sepi(Tl!cn al cambiar de titular un Ministcr io, ni de los entorpecimientos que sufre la maquinaria burocrntica y menos aún,de las pl:rdidas que a menudo se ocasionan al público.

Desde el punto de vista de la t:tica administrativa, esteorganisl1l0 vcndria a sanear el me í it ico ambiente de Secretarías y ] kpartalllcntos de Estado, porque al establecer la posi-

125

LUCIO IIIENDIETA Y NUÑEZ

bilidad de una investigación sobre cualquiera oficina quediera síntomas de mal funcionamiento, desaparecería el sistema de feudos Secretarialcs y Departamentales que padeceMéxico.

Estas ideas, que apenas son un bosquejo de realidadescomplejas y extremadamente serias, están complementadas enel capitulo relativo a la responsabilidad de los funcionarios públicos, y en nuestro ensayo sociológico sobre la burocraciamexicana,

126

"

CAPITULO IV

El Departamento del Distrito Federal

Antes del aíio de 1928, el Distrito Federal estaba organizado en Ayuntamientos, se encontraba, en consecuencia,bajo el régimen Municipal. El artículo 73 de la ConstituciónFederal de 1917, establecía en su fracción VI: "1l/-E1 Distrito Federal y los Territorios, se dividirán en Municipalidades, que tendrán [a extensión territorial y el número dehabitantes suficientes para poder subsistir COn sus propiosrecursos y contribuir a los gastos comunes. 29-Cada Municipalid.ul estará a cargo de un Ayuntamiento <le elecciónpopular directa. 3'·)-1':1 Gubierno del Distrito Federal)' losde los Territorios estarán a cargo de Gobernadores que dependerán directamente del Presidente de la República. ElGobernador del 1)istrito Federal acordará con el Presidentede la República".

Este régimen administrativo descentralizado por regiones, íué substituido al reformarse la Constitución en 14 deagosto de 1928, por lllJ régimen de centralización completaen manos del Ejecutivo Federal. 1

I Lic. Ricardo J. Zcvada, "El Departarnento del Distrito Federal", Artícu.lo en la "Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales". N9 10. Marzomayo. Tomo Vf l l, 1929. Págs. 8 y siguientes.

127

LUCIO MENDIETA Y NU:iiEZ

El artículo 73 de la Constitución, en su fracción VI,inciso 1'·\ dispone actualmente que "el Cohierno del Distritoestará a cargo del Presidente de la República, quien lo ejercerá por conducto del órgano u úrganos que determine la leyrespectiva" .

Se introdujo esta reforma obedeciendo a circunstanciaspolíticas y al "espectáculo desastroso de la organización Municipal del Distrito" desde 1917 hasta la fecha de su supresión. I

La reglamentación del artículo Constitucional citado sellevó a cabo por la "Ley Orgánica del Distrito y TerritoriosFederales" de 31 de diciembre de 192~, que durante su vigencia sufrió numerosas reformas.

El 31 de diciembre de 1941 se dictó una nueva ley, quees la vigente, denominada "Ley Org-itnica del Departamentodel Distrito Federal, reglamentaria de la hase P, fracciónVI del artículo 73 Constitucional". 2

Análisis de la Ley Orqánica del Departamento

del Distrito Federal, uiqcntc,

La Ley mencionada se compone de 8 capítnlos:

1. De los órganos del Gobierno del Distrito.2. De la división territorial.3. De bs f unciones del Dcpa rt.uncu tu del Di st rito Fe

deral

I I.ic. Ric.ir do J Zcvada. Art. citido.

2 Public.ida en .1 Diario Of icial de 31 de diciembre de 1941.

128


4. De los funcionarios, sus requisitos y atribuciones.5. De la organización del Departamento del Distrito

Federal.6. Del Consejo Consultivo.7. De los Delegados.8. De los bienes pertenecientes al Departamento del Dis

trito Federal y de la Hacienda Pública del DistritoFederal.

En seguida hacemos una breve reseña y comentario sobre los puntos fundamentales de estos capítulos:

l.-De los órganos del Gobierno del Distrito Federal:Son éstos: l.-El Congreso de la Unión por lo que respectaa las funciones legislativas. 2.-EI Poder Judicial del Distrito Federal, que se rige por la Ley Orgánica respectiva. 3.-EIMinisterio Público a cargo de una Procuraduría General deJusticia del Distrito y Territorios Federales. 4.-El Presidente de la República. 5.-El Jefe del Departamento del Distrito, auxiliado por un Consejo Consultivo, Delegados y SubDelegados.

2.-División Tcrritorial.-El artículo 89 de la Ley, divide al Distrito en:

a) Ciudad de México.b) 12 Delegaciones: Villa Gustavo A. Madero, Atzca

potzalco, Ixtacalco, Coyoacán, Villa Alvaro Obregón, LaMagdalena Contreras, Coajimalpa, Tlalpan, Ixtapalapa, Xochimilco, Milpa Alta y Tláhuac,

El artículo 22 establece que la Ciudad de México será lacapital del Distrito Federal, y las Cabeceras de las Delegaciones serán las poblaciones del respectivo nombre.

129


La circunscripción territorial del Distrito Federal, dela Ciudad de México y de las Delegaciones, es la misma fijada por los Decretos de 15 y 17 de diciembre de 18<JR, expedidos por el Congreso dela Unión, ratificando los convenioscelebrados COII Jos Estados de Murcios y México, respectivamente.

Los artículos 79 , 99 a 21 de Ja Ley, Se ocupan de establecer minuciosamente la jurisdicción territorial y los límitesde 'la Ciudad de México y de las Delegaciones que integranel Distrito Federal. ..

3.-De las [unciones del Departamento del Distrito Federa/.-Los asuntos que, conforme a la Ley, corresponden alDepartamento del Distrito Federal, pueden clasificarse en lossiguientes grupos:

1. Gobernación.2. Trabajo y previsión social.3. Obras públicas.4. Servicios públicos.S. Hacienda.6. Acción social.7. Catastro.8. Tránsito.9. Policía.

10. Educación pública.

COIllO se ve, el Departamento del Distrito Federal desarrolla, dentro de los límites de su jurisdicción, casi las mismas atribuciones administrativas que el Ejecutivo lleva a cabo por medio de las Secretarías y Departamentos de Estélllo,en todo el país.

130

.,


l.-Gobernación.-Son de esta índole las siguientes actividades: Intervención y vigilancia en materia electoral; publicidad; reglamentación y vigilancia de los espectáculos públicos; licencias para actividades económicas; inspección dereglamentos; representación ante la Comisión Agraria Mixta; tratamiento de los reclusos y su alimentación; sistemas deregeneración y de organización penitenciaria; consejo de tutelas; estadística; fraccionamiento de predios propiedad delDepartamento; cuidar administrativamente la exacta observancia de las leyes, decretos y reglamentos; expropiación porcausa de utilidad pública; proyectos e iniciativas de leyes yreglamentos del Distrito Federal. 1

2.-1'rabajo y previsión socia/.-En este aspecto corres-'ponde al Departamento del Distrito Federal: Vigilar la observancia y aplicación de la Ley Federal del Trabajo y susReglamentos en las industrias de jurisdicción local; recono- .cimiento y registro de las Asociaciones Obreras y Patronalesde resistencia, de carácter local; procuraduría de la defensadel trabajo; asuntos sindicales relacionados con los trabajadores al servicio del Departamento del Distrito Federal; representación jurídica del Departamento ante el Tribunal deArbitraje; agencias de colocaciones; talleres para obreros menesterosos; habitación obrera; centros culturales y deportivos para trabajadores; estadistica del trabajo.

3.-0/nas /,lÍblicas.-En este aspecto, el Departamentodel Distrito Federal tiene a su cargo: La planificación y zonificación de la Ciudad; la inspección de las construcciones

Artículo 36 de la Ley.

131


en todo el Distrito Federal: la urbanización, pavimentos,alumbrado, parques y jardines, .construcción y conservaciónde los inmuebles pertenecientes al Departamento; las vías públicas y las obras y los servicios relativos a obras públicascoordinadas con la Federación y con los Estados limítrofes.

4.-Servicios públicos.-En este punto, encontramos como servicios fundamentales, los siguientes: Limpia; panteones; registro civil; registro público de la propiedad y del comercio; consejo de notarios y archivo de notarías; defensoríade oficio en materia civil; servicio de aguas ; servicio de saneamiento; bibliotecas populares.

5.-11acicnda.-En esta materia el Departamento delDistrito Federal, por medio de la Dirección de Tesorería, lleva la estadística de ingresos del Departamento, la recaudacióny custodia de los fondos públicos, la administración de losingresos, los padrones de los causantes, el arrendamiento, explotación o enajenación de bienes, capitales, valores; establecimientos, empresas y publicaciones del Departamento; impone multas por infracciones a las leyes y reglamentos fiscales;lleva el control y depuración de las cuentas de los causantes einfractores; las relaciones entre el Departamento, las juntascalificadoras y el jurado de revisión. Ejerce la facultad económico-coactiva; lleva a cabo la emisión y amortización detítulos de deuda pública del Distrito Federal.

l'ara desarrollar debidamente todas las actividades haccndarias del Departamento, éste, por medio de la direcdónmencionada, hace los estudios económicos financieros respectivos y el estudio analítico y numérico de los ingresos para

132

LA ADMINlSTRACI0N PUBLICA EN MEXICO

formar la previsión que debe servir de base al presupuesto deegresos. 1

Los ingresos del Departamento son los que anualmentedetermina su ley de ingresos.

La ley previene que al establecerse el sistema de ingresosdel Distrito Federal, se cuide la coordinación de los mismos conlos de la Federación, para evitar, hasta donde sea posible,la superposición de gravámenes.

Los egresos del Departamento se fijan en el presupuestode egresos respectivo.

Tanto las iniciativas de ley de ingresos y del presupuesto de egresos, deben ser enviadas por el Presidente de la República a la Cámara de Diputados, a más tardar el día 15 dediciembre de cada año.

En todo caso de contrato en que sea parte el Departamento del Distrito Federal y para obtener los abastecimientos y suministros, y en todos aquellos por los que se afecta elpatrimonio del Departamento, siempre que no haya preciosunitarios fijados por el mismo, se sujetarán a concurso público. Z

Los bienes pertenecientes él/l Distrito Federal Se dividenen tres clases:

a) Bienes de uso común;

b ) Bienes destinados a un servicio público; y

c) Bienes propios.

Bienes de dominio público: Caminos, carreteras, calzadas, puentes que no constítuyan vías generales de comunica-

I Artículo 40 de la Ley.

Z Articulo 94 de la Ley.

133


cion dentro del territorio del Distrito Federal; canales, zanjas, acueductos construidos o adquiridos por el Departamento,para usos de utilidad pública, así como los cauces de los ríos,que se encuentran abandonados' dentro del territorio del Distrito Federal: plazas, calles, avenidas, paseos, parques públicos, con excepción (le aquellos que han sido construidos porel Gobierno Federal; montes, bOSIIUCS destinados a bienes deinterés público por el Departamento, siempre que no seande la Federación ni de los particulares; monumenos artísticos o conrucmorativos, construcciones de ornato en los lugares públicos o para comodidad de los uanscuntcs, con excepción de lus que se encuentren dentro de los lugares sujetos ala autoridad del Gubiertlu Federal.

Bienes de servicio /llíf¡lico.-Los edificios de las ofici

nas del Departamento del Distrito Federal, u de sus dcpen

dencias ; los establecimientos de instrucción pública y asisten

cia social construidos y sostenidos por el Departamento con

sus fondos; las bibliotecas, archivos, registros públicos, ohscrvatorios, institutos cieut ificos, construidos y sostenidos

por el Departamento; museos, teatros en los mismos casos;las cárceles, los establecimientos correccionales y penitenciarios; IlIs edi Iicios de los 'I'rihunalc« de Just ici., del l-ucro Común y en general lodos nqucllos bienes const rui.k», y sostenidos pur el Jkpartalllcnlll del J>islrito Fcderal o que se construyan para la atención de servicios púl,licos locales.

¡hcIICS pro/,ios.-Los que actualmente pertenecen al Departamento del Dist rito Federal en propiedad o los que en losucesi vo ingresen a SlI pat rimouiu y que IlO estén dcsí iu.ulosa UIJ servicio público.

134


En nuestro concepto, esta clasificación es incorrecta; todos los bienes son propiedad del Departamento del DistritoFederal y solamente se pueden clasificar de acuerdo con sudestino, pues tal parece, según la redacción del artículo 84 dela ley que comentamos, que Jos bienes destinados a un serviciopúblico no son propiedad del Departamento.

El patrimonio del Distrito Federal, constituido por losbienes muebles e inmuebles respectivos, tiene el carácter deinembargable.

En caso de que los particulares obtengan sentencias encontra del Departamento, éstas se comunican al Presidentede la República para que a falta de partida en el presupuestode egresos, se incluya en el proyecto del presupuesto siguienteo se solicite del Congreso de la Unión se expida un Decretoespecial que autorice el pago.

Los bienes del dominio público, de uso común, y los destinados a un servicio público, no pueden ser hipotecados nicomprometidos en favor de los particulares o corporaciones.en forma alguna, ni se podrá imponer sobre ellos servidumbres pasivas en los términos del derecho común.

Los derechos dc tránsito, de vistas, de luces y otros semejantes sobre los hil'11l's citados, se rq~ir;1t1 por las leyes yreglaIllentos administrativos. Todo permiso o concesiún quese otorgue sobre esta clase de bienes, será siempre revocable.

SlJlo puede camhiarse el destino de los bienes inmueblesdel 1>Cpartamento y sello pueden enajenarse, previo acuerdoescrito del Presidente de la Repúlilica : para la enajenaciónse tendrán en cuenta las siguientes bases:

1\) Se anunciará por medio de publicaciones en los periódicos de mayor circulación, por dos veces consecutivas de 8en Rdías;

135


2lJ La base de la venta serú fijada por peritos del Departamento dd Distrito Federal;

3(·' Se <kducirú en cada subasta un 10% sobre el preciode la almoneda anterior; pero en ningún caso el precio de laventa será inferior al (¡O% del avalúo;

49 J.a venta será al contado o pagadera a plazos, por untérmino hasta de 10 años. La pa rtc de contado, en este últimocaso, no será menor del 50% del precio de la venta; el saldoSe garantizará con hipoteca, en primer lugar, a favor delDepartamento, sobre el mismo inmueble.

Sólo en casos determinados expresamente por las leyespueden venderse los bienes del Departamento fuera de subasta pública, o en casos urgentes, si así lo acuerda el Presidentede la República,

En esta materia rige como ley supletoria la Ley de BienesInmuebles de la Federación. 1

La Ley establece una auditoría que dependa directamente del Jefe del Departamento, y que tiene por objeto vigilar el funcionamiento de las oficinas de la propia dependencia con manejo de fondos, valores o bienes, a fin ele quefuncionen regularmente. 'l'amlJién investiga si los empleadoscon manejo de fondos, valores o bienes, cumplen las obligaciones a su cargo; si se ajustan a las leyes respectivas, todoslos actos que Se lleven a cabo con motivo del manejo de fondos, valores o bienes del Departamento o ele los que estén hajo su administración o guarda. Interviene también en los actos () contratos relacionados con las obras de construcción,instalación o reparación que se lleven a cahn por cuenta delDepartamento, y vigila la ejecución de los mismos; previene

Artículo 89 de l. Ley citada,

136

LA AllMINlSTRACION PUBLICA EN MEXICO

toda irregularidad en el manejo de los fondos, valores o bienes del Departamento o de los que se encuentren bajo su administración o guarda.

Investiga y comprueba administrativamente las irregularidades en que incurran los empleados del Departamentocon manejo de fondos.

Es indudable que esta auditoría es un elemento administrativo de gran importancia para moralizar el manejo de losfondos públicos del Departamento del Distrito Federal: perosu dependencia directa del Jefe del Departamento resta valorefectivo a sus actividades. El sistema de la Ley anterior, quedaba ingerencia al Consejo Consultivo en las cuestiones relativas al manejo de fondos del Departamento, parece más atinado, porque el Consejo Consultivo se integra por representantes de agrupaciones que no tienen relación alguna desubordinación o dependencia con el Jefc del Departamento.

(¡.-Acción social.-EI Departamento procura desarrollar en el Distrito Federal, diversas actividades que tienenpor objeto mejorar las condiciones sociales de sus habitantes,y al efecto tiene a su cargo la higiene de los lugares destinados a prisión y reclusión, servicio médico, educación populary deportiva, acción civica, turismo, bibliotecas populares.

•7.-Cafasfro.-EI Departamento del Distrito Federal lle-

va a cabo, por medio de la Dirección del Catastro, la formación del padrón de la propiedad inmueble del Distrito Federal, Su deslinde y valorización. Expide certificados relativosa SI\S funciones y forma el inventa río y control de los bienesinmuebles del Departamento. 1

Artículo 4b J. Id Ley citada.

137


8.-TnÍllsito.-A la Dirección de Tránsito currespundecxclllsivamcnte diriRir y vigilar el tránsito en las calles, caminos y calzadas del Distrito Federal, sobre bases de proteccióna la seguridad de las personas y propiedades, así como la expedición y comodidad de las comunicaciones.

9.-Policía.-Los servicios de policía están encomendados a la Jefatura de Policía, a la cual corresponde mantenerel orden y la tranquilidad públicas en el Distrito Federal, prevenir la comisión de los delitos, auxiliar al Ministerio Público en la persecución de los mismos, proteger a las personas ysus propiedades, hacer respetar las buenas costumbres y aprehender a los delincuentes en los casos de delitos infraganti yen los de notoria urgencia, cuando por razón de la hora, ddlugar y de la distancia, no haya autoridad judicial que expidala orden de aprehensión correspondiente y existan temoresfundados de que el responsable se sustraiga a la acción de lajusticia.

También tiene a su cargo auxiliar a la autoridad administrativa, en la forma y términos que expresamente acuerdeel Jefe del Departamento del Distrito Federal, en la vigilancia para compruhn r el cumplimiento de los reglamentos CI1

dicha circunscripción territorial.

Existe en este punto una notable desviación de la ley

desde hace mucho tiempo, pues aun cuando la Jefatura de Pulicia ha estado y está actualmente comprendida dcnt ro de losdiversos organismos del lJepartalllento del Distrito Federal, laverdad es que siempre Ita f uncionado y f unciona C01l10 tina entidad autónoma, El Inspcctor Ceneral de Policía es sieuiprr, unmilitar de alta g-raduaciún, nombrado directamentp por el Presidente de la I~('púhlica, )0 IjUC le da gran fuerza política, de

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.,


tal modo, que es casi imposible la colaboración subordinadade este personaje con el Jefe del Departamento del DistritoFederal.

En realidad, en México no ha sido posible lograr la organización científica de la policía, ni menos aún que ésta se encuentre bajo la dirección de algún civil especializado en lamateria.

Estas circunstancias han motivado, en varias épocas dela administración pública, una situación anormal e inmoralen la organización y en las actividades de la Jefatura de Policía, al grado de que durante administraciones pasadas huboalgunos Jefes de la Policía que la usaban como medio paracobrar deudas civiles de los particulares mediante la participación de cantidades más o menos respetables en el cobrode dichas deudas. En otras ocasiones se llegó a asesinar a losdelincuentes haciendo aparecer el asesinato como suicidio, obien C01l10 resultado del intento de la fuga del reo, que lamisma policía Se encargaba de promover. Pero además de estos casos notoriamente graves e intolerables dentro de unEstado de Derecho, puede decirse que el abuso de [as autoridades policíacas es constante.

Es cierto que si la Jefatura de Policía tratara de apegarse, en todo caso, cstrictamente a las garantías constitucionalesy a las disposiciones de la Ley, sería muy difícil que desempcfiara con eficacia su cometido; pero seguramente una coordinada reforma de las diversas leyes en materia penal y laorganización sobre bases científicas de la policía del DistritoFederal, llevarían a una máxima eficacia de este servicioCOn un mínimo de arbitrariedades.

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lO.-Educación pública.-La ley señala en su artículo23, fracción XV, la obligación para el Departamento del Distrito Federal de impartir la enseñanza en sus diversos grados, dentro de dicha jurisdicción, y lo faculta para celebrarconvenios con la Federación en los que estipule la forma deatender el servicio educativo en sus aspectos técnico, administrativo y económico. En realidad, de esta materia se encarga la Secretaría de Educación Pública, con la cooperacióndel Departamento del Distrito Federal, pues éste no tienedentro de su organización administrativa ninguna direccióno departamento que se ocupe de la educación pública.

En la misma materia, debe comprenderse la obligacióndel Departamento de impartir la instrucción cívica y militar,a que se refiere la fracción II del artículo 31 Constitucional.

De los servicios públicos,

Los servicios públicos, en principio, deben ser prestados, siempre, por el Departamento del Distrito Federal dentro de su jurisdicción; pero la Ley concede facultades alJefe del mismo para que al declarar que una activiclar] determinada ha de considerarse como servicio público, resuelvasi éste lo desempcfíar:í la administración o Se concede a 10:5

particulares por medio de una concesión.

En cst« último caso, el jefe del Departamento tiene facultades para fijar las normas correspondientes:

a) Por medio de un reglamento de aplicación general.

b ) Por reglas a que Se ajustará el contrato o contratosrespectivos, según las disposiciones del artículo (¡Ü de la Ley.

140


De las disposiciones aludidas, las esenciales son las quecontienen las siguientes obligaciones para el concesionario:continuidad y uniformidad en el servicio; generalidad de laprestación, salvo excepciones legalmente fundadas; sujecióna los reglamentos; prestación del servicio conforme a las bases y tarifas aprobadas por el Departamento; acatamiento alas disposiciones del mismo para subsanar deficiencias del

serVICIO.La fracción IlI del artículo citado, obliga al concesiona

rio a reconocer al Departamento la facultad de decretar larevocación del permiso, autorización o licencia, y la de rescindir administrativamente el contrato para la prestación dedicho servicio.

Esta disposición es, en nuestro concepto, anticonstitucional, porque erige al Departamento en juez y parte. El reconocimiento del particular sobre estas facultades, en las cláusulas de la concesión, equivale a una renuncia a las garantíasindividuales correspondientes, renuncia que debe estimarsenula de pleno derecho.

El concesionario está obligado también a otorgar garantía suficiente, a juicio del Departamento, para asegurar laprotección del servicio y el pago de las responsabilidades posibles.

El Departamento puede, en casos de revocación o de resolución de un contrato, intervenir la administración del servicio, o convocar a quienes se interesen para que 10 tomen asu cargo.

En el contrato debe especificarse las causas de revocación o de resolución, el término de duración y las condiciones para su prórroga.

141

LUCIO IIIENDIETA Y NUÑEZ

Consideramos que la Ley de 1928 era muy superior enesta materia, pues obligaba a un previo estudio técnico, financiero, jurídico y social del servicio para fundar las razones por 'las cuales no lo: tomaba a su cargo el Gobierno.

Las concesiones se otorgaban en subasta pública a quienofreciera las más liberales condiciones para el público y garantizara mejor las obligaciones contraídas.

Es cierto que en este punto el artículo 94 de la ley quevenimos comentando establece que, tanto los contratos enque sea parte el Departamento del Distrito Federal, comolos contratos concesión, los de abastecimiento y suministroa los particulares y todos aquellos por los que se afecte el patrimonio del mismo Dcpartnmcnto, que no tengan preciosunitarios fijados previamente por éste, se sujetarán a concurso público, a efecto de obtener las mejores condiciones parala hacienda pública del propio Departamento. Pero ya se vedesde luego que se dejan a un lado los intereses del público ysólo se consideran los del Departamento.

El Departamento se reservaba, en la Ley de 1928, la facultad de inspeccionar la contabilidad, las instalaciones y lamaquinaria de la empresa que tomaba a Sil cargo un serviciopúblico, facultad que era muy ventajosa, tanto para dctermillar en justicia las tarifas, como para vigilar la eficiencia enel f nncionamicnto de los servicios.

Se escuchaba, además, previamente a toda concesión deservicios públicos, el parecer del Consejo Consultivo.

En cambio, según hemos visto, la Ley actual amplía enesta materia extraordinariamente las facultades del Jefe delDepartamento en un sentido poco democrático.

142


Del Consejo Consultiuo,

Como órgano auxiliar de la Administración del DistritoFederal, ha sido creado por la Ley que analizamos, el Consejo Consultivo, cuerpo colegiado que se integra con los representantes de los principales intereses de la localidad.

J.a Ley anterior creaba, además, un Consejo Consultivopara cada Delegación. Estos Consejos fueron suprimidos porla Ley vigente y, en consecuencia, el Distrito Federal solamente cuenta con un Consejo Consultivo.

"La idea de colocar junto a la Administración activaciertos órganos consultivos --dice el licenciado Ricardo J. Zevada-, llamados de administración consultiva, es algo queaparece en la organización administrativa francesa de la época revolucionaria respondiendo a una doble aspiración: 19,

que exista siempre junto a la administración activa, un cuerpode consulta en el que se discutirán por personas entendidaslos asuntos más importantes de la Administración, sin que seencuentre por esto )igadu el Administrador activo a un proceso de deliberación previo para poder obrar en todos los casos; Se hace una clasi [icación de los negocios que verdaderamente importen y se dice que en ellos se debe consultar alConsejo; y 2'\ que fueran consultados con esos negocios losintereses profesionales con tocios los elementos que en razónde su propio interés podrían presentar para la solución de losasuntos. Pero bien entendido que esos Consejos, integradospor representantes profesionales, no tienen ni pueden teneren la actualidad nillg-ún carácter político, porque fueran representantes investidos de autoridad o de poder; lejos de eso,los Consejos Administrativos sólo emiten opiniones y votos

143

LUCIO MENllJETA Y NlI)\;EZ

enfrente de los negocios que se les consultan, sin que puedanpor sí solos determinar la acción administrativa en cualquiersentido". 1

Es necesario tener muy en cuenta, sin embargo, que enla Ley Orgánica del Departamento, de 1928, el valor de lasresoluciones de los Consejos Consultivos no era el de una simple opinión más o menos técnica que el Jefe del Departamentodel Distrito Federal podia aceptar o no libremente, pues esaLey daba cierto valor al parecer de los Consejos estableciendo en su artículo 94, que en los casos de discrepancia entre lasopiniones del Consejo y las dd Jd~ del Departamento, el Ejecutivo debería resolver. En otras palabras, podía darse el caso de que el punto de vista del Consejo prevaleciera sobre eldel Jefe del Departamento, adquiriendo así fuerza de una decisión, aun cuando, ciertamente, esa decisión sólo podr ia serejecutada por la autoridad y tener carácter legal sino encuanto ésta la prohijaba.

También, de acuerdo con la Ley anterior, ciertas decisioncsdel Jefe del Departamento o de los Delegados, no eranválidas si previamente no se escuchaba la opinión de los respectivos Consejos.

La Ley vigente establece en su articulo 74, que el Consejo Consultivo tendrá únicamente función informativa y deopinión y en ningún caso ejecutiva o decisoria. En ningúncaso es obligatorio para el Jefe del Departamento escucharla opinión del Consejo, ni seguir las decisiones del mismo ensus actividades administrativas. El Consejo Consultivo haquedado así como un simple adorno de la Administración PÚblica local.

Lic. Ricardo .J. Levada. Artículo citado. Revista citada.

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<.


La integración del Consejo eS casi igual a la establecidaen la Ley anterior. En efecto, debe estar integrado por losrepresentantes de las siguientes asociaciones: uno de la Camara de Comercio; uno de las asociaciones de comerciantesen pequeño que no pertenezcan a esa Cámara; uno de las Cámaras Industriales; uno de los industriales en pequeño; unode las agrupaciones de dueños de propiedades raíces ubicadasen el D. F.; uno de 'las asociaciones de inquilinos del DistritoFederal; uno de las agrupaciones de campesinos del DistritoFederal; uno de las agrupaciones profesionales; uno de losempleados públicos y cuatro de las asociaciones de trabajadores no enumerados anteriormente, debiendo uno de ellosrepresentar a las mujeres trabajadoras.

Es éste, como se ve, un ensayo de representación funcional que se puso en práctica desde la Ley de 1928 y que, si enaquélla tenía importancia relacionándolo con las funciones específicas de los Consejos Consultivos y el cierto valor de susdecisiones y la obligatoriedad para el Jefe del Departamentoy los Delegados de escuchar sus opiniones, en casos claramente determinados por la Ley, ahora no tiene, en realidad,trascendencia alguna.

Organización de la Admi1tis[>ración Pública de losTerritorios Federales.

La Ley que comentamos, derogó a la anterior de 31 dediciembre de 1<)28, por lo que se refiere a la organizacióndel Distrito Federal, pues su artículo 4~) transitorio declaraque subsiste en vigor la mencionada Ley únicamente por lo

145

LUCIO MEl\lJIETA Y t;üÑEZ

que respecta a las disposiciones <le la misma, referentes alos Territorios Federales.

Seg-ún lo dispuesto en el articulo 43 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, son tres los Territorios que, COIl los Estados, integran actualmente la Federación: Territorio Norte de la Baja Cali íornia ; TerritorioSur de 'la misma, y Territorio de Quintana Roo.

La Ley Org;tnica de 1928 fija, en sus artículos lOS a112, los límites geogrflficos de las Enti(bJes.. mencionadas.Cada uno de los Territorios se divide, para su régimen administrati vo y polit ic., interior, en Delegaciones.

I,os Distritos Norte y Sur de la Baja California se dividen en un número de Dekgacioncs igual al de Muuicipiosque tienen, con la misma cxtcnsiou dc éstos. 1

J':I Territorio (le ~Jl1intalla Roo sc divide, para su administración, en cuatro Delegaciones. 1

ni Gobicmo tic los T..,.ritorios.-E! Gobierno de los Territorios es 1ft a cargo de un Cohcrnador, para cada uno deellos, que dl"Jll~Il(le directamente del Presidellte de la República, quien puede nombra rlos y removerlos libremente.

J.os Col.crnadorc« de los 'I\~rritori()s ejercen Sil autoridad dircct.uucnt., en la circunscripción donde residen, y enlas dem;'ls ci rcunscr ipcioncs territor ialcs, por couducto de losrespectivos I >ckgadus.

Los I )")¡-gadlls SUI1 auxiliados ('11 sus fllllCioUl'S por Suhdelq.~ad\ls, <k los q\le delK' haher uno ('\1 CH!a pu!>hciún.

I A rI. I 13 de IJ I cy Or¡:.inic.l del Disl r ito y Tcrrir,» ios Federales. de 31

de diciembre de 1918.

1 Art , I 1·1 de 1J Ley (iudJ.

146

LA AIlMINISTRAUUN PUBLICA EN MEXICO

En cada una de las capitales de los Territorios hay unConsejo Consultivo integrado por siete miembros, y uno encada Delegación, formado por cinco.

La Ley establece que las atribuciones de éstos son lasmismas señaladas a los Consejos del Distrito Federal; perodebe entenderse que hay una variación en la Ley vigente eneste punto, de manera que los Consejos Consultivos de los 're-

.• rritorios se rigen por las disposiciones relativas de la Leyde 1928.

Cada Territorio tiene su hacienda constituida por losbienes que pertenecían a los antiguos Ayuntamientos. UnInspector Ceneral tiene a su cargo el servicio de policía. Porlo que respecta a la orgauización de la hacienda y de los servicios públicos en general, rige la Ley de 1925.

CAPITULO V

El Servicio Civil

l.-Antecedentes del Servicio Civil en México,

En la época anterior a la conquista de los españoles, enlos reinos de la Triple Alianza y en los que constituían otrosgrupos indígenas importantes como los Mayas, los Tarascos, .'etcétera, no existían reglas o costumbres de índole jurídica pormedio de las cuales se determinasen las relaciones del Gobiernoy de sus servidores. Algunos cargos de importancia, eran, sinembargo, hereditarios y constituían por ello mismo un ciertoderecho del titular frente al poder público; pero los empleados de menor categoría se encontraban inermes frente a lasmonarquías, todas ellas absolutas, fundamentadas en ideasreligiosas, de divinidad del monarca, a las cuales servían.

En la época colonial y no obstante de que las Leyes deIndias contenían disposiciones de carácter social sobre el trabajo, verdaderamente notables, puesto que, en esencia equivalenal moderno derecho sobre la materia, no encontramos un conjunto organizado de preceptos que determinen las relacionesdel Gobierno con sus empleados. En esa época muchos empleos eran vendidos por la Corona a fin de arbitrarse fondos,y es claro que quien obtenía un puesto público de esta manera,

1+9

LUCIO MENDiETA Y NUÑEZ

adquiría cierto derecho de inamovilidad por tiempo determinado o vitalicia, según los términos de la compra-venta.

A partir de la independencia, los Gobiernos estuvierondemasiado ocupados en disputas internas, en guerras civiles,eran tan inestables que no pudieron ocuparse de la reglamentación del Servicio Civil.

El gran período constructivo del Gobierno del GeneralDiaz, durante el cual Se expidieron importantes Códigos, nofué propicio al estudio de esta materia, en primer lugar porque ese Gobierno adquirió caracteres oligárquicos y dictatoriales y después porque el asunto, difícil, escabroso, no había sidosuficientemente explorado en Europa de donde, por entonces,recibía la luz nuestra patria en todo lo rclati va al Derecho.

A partir de la Revolución empieza a tomar forma, enMéxico, una gran inquietud burocrática ante los frecuentescambios de Gobierno que traían consigo desplazamientos, aveces en masa, de empleados públicos. El movimiento obrerode defensa de los derechos del trabajo frente al capital, la expedición de leyes protectoras de la clase asalariada, en comparación con la cual el empleado público aparecía en absolutodesamparo no obstante la similitud de situaciones de hecho,pues no puede negarse que el servidor del Gobierno es, encierto modo, un asalariado; la gran amplitud y profundidad yla divulgación de los estudios y discusiones que en Europa sedesarrollaron sub re el problema de las relaciones entre el Estado y sus servidores; todo esto se fué concretando en un movimiento ideológico en favor del empleado público, hasta culminar, durante el Gobierno del Ceneral Abelardo Rodríguez, enel "Acuerdo Sobre Organización y Funcionamiento del Ser-

150


vicio Civil" que es el antecedente inmediato del Estatuto Juridico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de laUnión.

El acuerdo a que nos referimos es de 9 de abril de 1934 yen el mismo Se especifica que entraría en vigor desde esa fecha hasta el 30 de noviembre del mismo año en que concluyóel gobierno del citado General Rodríguez. No obstante el carácter transitorio de este ordenamiento, sus omisiones notoriasy sus defectos, tiene extraordinaria importancia porque marca el primer paso serio, definitivo, de los Gobiernos de México en esta cuestión trascendental.

El Gobierno 'del General Cárdenas, siguiendo el fecundoejemplo de su antecesor --en este punto-- expidió el Estatutovigente de cuyo estudio vamos a ocuparnos.

Antes de abordar el tema, creemos de justicia, no por nosotros, sino por quienes colaboraron Con nosotros, mencionar,como antecedente de la legislación del Servicio Civil en México, el proyecto que redactamos cuando nos tocó en suerte desempeñar el puesto de Director del Instituto de Estudios Sociales del Partido Nacional Revolucionario.

Por encargo del señor licenciado don Emilio Portes Gil,una comisión integrada por los señores licenciados EnriqueLanda Ber riozábal, Andrés Serra Rojas, Francisco H. Matar,Luis Bobadilla, Ernesto P. Uruchurtu y el autor de este libro,formuló un Proyecto de Ley del Servicio Civil que fué publicado en el número 4, Tomo 1, Nov. de 1935, de la Revista "Política Social", órgano de expresión del Instituto mencionado.

151

LUCIO MENDlf:TA y NUÑEZ

2.-'.os Problemas Jurídicos del Servicio Ciuil en México

El problema fundamental que Se presenta al estudiar elServicio Civil, consiste en definir con claridad la naturalezade las relaciones entre el Estado y sus servidores.

Es cierto que se trata de UII punto de explorado derecho;pero aparte de que la doctrina no es unánime sobre el particular, la cuestión toma las proporciones de un verdadero problema, en nuestro medio, si se tiene en cuenta, que el artículo123 de la Constitución Política de la República parecr, considerar en sus postulados a todos los trabajadores por igual.

El asunto se ofrece así, Con dos aspectos bien dcfinidos :legal y docuinario : en otras palabras, es preciso determinar elcarácter de las relaciones existentes entre el Estado y los cmpleados públicos de acuerdo con nuestras leyes vigentes enmateria de trabajo y la naturaleza de esas relaciones a la luzde las teorías más aceptadas.

El primer aspecto es, sin duda, el más importante, pues sinuestras leyes establecen, COn c1aridad,la situación jurídica,el problema deja de serlo y el examen de la doctrina sólo tendría un valor especulativo.

Como antes se dice, el artículo 123 Constitucional no hacedistinción alguna entre los trabajadores y ya es conocida laregla de intcrprctacióu seg-ún la cual, en donde el legisladorno distingu« 110 es posible establecer distinciones interpretativas.

Pero no solamente el art iculo citado no establece distinciones, sino que, en su primer p;ürafu parece comprender expresamente a los empleados cuando dice : que el Cong-reso dela Unión sin contravenir las bases que establece dicho pre-

152

LA AUMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

cepto, "deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regiránentre los obreros, jornaleros, empleados, domésticos y artesanos y de una manera general sobre talio contrato de trabajo".

El texto que acabamos de transcribir resolvería la cuestión, si no fucra porque la lectura cuidadosa del mismo nosconvence de que la idea de contrato de trabajo expuesta en suparte final, rige a la enumeración antecedente y determinael espíritu del precepto.

El problema se desplaza entonces hacia esta otra cuestión:¿ La situación jurídica de los empleados federales frente al Estado se deriva de un contrato de trabajo? Si la respuesta esafirmativa, entonces no cabe duda de que el artículo 123 y susleyes reglamentarias le son aplicables; pero si no 10 es, entonces debe decirse que aun cuando en el artículo mencionadose cita expresamente a los empleados sin hacer distinción alguna, esa distinción existe, puesto que tal artículo Se refiereúnicamente a los empleados que prestan sus servicios mediante un contrato de trabajo y no siendo esa la situación de losempleados al servicio del Estado, resulta evidente que no les esaplicable y que sus relaciones con éste requieren un estatutoespecial,

Pudiera suceder que una mala redacción del mandamientocitado nos orillara a establecer las afirmaciones antecedentes,contra el pensamiento del legislador que, acaso, al referirse alos empleados sin hacer distingos, quiso comprender en esa solaexpresión a los públicos y a los particulares. Nada mejor pararesolver esta duda, que recurrir al Diario de los Debates delConstituyente de 17. En él encontramos que en el dictamen dela comisión se dice: "La legislación no debe limitarse al trabajo dc carácter económico, sino al trabajo en general, compren-

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diendo el de los empleados comerciales, artesanos y domésticos.En consecuencia, pue\le suprimirse la clasificación hecha enla fracción I". En tOlll el texto del dictamen citado, él propósito del artículo 123 ~ hace referencia a obreros, trabajadores, cmpresarios ; pero no se hace alusión ni una sola vez aempleados públicos.

En todos los discursos, en cuanto se dijo y se hizo cn elCongreso a este respecto, va expresa o tácitamente comprendida la idea de que se legisla para obreros, para empleados yen g-eneral para servidores de empresas privadas o de patrones particulares, pues aun cuando en el texto definitivo delartículo 123 no se encuentra la designación de entpleados conicrcialcs él que se refiere el dictamen de la comisión, ni sesuprime la clasi f icación hecha en la f racción I del mencionadoprecepto, ninguna prueba existe de que se haya querido conservar la expresión g'cncral de empleados para comprenderen ella a los públicos y a los part icularcs.

Es así como se simplifica la cuestión, reduciéndose aconocer la naturaleza jurídica del lazo que une al empleadopúblico frente al Estado. ¿ Es cuntrato ele trabajo o es un nexode naturalezn especial? La doct rina expuesta por prcst igiadosautores de Derecho Const itucional y de Derecho Administrativo, 110S sirve de guía en este pl111tO.

l I. l lcr thelcmy, distingue dos clases de funciones públicas: las quc implican el poder de mandar que son en realidadfunciones de autoridad y las que 1I11 implican poder alguno,a las que llama funciones de gest ión.

Según este autor no existe contrato de trabajo entre losfuncionarios púl.licos que realizan funciones de autoridad y

la administración pública. Su nombramiento se deriva de un

15-+

LA ADIIIINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

acto de autoridad, no de un acto contractual. Por el contrario, para los funcionarios de gestión sí existe un verdaderocontrato de prestación de servicios. 1

Esta teoría ha sido rechazada por la mayor parte de losautores de Derecho Constitucional y de Derecho Administrativo en virtud-de que, además de que es inexacta, lleva a consecuencias verdaderamente peligrosas para la vida misma delEstado, como la sindicalización de los empleados públicos yla huelga que en un momento dado harían imposible la funcióndel Gobierno. Acaso por esto mismo los lideres obreristas laadmiten sin reserva alguna, soñando en el poder incontrastable que tendrían en sus manos cuando además de dominara los sindicatos de obreros y trabajadores particulares, poseyeran hegemonía sobre una gran organización que incluyeraen su seno a todos los empleados públicos.

