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LAS PRIVATIZACIONES EN LA ARGENTINA

DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA UNA MAYOR

COMPETITIVIDAD Y EQUIDAD SOCIAL

LAS PRIVATIZACIONES

EN LA ARGENTINADIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA UNA MAYOR

COMPETITIVIDAD Y EQUIDAD SOCIAL

DANIEL AZPIAZU

FUNDACIÓN OSDE / CIEPP

© 2002 Fundación OSDE - CIEPP

Impreso en la Argentina - Printed in ArgentinaQueda hecho el depósito que marca la ley 11.723ISBN: 987-

La Fundación OSDE tiene como uno de sus pilares la defensa del pluralismo,por lo cual el presente trabajo no necesariamente expresa las ideas de la mis-ma, siendo el contenido de este ejemplar de exclusiva responsabilidad delautor.

C.I.E.P.PCentro Interdisciplinariopara el Estudio dePolíticas Públicas

DANIEL AZPIAZU

Miembro de la Carrera de Investigador Científico del CONICET y Direc-tor del Proyecto “Privatización y Regulación en la Economía Argentina”,SECYT-CONICET.

Se agradece la colaboración y el apoyo de Julieta Pesce y, en particular, deMartín Schorr, cuyos aportes resultaron invalorables en el desarrollo de di-versos temas. Por supuesto, se los exime de toda responsabilidad respecto aerrores u omisiones del autor.

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Introducción

El desarrollo de un vasto y acelerado programa de privatización deempresas públicas, la no menos veloz apertura externa en los merca-dos de bienes y servicios –con marcadas asimetrías asociadas al poderde lobbying de determinados sectores–, la desregulación –en muchoscasos re-regulación también con disimilitudes manifiestas– de diver-sos mercados, la flexibilización y precarización laboral han emergido,sin duda, como pilares fundamentales del intento refundacionalneoconservador de la administración de los gobiernos de Menem. Laintensidad que asumieron tales transformaciones, sumada a la celeri-dad y convergencia temporal en su implementación, convierte a laexperiencia argentina en un ejemplo casi pionero por su adhesiónplena a los parámetros neoliberales más preciados: privatización,desregulación, apertura y subordinación creciente del trabajo al ca-pital.

En realidad, en virtud de esas profundas transformaciones es-tructurales, que en muchos casos asumieron formas casicaricaturescas, el neoliberalismo doméstico ha encontrado –en ladécada del noventa– el campo propicio para subordinar casi cual-quier otra expresión en el ámbito de las ideas y del conocimientoque se contraponga a sus postulados y a sus recomendaciones. Elanálisis de las privatizaciones concretadas bajo la administraciónMenem pone de manifiesto que éstas constituyen uno de los ejem-plos más notorios de esa complacencia y satisfacción ideológica,cuando no de obsecuencia por parte de quienes las hicieron posibley de quienes resultaron sus privilegiados beneficiarios. En conso-nancia con el muy importante papel que tales privatizaciones handesempeñado en la reconstrucción del poder económico y con larecurrente subrogación de los intereses sociales por los del capitalconcentrado, algunos han sostenido una visión apologética y dog-

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mática de las mismas con el fin de construir un escenario favorablepara el despliegue –en el plano superestructural– del fundamenta-lismo y la prédica neoliberal.

Un elemento recurrente que ha sido reconocido como el factor quejustificaría los errores cometidos –y que incluso ni el neoliberalismoha podido dejar de soslayar– es el apuro con el que dichasprivatizaciones se desarrollaron y la consiguiente “señal política” queemanaba de esa premura1. Sin duda, cualquiera sea la perspectiva deanálisis que se adopte, dos de los principales rasgos distintivos delprograma de privatizaciones desarrollado en la Argentina respecto aotras experiencias internacionales relativamente contemporáneas hansido la celeridad y lo abarcativo de sus realizaciones. Fuera de laseconomías del ex-bloque soviético, no existe experiencia internacio-nal alguna en la que tanto patrimonio y tanto poder económico hayapasado a manos privadas en tan poco tiempo.

La investigación de tal fenómeno es, en consecuencia, una instan-cia necesaria no sólo para interpretar las características esenciales queadoptaron las privatizaciones argentinas, sino también para delinearo delimitar posibles escenarios futuros que tiendan a revertir los múl-tiples y diversos problemas que ellas generaron, muchos de los cualesno son de fácil solución.