Pero afortunadamente la tcoria mencionada como antesse dice, dista mucho de ser exacta.

IV!. Duguit ha demostrado que no hay distinción entreactos de autoridad y dc gestión. El examen de las diferentessituaciones de los empleados públicos muestra, en efecto, queen muchos casos es imposible distinguir cuándo poseen facultades de autoridad o Son simplemente gcstores, trabajadores manuales o intelectuales sin poder de decisión y sin mandoalguno. En realidad los funcionarios, empleados y obreros quetrabajan para la Administración, colaboran en todo serviciopúblico cuyo cumplimiento se considera indispensable a la vidamisma del Estado, colaboración en la cual se confunden losactos de autoridad y de gestión indefectiblemente.

1 Bertbelernv. "T'rairé Elementaire de Droir Administratif". Huitieme Edition. Paris. Rousseau y Cia .. Edits. Págs. 45 a 57.

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El mismo Duguit distingue entre funcionarios públicos yempleados; pero considera como funcionarios a todos aquellosque participan en el cumplimiento de una misión obligatoriapara el Estado y como simples empleados a los que trabajanen operaciones que no entran dentro de la misión obligatoriadel Estado. Por ejemplo, aquellos empleados y obreros que enFrancia prestan sus servicios en industrias que se encuentranbajo el control del Gobierno, tales como la de porcelana deSevres y la de los Gobelinos. ,

De acuerdo con esta distinción, el nombramiento de losfuncionarios no es un contrato sino un acto unilateral y encambio el nombramiento de los empleados sería un verdaderocontrato de prestación de servicios o de mandato según elcaso. 1

M. Hauriou afirma que "La situación jurídica de losfuncionarios es un estatuto legal y reglamentario que se combina con el comercio jurídico de la ejecución de los servicios;el objeto positivo del estatuto legal es doble: por una partepertenece a los cuadros de la institución administrativa, porotra parte, la posesión de un empleo público considerado comouna cosa; el reclutamiento de los funcionarios Se presentacomo una operación de requisición o una colación de empleo". 2

Debe notarse desde luego, que para este autor, en la denominación general de funcionarios quedan comprendidostodos los servidores del Estado. Rechaza, como se ve, la teoríacontractual y elabora en cambio, la del "estatuto legal" quecontiene aciertos f undamcntales.

1 León Duguit "Lecons de Droit Publ;c General". 1926. Pág. 244.

2 Maurice lIauriou. "l'recis de Droit Administ ratif el de Deoit Public", Huitierne Editiou. Paris. Sirev. 191 ... Pág. 619.

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En el mismo sentido opina Gastón ]éze, para quien lasituación de los agentes públicos propiamente dichos, es legaly reglamentaria, de tal modo que no puede aplicárseles el régimen contractual en momento alguno. Se dice que es legal yreglamentaria porque la organización de los servicios públicosse deriva de una ley y también se determinan por una ley opor un reglamento, los derechos y deberes de sus agentes. 1

En nuestro concepto la relación entre el Estado y susservidores debe resolverse con un criterio económico y jurídico a la vez, teniendo en cuenta que la ley, para ser eficiente,debe derivarse de situaciones económicas a las que no puedecontrariar bajo pena de convertirse en una pura abstraccióno en un instrumento de obstrucción social.

Desde el punto de vista económico, es indudable que larelación entre el empleado público y el Estado no es la misma.que existe entre el empleado privado y su patrón.

El patrón es Un capitalista que trata de acrecentar suganancia y por ello entre otros procedimienots sigue el de reducir o limitar el costo dc la mano de obra. Con cste fin, contrata con los obreros la prestación de un servicio, para revenderlo al público en más alto precio.

El Estado, cuando menos en las funciones de estrictaadministración pública, no contrata a sus servidores para revender los servicios que le prestan, al público, sino que organiza los servicios públicos para beneficio de la colectividad,para satisfacer necesidades generales de acuerdo con un presupuesto limitado, que no puede entregarse a las contingencias aleatorias de los contratos privados, so pena de herir ensu fuente misma la vitalidad del Estado, en perjuicio de todos.

Gastón Jéze. "Derecho Administrativo".

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Se llega así a la conclusión de que, ni económica ní jurídicamente, pueden equipararse las relaciones que existen entreel empleado público y el Estadci con la que guardan el empleado privado y su patrón ° la empresa a la cual presta susservicios. La consecuencia necesaria es que los empleados públicos no están regidos por las leyes comunes a los trabajadores y que requieren, por lo mismo, un estatuto especial.

La Jurisprudencia francesa ha resuelto la cuestión, guiándose en cierto modo por la teoría de l lauriou, 1llles ha llegadoa la conclusión de que, entre el Fstado y sus servidores, existeun contrato de naturaleza especial "de derecho público" o delo función pública". La n.uu raleza especial del contrato se advierte el! el hecho de 'lile es el I':stadu quien mediante leyes y reglalllentos, fija de 1111 modo unilateral, las condiciones del COIl

tratu.

También es esta la solución ele nncst ras leyes vigentes,pues aparte de que como hemos demostrado, la encontramosen los textos del artículo 123 Constitucional interpretándolo

según la letra y espíritu, la Ley Federal del Trahajo en suartículo 20 establece que "las relaciones cut re el Estado y susservidores se regirán por las Leyes del Servicio Civil que se

. I " 'expl( a11 .

Este último precepto no hace dist inci(>11 alguna entre losservidores del Estado, distinción que debe cstalJleerrse si sequiere respetar el sentido general del artículo 123 de nuestracarta política, el cual, en sus fracciones referentes a la huelga,considera a los trabajadores de los servicios públicos dentrode las disposicione-, que estatuye, con las excepciones a que expresamente se refiere.

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-.

LA All~IJNISTRACION PUBLICA EN MEXICO

Este problema f ué objeto de extensa y apasionada discusión, en el seno del Primer Congreso Mexicano de DerechoIndustrial, reunido en el año de 1934, con propósitos de modificar 1<1; legislación del trabajo vigente,

Tres fueron las ponencias presentadas sobre el particular:

P La Federación, los Estados y los Municipios deben serconsiderados como patrones cuando tengan a su cargo empresas o servicios que pueden ser desempeñados por particulares(Delegación Oficial).

2'·l La realización de una actividad privada por el Estado,que constituye en rigor una concurrencia económica a empresas particulares, debe quedar regida por la Ley Federal delTrabajo. Independientemente de la naturaleza del servicio.cuando el Estado lo toma a su cargo, para satisfacer las necesidades de la sociedad, da a dicho servicio el carácter de públicoy esto lo distingue de una actividad privada (DelegaciónPatronal) .

•Ft Están sujetos a las disposiciones de la Ley Federal delTrabajo, todos los trabajadores y patrones. La Federación, losEstados y los Municipios no serán considerados COIllO patronesúnicamente cuando Se trate de funcionarios de elección popularo de los que desempeñen funciones en el ejercicio de la Soberanía del Estado (Ddegaciún Obrera). 1

No Se aceptó en definitiva ninguna de estas ponencias, nise llcg-ó a resolver el caso.

Una vez clcí inido el punto relativo a la naturaleza de lasrelaciones entre el Est;lllo )' sus servidores, es necesario abordar esta otra cuestión, estrechamente ligada a la primera y re-

1 "Memoria del Primer Congreso Mexicano de Derecho Industria!", Méxi.co. 1934. Págs. 207 a 213.

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LUCIO lIIENDIETA Y NUÑEZ

solvcrla adoptando Un criterio ahjct ivo, en la imposibilidad defundar dist inciones en la esencia misma de las diversas activi-dades del Estado. '

El criterio objetivo adoptado consiste en establecer queson empleados públicos, cualquiera que Sea el trabajo que desempcficn, tudas aquellas personas que han sido o sean aceptadas dentro del personal de la Administración Pública mediantenombramieuto expedido de acuerdo con las asignaciones delPresupuesto, y tienen el carácter de trabajadores, los que desempeñen servicios mediante contrato de trabajo; los primerosse rigen por la Ley del Servicio Civil, los segundos por lasLeyes del Trabajo.

Por objetivo que sea este criterio, no es superficial nicarece (le s('¡lido fundamento. Verdad indiscutible sin.' eluda,que entre un chofer de planta COII nombramiento en una Secretaría de Estado y un chofer de la misma que ha sido enrolado en el servicio considerándolo a "Lista de Raya", no existediferencia a \g-ltna real, puesto que ambos desempeñan el mismotrabajo. No puede decirse que la situación del primer choferes legal y reglamentaria, s('.lo porque stt puesto está específicamente considerado en el presupuesto y (Iue cstá investido deuna situación jurídica a virtud de un reglamento. ¿ Ejerceactos de autoridad, de decisión, de verdadera función públicavedados al segundo chofer? Indudablemente que no, si juzgamos su trabajo aisladamente.

En realidad, en este aspecto de la cuestión es necesariohacer resaltar el hecho de que en los servidores del Estadoexiste una gradación que va desde los más altos puestos públicos y los puestos de elección popular en Ilos cuales la idea delcontrato qucdn excluida totalmente, hasta los más humildes

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empleos en los que parece confudirse lú situación del trabajador al servicio del gobierno con la del trabajador particular.Pero esa gradación nos indica que la obra del empleado manual, del empleado de ínfima categoría, no debe juzgarse aisladamente, sino en el conjunto de que forma parte, y sin la cualla función de ese conjunto es imposible o se hace muy difícil enperjuicio del interés público. Este es el punto diferencial de lasdos situaciones planteadas. Porque, desdo el momento en quese establece un empleo, cualquiera que sea su categoría y laclase de trabajo que exija, dentro de los Presupuestos de la Administración Pública, se considera que es indispensable parael servicio. La colaboración del titular de ese empleo, por humilde, por manual que sea, es, en alguna forma remota, necesaria para el desempeño de una función pública.

En cambio, los trabajadores que reclutan las dependenciasdel Gobierno esporádicamente a Lista de Raya, no están eneste caso. Sus servicios pueden suspenderse sin herir vitalmente las funciones públicas. En otros casos Se trata de servicios públicos en los que sobre el concepto de función y deautoridad, por Su naturaleza misma, domina el traba jo obrero)como en los talleres que tienen las oficinas del Cobierno parala producción de ciertos articulos o el desempeño de determinados servicios, y, entonces claramente se ve el aspecto contractual de las relaciones entre lus trabajadores y el Estado.

3.-Los Empicados Públicos. El Sindicato. La Huelga

Consecuencia importante, derivada de este principio general ya apuntado, es la limitación de los derechos del empleado público para asociarse. Si no es un trabajador ligado al

t61


servicio público mediante contrato de trabajo, si el Estado noes un capitalista que lucra con el esfuerzo de sus servidores,entonces resultaría ilúg-ico y pelig-roso para la vida misma delEstado el concederle derecho de fUrIlIar sindicatos. El sindicatoes una ag-rupaciún cle lucha en la cual los trabajadores adquieren f Ul'I"Za , cohcsión, para en f rentarse al capitalista endefensa de sus intereses. )':stas ag-rupaciones resultan útilespara equilibrar las fuerzas del capital y del trabajo en conflictos, en los cuales, la producción que lleva ,en sí ambos elementos, sirve como punto de discordia, puesto que ohrero ycapitalista quieren arrogarse sobre ella los mayores derechos,las /lIejores participaciones; pero tr.uándosc de los empleadospúblicos, falta CSe motivo de conflicto que en el caso de lasindustrias privadas es la única fuente de derecho, puesto cll1eel Estado 110 produce nada ni IT\"l"IHIe los trabajos de sus servidores, ni éstos, pur consiguiellte, pueden disputarle utilidadalgolllla SOI'fC aelos ele car:ú:lcr administrativo, de serviciopúl1lico q IIC escapan a t(ldo t'lIll1crcio prllpialllente dicho.

Sc dirf't que también algollllOs uahajadorcs, CÓll\O los do

mésticos por cjcmpl«, prestall sc'rvicius qu« no son objeto de

reventa porque nada producen, y sin l'mklrgo, '. se ks permiteasociarse en sindicatos para la defensa de S115 intereses. Cierto;pero esta excepción no modif ic.i vl sentido general que sirve

para caracterizar las distintas situaciones cx pncstus.

En el caso del ":stado, predumina la idea de servicio púl.lico y el interés social qtlc cst;l sobre todos los intereses part iculan-s. La asociaci/)JJ sindical de lus cmpleados públicos que

carcc<Tía <le base ecoll/Illljca según se ha dicho, sólo tendríapor objcto (/bslrnir el 1I11 rllla l dcscnvolvillliento lle Jus servicios púldicos ('11 1111 Illolllcllto dado, mediante la huelgoa. Ahora

J62

LA ADMINlSTRACION PUllLlCA EN MEXICO

bien, ni dentro de las prescripciones de nuestro Derecho nidentro de las doctrinas jurídicas es posible admitir el derechode huelga de los empleados públicos.

El artículo 123 constitucional en su fracción XVIII establece que las huelgas serán lícitas cuando tengan por objetoconseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo COn los delcapital. Pcro ya hemos dicho que el Estado, en su actividadadministrativa propiamente dicha, en la organización yfuncionamiento de los servicios públicos, no es un productorni un capitalista y en consecuencia en sus relaciones con susservidores, no existen derechos de capital que armonizar conlos del t ruhajo,

El artículo constitucional citado, en la fracción que examinamos, parece conceder el derecho de hudga a los servidores del Estado cuando dice que "en los servicios públicos seráobligatorio para los trabnjadores dar aviso, con diez días deanticipación a la]unta de Conciliación y Arbitraje," y cuandomás adelante ordena que se considertuán ilícitas las huelgas encaso de guerra cuando los huelguistas "pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependan dd guhierno", lo queindica claramente que en tiempos <le paz las huelgas de los t rnbajadores de los estal.lccimieutos y servicios guhernamentalesson posibles y lícitas i 'cro es necesario recordar que el artículo 123 en su primer párrafo ya ha inrlicado que se refiere a lostrahajadures que prestan sus servicios mediante contrato detrabajo. para comprender que el derecho de huelga se concede a todos aquellos obreros que estén en esta situación frenteal Cohierno y no a los empleados públicos que como ya Se havisto no est;'¡ \1 en este caso.

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En el artículo 123 domina la idea de armonización de intereses en lucha, y Con este fin concede idénticos derechos apatrones y a obreros, pucs en su fracción XVI, establece que"tanto los obreros como los empresarios tendrán derecho paracoaJigarse en defensa de sus respectivos intereses, formandosindicatos, asociaciones profesionales, cte."; y en su fracciónXV [1, indica que "las leyes reconocerán como un derecho alos obreros y de los patronos, las huelgas y los paros". Ahorabien, ¿con quién se puede coaligar el Estado para la defensa desus intereses trente a los trabajadores que le prestan sus servicios? ¿ Puede el Estadu hacer uso del derecho de paro de losservicios públicos? El solo planteamiento de estas cuestionesdescubre lo absurdo de la tesis contraria. En el mejor de loscasos resulta que con apoyo en el artículo 123 constitucional,interpretado según la pretendida tesis obrerista, los servidores del Estado pueden coaligarse en contra de éste y decretarla huelga, y en cambio el Estado queda maniatado frente a ellos,puesto que ni puede decretar paro de servicios públicos niasociarse a otros patrones, en defensa de sus intereses, porquesu naturaleza misma y la índole de sus funciones lo impiden enforma absoluta. No hay igualdad de condiciones dentro de

'la ley, no puede haberla y en consecuencia la conclusión lógicaes que esa ley no se refiere al Estado ni a sus servidores concarácter de empleados públicos.

J.a docuina de los autores modernos más prestigiados yla jurisprudencia de los paises más cultos, niegan a los empleados al servicio del Estado, los derechos de sindicalización y dehuelga.

I.eón 1)ugit, que expone la tesis de un "sindicalismoIuncionarista", no puede menos de confesar que "estando los

16"

. '..


funcionarios por su definición misma asociados directamenteal funcionamiento de los servicios públicos, no es posible autorizar sindicatos de funcionarios que pudieran legítimamenteorganizar huelgas, ya que por su misma función los gobernantes están obligados jurídicamente a asegurar el funcionamiento sin interrupción de los servicios públicos":' "Sigo pensando, agrega, que los funcionarios no pueden emplear lahuelga, y que los gobernantes no se salen de su papel de intervención y vigilancia cuando emplean su fuerza de coacción enimpedir las huelgas de funcionarios, sea quienes fueren, ycuando dejan cesantes a los directores. Sigo creyendo que muchos de los oradores de las Bolsas de Trabajo, de los Sindicatos de Maestros, Sub-agentes de Comercio, Aduaneros y otrosmás, persiguen, sobre todo, sus intereses personales".

Define el servicio público diciendo que es "una cierta actividad, el cumplimiento de una determinada tarea, que, en unmomento dado, se considera como revistiendo una importanciatal para el grupo social, que es para los gobernantes un deberjurídico asegurar Su dcsempcfio".

"No deben olvidar tampoco, dice, refiriéndose a los ern

pleados, que no pueden invocar como tales funcionarios queson, el mito de la huelga general, porque están por derechoasociados a un servicio público, es decir, a una actividad cuyodesempeño constiny.. un deber jurídico para quienes de hechoestán con él investidos", 1

Gastón jéze expone esta cuestión, magistralmente, enbreves conceptos: "Huelga y servicio público, dice, son ideasantitéticas. La huclg-a es el hecho que subordina el funciona-

1 León Duguit. "Las Transformaciones del Estado". Trad. Adolfo Posada.Madrid. Págs, 313 a 317.

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miento del servicio público, es decir, la satisfacción de un interés general a los intereses particulares de los agentes. Porrespetables que sean estos intereses particulares no pueden prevalecer sobre el interés general que representa el servicio público".

"El régimen del servicio público se basa en la supremacía.del interés general. La huelga es, pues, de parte de los agentes.un acto ilícito, una falta de disciplina ... " 1

Paul Pie, autoridad en derecho ubrera, ,ppina que "la facultad de constituir sindicatos profesionales, debe ser negada alos funcionarios públicos de todos lus órdenes. La misma prohibición, agrega, se extiende a todos los ciudadanos no investidos de la cualidad de f uncionarios ; pero llamados a cumplirun servicio público, médicos, médicos de hospitales, etc ... " 2

"Si el derecho sindical, afirma, en el estado actual de lalegislación (se refiere a Francia) corresponde, según nosotros,a todos los asalariados del Estado, del Departamento o de lascomunas, estimamos, por el contrario, que debe ser rehusado alos funcionarios propiamente dichos, destinados a nuestrosgrandes servicios públicos Uinanzas, enseñanza, trabajos públicos, correos y telégrafos, ctc.), atendiendo a que estos agentes están unidos al Estado, no por un contrato de salario, sinopor un verdadero contrato de derecho público que les confierederechos y les impone deberes especiales, principalmente en elpunto de vista jerárquico, incompatibles con los derechos dehuelga y de federaciones profesionales que se derivan del derecho al sindicato".

1 Gastón .Iéze. Ob. cit.2 Paul Píe. "T'raité Elernenraire de Legislatior, Industrielle". París. 1922.

Pág. 211 y siguientes.

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Es claro que por jurídicas que sean las diferencias señaladas entre los servidores del Estado y los de empresas opersonas particulares, no son suficientes para destruir larealidad humana que palpita debajo de ellas. Los servidores de Estado son, como los servidores de personas y denegociaciones privadas, gentes con iguales necesidades, conparecidas aspiraciones, y por lo mismo, un estatuto legal paraempleados públicos que se dictara teniendo como base la puraabstracción lógica, resultaría necesariamente ineficaz.

Resultaría también contrario al espiritn que anima la nueva legislación social en México, pues de lo que se trata es deelevar el nivel de vida de los trabajadores de todas clases yde dignificar su situación personal, económica, cultural, finalidades todas imposibles de conseguir para el empleado públicosi no goza de estabilidad en su empleo y en la remuneración desu trabajo, si no se establece éste sobre principios de equidad,si no se le reconocen determinados derechos adquiridos a lolargo de años de servicios leales y eficientes.

Por eso en toda ley por la que se trate de regir las relaciones del Estado y Sus servidores, ha de partirse del principio indudable de que en tales relaciones predomina necesaria,ineludiblemente, el interés público; pero una vez fijado eseprincipio debo otorgárseles todas las garantias que concedenlas leyes del trabajo a los obreros, en cuanto no se opongan aese interés. 1

Publicado en el Núm.... l. Il, Nov. 1935. de la Revista Politice Social.

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CAPITULO VI

El Esiaiuio de los Trabajadores al Servicio

de los Poderes de la Unión

Durante el Gobierno del General Lázaro Cárdenas se expidió el "Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión", ordenamiento muy defectuoso desde el puntode vista técnico, contrario a la doctrina jurídica y a los intereses de la Patria. Es la expresión de un momento politico en elque se advierte el dominio de doctrinas extremistas mal digeridas y de lideres obreros.

Antes de que entrara en vigor el Estatuto, en la prensadiaria de la República, se publicaron numerosos artículos y estudios CIl los que se pusieron de relieve los inconvenientes queofrece el considerar a los empleados públicos en la misma situación jurídica de los obreros, para concederles el derecho a lasindicalización y a la huelga. En realidad el punto fué debatidolibremente y aun en la Cámara de Diputados encontró fuerteoposición que parecía resolverse en contra del proyecto de Estatuto enviado por el Ejecutivo; pero si bien es cierto que laAdministración del Gcneral Cárdenas se caracterizó por el respeto absoluto a la 1¡I¡crlad de pensamiento, también se caracterizó por la absoluta desestimación de la opinión pública. Seadmitia la expresión de las críticas; pero no se las tornaba en

169

LUCIO MENIJIETA Y NUÑEZ

cuenta. En caso alguno se llegó a rectificar el critcrin oficialque era tenido por infalible y ante el cual se inclinaron todoslos órganos del Cohicrno como ante la más férrea dictadura.En la Cáumra de Diputados s'e dió el espectáculo de un re

pentino cambio de actitud y de opinión ante la voluntad presidencial y el Estatuto, enviado por el Ejecutivo, fué aprobadoen todas sus partes 110 obstante de que violaba algunos artícu

los de la Constitución Politica del país.

Es así como la J.cgisación Federal cuenta desde la vigencia del Estatuto, con una Ley más, contraria a la realidadsocial. No cabe duda, sin embargo, de que el Estatuto de los

Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión. significa

un progreso social, un mejoramiento indiscutible en la situación del cm picado público que antes se encontraba a mercedde los cambios políticos, y ahora, gracias al Estatuto, ha conseguido su estabilidad y otros ck-rcchos que en justicia le co

rresponden.

Pero todo esto pudo hahersc obtenido mediante una buenaLey del Servicie Civil, sin necesidad de introducir el lidcrisrnoy la delllagug-ia en la Administración Pública. En realidad elempicado público no ha ganado nada COII que se le reconozcael derecho a sindicalizarse y el derecho de huelga. Con aquél ha

caído en la opresión sindical, en las garras del lidcrismo in

moral y en cuanto al derecho de huelga, 110 pasa ele ser una detantas farsas legales que jamás pudril traducirse en hechos.

Se necesitaría que hubiese un gubíerno lo bastante débil, dirigido por g'l"lltes suficientemente imbéciles, para tolerar una

huelga general de empleados públicos que significaría el derrumbamicnto instantáneo de ese Cobierno.

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Quienes conocemos el medio burocrático, no podemosmenos de sonreír ante la sola idea de una huelga general deempleados públicos.

Sin embargo, el derecho de huelga está en el Estatutocomo una amenaza que puede usarse con fines políticos encontra de algún funcionario en desgracia o de un Gobiernoficticio, aparente, manejado por alguna fuerza extraña (organización política o personaje determinado) ; pero nunca en defensa de los genuinos intereses de los servidores del Estado.En cambio, es fuente de agitación y arma poderosa para loslíderes dentro de las oficinas públicas, usada por ellos en heneficio de sus propios intereses, ante los jefes siempre temerosos de suscitar escándalos que pueden costarles el puesto, amenos que se sientan con el poder necesario para enfrentarsea los sindicatos de burócratas.

En todo caso agitaciones y amagos de huelga solamenteredundan en menoscabo de los servicios públicos. El malestarsocial por este motivo Se hizo de tal modo evidente, que apenasiniciado el Gobicrno del Geuerul Manuel Avila Camacho, semanifestó de lIUCVO en la prensa y en el seno de las Cámarasde Diputados y Senadorc-, tina Inerte corr icntc ele opinión enel sentido de abolir el Estatuto juridico para dictar una Leydel Servicio Civil con las mismas finalidades; pero sin los desatinos que aquél contiene. Esta corriente (le opinión, no era,como la suscitada antes de la expedición del Estatuto y a raízde haberse expedido, puramente teórica, sino que estaba apoyada en la experiencia, puesto que ya se había sufrido la vigencia del Estatuto durante más de dos años.

Pero la organización sindical de los empicados púbicos yaconstituidos en una Federación y la influencia de fuerzas poli-

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tiras muy poderosas aun dentro del nuevo Gobierno, han sido,hasta ahora, factores que impiden la modificación del Estatuto en sus puntos esenciales.

El 4 de abril de 1941, el Presidente General ManuelAvila Camacho, expidió un Decreto aprobado por el Congresode la Unión, que contiene el nuevo "Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión". El proyecto deeste ordenamiento fué enviado por el Ejecutivo y parece queen su forma original contenía serias modificaciones al Estatuto anterior; pero por las circunstancias apuntadas, se conservaron los derechos de sindicalización y de huelga, con algunasvariantes de importancia; pero no fundamentales.

En la exposición de motivos del nuevo Estatuto se indicanlos puntos centrales del mismo que son :

a) La necesidad de reformar, en parte, la Ley anteriorporque su aplicación "ha señalado los defectos de que adolece,demostrando en la práctica que algunas de sus normas rebasan los limites de la conveniencia general o comprobando queciertos aspectos no fueron regulados con la precisión necesaria".

b) J,;1 determinación más exacta de los empleados deconfianza.

c) Una exclusión más amplia del Estatuto, de ciertosgrupos de servidores del Estado que por la naturaleza mismade sus funciones no deben estar comprendidos en él.

d ¡El perfeccionamiento del sistema de escalafones.e) La competencia como punto básico de todo ascenso.f) Libre ejercicio del derecho de asociación.g) Previa calificación de la legalidad de la huelga para

que sea procedente.

172


h) Clara delimitación de las jurisdicciones entre el Estatuto y la Ley de Responsabilidades.

i) Abreviación de los procedimientos para resolver losconflictos entre el Estado y sus servidores.

El anterior y el nuevo Estatuto no son sino copia de laLey Federal del Trabajo. No vamos, por lo mismo, a analizar,artículo por artículo dicho ordenamiento, pues gran parte delas materias quc comprende ya han sido suficientemente exploradas por numerosos autores del Derecho del Trabajo también denominado Derecho Industrial o Derecho Obrero. Nosotros nos concretamos a analizar aquellos aspectos del Estatuto vigente que ofrecen mayor interés por cuanto constituyenen la relación de trabajo del empleado público y el Estado, unasituación especial derivada de la naturaleza jurídica y socialde este último. .

J.-La Constitucionalidtul del Estatuto

El artículo 19 del Estatuto actual es idéntico al del anterior y dice: "La presente Leyes de observancia general paratodas las autoridades y los funcionarios integrantes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, para las autoridadesy funcionarios del Distrito Federal y Territorios y para todoslos trabajadores al.servicio de unos y otras".

Este articulo ofreció desde luego, como primer problema,el de la constitucionalidad del Estatuto. Se afirma que es contrario al articulo 89 constitucional porque en la parte final desu fracción II, señala entre las facultades del Presidente lade "nombrar y remover libremente a los demás empleados de

173

l.UCIO M ENDlETA Y NUÑEZ

la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes".

Pero claramente se advierte que esta disposición no impide el que Se expidan leyes, en las cuales Se establezca la formade numhrar y remover a empleados de la UnilJII, no comprendidos en los ordenamientos vig-eutes en el momento en que sedictó la Constitución de 17. En otras palabras, no impide quese dicten nuevas leyes por medio de las cuales se reduzca, eneste aspecto, la facultad del Ejecutivo. En t~uestro concepto1.'1 precepto transcrito no establece propiamente una prerrogativa del Ejecutivo sino que previendo el caso de que las leyesno establezcan la forma de nombrar y remover a todos los empleados de la Unión, y slA) en defecto de la ley, atribuye alEjecutivo la íacutl:ul de nombrar y remover a los servidoresdel Estado.

Objeción más seria es la que se deriva del artículo 74,

fracción 111, que faculta a la Cámara de Diputados para

nombrar a los jcfes y demás empleados de la Contaduría

l\Iayor. El Estatuto viene a hacer nugatoria esa facultad.

Puede decirse que la facultad subsiste; pero que debe ejercer

se dent ro de las prcscri pcioncs del Estatuto. j .ste argumento es

débil porque en el texto cons! i tucional no sc pone condición olimitación alg-ulla a la facutad de nombrar jefes y empleadosde la dcpcudcncia citada.

Pero en donde sí J1() cabe duda alguna de que el Estatutoviolaba la Constitución Política del país, es por lo que respectaal artículo (J7 de la misma, en el cual se establecía que" La Suprcma Corte de .1 usticia nomhra rá y removerá libremente asu Secrctario y dCllI;\s empleados que fije la planta respectivaaprobada por la Ley. Los Mag-istrados de Circuito y Jueces de

LA ADMINISTRACIQN PUBLICA EN MEXICO

Distrito nombrarán y removerán también a sus respectivosSecretarios y empleados".

La prueba de que el artículo 19 del Estatuto se oponía alprecepto constitucional citado, es la reforma de que fué objetoeste último, con posterioridad a la vigencia de aquél, 1

El artículo 102 de la Constitución Federal decía que losfuncionarios del Ministerio Público "serán nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo, debiendo estar presididos por un Procurador General ... " En nuestro concepto estadisposición se refería a los Agentes del Ministerio Público Federal puesto que tienen el carácter de funcionarios y en consecuencia el Estatuto hacía nugatoria la facultad constitucional del Ejecutivo para nombrarlos.

También es prueba de la iuconstitucionalidad del artículo 19 del Estatuto, en este punto, el hecho de que la Constitución Federal Iué reformada en su artículo 107; pero con posterioridad a la vigcncia de aquél.

En estos dos casos no cabía interpretación alguna, puestoque los preceptos son terminantes. Pasar sobre ellos con elpropósito de favorecer a una clase social determinada no es

obrar, como piensan algunos, con criterio revolucionario, sinosentar el peligroso precedente de que la Constitución lejos deSer la Ley suprema del país, carece de valor alguno.

Nunca tratamos de llegar a los empleados del Poder Legislativo y a los del Poder Judicial, los beneficios del Estatuto,

Decreto de 24 de agosto de 1940, publicado en el "Diario Oficial" de 11de septiembre dd mismo año. En I.l parte relativa se modificó el precepto transcrito.en la siguiente forma: "La SUprema Corte d. Juslici. nombrará y removerá a su Secrerario y demás empleados que le correspondan. con estricta observancia de IJ Leyrespectiva. En igual forma procederán los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, por lo que se refiere a sus respectivos Sccret.irios y empleados".

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LUCIO J\\ENIJlETA Y NUÑEZ

queríamos que esos beneficios se les otorgasen en forma completamente legal, introduciendo en la Constitución las enmiendas necesarias para ello. Lo revolucionario, dentro del Derecho,no se OPOne al respeto de la Ley, a menos que por revolucionario se entienda la anarquía que es la negación de todo Derecho.

El prestigio de la revolución, el prestigio de la Constitución de 17 emanada de ella, la estabilidad dd Estado Mcxicano, el valor de las instituciones jurídicas, dependen del respeto a esa Constitución. No son revolucionarioslos que menosprecian la disposición de un Código Político obra de la revolución, sino precisamente por ello, antirrcvolucionarros.

Tratándose del Derecho, <\ehe entenderse por revolucionario a quien pugna por la transformación de las instituciün~sjurídicas en un sentido social, humano, de protección de lostrabajadores y de los proletarios en general, frente a las otrasclases socialesy frente a las iniquidades de la vida moderna;pero siempre que esa transformación Se lugTe partiendo delprincipio del respeto a la Ley, por medio de interpretacionesadecuadas cuando tal cosa sea posible o por la reforma o derogación de los preceptos que se opongan a dicha transformación.

Solamente para satisfacer prontamente los deseos (porotra parte muy loables) del Presidente Cárdenas en el sentidode dictar una norma jurídica para los empleados públicos sepudo pasar sobre los preceptos constitucionales que se oponíana la vig-encia inmediata de esa norma en ciertos sectores de laAdministración Pública; pero con el resultado lamentable deformular un Estatuto con vicios dc anticonstitucionalirlad.

El nuevo Estatuto dictado hajo el (~obierno del GeneralA vila Camacho, cuando ya se habían hecho a la Constitución

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las reformas señaladas, no adolece de los vicios de anticonstitucionalidad que lo demeritaba en su esencia misma, pero comoconservó la mayor parte de la letra y del espíritu del anteriorEstatuto, es anticonstitucional en puntos de gran importanciacomo procuraremos demostrarlo al tratar sobre ellos.

2.-btcollgrucllcias del Estatuto

El artículo 29 del Estatuto vigente (idéntico al artículo 29del anterior), define lo que debe entenderse por trabajadoresal servicio del Estado: "toda persona que preste a los poderesLegislativo, Ejecutivo y Judicial, un servicio material, intelectual o de ambos géneros, en virtud del nombramiento que lefuere expedido o por el hecho de figurar en las listas de rayade los trabajadores temporales".

Los autores del Estauto incurrieron en el error de identificar al Estado con los tres poderes federales. Por otra parte,para ser consecuentes con su punto de vista, debieron de incluir entre los servidores del Estado a los empleados de lospoderes locales en todas las Entidades Federativas, del propio modo que la Ley Federal del Trabajo es aplicable a todoslos trabajadores que prestan sus servicios en la RepúblicaMexicana.

En este precepto se hace también una confusión lamentable entre funcionarios y empleados comprendidos en 105 cuadros del presupuesto, que ingresan al servicio público mediante nombramiento derivado de una ley y los trabajadores temporales contratados por la Administración y cuyos salarios sepagan a lista de raya. Nuestras ideas sobre este punto hanquedado expuestas en capítulos anteriores.

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LITIO ,\IENDIETA Y NUÑr.Z

El Estatuto trata de no establecer distinción alguna entrelos empleados públicos, y al efecto los considera a todos, porigual, en este artículo, CUIIlO trabajadores, si bien no llega' aafirmar que existe, entre ellos y el Estado un contrato de trabajo idéntico al de los obreros y las empresas o patrones privados, antes por el contrario, en el artículo 3':1, con notorioeufemismo le llama "relación jurídica de trabajo reconocidapor esta ley", con lo cual se está indicando que se estima esarelación cuma t1l1 contrato sui-qéncris..

Esa "relación jurídica de trahajo" segúnel mismo artícu

lo 3(!, no existe entre el empleado público y el Estado, sino

entre "los trabajadores federales y los Poderes Legislativo,Ejecutivo y Judicial, incluyendo los Gobiernos del Distrito yTerritorios Federales, representados por sus titulares respec

tivos". En otras palabras, cada uno de los Poderes considera

do como patrón, así como cada uno de los Gobiernos de losTerti tor ios.

Este artículo es congruente con el rubro del ordenamiento:"Estatuto de los 'I'rahajadorcs al Servicio de los Poderes de laUnión"; pero incongruente con todos aquellos de sus preceptos en los que llama al funcionario y al empleado público,trabajador al servicio del Estado.

Ya es de explorado Derecho, la doble personalidad delEstado COlllU autoridad y como perS(llla jurídica a la queCOI11\1 tal, corrcspondcn derechos y obligaciulles. El Estado como jlt'rSUI1:L pnede contratar con sus servidores: pero noasi l·l)lllll nutorid.ul 1':11 Clllll)in lIoS parece mlly discutibleauibuir a cada uno de ¡lIS I'(ldt:rcs Federales esa dol,!e l»:ró;lll1alilhd; pcusamo, que 1\11 Poder, CUIlIO tal, no puede (unt ra ta r, Ci"L'CIIIOS quc 1, JS J 'odercs son la ex presión de la sobcrania

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y de la autoridad del Estado, de tal modo que no pueden serni sujetos de una relación jurídica ni comparecer en juicio.

Lógico y jurídico habría sido el establecer la relaciónjurídica entre el trabajador y el Estado representado éste porel Gobierno, sin perjuicio de que en los conflictos el. Estadoapareciera representado por el titular del Poder o de la Dependencia del Poder correspondiente.

Pero la lógica y la juricidad fueron sacrificadas ante presiones políticas del momento, sin temor alguno a la incongruencia. Así vemos que en el artículo 29 se llama a los funcionarios y empleados "trabajadores al servicio del Estado", enel artículo siguiente, con unavolubilidad inconsciente "trabajadores federales", en otros artículos "empleados", para volverse a denominar en seguida: "trabajadores al servicio delEstado".

El artículo 49 del anterior Estatuto clasificaba a Ios trabajadores federales en dos grupos: trabajadores de base y trabajadores de confianza; pero no los definía. Con certero juicio,en la exposición de motivos del nuevo Estatuto, Se criticaesta circunstancia diciendo: "es también indiscutible que porla naturaleza misma de las funciones que desempeñan los servidores del Estado, algunos de ellos deben estimarse comoempleados de confianza, y si se observa que el sistema adoptado por la legislación en vigor para determinar estas excepcioIles no Se apoya en UIl criterio definido, pues se limita a unalarga enumeración que ofrece todos los vicios del casuísmolegal, resulta urgente adoptar una fórmula mixta que tengaamplitud bastante para aplicarse él todos los empleos de la estructura actual y él los que en el porvenir pudieran crearse,combinando así las ventajas del sistema enumerativo con lasde una definición general".

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LUCIO UENDIETA y NUÑEZ

Pero no obstante promesa de tal modo categórica, en elnuevo Estatuto no se llega a definir al empleado de confianza.Es cierto que el inciso a) del artículo 49 establece que sontrabajadores de confianza "aquellos cuyo nombramiento oejercicio requiera la aprobación expresa del Presidente de laRepública"; pero se advierte desde luego que esto no puede ..ser una definición, es cuando más, una fórmula vaga y arbitraria.

La definición del funcionario y del empleado de confianzadebe basarse en las características del trabajo o de la misiónque tiene encomendadas, en relación inmediata con' el servicioy el bien públicos. Sólo así puede ser una garantía para el servicio del Estado y para la Administración misma, pues de locontrario, una pseudo definición, como la que estamos criticando, resulta, en último análisis, tan defectuosa y nociva como laenumeración casuística. En efecto, bastará con que en unmomento dado, mediante decreto Se diga que el nombramientode tales o cuales empleados requiere la aprobación del Presidente, para que por ese solo hecho se les catalogue entre losservidores públicos de confianza a pesar de que en realidad yde acuerdo con la naturaleza misma de sus funciones esténmuy lejos de serlo.

En el mismo artículo 49 se cae en seguida en una enumeración casuística prolija y desordenada.

Empleados de base son todos los no comprendidos en la.enumeración citada.

Los autores del Estatuto se valieron de la enumeracióncasuística, como de un subterfugio para eludir los numerososproblemas que trae consigo la equiparación absurda de funcíonarios, empleados, obreros y servidores en general del Estado,

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LA ADMINISTIlACION PUBLICA EN MEXICO

en el plano común de trabajadores; pero a pesar de ello incurrieron en incongruencias lamentables.

.En el anterior Estatuto se llegó al colmo de considerar alos empleados de la Secretaría de la Defensa Nacional y alEjército Nacional, como trabajadores de confianza, con excepción de la Dirección General de Materiales de Guerra.

La taquimecanógrafa de cualquier oficina de la Secretaría de la,Defensa Nacional que desempeña trabajos semejantes a los de cualquiera otra de diversa Secretaría y el más humilde "Juan" de nuestras tropas, quedaron equiparados a losMinistros, a los Subsecretarios de Estado, a los altos funciona..rios de la Administración como empleados de confianza, paranegarles los derechos del Estatuto, porque se consideró, y nosinrazón, absurdo y peligroso el permitir la formación de sindicatos dentro de los batallones de línea en los que tal vez unsargento-líder, llegaría a tener más autoridad que un general,y se pensó, acaso, en lo francamente disolvente que sería unahuelga general del ejército.

Claramente se advierte que si los empleados de confianzano están comprendidos en las prescripciones del Estatuto, re~

sulta un alarde inútil el considerar como trabajadores al servicio del Estado a las más altas autoridades del mismo. La distinción de trabajadores de confianza técnicamente se refiere.1 perSOJl~l de empleados, no a los funcionarios y tiene por objeto permitir a los titulares de las Secretarías y Departamentos de Estado nombrar y remover libremente a sus más cercanos colaboradores.

Pero de lo que se trataba era de congraciarse con la claseobrera en la ridícula forma de llamar "camarada trabajador dct

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LUCIO MENDlEl"A Y NUÑEZ

confianza" al Ministro, potentado político, tal vez por ironía,enriquecido a merced de la "confianza".

Por decreto de 16 de diciembre de 1939, se suprimió elinciso f) del artículo 49 del Estatuto y se modificó el artículo59estableciendo que el Estatuto rige únicamente para los empicados de base; que no rige para los de confianza y para lasdependencias de la Secretaría de la Defensa Nacional, ni parael Ejército Nacional.

En el vigente, artículo 59, se hizo también la exclusiónaludida, pero se conservó la excepción contenida en el anteriorsobre la Dirección General de Materiales de Guerra. Esta esotra de las incongruencias de la Ley que comentamos.

En efecto, los autores del Estatuto, a pesar de su ferviente obrerismo, de Su deseo de igualar a los empleados públicos ya los trabajadores de empresas privadas, al empresario capitalista y al Estado patrón, no tuvieron más remedio que cederante la naturaleza misma de la materia sobre la cual legislabany se vieron obigados a excluir, de algún modo, a ciertos empleados (los de la Secretaría de la Defensa y al Ejército), noobstante de que tales empleados están comprendidos dentro desu definición inicial de "trabajadores al servicio del Estado".Esta exclusión obedeció al peligro indudable que representaríala obstrucción colectiva, por parte de [os empleados, en ciertasactividades o planes de vital importancia para el país, a lanecesidad de mantener una disciplina rigurosa en cuanto serefiere al Ejército y a la Secretaría de la Defensa. Entonces,¿por qué hacer una excepción de la Dirección de Materiales deGuerra, que tiene encomendada una misión militar cuya importancia sería ocioso explicar?

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LA ADMINISTRACION PUBLICA EN HEXICO

3.-EI Requisito de la Nacionalidad

El artículo 6Q del Estatuto dice que todos los trabajadores federales deberán ser de nacionalidad mexicana, y sólopodrán ser substituidos por extranjeros cuando no existanmexicanos técnicos que puedan desarrollar eficientemente elservicio de que se trate. Este punto debe decidirse entre el titular de la Secretaría y el Sindicato correspondiente, o por el'I'ribunal de Arbitraje en caso de discordia.

Los autores del Estatuto, en su afán de. equiparar a losempleados públicos con los trabajadores, con los obreros,en suafán de seguir al pie de la letra la ley aplicable a estos últimos,se olvidaron de que, en primer lugar, es de justicia el que lospuestos públicos sean desempeñados por mexicanos de nácimiento, y en segundo lugar, que sería peligroso el que ciertosempleos, en determinadas dependencias oficiales, fuesen des-empeñados por extranjeros naturalizados. .. .

4.-Los Sindicatos de Burócratas

La ley faculta a los empleados públicos para constituirseen sindicatos con el fin de hacer el estudio, el mejoramientoy la defensa de sus intereses comunes (art, 45); pero sólopuede formarse un sindicato en cada Unidad .Burocrática ysiempre que lo integren veinte trabajadores federales cuandomenos. En todo caso únicamente se reconoce al Sindicatomayoritario, y por lo tanto, no se admite. la formación de Sindicatos minoritarios. (Artículos 46 y 47.) ...

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Estas disposiciones suscitan, desde luego, el problemajurídico de la determinación de lo que ha de entenderse por unidad burocrática. Las Secretarías de Estado se encuentran organizadas en Direcciones Generales y Departamentos y otrasen Departamentos únicamente. ¿ Cada Dirección General esuna unidad burocrática? ¿ Lo es cada Departamento? Estepunto no ha sido bien def inido en la práctica; en general seconsidera que cada Secretaría de Estado y cada DepartamentoAutónomo constituyen una unidad burocrática para los efectos de la ley; pero en ciertas Secretarías se presenta el casode oficinas o dependencias que aun cuando administrativamente se hallan consideradas en dichas Secretarías, ofrecenciertas características de relativa independencia o autonomía.Los empleados de estas oficinas o dependencias parecen tenerintereses y problemas diversos en aspectos más o menos fundamentales, a los de la Secretaría a la cual pertenecen. En algunoscasos se encuentran hasta en condiciones de alejamiento material, porque o están fuera de la Ciudad de México, ° desempeñan sus labores en un edificio diverso del Ministerio al quecorresponden. Es un ejemplo de esto la Comisión Nacional deIrrigación, que administrativamente forma parte de la Secretaría de Agricultura y Fomento; pero que se encuentra instalada en un edificio distinto al de ésta y cuenta can un personalnumerosisimo de empleados y de trabajadores y obreros propiamente dichos, y que se ocupa además de un aspecto especialisimo de la economía del país.

. La Comisión Nacional de Irrigación tiene constituido unsindicato diferente al de los empleados de la Secretaría deAgricultura.

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Consideramos que por unidad burocrática debe entenderse, en principio, cada Secretaría y Departamento Autónomo,y por excepción, se admitirán como unidades burocráticas diversas de las Secretarias o Departamentos Autónomos de quedependan administrativamente, a determinadas dependencias uoficinas que presenten un conjunto de características, como lasapuntadas, suficientes para fundar una cierta independencia,de problemas y de intereses comunes, frente a los demás empleados de la propia Secretaría o Departamento.

Solamente los trabajadores de base pueden formar partede los sindicatos; si un trabajador de esta categoría pasa aocupar un puesto de confianza, quedan en suspenso sus obligaciones y derechos sindicales, mientras desempeñe el cargo deconfianza. (Art. 48.)

S.-La Libertad de Sil1dicalización.

El artículo 47 del Estatuto concede el derecho de formarparte del sindicato correspondiente a todos los trabajadoresfederales; pero establece que una vez admitidos, "no podrándejar de formar parte de él en ningún caso, salvo que fuesenexpulsados".

Esta limitación a la libertad individual parece contraria alo dispuesto en el arto 99 Constitucional que dice en su parterelativa lo siguiente: "No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito ••• "Establecer la forzosa permanencia dentro de una agrupaciónsindical, equivale a violar esta garantía, puesto que se impideque el agremiado abandone la agrupación a que pertenece paraasociarse en otra que satisfaga mejor sus intereses y aspira-

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ciones, También se considera que elartículo 47 del Estatuto escontrario a lo dispuesto en el artículo 59 Constitucional puessignifica un menoscabo de la libertad del hombre,

La Leyes, además, contradictoria en este punto; porquepuede darse el caso de la formación de un sindicato con veinteempleados, en momentos en que no existe otra agrupación, y

por ello se le reconce y Se registra; pero al poco tiempo se constituye otro sindicato con mayor número de miembros y en consecuencia queda sin efecto el reconocimiento y el registro delprimer sindicato, ¿ Los miembros del sindicato primeramenteformado, no pueden abandonarlo para formar parte del segundo que les ofrece mayores ventajas desde el momento en quees el único reconocido oficialmente?

Podría pensarse que si dentro de una unidad burocráticase forma un sindicato mayoritario, el minoritario deja de existir, y en consecuencia, los miembros de él quedan en libertadde asociarse en otro; pero tal cosa no es enteramente exactaporque el artículo 59 establece que los Sindicatos podrán disolverse: III, porque dejen de reunir los requisitos señaladosen el artículo 49, esto es, cuando dejen de tener cuando menosveinte socios o cuando se constituya otra agrupación sindicalcon mayor número de miembros. Pero nótese que ia disoluciónes optativa, la Ley no ordena la disolución, lo que significa quepuede seguir existiendo si la mayoría de los agremiados así lodetermina, y entonces, ¿cuál es la situación de quienes desearan pasar a formar parte del sindicato mayoritario que gozadel reconocimiento oficial? Probablemente la interpretaciónadecuada es en el sentido de que un sindicato minoritario sólotiene existencia de hecho, y por consiguiente, ya no rige, res-

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'.


pecto de él, el derecho, y no es por lo mismo, aplicable la drástica disposición del artículo 47.

Pensarnos que el artículo 47 favorece la inmoralidad sindical porque a su amparo se forman camarillas, verdaderasmafias alrededor de los dirigentes quienes logran así sosteneruna mayoría a su favor y aplastan cualquier protesta de las minorías por justificada que sea. En cambio, si los miembros delsindicato tuviesen libertad para abandonarlo, es seguro que losdirigentes en vez de valerse de la disposición del artículo 47para mantener la cohesión y la fuerza de su agrupación, se verían obligados a mantener una y otra mediante la recta administración y la eficaz defensa y la acertada dirección del sindicato.

6.-Regjstro de los Sindicatos Burócratas

Los diversos sindicatos de burócratas que se formen enlas unidades correspondientes, deben registrarse en el Tribunalde Arbitraje ante el que presentarán, al efecto, su documentación: acta de constitución, estatutos, acta de nombramiento dela Directiva, lista de los miembros con las generales de cadauno, empleo, sueldo y sus antecedentes como trabajadores federales. (Art. 50.)

El Tribunal comprueba por los medios que estime convenientes, que no existe otro Sindicato dentro de la Unidad deque se trate o que el solicitante cuenta con la mayoría, y hechatal comprobación procede a su registro. (Art, 50.)

La cancelación del registro sólo se puede llevar a cabocuando se disuelve el sindicato o se forma otro mayoritario.La cancelación puede solicitarse por cualquier persona intere-

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sada. En caso de conflicto entre las agrupaciones, el Tribunalprocede al recuento y resuelve de plano el asunto. (Art, 51.)

7.-La Reelección Sindical

En el actual estado del movimiento obrero de México, seviene notando la persistencia de los líderes en los más altospuestos sindicales, cosa que logran mediante la reelección. Estacircunstancia obedece, en nuestro concepto, al bajo nivel cultural y moral de nuestras masas obreras dentro de las que noson, ciertamente, numerosas las personas capaces, y a que elmovimiento obrero en México es relativamente reciente.

Por otra parte, no puede negarse que ciertas personasposeen cualidades indudables de dinamismo, de valor, de organización, de energía, hasta cierto poder sugestivo sobre lasmasas y gracias a ello logran unir y orientar a las muchedumbres en un sentido que se considera favorable a sus intereses.Sin la influencia determinante de esas personas, los obrerosquedarían abandonados a su suerte y no habrían logrado lasconquistas de que justamente se ufanan, ni podrían mantenerlas vivas ni pretender otras más. El líder es, pues, indispensable en el movimiento social de nuestros días.

Pero no es menos cierto que la permanencia indefinida dellíder en el más alto puesto sindical, 10 lleva paulatinamente ala creación de un régimen dictatorial odioso, a la formación decamarillas y de grupos privilegiados de obreros, a la creaciónde intereses, de corruptelas, al ensoberbecimiento personal, yen fin, a la tolerancia de vicios y de inmoralidades que desprestigian a los sindicatos y motivan las frecuentes divisionesen el seno de las agrupaciones obreras.

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...


Este es uno de los graves defectos esenciales que entorpecen el movimiento obrero en el Mundo, particularmente enMéxico, por las condiciones apuntadas.

Los empleados públicos tienen un nivel cultural más alto,y están mejor capacitados, en cierto modo, para dirigir sus destinos; entre ellos se puede encontrar mayor número de personas capaces para la dirección sindical, que entre los obreros.

Acaso por estas razones, el artículo 53 del Estatuto diceque queda prohibido todo acto de reelección dentro de los sindicatos.

8.-La Cláusula de Exclusión

La cláusula de exclusión que los sindicatos obreros hacenfigurar en sus contratos de trabajo, con objeto de que el patrónreciba solamente trabajadores del sindicato para cubrir lasvacantes que ocurran, es un arma poderosa en el movimientoobrero, porque obliga indirectamente a todos los asalariados asindicalizarse.

Se ha discutido mucho sobre este punto; se dice que lacláusula de exclusión es arma terrible en manos de los líderespara mantener una verdadera dictadura sobre los trabajadores.

En el artículo 54 del Estatuto se establece que "el Estadono podrá aceptar, en ningún caso, la cláusula de exclusión",

Aceptar esa cláusula significaría peligro constante parael Estado, provocaría el entorpecimiento de los servicios públicos, nulificaría el escalafón, sería constante motivo de intrigasburocráticas para separar de sus puestos a empleados aptos,acaso a técnicos indispensables en un momento dado, cuandomenos para el desarrollo de planes del Gobierno.

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9.-La Huelga Burocrática

El Estatuto concede a los trabajadores al servicio del Estado, el derecho de huelga. La huelga puede ser generala parcial. La huelga general es "la que se endereza contra todos losfuncionarios de los Poderes de la Unión", y parcial "la queSe decreta contra un funcionario o grupo de funcionarios deuna Unidad burocrática".

Como es fácil advertir, las incongruencias son manifiestas, pues si los empleados públicos, de acuerdo con el artículo2'.l lid Estatuto son "trabajadores al servicio del Estado", lahuelga general sólo puede decretarse en contra del Estado yno de los funcionarios de los Poderes de la Unión. El patrónes el Estado, no los funcionarios. .

y si, de acuerdo can el artículo 39 del Estatuto, la relación jurídica de trabajo "se entiende establecida para todo:los efectos legales entre los trabajadores federales y los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, incluyendo los Gobiernos del Distrito y Territorios Federales, representados por sustitulares respectivos", entonces la huelga debe decretarse encontra de los Poderes o del Poder o Territorio de que se trate;pero no en contra de los f uncionarios.

Cuando los obreros de una negociación declaran huelga,lo hacen en contra de la negociación y no en contra del Gerenteo del representante legal de la misma.

Pero el Estatuto en esta y otras materias fundamentales, está lleno de confusiones y de incongruencias.

Todo el capítulo relativo a la huelga, es, indudablemente,contrario a la Constitución Política del país. Si como pretenden los autores del Estatuto no hay diferencia alguna entre

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LA ADMINISTRACION I'UBLICA EN MEXICO

los trabajadores al servicio del Estado y los trabajadores alservicio de empresas particulares; si el artículo 123 de la Constitución Federal es aplicable a los empleados públicos, entonces la' huelga de burócratas nunca puede ser lícita porque lafracción XVIII del citado precepto constitucional dice que"Las huelgas serán lícitas cuando tengan por objeto conseguirel equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo Con los del capital". Ya hemosafirmado, en capítulos anteriores que esta situación no se presenta en la Administración Pública sino en aquellos casos en 'que el Estado tiene ciertos monopolios de producción.

Los autores del Estatuto admitieron, expresamente, queno es aplicable el artículo 123 Constitucional en apoyo del derecho de huelga de los empleados públicos desde el momentoen que se desatendieron de la Constitución para establecerese derecho, sin apoyo alguno constitucional y. sobre basesdiversas a las que consigna el citado artículo 123.

Se olvidaron de que, en la Constitución de 17, Se consideró el régimen administrativo de los empleados públicos al .determinarse en diversos artículos la forma de su nombramiento y remoción, sin que en caso alguno se estableciera elderecho de huelga; hicieron caso omiso de que el artículo 123no les concede ese derecho y que no obstante las reformas atodos aquellos preceptos constitucionales contrarios al Estatuto, no parece desprenderse, del texto constitucional vigente,ese derecho.

En consecuencia, si la Constitución fija los lineamientosesenciales del régimen correspondiente a los empleados públicos, sin referin;e al derecho de huelga, no es posible que puntode tal modo serio, de carácter indudablemente constitucional,

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sea resucito por una ley decretada por el Congreso, cuando talley implica, además, una reforma esencial a la Constitución.

La huelga tiene carácter económico, cualquier movimientode obreros que no reconozca fin económico, no es huelga, seconvierte, por ese solo hecho, en motín, en subversión, en rebeldía; pero nunca en huelga que es movimiento de defensa deintereses económicos.

El artículo 69 del Estatuto autoriza la huelga general deempleados en sus incisos b, e, d, por causas ajenas a la economía, facultándolos para juzgar sobre si la política general delEstado, es o no contraria a los derechos que concede el Estatuto.

En las mismas condiciones Se autoriza la huelga parcialcuando a juicio de los empicados un funcionario o grupo defuncionarios de una unidad burocrática cometa violacionesrepetidas ..f recuentemente" al Estatuto. (Art. 70.)

Con estas disposiciones se ha introducido en las oficinaspúblicas agitación e indisciplina can lo que solamente se consiguió formar grupos de empleados privilegiados y empeorarlos servicios públicos.

lO.-EI Tribunal de Arbitraje

Los conflictos entre los servidores del Estado y los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, eran planteados y resueltos, de acuerdo Con el anterior Estatuto, ante las JuntasArbitrales, de las que había una en cada unidad burocráticay ante el Tribunal de Arbitraje que revisaba las sentencias deaquéllas, como segunda instancia, o bien conocía directamente, en única instancia en asuntos determinados.

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LA ADMINlSTRAClON l'UBLICA EN MEXICO

Este sistema resultó desastroso en la práctica, porque laintegración Y funcionamiento de las Juntas Arbitrales en cadaunidad burocrática trajo consigo el entorpecimiento frecuente casi constante, de las actividades Administrativas. Nos tocó,presenciar, en una de esas unidades, un juicio en el que elOficial Mayor estuvo sometido toda una tarde al interrogatorio de una de las partes, y en el que, entre miembros de laJunta Arbitral, taquígrafos, mecanógrafos y testigos, habíamás de quince empleados sustraídos al trabajo oficial.

En la Secretaría de Hacienda, Departamento Jurídico,verbalmente se nos informó a lo largo de todo un año, que elasunto cuya solución gestionábamos no podía ser resueltoporque todos los abogados del Departamento estaban ocupadosen contestar las demandas de empleados de la Secretaría, presentadas en contra de la misma.

En el Estatuto vigente fueron suprimidas las Juntas Arbi;trales, de tal modo que la única autoridad para resolver los conflictos de los trabajadores al servicio del Estado, es el Tribunal de Arbitraje.

Este tribunal está integrado por un representante delGobiernQ Federal, designado de común acuerdo por los PO<kres de 'la Unión; un representante de los trabajadores designado por los trabajadores al servicio del Estado y un tercerárbitro nombrado por los representantes citados.

El Tribunal de Arbitraje tiene a su cargo el registroy cancelación de los Sindicatos de Trabajadores al Servicio del

. Estado y conoce, en única instancia: a) de los conflictos individuales que Se susciten entre los empleados de cualquiera unidad burocrática y los funcionarios de la misma, b) de Jos conflictos intcrsindicales de las unidades citadas, e) de los conflie-

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LUCIO MENLlIETA Y NUÑEZ

tos colectivos entre las organizaciones burocráticas sindicalesy el Estado, y d ) de los conflictos intersindicales que se susciten entre las organizaciones al servicio del Estado. (Art. 99.)

El Tribunal de Arbitraje representa, en su organizacióny funcionamiento, muy serios problemas legales. El primerode ellos es el de su constitucionalidad.

Recientemente la Suprema Corte de Justicia de la N ación,contestando un emplazamiento de dicho Tribunal, negó que tuviera facultades para emplazarla y al mismo tiempo emitióopinilJn en el sentido de que la creación del mencionado Trihunal no está autorizada por la Constitución Política del país.

En efecto, ni de los artículos primitivos ni de. los reformados de la Constitución que se refieren a los empleados públicos, de los tres Poderes, ni del artículo 123 se deriva lacreación dd Tribunal de Arbitraje.

Si el artículo 123, como quieren algunos, interpretadoampliamente, es aplicable a lus servidores del Estado, entonces tIe todo conflicto entre éstos y el Estado debe conocer laJunta de Conciliación y Arbitraje Federal. Pero los mismosautores del Estatuto comprendieron lo f rancamenn, absurdoque resultaría dar competencia, a esa Junta, para conocer detales conflictos y se vieron en la necesidad de crear un organismo especial; mas no se cuidaron de armonizar sus funcio-nes con los otros Tribunales Federales ni de estudiar su constitucionalidad.

El resutado de todo esto es el siguiente desatino; Si unempleado del Poder Judicial Federal demanda a la SupremaCurte de Justicia de la Nación, ante el Tribunal de Arbitraje,por separación injustificada de su empleo (pongamos porcaso) y obtiene resolución desfavorable de dicho 'I'ribunal,

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LA AI>MINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

puede acudir, de acuerdo con la Constitución Política del país,al juicio de amparo en contra de tal resolución, juicio de amparo del que tendrá que conocer forzosamente la misma Suprema Corte de Justicia de la Nación 'como juez y parte.

H.-El Estatuto y los Reales Intereses de los Servidoresdel Estado

Es lamentable, desde todos puntos de vista, que en unacuestión trascendental para los servidores públicos y para laAdministración, como en el Estatuto que debe regir sus relaciones jurídicas y económicas de trabajo, haya privado la política con perjuicio oe los genuinos intereses de aquellos aquienes se trata de favorecer y con menoscabo de los servicios que incumben al Estado.

Con el señuelo del sindicalismo y de la huelga, se apartaa los empleados públicos de aquellos puntos vitales que deberían perseguir, hasta conquistarlos, en bien propio y enbien de la patria.

En vez de estudiar los múltiples problemas de la burocracia, en lugar de procurar la elevación moral y material,dectiva, del empleado público, la dignificación de la carreraadministrativa, el mejoramiento técnico incesante en todoslos órdenes de la Administración, los empleados se enfrascanen acaloradas discusiones, se agrupan tras de sus líderes en

. nutridas manifestaciones para defender el derecho de huelga;sus sindicatos Se despedazan entre sí luchando por el comunismo o la democracia, y en el seno mismo de cada sindicatose vive en intrigas interminables, jugosas para algunos, peroestériles para la mayoría.

195

LUCIO MENlHETA Y NUÑEZ

y si se tratase de una verdadera conquista social, menosmal, o mejor dicho, cualquier sacrificio estaría justificado;la desatención de las otras cuestiones vitales para la burocracia ante la urgente necesidad de salvar una meta lograda, nosignificaría sino un compás de espera en la lucha; pero laverdad es que no hay tal conquista, porque la huelga concedida a los empleados públicos, desde el anterior Estatuto, carece de la efectividad, de la fuerza de una verdadera huelga.

En efecto, la huelg-a tiene que ser declarada leg-al por elT'ribunal de Arbitraje, para que los empleados puedan suspender sus labores. El Tribunat de Arbitraje se ha de atenera las dos fracciones del artículo 73 para establecer la licitudde la huelga y como la fracción 1 determina que sólo puededeclararse una huelga por las causas señaladas en los artículos 69 y 70, resulta que dicho Tribunal se arroga la tremendaresponsabilidad de juzgar el fondo de la cuestión planteada,en el breve término de setenta y dos horas (art. 75), dejando, con su fallo, prácticamente sin materia dicha cuestión.

Suponiendo, por ejemplo, que la huelga sea fundada enel inciso a) del artículo 69, el Tribunal de Arbitraje tiene queresolver en setenta y dos horas si la política general del Estado es contraria a los derechos fundamentales que la Leyconcede a los trabajadores al servicio del Estado. Si dice quesí, entonces de hecho, está resolviendo el conflicto en beneficio de los trabajadores y la huelga sale sobrando; si dice queno, entonces no puede haber huelga.

Podría interpretarse la Ley en el sentido de que bastacon que los huelguistas, en su pliego respectivo señalen pormotivo de huelga el inciso a) del artículo 69, para que se considere lícita la huelga, a reserva de fallar en el fondo; pero.

196

.,

LA ADMINI5TRACION PUBLICA EN MEXICO

esa interpretación sería ridícula porque entonces no tendríaobjeto alguno la previa calificación. Es evidente que todahuelga, con razón o sin ella, es justificada, por los huelguistas, con apoyo en prescripciones legales. Aun cuando la huelga sea el resultado de un capricho lideresco, se plantea siempre en términos de completa justificación legal. El examen,puramente formal, del pliego de huelga, resultaría, así, porparte del Tribunal de Arbitraje, enteramente ocioso.

Tenemos, entonces, que la previa calificación de la huelga constituye seria limitación a la "conquista". Porque si apesar de que el Tribunal de Arbitraje declara ilegal una huelga, ésta se lleva a cabo, 'los empleados huelguistas quedanseparados de sus puestos inmediatamente.

La huelga burocrática no es completa, lJlorque e1 artículo83 del Estatuto obliga a los huelguistas a mantener en el desempeño de sus labores, al número de trabajadores que fijeel Tribunal de Arbitraje, "a fin de que continúen realizándose aquellos servicios cuya suspensión perjudique la estabilidad de las instituciones o la conservación de las oficinas o .talleres o signifique un peligro para la salud pública".

En consecuencia, no pueden suspenderse las labores dela Secretaría de la Asistencia Pública, de la cual dependenhospitales y otros servicios que necesitan no sólo del personalactual, sino de más que hubiera para atender la vida de lasgentes a su cuidado. Tampoco en el Departamento de Salubridad porque la suspensión de sus labores significaría "unpeligro para la salud pública". Tampoco en el Poder Judicial,porque una huelga haría imposible encarcelar a los delincuentes, poner en libertad a los no culpables, decidir contiendas privadas sobre intereses para evitar la venganza y las

U7


represalias, la justicia por propia mano; nulificaria el juiciode amparo, dejando a los particulares a merced del caciquismoy del abuso de las autoridades; una huelga del Poder Judicialindudablemente que perjudicaría la estabilidad de las instituciones. ¿ Para qué seguir? Si continuáramos examinando atodas y cada una de las oficinas Administrativas, con criterioamplio, l1eg-ariamos a la conclusión de que son unas cuantasaqudlas en las que la suspensión de servicius no implicaríaperjuicio a la estabilidad de las instituciones o para la salud

pública.Se reduce así el derecho de huelga de los burócratas, a

tan mínima expresión, que resulta ridículo llamarlo "con

quista" .y a hemos expresado nuestra opinión por lo que respec

ta al derecho de los burócratas a asociarse en sindicatos; peronuestro pensamiento contrario a tal derecho se funda en quehay una relación íntima entre el sindicato y la huelga. El sindicato es una agrupación de lucha que tiene como arma lahuelga. Como ya hemos visto que la huelga burocrática nopasa de ser una denominación intrascendente, el sindicato deempleados públicos resulta, en último análisis, una sociedadinofensiva con propósitos de representar a sus agremiadosante las auturidades administrativas y de gestionar, ante ellas,mediante reclamaciones, lo que estimen necesario dentro delas prescripciones del Estatuto.

En el nuevo Estatuto, la sindicalización burocrática sufrióun grave debilitamiento porque ya no es obligatorio para lossindicatos sino potestativo, el ingreso a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (artículo SS,fracción IV, párrafo final) y se les prohibió terminantemente

..


el adherirse a "organizaciones o centrales obreras o campe..sirias". (Art. 56, frac. V.)

Es inútil pretender, por ahora, que los empleados públicosrecapacit(~n serenamente sobre ésta, su situación real; perocuando se desengañen suficientemente, empezarán a fijarseen las conquistas sociales y económicas asequibles dentro de sucarácter de servidores públicos y que revisten para ellos y susfamilias, interés primordial. Mencionaremos algunas de ellas:

a) Servicio médico policlínico y de sanatorios especialescon suministración de medicinas. Ahora sólo hay un médico encada unidad burocrática, el empleado público no tiene la atención de especialistas, ni se le proporcionan medicinas.

b) Seguro social.c) Defensa cooperativa eficaz para elevar el valor ad

quisitivo del salario.d) Construcción de casas habitación fácilmente adquirí

bies y con un plan de seguro de vida, para que a la muerte 'del .:empicado, si acaece antes de cubrir el valor de la finca, se entregue la propiedad a sus familiares.

e) Recompensas por tiempo de servicios y por brillantey honrada labor burocrática.

f) Plan de jubilaciones según diversos períodos de servicios, relacionado con cierta enseñanza politécnica, optativa,que permita al burócrata independizarse de la burocracia. siasí lo desea.

g) Estudio de un procedimiento eficaz para hacer eíecti~as rápidamente las responsabilidades del Estado, en los conIlictos Consus servidores. Actualmente las indemnizaciones nopueden cubrirse, cuando son decretadas, porque no hay partidaen el presupuesto para cubrir las prestaciones a las que resulta

199

LUCIO MENDIETA V NUÑEZ

condenado cualquiera de los Poderes de la Unión, de tal modo,que es necesario hacer figurar esas prestaciones en el presupuesto del año próximo, para que sea posible cubrirlas, lo cualentraña perjuicios muy serios para los interesados,

h) Estudio de un procedimiento de embargo de ingresospúblicos, para el caso de que injustificadamente se deje de

Icubrir a los empleados un mes consecutivo de sueldos.i) Organización de la burocracia en carreras administra

tivas.

j) Establecimiento de un Instituto docente y de investigución yestudio sobre materias administrativas, .

Queremos insistir especialmente sobre los dos últimospuntos que fueron objeto de particular atención en el Proyecto de Ley del Servicio Civil, formulado por el Partido NacionalRevulucionario, proyecto al que ya .nos hemos referido. Cuando la Secretaría de Gobernación, durante el Gobierno del General Cárdenas, tomó a Su cargo la redacción del Estatuto,nos dirigimos al señor licenciado Carcia Téllez, titular de esaSecretaría, sugiriendo la conveniencia de que se tomara encuenta el proyecto aludido; así se nos of reció ; pero en el Estatuto aprobado no figuró ni figura actualmente el Instituto deAdministración Pública propuesto por nosotros, sino únicamente las Academias que pretendíamos fuesen organizadaspara impartir a los empleados los conocimientos necesarios asu especialidad.

Pero las Academias sin un organismo central de dirección, de vigilancia, de sistematización, no pueden cumplir sucometido. La experiencia ha demostrado que dichas Academiasresultaron un completo fracaso, pues en algunas unidades

200


burocniticas no existen yen otras funcionan con notoria deficiencia.

Nuestras ideas sobre esta materia, que estimamos de capital interés, son objeto del siguiente capitulo y quedan com}>lementadas en el ensayo final de este libro, sobre la Burocracia Mexicana.

12.-Juicio Crítico sobre el Estatuto de los Trabajadoresal Servicio de los Poderes de la Unión

Podría suponerse que las críticas al Estatuto obedecen acierto apasionamiento motivado por diferencias de criterio,acaso al hecho de que formamos parte de una comisión redactora del Proyecto de Ley de Servicio Civil, que no pasóde proyecto. .

Pero nuestras críticas no obedecen únicamente a divergencias ideológicas. Bien sabemos que aún cuando la mayoría .tic los autores que Se han ocupado de esta materia y los de mássólido prestigio, rechazan los puntos que sirven de (undamento al Estatuto (sindicalización, huelga), hay quienes,por el contrario, apoyan esos mismos puntos. Si los autores delEstatuto hubiesen formulado su doctrina, para respaldarlo conella, si hubiesen procurado la reforma previa de la Constitución en todos los artículos contrarios a sus ideas, a fin de queal ponerse en vigor el Estatuto quedase en armonía con nuestro sistema jurídico, su actitud y su esfuerzo serían respetables para todos. Pero el caso es que, según hemos visto, no setrata de una meditada reforma legislativa, ni de una verdaderaactitud científica f rente a un problema, sino de un acto de improvisación con tendencias a satisfacer prontamente, aun

201

LUCIO MENDlETA Y lIIUÑEZ

pasando soljre la doctrina, la lógica y la Constitución del país,el generoso deseo de un Presidente.

Así, nosotros reconocemos la pureza de la intencióninicial; criticamos el modo de realización, por parte de losencargados de darle forma. Estas apreciaciones están plenamente confirmadas en el mismo Estatuto, según puede verseen la siguiente síntesis crítica del mismo:

a) La redacción de los articules que pudiéramos llamaroriginales, por cuanto 110 fueron copiados de la Ley Federaldel 'I'rabaju, es muy defectuosa y se presta a confusiones,Ejeurpl«: los preceptos que pretenden clasificar a los empleados de confianza.

L) No obstante de que el Estatuto se basa e11 la idea deque el trabajador al servicio del Estado y el trabajador al servicio de patrones particulares, se encuentran en igualdad decondiciones y deben gozar de los mismos derechos, son frecuentes las contradicciones que, con este principio, se notan en elEstatuto. Algunas de esas contradicciones o incongruenciashan sido anotadas ya en capítulos anteriores.

c ) El Estatuto era anticonstitucional, según hemos de

mostrado y sigue siéndolo por cuanto establece el derecho dehuelga de los servidores del Estado sobre principios diversosa los consignados en el artículo 123 Constitucional. Si paraconceder el derecho de huelga a los trabajadores al servicio depatrones 'privados, fué necesario determinar en la Constitución ese derecho, y además, los casos en que puede ejercitarse,COl! mayor razón es necesario que el derecho de huelga de losempleados públicos y el motivo y forma de ejercitarlo figurenen la Constitución Federal, porque tal derecho, motivo y forma

~02


de su ejercicio implica una gravísima reforma en "la organización y funcionamiento del Estado.

d ) No obstante el alarde que se hizo respecto de los derechos de sindicalización y de huelga contenidos en el Estatuto, ya vimos, en el curso de este estudio, que carecen de efectividad y que contradiciendo el principio de identidad de situacienes y derechos entre empleados públicos y trabajadores particulares, no pudieron menos, los autores del Estatuto anteriory del vigente, que ceder ante la naturaleza de la materia sobrela cual Iegislaron, estableciendo tales taxativas a los mencionados derechos, que prácticamente resultan inútiles.

e) El Estatuto es notoriamente deficiente, desde el puntode vista técnico e ideológico en aspectos vitales para el empleado y para la buena organización y perfeccionamiento de la Administración Pública.

13.-EI Instituto de Administración Pública

Un estudio superficial sobre nuestros centros administrativos nos convence de que su organización es defectuosa engrado apenas creíble. El arreglo en ellos del asunto más insignificante requiere una serie de trámites, a veces baladíes,que moverían a risa si no fuera porque agotan la paciencia delmás paciente.

La comparación entre el funcionamiento de una oficinaburocrática y el de una oficina particular, descubre desde luego, que mientras en ésta todo es orden, corrección, exactitud,rapidez, simplicidad; en aquélla el papeleo, la falta de atención,el desprecio por el tiempo del público, son las característicasfundamentales. El solo hecho de pagar una contribución exige

20)

LUCIO MENDIKTA Y NUÑEZ

tal número de requisitos, de firmas, de sellos, que se llevanhoras íntegras. Para qué hablar de otras gestiones que absor

ben meses, cuando no años ...¿ A qué se debe semejante anomalía? ¿Integran las

oficinas públicas únicamente los hombres ineptos y de mala fe?1ndudablcmenk que ha y algo de esto ; pero la verdad es

que los jefes, a quienes corresponde corregir las deficienciasde organización y de trámite, están, la mayoría de las veces,incapacitados para remediar males de los (lue, en ocasiones, ni

Se dan cuenta.Una of iciu ; del Gobierno es una cosa en marcha, un me

canismo en movimiento, lento y rutinario; pero en acción, detal modo, que cuando un nuevoj jefe Se hace cargo de ella, seencuentra dominado por las circünstancias, frente a un cúmulode asuntos que requieren inmediato estudio y decisión, anteuna montaña de papeles que exigen firma, y t:n esos menesteres ineludibles se le van las horas y los días, y por inteligentey bien intencionado que sea, no tendrá tiempo para estudiarlos problemas de funcionamiento de su oficina en relación conla econoniia del Estado y con los intereses del público.

Por <Ara parte, los puestos superiores de la Administración se distribuyen, con valiosas excepciones, entre personasde grandes merecimientos políticos o de fuertes relaciones dela misma indole ; pero que carecen de cultura universitaria,de tal modo, que aun teniendo tiempo y volutad de introducirinnovaciones esenciales en la marcha de sus departamentos,

son incapaces para dio.Los empleados inferiores, que conocen hasta en los míni

mos detalles el mecanismo de sus oficinas, carecen igualmente

20..

LA ADMINISTllACION PUBLICA EN MEXICO

de cultura y estímulo para presentar iniciativas indudablemente eficaces.

La rutina y la lentitud en las oficinas favorecen el coyotaje. Los jefes o los empleados de menor categoría, que se dancuenta de la impaciencia del público, empiezan a otorgar preferencia extraordinaria a los asuntos patrocinados ostensibleo disimuladamente por determinadas personas. Entonces larutina y el papeleo son defendidos por los mismos empleadosporque constituyen la base de su negocio.

Es así como las sugestiones y las quejas del público relacionadas con el funcionamiento burocrático, resultan inútiles.

Este estado de cosas influye en la economía nacional enforma evidente. Aparte del tiempo que pierden los interesadosen trámites y en esperas frente a la ventanilla, ante el escritorio o en la antesala de un empleado o funcionario, y que podríandedicar a trabajos productivos, a menudo ocasionan el estancamiento de fondos que permanecen sustraídos a la corrientecomercial. Un ejemplo entre muchos lo ofrece el depósitoque los Notarios exigen, en las operaciones ele compraventa debienes raíces, para garantizar la presentación del certificadode no adeudo. El vendedor obtiene ese certificado, siguiendoprocedimientos normales, después de varios años de instancias,y en tanto los depósitos que en conjunto representan miles depesos permanecen en las cajas notariales sin provechoso empleo.

En México se ha pretendido resolver estos problemasmediante comisiones "reorganizadoras"; pero con resultadoslamentables. Esas comisiones esporádicas integradas por personas que ignoran en detalle el funcionamiento de todos losdepartamentos que van a reorganizar, generalmente Jo que

205

LUCIO MENDmTA y NUÑEZ

hacen es desorganizarlos Creen que su misión consiste en procurar economías al gobierno, y con tan mezquino criterio, su~

primen plazas y tergiversan trámites.

Pero aun suponiendo que esas comisiones realizaraneficientemente su cometido, nu pueden desarrollar una vigilancia constante sobre las oficinas que "reorganizan", puestoque desaparecen al cumplirlo, y éstas tienden con el tiempo y I

obedeciendo a la humana condición de quienes las manejan,a la corruptela)' la rutina.

Se requiere, entonces, un organismo permanente ajeno alas uficinas públicas ; pero con pleno conocimiento de cada unade ellas, capaz de estudiar sus problemas de funcionamiento entodos los aspectos que ofrecen: desde el material humano hastala precisión y economía en el trámite.

Organismos de esta naturaleza existen actualmente endi versus países: El Instituto de Administración Pública en Inglaterra; en Estadus Unidos el Instituto de InvestigacionesCuberuaiuentalcs y en Francia la Escuela de Ciencias Politicaso Según Lasky (El Estado Moderno) estas institucionestienen por 01) jeto Iomeutar "una Lase de coincidencia entre elespiritu burocrático y el espiritu académico, de cuyo maridajeha Lrotado una obra considerable, aun en un espacio reducidode tiempo". Porque si ha de esperarse que alientos de sana renovación infudan constantemente energía a la AdministraciónPública, éstos sólo pueden provenir de un personal educadoconvenientemente en todas aquellas disciplinas científicas yartísticas, en aquella cultura general que ennoblece y amplíael criterio sin mengua de los conocimientos especialmente enfocados a determinadas actividades burocráticas.

206

..

- -LA ADMINIST!lACION PUBLICA EN MEXICO

Creemos que en México es urgente fundar un Institutode Administración Púolica, con fines semejantes a .los de lasinstituciones extranjeras que acabamos de señalar; pero, además, y atendiendo a condiciones especiales de nuestro medio,con ciertas facultades de supervisión moral sobre el funcionamiento de todas las oficinas. Cuando jefes y empleados supieran que una institución ajena a sus departamentos puedeintervenir en sus manejos movida por queja debidamentejustificada, j cómo cambiaría radicalmente en ética y en eficiencia nuestra Administración!

El Instituto se formaría con representantes de los diversos lVIinisterios )' Departamentos, electos POlo los empleados delos mismos, y desde luego, pueden señalárseles las siguientesfunciones:

a) Estudio de los problemas de funcionamiento burocrático, para proponer al Ejecutivo las soluciones que juzgueadecuadas, a fin de reorganizar o de orientar los servicios públicos siempre que sea necesario.

b) Determinación de las actividades burocráticas queconstituirán carreras administrativas y formación de los planesde estudio para las mismas.

e) Organización y dirección de las Academias de Administración Pública, para preparar a los cmplcados en las materias especiales cuyos conocimientos no se impartan ni en es- .taLlecimientos docentes oficiales, ni en los de la UniversidadNacional.

d) Control moral exclusivamente sobre la tramitaciónburocrática en sus relaciones COn el público.