A fines de los años ochenta, la Argentina se hallaba inmersa en unaprofunda crisis económico-social que era expresión de un agudo en-frentamiento, entre las distintas fracciones integrantes del bloque do-minante, que giraba en torno al destino que se le debía dar al excedentenacional2. Mientras que los acreedores externos reclamaban que elEstado restableciera el pago de servicios e intereses de la deuda exter-na (el país estaba en default desde abril de 1988), los grupos económi-cos pugnaban por el mantenimiento de los distintos tipos de subsidiosestatales con que se los había favorecido durante todo el decenio de

1. Véase el capítulo 11 de FIEL (1999), La regulación de la competencia y de losservicios públicos. Teoría y experiencia argentina reciente, Buenos Aires, Fundación deInvestigaciones Económicas Latinoamericanas.

2. Para un tratamiento detenido de estas cuestiones, consultar Azpiazu, Daniel(et al.) (2002), El proceso de privatización en Argentina. La renegociación con las empre-sas privatizadas. Revisión contractual y supresión de privilegios y de rentas extraordina-rias, FLACSO/Página 12/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP.

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INTRODUCCIÓN

los ochenta (promoción industrial, estatización de la deuda externaprivada, sobreprecios en las compras estatales, etc.)3.

En ese contexto y por lo que históricamente significó el justicialismoen la Argentina, la única forma de consolidar el programa económiconeoliberal impulsado por ese partido era a partir del sólido apoyo delos grandes grupos económicos locales (nacionales y extranjeros) y, ala vez, de los acreedores externos (y sus representantes institucionales,esencialmente el Banco Mundial y el F.M.I.). Con este fin y tambiénpara lograr un cambio radical de la imagen del justicialismo, la estra-tegia política consistió en entregar una parte sustantiva del Estado,precisamente la porción más rica –como las empresas públicas– porsus potencialidades. En ese marco, por medio de las privatizacioneslograron un cambio radical en la concepción que tenía la comunidadde negocios respecto al gobierno justicialista que asumiera en plenacrisis hiperinflacionaria (1989)4. Efectivamente, el programa deprivatizaciones desarrollado presentó múltiples deficiencias en lo es-trictamente económico (subvaluación de activos, despreocupación porel saneamiento previo de las empresas así como por difundir las te-nencias accionarias de las mismas, deficiencias e insuficienciasreguladoras y normativas, desatención de la defensa de la competen-cia, distorsiones en la estructura de precios y rentabilidades relativasde la economía, etc.), pero fue muy exitoso en la consecución de losobjetivos políticos perseguidos ya que afianzó la confianza de la “co-

3. Si bien fuertemente enfrentadas, ambas fracciones coincidían en que la princi-pal variable de ajuste debían seguir siendo los ingresos populares. Basualdo, Eduardo(2000), Acerca de la naturaleza de la deuda externa y la definición de una estrategiapolítica, FLACSO/Página 12/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP.

4. En el caso de los acreedores externos, las privatizaciones permitirían restable-cer el pago de los servicios de la deuda externa –además de permitir el pago delcapital y de los intereses “caídos” en el período 1988-1990– mediante la instrumenta-ción del mecanismo de capitalización de los títulos de la deuda en la transferencia delos activos estatales. En el caso de los grupos económicos locales y de los conglome-rados extranjeros radicados en el país, suponía la apertura de nuevos mercados yáreas de actividad con un reducido –o, como se pudo comprobar luego, inexistente–riesgo empresarial, en la medida en que se trataba de la transferencia o la concesiónde activos a ser explotados en el marco de reservas legales de mercado en sectoresmonopólicos u oligopólicos, con ganancias extraordinarias garantizadas por los pro-pios marcos reguladores.

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munidad de negocios”5 favoreciendo, en especial en el primer quin-quenio de la década, el ingreso de capitales, el crecimiento del consumodoméstico, la renegociación de la deuda externa y, fundamentalmente,la consolidación de nuevas bases y condiciones refundacionales deldesenvolvimiento económico y social del país.