I.a creación de este Instituto, en nuestro concepto, correspondc a la Ley del Servicio Civil, porque tiende a proteger y

207

LUCIO MENOlETA Y NUÑEZ

a desarrollar los más altos valores de los empleados preparándolos para el desempeño de sus tareas y capacitándolos para elascenso inmediato, y al propio tiempo, garantiza los interesesdel público de tal modo que, dentro de la Ley del ServicioCivil, estructura un sistema lógico de trascendentales alcances. I

I Este capitulo fui publicado en "El Universal" de 23 de diciembre de

1935.

208

I

c.

CAPITULO VII

Respollsabilidad de Funcionarios ~ Empleado8 Público8

Alltecedentes jurídicos

El principio de la responsabilidad de los funcionarios públicos, por actos u omisiunes en el desempeño de Su cargo, seencuentra en la historia de nuestro Derecho desde la época precolonial, pues aun cuando no tenemos datos precisos sobre las.responsabilidades en que podrían incurrir los funcionarios yempleados de .Ja Administración en el reino de los aztecas,sabemos a ciencia cierta que cuando menos los funcionariosjudiciales eran castigados, hasta con la pena de muerte, cuando aceptaban dádivas o pronunciaban sentencias injustas.

En la época de la Colonia, se exigían las responsabilida-.des a los altos funcionarios públicos, por medio del juicio deresidencia del cual nos hemos ocupado en el capítulo relativoa la Administración Pública en México durante la época colonial.

A fines de la época antes mencionada, encontramos, enla Constitución de 1812, artículo 226, el principio de responsabilidad para los Secretarios del Despacho, quienes eran responsables ante las Curtes de las órdenes que autorizaran con-

209


tra la Constitución o las Leyes, sin que les sirviera de excusael mandato del Rey. I

En la primera Constitución Mexicana de 1814, se encuentran los capítulos XVIII y XIX especialmente consagrados alprincipio de responsabilidad, En estos capítulos Se estaLlece el ....juicio de residencia para los altos funcionarios púLlicos: "individuos del Congreso, del Supremo Gobierno y los del Supremo Tribunal de Justicia".

Los altos funcionarios aludidos incurrían en responsabilidad por los delitos de herejía, apostasía y delitos de Estado,inf idcncia y concusión y dilapidación de los caudales públicos.

La responsabilidad se exigía de oficio ante el Tribunalde Residencia cuando el funcionario terminaba o abandonabasu cargo.

El Tribunaí de Residencia Se fonnaLa de la siguientemanera: El Supremo Congreso nOlllbraLa un representantepor cada provincia y de esos representantes se escogía, porsuerte un número de 7 justicias que eran Jos que constituíanel Tribunal.

En la Constitu.:ión de 1824, se establece el principio dela responsabilidad por delitos oficiales, del Presidente de laRepública, del Vicepresidente, de los individuos de la Suprema Corte de Justicia, de los Secretarios del Despacho y de losCobcrnadoreg de ltfs Estados.

La competencia, para conocer sobre los delitos oficiales,correspondía a cualquiera de las dos Cámaras de la Federación erigida en Cr.in jurado,

I Lic. José M.;Siglo XIX". México, al

t

mboa, "Leyes Constitucionales de México durante el•• Tipográfica de la Secretaria de Fomento. 1901.

210

••

LA AD1>IINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

El Presidente de la República sólo podía ser acusado portraición a la Independencia Nacional, o a la forma establecidade gobi~rno, por cohecho o soborno, por impedir las elecciones de Presidente, Senadores o Diputados, o por estorbarsus funciones.

Los Gobernadores de los Estados, eran responsables porinfracciones a.Ia Constitución Federal, Leyes de la Unión,órdenes del Presidente y por la publicación de leyes o decretoscontrarios a la Constitución o Leyes de la Unión.

Los Ministros de la Corte y los Secretarios de Estado,por cualquier delito cometido durante el tiempo de su actuación. 1

Para juzgar a los individuos de la Suprema Corte deJusticia, se debía constituir un Tribunal, electo por la Cámarade Diputados votando por Estados, en el primer mes de lassesiones ordinarias de cada bienio y que se componía dé 24 .miembros, los que no podían ser componentes del CongresoGeneral y deberían tener las cualidades de los individuos de laSuprema Corte. De los 24 miembros del Tribunal, se formaba,por suerte, una Sala, COn un fiscal y compuesta de un númerode miembros igual al de la primera Sala de la Corte. 2

En las Siete Leyes Constitucionales, se considera tambiénla responsabilidad del Presidente de la República por delitosdel orden Común y por delitos oficiales, así como la de los Secretarios del Despacho, Magistrados de la Alta Corte de

1 Constitución de 1824, ArlS. del 38 al 40. En la obra del Lic. Gamboa<itada. Pags. 320 y 32 J.

2 Constitución de 14 de octubre de 1824. Art. 139. Obra citada. p~gina349.

211


Justicia y de la Marcial, Consejeros, Gobernadores/de los Departamentos y Juntas Departamentales. 1

Las Bases Orgánicas de 12 de junio de 1843, consideran,igualmente, el principio de la responsabilidad por delitosoficiales y de orden común de los Diputados y Senadores, delos Secretarios del Despacho, Ministros de la Suprema Cortede Justicia y Marcial, Consejeros de Gobernación y Gobernadores del Departamento. También Se establece la responsabilidad del Presidente de la República por los delitos de traicióncontra la Independencia Nacional y forma de gobierno establecida en las Bases y por delitos comunes, concediéndole fueropara no ser acusado durante el tiempo de sus funciones)' un

año después.Para juzgar la procedencia de la acusación, era competen

te cada Cámara en cuanto a sus miembros y en calidad deGran jurado por lo que respecta a los otros funcionarios yaaludidos, con excepción del Presidente de la Repúbica cuyoGran Jurudo debería ser constituido por las dos Cámaras. 2

..Para juzgar a los Ministros de la Suprema Corte yMarcial, se elegirá, dice el artículo 124, el Tribunal en estafurma: cada bienio, él 29 día de las sesiones, se insacularántodos los letrados que haya en ambas Cámaras. La de Diputados sacará por suerte 12 individuos y los que resultenformarán el 'I'ribunal que conocerá de las causas mencionadas". Los doce miembros de este Tribunal funcionarán en tresSalas. 3

1 La. Siete Leyes Constilucionales de 29 de diciembre de 1836. Tercera

Ley. Arts. 47 y 48. Obra cirada, pág. 384.2 Las Bases Ofl¡ánica. de 12 de junio de 1843. Arts. 76. 77. 78 y 90.

Obra citada.3 B.s~s Orgánicas. Arts. 1H y 125. Obra citada.

212


La Constitución de 1857, consagró su título 49 a la responsabilidad de los funcionarios públicos y estableció esaresponsabilidad por delitos oficiales y del orden común, p~réi

los Senadores; Diputados, los individuos de la Suprema Cortede Justicia y los Secretarios del Despacho.

Los Gobernadores de los Estados tenían responsabilidadpor-infracciones a la Constitución y Leyes Federales. Por estemismo concepto, era responsable el Presidente de la República; pero durante el tiempo de su encargo sólo podía seracusado por delitos de traición a la patria, violación expresade la Constitución, ataques a la libertad electoral y delitosgraves del orden común.

Los altos funcionarios de la Federación no gozaban defuero constitucional por delitos comunes, ni por los oficiales,faltas u omisiones en que incurrieran en el desempeño de algúnempleo, cargo o comisión que tuvieren; pero se requería laresolución de la Cámara de representantes, erigida en 'GranJurado, sobre si había o no lugar a proceder en contra delacusado, para que quedase a disposición de los Tribunales,si Se trataba de delitos del orden común.

De los delitos oficiales, conocía la Cámara de Diputadoscomo jurado de acusación y la de Senadores como jurado desentencia.

La responsabilidad, por delitos y faltas oficiales, sólopodía exigirse durante el período en que el funcionario ejercía su encargo y un año después.

Por lo que respecta a las responsabilidades del orden'civil, la Constitución declaraba que no había fueros ni inmunidad para ningún funcionario público. 1

1 Constitución Pelitica de 1857. Arta. 103 ~1 108. Obr~ cil~da. Pil"576 ~ 579.

21)


La Constitución Política de 1917, vigente, se ocupa ensu título 49, de las responsabilidades de los funcionarios públicos. En su artículo 108 establece que son responsables pordelitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargoy por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en elejercicio de ese mismo cargo, los Senadores y Díputados alCongreso de la Unión, los Magistrados de la Suprema Cortede Justicia de la Nación, los Secretarios del Despacho y elProcurador General de la República. "

Los Gobernadores de los Estados y los Diputados a laslegíslaturas locales, SOn responsables por violaciones,~ la Cons-titución y Leyes Federales. '

El Presidente de la República, durante el tiempo de suencargo, .sólo podrá ser acusado por traición a la patria ydelitos graves del orden común.

La misma Constitución establece las bases del procedimiento para los diferentes casos que pueden presentarse, osea de responsabilidad de altos funcionarios y de responsabilidad de funcionarios y empleados públicos en general.

Para los altos funcionarios a que se refiere el artículo108, fija un procedimiento en el caso de delitos del orden común y otro para los delitos y faltas oficiales.

Si el delito fuera común, a fin de proceder en contra delinculpado, se necesita previa declaración de responsabilidaddictada por la Cámara <le Diputados, erigida en Gran Jurado, declaración que debe darse por mayoría absoluta de votosdel número total de miembros que constituyan dicha Cámara.

Si la declaración es negativa, no habrá lugar a ningúnprocedimiento ulterior; pero esa declaración no impedirá quela acusación continúe Sll curso cuando el acusado haya dejado de tener fuero.

2H

--------~- -------......


Si la declaración fuere afirmativa, el acusado queda separado de su encargo y sujeto a la acción de los Tribunalescomunes.

Si la acusación es contra el Presidente de la República,se presenta ante la Cámara de Senadores.

Por lo que respecta a los delitos oficiales, conocerán deellos la Cámara de Senadores erigida en Gran Jurado; perono podrá abrir la averiguación correspondiente, sin previaacusación de la Cámara de Diputados.

Si la Cámara de Senadores, declara, por mayoría de lasdos terceras partes del total de sus miembros, después depracticar las diligencias que estime convenientes y de oír alacusado, que éste es culpable, quedará privado de su puesto,por virtud de la declaración, e inhabilitado para obtener otropor el tiempo que determine la Ley. '

Si el mismo hecho tuviere señalada otra pena en la Ley,el acusado quedará a disposición de las autoridades comunespara que lo juzguen y castiguen con arreglo a -ella,

El veredicto de la Cámara de Diputados, en los casosde delitos del orden común y las resoluciones del Gran Jurado, así como las de la Cámara de Senadores, son inatacaLles.

Los demás funcionarios y empleados de la Federación ydel Distrito y Territorios Federales, tienen según el artículo111 de la Constitucióu, responsabilidad por los delitos o faltas oficiales que cometan en el ejercicio de su encargo. Estosdelitos o faltas serán siempre juzgados por un Jurado Popular, en los términos que para los delitos de imprenta establecet:l artículo 20 de la Constitución.

Para reg-lamentar la responsabilidad de los funcionariosy empleados públicos estabecida en la Constitución de 1857,

215


se expidieron la Ley de Responsabilidades de 3 de noviembrede 1870 y la de 29 de mayo de 1896. El Código Penal de 1870contiene también disposiciones sobre la materia.

En la Constitución Política de 1917, su artículo 111 previno que el Congreso de la Unión expediría, a la mayor brevedad, la Ley Reglamentaria respectiva y en el artículo 16 transitorio, ordenó que el Congreso Constitucional en el periodoordinario de sesiones, que empezaría el 1(,1 de septiembre delpropio año de 1917, debería expedir la indicada Ley de Responsabilidades.

"No obstante estas prevenciones categóricas, se dice enla exposición de motivos de la Ley vigente, y a pesar de quelas leyes anteriores sobre la materia .no podían ya aplicarseen su integridad, a partir de la expedición de la Constitución de1917, por virtud de las nuevas modalidades que ésta introdujo,la Ley Reglaiuentaria de que se trata no se ha dictado, no obstante de que han transcurrido, desde entonces, 20 años". Esnecesario tener en cuenta, sin embargo, que después de 1917Se dictaron diversas leyes en las cuales se consideró un capítuloespecial de responsabilidades. Por ejemplo, en las Leyes Agrarias, en esta materia Se llegó a dictar una ley especial denominada "De Responsabilidad de Funcionarios en MateriaAgraria". También en los Códigos Penales del Distrito y Territorios Federales, expedidos en 1929 y 1931, se consignaronpenas para los funcionarios y empleados públicos 1>01' la comisión de delitos de carácter oficial. La Ley Orgánica del Distrito y Territorios Federales, couticue igualmente disposiciones sobre responsabilidades de funcionarios y empleados delDepartamento del Distrito Federal: en las Leyes Orgánicasde los Tribunales de la Federación y del Fuero Común, se

216

LA ADlIUNlSTRAClON PUBLICA EN lIfEXICO

comprende la materia de responsabilidades en forma ampliay precisa. En consecuencia, debe decirse que lo que faltó apartir de 1917 fué una Ley General de Responsabilidades;pero propiamente no cabe afirmar que desde entonces se hayadejado en olvido esta importantísima materia de la. Administración Pública.

A pesar de las numerosas leyes, en las que Se establecióla responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos,puede decirse que nunca se hicieron efectivas. En nuestro concepto esto Se debe a las peculiaridades de nuestro medio social.El legislador parece pensar que lo que ha faltado en Mi'xicoha sido una Ley General de Responsabilidades que comprenda todos los casos que pueden presentarse en la práctica y queproporcione, además, los medios jurídicos indispensables parahacer efectivas tales responsabilidades.

Es cierto que las diversas leyes que hemos citado no llenaban satisfactoriamente la necesidad, cada vez más ostensible,de limitar el abuso y la inmoralidad de la Administración PÚblica, especialmente por 10 que respecta a los malos manejos defondos y .11 enriquecimiento inmotivado dé empleados y funcionarios de categoría.

La Ley de Responsabilidades de los funcionarios y empicados de la Federacíón, del Distrito v Territorios Federalesy de los altos funcionarios de los Estados, expedida el 30 dediciembre de 1939, pretende llenar esta necesidad.

Es indispensable hacer el estudio analítico de la Leymencionada, conocer, con precisión, los puntos fundamentales de la misma y los medios jurídicos que ofrece para hacerefectiva la responsabilidad citada, con el propósito de formularUn juicio crítico sobre la misma.

217

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CAPITULO VIII

Le~ de Responsabilidades de los Funcionarios ~ Em

pleados de la Federación, del Distrito 'l? Territorios

Federales ~ de los Altos Funcionarios de los Estados.

La Ley a que nos referimos clasifica a los servidores delEstado, en a) altos funcionarios de la Federación; b) funcionarios, y e) empleados.

Es indudable que los artículos 19 Y 29 de la Ley, en losque se hace la clasificación aludida, constituyen una contradicción ideológica del Estatuto Jurídico de los Trabajadoresal Servicio de los Poderes de la Unión, en el que tanto losfuncionarios como los empleados están, considerados comotrabajadores federales.

El artículo 19 de la Ley establece el principio general deresponsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federa

ción y del Distrito y Territorios Federales, por los delitos yfaltas oficiales que cometan en el desempeño de los cargosque tengan encomendados. Los delitos y las faltas de carácteroficial son Jos establecidos en la Ley de la materia y en lasLeyes especiales que esta última deja en vigor en cuanto nose opongan a sus disposiciones.

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Son altos funcionarios de la Federación: el Presidente dela República, los Senadores y Diputados al Congreso de laUnión, los Ministros de la Suprema Corte de Justiciade la Nación, los Secretarios de Estado, los Jefes de Departamentos Autónomos, el Procurador General de la República,los Gobernadores y Diputados a las legislaturas de los Estados. 1

Por lo que respecta al Presidente de la República, se dice,como única excepción, que sólo podrá ser acusado durante el

tiempo de su encarg-o, por traición a la Patria y por delitosgraves del orden común. 2

En cuanto a los otros altos funcionarios de la Federacióny de los Estados y a los funcionarios y empleados federalesen gcneral, se establece que la responsabilidad por delitos ofaltas oficiales, sólo podrá exig-irse durante el período en queel funcionario o empleado ejerce su encargo y dentro de unaño después. 3

Por lo que respecta a los delitos o faltas del orden común,sólo puede procederse en contra tic los altos funcionarios de

la Federación, después de que el Gran Jurado declare que haylugar a proceder en contra del acusado; pero no gozan de

fuero constitucional, con excepción de los Diputados y Sena

dores propietarios, del Presidente de la República, de los Go

bernadores de los Estados, de los Diputados de las legislaturas locales, que sí gozan de ese fuero desde el día de su elec-

1 Arl. 2 de la ley de Responsabilidades de funcionario. y empleado. de1930. publicada en el Diario Oficial del 21 de febrero de 1940.

2 ley citada. Art. 39.

3 Ley citada. Arl. 49.

220

- ......


ción. Los suplentes sólo durante el tiempo que substituyan alrespectivo propietario. 1

Se concede acción popular para denunciar los delitos ofaltas señaladas en la Ley y se establece que no podrá castigarse al denunciante, por el delito de calumnia judicial, cuando elfuncionario o empleado que íué objeto de la acusación obtengaveredicto o sentencia absolutoria, si el denunciante demuestraque hubo motivos fundados que le hicieron incurrir en errory que obró en beneficio del interés general y no por dañadaintención. 2

l.-Clasificación de los Delitos Oficiales de los Funcionariosy Enipleados de la Federación y del Distrito y Territorios

Federales

La Ley distingue entre delitos y faltas oficiales; pero nodefine unos y otras, sino que se concreta a establecer que sondelitos de los altos funcionarios de la Federación:

1. El ataque a las Instituciones democráticas.

n. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal.

IlI. El ataque a la libertad de sufragio.

IV. La usurpación de atribuciones.

V. La violación de garantías individuales.

VI. Cualquier infracción a la Constitución o a las LeyesFederales, cuando causen perjuicios graves a la Federación o- 1 Ley citada, Arl. 89.

2 L.y citada. Arlículo. 99 y 10.

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a uno o a varios Estados de la misma, o motiven algún trastorno en el funcionamiento normal de las Instituciones.

\'11. Las omisiones de carácter grave, en los términos dela fracción anterior. 1

En cuanto a los Gobernadores de los Estados y a los Diputados a las legislaturas locales, el artículo 14 dice que sonresponsables como auxiliares de la Federación, por las violaciones a la Constitución y a las Leyes Federales, de lo cualparece desprenderse que solamente son responsables por estemotivo y no por las causas señaladas para los altos funcionarios de la Federación, de donde resultaría que los Gobernadores de los Estados y los Diputados a las legislaturas locales,pueden atacar las instituciones democráticas, la forma de gobierno republicano, representativo, federal, la libertad de suf ragio, usurpar atribuciones y violar las garantías individuales sin cometer por ello delito alguno. 2

Los delitos oficiales de los funcionarios y empleados de laFederación y del Distrito y Territorios Federales, en general,son enumerados en el artículo 18 y en los artículos 16 y 21 seestablece la regla general de que Se consideran como faltas delos altos funcionarios de la Federación, la~ infracciones a laConstitución o a las Leyes Federales no comprendidas en elartículo 13 y como faltas oficiales de los funcionarios y empleados en general, las infracciones y omisiones cometidas porlos mismos en el desempeño de sus funciones que no sean conceptuadas, como delitos, por la ley.

La enumeración de la Ley, en su artículo 18, sobre delitos oficiales de funcionarios y empleados de la Federación

J Ley citad a, Arl. 13.2 Ley cit..d... Art. H.

222

.,

LA ADMINISl'RACION PUBLICA EN MEXICO

y del Distrito y Territorios Federales, no comprendidos en elartículo 29 de la misma, es defectuosa, porque no hace una clasificación lógica, por materias, lo que dificulta grandemente lacomprensión de sus preceptos. En nuestro concepto los ~elitos

a que la Ley se refiere pueden clasificarse en la siguienteforma:

a): Delitos de ejercicio ilegal de empleo o cargo público y de abandono ilegal de los misl/los.-En esta categoría estarían comprendidos los siguientes casos:

1. Aceptar un cargo público y tomar posesión de él, sinllenar los requisitos establecidos en la Constitución o en las Leyes respectivas.

lI. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisiónpor elección o nombramiento, sin haber tomado posesión legítima o sin llenar todos los requisitos legales para ese efecto;

lIl. Ejerecer las funciones de un empleo, cargo o comisión, después de la insubsistencia o la suspensión o terminación legal del mismo.

IV. Continuar ejerciendo las funciones de su empleo,cargo o comisión por el que se fué nombrado o electo por tiempo limitado, después de haber expirado el término de su ejercicio.

V. Abandonar, sin causa justificada el empleo, cargo ocomisión, sin haber renunciado, o antes de que sea comunicadala admisión de Ia renuncia o se presente el substituto.

VI. Ejercer funciones inherentes a otro empleo, cargo ocomisión, distintas de las que legalmente corresponden al empleo, cargo o comisión para que fueron electos o nombrados..

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LIII. Registrar la correspondencia que bajo cubiertacircule por las estafetas, retenerla o demorar injustificadamente su entrega.

LXV. Dirigir o aconsejar a las personas en los asuntosde que conozcan y que deban resolver en ejercicio de sus ...

funciones. \LXII I. Desempeñar algún otro empleo oficial, o puesto

o cargo particular que la Ley prohiba.LXI V. Desempcfiar por sí, o por interpósita persona, en

contradicción a la Ley, la profesión que se tenga cuando leesté vedado su ejercicio por el empleo, cargo o comisión quedesempeñe.

Por lo que respecta al caso comprendido en la fracciónVI, nos parece que debería contener el principio del dolo odel perjuicio que pudiera causarse al Estado o a tercero porla falta de coordinación entre el nombramiento y los trabajosque realmente desempeñe el empleado, pues se dan casos, conirecuencia, en la Administración Pública, de que por deficiencia del presupuesto o por exigencias de la misma Administración, es expedido, por ejemplo, nombramiento de mozo a unapersona que en realidad desempeña el puesto de mecanógrafo

o de oficial, sin que esto constituya en realidad un delito.

b) Delitos de cposicián al cuniplimieuto de las Leyes.En esta categoría podemos considerar los siguientes casos se

ñalados en la Ley:VIL Coaligarse para tomar medidas contrarias a una

Ley, Reglamento o cualquiera disposición de carácter generalo impedir su ejecución, o para hacer dimisión de sus puestoscon el fin de impedir, entorpecer o suspender la Administración Pública en cualquiera de sus ramas._

224

I

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IX. Impedir la ejecución de una Ley, decreto, Reglamento, disposición de carácter general o de una resoluciónjudicial, solicitando para el decto el auxilio de la fuerza pública o empleando la que tenga bajo su mando.

• Por lo que respecta a la fracción VII que acabamos detranscribir, debe hacerse notar que la parte final de la mismase encuentra en contradicción Con el derecho de huelga queconcede a los trabajadores al servicio del Estado el Estatutorespectivo, puesto que el artículo 66 del mismo, define la huelgadiciendo que es "la suspensión temporal del trabajo como resultado de una coalición de trabajadores", La huelga tiene porobjeto impedir, entorpecer o suspender la Administración Pública hasta que Se logren las demandas solicitadas por loshuelguistas, en consecuencia, el caso se encuentra comprendidoen la mencionada fracción VI I y resulta así, en nuestro concepto, una palmaria contradicción con el Estatuto.

, e) Delitos de satisfacción de intereses pecuniarios o personcles en el ejercicio de un empleo o cargo público.-De estaclase son los siguientes casos establecidos en la Ley:

VIII. Solicitar indebidamente dinero o alguna otra dádiva, o aceptar una promesa para sí o para cualquiera otrapersona por hacer algo justo o injusto, o dejar de hacer algojusto.

XVII. Hacer uso de su autoridad para obligar a sus subalternos a que les entreguen fondos, valores o cualquiera otraCosa que Se haya confiado a éstos, y se los apropien o dispongan de ellos indebidamente por interés privado, sea en sufavor o de cualquiera otra persona.

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XVIII. Obtener bajo cualquier pretexto para sí o paracualquiera otra persona, parte de los sueldos de un subalterno,dádivas u otro servicio. .

XXV. Aprevechar el poder ó autoridad propios del em-"pleo, cargo o I,;Ü'¡:>lón que desempeñen, para satisfacer inde- ':bidamente algú~interés propio o de cualquiera otra persona." ., ¡

XXVII. Distraer de su objeto, para usos propios oajenos, el dinero, valores, fincas o cualesquiera otras cosaspertenecientes a la Federación, al Distrito Federal, a algúnTerritorio, a un Estado, a un Municipio o a un particular, silos hubiesen recibido por razón de su encargo en administración, en depósito o por cualquiera otra causa.

Es aplicable la disposición anterior, a toda persona encargada de un servicio público, aunque sea en comisión portiempo limitado y no tengan el carácter de funcionarios.

d ) Delitos de acción coactiva, uiolcnta o inmoral en elejercicio de ltil empleo o cargo público.-De esta clase son lossiguientes casos designados en la Ley:

X. Ejercer violencia sin causa justificada, en el ejerciciode sus funciones o en el desempeño de su cargo, a cualquiera'persona que intervenga en alguna diligencia ; vejada o insultarla, emplear en sus relaciones términos, injuriosos ~.

ofensivos contra algunas de las partes, personas o autoridades'llue intervengan en el asunto de que se trate.

XXIV. Exigir por sí, o por medio de otro, a título deimpuesto o contribución, recargo, renta, rédito, honorario o-emolumentos, dinero, valores, servicios o cualquiera otra cosa,a sabiendas de no se .. debidas, o en mayor cantidad que la que

señala la Ley.

226


LVI. Emplear la violencia o la intimidación para impedira un Senador o Diputado su asistencia a una sesión del CuerpoColegiado de que forma parte, o coartar por los mismos medios la libre manifestación de sus opiniones o de su voto., .

LXIX. Tratar en el ejercicio de su cargo, con ofensas,desprecios o deshonestidad a las personas que asistan a susoficinas.

e) Delitos de abstencián en 'el ejercicio de un empleo ocargo plÍblicos.-De esta naturaleza son los siguientes casosestablecidos en la Ley:

XI. Retardar o negar indebidamente a los particularesel despacho de sus asuntos, o protección o servicio que tenganobligación de prestarles, o impedir la presentación de sus promociones, o retardar indebidamente el curso que deban dárseles.

XII. Abstenerse de ejercer la acción penal, cuando sea'procedente conforme a la Constitución y a las Leyes de la materia, en los casos en que la Ley imponga esa obligación.

XIII. Abstenerse de hacer ante cualesquiera autoridades,con la debida oportunidad, las promociones que legalmentesean procedentes, en los casos en que deban hacerlas con arreglo a la Ley, siempre que de esa omisión resulte daño o perjuicio a la Federación, al Distrito o a algún Territorio Federal, "y al interés social o a alguna persona.

Si no resultare daño o perjuicio alguno, la omisión seconsiderará como falta oficial.

XIV. Negarse, bajo pretexto; aunque sea el de obscuridad o silencio de la Ley, a tramitar o resolver algún asuntoqUe sea de su competencia.

227

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ...xV. Negar, indebidamente, los encargados de fuerzas

públicas, el auxilio que les solicite legalmente una autoridadcivil.

XX. Abstenerse de hacer la consignación que correspon-da conforme a la ley, de alguna persona que Se encuentre de- ..tenida a su disposición como presunta responsable de algún

delito.XXII. No hacer cesar la privación indebida de la libertad

de alg-una persona en los casos en que estuviere en sus atribu

cienes.

XXllI. No denunciar ante su superior jerárquico, oante la autoridad que en su caso corresponda la privaciónileg-al de la libertad de alguna persona de que tuviere cono

cimiento.

XXVI. Procurar la impunidad de los delitos, o faltasoficiales, de que tengan conocimiento haber cometido o esténcometiendo sus respectivos subalternos en el ejercicio de susfunciones o en el desempeño de sus respectivos cargos, absteniéndose de denunciar los hechos o entorpecer su esclare

cimiento.

XXXVI. Volver nugatorio el derecho de petición, nocomunicando por escrito al peticionario el resultado de su gestión, dentro de los 30 días siguientes a la presentación de la

solicitud.LV JI1. Abstenerse por morosidad, de promover las in

vestigaciones de los delitos de que tuvieren conocimiento, cuando la Ley les imponga esta obligación.

LXiI. Abstenerse o negarse a conocer de los asuntos desu competencia, sin tener impedimento legal para dio.

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LXVI. No cumplir cualquiera disposición que legalmente les comunique su superior, o por acuerdo u orden del mismo,sin causa fundada para ello.

f) Delitos de violación de garantías individuales.-Sonde esta clase los siguientes casos indicados por la Ley:

XIX. Recibir en el establecimiento penal de detenciónque tengan a su cargo, a alguna persona detenida o presa sinlos requisitos legales, o la mantengan privada de su libertadsin dar parte a la autoridad respectiva.

XXIX. Imponer limitaciones generales a la libertad deltrabajo, que no estén autorizadas por el artículo 49 Constitucional.

XXX. Prohibir a un individuo que Se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, cuandola Ley no autoriza esa prohibición.

XXXII. Privar a un individuo del producto de su traba-ojo sin que medie resolución judicial. No se considera como deIictuosa la retención de palote de los salarios y sueldos, parael pago de cuotas sindicales ni las deducciones a los emolumentos de los servidores públicos que estén destinados a la formación del Fondo de Pensiones.

XXXIII. Obligar a un individuo a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento,fuera de los casos autorizados por el artículo 59 Constitucional.

XXXV. Coartar la libertad de imprenta garantizada porel artículo 79 Constitucional, cualquiera que sea el medio oprocedimiento a que se recurra para impedir el ejercicio de suderecho, o para obstaculizar la libre circulación o distribución de prensa periodística.

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XXXVII. Establecer limitaciones al derecho de asociación y reunión garantizada por el artículo 99 Constitucional,sea prohibiendo determinada asociación o reunión, o bien imponiéndola como obligatoria.

XLIV. Imponer al jornalero u obrero que infringierelos reglamentos gubernativos o de policía, una multa mayordel importe de su jornal o sueldo en una semana.

LI1. Practicar cateos o visitas domiciliarias fuera delos casos autorizados por la. Ley y sin que medie orden de autoridad competente.,

1.1 V. Expropiar los bienes de una persona sin que lodemande la autoridad pública, o sin seguirse las formalidadesprescritas por la Le}'.

LV. Afectar la pequeña propiedad agrícola en explotación a título de dotación de ejidos,

XXXVIII. Ordenar que se prive a una persona de lavida sin que medie juicio, ante los Tribunales previamenteestablecidos, en el que se cumplan las formalidades del procedimiento conforme a las leyes expedidas COn anterioridadal hecho.

LXXI. Ejecutar cualquier otro acto arbitrario o atentatorio a los derechos garantizados por la Constitución o porlas Leyes Federales respectivas.

g) Delitos de tolerancia ilegales.-Son de esta clase lossiguientes casos considerados en la Ley:

XXVIII. Tolerar la apertura o funcionamiento de planteles particulares en los que se imparta educación primaria,secundaria o normal, sin satisfacer previamente los requisitosseñalados por el artículo 3'1 Constitucional; ordenar, sin causajustificada, la clausura de establecimientos educativos.

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...

LA ADMINISTRACJON PUBLICA EN MEXICO

XXXIV. Tolerar el funcionamiento de órdenes monásticas cualquiera que sea su denominación u objeto.

h) Delitos de culpa o negligencia e» el ejercicio de unempleo o cargo público.-Son de esta naturaleza los siguientes casos consignados en la Ley:

XVI. Dar a los caudales del Erario que tenga a su cargouna aplicación pública distinta de aquella a que estuvierendestinados, o hacer un pago indebido.

XXXI. Expedir un título para ejercer determinada profesión, sin estar satisfechos los requisitos que para ello exigenlas Leyes.

LX. Efectuar cualquier pago de sueldos o emolumentos,sin que el interesado haya comprobado debidamente que tienelos requisitos que la Ley exige para el desempeño del· cargopara el que fué nombrado.

LXX. Retardar o entorpecer maliciosamente, o por negligencia o descuido el despacho de los asuntos de su compe-'tencia.

LXVIII. Ejecutar actos o incurrir en omisiones que produzcan daño o constituyan alguna ventaja indebida a algunode los interesados o a cualquiera otra persona.

i) Delitos judiciales.-Agrupamos en esta categoríatodas las disposiciones de la Ley que se refieren a actos u omi

.siones de funcionarios judiciales:

XXI. Favorecer la evasión de un detenido, procesado osentenciado o ponerlo en libertad sin tener facultad para elloo sin que sea procedente con arreglo a la Ley.

XXXIX. Dictar sentencia en un proceso criminal, imponiendo, por analogía o mayoría de razón, alguna pena que

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LUCIO r.JENDIETA y NUÑE~

no esté decretada en una Ley exactamente aplicable al caso deque Se trate.

XL. Ordenar la aprehensión de Un individuo por delitoque no amerite pena corporal.

XLI. No otorgar, inmediatamente que Se solicite, la li. bcrtad cauciona¡ cuando procede legalmente.

XLI 1. Compeler- al acusado a declarar en su contra, haciendo la incomunicación o cualquier otro medio.

XLIII. No tomar al acusado su declaración preparatoria dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su consignación a la justicia u ocultarle el nombre de su acusador,la naturaleza y la causa de la acusación o el ddito que se leatrihuya.

XLIV. No dictar auto de formal prisión o soltura deun detenido, como presunto responsable de un delito, dentrode las 72 horas siguientes a su consignación.

XLV. Dictar cualquier auto, providencia o resoluciónmanifiestamente injusta en un proceso penal.

XLV1. Prolongar la prisión preventiva por más tiempodel que como máximo fija la Ley al delito que moti vare el proceso.

XLVII. Prolongar la prisión o detención de un individuopor falta de pago de honorarios de defensores, por cualquierprestación de dinero, por causa de responsabiiida.í civil, dereparación de daño o algún motivo análogo.

XLVIlI. Imponer al infractor de los reglamentos gubernativos o de policía, un at.resto por más de 36 horas o permutarla falta de pago de la ¡¡julta que se le hubiere impuesto poruna detención mayor del' S días.

I~. Imponer gabela o contribuciones en las cárceles.

",

LA ADMINISTIl.ACION PUBLICA EN MEXICO

LI. Demorar el cumplimiento de las providencias judiciales o administrativas, en las que se ordene poner en libertad a un detenido.

LVII. Abrir Un procedimiento criminal contra un funcionario de la Federación, sin habérsele desaforado previamente, con sujeción a las formalidades prescriptas en esta Ley,

LIX. Dejar de fallar, dentro del término legal, los asuntos sometidos a su jurisdicción.

LXI. Conocer los asuntos para los cuales tenga impedimento legal, sin hacerlos valer ante la autoridad que debaadmitirlo o calificarlo.

LXVII. Dictar o emitir una resolución o providencia detrámite, pronunciar sentencias o laudos definitivos injustos,can violación expres-, de algún precepto terminante de la Leyo manifiestamente contrario a las constancias del expediente .0

al veredicto de Un jurado.

j) Delitos seiialados en Leyes especia/cS.-La enumeración que hace la Ley de los delitos oficiales no es Iimitatíva,sino simplemente enunciativa, pues deja subsistentes los delitosoficiales señalados en otras Leyes especiales. Esta declaración Se encuentra consignada en la fracción última del artículo IR

LXXII. Los demás actos y omisiones definidos sancionados por 'las Leyes especiales respectivas como delitos o faltasoficiales, en todas las ramas de la Administración Pública,Continúan en vigor para los efectos de la presente, en todoCUanto no se oponga a las disposiciones de ésta.


2.-Procedi¡¡¡icutos para hacer efcctiva la Respollsabilidadde los Funcionarios y Empleados de la Federaciósi y de

los Estados, por Delitos )' Faltas Oficialcs

Los procedimientos para exigir las responsabilidades de .,los empleados y funcionarios federales y de los funcionariosde los Estados, varían según la categoría a la que pertenezcan.

Tratándose de altos funcionarios de la Federación y delos Estados, el procedimiento se desarrolla ante la Cámarade Diputados y ante la Cámara de Senadores. La primeraIunge como Tribunal de acusación y la segunda como Tribunal

o Jurado de Sentencia.Tratándose de los delitos y faltas oficiales de los demás

empleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales, el procedimiento se desarrolla en su primera fase antelos Tribunales Federales que tienen el carácter de instructoresdel proceso y la segunda fase tiene lugar ante el Jurado deResponsabilidades Oficiales de los funcionarios y empleadospúblicos, que funciona como Tribunal de Sentencia para fijarla responsabilidad del acusado de acuerdo COn los datos quearroje el proceso y para señalar la pena que debe imponérscle.

Vamos a tratar separadamente sobre cada uno de estos

procedimientos.

3.-EI Procedimiento ante las Cámaras

El artículo 23 de la Ley establece que las Cámaras delCongreso de la Unión, en cada legislatura, en la 20} sesiónordinaria, al proponer la Gran Comisión y la integración delas comisiones ordinarias para despacho de asuntos, propon-

2H


drán también dos grupos, uno de 16 individuos en la Cámarade Diputados y otro de 10 en la de Senadores.

De estos grupos, en cada Cámara se insacularán porsuerte cuatro individuos para que formen las secciones instructoras del Gran Jurado. El Presidente de cada sección serála persona designada por la suerte en primer término y secretario sin voto el último. 1

Las personas qUe no sean designadas por la suerte paraformar las secciones ya citadas, ocuparán las vacantes queocurran en ellas.

El procedimiento ante las Cámaras es diverso según quese trate de exigir. a Ios altos funcionarios, federales o de los Estados, responsabilidades por delitos del orden común o responsabilidades por delitos oficiales, o bien, responsablIidades porambos conceptos. 2

En los casos de delitos del orden común, en cuanto laCámara de Diputados reciba alguna instancia o escrito procedente de particulares, de algún Juez o del mismo interesado,qUe se relacione con la responsabilidad de algún alto funcionario de la Federación por delitos del orden común, se daráCUenta en cada sesión secreta y se turnará a la comisión instructora, la que debe rendir su dictamen en un término dequince días, plazo qUe puede ampliarse a juicio de la propiacomisión instructora. 3

Las comisiones instructoras pueden hacer comparecer, alacusador y al acusado para examinarlos sobre los hechos re--I Ley citada. Art. H.

2 Ley cilada. Art. 25.3 Ley cilada. Art. 26.

235


lativos a la acusación y para las diligencias necesarias a fin deobtener la comprobación del hecho denunciado. 1

Las secciones instructoras rendirán un dictamen precisa-mente sobre los siguit;ntes puntos:

a) Si el hecho que se atribuye al alto funcionario está o

no calificado como delito.L) Si está justificada la existencia del delito.c ) Si hay proposiciones y datos suficientes a juicio de la

sección, para creer raciunalmente que el funcionario acusadopuede ser e] autor del hecho criuiinosu.

d) Si por razón de la época en que el delito se cometióy de las f uncioncs públicas de la persona de que se trate,goza o no del fuero Constitucional. 2

El dictamen debe terminar con cualquiera de estas dosproposiciones, según que en concepto de la comisión esté suficientemente .prohada o no la acusación correspondiente:

1. Ha lugar a proceder en contra de N. N. por el delito x

de que se le acusa.2. No ha lugar a proceder contra N. N. por tal delito. }

Cuando se siga proceso en contra de un alto funcionariosin llenarse el requisito previo de la declaración de haber lugara proceder en su contra, puede solicitar de la Cámara de Diputados la declaración de inmunidad para que el Juez sus

penda su procedimiento...Una vez que Se da cuenta del dictamen correspondiente,

el Presidente de la Cámara establece que debe erigirse en Gran

1 Ley citada. Arl. 27.2 Ley citada. Arl. 28.3 Ley citada. Art. 29... Ley dIada. Art. } O.

236

...

LA ADhIINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

Jurado al siguiente día, haciéndolo saber al acusado y al acusador, si 'lo hubiere. Puede señalarse otra fecha para la celebración del Gran Jurado en caso de que el acusado estuviese fuerade la residencia del Congreso.

El acusado podrá nombrar uno o más defensores haciéndolo saber así al Gran Jurado el mismo día de su celebración.En caso de que no nombre defensor se le designará un defensorde oficio del Fuero Federal que resida en la capital de laRepública, I

El día designado, la Cámara se erigirá en Gran Jurado.Se dará lectura al expediente, Se concederá la palabra al defensor y al acusado, en seguida serán retiradas estas personasy se pondrá a discusión el dictamen de las secciones instructoras, en lo general y en lo particular, procediéndose en seguidaa votar por mayoría absoluta la proposición final del dictamen. 2

Si se declara que ha lugar a proceder en contra del acusado, éste quedará privado de su empleo y a disposición de los'l'riounales Comunes, en caso contrario no se podrá continuarel procedimiento ante los Tribunales Comunes; pero la declaración no implica el que la acusación no continúe su curso,cuando el acusado haya dejado de tener fuero. 3

Si los acusados no gozan del fuero Constitucional, elGran Jurado Se declarará incompetente, previo dictamen delas secciones instructoras, dejando a salvo los derechos delacusador para que ocurra a los Tribunales correspondientes...

I Ley citada. Art. 32.2 Ley citada. Art. 33.3 Ley citada. Art. H.4 Ley citada. Art. 35.

237

.....-: -


4.-Proccdimientos para hacer efectiva la responsabilidadde los Altos Funcionarios de la Federación y de los Esta

dos) por Delitos y Faltas Oficia/es

Las acusaciones o denuncias por responsabilidades oficiales de los altos funcionarios de la Federación o de los Estados,deben presentarse ante la Cámara-de Diputados del Congresode la Unión, la que mandará pasarlas, con los documentos quelas acompañan a la sección instructora del Gran Jurado.

Se establece expresamente que las denuncias anónimas nose tomarán en consideración. Como esta excepción no se contiene en las disposiciones relativas al procedimiento para exigirresponsabilidades a los altos funcionarios de la Federación yde los Estados por delitos del orden común, es de suponerseque tratándose de tales delitos, sí son admisibles las denuncias

anónimas. 1La sección instructora del Gran Jurado una vez que re-

cibe la acusación o denuncia, desarrolla un procedimiento decarácter judicial apegado en todo a las disposiciones del artículo 14 de la Constitución, es decir, se lleva a cabo antedicha sección un verdadero juicio. 2

En efecto, la sección procede inmediatamente a obtenerla ratificación de la denuncia o acusación, si 10 estima ne

cesario.Practica todas las diligencias indispensables para la com-

probación del delito o falta oficial de que se trate.Cita al inculpado para tomarle su declaración preparato

ria haciéndole saber el motivo del procedimiento, el nombre de

1 Ley citada. Art. 36.2 Ley citada, Art. 37.

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..

I..A ADMINISTRACJON PUBLICA EN MEXICO

su acusador, así como los datos o elementos de prueba queobren en su 'contra. La sección puede, COn posterioridad, ordenar la ampliación de las declaraciones del inculpado o mediante sulicitud de éste pueden ampliarse también dichas cec1araciones.

Al rendir su declaración preparatoria, el interesado puede nombrar desde luego al defensor o defensores que estimeconvenientes, o manifestar que Se defenderá por sí mismo.Si no hace nombramiento de defensor, la sección designará auno de los defensores del Fuero Ft."'<.1eral residente en la capital, para que lo patrocine. 1

Una vez tomada al funcionario acusado su declaraciónpreparatoria, se abre un término de prueba dentro del quese reciben las pruebas que ofrezcan ambas partes, así. comolas que la sección estime necesarias.

El término de prueba puede ampliarse a juicio de la sec-.ción instructora, dentro del plazo de un mes que la Ley leseñala para formular su dictamen; pero si ese plazo no es suficiente, la sección puede solicitar de la Cámara que lo amplíepor el tiempo que sea estrictamente indispensable y que noexceda de 60 días. 2

Terminada la instrucción del proceso a juicio de la sección instructora, lo pondrá a la vista del acusador y del acusado y de los defensores, por tres días correspondientes a cadaparte, a fin de que tomen los datos necesarios para formularSUs alegatos qUe deberán presentar dentro de los seis díassiguientes. 3- 1 ley cilada. Art. 38.

Z ley cilada. Art. 39.3 ley cilada. Art. 10.

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LUCIO MENI>1ETA Y NUÑEZ

Transcurridos los términos antes mencionados, la seccióninstructora formulará su dictamen en vista de las constanciasdel proceso, en forma semejante a la de las sentencias, pues laLey establece que ese dictamen constará de una parte ex-positiva en la que Se analizarán clara y metódicamente los ...hechos ocurridos, hará las consideraciones jurídicas que pro-cedan para dejar demostrado plenamente si está o no probadala existencia del delito o de la falta de que se trate, así como laresponsabilidad o inocencia del funcionario acusado, exponien-do todas las circunstancias que hubiesen ocurrido para deter-minar la sanción, así como las que le favorezcan. El dictamenterminará con cualquiera de las siguientes proposiciones: 1

a) Si las constancias fueren favorables al acusado la proposición será en el sentido de que se declare no ha lugar aproceder en su .contra por el delito o falta oficial que se le

atribuya.Si las constancias determinan la culpabilidad del funcio

nario, el dictamen propondrá la aprobación de los siguientes

puntos:

1'.1 Que está iegalmente probado el delito o falta oficialque se imputa al funcionario, expresando cual sea.

29 Que está plenamente probada su culpabilidad.

3(.1 Las circunstancias del caso, expresando con claridady por separado las que favorezcan y perjudiquen al funciona

r io acusado.

4(:) La sanción que en su concepto deba imponérsele.

Ley citada. Al!. 41.

140

LA ADMINlSTRAClON PUBLICA EN MEXICO

59 Que en caso de ser aprobado el dictamen o modificado,se remita el veredicto, por vía de acusación, a la Cámara deSenadores, para los efectos legales correspondientes. 1

En los casos en que el funcionario haya sido acusado almismo tiempo por la comisión de un delito del orden comúny por la comisión de delitos o faltas oficiales, o cuando al escIarecerse el delito o falta oficial de que se le acuse, resulteque, además, es responsable de Un delito del orden común, lasección instructora practicará, también, las diligencias correspondientes para el esclarecimiento del delito del orden común,yen su dictamen hará dos proposiciones: una relativa al delitopor falta oficial en forma ya indicada y otra respecto al delito o falta común, consultando si ha o no lugar a proceder. 2

El dictamen de la sección instructora Se entrega a los Secretarios de la Cámara de Diputados para que den cuenta alPresidente de la misma, quien anunciará que la Cámara debe,erigirse en Jurado de Acusación dentro de los tres días siguientes, lo que harán saber los Secretarios, al' acusado y alacusador para que Se presenten.

El acusador puede presentarse personalmente o enviar aUn representante legal. El acusado debe presentarse personalmente o por medio de su defensor para alegar 10 que convengaa sus derechos. 3

El día señalado, la Cámara de Diputados se erigirá enJurado de Acusación. En seguida la Secretaría dará lecturapúblicamente a todo el proceso, y además, al dictamen de lasección instructora.--1 Ley cilada. Art. 42.

2 Ley citada. Are. 43,3 Ley '.itada, Are. 44.

2il

LUCIO MENU1ETA y NUÑEZ

1\ continuación se concederá la palabra al acusador o a surepresentante, y, después al acusado o a su defensor o a ambos

si 10 solicitaren.Se admite la réplica; pero en todo caso el acusado y su

defensor pueden hacer uso de la palabra al último. Se retirarán el acusador y el acusado, y se procede a discutir y a votarel dictamen propuesto por la sección instructora, tanto en lo

general como en 10 particular. 1

Si la Cámara declara que no ha lugar a proceder contrael acusado, éste continuará en el ejercicio de su cargo. En casocontrario, quedará en suspenso inmediatamente y se le pondráa disposición de la Cámara de Senadores, a la que se remitiráel ven..edicto del Jurado de Acusación. 2

Al recibir el veredicto del Jurado de Acusación la Cámarade Senadores, 10 pasará a la sección instructora que corresponda; la Cámara emplazará al acusador y al acusado y a sudefensor para que dentro de cinco días presenten sus alega-

tos. 3Pasado el término señalado, se hayan o no presentado los

alegatos, la sección instructora formulúá un dictamen proponiendo la sanción que en su concepto deba imponerse al íundonario, expresando los preceptos legales en que se funde ...

El dictamen de la sección instructora se presenta a la Secretaría de la Cámara de Senadores, quien 10 pasa al Presidente de la misma, para que éste anuncie que la Cámara debeerigirse en Jurado de Sentencia, al día siguiente, a cuyo efecto

1 Ley citada. Arl. 46.1 Ley citada. Arl. 47.3 Ley ciuda. Art. 48... L. y citada. Arl. 49.

242

<.


el mismo Presidente de la Cámara de Senadores citará al acusador y al acusado. I

El día señalado, se erigirá la Cámara de Senadores enJurado de Sentencia. En seguida se da lectura públicamentea todo el proceso y al dictamen de la sección instructora de laCámara de Senadores. Se concede la palabra al acusador o asu representante legal y, en seguida, al acusado o a Su defensoro a ambos si así lo solicitan. Siempre hablará al último elacusado o su defensor o ambos. 2

Cuando el mismo delito tuviere señalada otra sanción enla Ley, si e! veredicto del Jurado de Sentencia es condenatorio,éste lo remitirá a la autoridad judicial competente quedandoel acusado a su disposición para que lo juzgue.

En nuestro concepto el veredicto de la Cámara de Senadores tiene que ser necesariamente condenatorio, y no nos explicamos por qué razón el artículo S1 de la Ley dice: "en casode veredicto condenatorio del Jurado de Sentencia", pues elJurado de Sentencia, de acuerdo con las disposiciones de la Ley,no tiene por objeto determinar la culpabilidad de! acusado,sino simplemente señalar la sanción que le corresponda, puestoque la culpabilidad ya fué antes establecida por la Cámara deDiputados erigida en Jurado de acusación.

El artículo 49 de la I.ey confirma la interpretación antesexpuesta, pues en dicho artículo se dice que la sección instructora formulará dictamen "en vista de la apreciaciones ydeclaraciones hechas en el veredicto del Jurado de Acusación,proponiendo la sanción que en Su concepto deba imponerse alfuncionario, expresando los preceptos legales en que se funde".

1 Ley citada. Art. 50.2 Ley citada. Allículos 46 y 50.

243


En otras palabras, no se concede a la sección instructora de laCámara de Senadores la posibilidad de que exponga un veredicto alJsolutorio. Probablemente el artículo 51 de la Ley cuandoparece establecer la posibilidad de un veredicto no condena-torio se refiere al caso de que el mismo delito oficial tenga <.el carácter de delito de orden común.

Los veredictos de Jurados de Acusación y de Sentenciason inatacables y, en consecuencia, no procederá contra ellosrecurso alguno. La sentencia que dicte la autoridad judicialen el caso de que al mismo hecho se le considere como delito oficial y como delito o falta del orden común, puede recurr irseen la vía de amparo únicamente en cuanto a la sanción dictada

por la mencionada autoridad judicial. 1

Esta disposición contenida en el artículo 52 de la Leyes

reglamentaria del artículo 111 Constitucional.Por otra parte, el mencionado artículo 52 establece como

único recurso en contra de las resoluciones judiciales, el juiciode amparo, tergiversando el procedimiento judicial que admi

te una segunda instancia en vía de apelación.

5.-Disposicioncs Generales

La Ley establece en el capítulo 5 del título 39 una serie de

disposiciones generales de caracter procesal.Las Cámaras deben pasar por riguroso turno a las seccio

nes instructoras las acusaciones que les presentaren y en ningún caso podrá dispensarse, dentro del procedimiento enco-

1 Ley citada. Art. 52.

244

-- - _.- --' -----...:


mendado a dichas secciones, trámite alguno de los establecidos en la .Ley. 1

En el caso de que el acusado no estuviese en el lugar de laresidencia del Congreso de la Unión, puede emplazársele pormedio de oficio para que se presente dentro de un términoprudente. En caso de que no pueda comparecer por cualquiermotivo grave, la Sección respectiva practicará las diligenciasque no requieran la presencia del acusado y encomendará, alJuez de Distrito correspondiente, las que Se tengan que practicar dentro de Su respectiva jurisdicción y fuera de la residencia de las Cámaras. Al efecto, le enviará un despacho con testimonio de las constancias conducentes formadas por el Presidente y el Secretario de la Sección instructora.

El Juez de Distrito debe practicar todas las diligenciasque se le encomienden. Si el acusado se encuentra en lugar distinto al de la residencia del Juez de Distrito y no puede comparecer ante él, puede encomendar éste la práctica de las diligencias respectivas al Juez de mayor categoría del lugar enque se encuentre el acusado. 2

Sólo 'por motivos legales pueden excusarse los miembrosde la sección instructora y sólo con expresión de causa seránrecusados por el acusado. Esta recusación sólo puede hacersevaler desde que se le requiera para el nombramiento de defenSOr hasta el emplazamiento para tomar apuntes y formularalegatos. :}

De las excusas y recusaciones presentadas en una seccióninstructora, conocerá la otra de la misma Cámara dentro del

1 Ley citada. Art, 53.2 Ley citada. Art. 55.3 ,Ley citada. Art. 56.

245


término de 24 horas. La excusa o recusación irán acompañadas con el informe del funcionario que se excusa o que ha sido recusado, sobre los motivos en que se funde la excusa o larecusación.

L~ sección .instructora correspondiente calificará la excusa o la recusación, sin ulterior recurso dentro de los tres díassiguientes al en que haya recibido el oficio respectivo de la sección que conozca del proceso.

Adimitida la excusa o la recusación, el miembro imputadoserá suplido cn la sección respectiva por alguno de los miembros de dicha sección que no fueron designados por la suerteal constituirla. 1

El acusador, el acusado y la sección instructora, puedensolicitar, de las Oficinas de los establecimientos públicos, copias certificadas de constancias que tengan que presentarse,o tornarse en cuenta como pruebas y las autoridades están obligados a remitir, esas constancias, dentro de un término razonable bajo pena de multa de $25.00 a $300.00. Si la autoridaddemostrare que el interesado no solicitó las copias o constancias, la multa se aplicará en contra de este último. 2

También pueden solicitarse documentos y expedientesor.iginales, ya concluidos, que volverán a la oficina de su procedencia cuando se resuelva en definitiva el proceso. }

Las Cámaras no pueden erigirse en Gran Jurado, deacusación o de sentencia, sin que se compruebe antes que el acusado y su defensor han sido debidamente citados...

1 Ley cirada. Art. 57.2 Ley citada. Art. 58.} Ley citada. Art. 59... Ley citada. Art. 60.

H6

....~-,,-.: .'..~


No pueden votar en ninguno de los incidentes del procesoni en los, veredictos respectivos el Diputado o Senador quehaya presentado acusación o que haya aceptado el cargo de defensor, aun cuando lo renuncie después de haber comenzadoa ejercer el cargo. 1

En los casos de responsabilidad de altos funcionarios públicos, todos los acuerdos y determinaciones de las Cámarasse tomarán en sesión pública, excepto cuando la moral o el interés público exigen que la audiencia sea privada. 2

Procede la acumulación en el caso de que, cuando ya sehaya procesado a UIl alto funcionario de la Federación, se presente nueva acusación en Su contra. El dictamen de la seccióninstructora, en el caso de ser procedente la acumulación, comprenderá los dos procesos. 3

Los veredictos y declaraciones aprobados por las Cámaras, como Jurado de Acusación o de sentencia, se comunicarána la Cámara a que pertenezca el acusado, al Ejecutivo y seránpublicados en el Diario Oficial de la Federación....

El Código Federal de Procedimientos Penales y el CódigoPenal, tienen el carácter de Leyes supletorias en todas lasacusaciones rdativas al procedimiento que no estén previstasen la Ley de Responsabilidades, en cuanto fueren aplicables ala naturaleza especial de los juicios a que dicha Ley se refiere. 5- 1 Ley citada, Art. 61.

2 Ley citada. Arr. 63.3 Ley cit~d~. Art. 6-+.... Ley ciud~. Art. 67.5 Ley cit~d~, Art. 68.

2+7 I

LUCiO MENDIETA Y NUÑEZ

6.-Procedimiento para exigir las Responsabil¡:dades Oficialesde los Funcionarios y Empleados de la Federaciéw

y del Distrito y Territorios Federales

Todos los funcionarios y empleados de la Federación ydel Distrito y Territorios Federales, que no tienen el carácterde altos funcionarios, están sujetos a un proceJimiento especial por lo que respecta a la responsabilidad por delitos yfaltas of iciales que se les imputen durante el ejercicio de su

encargo.No es necesario revisar las doctrinas de Derecho Admi-

nistrativo sobre la diferencia entre altos funcionarios, funcionarios y empleados, porque nuestras leyes determinan claramente cada una de estas categorías. En efecto, en la Ley deResponsabilidades se establece, según hemos visto, con todaclaridad, quiénes son los altos funcionarios de la Federacióny de los Estados. Queda, por lo tanto, únicamente por definirquiénes son funcionarios Yquiénes empleados públicos en general. A este respecto debemos atenernos a las disposicionesdel Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de losPoderes de la Unión, en donde se clasifica a dichos trabajadores en dos categorías: trabajadores de confianza y trabajadores de base. Los primeros son los altos funcionarios y los empleados de alta categoría como Jefes de Departamento, Directores Generales, etc., y los empleados en general son, para losefectos de la Ley de Responsabilidades, todos los que no esténconsiderados como trabajadores de confianza.

El procedimiento para exigir las responsabilidades oficiales de funcionarios y empleados en general, se desarrolla en

dos fases:

248


La primera tiene lugar ante los Jueces de Distrito, si setrata de funcionarios y empleados federales, o ante los Juecesdel Orden Común si se trata de funcionarios y empleados deDistrito y Territorios Federales.

La segunda fase del procedimiento tiene lugar ante elJurado Federal de Responsabilidades Oficiales de los funcionarios y empleados de la Federación, en el caso de servidoresfederales, o ante el Jurado de Responsabilidades oficiales delos funcionarios y empleados del Distrito y Territorios Federales, si se trata de éstos.

El procedimiento se initia ante los Tribunales respectivosde acuerdo con el Código de Procedimientos Penales aplicableen cada caso. Es decir, si el procedimiento se inicia en contra deun empleado dela Federación el Código aplicable es el,Federal de Procedimientos Penales, si se inicia en contra de un funcionario o empleado del Distrito y Territorios Federales el .Código que debe aplicarse es el de Procedimientos Penales delDistrito y Territorios Federales y si el procedimiento se inicia en contra de un empleado militar, el Código aplicable esel de Procedimientos de esta materia. 1

La Ley establece, en una adición a los Procedimientosde los Códigos citados, que tratándose de un funcionario o defuncionarios o empleado& con manejo de fondos, o qUe tenganencomendadas labores de tal modo importantes que no pueden4bandonarse sin causar graves perjuicios o trastornos a losservicios púWicos o de interés general, que será requisito indispensable que el Juez se dirija a la autoridad de quien depende el nombramiento del empleado, solicitando que lo ponga a- 1 Ley citada, Art. 69,

249


su disposición, a fin, de que se pueda ejecutar la orden deaprehensión que haya dictado en su contra cuando dicha orden

proceda conforme a la Ley. 1La autoridad respectiva deberá acordar de conformidad

la petición del Juez dentro del término de 24 horas.Las resoluciones del Juez en el proceso, sobre libertad

por falta de méritos o formal prisión, serán comunicadas también a la autoridad de quien dependa el nombramiento del

empleado. 2Durante el proceso, en caso de haberse decretado la

formal prisión del empleado, se le cubrirá hasta el 50% de susueldo a juicio de la autoridad de quien depende. Si se absuelve,se le reintegrará la parte de su sueldo que deje de percibir, y,si es sentenciado queda separado de su puesto; pero a juiciode la autoridad que lo hubiere nombrado en los casos en que nose le hubiere impuesto destitución o inhabilitación, puede volvera ocupar su empleo cuando haya compurgado la pena que se

le impusO. 3Como se ve, los Juzgados de Distrito y del Orden Común

tienen el carácter de Juzgados Instructores del Proceso. Cuando termina la instrucción, deben remitir el expediente al Juradode Responsabilidades de los funcionarios Y empleados públicos, que corresponda, ante el cual se desarrolla la segunda fasedel procedimiento de que vamos a ocuparnos en el capítulo

siguiente. -t

1 Ley citada. s«. 70.2 Ley ciuda. Arl. 72.3 Ley citada. Art. H.-t Ley ciuda. Art. 73.

250

LA ADMINISTIL\CION PUBLICA EN MEXICO

l.-El htJrado de Responsabilidades Oficiales de los. FUllcionari(ls y Empleados P-úblicos

El artículo 111 de la Constitución Federal, establece quelos delitos y faltas oficiales de los funcionarios y empleadosde la Federación y del Distrito y Territorios Federales, debenser juzgados por un Jurado.

A tal efecto, la Ley establece dos cIases de Jurados:

a) El Jurado Federal de Responsabilidades oficiales delos funcionarios y empleados de la Federación, en cada unode los lugares en los que residan Juzgados de Distrito conjurisdicción en Materia Penal.

b) Jurado de Responsabilidades oficiales de los funcionarios y empleados del Distrito y Territorios .Federales, en cadauno de los partidos judiciales en los que residan Cortes Pena-:les o Jueces de Primera Instancia en Materia Penal.

La integración, la competencia y los procedimientos deestos Jurados se sujetan a las disposiciones de la Ley de Responsabilidades y a las del Código de Procedimientos Penalesrespectivo. 1

El Jurado de Responsabilidades se integra can siete miembros que deberán ser, precisamente, representantes de diversasactividades:

1. Un representante de los Servidores Públicos de laFederación, del Distrito Federal, Territorio o Estado.

n. Un representante de la Prensa.--1 ley cil~d~. Art. 78.

251


lII. Un profesionista perteneciente a cualquiera de las

profesiones liberales, que no sea funcionario ni empleado pú-

blico.IV. Un profesor.V. Un obrero.

V 1. Un campesino.VII. Un agricultor, industrial o comerciante.

Para ser miembro del Jurado de Responsabilidades se requiere ser cimladano mexicano por nacimiento, en pleno gocede sus derechos; saber leer y escribir; ser vecino dentro de lajurisdicción del Juzgado de Distrito o del orden común quehaya instituido el proceso, cuando menos un año antes del díaen que se publique la lista definitiva de Jurados, 2

No pueden ser jurados:

1. Los funcionarios públicos de la Federación, del Distrito y Territorios Federales, de los Estados y Municlpios.

n. Los Ministros de cualquier culto.llI. Los que estuvieren procesados.1V. Los que hayan sido condenados a suf rir alguna pena

por delitos no políticos.V. 'Los que fueren ciegos, sordos o mudos.

VI. Los que se encuentren sujetos a interdicción.VII. Los empleados públicos que en cualquier forma hu

biesen intervenido en la substanciación del proceso o en cual

quier acto del procedimiento. 1

1 Ley dIada. Arl. 79.2 Ley cilada. Arl. 80.1 Ley cilada. Ar!. 81.

----~-..;.;¡¡¡,.,_.............._-.....


Como se ve, la Ley pretende que el Jurado de Responsabilidades de los funcionarios y empleados públicos se formecon representantes de todas aqudlas actividades sociales que,en alguna forma se ven afectadas por la Administración Pública y quiere, también, que los componentes del Jurado seanpersonas capaces y honorables.

Para constituir el Jurado de Responsabilidades Oficiales,cada Juez de Distrito can jurisdicción penal, debe procederen la siguiente forma:

EnJa segunda quincena del mes de noviembre de los añosimpares y tomando C011l0 base las listas relativas al JuradoPopular Federal, correspondientes a la zona territorial en laque tenga jurisdicción, el Juez de que se trate formará sietelistas por separado colocando en cada una de ellas a olas personas que pertenezcan a cada una de 'las actividades antes señaladas.

Las listas así formadas y firmadas por el Juez de Distritoy Su Secretario, serán fijadas en el Juzgado en lugar visible, amás tardar el día 30 de noviembre.

Si en las listas están comprendidas algunas personas quehaLiten fuera del lugar del Juzgado, las listas Se fijarán también en el Juzgado de Primera Instancia de la Delegación oMUn'icipalidad que corresponda.

Las personas comprendidas en las listas pueden presentar° observaciones si están mal clasificadas, apoyándolas en prue

bas. El Juez resuelve sobre el particular, bajo su responsabilidad, haciendo en su caso las modificaciones respectivas, antesdel 10 de diciembre siguiente.

Los comprendidos en las listas definitivas formarán elJurado de Responsabilidades Oficiales de los funcionarios y

253


empleados de la Federación, dentro de la jurisdicción del Juzgado de Distrito respectivo, por el término de dos años contadosdesde el 19 de enero del año siguiente al de la fecha de lapublicación de dichas listas definitivas. 1

El Jurado de Responsabilidades Oficiales de los funcio- "narios y empleados del Distrito y Territorios Federales, seráformado por la Corte Penal respectiva o el Juez de PrimeraInstancia del Ramo Penal que corresponda, en cada partidojudicial, tomando como base para integrar las siete listas, laslistas definitivas que se hayan formado para la integración

del Jurado Popular.Las listas definitivas formadas por los Jueces del Distri-

to Federal y de los Territorios Federales, serán enviadas a laSecretaría de Gobernación para su publicación en el DiarioOficial de la Federación, y las de los Estados a los Gobernadores respectivos, para su publicación en el Diario Oficialcorrespondiente, a más tardar el 20 de diciembre. Los Juecesde Distrito remitirán un ejemplar de cada una de las listasdefinitivas a la Suprema Corte de Justicia y a la ProcuraduríaGeneral de la República.

La falta de publicación de las listas no es obstáculo paraque surtan sus efectos las fijadas en los Juzgados de Distrito¡Oespectivos, entretanto se hace dicha publicación. 2

Una vez publicadas las listas definitivas o fijadas en losJuzgados respectivos, no se admitirán manifestaciones o solicitudes para modificarlas. }

La falta de requisitos que la Ley exige para ser Jurado,aun cuando se presente con posterioridad a la formación de

1 Ley citada. Art. 8}.2 Ley cilada. Arl. 84.3 Ley citada. Arl. 85.

25"1


las listas, sólo podrá tomarse en cuenta como causa de impedimento de' acuerdo Con el Código de Procedimientos Penalesaplicable al caso. 1

Las personas que figuren en las listas definitivas de Jurados, tienen la obligación de avisar al Juez de Distrito de laCorte Penal o al Juez de Primera Instancia correspondientecada vez que cambien de domicilio, cuando dejen de desempeñar el cargo o empleo Con que aparezcan en las listas, ocuando cambien sus actividades. La falta de cumplimiento deestas disposiciones amerita las correcciones disciplinarias correspondientes. 2

Los Jurados deben tener una remuneración por sus servicios, la que será fijada por la Ley respectiva. Los faltistassufrirán la sanción que señala también la Ley respectiva. 3

8.-La Competencia del Jurado

El Jurado de Responsabilidades Oficiales de los funciona,r ios y empleados de la Federación conoce:

19 De los delitos oficiales de funcionarios y empleadosfederales.

29 De las faltas oficiales cometidas por estos mismosfuncionarios o empleados....

El Jurado de Responsabilidades Oficiales delos funcionarios y empleados del Distrito y Territorios Federales conoce:

1 Ley citada, Arl. 86.2 Ley citada, Arl. 87.3 Ley citada, Arl. 88.o¡ Ley ciud¡. Art. 89.

25;

LUCIO YENDIETA Y NUÑEZ

de los delitos y faltas oficiales imputadas a los funcionariosy empleados del Distrito y Territorios Federales. 1

9.-Yrocedimientos ante el Jurado de Respollsabilidades

En los casos de responsabilidad de funcionarios y empleados de la Federación, el Juez de Distrito señala día y horapara la celebración del juicio dentro de los 1Sdías de concluidoel proceso y manda citar a todos los testigos y peritos. 2

En los casos de responsabilidades de funcionarios y empleados del Distrito y Territorios Federales, el Juez Instructordel proceso lo envía al Juez Presidente de Debates, quien tieneun término de 15 días para estudiarlo. Transcurrido estetérmino, el Juez Presidente de los Debates señalará día yhora para la celebración del juicio, citando también a los

peritos y testigos. 3 •

La insaculación de los Jurados se Ileva a cabo públicamente el día anterior al en que debe comenzar la celebracióndel juicio, ante el juez de Distrito que instruyó el proceso o elJuez Presidente de Debates, el Secretario respectivo, el Ministerio Público, el acusado y el defensor, sin que sea indispensable la asistencia de estos dos últimos...

En el momento de la insaculación, tanto el Ministerio PÚblico como el acusado y su defensor pueden recusar, con expresión de causa, a cualquiera de las personas designadas porla suerte. La autoridad que presida la insaculación calificará de

1 Ley citad a. Art. 90.2 l.ey citad a. Art. 91.3 l.ey citada. s«. 92... Ley citada. A,[. 93.

256


plano y sin ulterior recurso, la recusación expuesta, En el casode ser admitida la recusación, Se sacará otro nombre delánfora. 1

Una vez integrado el Jurado de Responsabilidades Oficiales, el procedimiento subsecuente se rige por las disposicionesdel Código Federal de Procedimientos Penales o por el Códigode Procedimientos Penales para el Distrito y Territorios Federales, según que Se trate de funcionarios federales o de funcionarios del Gobierno del Distrito y Territorios Federales. 2

Los veredictos del J urado son inatacables. Sólo son apela.bIes las sentencias condenatorias que dicten los Jueces respecti vos como consecuencia del veredicto de culpabilidad del Jurado, en cuanto a la sanción impuesta. 3

lO.-Remoció/t de los FUllciollarios Judiciales

El Presidente de la República de acuerdo COn lo dispuestoen el artículo 111 de la Constitución Fedel-al tiene la facultadde pedir ante la Cámara de Diputados la destitución de losMinistros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito, Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito y de los Territorios yJueces del Orden Común del Distrito y Territorios Federales.La petición debe fundarse en mala conducta de cualquiera dedichos funcionarios ...

. El procedimiento que debe seguirse en el caso es muysencillo. El Presidente de la República gira Un oficio a la- 1 Ley citada. Arl. 95.

2 Ley ciuda. Arl. 96.3 L"y citada. Arl. 97.4 Ley cira<b. Arl. 98.

257


Cámara de Diputados por conducto de la Secretaría de Gobernación, exponiendo los hechos en que funde su petición,acompañando las constancias en que la apoye o fundándosesimplemente en hechos u omisiones imputadas por la famapública, en cuyo caso expondrá en qué consisten y los datosen que funde su convicción moral sobre la mala conducta delfuncionario judicial de que se trate. 1

La Cámara de Diputados turna el oficio a la sección instructora correspondiente, la que debe pedir informes al funciunariu de que se trate. El funcionario acusado deberá rendirsu íuíormación a más tardar dentro del término de tres días,añadiéndose el necesario en razón de la distancia.

En su informe el funcionario acusado podrá exponer loque estime conveniente en su defensa y acompañar las constancias que juzgue necesarias.

La Cámara de Diputados, sin más trámite que el dictamende la sección instructora, declarará por mayoría absoluta devotos si se acepta la petición del Presidente de la República,tomando en consideración todo lo expuesto en el expedienterespectivo. 2

Si la resolución de la Cámara de Diputados es negativa,lo comunicará así al Presidente de la República y mandaráarchivar el expediente; pero si la declara fundada, se remiteel expediente a la Cámara de Senadores, la que previo el dictamen de la sección respectiva declarará por mayoría absolutade votos, si se acepta o no la petición del Presidente de laRepública. 3

1 Ley citada. Arl. 99.1 Ley citada. Arr. 100.3 Ley citada. Arl. 101.

258


. Si declara que no es de aceptarse la petición presidencial,se archiva el éxpediente ; pero si se acuerda favorablemente, elfuncionario acusado cesará desde luego en el ejercicio de sucargo.

Este procedimiento es independiente del relativo a las res-ponsabilidades oficiales en que haya incurrido el funcionarioacusado, y las cuales se le pueden exigir de acuerdo con Ila Leyde. la materia. 1

11.-1nuestiqacián del Enriquecimiento Ilegítimo

La Ley contiene Un capítulo novedoso en materia de responsabilidades, que es el que se refiere a la investigación delenriquecimiento inexplicable de los funcionarios y empleadospúblicos. Seguramente esta innovación se debe al clamor público que en las últimas administraciones ha venido señalando a numerosos altos funcionarios como culpables de disponerde los fondos públicos en provecho propio.

La Ley establece que, si un funcionario o empleado público, durante su encargo, acumula riquezas por si o por interpósita persona, que sobrepasen notoriamente a sus posibilidades económicas, haciendo presumir falta de probidad,el Ministerio Público Federal o el de Distrito y TerritoriosFederales deben atender con todo empeño las denuncias que sepresenten en contra de dichos funcionarios o empleados parainvestigar su conducta.

No se admiten denuncias anónimas y sólo procede la investigación durante el tiempo del encargo y un año después. 2

1 Ley citada, Arl. J02.2 Ley citada. Arl. 103.

259 .

-

LUCIO MENDIETA Y NUÑU

Si de las diligencias practicadas por el Ministerio PÚblico, aparecen datos en su contra ° simplemente en el casode que el funcionario o empleado acusado no pueda justificarla procedencia de sus bienes, se consigna el caso al Juez com-petente, quien debe abrir un proceso de acuerdo con los pro- ..cedimientos del Código Federal o del Distrito y TerritoriosFederales, según que se trate de un funcionario de la Federa-ción o de un funcionario del Distrito y Territorios Federales. 1

El Juez debe proceder a la aseguración de los bienes cuyalegitima procedencia no haya sido justificada. 2

Agotada la investig'ación, el Juez lo declara así, y mandará poner el expediente a la vista del interesado y del Ministerio Público, por cinco días, para apuntes y alegatos y dentro de los 10 días siguientes dictará su declaración sujetándose,en cuanto a la apreciación de las pruebas, a las disposicionesdel Código Federal de Procediuiicntos Penales o del Código deProcedimientos Penales del Distrito y Territorios Federales

según el caso.Si el funcionario o empleado justificó la legítima pro-

cedencia de sus bienes, se mandará levantar el aseguramientoy se le devolverán. En caso contrario el Juez ordenará quepasen al dominio de la Nación, del Distrito o Territorios Federales en su caso, salvo que alguna persona reclame y justifique la propiedad de los bienes en cuestión, en cuyo caso la adjudicación se hará en su favor con arreglo a la Ley. 3

Cuando la conducta del funcionario o empleado se hicieresospechosa durante el procedimiento que se siga sobre lajustificación de sus bienes, el Juez respectivo lo comunicará

1 Ley citada, Arl. 104.2 Ley citada, Arr. 105.3 Ley citada. Arl. 106.

260

a

LA ADMINISTRACJON PUBLICA EN MEXICO

así a la autoridad de quien dependa el nombramiento del acusado, para q~e quede en suspenso en el ejercicio de sus funciones o en el desempeño de su cargo entretanto se termina elproceso con la sentencia correspondiente. 1

La Ley concede acción popular para hacer las denunciassoLre el enriquecimiento inexplicable de los funcionarios yempleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales, sin que sea procedente la acusación de calumnia judicial en los casos en que el funcionario sea declarado absuelto,siempre que el acusador demuestre que obró de buena fe y condatos bastantes para incurrir en error. 2

Por último, la Ley manda que todo funcionario o empleado público, al tomar posesión de su encargo, deberá hacertilla manifestación ante el Procurador General de Justiciade la Nación o del Distrito y Territorios Federales en su caso,sobre sus propiedades raíces y sus depósitos en numerarioen las instituciones de crédito, a fin de que el Ministerio PÚ-'blico esté en aptitud de comprobar el patrimonio de aquélantes y después de desempeñar el mencionado cargo público;pero es de notarse que la Ley no señala sanción alguna paralos funcionarios y empleados que no cumplan con esta disposición. 3

Por otra parte, el procedimiento para la investigación delenriquecimiento inexplicable de los funcionarios públicos, nopuede instaurarse si previamente el Senado, Como Jurado deSentencia, no ha dictado veredicto condenatorio en los casosen que se trate de un alto funcionario de la Federación...

1 Ley citada, An. 108,2 ley citada. Art. 109.3 Ley citada, Art, 110... Ley citada. Art. 111.

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12.-Juicio Crítico sobre la Ley de Responsabilidadesde Funcionarios y Empleados Públicos

Para formular un juicio metódico sobre la Ley de Responsabilidades de empleados y funcionarios públicos de la Federación y del Distrito y Territorios Federales, es necesarioocuparse separadamente de los tres aspectos fundamentalesde esta Ley:

1~) Responsabilidad de los altos funcionarios públicos.2'·) Responsabilidad de los empleados y funcionarios de

la Federación y del Distrito y Territorios Federales.39 Investigación del enriquecimiento inexplicable de los

funcionarios y empleados públicos.

Responsabilidad de los Altos Funcionarios Públicos.s-«En las primeras Constituciones políticas de México, se consideraba como causa de responsabilidad oficial del Presidente de la República, además de los delitos de traición a la Patriay de los delitos graves del orden común, los de traicióna la forma establecida de gobierno, impedir las elecciones dePresidentes, Senadores y Diputados (Constitución de 1824);pero, a partir de las Bases Orgánicas, el fuero del Presidente de la República va aumentándose hasta que en la Constitución de 1857, encontramos que sólo puede ser acusado pordelitos de traición a la Patria, violación expresa de la Constitución, ataques a Ia libertad electoral y delitos graves del ordencomún.

En la Constitución de 1917 se establece, como hemosvisto, que sólo puede ser acusado por traición a la Patria ydelitos graves del orden común.

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Consideramos que en este aspecto, la Constitución de 1917significa un retroceso lamentable con respecto a la Constitución de 1857, y aun, en relación con 'las Constituciones anteriores. De nada sirve que los altos funcionarios de la Federación sean responsables de acuerdo con la Ley respectiva porataques a la libertad de sufragio y por otros delitos, si el Presidente de la República está exento de responsabilidad oficialrespecto de ellos, pues siendo la autoridad suprema del país,contando con toda la fuerza de la Administración Pública,bien puede atacar la libertad del sufragio para establecer unadictadura continuista, impunemente.

Pero en realidad esto no es defecto de la Ley que comentamos, sino de la Constitución misma, a la cual reglamenta y,en todo caso parece innecesario advertir que, en nuestro mediosocial y político, las responsabilidades del Presidente de la República y de los altos funcionarios de la Federación y'de losEstados, se encuentren subordinadas a la política y ya se sabe,que toda Ley cuya eficacia depende de la política es prácticamente nula. Generalmente el Congreso es adicto al Presidente de [a República, en él siempre cuenta con una mayoría suficiente para asegurar 'la impunidad de todos los miembros delpartido dominante, de tal modo, que las responsabilidades oficiales de los altos funcionarios de la Federación solamente seesgrimen, en ocasiones, como arma política en contra de losindisciplinados o de los miembros de la oposición.

El remedio de estas circunstancias desfavorables no es'triba precisamente en las Ieyes, sino en el fortalecimiento dela cultura del pueblo y de la opinión pública.

RespotMabilidad de los Funcionarios 'Y Empleados en getlL"ral.-l'odos los hechos considerados por la Ley como

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delitos oficiales son de tal naturaleza que, en su mayor parte,las mismas víctimas de estos delitos están interesadas en queno se investiguen y, por consiguiente, en que sus autores noreciban la sanción que la misma Ley establece. Aun cuandoesto parezca una paradoja, es la realidad, y tal cosa Se debea la injusticia notoria de ciertas leyes administrativas queasignan penas exageradas a los inf ractores de las leyes; aldesorden constante de la Administración Pública, que, pormedio de múltiples trámites y debido a su defectuosa organización, hace perder a los causantes un tiempo precioso en todaclase de tramitaciones. El infractor de un reglamento o de unaLey antes que pagar las multas excesivas que se le imponen, ysobre todo, antes de enfrascarse en una tramitación burocrática dilatada y a menudo cara, prefiere cohechar, sobornar aquien trata de 'levantarle la infracción correspondiente.

Por otra parte, todos los particulares que tienen quetramitar, con rapidez algunos asuntos en la AdministraciónPública, van siempre dispuestos a pagar propinas para obtenerla más rápida y favorable resolución de sus negocios.

Una gran parte de los delitos oficiales señalados en laI~ey se refieren a tramitaciones de carácter judicial, a la violación de las garantías individuales por resoluciones de autoridades judiciales. Ahora bien, aparte de que en el ramo judicialexiste, como en el resto de la Administración Pública la mismasituación que acabamos oc apuntar, es de advertirse que lasleyes contienen recursos para contrarrestar las violaciones quepueden cometer las autoridades judiciales a las leyes y a lasgarantías que otorga la Constitución. El perjudicado prefiereacudir a estos recursos y casi nunca pretende exigir las responsabilidades respectivas que, si se exigieran con todo rigor,

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significaría en muchos casos una grave injusticia de la cualserían víctimas 'los funcionarios judiciales, porque en ocasiones la violación a un precepto legal o a una garantía constitucional, resulta de tal modo controvertible que lo que una Suprema Corte de Justicia considera como violación puede serconsiderado, años después, por otra Suprema Corte de Justicia,como enteramente lícito.