En ese marco no resulta casual que, a diferencia de otras experien-cias como la británica, el desarrollo de dicho programa no comenzaraprivatizando aquellas empresas o sectores de menor significación eco-nómica y/o que se insertaban en entornos competitivos, o, por lomenos, donde la condición de monopolios naturales podría verseerosionada6. Esto resulta evidente si se piensa que el programa se ini-cia privatizando dos de las más importantes y emblemáticas empresaspúblicas (Aerolíneas Argentinas y ENTEL), las que el gobierno ante-rior quiso privatizar y no pudo ante la oposición del mismojusticialismo. Sin duda, los costos que implicaba aprender a privatizarpoco o nada interesaron a la administración gubernamental frente asus compromisos político-institucionales con los grandes grupos eco-nómicos.

En otras palabras, todo indica que la necesidad político-institucionalde privatizar a casi cualquier costo (social), con su contrapartida enrentas (privadas) de privilegio, quedaría así justificada más allá detoda otra consideración analítica al respecto. En efecto, estos proble-mas se verían más que compensados por la celeridad que se le impri-mió al proceso en procura del reconocimiento, la confianza y el apoyode la comunidad de negocios local e internacional.

5. Aunque la experiencia privatizadora argentina resulta incomparable a la britá-nica en muy diversos planos (desde las identidades histórico-políticas de sus ejecutoresen especial, hasta el que se vincula con los tiempos y las formas de desarrollo, pasan-do por el respectivo grado de preocupación real por el diseño regulador, la difusiónde la propiedad de las empresas en manos privadas, las instancias normativas, etc.),en ambas se han presentado problemas similares, aunque en el Reino Unido estosfueron mucho menores comparados con los de la Argentina: “Dados los antecedentespolíticos del programa de privatización del Reino Unido, quizá resulte sorprendentedescubrir que, en la práctica, se ha otorgado el mayor peso a las presiones de losgrupos de interés a corto plazo. Los más sorprendente es el escaso peso en verdadasignado a los objetivos de la competencia y la regulación”. Véase Vickers, John yYarrow, George (1991), Un análisis económico de la privatización, México, Fondo deCultura Económica.

6. A este respecto, consultar Vickers, John y Yarrow, George, op. cit.

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INTRODUCCIÓN

En la medida en que, gracias a la privatización de empresas estata-les, se pudiera hacer converger los intereses de los acreedores exter-nos y los del capital concentrado radicado en el país, el círculo viciosoal que había conducido la pugna por el excedente entre los distintoscomponentes del “gran capital” durante los ochenta (cesación de pa-gos de la deuda externa, hiperinflación, etc.) podría devenir en uncírculo “virtuoso” de asociación y convergencia, al margen –como eraprevisible– de las necesidades de los sectores populares.

En realidad, el programa de privatizaciones constituyó una prendade paz por dos motivos: por un lado, permitió saldar de forma“superadora” el conflicto existente entre las fracciones predominan-tes del capital (interno y externo); por otro, como consecuencia deello, garantizó al gobierno del Dr. Menem el contar con un sólidoapoyo político sobre el cual sustentar su consolidación en el poder7.En otras palabras, las privatizaciones dieron lugar tanto a una conci-liación de intereses entre actores internos y externos como a la articu-lación de estos con los de la nueva administración gubernamental.Esta confluencia constituyó el trasfondo socio-político –la condiciónde posibilidad desde un punto de vista “extra-económico”– del vastoprograma de reformas estructurales instrumentado por la administra-ción Menem, de la estabilización general de precios y del crecimientoeconómico posteriores a la implementación del Plan de Con-vertibilidad.

7. Cuando analiza la estrategia del gobierno justicialista durante sus primerosaños en el poder, Gerchunoff señala que “la sed de reputación frente a la comunidadde negocios [...] impulsaba y aceleraba su acción privatizadora”; en Gerchunoff, Pa-blo (ed.) (1992), Las Privatizaciones en la Argentina. Primera Etapa, Buenos Aires,Instituto Torcuato Di Tella. En realidad, tal actitud gubernamental y del poder econó-mico local desempeñó –y continuó desempeñando bajo el gobierno de la Alianza– unpapel protagónico en procura de los necesarios apoyos político-institucionales-cor-porativos que hacían viable o sustentaban las políticas públicas. Ello ha trascendidola “acción privatizadora” de la administración Menem para involucrar, al menos, a laposterior relación del gobierno de la Alianza con las empresas prestadoras de losservicios privatizados y, por lo tanto, con parte sustantiva del actual poder económi-co en la Argentina.

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Principales modalidades y rasgos distintivos

Lo que antecede remite a la necesaria consideración introductoriade algunas de las principales modalidades o rasgos distintivos de lasprivatizaciones locales. Así, por ejemplo, en consonancia con esa pre-mura –política, institucional y fiscal– por privatizar y contraponién-dose a las recomendaciones y a las mejores prácticas internacionalesen la materia, la despreocupación por difundir y fragmentar la propie-dad de las empresas privatizadas (por ejemplo, a través del mercadode capitales o incluso de la entrega gratuita de acciones u ofertaspreferenciales para los usuarios de los distintos servicios)8 constituyóuno de los componentes esenciales del programa de privatizaciones.Así, casi en la totalidad de los procesos el propio llamado a licitaciónfavoreció la presencia de pocos oferentes, lo que en general se reforzópor la coordinación y el lobbying empresario en torno a sus respecti-vas ofertas9. Es más, no sólo no se establecieron restricciones tempo-rales a la posible reventa de participaciones accionarias que pudieranderivar en una creciente concentración de la propiedad, sino que sefijaron patrimonios mínimos muy elevados como requisito para po-der participar de las licitaciones y concursos o, en su defecto, tales

8. El ejemplo que ofrece la experiencia británica es claramente ilustrativo. En lasprivatizaciones realizadas en la década de los ochenta durante el gobierno de M.Thatcher, la fragmentación de la propiedad de las empresas privatizadas aparece comoun elemento constitutivo esencial de la estrategia política de legitimación de las trans-formaciones encaradas por el Partido Conservador. En efecto, “en las privatizaciones[...] de British Telecom y British Gas se intentó deliberadamente democratizar la pro-piedad [...}. Por ejemplo en el caso de la emisión de acciones de British Gas, el 16,6 %de las familias que tienen una conexión de gas (a propósito, la vasta mayoría) tam-bién tienen una participación accionaria en British Gas. Con su emisión lanzada ennoviembre de 1984 British Telecom atrajo dos millones de inversionistas, de los cua-les alrededor de la mitad nunca había comprado acciones antes [...]. Según una en-cuesta realizada por encargo de la Bolsa de Valores y el Tesoro, el número de accionistasdel Reino Unido ha aumentado de tres millones en 1979 a 8,5 millones, que represen-tan casi el 20% de la población adulta”. En Walters, Alan (1988), “La Privatización enel Reino Unido”, en AA.VV. Privatización. Experiencias mundiales, Buenos Aires, Edi-ciones Cronista Comercial.

9. A punto tal que, en la mayor parte de los procesos de privatización, la inexis-tencia de futura competencia “en el mercado” se trasladó también a la competencia“por el mercado”.

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INTRODUCCIÓN

montos patrimoniales fueron una de las variables principales a consi-derar al momento de la precalificación y/o adjudicación. En otras pa-labras, la capacidad patrimonial de los potenciales interesados seconstituyó en una de las principales barreras de ingreso al “mercado”privilegiado de las privatizaciones. A favor de ello algunas de las gran-des firmas integrantes de los consorcios adjudicatarios transfirieron,posteriormente, sus respectivas tenencias accionarias obteniendo in-gentes beneficios financieros a un muy corto plazo10.

Esa desatención oficial por distribuir o atomizar la propiedad delas empresas privatizadas trajo aparejada una clara inducción a la cen-tralización y concentración del capital, lo que favoreció tanto la con-solidación de un creciente poder de negociación en manos de un núcleosumamente acotado de conglomerados que pasó a controlar una muydiversa gama de actividades –en muchos casos integradas vertical y/uhorizontalmente–, con el consiguiente debilitamiento del papel regu-lador del Estado. Ello se conjuga, a la vez, con la sobrevivencia y/o elreforzamiento de monopolios –u oligopolios– legales bajo condicio-nes que no sólo aseguraban nulos riesgos empresarios sino, funda-mentalmente, tanto tasas de retorno muy elevadas como latransferencia a un conjunto reducido de grandes agentes económicosde un poder decisivo en lo que respecta a la determinación de la es-tructura de precios y rentabilidades relativas del conjunto de la eco-nomía argentina y, por esa vía, de variables de trascendente significación