Pero aun dejando aparte estas consideraciones, es evidente que el procedimiento establecido por la Ley para exigir lasresponsabilidades de los funcionarios y empleados públicosen general resulta de todo punto ineficaz, puesto que ameritauna tramitación judicial, siempre larga y una tramitación anteel Jurado de Responsabilidades, que ocasionarían pérdida detiempo y molestias innumerables a quienes se atrevieran ahacer uso de tales procedimientos en contra de los funcionarios y empleados públicos por delitos de carácter oficial. Senecesitaría que el delito fuese muy grave, para que el particularofendido se arriesgase a emprender el juicio correspondiente.

En nuestro concepto la única forma de conseguir la moralización de la Administración Pública, consistiría en estableceruna policía administrativa que se encargara de vigilar los procedimientos y los manejos de 'los empleados públicos, de oficioo por simple denuncia, y establecer, en todo caso, procedimientos sencillos para exigir las responsabilidades oficiales.

Investigación del Enriquecimiento Inexplicable de los.Funcionarios y Empleados PlÍblicos.-La parte más deleznable de la Ley que comentamos, es seguramente la que se refiere a la investigación del enriquecimiento inexplicable defuncionarios y empleados públicos. En algunos aspectos resulta francamente ridícula.

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En primer lugar, para abrir la investigación Se necesitala denuncia, que no debe ser anónima y claramente se ve quesi los particulares en el caso de los delitos oficiales que lesafectan directamente, no se atreven a emprender el juicio respectivo, menos aún se van a ocupar de presentar acusacionesen contra de los funcionarios públicos que más o menos ostensiblemente se hayan enriquecido o se estén enriqueciendoal amparo de sus puestos.

La Ley toma como punto de partida para hacer sospechosa la conducta de un funcionario público, el uúrnero de losbienes raíces que posca por sí o por intcrpósita persona; peroaparte de las enormes dificultades que se ofrecen para demostrar que tales o cuales bienes raíces se poseen por interpósita persona, resulta pueril suponer que sólo cuando unfuncionario público adquiere bienes raíces demuestra su faltade honestidad en el manejo de los recursos que se le han confiado, o en el uso de su autoridad frente a los particulares.

Durante los gobiernos del general Obregón y del general Calles, había altos funcionarios públicos que perdían sumas cuantiosas en el célebre casino "Sonora-Sinaloa" y quellevaban vida de boato, de despilfarro, con la que demostraban francamente el mal uso que hacían de sus funciones públicas sin que fuera necesario que adquiriesen grandes bienesraíces.

La ineficacia de la Ley se manifiesta, igualmente, en elplazo que concede para que un funcionario o empleado público,pueda ser objeto de investigación por enriquecimiento inexplicable, pues dice que esa investigación sólo se llevará a cabodurante el tiempo en que desempeñe su cargo, y un año después.

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Mientras el funcionario público desempeña su cargo,generalmente goza de influencias y de poder suficiente paraatemorizar' a quienes pudieran acusarlo, y el plazo de un añoque se concede, a partir de la fecha en que el funcionario dejesu puesto, es tan corto, que bien puede acumular grandes capitales en efectivo durante el tiempo de sus funciones, esperarse un año después de que éstas terminen, para construira su nombre grandes edificios y para hacer depósitos en losbancos del país y del extranjero sin incurrir en ninguna responsabilidad.

La Ley establece, por último, que todos los funcionariosy empleados públicos, en el momento de rendir la protestapara tomar posesión de sus puestos respectivos, deben manifestar ante el Procurador General de Justicia de la Nación odel Distrito y Territorios Federales, según el caso, los bienesraíces que posean y los depósitos en numerario que tengana su nombre en las instituciones de crédito, a fin de que seaposible comparar su fortuna al ingresar al desempeño de susfunciones oficiales con la que tengan al abandonarlas.

Por ¡las razones ya dichas, esta disposición resulta deninguna eficacia y además debe advertirse que la Ley no señala sanción alguna para quienes la infrinjan.

En nuestro concepto, la única forma de obtener la completa moralización de los funcionarios públicos, especialmente de los de alta categoría, podría lograrse reviviendo el juiciode residencia de la época colonial, modernizándolo y dándolenueva orientación de acuerdo con las exigencias sociales dela actualidad.

El nuevo juicio de residencia podría constar de dos aspectos, uno técnico y el otro de carácter administrativo.

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L¡;CIO MENDIETA Y NUÑEZ

Al abandonar un alto funcionario público el puesto quele fué confiado, ya sea por renuncia o por cualquiera otracausa, se.abriria de oficio una investigación para determinarsi durante sus funciones desarrolló un programa eficientey si manejó de manera favorable los fondos de que podía disponer, o si hizo uso adecuado de su autoridad.

Durante el juicio de residencia todos [os particularestendrían derecho de presentar denuncias o acusaciones concretas. La investigación sobre el primer aspecto sería llevadaa cabo por personas competentes en Ias materias de que setratara y terminaría con un dictamen técnico sobre la eficaciade la gestión del interesado.

La investigación administrativa sería principalmente decarácter contable, fundamentalmente tendría por objeto determinar si el funcionario público puso en los puestos de confianza, en los puestos jugosos, en los de manejo directo defondos, a sus familiares o amigos íntimos, tendría por objetoinvestigar los contratos de compra de materiales y de prestación de servicios, comparando los precios con las calidades .de los artículos adquiridos y con la naturaleza y efectividadde los servicios prestados.

Este juicio pondría en evidencia seguramente a los funcionarios inútiles y poco escrupulosos. Significaría una verdadera revolución en la Administración Pública de México,porque así nuestros Presidentes de la República escogeríancomo colaboradores, no únicamente a sus amigos o a políticosineptos, sino a gentes capaces y honorables.

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CAPITULO IX

Ensa~o Sociológico Sobre la Burocracia

Mexicana

1.-Introdttción. Concepto sobre la burocracia

En Sociología, dada la situación actual de esta disciplina,todo estudio, cualquiera investigación tiene, ineludiblemente,el carácter de ensayo. Ensayo equivale a cosa previa, a intento, a exploración más o menos honda; pero de la que no seesperan resultados definitivos.

y no puede ser de otro modo, ante la realidad social poliforme y compleja, cuando Se carece de técnicas, de métodospara aislar o reducir los fenómenos sociales, para descubrirla íntima contextura de las formas y de los hechos que sedan en la sociedad, en general, o bien en una sociedad determinada.

Por ello nosotros anteponemos el rubro de Ensayo aestas reflexiones sobre la burocracia mexicana, en las quela observación y a menudo la intuición personales, constituyen Su única base. Es necesario tener en cuenta, sin embargo, que toda ciencia, en sus orígenes, no ha sido otra cosa v

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que gran parte de los conocimientos humanos vigentes nopasan de ser teorías, es decir, observación e intuición organizadas en un sistema. lógico, provisional, en espera de quesean categóricamente confirmadas por los hechos.

Partiendo de una evidencia, como es la de que las sociedades modernas, civilizadas, son unidades complejas que seintegran con diversos grupos o clases, se puede afirmar queel estudio de estas partes integrantes del todo, ofrece interésprimordial en Sociología.

Del propio modo, insistimos, que en un organismo vivo,el conocimiento anatómico, unido al de relación y funcionamiento de los órganos parciales, es la base del conocimientointegral de ese organismo, cuando se lleguen a conocer ensus mínimos detalles las formas de asociación humana, su interacción, su valor en la expresión final de la vida de unasociedad cierta, Se habrá dado paso decisivo en esta cienciaque por hoy se nos of rece en sus puros albores.

Desde luego la sociedad se descompone en clases; perocada clase, a su vez, está formada por sectores definidos. Enla clase media, por ejemplo, la burocracia aparece con perfiles propios que la configuran, dentro de ella, con bastanteprecisión. La burocracia es clase media; pero el hecho de serla detcutadora del poder del Estado, la expresión viva deéste, el medio necesario de relación entre la sociedad y la Administración Pública, le da notable preponderancia y hacesuponer, desde luego, que ejerce influencia decisiva en muchos aspectos de la vida social.

La burocracia ha sido objeto, hace tiempo, de la investigación y el estudio de los sociólogos.

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Nuestro ensayo no se refiere a la burorcacia como temade Sociología General, sino a la burocracia mexicana, puntoconcreto de una Sociología de México. No es, en consecuencia, trabajo de erudición, pretende ser, únicamente, estudiode realidad con tendencias pragmáticas.

Iniciaremos la tarea propuesta expresando un conceptosobre la burocracia. Ella está constituida por todas aquellaspersonas que prestan sus servicios al Estado, por todos losque hacen, de la actividad administrativa, o profesional, otécnica, o científica, pero relacionada con la AdministraciónPública, o dependiendo de ella, su ocupación permanente yfundamental. En su conjunto es la organización técnico-social de que se sirve el Estado para realizar sus fines.

La función burocrática no es única, ni siquiera estádefinida dentro de cierto orden, como las diferentes actividades que se desarrollan en una fábrica, todas enfocadas ala obtención de un resultado, sino que aparece con múltiplesdirecciones y finalidades inmediatas.

2.-Morfología de la Burocracia

La burocracia, en consecuencia, esconde, bajo esa denominación general una estructura compleja. La morfología dela burocracia, ofrece, en nuestro concepto, diversos aspectosque pueden clasificarse de la siguiente manera:

a) Burocracia de acción y trámite interiores, sin contacto directo con el público.

b) Burocracia de acción y trámite exteriores, en relación directa e inmediata con el público.

e) Burocracia de servicio público.

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LUCIO MENDIETA v NUÑEZ

d ) Burocracia profesional.e) Burocracia científica.f) Burocracia mixta.g) Burocracia adventicia o parasitaria.h) Burocracia femenina.i) Burocracia obrera.

Es importante el estudio de estos grupos burocráticos porque presentan características peculiares. Puede decirse quecada uno tiene su psicología y diferente influencia en la vidasocial.

Burocracia de Acciou y Trámite interiores, sin contactodirecto con el PlÍblico.-Este gmpo está constituido por todosaquellos empleados que desarrollan sus actividades dentro delas oficinas correspondientes y que, en caso alguno, tratan losasuntos de su incumbencia directamente con los interesados,sino que se concretan a realizar trámites o trabajos especificados en Leyes o Reglamentos o Reglamentos interiores, o bien,de acuerdo con las órdenes que reciben.

Estos burócratas no tienen interés en los asuntos quepasan por sus manos. Los despachan casi mecánicamente, siguiendo la línea del menor esf uerzo, la mayoría de las vecesdentro de un ritmo mediano de trabajo. Se exceptúan loscasos de aquellos que aun cuando no están en contacto directocon el público, sí lu están con alguno o algunos de los que seencuentran en tajes circunstancias y reciben de ellos ciertasparticipaciones por dar preferencia a determinados asuntos,despacharlos rápidamente 'j en un sentido favorable al peticionario. El ritmo de trabajo de estos burócratas, interesadosasí, personalmente en los asuntos que manejan, es notablemente intenso y las tramitaciones o resoluciones que les están

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encomendadas, objeto por parte de ellos de muy especial atención.

En general, el empleado que no trata directamente con elpúblico, se hace, con el transcurso de los años, una segundanaturaleza cobarde ante la vida de acción y de lucha independiente. No concibe su existencia fuera de la burocracia. Aesto se debe su conformismo, su apatía, a veces su servilismoante quien puede privarlo del puesto. El Estatuto Jurídico, alestablecer la inamovilidad del empleado, dentro de los límiteslegales y el escalafón, tendrá que modificar estas circunstancias que, por ahora, no han desaparecido completamente, puesno basta la vigencia de una Ley nueva para modificar, repentinamente, vicios ancestrales.

Burocracia de acción y trámite exteriores, ~n relacióndirecta e inmediata con el público.-No es preciso definir a estegrupo en el que están comprendidos desde el empleado quedespacha en una ventanilla, hasta el Actuario del Juzgado, elinspector, el ejecutor fiscal que va directamente al domiciliode los particulares a realizar los actos de su ministerio.

Cuando el empleado que atiende al público en una ventanilla, no tiene interés personal en los asuntos que trata, suritmo de trabajo es, generalmente, lento; pero la constante relación con el público que, a veces, forma largas e interminables "colas", la variedad de ese público en el que hay personasexigentes o incomprensivas o incultas que requieren explicaciones prolijas, la monotonía de una labor repetida cotidiana-

\ mente, sin descanso; tal vez el contraste de la vida libre delpúblico y de la cadena del empleado para quien las rejas de laventanilla aparecen como un símbolo, obrando en su subconsciente, le crean carácter nervioso, autoritario, irritable.

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LUCIO YENPIETA Y NUÑEZ

El empleado que actúa fuera de la oficina constituyéndose en autoridad de actos concluyentes, cuando menos en elinstante en que los realiza, lleva, generalmente, un ritmoacelerado de trabajo porque tiene en éste, interés personal.Es, salvo raras excepciones, esencialmente inmoral o lo vuelveinmoral el mismo público entre el cual se mueve.

Estos empleados pueden clasificarse en dos clases: losque llevan a cabo determinados actos indicados en la Ley apetición de gestores, y los que llevan a cabo esos actos deoficio. Entre los primeros y la persona afectada o interesada,hay un intermediario, que es, a menudo, quien corrompe alempleado. Entre los segundos y el afectado no hay intermediario; pero es el mismo afectado quien trata, casi siempre,de comprarse la voluntad del servidor público.

Un ejemplo de la primera clase de empleados es el actuar in de Juzgado que lleva a cabo notificaciones, emplazamientos, embargos, por la gestión de interesados que, a fin deque 10 haga rápidamente y en forma un tanto parcial, le ofrecendinero para "gastos" o como gratificación.

Ejemplo de la segunda clase de empleados es el inspectorfiscal que descubre irregularidades y recibe dinero para disimularlas, o bien, como gratificación que le dan los comerciantes, industriales, propietarios, según el caso, para tenerlograto o para obtener un informe que sea favorable a sus intereses.

En todas estas situaciones se advierte la acción del públicoobrando como agente inmoralizador,

Pero es necesario apuntar, desde luego, que el' público seve obligado a obrar así ante la incuria burocrática y como defensa natural frente a una Administración defectuosa e in-

214

LA ADMINJ5TRACION PUBLICA EN MEXICO

justa. A su vez, los defectos y la injusticia de la Administración Pública, provienen de lejano tiempo y de diversos factoresque analizaremos en su oportunidad.

Como los Jefes de.los empleados que actúan fuera de susoficinas en menesteres de notificación, emplazamiento, inspección, embargo, etc., conocen la situación a que 1105 referimos,exigen a éstos una determinada participación, de tal modo,que para obtener la cuota fijada por las autoridades superiores y, además, utilidades personales, no sólo ceden a las insinuaciones del público interesado, sino que a falta de talesinsinuaciones o adelantándose a ellas, se convierten en verdaderos extorsionadores, azotes de las fuerzas vivas del país.

La acción de esta burocracia insaciable, tiene, desde elpunto de vista sociológico, repercusión en la economía' delpaís. Procuraremos demostrarlo en el curso de este breveestudio.

Burocracia de Servicio Público.-Consideramos comoburocracia de servicio público, la que presta directamenteatención individual, personal, a das clases sociales desamparadas. Todos los servidores de hospitales, dispensarios, asilos,internados, oficinas de asistencia social, en fin, se encuentrancomprendidos en este grupo.

Nos damos cuenta de que la denominación "servicio público", se presta a confusiones porque el servicio de toda laburocracia es público en la más alta y amplia acepción de estapalabra; pero ante la carencia de un rubro más apropiado,la usamos en el sentido que acabamos de indicar.

Esta burocracia se caracteriza, en sus directivos, poruna completa falta de moral y en el personal medio e inferior,

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por la ausencia total de sensibilidad y de humanitarismo.Como en otros casos, existen también, en éste, excepcionesvaliosas, muy raras.

El lucro despiadado de los administradores de los establecimientos de Asistencia Social es algo que consta a todo elmundo. La alimentación, el vestuario, las medicinas, todocuanto se adquiere para tales establecimientos resulta generalmente de mala calidad y a precios, a veces, fantásticos.

La falta de suministraciones oportunas y la irregularidadde ellas, es también un defecto burocrático que nadie puedeponer en duda. Los hospitales de la Ciudad de México son unejemplo vivo, doloroso y constante.

En cuanto al personal medio e inferior que presta el servicio directo a los necesitados, es de una frialdad y de unegoisnn, apenas creíble. Ese personal se compone de enfermeras, enfermeros, médicos, practicantes, y es notable el hechode que los mismos individuos, en sanatorios particulares ylos médicos en éstos o en sus consultorios, desarrollan otracalidad de trabajo y varían radicalmente sus formas de tratoy atención para el público.

Es claro que cuando los directivos, o. alguno de ellos,tienen elevados sentimientos morales y son de reconocida competencia profesional, se logra una mejoría en estos serviciosdurante el tiempo en que la vigorosa personalidad de que setrate logra mantenerse en el puesto; pero la característica general de esta burocracia, a través de todos los tiempos y entodas partes del país, es la indicada. Este juicio se basa en informes fidedignos y en nuestras observaciones personales.

Burocracia Proiesional.s--No« encontramos aquí, también, en presencia de una falta de tecnicismos adecuados para

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evitar confusiones; podría suponerse que nos referimos a.quienes hacen de la burocracia una profesión; pero no es así,queremos denominar a los profesionistas burócratas, es decir,a aquellos que habiendo hecho una profesión de 'las llamadasliberales, no la ejercen, sino que Se dedican al desempeño depuestos burocráticos.

Se tiene la idea de que solamente los profesionistas incapaces buscan en la burocracia el refugio de su ineptitud.Algo hay de cierto en este juicio; pero por ser demasiado general resulta injusto y contrario a la verdad de las cosas.

Los profesionistas burócratas pueden clasificarse, ennuestro concepto, en los siguientes grupos:

a) Profesionistas ineptos, por falta de cualidades intelectuales y de preparación.

b) Profesionistas inteligentes y bien preparados; perofaltos de carácter para la vida profesional.

e) Profesionistas inteligentes, bien preparados ; perofaltos de vocación. .

d) Profesionistas inteligentes, bien preparados; a vecesadmirablemente preparados, con vocación y carácter; pero carentes de recursos para afrontar el noviciado profesional.

Es evidente que a excepción de los considerados en elgrupo a) todos los demás, como profesionistas, dentro de laburocracia, son muy superiores a la canalla profesional integrada por los mediocres e inmorales afortunados que, aveces, triunfan en el ejercicio de la profesión. Su triunfo esconde una miseria real, en tanto que el aparente fracaso de losprofesionistas burócratas, como profesionistas, ocultan noblesvalores.

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Hay enorme diferencia entre un cultísimo abogado consultor de cualquiera Secretaría de Estado y un litigante próspero que debe su prosperidad, no a sus conocimientos, sino auna serie de combinaciones y de relaciones subrepticias, a sufalta de escrúpulos, a su audacia. También es grancle la diferencia con el abogado de medianas aptitudes que gracias asus relaciones sociales, o a que sucede a alg-ún abogado deprestigio en un despacho acreditado, logra brillante posiciónprofesional.

Iguales comparaciones podrían hacerse en el campo delas otras profesiones.

Esto no significa, sin embargo, que nosotros tratemos deafirmar que el burócrata profesionista es excelente. Muy porel contrario, el profesionista burócrata responde también alas circunstancias dentro de las que se encuentre colocado,según que esté en relación directa con el público o realice unalabor interna, de estudio, de dictamen, de dirección, de aplicación de sus conocimientos profesionales. Y su trabajo serábueno o malo, según el grupo al que corresponda de acuerdocon clasificación de la burocracia.

La falta de interés personal en el trabajo del profesionistaburócrata, falsa apreciación de su suerte que generalmentehace de él un amargado, porque todo profesionista cree quedeue trabajar libremente en el ejercicio de su profesión, y,considera como un demérito el alejarse de ese ejercicio y elverse obligado a ganarse la vida en una oficina pública, danun tono especial a la psicología de esta clase de empleadosy un sello característico a su trabajo que siempre es lento ymenos eficiente de lo que podría ser. .

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L.... ADMINISTRACION PUBLIC.... EN MEXICO

Burocracia Científica.-Este grupo de burócratas, másimportante, por su número, de lo que se supone, está constituido por los empleados profesionistas, o no; pero generalmenteprofesionistas, que se dedican a especulaciones, estudios e investigaciones de carácter científico.

El Estado Mexicano, al igual que otros del mundo civilizado, sostiene, desde hace tiempo, Institutos, Museos, Bibliotecas, Archivos, Escuelas, Universidades y otras instituciones directamente dependientes de él o como órganos descentralizados del mismo, cuyo objeto es el mantenimiento yel progreso de la ciencia, del arte y de la cultura en general.

La burocracia científica, en la casi totalidad de los casos,no es inmoral, pues la indole de sus actividades, la selecciónforzosa de sus componentes (ni las recomendaciones, ni las"influencias" ni la política hacen sabios ni hombres de culturay de talento) , el hecho de que no está en relaciones de intereses,'generalmente, con el público, son otras tantas circunstanciasque la ponen al margen de toda sospecha.

Se caracteriza, también, el burócrata científico, porquesiempre tiene interés personal en su trabajo, al grado de que,mientras para el burócrata no científico, sea o no profesionista,el trabajo termina exactamente al concluir las horas de oficinay no vuelve a acordarse de él, sino al reanudar sus labores aldía siguiente, para el burócrata científico no hay horas ni díasde trabajo. Los problemas, los estudios, las investigacionesque aborda le preocupan constantemente, es un e-sclavo de sucerebro, lleva Su destino como una cadena.

Esta burocracia está siempre mal retribuida, y aun cuando el Estado, como Se ha dicho, se preocupa en su sosteni-

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miento, en realidad no ha sido comprendida por los Gobiernosni se aprovechan de manera efectiva sus servicios.

Esto se debe a que casi todos los Gobiernos de Méxicohan estado dirigidos por ciertas personalidades dinámicas, degran sentido práctico, a veces, dotadas de magníficas intenciones; pero ignorantes o cuando menos de muy deficientecultura. Se debe, también, a que la burocracia científica nohasabido coordinar sus trabajos con las necesidades de la Administración Pública, y al advertir el desdén, o cuando menosla desatención de los dirigentes del Estado, se refugia enespeculaciones de carácter puramente académico que la hacenaparecer como un lujo inútil, mientras menos cost.oso, mejor.

El burócrata científico, en México, no tiene, por ello, loselementos necesarios para desarrollar sus trabajos, de lo quedepende la mediocre calidad de muchos de ellos y la poca estimación que, en general, se tiene sobre la llamada, con desdén,"ciencia oficial".

Sin embargo, un justo balance pondría de relieve numerosos trabajos, obras de gran valor realizadas por la burocraciacientífica mexicana de ayer y de hoy.

En este campo son frecuentes las canonjías, las simulaciones, el tipo del burócrata que vegeta a la sombra de laciencia.

Burocracia Mixta.-No encontramos otra designaciónmás apropiada para aquellos empleados públicos que además deserlo, tienen tiempo y están facultados para desarrollar actividades particulares. Ejemplo de esta clase de burócratas es elprofesionista que presta servicios durante horas fijas en alguna oficina y tiene el libre ejercicio de la profesión.

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Es necesario distinguir a quienes llegan ocasionalmenteal desempeño de funciones burocráticas llamados por la Administración Pública, en atención a su prestigio profesionaly los que buscan afanosamente esta clase solicitadísima de empleos, como punto de apoyo mientras logran su total independencia.

En general, puede afirmarse que no es posible atendercon eficacia a la Administración Pública y a la profesión oactividad particular. Los burócratas del primer grupo, parahacer honor a su prestigio, sacrifican sus intereses particulares y los del segundo, por el contrario, ponen muy poca atención en sus obligaciones burocráticas y todo su empeño en lasparticulares.

La nota dominante en esta burocracia es el carácter tránsitorio, cambiante, de su personal, constantemente renovado,porque el profesionista que en parte abandona, por compromiso 'político su ejercicio profesional, en cuanto satisface ese'compromiso vuelve al desempeño de su profesión y el profesionista que logra cimentarse en la vida profesional, deja inmediatamente el empleo que le ayudó a conseguir tal cosa, enla generalidad de los casos.

Burocracia Adventicia o Parasitaria.-El burócrata es,de todos modos, un trabajador y parece por ello contradictorioel considerar dentro de la burocracia a empleados que 10 sonnominalmente; pero que no trabajan.

La contradicción es sólo aparente. Una morfología de laburocracia mexicana no sería completa, exhaustiva, si no seconsiderase a esta plaga de la Administración Pública que sontodos los individuos, politicastros. segundones, guarda espaldas,amigos, comparsas, parientes pobres, amantes, etc., que

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LUCIO M¡';NDIETA y NUÑL¿

viven de la bienhechora influencia de ciertas figuras políticasdel momento.

El ingenio popular denomina a estos pseudo empleadospúblicos "aviadores". Figuran en las nóminas con determinados empleos; pero sólo Se presentan en las oficinas a cobrarel sueldo correspondiente. Se les cubre con la vaga designación de "comisionados" o Se les adscribe a "servicios especiales" .

Muchos de estos parásitos sólo disfrutan de parte delsueldo, pues están obligados a dar la otra parte a quien lesproporcionó el nombramiento.

No debe pensarse que, en todo caso, quienes disfrutan delsueldo asignado en el presupuesto a un empleo, sin desempeñarlo realmente, sólo cobran y no trabajan, pues algunos desempeñan ciertas comisiones confidenciales o hacen trabajos depropaganda política para quien los protege, o negocios particulares de éste, y, en la vida pintoresca de ciertos personajes, hasta menesteres inconfesables.

Esta burocracia escapa a toda consideración estadística,su número depende de las. circunstancias políticas, varía conel tiempo, aumenta o disminuye en tales o cuales dependenciasdel Poder Público según es el titular del mismo; pero siempreexiste.

La importancia de esta burocracia adventicia estriba enque su sostenimiento es oneroso y redunda en perjuicio de losverdaderos empleados públicos y del servicio administrativo.Cuántas oficinas que no tienen personal suficiente, cuántasque carecen del material indispensable, sobre todo, las de Asistencia Social, podrían mejorar sus condiciones de trabajo,si no existiera esta enfermedad parasitaria de la Administración Pública.

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LA ADMINISTIL\CION PUBLICA EN I4EXICO

Burocracia Fenumina.-1'odavía a principios de este siglo, era mal visto, por todas nuestras clases sociales, el que lasmujeres trabajasen en oficinas públicas. Pero ese prejuiciodesapareció bien pronto y, puede decirse que, desde la revolución de 1910, la mujer oficinista es cada día más numerosa enla Administración Pública.

Esta invasión femenina en la burocracia ha llegado aalarmar a los hombres. En algunas ocasiones se han presentado proyectos de Ley que tratan de reducir a cierto límite, elnúmero de mujeres burócratas.

Desde el punto de vista del valor del trabajo, debe decirse que la mujer es muy hábil, y en algunas labores (taquigrafía, mecanografía) superior al hombre.

Pero también es necesario tener en cuenta que grannúmero de mujeres no tienen imprescindible necesidad detrabajar. Lo hacen para sostener cierto lujo personal o parallenar el vacío de su vida.

Hasta qué punto, en la distribución de los empleos burocráticos, debe privar un criterio de equitativa distribuciónsocial y cierta finalidad demográfica, son problemas del másalto interés social que nosotros apenas apuntamos.

Burocracia Obrera.-Parece un contrasentido hablar deburocracia obrera, puesto que burócrata es sinónimo de trabajador de oficina, de escritorio; pero, es evidente que hay grannúmero de servidores del Estado adscritos a oficinas públicasque realizan trabajos humildes, puramente manuales, y quienes, por estar al servicio inmediato de la burocracia, formanparte de ella, no obstante de que por la índole de sus laboresdebería clasificárseles entre los obreros.

283

LUCIO MEND1ETA Y NUÑEZ

Tales son: mozos, conserjes, ujieres, elevadoristas, etc.,etcétera.

La importancia de este grupo de burócratas estriba enque constituyen el punto de unión de la burocracia con lasclases populares.

Burocracia directiva y Burocracia de ejecucióH.-Es evidente en la organización burocrática, estimada en conjunto,la división o clasificación en dos grupos o sectores, integrado el primero por la alta burocracia, o sea la que dirige y

orienta las actividades administrativas y el segundo por losempleados y funcionarios de menor categoría que se concretana realizar tales actividades.

3.-Circulación de la Burocracia J

La burocracia da la impresión de permanencia, de invariabilidad. Las mismas .oficinas, el mismo personal. Enalgunas, vemos envejecer a los empleados cuyas caras llegana hacerse familiares al público.

1 El tecnicismo "circulación social" ha entrado plenamente en la terminolo-

gía sociológica : signiiica o designa el movimiento de intercambio o de paso de una

clase a otra dentro de la sociedad. Parero expresa uta idea cuando dice; "las clases.ociales llO est án completamente separadas. aun en donde existen castas; en las nacienes civilizadas modernas se produce una circulación intensa entre las diferentesclases". "Trairé de Sociclogie Generale", Edition Francaise par Pierre Beven, Revué

par l'aureur. Payot. 1919. Vol. 11. NQ 2026. Nosotros usamos el término "circu

lación de la burocracia" no sólo paca indicar el paso de individuos de otras clasessociales a l. burocracia y de ésta. aquéllas, sino también pata expresar los movi·

miento. de traslación y de ascensión y descenso de los empleados público. dentro

de b burocracia, E. decir. la movilidad interior de esta ,b.e social.

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La verdad es que el gran organismo burocrático, del propio modo que un organismo biológico, sólo tiene aparenteestabilidad. que es el resultado de luchas y cambios incesantes.

En la burocracia se advierte un movimiento de traslacióny otro, más importante, de circulación.

El primero es el cambio de los empleados de una oficinaa otra o de sus funciones en una misma oficina, o cuando unempleado que se dedica al trámite interior pasa a formar parte de aquellos servidores que están en relación directa con elpúblico; pero en todo caso can la misma categoría.

Este movimiento de traslación es importante porque elempleado se adapta casi inmediatamente a la situación quese le depara y adquiere la psicología y las características delnuevo grupo del cual pasa a formar parte. Tiene influencia enel movimiento de circulación, porque crea en el empleado nuevas habilidades que lo capacitan para ascender, o bien, al separarlo de su rama, lo inhibe, 10 retrasa temporalmente.

En la burocracia se advierte una circulación o movilidadinterior y otra que pudiéramos llamar exterior, en doble corriente, de 'las btras clases sociales hacia la burocracia y deésta hacia aquéllas.

La circulación interior ha sido, hasta antes de la vigenciadel Estatuto Jurídico, lenta e irregular, pues en ausencia deescalafón, el paso de los empleados inferiores a los puestosde representación y de responsabilidades no obedecía siempreal tiempo de servicios y a la competencia, sino a influencias, afavoritismos interesados. Esto no obstante, siempre se desarrolló el movimiento ascensional de los más aptos hastaciertos límites sólo franqueables, la mayoría de las veces, conayuda del valimiento político.

285


Pero en todo caso la circulación interior de la burocraciano tuvo nunca ¡permanencia suficiente para establecer unaa manera de ritmo normal, pues a menudo, un cambio de Gobierno o en el Gabinete Presidencial, introducía fuertes perturbaciones en la circulación: el empleado que a fuerza de añosde trabajo y competencia lograba llegar a Jefe de Sección, porejemplo, en un Ministerio, se veía, de pronto, cesado en suempleo y tras de luchar amargamente fuera de la burocracia,lograba volver a ella, en otra Secretaría, con puesto muy inferior al que había logrado.

Era frecuente que empleados aptos Se negaran a aceptarnombramientos de Jefes de Sección o de Departamento, aduciendo, con sobra de razón basada en la experiencia, que losempleos que desempeñaban eran más seguros por ser de cortosueldo.

La circulación interior de la burocracia, era, así, irregulary agitada por bruscas interferencias políticas que afectaban ala clase burocrática hondamente, produciendo en ella la incertidumbre, el desaliento, la inmoralidad (ganar 10 más quese pudiera y como se pudiera, en previsión del cese), la incuriapor falta de estímulo (¿ para qué trabajar más y mejorar lasaptitudes?), todo lo cual redundaba también en perjuiciodirecto del servicio público. Esta irregularidad en la circulación burocrática, daba a la burocracia el tono depresivo queaún conserva.

La circulación exterior de las otras clases sociales haciala burocracia, era, y sigue siendo negativa. El aristócrataarruinado, sirviéndose de sus relaciones sociales, caía en laburocracia directiva, como en un refugio. Pero salvando, comosiempre, algunas raras excepciones, este elemento distaba mu-

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LA ADMINI5TIlACJON PUBLICA EN MEXICO

cho de ser un valor de trabajo y de inteligencia en su nuevaposición, que a veces, sólo tomaba como el medio más efectivode recuperar su fortuna. 1

El comerciante y el industrial fracasados, veían también,y aun ven en los empleos públicos una tabla de salvación ensu naufragio.

Todo esto ha conducido a formular los más severos juiciossobre la burocracia, a la cual se considera formada sólo porfracasados. Pero una persona que no tiene aptitudes para elcomercio o un industrial sin fortuna, no son, por ello, precisamente ineptos para el desempeño de otros trabajos.

Las clases populares, el proletariado, también llevan suaporte a la burocracia, éste se realiza por los ínfimos puestos,por los que hemos llamado burocracia obrera. Algunos mozos,conserjes. etc., de establecimientos de servicio público o encargados o auxrliares en almacenes y archivos, cuando tienenciertas aptitudes no sólo desempeñan trabajos manuales, sinoque empiezan a desarrollar actividades verdaderamente burocráticas, y logran, así, ascender a puestos de esta índole.

La circulación de la aristocracia, de los comerciantes eindustriales y del proletariado hacia la burocracia se llevaa cabo de manera lenta, esporádica. La burocracia se integraen su casi totalidad por elementos de ella misma y de los otrossectores de la clase media.

El empleado público cuida siempre de la educación de sushijos, quiere, para elloa.el ideal de las clases cultas: las profesiones liberales, pero, si no logra darles alguna de esas profesiones, por falta de elementos o de dotes intelectuales o Por

1 También algupa. pelsonu de las dasea acomodada •• de la llamada al'Íltoerada. que pierden $U situación económica, forman parte de los cuadro. bUlocláticocinferior"_

281


otros motivos, entonces, valiéndose de sus relaciones y de laventaja que significa el estar dentro de la burocracia, procuraencontrar, en ella, acomodo para los suyos y casi siempre lograsu propósito. El profesionista, hijo de empleado público, también va hacia la burocracia, generalmente por cualquiera de losmotivos ya señalados.

No son raras, en México, las familias que tienen tres omás miembros de ellas, empleados en el Gobierno.

Los comerciantes y los industriales de la clase media,abrigan igualmente el deseo de que sus hijos sean profesionistas. No obstante de que en el comercio y en la industriase pueden obtener ingresos muy aceptables y siempre hay laposibilidad de progresar indefinidamente, se tiene, en nuestro país, marcada preferencia por las carreras científicas, basada más que en intereses materiales, en cierta vanidad señorial, herencia psicológica de España, paradoja inexplicable delcomerciante o industrial rico que anhela hacer de sus hijos,profesionistas al servicio de comerciantes e industriales ricos,o acaso, loable afán de cultura que da más valor a las cosasdel espíritu que a los bienes de la tierra.

De cualquier modo, el hecho es que los 'hijos de esta clasemedia que no llegan a terminar la carrera elegida, o que alterminarla no tienen posibilidades de independizarse, ingresan,indefectiblemente, en la burocracia.

La circulación de la burocracia hacia las otras clasessociales se realiza en forma que pudiéramos llamar horizontaly en forma ascendente.

El comerciante y el industrial de aptitudes que, por azaresde la vida se refugian en la burocracia, no se resignan a quedarse en ella y a la primera oportunidad la abandonan para

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reanudar sus anteriores actividades, en la que posiblemente noobtendrán mejores ingresos, pero que sientan mejor a su espíritu independiente, a su carácter de luchadores, Esta es lacirculación horizontal, el paso de un sector social a otro' pero

1 di 1 'dentro del mismo plano: e ase me la.La circulación ascendente en la burocracia es posible

mediante la fortuna política que lleva al empleado humilde, alJefe de Sección o de Departamento, a los puestos de confianzade algún Ministerio. Ese burócrata en pocos años, a veces enunos cuantos meses, acumula fortuna suficiente para colocarse en el círculo de las clases acomodadas. 2

Esta circulación de la burocracia hacia tales clases, eslenta y esporádica.

En general, el burócrata permanece en la burocracia,adaptando su tren de vida a su sueldo y a su crédito para realizar un ideal medio de confort y de bienestar, de presentacióndecorosa. El burócrata es el alimentador de las grandes fortunas que Se amasan en el comercio en abonos,

Así llegamos a la conclusión de que, a pesar de sus movimientos de translación yde circulación, la burocracia se in-tegra generalmente en la clase media, y se estratifica en la clasemedia, dentro de los marcos económicos del Presupuesto PÚblico. }

1 También algunol empleados públicos, sin haber sido antes com~rcianttl\

o industriales. anhelan serlo. y en la primera oportunidad lo intentan. LOI profesioaista¡ burécratas están, igualmente, deseando siempre su ind~pendencia.

2 También el azar interviene en este movimiento: h~rencia. IOI~ria matri-monio afortunado. ele. •

} En general. 101 sociólogos están de acuerdo en conliderar a los buróuatasdentro de la clase medía. VéOle Dr. Leo Muffelmam: "Orientación de la clue media". Labor. Pág. 17 Y sigllientes. Alá en los paises de Europa y en Estados Unidos, según se especifíca en los estudios que sobre las clasel medias han escrito: R.

289

r

LUCIO MIlNDIETA Y NUÑEZ

4.-Estadística de la Burocracia

Las deficientes estadísticas mexicanas no contienen datossobre el desarrollo numérico de la burocracia, ni sobre otrosaspectos esenciales de Ja misma. Sólo nos ha sido posible obtener un cuadro general sobre el número de empleados federales, de los Estados y Municipios y de instituciones descentralizadas, correspondiente al período de .1930 a 1935.

El cuadro aludido, contradice, en apariencia la afirmaciónde que la burocracia tiende a aumentar incesantemente, puesdurante el lapso de tiempo a que se refiere, en vez de anotarseaumento, se ve una disminución de 159.253 empleados quehabía en 1930 a 149.102 en 1935. •

La reducción se refiere a los empleados locales. tal vez porla penuria de los Erarios de Provincia; los empleados federales aumentaron, de 64.359 en 1930 a 79.759 en 1935. Tenemosla firme convicción de que en la actualidad el número de empleados federales es mucho mayor, pues de 1935 a la fecha,han sido creados nuevos Departamentos y Secretarías de Estado.

El estudio sobre la morfología de la burocracia y otrosaspectos de la misma, se vería notablemente precisado y ganaría en amplitud y profundidad si se contara con datos estadísticos sobre los siguientes puntos:

1. Número de empleados públicos federales, de los Estados y Municipios clasificados por sexos según los diversoscensos a partir de 1910.

Aroe, M. Halwach., E. V'tmeil. L. R. Fra'111 , P. VIlIeb", R. MatJalia/l. R. PoIIn. R. GrlVllr, D. Ivanovlch, V. Ffldlhan, R MOR,ill. VIl..e '·{ll~.ataítea··. 111••CI.... Mayelln... Alcán. Pari •. 1939.

290

"

ESTADOS UNIDOS MEXIC}\NOS.-SECRETARIA DE LA ECONOMIA NACIONAL

DIRECCION GENERAL DE ESTAD!STlCA.--0FICINA DE ESTADISTICA SOCIAL

Funcionarios, empleados y obreros públicos civiles (incluida la servidumbre), por Entidades Federatit oas

Encuestas de 1930 Y 1935

1930 1935

LA ADMltU9TllACION PUBLICA EN MEXICO

"

2. Número de empleados públicos clasificados por edades.3. Número de profesionistas burócratas, clasificados se

gún las profesiones.4. Número de empleados públicos clasificados por sexos,

profesión y tiempo de servicios,S. Número de empleados públicos clasificados según la

instrucción comprobada (primaria, secundaria, preparatoria,profesional, ete.).

- 6. Número de empleados públicos clasificados según elsueldo mensual que perciben.

7. Número de empleados públicos que renuncian y no reingresan al servicio público.

8. Número de empleados públicos que reingresan al servicio público.

9, Movimiento anual de ascensos en la burocracia.10. Movimiento anual de defunciones.11. Movimiento anual de ingresos iniciales.12. Número de burócratas propietarios clasificados por

sexo, valor y clase de sus propiedades.

La sola enumeración de los datos que contiene la lista preinserta es suficiente para dar idea del magnifico aporte quesignificarian en el estudio de la burocracia. Desafortunada

, mente carecemos de esos datos, porque la estadística oficialraras veces ordena investigaciones con 'sentido sociológico. 1

1 ~obre nle pu/u" véase nllUlro an\tulo "Orientación Soc:ioló,icl de laEatadí5ties", en "Revi.t¡ de la Univenidad Catéliea Bolivariana", Golombia. 19"2.