10. Como se analizará más adelante, algunas de esas transferencias conllevaron laobtención de rendimientos sobre los montos invertidos originalmente superiores al80% anual, en el caso de las telecomunicaciones, y de casi el 85% anual en el sectorgasífero. Ver, respectivamente, Abeles, Martín (et al.) (2001), El oligopolio telefónicoargentino frente a la liberalización del mercado. De la privatización de ENTel a la confor-mación de los grupos multimedia, Buenos Aires, FLACSO/Universidad Nacional deQuilmes/IDEP; y Azpiazu, Daniel y Schorr, Martín (2001), “Desempeño reciente yestructura del mercado gasífero argentino: asimetrías tarifarias, ganancias extraordi-narias y concentración del capital”, 2da Serie de Documentos de Informes de Investi-gación, Nº1, Buenos Aires, FLACSO. Para una interpretación analítica del fenómenode la venta de tenencias accionarias en las empresas privatizadas, que se manifestócon particular intensidad durante la segunda mitad de los años noventa, véase Basualdo,Eduardo (2001), Concentración y centralización del capital en la Argentina durante ladécada del noventa. Una aproximación a través de la reestructuración económica y elcomportamiento de los grupos económicos y los capitales extranjeros, Buenos Aires,FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP.

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económico-social como, por ejemplo, la distribución del ingreso o lacompetitividad de los distintos sectores de actividad11. Se trata, ensíntesis, de un aporte sustantivo a la obtención de esa procurada con-fianza de la “comunidad de negocios” y, con ello, a la creciente centra-lización del poder económico local.

Otra de las modalidades o peculiaridades que denota el desarrollodel programa privatizador, que como tal en poco se asemeja a otrasexperiencias internacionales –incluso en el ámbito latinoamericano–,es la vinculada con el tratamiento y el papel que se le asignó a laposibilidad de capitalizar títulos de la deuda externa como forma depago de los activos públicos a transferir al sector privado. En ese sen-tido, y particularmente en las primeras privatizaciones (el caso para-digmático lo ofrece, sin duda, ENTel), se priorizó la capitalización detales títulos –a valor nominal– incluso respecto de los aportes en efec-tivo. Ello, nuevamente, replantea ciertas especificidades del fenóme-no privatizador argentino el cual, en este caso, está vinculado con labanca acreedora. En efecto, aquella decisión se inscribió en el desa-rrollo de una estrategia político-institucional y económica que, en ciertamedida, trascendía el fenómeno específico de los activos a privatizar acambio de títulos de la deuda externa.

Se trató, en otros términos, de demostrar a la banca acreedoraexterna la muy buena voluntad oficial en permitirle recuperar partesustantiva de títulos cuyo valor de mercado resultaba marginal (enel orden del 15% de su valor nominal) a partir de su capitalizaciónen activos físicos y, como se verá más adelante, en garantizarle ren-tas adicionales de privilegio. En otras palabras, el objetivo era recu-perar deuda original –que en muchos casos ya pasaba a sercontabilizada como incobrable por parte de la banca acreedora– y ala vez obtener futuros beneficios extraordinarios. En el plano estra-tégico-político, y siempre en procura de interpretar los sesgos bási-cos y característicos del programa privatizador, esa priorizaciónoriginal de aportes de capital vía capitalización de títulos de la deu-da externa (cerca de 14 mil millones de dólares en un muy corto

11. Durante la prestación estatal de los servicios, el manejo de las tarifas de losdistintos servicios públicos constituyó uno de los principales instrumentos de políti-ca a través del cual el Estado reasignaba el ingreso entre los distintos sectores socia-les.

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INTRODUCCIÓN

lapso de tiempo) no sólo coadyuvó a revalorizar tales títulos sinoque, fundamentalmente, fue determinante para el ingreso de la Ar-gentina al Plan Brady y para la consiguiente renegociación integralde su deuda externa (proceso que resultó mucho más beneficiosopara los acreedores externos que para el país). Así, nuevamente lasmodalidades adoptadas por el programa de privatizaciones resulta-ban funcionales para alcanzar objetivos que, en su momento y en supropia esencia, lo trascendían.

Entre los rasgos distintivos de las privatizaciones locales ocupanun papel destacado las deficiencias, imprecisiones, imprevisiones ydebilidades normativas y reguladoras que involucran problemas dediseño original agravados, tal vez, por un fenómeno recurrente queen poco o nada se asemeja a otras experiencias internacionales: lasistemática renegociación o “readecuación” de cláusulas contractua-les que, en todos los casos, han tenido como denominador común lapreservación o acrecentamiento de los beneficios extraordinarios delas empresas prestatarias de los servicios, aun cuando ello atentaracontra la seguridad jurídica de usuarios y consumidores. Se trata, eneste caso, de un simple enunciado introductorio que necesariamentese analizará en otras secciones del presente estudio considerando susrespectivos matices.

Los objetivos enunciados y su grado de consecución

Incluso a juicio del neoliberalismo doméstico, el énfasis en la ur-gencia por transferir la mayor cantidad de empresas públicas (en ade-lante, EP) –la señal política– en el más breve tiempo posible conspiró,como cabría suponer, contra las posibilidades efectivas de acceder alos mínimos logros explicitados originalmente como fundamentacióndel programa privatizador. Este hecho, intencionalmente ignorado otransfigurado por la ortodoxia local, a la vez implicó una generalizadadesatención y despreocupación respecto de las recomendaciones in-ternacionales en la materia.

Así en lo formal, dejando de lado los grandes objetivos estratégi-cos perseguidos y no explicitados en su real dimensión, diversas me-tas oficiales no fueron alcanzadas (aun tratándose de objetivos no muytrascendentes); y en otras ocasiones las realizaciones fueron casi ínfi-

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mas respecto a las que, seguramente, podrían haberse logrado con unprograma de privatizaciones en el que se hubiera priorizado la gra-duación y organicidad en lugar de, claro está, las urgencias político-institucionales. En ese marco, y en esta primera visión introductoria,basta confrontar los principales objetivos manifestados originalmentecon algunos de sus respectivos resultados12:

Estímulo de la inversión en las empresas privatizadas y sus efectosmultiplicadores

Las inversiones comprometidas contractualmente fueron míni-mas o, en realidad, las imprescindibles como para recomponer lapropia prestación de los respectivos servicios; buena parte de ellasfueron incumplidas y/o financiadas, vía incrementos tarifarios ycon la complacencia oficial, por los usuarios y consumidores; laformación de capital exhibió ínfimos niveles en aquellos sectores/casos donde no existían compromisos efectivos de inversión; elretraso en el cumplimiento de las inversiones ha sido prácticamenteun denominador común al conjunto de las empresas privatizadas.En ese contexto, las estimaciones oficiales consideraban que la for-mación de capital que se derivaría de un amplio grupo de áreasprivatizadas equivaldría a poco más del 2% del PBI hasta mediadosdel decenio de los noventa, para luego estabilizarse en torno del1,5% hasta fines de la década. Sin embargo, el efecto resultó mu-chísimo más moderado y acotado. Como lo reconoció Juan J. Llach,a poco de renunciar al cargo de Viceministro de Economía, la in-versión realizada por las empresas privatizadas incluso después demediados de los noventa no alcanzó al 1% del PBI13.

Por otro lado, el efecto multiplicador local de tal inversión hasido ínfimo, cuando no prácticamente nulo. Al respecto, ante laomisión de la regulación pública, casi la totalidad de las empresasprivatizadas han recurrido sistemáticamente a la adquisición deinsumos y equipos en el exterior (contraviniendo la normas ema-nadas de la Leyes Nº5.340 –de “Compre Argentino”– y Nº18.587 –de “Contrate Nacional”–), con un muy elevado componente de

12. Muchos de estos temas serán abordados en las próximas secciones.13. Llach, J. (1997), Otro siglo, otra Argentina, Buenos Aires, Editorial Ariel.

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INTRODUCCIÓN

compras intracorporativas y, en la generalidad de los casos, sincontralor ni sanción oficial sobre los presuntos precios de transfe-rencia implícitos en tales operaciones. En consecuencia, el históri-co papel multiplicador que ejercieran las inversiones de las EP sobrela formación de capital privado y sobre la generación de puestos detrabajo se tornó, en los hechos, prácticamente nulo. Más aún anteel proceso de apreciación del peso en el contexto de apertura –asimétrica– de la economía y de la práctica omisión de la legisla-ción anti-dumping que tuvo lugar en los años noventa.