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=LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

"+ el"

5.-Clasificación racial de la Burocracia Mexicana

En un país de población étnica heterogénea, es interesante saber en manos de qué grupo racial se encuentra la Administración Pública.

No hay datos estadísticos sobre este aspecto de la burocracia, pero de nuestra observación resulta que criollos, mestizos e indígenas concurren a integrar el personal del Gobierno,tanto en los altos puestos directivos como en la burocracia quehemos llamado de ejecución.

El empleado mestizo y el indígena están, generalmente,en los puestos Municipales, en menor número en los de las capitales de los Estados y todavía en más pequeña proporción enlos federales. De aquí se desprende que la burocracia está integrada en su gran mayoría por criollos y mestizos. Nuestraimpresión es en el sentido de que la casi totalidad de los puestospúblicos de importancia están en manos de criollos o de individuos en los que domina la sangre de la raza blanca,

Al iniciarse la época colonial todos los puestos públicosquedaron, como es sabido, en poder de los españoles y duranteella, además, en el de sus descendientes. El México independiente encontró, así, la Administración Pública desempeñada,en la casi totalidad de los casos, por criollos; esa situación semodificó un poco, en 10 sucesivo, bajo la influencia del mestizaje, pero creemos que prevalece en esencia.

Este hecho se explica porque los criollos y cierto númerode mestizos, principalmente aquéllos, han sido, en México, los .grupos raciales de cultura europea y la Administración PÚLlica de México no es otra cosa que una expresión de esaqultura.

292

LA ADIlIN15TIlACION PUBLICA EN IlEXICO

6.-Caraderísticas esenciales ¡,le la Burocracia

l.

Al referirnos a los grupos en que clasificamos a la burocracia, expusimos los rasgos que caracterizan a cada uno deellos; pero es claro que algunos son comunes a todos, distintivos de esa clase social y conviene, por 10 mismo, presentarlosen conjunto.

a) Desde el punto de vista de la estructura social de 11éxico, la burocracia pertenece a la clase media. Tiene las cualidades y los defectos de esa clase. Entre las primeras tenemos lacultura y la sensibilidad artística. La burocracia es, sin duda,el sector más culto de la clase media, lo cual se explica porquelos otros grupos integrantes de ella: comerciantes, industriales, profesionistas libres, como tienen gran interés en sus propias actividades, dedican todo el tiempo a ellas y no les quedamargen para ampliar sus horizontes espirituales. El medio'inmediato de trabajo en el que se mueven, las preocupacionesde ese trabajo que subsisten aún después de las horas reglamentarias, son obstáculos muy serios en el desarrollo culturaldel individuo.

En cambio la burocracia tiene, desde luego, gran número de profesionistas dotados de cultura universitaria quedisponen, en las horas de oficina, por razón de su mismo trabajo y fuera de esas horas, de tiempo suficiente para cultivar'su ciencia y su cultura. También cuenta la burocracia conimportantes exponentes científicos, cuya tarea es precisamente la de prepararse y hacerse cada vez más aptos en la investigación, en el estudio de la materia o materias a las cualesse dedican.

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LUCIQ ~t:t'PJET~ V l'IUÑE:Z

Científicos y profesionistas, son, desde el punto de vistacultural, la élitc de la burocracia; pero el grueso de ella, lagran masa de oficinistas no carece de cierta preparación, porque está formada casi siempre por gentes que han truncaclo susestudios y desde la taquígrafa que disimula en su mesa la novela que lee en los ratos de ocio, hasta el oficial y el Jefe de Sección, disponen de tiempo suficiente, al terminar sus tareas,para aumentar Su cultura. Tienen el estado de ánimo y losmedios eC(Jnól1licos para ello, pues ya hemos dicho que el burócrata cesa, ólutomáticamente, de pensar en el trabajo oficinescoen cuanto concluyen las horas de oficina y, casi siempre, tieneposibilidades de afrontar los gastos que exige la compra delibros, de revistas, la asistencia a representaciones teatrales,a conciertos, a exposiciones.

La dedicación cultural del burócrata es, sin embargo,desarticulada, asistemática, ha perseguido, hasta ahora, finesde pura distracción.

b) La buroct<¡ci~ tiene, exageradas, las taras de la clasemedia, sobre todo, ciertos prejuicios que la nulifican para lalucha independiente: aversión al comercio y a los trabajosmateriales de industrias y oficios, temor ante lo incierto, deseo de conservar apariencias de honorabilidad y decencia.

El burócrata sólo con~ibe la existencia a sueldo fijo, cubierto en día y Qora precisos, Acomoda sus condiciones alsueldo que pen;ib~, tendiendo siempre a realizar un ideal devida IllUY cer Cli llQ o parecido al de las clases acomodadas ysacrifica, en ar\lS de e;¡e ideal, ~ veces, cosas que parecen indispensables.

Asi vemos q"~ los empleados conservan, en la casi totalidad de los casos, digna presentación personal" no ou~t'.mte de

--~..... lL>....~.

LA ADMlNlST1\AClON rUBj.lCAo lUi MEXICO

que muchos disfrutan sueldos menores de cinco pesos al día,y tienen promedio de tres miembros de familia a su cargo.Esto parece inconcebible si se toma en cuenta el alto costo dela vida en la actualidad.

Los empleados de mayor sueldo no solamente andan correctamente vestidos, sino que tienden a rodearse de toda clasede comodidades y hasta de cierto lujo en sus moradas.

Esto explica por qué el empleado público es el mejorcliente de los vendedores en abonos y la víctima predilecta delos agiotistas, Su crédito le permite gozar de un presenteaceptable, empeñando su porvenir. De aquí su imposibilidadpara ahorrar, su imprevisión, su tragedia ante una suspensióntemporal de pagos o ante el cese definitivo.

c) Tercera característica de la burocracia: su falta deinterés personal en el trabajo. Excepción hecha de la burocracia científica, el conjunto de esta clase social se distingue porla falta de alegría, de entusiasmo en las tareas que desarrolla:

La importancia de este factor psicológico es evidente, setraduce, la mayoría de las veces, en rutina, lentitud, baja calidad, a veces pésima, de los servicios públicos.

d) El desprecio absoluto por el tiempo del público, esotro rasgo distintivo de la burocracia, que se deriva del- queacabamos de señalar. En casi toda tramitación administrativa, se halla un interés privado, en constante gestión o en vi.gilante espera frente a los empleados que tienen a su cargo-esa tramitación; el contraste que ofrecen el burócrata v elparticular interesado en tales tramitaciones, es notable. Esteúltimo, justamente impaciente, desea que su asunto se resuelvacon rapidez y en términos de justicia; el empleado, en cambio,que trabaja a sueldo fijo, que detenta siempre cierta autori-

,


dad en cuyo ejercicio se complace, no tiene prisa, su tiempoestá debidamente retribuido, no piensa en el tiempo que pierdeel público o ve ese detalle con absoluto desdén.

e) La inmoralidad de la burocracia que está en contactodirecto con el público o que ejerce actos de aquellos que enalguna forma afectan los intereses particulares, es algo definitivamcnte indudable. Nos parece ocioso insistir en ello;pero claro está que este juicio, que no es nuestro, sino público,admite excepciones.

No es menos evidente la inmoralidad de quienes manejanintereses materiales del Estado.

En este punto, los valores morales han sufrido en México, desde la época colonial, una curiosa trasposición. El mismopúblico que condena al raterillo hambriento que arrebata labolsa de mano a cualquiera señora burguesa por las calles dela ciudad, sonríe maliciosa, pero adrnirativamente cuando sehabla de talo cual funcionario público o empleado de categoría,pobre ayer y potentado hoy gracias a sus habilidades burocráticas. Ese mismo público juzga con infinito desdén, considerándolo como un imbécil, a quien después de ocupar relevantesposiciones administrativas, sale de ellas, con decoro, pero sinfortuna.

La llamada buena sociedad se abre acogedora ante cualquier ladrón con éxito. Lo único que no perdona la sociedadmexicana es el fracaso y la pobreza. Para el ladrón que fracasa, la cárcel y Ia ignominia; para el ladrón que triunfa, todoslos bienes de la vida. Esa es la ley social de nuestro país, cuando menos por ahora. En consecuencia (aun cuando no lajustificamos), no podemos condenar completamente la in-

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LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO .

moralidad de la burocracia, puesto que, en último análisis,sólo es reflejo de la inmoralidad ambiente.

f) La burocracia está organizada jurídicamente. Esdecir, responde a leyes y reglamentos especialmente dictadosen los que se establecen oficinas, competencias, jerarquías, facultades, etc., así como obligaciones, deberes y derechos de Iosempleados. Es esta una de las distinciones fundamentales entrela burocracia pública y la burocracia de oficinas privadas, ytambién, la diferencia esencial, indestructible, entre el burócrata propiamente dicho, 1 y los obreros y trabajadores en general, como ya lo hemos expuesto en este libro.

El empleado público siempre está investido, por humildeque sea su puesto, del poder de la autoridad del Estado. Colabora cuando menos en la expresión, en la realización de talpoder y autoridad.

Como lo hace notar Max Weber, el empleado público estáprotegido, como tal, mediante prescripciones y sanciones lega- .les. Parece que en Europa hay "reglamentos de ofensas a losempleados del Estado". 2 En México, el Código Penal del Distrito y Territorios Federales, Capítulo IV, Título VI, se ocupade los delitos cometidos contra funcionarios públicos, artículos189 y 190, para defender a la burocracia en el desempeño desus funciones y en los actos que realiza con motivo de ellas.En este aspecto, el Código es federal, o sea de aplicación entodo el país.

1 Nosotros consideramos que la burocracia está constituida udusivamentepor los funcionarios y empleados públicos. A pesar de la similitud formal de trabajo que pudiera encontrarse entre ciertos empleados de oficinas privad.u y los delGobierno, su situación jurídica es diferente. su valor social distinto.

2 Max Weber. Wirrsc.haft und Gesetlscbaft (Tübingen. 1925). Vol. 11.Cap. VI; "Bureaukrarie". Capítulo traducido especialmente para el autor de esteestudio. por Osear T. Ricbter.

297

Como se ve, este aspecto de organización jurídica <le laburocracia y su carácter de poseedora y realizadora del podery de la autoridad del Estado, no es caracteristico de la burocracia mexicana, sino distintivo de la burocracia, como clasesocial, en todos Jos Estados modernos.

g) La indisciplina, característica del pueblo mexicanotodo, también se manifiesta en la burocracia.

Podria pensarse que no es posible hablar de indisciplinaen las oficinas públicas, porque en ellas las horas de entraday de salida de los empleados están rigurosamente controladas,hasta mecánicamente por medio de relojes automáticos que excluyen luda idea de favoritismo; pero en el desarrollo del trabajo oficinesco, en general, es notoria la falta de disciplina.

El compañerismo entre jefes y empleados inferiores, elcarácter del mexicano, la ausencia de interés personal privadoen la dirección de las oficinas públicas; pero, sobre todo, lafalta de sistematización del trabajo, son otras tantas causasque obrando en conjunto, determinan la indisciplina de la burocracia.

Es fácil criticar al empleado que no está en la ventanillacuando el público lo busca, o que desaparece misteriosamente,durante algunos minutos del escritorio que le está asignado;pero esa crítica resulta un poco injusta si se tiene en cuenta laimposibilidad material de dedicarse ininterrumpidamente a lastareas burocráticas que, cual más, cual menos, todas demandanesf uerzo mental y atención concentrada.

h) En efecto, U04 de las más importantes característicasde la burocracia, estriba en la naturaleza intelectual de sutrabajo. El trabajo del burócrata nunca es puramente manual

2118

LA AOMUHSTIlACION rUllLlCA F;N 1l1EXICO

o mecánico, sino que supone, siempre, discernimiento, juicio,mínima cultura. Hasta la taquimecanógrafa debe estar habituada a la lectura, tener cierta ilustración, pues de otro modole sería imposible escribir con ortografía y comprender losgiros del lenguaje burocrático.

i) La burocracia mexicana se caracteriza, en la actualidad, 'por la injusta selección de las personas en relación conlos puestos que ocupan. No es aventurado decir que sonpocos los que se hallan en el lugar que les corresponde segúnsus merecimientos y sus aptitudes.

Esta viciosa selección se debe a que, antes del Estatuto, , .la influencia política, el favoritismo basado en amistades Q in,:tereses personales y hasta el parentesco, eran los motivos de.. -,..,.terminantes de todo nombramiento.

El Estatuto no puede modificar, por ahora, esta situación, porque para ello sería necesario llevar a cabo la. redistribución burocrática mediante exámenes rigurosos, 10 quesuscitaría \1Ua verdadera revolución en las dependencias oficiales, pues se veda que muchos Jefes de Sección o de Departamento, apenas si son capaces de ocupar los lugares de susmás humildes suhordinados ; sin embargo, algunos llevan añosde ocupar esos 'puestos, han logrado derechos de antigüedadque no sería posible desconocer.

En consecuencia, esta situación desfavorable de la buroeracia, que redunda como es de suponerse en demérito del ser..vicio público, sólo será modificada COl\ el tiempo, merced ala rigurosa selección de los burócratas de nuevo ingreso y a lano menos rigurosa selección escalafonaria fundada, principalmente, en la aptitud.

a , t


•

j) La burocracia mexicana Se distingue, también, por elhecho curioso de que se juzga a sí misma infalible. La burocracia infalible es el azote del público, la rémora más grandeen la Administración Pública.

Cuando el burócrata dicta una decisión oficial, no hayrazón alguna, si ella proviene del interesado, que logre modificarla. Si el interesado se queda únicamente en el plano delrazonamiento lógico, nada consigue. A eso se debe el excesode reclamaciones judiciales en contra de las autoridades administrativas.

Esto por lo que se refiere al mero trámite de los negociosadministrativos; pero en la más alta consideración de la política administrativa, de su orientación, de su sentido, la altaburocracia ve con infinito desdén las opiniones de los particulares y, sobre todo, los trabajos científicos de éstos.

Tal cosa se debe, en nuestro concepto, a la autosugestiónque sufre el mexicano en cuanto se ve dotado de cierta investidura oficial. Tal vez la víspera era un ciudadano oscuro,un profesionista mediocre; pero, he aquí que un muy suamigo o pariente por uno de esos milagros de la política mexicana, lo encumbra a un alto puesto; en cuanto se ve en él, seolvida del humilde origen de su encumbramiento (amistad,parentesco, ctc.) y, en ti acto Se posesiona de su nuevo papelatribuyéndose a sí mismo, la ciencia, la cultura, las facultadescreadoras que supone el puesto que le deparó la suerte. SoyMinistro de Hacienda, luego soy hacendista y financiero;soy Ministro de Economía, luego soy economista, así parecerazonar el nuevo funcionario en arrebatos de narcisismo y,es claro, que tales individuos no admiten consejo ni influencia

300

\...., ,.,....'$.

LA ADlIUNlSTRACION PUBLICA EN MEXICO

alguna porque ello pondría en duda ante los demás, y sobretodo, ante ellos mismos el merecimiento del cargo que ocupan. 1

k) Es peculiar de la burocracia el carácter improductivode su trabajo. El burócrata no agrega nada a la produccióneconómica, y de ahí el cierto desdén con que se le mira por loshombres de acción, industriales, comerciantes, obreros, artesanos, que tienen la conciencia de producir alguna riqueza ode contribuir a su distribución, avalorándola en alguna formamediante el trabajo material.

Pero, si bien es cierto que el trabajo burocrático nada produce en sí mismo, no es menos cierto que sólo mediante suacción es posible toda labor social productiva. No es posibleimaginar siquiera las actividades de las fábricas, de los comercios' de los artesanos, de los agricultores, sin garantías, sintribunales, sin servicios públicos.

El desdén que recae sobre la burocracia por razón de laimproductividad de su trabajo, sólo obedece a ignorancia e incomprensión.

1) La alta burocracia se distingue: a) por su carácterpolítico, b) por su inestabilidad.

En realidad estos dos caracteres distintivos de la burocracia dirigente se hallan íntimamente relacionados.

Para ser dirigente necesita ser de extracción política, porque está encargada de poner en práctica las ideas y de defenderlos intereses del Partido o de la clase social dominante en unmomento dado de la vida de un país, en el caso, de México. Y

1 Usamos la palabra economista en su miÍs alto sentido .in relación necesaria con el tirulo de licenciado en Eccncmia. Así como no todos los que sabenFitcsoña son filósofos, tampoco lodos los Iicenciados en Econcmta son economist¡¡s.Filósofo, economista. cieutifico, en genu¡¡l. supone no solameute ccaccímieatcs,sino facultad.. creadoras siempre ruas.

301

1 [ I au • ,

LUCIO MENDlEtA Y NÚÑEZ

porque es política, su permanencia en el Poder esta supeditadaa la vida de su Partido, a veces, a la de un determinado Gobierno que emana de ese Partido.

De lo expuesto Se desprende que en la alta burocraciamexicana, sobre la calidad o valor intrínseco de las personas, "predominala calidad política. Hay casos excepcionales en queal auténtico valor político de algún miembro de la alta buro-cracia se aúna el no menos genuino varar intelectual.

m) La burocracia mexicana es muy dada a las simulaciones, a cubrir las apariencias en forma ostentosa, Esta tendencia se nota desde en el burócrata más humilde hasta elmás encumbrado. Exagerar el valor de la actuación personales la preocupación de empleados y funcionarios públicos, aveces solamente para satisfacer la vanidad, juego inofensivo,o para asegurar determinada posición o conseguir otra, amhición muy humana; pero en la mayoría de los casos la simulación encubre deplorables miserias.

Las oficinas públicas gastan los fondos del Erario enplanas enteras de los grandes diarios para anunciar, para darinformes extensos sobre la actuación de tal Gobernador ode tal autoridad. Si nos atuviéramos a esas publicaciones México y sus Gobernantes serian modelos casi divinos. Pero enel fondo, muchas veces, 110 hay nada efectivo.

Alguna Administración puso de moda colocar letreros enlas calles donde se llevan a cabo determinados trabajos públicos para anunciar que son realizados por el Departamento tal,o por tal Secretaría de Estado.

Pero lo que deberla anunciarse es: quién es el concesionario de la obra, cuánto cuesta y con qué fondos se paga. Amenudo los trabajos corren a cargo de un pariente o amigo

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LA ADM1NIStllACION PUBLICA EN MEXICQ

del funcionario o de una empresa en la que éste es accionista;el precio en relación con la calidad, es muy alto y no se pagacon los impuestos normales, sino con fondos de los propietarios de las casas contiguas a la vía 'pública en donde talestrabajos se ejecutan. Así, el alarde oficial que significa elanuncio sale sobrando porque cualquier vecino podría hacerla obra con más honradez y a menar precio.

Lo mismo puede decirse de los anuncios a grandes planassobre las obras administrativas. Lo que importa no es solamente 10 que Se hizo, sino de qué calidad es y a qué precio 10obtiene el país.

En no pocos casos la simulación toma caracteres de farsaindigna. Conocemos un ejemplo típico.

En la población de Ixmiquilpan, Estado de Hidalgo, región miserable de México habitada por indígenas otomies, ,se inauguró un hospital para indios. A esa inauguración concurrió el Presidente de la República y gran acopio de invitados.El hospital era, ese día, un establecimiento excepcional,abundancia de aparatos modernísimos, casi excesivo númerode enfermeras uniformadas, sobra de elementos de todasclases; pero apenas concluyó el acto y volvió las espaldas elPresidente, aparatos, enfermeras y elementos volvieron a México en varios camiones oficiales. El flamante hospital apenassi se quedó con las modestas camas.

Los casos pintorescos de la simulación burocrática ilenarían un 'libro de sabrosas anécdotas, siempre con el fondotrágico de la miseria y de los dolores del pueblo.

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7.-Acción Social de la Burocracia

Ya hemos visto en qué forma contribuyen las diversasclases sociales a la integración de la burocracia y las características de ésta, derivadas unas.. de la psicología de sus integrantes y otras de la inf1uenci~ que en ellos ejerce, con eltranscurso del tiempo, la índole especial de sus diferentesfunciones.

Es necesario, ahora, estudiar la influencia de la sociedaden la burocracia y la de ésta en aquélla.

La sociedad, por su solo aumento de volumen, ejerceconstante presión en la Administración al exigir el aumentode los servicios públicos. Especialmente el ininterrumpidomovimiento de concentración de ciertas clases sociales (clasemedia, extranjeros, obreros), en los centros urbanos, requiereel aumento de personal en las oficinas ya establecidas y la creación de otras nuevas,

La solución de problemas sociales que han sido causa delos movimientos revolucionarios a partir de 1910, agrario,educativo, obrero, etc., considerados en la Constitución Política de 1917, requiere también, por medio de presiones dePartidos Políticos, la atención burocrática.

Al mismo tiempo que se realiza esta acción social exteriora la burocracia y que determina su aumento, hay una constante solicitación de empleos y puestos públicos que parte detodos aquellos grupos formados por individuos de diferentesclases sociales que no han encontrado manera de acomodarseeconómicamente y de los que aspiran a orientar en determinado sentido político a la Administración.

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LA AD~UNJSTRAClON PUBLICA EN MEXICO

La reacción social ante los defectos y las inmoralidadesde la Administración Pública es muy débil. 1

En cuanto a la acción social de la burocracia, puede decirse que es negativa en muchos aspectos. La lentitud en lastramitaciones oficiales y la inmoralidad de aquellos sectoresburocráticos que están en inmediato contacto con el públicoy cuyas determinaciones o informes pueden afectar el patrimonio o los intereses de éste, 'Son factores que influyen fuertemente en el aumento del costo de la vida.

En efecto, la lentitud burocrátíea determina pérdidas detiempo y dinero; desde 10 que dejan de percibir las personasque hacen "colas" durante varias horas ante las ventanillasde trámite, pues ese tiempo lo podrían dedicar a la atención desus negocios, hasta la pérdida que significa para la industriay el comercio el esperar días, meses, años, una resolución ad..ministrativa de la cual depende la iniciación de empresas o su

-desarrollo. Estas pérdidas afectan especialmente a las clasespopulares que viven de su trabajo, porque es claro que unempresario o comerciante no contrata a nuevos obreros o empleados ni hace nuevas inversiones sino hasta que arreglaaquellas cuestiones administrativas preliminares, o necesarias,para emprender el negocio de que se trate sobre bases máso menos firmes.

y no está bien; pero es menos mal que los burgueseshagan "cola" para pagar una contribución, pues al fin y alcabo viven de sus rentas; ¿pero, qué decir del artesano, deltrabajador, del comerciante en pequeño para quienes perder

1 A su vez, la reacción de la burocracia ante las crílicu y lu queju cIe1 p~blico es casi nula.

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LUCIO MENPIETA Y NUÑEZ

una hora equivale a dejar de obtener 10 indispensable al sustento personal y el de su familia?

La verdad es que la burocracia mexicana parece ignorarestas situaciones.

Así, la lentitud burocrática merma los recursos sociales.Por otra parte, aumenta el costo de la vida el pago de

propinas y de gratificaciones que hacen el comercio y la in.dustria para ganarse la voluntad de inspectores y de otrosempicados y funcionarios. Todo negocio comercial e industrial,considera en ei renglón de los "gastos", del costo de producción. estas exacciones inconfesables y, es claro, que tales"gastos" y "costo" se cargan a los precios de venta de losartículos respectivos,

La incompetencia de la alta burocracia de extracciónprincipalmente política, la falta de interés personal del burócrata en su trabajo, la indisciplina y la inmoralidad, determinan la deficiencia de los servicios públicos.

Esto es cierto en todos los órdenes de tales servicios. Lasclases acomodadas de México, la clase media y los mismosfuncionarios administrativos, prefieren los planteles particulares de educación para sus hijos. Es decir, reconocen que el servicio de educación privado, es superior al oficial. l En cuantoa los servicios médicos oficiales, las gentes pobres acuden aellos sólo en último extremo; por esta circunstancia, que determina la afluencia de enfermos graves, y por la falta de re-

1 "Todo padre de familia observa las deficiencias de nuestr•• escuela•• ycumplo un imperativo de lealtad hacia mi pueblo .1 confesar que no obstante lo.-constantes esfuerzos del Ejecutivo. no se h. conseguido aún que h.y. una educaciónpública que satíslaga. por su calidad. la. necesidades peculiares de nu,utro paí ....Palabras del Presidente. General Manuel Avila Camachc, rn su informe ante el Con:ire.o. el 19 de septiembre de 1941.

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LA ADM1NlSTIlAC10N PUBLICA EN MEXICO

cursos apropiados, los hospitales que dependen del gobiernoarrojan un saldo pavoroso de defunciones. El Hospital General, como un símbolo, está rodeado de Agencias Funerarias.

¿Y, si esto acontece en el principal Hospital de la Ciudadde México dedicado al servicio de las clases populares, quéserá en los hospitales de provincia?

En otros aspectos de salubridad pública, los recientesescándalos por lo que respecta a la adulteración de la leche, ya la fabricación del pan, apenas descubren tenebrosos aspec..

"tos de una burocracia insaciable que no se detiene ni ante elasesinato de los niños, ni ante la explotación inicua de lospobres, con tal de enriquecerse o de medrar.

Sería interminable nuestra exposición si nos refiriésemos~

a cada uno de los aspectos de los servicios públicos; pero lósejemplos apuntados bastan para demostrar que la acción socia..de la burocracia mexicana, en unos aspectos, impide el pro-greso y el bienestar de la sociedad mexicana, y en otros, nolleva a su plenitud las posibilidades económicas y culturales ,de dicha sociedad.

B.-Desarrollo Patológico de la Burocracia

La burocracia tiende a crecer constantemente. Bastacomparar los presupuestos de egresos de México, para advertirSu ascensión vertiginosa. Es claro que el crecimiento de laburocracia está motivado por el aumento de la población y<le olas necesidades públicas; pero, también es necesario hacernotar que no sólo a eso obedece, sino al fenómeno moderno,acrual, de la ampliación casi ilimitada de la esfera de activida-

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des del Estado. El Estado lo absorbe todo, se extiende a todoslos órdenes de la vida social.

y si el crecimiento de la burocracia correspondiera alperfeccionamiento de la organización administrativa y de susfunciones, nada habría que decir, nos encontraríamos ante unhecho normal.

La realidad, sin embargo, es otra. El símil biológico, tanútil en sociología, siempre que no se llegue a identificarlo conel fenómeno social mismo, nos ofrece el caso de un organismohumano que se desarrolla en lo físico mientras permanecementalmente estacionario: hombres de treinta años con cerebrode niño. Así la burocracia, se antoja un gigante cada vez másgrande y potente; pero peor desde el punto de vista moral,científico, técnico y práctico, a medida que crece. Su desarrollo,COIllO el del hombre niño de nuestro ejemplo, es patológico.

La burocracia es una creación social, nació de ineludiblesnecesidades colectivas; pero se desarrolla en forma tal, queamenaza devorar a quien le dió el ser.

La reacción de las gentes, en México, frente a la burocracia no puede ser más significativa. En los pequeños pueblos rurales, apenas llega algún individuo que por su indumentaria parece empleado público, siembra a su paso la desconfianza; los que hemos realizado investigaciones científicas enestos medios, encontramos indefectiblemente la prevención delos campesinos que ven en el burócrata a una especie de expoliador o de verdugo. Esque esas gentes sólo conocen a los representantes de la Administración Pública en sus actos fiscalesde imposición de gabelas, de ejecución de embargos, de maldady de rapiña.

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y si de los pueblos pequeños pasamos a las grandes ciudades, la situación se disimula un pOCO; pero no cambia enesencia. Ni cuando la Administración Pública obra en el humano ministerio del servicio de Asistencia Social, logra mejoracogida. Dicen que en otros países, en Estados Unidos, porejemplo, las gentes prefieren atender sus enfermedades en loshospitales públicos. Puede ser, a nosotros no nos consta; perotodos los habitantes de la Ciudad de México sabemos que lospobres tiemblan ante la sola idea de tener que ir al hospital.Cuando se registra un accidente en las calles, los heridos quepueden andar y valerse por sí mismos, se esfuman del lugarcomo por arte de magia antes que dejarse atender por los servicios oficiales de emergencia.

La burocracia, quién lo diría, no crece como un bien social,sino como una amenaza. Su nombre mismo se inventó paradesignar el excesivo poder de esta clase saciad sobre las otras.

9.-Inercia de la Burocracia

Toda organización burocrática, una vez que alcanzacierta estabilidad, tiende indefectiblemente a la inercia. Estefenómeno se debe a causas concurrentes entre las cuales debemos señalar el hábito, la tendencia a seguir la línea del menoresfuerzo y 'los intereses personales de la burocracia.

En una oficina pública se establece un trámite para llenardeterminada necesidad, ese trámite exige la creación de unaserie de "formas": cuadros, papeletas, nóminas. etc.; ciertajerarquización de empleados y agrupamiento de los mismospara desahogar el trámite usando de las "formas creadas".Llenar esas "formas", después de algún tiempo, constituye

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una rutina que, por complicada e inútil que parezca a personasde más capacidad, es fácil para los empleados que llegan arealizarla casi mecánicamente. De aquí que opongan a todo'cambio variada suerte de resistencias, Por otra parte, comohay íntima conexión entre el trámite y los empleados, todocambio de trámite que amenaza supresión de puestos es vistocon justificada aversión por la burocracia.

Los trámites burocráticos están ligados, eslabonados, estructurados unos a otros, a veces.idesde tiempos seculares, detal modo que cambiar uno, significa renovar, en algunos casosradicalmente, todo un organismo que, mal que bien, cumpledeterminada misión Administrativa.

1O.-Diuámica de la Burocracia

Las renovaciones en la organización de la burocracia yla modificación en los trámites y procedimientos, proviene de laburucracia directiva; ella es la que de vez en vez, suele introducir cambios en las oficinas públicas, venciendo las resistencias de la burocracia ejecutiva. I

El dinamismo burocrático, entendido así en el sentido detransformación, de cambio, no se desarrolla sistemáticamente;depende siempre de las cualidades de la alta burocracia, de losmovimientos políticos, de las necesidades sociales. Ese dinamismo sólo es benéfico, únicamente se traduce en efectivosprogresos, en claros perfeccionamientos, cuando lo desarrollanmentalidades creadoras debidamente preparadas.

I Sin embargo. algunos cambios de organización y procedimiento ee debena inicialivas Y .ugutionta de empleado. inferiores, prohijadas por la burocracia directiva.

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LA ADMJNlSTRACION PUBLICA EN MEXJCO

Así, el dinamismo burocrático, la mayoría de las veces;complica y perturba, o determina verdaderas regresiones enla Administración.

El funcionamiento de la burocracia se efectúa, en consecuencia, entre una fuerza dinámica renovadora que viene dela alta burocracia, en forma irregular, inconstante, derivadade las vicisitudes políticas y la fuerza conservadora, rutinaria, constante, de la burocracia ejecutiva.

ll.-Valor Social de la Burocracia

Las sociedades humanas cultas, civilizadas, sólo puedenexistir dentro del Estado. El Estado, a su vez, sólo tiene realidad tangible, en último análisis mediante la burocracia.

Para que el Estado pueda realizar sus fines, tiene forzosamente que organizarse en la burocracia; ella es la expresión del Estado, sólo ella hace posibles los vitales servicios dedefensa, de garantía, de asistencia, de cultura que justificanla existencia del Estado moderno. i -

Las organizaciones políticas estatales pueden cambiar deacuerdo con ciertas ideas dominantes; pero ninguna puedeafectar a la burocracia. Es más, las nuevas corrientes ideológicas llevan, en cualquiera de sus sentidos, al triunfo aplastante de Ia burocracia. Las democracias extienden cada día másel poder burocrático. Los Estados Unidos de Norte América,nación que suele presentársenos como paradigma de la democracia, es ejemplo de ello. Y el totalitarismo, igual en suforma nazi-facista que en la comunista, tiende al triunfo de

1 Esto no quite. decir, en manera aillllna, que confundamOl o iefe.tiUque.DWI burocracia y Estado. Sólo afirmamos que no hay Estado .in buro<:racia.

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la burocracia. El comunismo podrá destruir la propiedad privada, adueñarse de los instrumentos de producción y acabarácon las diferencias de clases, menos una: la que separará,ineludiblemente, a Su triunfo, a los que mandan y a los queobedecen; a la burocracia y al pueblo. 1

La burocracia se presenta, así, como la clase de más altovalor social puesto que ella realiza los fines del Estado y puestoque es posible, cuando menos teóricamente, prescindir de lasotras clases sociales, de ciertas formas, ahora fundamentales,de organización estatal; pero no sólo no se puede prescindir dela burocracia, sino que toda transformación política del Estadoexige el aumento y la preponderancia de ella. 2

Se dirá que en el Estado comunista,' el burócrata es untrabajador como otro cualquiera; pero la verdad es que losempleados públicos no pueden equipararse a los trabajadoresmanuales de una fábrica, o a los campesinos, así sean: unos yotros simples obreros o trabajadores del Estado, porque siempre habrá entre aquéllos y éstos la diferencia fundamental

1 Salvo el caso de que se realice la predicción de Engels para quien "La Sociedad. que organizará de nuevo la producción sobre la base de una asociación libree igualitaria de los productores. transportará lada la máquina del Esrado aHi dondedude entonces le corresponde tener su puesto: al musco de antigüedades, junto altorno de hilar y junto al hacha de brome". "Origen de la familia. de la PropiedadPrivada y del Estado". Ed. Frente Cultural. México. Pág. 1H.

2 Podrá estimarse exagerada esta afirmación porque en la vida social. el comercio. la industria. las manifestaciones privadas de alta cultura. no provienen deIa burocracia: pero suponen un orden social que está en manos de la burocracia, sólodentro de él es posible su desarrollo. Lasky observa jusramcnre : "Los intereses 50

ciales, artísticos. religiosos. personales. politjcos, que constituyen la substancia de lacivilización. no se pueden reducir a una sola cate¡¡oría. La voluntad del Estado esun aspecto de la voluntad del todo. Pero es un. instrumento imprescindible y necesario. de la misma manera que lo es el esqueleto en relación con la vida del cuerpo"."El Estado Moderno". Trad. de Teodoro González Garcia. Bosch, Barcelona, 1932.T. u. pa¡¿. 18.

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que significa el hecho de que el empleado público representay ejerce, en parte así sea mínima, la autoridad del Estado.

12.-EI Estado Burocrático

Si el Estado moderno es esencialmente burocrático tenemos que decir, como Lasky, que su vida "está estrechamenteligada a la condición de sus funcionarios públicos. La Administración descansa en sus manos; y es imprescindible que,quienes tienen la misión de aplicar el derecho, deben poseerlas virtudes necesarias para cumplir esta tarea." 1

En consecuencia, partiendo del estudio que llevamos hechosobre la burocracia mexicana, debemos encontrar las fórmulasprecisas de aplicación que pueden y deben emplearse para mejorar su calidad y funcionamiento. Necesitamos derivar denuestros conocimientos respecto de su estado actual, princi-.pios pragmáticos para su futura transformación, en vista,siempre, de sus fines que son, según hemos visto, los finesdd Estado.

No debe esperarse, sin embargo, el éxito absoluto de nuestra tarea, porque es evidente que en tanto no se llegue a lamodificación radical <le las injusticias sociales que entrañala organización del México actual, no será posible llevar a laburocracia a planos de pureza y de eficacia perfectos.

Seguramente que mientras muchos industriales, comerciantes y capitalistas se dediquen a la competencia desleal, ala mistificación de sus artículos y productos al grado de que,en ocasiones ponen en peligro la salud pública, a la explota-

I Harold J. Lasky, "El Estado Moderno", Trad. de Trodoro Gonzoi)ezGarda. Bo.,h. B3ctolona. 1932. T. U. poig. 13 2.

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ción despiadada de las clases populares y de la clase media, alnegocio leonino, ventajoso, mientras no Se detengan anteninguna consideración moral o patriótica para obtener el lucroy la ganancia excesivos, nadie tiene derecho a tirar, a la burocracia, la primera piedra, La podredumbre que afecta a partede ésta, no es sino muestra de una total podredumbre. Nuestroestudio en cuanto Se refiere a las características de la buro

cracia, no es vituperio, sino la simple descripción de una realidad social, del propio modo que el médico que describe unallaga, no insulta con esa descripción al paciente, sino que intenta conocer su mal para aplicar el remedio a ese caso particular,o bien de obtener datos para fundar alguna generalizaciónaceptable.

Creemos que la burocracia es la organización por mediode la cual el Estado trata de establecer la disciplina en lasociedad. No hay sociedad sin disciplina. La disciplina socialestá contenida en las múltiples formas del Derecho; pero sólomediante una organización burocrática es posible dirigir ocontrolar tudas las actividades sociales dentro de esas formas.Si la burocracia encargada de esta misión, es moral y eficiente, la fuerza disciplinaria del Estado, al obrar sobre lasdiversas clases sociales, sobre la burocracia misma, lograráun mejoramiento efectivo en todos los órdcnes de la vida dela sociedad.

De aquí la necesidad urgente de encontrar ) de poner enpráctica todos los medios posibles de perfeccionamiento burocrático. Nosotros pretendemos señalar algunos, deduciéndolos de las mismas características de la burocracia.

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I3.-Perfeccionamiento de la Seteccién y de la CircttlaciÓIIde la Burocracia .

Hemos afirmado que entre las características negativasde la burocracia mexicana, deben señalarse desde luego lainjusta selección de su personal y su defectuosa circulación.

La justa selección sobre la base de méritos, de aptitudesprobadas y el restablecimiento normal de la circulación deacuerdo con esos méritos y aptitudes exclusivamente, son lasmaneras únicas de modificar estas actuales característicasdesfavorables de nuestra burocracia y sólo pueden lograrsepor medio de una ley que las establezca, con claridad, comoprincipios fundamentales en las relaciones del Estado consus servidores.

El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, considera este aspecto y llena, por lo mismo, en parte, la necesidad apuntada. No enteramente porqueno tiene influencia sobre la injusta selección pretérita, sinoarranca del estado actual de la burocracia; pero de todos

I modos asegura en el porvenir su constante depuración.

La circulación fundada en el escalafón, es también puntoesencial del Estatuto, si bien debe decirse que al introducirel factor político en el sindicalismo, Creó graves elementos deperturbación en la circulación de la burocracia, pues ya se vecómo en los ascensos de los empleados interviene, a veces,en forma negativa, la influencia del sindicato. El empleadoque no se sindicaliza, el no grato a su agrupación, el que noobedece ciegamente al líder, por competente que sea, siemprehalla obstáculos en su carrera.

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La selección y la circulación de los empleados, en general,'no ofrece problemas, fuera del político, porque todo estribaen hallar medios precisos de probar las aptitudes. No sucede lomismo, sin embargo, cuando Se trata de empleados profesionistas, pues entonces nos encontramos en presencia de unverdadero problema.

14.-La Aláscara Profesional

El título es una máscara detrás de la cual se esconden losprofesionistas cómodamente al ejercer sus actividades profesionales. He aquí dos despachos contiguos, en cuyos balconesluce el rótulo de los médicos que en ellos tienen instalado, respectivamente, su consultorio. En ambos avisos se indica quese trata de médicos que ejercen con título de la UniversidadNacional. El público no sabe más; ignora que aun cuando losdos médicos poseen títulos iguales, el de la izquierda lo obtuvoa duras penas, con las calificaciones indispensables y aun fuéreprobado en varias materias que necesitó repetir para llegaral examen profesional y salir de él, según el chiste cáustico dealgún catedrático, más que por unanimidad por una nimiedadde votos. Los hay, también, aprobados por mayoría. No sabeel público que, en cambio, el médico que está a la derechaaprobó todas sus materias con calificaciones decorosas, demostró dedicación, aptitud, honradez en sus estudios. El otrose valió de innúmeros subterfugios para burlar la pretendidaeficacia de las pruebas.

El público no tiene guión para elegir; ambos profesionistas están, ante él, en igualdad aparente detras de la máscaraprofesional, ¿ por cuál decidirse? Todo eS cuestión de suerte,

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quien se dirige al de la izquierda perderá tiempo y dinero,acaso la vida por la agravación de un mal que tendría prontoremedio en su origen; quien se va hacia el de la derecha, talvez no obtenga un milagro; pero sí la atención, humanamenteeficaz, de un profesionista honorable.

y está bien que en la feria de la sociedad así sea. Porque dicen quienes saben de estas cosas que algunos brillantísimos estudiantes son un fracaso en la profesión, por carecerde "ojo clínico", una especie de don misterioso, en tanto otrosmalos o mediocres estudiantes, cuando sallen a qa vida profesional, obtienen éxito rápido y duradero porque poseen esedon. Puede ser, a nosotros nos parece que, aun cuando unmédico que fué un malo pésimo estudiante, sepa, gracias asu "ojo clínico", diagnosticar una enfermedad con exactitud,difícilmente podrá curarla, porque el "ojo clínico" se obtiene,sin estudiar, por eso lo tiene, como un regalo de la providencia; pero los conocimientos precisos de técnicas y de medicamentos que sólo se adquieren mediante la inteligencia y el estudio, para curar esa enfermedad descubierta por su "ojoclínico", ¿de dónde pueden obtenerlos?

La verdad es que en la mascarada de la vida, en éste,como en otros casos, la suerte decide el destino de los hombres.El médico que fué un estudiante malo, fraudulento, tambiénfué y sigue síendo simpático, vivo, con gran don de gentes.No es raro que su presencia personal, su seguridad en elejercicio de la profesión (ya dice el proloquio vulgar, certerisimo, que no hay nada más atrevido que la ignorancia), ledan gran ascendiente sobre 'las gentes que acuden a él y le procuran, muy pronto, una buena clientela.

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LUCIO )tENDlETA Y NUÑEZ

En cuanto a los abogados, el profesionista serio, estudioso, que no paga notificaciones ni embargos, que siguelos procedimientos jurídicos normales, fracasa ineludiblemente. En cambio licenciados mediocres, pero de pocos escrúpulos,listos, que saben establecer una serie de conexiones con jueceso mejor aún, con empleados inferiores de los tribunales, delas juntas de Conciliación y Arbitraje, de las Oficinas Públicas, en general, hacen posiciones profesionales brillantes.

Algo parecido, si no idéntico, podría decirse de las otrascarreras.

y está bien que así sea, repetiremos la frase tan cursi,pero tan gráfica, en "la mascarada de la vida" porque al finy al cabo en ella son muchas las personas que se curan porsugesti~l y muchos los litigios y Ios asuntos administrativosque se Janan y se "arreglan" al margen del Derecho, a pesardel Derecho y contra el Derecho. '

Pt,1"o este mismo criterio no puede privar cuando se tratade la selección y de la circulación de la burocracia profesional.Sucede ahora que el profesionista justifica su capacidad consu titulo. Ya hemos visto la relatividad del valor de tal documento. Y, sucede que los "políticos", Ilos que tienen la suertede contar con algún pariente o amigo de "influencia", son losque ocupan los puestós mejores, las situaciones administrativas más delicadas a pesar de ser malos o mediocres desde elpunto de vista profesional, que es el único que en estos casosdebe tomarse en cuenta.

La selección y la circulación burocráticas del profesionistano se puede hacer mediante exámenes, como en el caso de lageneralidad de los empleados públicos, porque desde el momento C11 que posee un título legal, su capacidad está certifica-

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da; el título presupone, no uno, sino varios exámenes. Si laprueba se instituye no para determinar la veracidad del título,que no puede ponerse en duda (cuando es auténtico), sinola mayor capacidad, entre varios competidores, surge el problema de la integración del jurado, porque tratándose de 1Mdices, de abogados, de ingenieros, etc., es decir, de personasya graduadas, ¿quién examina a quién? ¿Quién certifica la superioridad de los jurados? Por otra parte, si en varios exámenes se puede legar a saber quién tiene los conocimientos indispensables para 'ejercer una profesión, es imposible establecer, vista la gran extensión de los conocimientos profesionales,en uno solo quién es mejor.

• Nosotros creemos que la selección profesional, en la burocracia, debe estar determinada por el record del profesionistadurante sus estudios en la Escuela o Facultad respectivas. Noha de ser suficiente el titulo para aceptarlo como empleadopúblico, sino que será necesario, además, que demuestre haber'obtenido el titulo con promedio mínimo de ocho puntos, queen la actual escala de calificaciones universitarias, equivalea muy bien.

Porque el médico de Salubridad Pública, el higienista,el cirujano de hospital, el internista de un Dispensario, el quepresta sus servicios en un Instituto, no necesita sugestionara nadie ni hacer gala del más o menos hipotético "ojo clínico".Tampoco el abogado consultor de una Secretaría de Estado,ni el Agente del Ministerio Público, ni el Juez, ni el Magistrado, ni el miembro de una comisión legislativa necesitan ser"abogados listos", bien relacionados con la curia; en estos yotros casos de la burocracia sólo es indispensable tener conocimientos precisos. Y, generalmente el que fué buen estudian-

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te, es, fuera de toda consideración comercial o de suerte, unbuen profesionista,

Creemos que solamente así se evitaría el lamentable espectáculo que da la Administración Pública ahora, pues enella Se ve, Con frecuencia, luciendo en los mejores puestos aprofesionistas que fueron pésimos estudiantes y, en cambioa otros que hicieron su carrera con honradez, con dedicación,con éxito, en condiciones burocráticas inferiores.

El procedimiento que nosotros indicamos, serviría nadamás para llevar a cabo la selección de profesionistas al ingresar en la burocracia; pero, es claro, que los ascensos seríanmotivados por el grado dc aptitud demostrada en las actividades burocráticas mismas.

Esta forma de selección que proponemos, reobraría,sobre la educación universitaria de manera sorprendente. Alos catedráticos de la Universidad nos consta que la mayoríade los estudiantes no realizan el esfuerzo que podrían desarrollar de acuerdo can su inteligencia. Casi todos siguen lalínea del menor esfuerzo, muchos claramente persiguen, nosu capacitación personal, no la adquisición de conocimientos,sino la obtención del título, que, otra vez, en la mascarada dela vida, les facilitará el acceso, principalmente, a jugosas ocómodas posiciones burocráticas.

Pero cuando se adoptara el sistema de selección propuestopor nosotros, sería raro el estudiante que no procurase obtener el promedio necesario I'flra tener opción a un empleo enla Administración Pública. ,

Las cosas cambiarían radicalmente. Ya la AdministraciónPública no tendría, ante las gentes, el carácter de refugio deprofesiunistas fracasados, que aun cuando en cierto modo

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injustamente, según tenemos dicho, se le atribuye en la actualidad, sino que por el contrario, el hecho de que un profesionista preste sus servicios al Estado, sería algo así como la garantía oficial de que se trata de un buen profesionista.

No se nos oculta, por supuesto, el hecho de que algunosmalos estudiantes, después de recibirse, ante las exigencias dela vida, si tienen talento, rehacen y superan sus estudios, transformándose, en poco tiempo, en excelentes profesionistas;hasta logran descollar en ciertas especialidades y demuestran,con artículos, conferencias, libros, etc., extraordinaria capacidad.

Son excepciones, que, debidamente probadas, deben obtener, en la burocracia, la más amplia aceptación.

15.-0rganización Científica de la Burocracia

La justa selección, la circulación escalafonaria y la estabilidad del empleado público, Son condiciones que por símismas determinan la elevación del nivel moral de la burocracia y de la calidad de sus actividades; pero no bastan paraque el Estado realice cumplidamente iUS fines.

Es indudable que en la burocracia mexicana hay indisciplina, desorganización; que se carece de medios eficaces paraprocurar el perfeccionamiento del burócrata.

En muchas oficinas falta personal, en otras sobra; ciertostrámites parecen complicados o inútiles, En algunas los empleados trabajan "descansadamente", en otras la actividad esfebril y el <público se desespera haciendo largas "colas" frentea las ventanillas de trámite, o esperando años, la resolución.de un asunto.

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Cierto que la selección escalafonaria para determinar losascensos es buena; pero en último análisis, cuando hay dosempleados en igualdad de circunstancias pretendiendo una vacante y ésta se otorga aB, eso quiere decir que B es mejorque A; pero no precisamente que B sea bueno.

y el burócrata difícilmente puede ser bueno si no tienemás escuda que la oficina rutinaria en donde trabaja.

En suma, es evidente la necesidad de llevar a cabo taorganización científica de la Administración Pública. Nopretendemos sostener las exageraciones de la Tecnocracia;pero la verdad es que en muchos aspectos burocráticos deMéxico, no sólo faltan ciencia y técnica, sino hasta el sentidocomún.

Pensamos que serían puntos básicos para ta organizacióncientífica de la burocracia mexicana, los siguientes :

1. La fundación de un Instituto de Administración PÚblica que se encargara de estudiar el funcionamiento de lasoficinas, sus problemas administrativos, la simplificación yla exactitud de sus trámites, la racional distribución del trabajo entre tos empleados, el desarrollo higiénico de las labores, no sólo por cuanto se refiere a local, sino especialmenteal ritmo del trabajo, sistematizando, dentro de la jornadalegal, 'las horas de actividad y los tiempos de descanso.

Estudiaría también la conexión y la colaboración entrelas diversas dependencias de una Secretaría o de un Departamento de Estado y entre Ias Secretarías y Departamentos.

Este mismo Instituto se encargaría de establecer las carreras administrativas, sus relaciones, la lógica articulación

.<le unas y otras para permitir el paso ininterrumpido de unassituaciones burocráticas a otras, determinando.zon precisión,

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LA AD!4JNISTJlACJON 1'UBLlCA EN MEXICO

el plan de materias de cada carrera y organizando la docencia de las mismas con toda clase de elementos y en horas yplazos compatibles con el trabajo del empleado público.

El servicio docente para empleados públicos no sólo comprendería, en el Instituto propuesto, las materias relativas alas carreras burocráticas, sino también diversa clase de conocimientos prácticos que hiciera posible la preparación del burócrata ocasional o del que siente vocación por otras actlvidades, para permitirle abandonar 'la burocracia.

Il. La correlación de la burocracia científica con las dependencias oficiaíes cuyos trabajos pueden fundarse, o cuando menos orientarse debidamente en los resultados de investigaciones y estudios especiales.

Esta correlación es múltiple. Imposible agotarla en unbreve estudio como éste; pero sólo como ejemplos para ilus-:trar nuestras ideas al respecto, diremos que la estadísticadebe normar la mayor parte de las actividades burocráticas.Sería necesario que la Dirección Ceneral de Estadística proporcionara un servicio eficiente a las diversas dependenciasoficiales. El Gobierno debe saber en qué barrios de la ciudad de México se cometen mayor número de delitos, paraestudiar las causas y extremar ,la vigilancia y es indispensable que, a partir de la fecha en que tome las medidas conducentes para reducir o nulificar la delincuencia en los lugaresmarcados por la estadística, se le proporcionen, oportunamente, los datos indispensables, a fin de ver si la delincuencia persiste en idéntica magnitud, si aumenta o desciende,pues sólo así podrá aquilatarse la bondad de los métodosadoptados.

323


Las autoridades sanitarias deben saber sobre qué clasessociales y en qué regiones del país, se abaten con mayor crueldad las enfermedades, con fines semejantes a los expuestospara el ejemplo anterior.

En suma, lo que deseamos es una articulación exactade la estadística con las actividades administrativas paraorientarlas y controlar sus resultados, científicamente. Esdecir, la estadística al servicio inmediato y constante de laAdministración Pública.

En otros aspectos importantísimos de la burocracia. senecesitan conocimientos científicos profundos, investigaciones, dictámenes, opiniones fundadas que pueden encomendarse a los Centros Científicos o Institutos del Estado o que dependen en alguna forma de él. En vez de que esas instituciones realicen sus trabajos aisladamente, dentro de un academismo, a veces lleno de pedantería y de inutilidad, los llevarían a cabo colaborando íntimamente Con los diversos órganos de la Administración Pública que requieren sus iucesy que con ellas verían notablemente mejorada su actuación.

La necesidad de establecer relaciones entre los CentrosUniversitarios y el Estado, ha sido brillantemente expuestapor Lasky :

"En segundo término, debiera existir una conexión másestrecha entre los servicios públicos y las universidades. La.utilidad de esta afirmación se bifurca en dos direcciones.La universidad constituye, I,X)r encima de todo, el punto endonde pueden estudiarse los problemas que se refieren a laadministración, probablemente con mayor efectividad que enninguna otra parte, desde el punto de vista de la ciencia po-.lítica. Se les considera en la universidad con abstracción de


la penumbra coactiva de su ambiente psicológico inmediato.Se les puede racionalizar en el molde de una forma abstracta, visión de todo punto imposible cuando Se trata de la plazade un mercado, por una parte, o del mismo departamentoministerial, por otra. En la Universidad reciben su proporcionada proyección histórica. Pero, en segundo lugar, creemos que la Universidad puede contribuir, en gran parte, ala formación de los funcionarios; porque en la Universidadse pueden plantear los problemas, con vistas a Ias solucionesvenideras, en una perspectiva más amplia de la que es posible en una oficina turbada, constantemente, por la urgenciade la resolución. En la Universidad desaparecen todas lasconsideraciones que arrancan de prejuicios nacidos de personas o intereses especiales. Esto se manifiesta ya en la vidaactual. Organismos como el Instituto de Administración PÚblica en Inglaterra, el Instituto de Investigaciones Gubernamentales en América, la Escuela de Ciencias Políticas en'

'Francia han fomentado una base de coincidencia entre el espíritu burocrático y el espíritu académico, de cuyo maridajeha brotado una obra considerable, aun en un espacio reducidode tiempo; y un ilustre secretario de la Guerra ha testimo.niado, de modo sobresaliente, la utilidad de la educación universitaria para los funcionarios públicos, aun en épocas delabor práctica". 1

Nosotros creemos que estas ideas podrían realizarse enMéxico organizando el Instituto de Administración Públicao bien como dependencia universitaria o en íntima relacióncon la Universidad.

l H. J. Lasky. "El Estado Moderno". Iatrod. de Teedoro Goozález García. Bosh, Barcelona, 1932. Págs. \40 y 141.

325


III. El establecimiento legal de un sistema de estímulosy recompensas para el burócrata.

Ya hemos dicho que, una de las características negativasde la burocracia, es la falta de interés personal de los empleados públicos en el trabajo que desempeñan. Se dirá queel obrero de una fábrica o el empleado de escritorio de unaempresa particular tampoco tienen interés personal en su trabajo, se dirá que el trabajo es una obligación penosa, unamaldición bíblica.

Pero las objeciones apuntadas no son del todo exactas.El patrón privado se ingenia para despertar el interés en losobreros, pagando a mejor precio Ios artículos o trabajos másbien hechos o señalando un salario por tiempo y otro porunidad de obra, de tal modo que quien más hace, más gana.

Muchos obreros tienen la posibilidad de trabajar por sucuenta, como artesanos independientes yeso 'los estimula, entodo caso, para perfeccionarse en lo que puede ser algún día"su propio negocio".

Los empleados de empresas particulares casi siempre tienen, además del sueldo, un tanto por ciento sobre ventas, ogratificaciones anuales, o en todo caso, [a 'oportunidad deconocer profundamente una determinada rama del comercioo de la industria, conocimiento que puede procurarles su independencia económica o el fácil ingreso a otra negociaciónsimilar.

El empleado público no tiene ninguno de estos estímulosy, por lo mismo, no es posible exigirle interés personal en sutrabajo.

El Estatuto ha venido a suscitar ese interés por cuantosiendo la aptitud la base de todo ascenso, el burócrata ha de

326

LA AD!41N15TUC10N PUBLICA EN !4EXICO

procurar desempeñar su trabajo con eficiencia y conocer afondo el inmediato superior para estar en condiciones detriunfar en la competencia respectiva; pero el estimulo queesto significa, can ser muy gra-nde, no parece suficiente.

En nuestro concepto, el Gobierno podría considerar, enlos presupuestos, una partida especial para otorgar recompensas pecuniarias a los empleados que presentaran proyectos prácticos de simplificación o perfección del funcionamientoburocrático de sus respectivas oficinas, o de ahorro de gastos de sostenimiento, siempre que tales proyectos fuesen aprobados. También podrían darse becas a los autores de estosproyectos, para perfeccionar sus estudios e investigacionesen México y en el extranjero y a los estudiantes de carrerasburocráticas que Se distingan notablemente en ellas.

Esto por lo que se' refiere a las recompensas materiales.Desde otro plano, acaso de mayor importancia, sería conveniente instituir menciones honoríficas y condecoraciones paralos burócratas de brillante actuación y según el tiempo deservicios. Nos parece muy justo que quien ha consagrado suvida al servicio público y en él ha demostrado competenciay honestidad, sea cumplidamente honrado por la Administración, por la sociedad toda.

Organización burocrática de esta índole superior, exigeque cada empleado público tenga una hoja de servicios minuciosamente llevada y la aprobación, el elogio o la desaprobación escrita, firmada por las autoridades superiores, respecto de aquellos trabajos importantes que se le encomienden,y la calificación, de acuerdo Con una escala de eficiencia, detodas sus labores.

327

LUCIO ME:NDIETA Y NUÑEZ

Bien nos damos cuenta de que esto repugnaría al carácter indisciplinado del burócrata mexicano; que se verá conburla y sarcasmo la pretensión de un régimen escolar en lasoficinas públicas. Esperarnos que el pensamiento sereno ynoble que ve sobre las miserias de los hombres, el bien de lapatria, la elevación moral del empleado a base de probadovalor y no de sumisión y servilismo, aceptará nuestros puntos de vista.

IV. Disciplina y moralidad san los términos que precisa asegurar mediante sistemas bien estudiados, en una organización científica de la burocracia.

En esta hora, apenas se habla de disciplina y se alza encontra el anatema de "totalitarismo", como si disciplina y democracia fuesen términos antitéticos.

La verdad es que en los regímenes políticos totalitariosactuales: nazismo, bolchevismo, fascismo, la disciplina férreaha operado verdaderos milagros y este ejemplo debe ser aprovechado por las democracias, a menos que ceguera irremediable nos impida ver ia realidad de las cosas.

Lo discutible en los regímenes citados, no es la disciplina, sino su finalidad; pero no sólo nada Se opone, sinoque todo exige en ciertos países, México entre ellos, la adopción de saludables medidas de rigurosa disciplina en todoslos órdenes de la vida social, partiendo, desde luego, de laburocracia.

Cuando hablamos de disciplina no estamos refiriéndonosa medios odiosos de represión, ni sólo a Reglamentos y Circulares inútiles la mayoría de las veces, sino a métodos detrabajo y de control inteligentemente estudiados en cada ca-so, que son 'los únicos que dan resultados prácticos.

328


También creemos que es inútil el tratar de moralizar ala Administración Pública sólo mediante Leyes de Responsabilidad y Códigos punitivos. Las medidas para obtener disciplina y moralización han de ser derivadas de las circunstancias especiales a cada materia y serán, según los casos,psicológicas, económicas, de simple vigilancia, etc., etc..

Queremos ilustrar nuestras ideas con un ejemplo vivo.Mucho se critica a la Administración de Justicia, por el

hecho de que es necesario dar propinas a los Actuarios de losTribuuales, a fin de que hagan notificaciones o embargosoportunamente. En la Ley de Responsabilidades de empleados y funcionarios públicos se trata de impedir esta prácticaviciosa señalando como delito oficial de unos y otros, el recibirdádivas para el desempeño de sus funciones. Pero esta Ley hasido completamente inútil como todas las leyes de escritorioque no tienen fundamento alguno en las realidades sociales. '

La realidad del caso es esta: los Actuarios ,de los Tribunales disfrutan sueldos pequeños, no puede obligárseles a quetomen a su costa un automóvil de alquiler para la prácticarápida de las diligencias que se les encomiendan. Si paratransladarse a 'los lugares en donde habrán de hacer tales diligencias usan el tranvía, entonces los litigantes son los primeros en protestar, pues tal cosa retrasa notablemente losasuntos judiciales en su perjuicio y en el de sus clientes. Afin de obtener rápida tramitación de sus negocios, los interesados dan a los actuarios pequeñas sumas para alquiler del automóvil. Un actuario trabajador y hábil que hace, por ejemplo,veinte notificaciones al día, obtiene cuarenta pesos diarios poreste concepto, cantidad muy superior no sólo a su sueldo. sino

329

"


al del Juez o del Magistrado del Tribunal en donde prestasus servicios.

Claro que estas erogaciones de los litigantes encarecenla justicia; pero no es con fulminantes juicios morales ni conleyes como se corrigen prácticas que obedecen a necesidadesineludibles. Sería más efectivo:

a) Asignar a 'los Actuarios, en el presupuesto, una can'tidad suficiente para pago de automóviles y fijarles un mínimodiario de notificaciones, embargos y otras diligencias que desahogarían según 1lista de riguroso turno formada por el Juezo Tribunal correspondiente.

b) Proporcionarles automóviles y choferes oficiales paralos menesteres antes apuntados, en la forma dicha.

c) Autorizar legalmente el pago, por los litigantes, de sumas determinadas para facilitar el translado rápido de losActuarios a los lugares requeridos, siempre mediante turnoformado por el Juez o Tribunal.

La última proposición parecerá absurda. Pero resultaque el Actuario que recibe ilegalmente dinero de un litigante,se siente obligado a él y realiza sus funciones con parcialidad.En cambio, si la ley obligara al litigante a cubrir al Actuariosus gastos de transporte, la situación psicológica sería otra,i y cómo ganaría la justicia sólo con este pequeño cambio deactitud interior!

Ahora se ve ya, con claridad, nuestro pensamiento sobreesta materia: conseguir la disciplina y la moralización de laburocracia por medio de sistemas o métodos basados en realidades humanas y no en simples abstracciones legales o éticas.

La creación del Instituto de Administración Pública, elestablecimiento de un sistema de recompensas, la correlación

330

LA ADMINl5TltACION PUBLICA EN M:EXICO

de la ciencia y de la técnica oficiales con todas las oficinas públicas, disciplina y moralización, creemos que serian los puntosbásicos sobre los cuales se podría intentar la organizacióncientífica de la burocracia. Estos puntos no comprenden, seguramente, toda la materia; pero son los esenciales, susceptibles de múltiples desenvolvimientos con tendencia al perfeccionamiento ideal.

16.-Consideraciones finales

Genera1mente Se tiene de la ciencia un concepto vago, sele supone complicada y abstrusa, de tal modo que, a quienesasí la consideran, podrá parecer este nuestro estudio sobrela burocracia completamente ajeno a ~a ciencia, porque en élsólo hemos puesto de manifiesto cosas que, en algunos de susaspectos, son en extremo sencillas; y conocidas de todo elmundo. También nuestras pretensiones sobre la organizacióncientífica de la burocracia les resultarán inexplicables, puestoque no se advierte sobre qué ciencia o ciencias habrá de llevarse a cabo tal organización y menos aún el nexo íntimo entreéstas y aquélla.

En su acepción más general, "ciencia es un sistema deconocimientos metódicamente ligados y referentes al mismoobjeto". En este sentido nuestro estudio es científico porqueconstituye un ensayo de sistematízación de nuestras observaciones y pensamientos respecto de una clase social específicamente determinada. Hemos tratado de estructurar metódicamente cuanto se refiere a la burocracia en su forma y esencia, para derivar ciertas generalizaciones, algunas características o abstracciones trascendentes.

331


En cuanto a la organización científica de la burocracia,que pretendemos desarrollar sobre determinados puntos fundamentales, creemos que de esos mismos puntos se deriva elcarácter científico de tal organización.

En efecto, consideramos separadamente los dos elementos constitutivos de la burocracia: la Administración Públicay los servidores de ella. La Administración como sistema deacuerdo con el cual debe desarrollar el Estado las funcionesnecesarias para cumplir sus fines: defensa, garantía, prosperidad material, elevación cultural y moral de la población. Ylos servidores del Estado, las gentes, el valor humano que estáencargado de hacer viva y tangible la expresión material deesas funciones.

La creación del Instituto de Administración Pública tienepor objeto emprender un estudio del sistema Administrativo,en todos sus aspectos, a fin de perfeccionarlo, de hacerlo cadavez más eficaz en la realización de los fines del Estado.

Esa tarea, para ser efectiva, necesita ser eminentementecientífica y tendrá que apoyarse, no en una, sino en todas lasciencias, según el aspecto del sistema general que se considereen cada caso. Así, descansará en las Ciencias de ·la Educacióncuando se estudie la forma de organizar la Administración PÚblica en su gran rama educativa. Y aplicará Ia ciencia de lamedicina en la Asistencia Social, en la Salubridad Pública; yserá matemática y se fundará en la ciencia económica entodas las cuestiones hacendarías; etnológica, sociológica encuanto se refiere a los problemas étnicos y demográficos deMéxico, y no será, en fin, ajena a ciencia alguna en sus variosaspectos de tarea constructora de un sólido sistema administrativo.

332

."


El Instituto de Administración Pública, encargado dedar unidad y sentido a la organización administrativa, sería,en consecuencia, una institución científica y su obra de estructuración, de ajuste y de perfeccionamiento, obra de la cienciaal servicio de la vida social.

En esta obra colaborarían eficazmente las institucionescientíficas del Estado, de acuerdo Conun plan general formulado por el Instituto.

Las medidas propuestas para el mejoramiento del personalson también de carácter científico, se basan en consideracionespsicológicas, en datos de la realidad burocrática.

Tomando como punto de partida la inamovilidad del empleado público; el escalafón, la competencia en todo caso deascenso, el retiro, etc., medios que honradamente llevados ala práctica bastan por sí solos para operar una radical transformación psicológica en el burócrata, se trata de fortaleceresa transformación estableciendo en su beneficio las carrerasadministrativas y dándole las oportunidades 'y los elementosnecesarios para ampliar sus conocimientos, metódicamentedentro de los planes de estudio y de prácticas de esas carreras.

El burócrata que hasta ahora se ha sentido, en general,un fracasado, asumirá actitud muy diversa cuando tenga laconciencia de que aun desempeñando el más humilde empleose encuentra en el principio de una carrera que puede llevarlo,a fuerza de trabajo, de honradez y de competencia, a los másaltos puestos. i Carrera excepcional que se hace bajo la protección y con el sostenimiento económico del Estado!

Si todavía esto no fuera suficiente para elevar el nivelmcraí y la capacidad del burócrata, se propone el establecímiento de un sistema de recompensas pecuniarias y honorí-

333

LUCIO YENDIETA Y NUÑEZ

ficas, a fin de estimularlo, con el propósito de que adquierainterés personal y pulcritud ética en el trabajo que desempeña.

De esta manera, la fuerza conservadora que hoy representa la burocracia de ejecución, ante las modificaciones que,a veces, trata de introducir la burocracia directiva, se cambiaría en colaboración activa e inteligente para lograr las renovaciones convenientes en organizaciones, trámites y serviciosburocráticos.

Estamos firmemente convencidos de que en esta formapodrían modificarse favorablemente las características negati..vas que en la actualidad ofrece la burocracia mexicana; pero esclaro que hay en la naturaleza del hombre ciertas tendenciasnocivas, a veces irreductibles, contra las cuales será precisoadoptar modos racionales de vigilancia y control, vías humanasde prevención para evitar, en lo posible, corruptelas, vicios,inmoralidades, delitos, sin perjuicio de la vigencia de leyes deresponsabilidades de empleados y funcionarios y de los Códigos correspondientes.

Acaso el problema de ~a organización científica de laburocracia se halla, actualmente, en la alta burocracia, casitoda ella de extracción política. 1 Creemos, sin embargo, quelas modificaciones realizadas en la burocracia ejecutiva, por

1 "Cuando 101 partidol tratan de nombrar un funcionario burocráricc, pormedio de elecciones -ya lea designándolo libremente de una lista de candidatos formada por los Jefu del Partido o aceptando el candidato del Jefe SupreQU)- no tienen en cuenta ti punto de vista técnico. sino que los servicios prestados en el liquitodel poderoso del partido son los que deciden la designación". Max Weber. Ob, tit,En México. los partidos políticos tienen. desde la revolución de 1910. cierta influencia en la designación de lo. altos funcionarios; pero esa designación l. hace personalmente el Presidente de la }l,eplÍblka. quien en la aeneralidad de 101 casos escogea sus colaboradores inmedialos y aun a quienes habrán de dnempcñar loa puntoade la burocracia directiva. de acuerdo con la inluvención que luvieron en 'u campaña electora]. Ha y. como siempre. eJ:ccpcionu a uta reala de la politica mexicana.

3H

LA ADMINI5TIlACION PUBLICA EN MEXICO

el fenómeno de interacción social, influirían decisivamentehasta obtener la más alta calidad en ~os funcionarios directoresde la Administración Pública. En efecto, cuando los Departamentos de una Secretaría de Estado se integran a base defavoritismos, de parentescos, de componendas ocultas, el Jefedel Departamento y hasta el Ministro pueden ser individuosmediocres o anodinos, pues los empleados, incondicionales yposiblemente de tan poca valía como ellos mismos, se concretarán a obedecerlos ciegamente y a adularlos. Algunos pintorescos altos funcionarios que México ha padecido, hasta tuvieron el cuidado de alejar a todo intelectual de renombre paraevitar críticas y contrastes.

Pero cuando el personal, por ejemplo, del DepartamentoJurídico de una Secretaría de Estado sea de la más alta calidad, ya será difícil poner al frente del mismo a cualquier,abogado sólo por merecimientos Políticos o por amistad oparentesco.

Es pertinente hacer notar que de ningún modo nos oponemos a que un alto funcionario se procure la colaboraciónde sus parientes y amigos si unos y otros son competentes,lo que deseamos es que la elección se decida por la aptitudy no por diversos motivos.

La moralización y 'la selección de la alta burocracia seobtendrían, además, restaurando en México el juicio de residencia de la época colonial, modernizándolo y perfeccionándolo. Consistía ese juicio, como ya tenemos dicho, en Ia investigación que hacía un Juez especialmente nombrado, sobrela actuación pública de algún alto funcionario, precisamentecuando terminaba su cargo. Eran llamados a juicio todos losque desearan presentar acusaciones o denuncias en contra del

335

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ f,funcionario saliente y se desarrollaba, en fin, ac~iosa pesquisición que concluía con el fallo correspondiente.

El juicio de residencia, a lo que parece, sólo tenía porfinalidad descubrir 10s malos manejos y los abusos de los altosfuncionarios; pero no se refería a su actuación pública, a laobra desarrollada. Nosotros creemos que ese juicio, modernizado, no sólo debería concretarse a poner en claro la honradez en los manejos de intereses materiales y a determinarabusos de autoridad o de poder, sino también se habría dereferir al valor intrínseco de la actuación del enjuiciado paradarle voto de aprobación o de censura.

i Cómo sería saludable este juicio! j Cómo transformaríaprofundamente la fisonomía política y social de México! Imaginemos, ya que todo esto se quedará, por ahora, en el puroimaginar, a un Ministro recién llegado a su Ministerio, quesiente en el mismo la presencia de investigadores que inquieren sobre los manejos de fondos, calidad de objetos' adquiridos, destino de ellos, etc., etc., relativos a la gestión anteriory que asiste a las actividades de un jurado compuesto por hombres íntegros, intachables, competentes en la materia, tendientes a valorizar lo hecho por su antecesor: Ese nuevo Secretario de Estado, teniendo ante los ojos cuanto se hará conél al concluir su encargo, procuraría vivir en casa de crístalpor lo que hace a dineros y afinaría sus aptitudes, se rodearíade colaboradores eficaces para realizar obra fecunda. 1

1 Decirnos que, por ahora, todo 10 expuesto en la parte constructiva de esteestudio, se quedará en el puro imaginar, porque causa. sociológica. bien definidas:heterogeneidad étnica de la población, bajo y disímbolo nivel cultural de las masas,antecedentes históricos, i"diferencia y cobardía d. las clases cultas. etc.• determinanlos vicios de la estructuración social de México y los mantienen; pero algún dia, conel transcurso del tiempo. bajo el imperativo inmanente de perfección que existe en

336


Nuestros Presidentes de la República se cuidarían mucho de nombrar a gentes iletradas y a esas medianías llenasde infatuación que hemos visto en los más altos puestos exhibiendo lamentable incompetencia.

Los funcionarios públicos pueden clasificarse en tresclases: los que antes de ocupar un puesto directivo no teníanpersonalidad alguna y reciben la transitoria personalidad deese puesto; pero cuando salen de él, por no haber hecho nadadigno de avalorarlos, se hunden en el olvido. Los que, antesde Ilegar a las mejores situaciones burocráticas, tienen yarecia personalidad que, por lo tanto, no reciben, sino llevana ellas, prestigiando al Gobierno que aprovecha sus servicios.Estos son 'los funcionarios que hacen auténtica labor creadora. y por último, los que sin ser personalidades, al llegar alos altos puestos de la burocracia revelan en ellos facultadesextraordinarias y desde ellos se forjan una indiscutible Personalidad.

México necesita funcionarios de estas dos calidades señaladas en último término, para lograr la organización científica de su burocracia, la elevación de la AdministraciónPública.

Meditemos en el ejemplo que ofrece la gran industriamoderna. Consideremos el radio, el automóvil, el aeroplano.Las grandes fábricas que los producen están organizadas conprecisión técnica, tienen además, un departamento de Ingenieros que se encarga de estudiar los defectos de los aparatosfabricados para eliminar esos defectos y de estudiar los perfeccionamientos posibles. En ese departamento solamente hay

todas las sociedades modernas. se modificarán esas causas. y ya sea por los mediOlpropuestos, o de otra manera. se logrará el total mejoramiento de la burocracia.

H7

LUCIO l.1ENDmTA y NUÑEZ

mentalidades escogidas. ¿ Cuál ha sido el resultado de tal organización? Lo tenemos a la vista, en sólo veinte años elautomóvil, el radio, el aeroplano, han evolucionado, de losprimitivos modelos defectuosos a grados de efectividad y debelleza que cada día, gracias al incesante trabajo de la inteligencia, presentan nuevas perfecciones.

Esto pasa en esas industrias que sólo tratan de procurarnos más confort, acortar las distancias, hacer más fácil yplacentera la vida.

¿ Por qué no imitarlas en la organización de la burocracia, que tiene la misión de realizar los más altos valores de lavida social? La necesidad de una organización científica dela burocracia se ofrece, así, con absoluta evidencia; pero fuerzas obscuras, invencibles por ahora, se oponen a ello.

La alta burocracia, hoy y siempre, tiene que ser necesariamente política. Esperemos que algún día sea totalmenteilustrada. El problema consiste en hacer políticos de todos)05 intelectuales o intelectuales a todos los políticos.

y esto será posible a medida que aumente la cultura enextensión y profundidad, a medida que arraigue el espíritucívico, el interés por las cosas de la sociedad y de la patria,en sus hijos mejores.

En cuanto a la burocracia de ejecución, se ha convertido, por obra del sindicalismo, en una fuerza política y ellola hace difícil a toda disciplina, a toda moralización, a todoperfeccionamiento.

Pero es una ley que la fuerza humana nunca se conservadentro de límites razonables, sino que tiende a la omnipotencia y en ese intento se pierde. La burocracia que, según sedesprende de este estudio, debería ser la más genuina expre-

338

LA ADMINISTRACION PUBLICA. EN MEXICO

sión de las bondades sociales, aparece hoy corno Un mal necesario. Con el abuso de su fuerza llegará a ser un mal intolerable. Entonces ha de romperse el equilibrio social en algunatremenda crisis, saludable, porque ella enseñará a nuestropaís, como todas las crisis, en medio del dolor y la miseria,el camino del bien.

339

Introducción

CAPÍTULO 1

Sociología de la Admillistración Pública

5

Sociologia de la Administración Pública. 11Servicios encomendados al Estado. 12Recursos proporcionados por los ciudadanos. 16Aplicación de los recursos del Estado a los servicios públicos. 18Origen sociológico de la Administración Pública. 19

" .

CAPÍTULO JI

Breve historia de la Administración Pública en México

I. Epoca precolonial 21n. Epoca colonial 26

1. Organos del Gobierno. 272. División política. 323. Los Ayuntamientos. 354. Organización de la Iglesia. 445. Los servicios públicos. 456. Responsabilidad de los funcionarios públicos. 587. Las obras públicas. 608. Organización de la Hacienda Pública. 639. Juicio crítico sobre la organización de la Administración

Pública, durante la época colonial. 65

343

I1L Epoca independiente.IV. Epoca actual.

CAPÍTULO III

Ley de Secretarías y Departamentos de Estado

Ley de Secretarías y Departamentos de Estado.l. Secretaria de Gobernación .2. Secretaría de Relaciones Exteriores3. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.4. Secretaria de la Defensa Naciunal.5. Secretaría de la Economia Nacional6. Secreta riu de Agriculturu y Fomento.7. Secretaria de Comunicaciones y Obras Públicas.K Secretaría de Educación Pública9. Secretaría de la Asistencia Pública. ' .

10. Secretaria del Trabajo y Previsión Social.11. Secretaría de Marina12. Departamento Agrario .13. Departamento de Salubridad Pública14. Departamento de Asuntos Indígenas.15. Departamento del Distrito Federal.16. Organización interior de las Secretarías y Departamen

tos de Estado.17. La competencia en materia administrativa.18. Juicio critico sobre la organización de la Administración

Pública Federal ~

CAPÍTuLO IV

El Departamento del Distrito Federal

Pága.

6875

798185888991939698

10-1106108110 ~

112114115

115118

118

El Departamento del Distrito Federal . . 127Análisis de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Fe-

deral, vigente. 128

344

páp.

1. De los órganos del Gobierno del Distrito Federal . 1292. División territorial . 1293. De las funciones del Departamento del Distrito Federal 130

De los servici¿s públicos . 140Del Consejo Consultivo . 143Organización de la Administración Pública de los Territorios

Federales . 145

CAPÍTuLO V

El Servicio Civil

Antecedentes del Servicio Civil en México. .'Los problemas jurídicos del Servicio Civil de MéxicoLos empleados públicos. El sindicato. La huelga

CAPÍTUl.O VI

149152161

El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderesde la UlIiÓlI

El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes dela Unión . 169

La constitucionalidad del Estatuto 173Incongruencias del Estatuto . 177El requisito de la nacionalidad 183Los sindicatos de burócratas . 183La libertad de sindicalización 185Registro de los sindicatos burócratas 187La reelección sindical . 188La cláusula de exclusión . 189La huelga burocrática . 190El Tribunal de Arbitraje . . . . .. 192El Estatuto y los reales intereses de los servidores del Estado 195Juicio crítico sobre el Estatuto de los Trabajadores al Serviéio

de los Poderes de la Unión. 201El Instituto de Administración Pública . 203

H5

CAPÍTULO VII

Responsabilidad de funcionarios y empleados públicosPálla.

Antecedentes jurídicos

CAPÍTuLO VIII

209

Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados dela Federación, del Distrito y Territorios Federales

y de los altos funcionarios de los Estados

Ley de Responsabilidades . 219

Clasificación de los delitos oficiales de los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito y TerritoriosFederales . 221

Procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad de losfuncionarios y empleados de la Federación y de los Es-tados por delitos y faltas oficiales . 234

El procedimiento ante las Cámaras . 234Procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad de los

altos funcionarios de la Federación y de los Estadospor delitos y faltas oficiales • 238

Disposiciones generales . 244Procedimientos para exigir las responsabilidades oficiales de

los funcionarios y empleados de la Federación y delDistrito y Territorios Federales. 248

El Jurado de Responsabilidades oficiales de los funcionariosy empleados públicos 251

La competencia del Jurado . 255Procedimientos ante el Jurado de Responsabilidades 256Remoción de los funcionarios judiciales . 257Investigación del enriquecimiento ilegitimo. 259Juicio critico sobre la Ley de Responsabilidades de funciona-

rios y empleados públicos 262

346

CAPÍTULO IX

Ensayo sociológico sobre la burocracia mexicanaPiel-

Introducción. Concepto sobre la burocracia 269Morfología de la burocracia 271Circulación de la burocracia . 284Estadística de la burocracia . 290Clasificación racial de la burocracia mexicana 292Características esenciales de la burocracia 293Acción social de la burocracia . 304Desarrollo patológico de la burocracia 307Inercia de la burocracia . 309Dinámica de la burocracia . 310Valor social de la burocracia. 311El Estado burocrático . 313Perfeccionamiento de la selección y de !a circulación de la buro-

cracia . 315La máscara profesional . 316Organización científica de la burocracia 321Consideraciones finales . 331

OBRAS DEL MISMO AUTOR

•1. El problema agrario de México, desde su origen hasta la época

actual. 4(1. edición. 1937.

2. Las poblaciones indígell(J,$ de América ante el Derecho actual. 2(ledición. 1935.

3. El sistema agrario constitucional. Explicación e interpretación delarticulo 27 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, en sus preceptos agrarios. 2(1. edición. 1940.

4. El crédito agrario en México. Origen. Evolución. Estado actual,crítica del sistema cooperativo. 1933.

5. Hacia una nueva escuela de Derecho en México. 1935.

6. La Universidad creadora y otros ensayos. 1936.

7. Valor econámico y social de las poblaciones indígenas de México.1937. -

8. La economía del indio. 1939.

9. La habitación indígena. 1939.

10. El Derecho precoloniai. 1937.

11. Los tarascos. Monografía histórica, económica y etnográfica, en colaboración con otros autores. México. 1940.

Próxima publicación:

DERECHO AGRARIO

La administracion publica en mexico

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