Resolución definitiva de los desequilibrios fiscalesLa tradicional asignación a las EP como los factores decisivos,

si no determinantes, de los desequilibrios fiscales ha quedado comouna de las tantas falacias a las que históricamente ha recurrido elneoliberalismo vernáculo. Transferida casi la totalidad de EP, lostradicionales y crecientes déficit fiscales a los que asiste la econo-mía argentina denotan, sin duda, otros factores causales que losconsiderados decisivos en las argumentaciones a favor del progra-ma privatizador implementado por la administración Menem. Enefecto, si bien al comienzo hubo un efecto positivo debido a que elingreso de recursos líquidos permitió acceder a superávit fiscales–entre 1991 y mediados de 1994–, no obstante es difícil asignarleal programa privatizador la resolución de los desequilibrios fisca-les a pesar de la tributación del impuesto a las ganancias extraordi-narias que han venido internalizando las empresas privatizadas.Por el contrario, muy distintos factores han conspirado contra elloe incluso han neutralizado aquellos impactos positivos.

Más allá de esos factores que emanan de la generalizadasubvaluación de los activos transferidos –con la consiguiente re-ducción de los ingresos fiscales– ha surgido una serie de fenóme-nos que han erosionado los recursos fiscales o incrementado losegresos en directa relación con las empresas privatizadas. Tal es elcaso de, entre otros, la absorción de la casi totalidad de los pasivosde las empresas transferidas al capital privado con el consiguienteimpacto en los correspondientes egresos fiscales en concepto deamortización e intereses; los incumplimientos empresarios –mu-chos de ellos ya eximidos por el Poder Ejecutivo– del pago de loscánones que debían tributar los nuevos responsables privados de

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los servicios (concesiones viales de las rutas nacionales, ferrocarri-les de carga, correo, aeropuertos); la concesión de crecientes sub-sidios tendientes a mantener o a acrecentar las rentas de privilegiode las empresas privatizadas (concesiones viales de los corredoresnacionales, ferrocarriles de pasajeros, etc); la omisión reguladorade las cláusulas de neutralidad tributaria o de estabilidad impositivaque obligan a las empresas privatizadas a transferir a las tarifas lasreducciones o exenciones impositivas con las que pudieran habersido beneficiadas14 (por ejemplo, la reducción de las cargas patro-nales, la supresión del impuesto sobre los sellos en la Ciudad deBuenos Aires, la exención del pago del Impuesto sobre los Ingre-sos Brutos en diversas jurisdicciones provinciales). En síntesis, nadamás lejano que las privatizaciones argentinas para la “resolucióndefinitiva de los desequilibrios fiscales”.

• Reducción significativa del endeudamiento externoEn realidad, desde una perspectiva de corto plazo y en tanto las

privatizaciones privilegiaran la capitalización de los títulos de ladeuda externa como forma de pago de los activos públicos a trans-ferir, la reducción del endeudamiento externo debía ser un resulta-do obvio. Sin embargo, paradójicamente, a poco de concretarse latransferencia de las EP se asistió a un creciente endeudamientocon el exterior por parte de los propios consorcios adjudicatarios(en muchos casos vinculados a la obtención de los recursos com-prometidos en sus ofertas originales).

Al margen de toda consideración sobre los impactos de corto,mediano y largo plazo de las privatizaciones sobre el sector exter-no15, el endeudamiento externo asociado directa o indirectamente

14. Sacrificios fiscales no privativos de las empresas prestatarias de los serviciospúblicos privatizados que, sin embargo, contraviniendo la normativa vigente no fue-ron transferidos a las tarifas de sus respectivos usuarios (en especial los residencialesy los pequeños y medianos demandantes no domésticos) y devinieron, pura y exclu-sivamente, en una fuente de beneficios adicionales para las mismas.

15. Donde pasan a asumir un papel protagónico otras variables como, por ejem-plo, el giro de dividendos, el denominado management fee, la sobrefacturación de lascompras intracorporativas y la propia transferencia o “fuga” de capitales por parte delas propias empresas privatizadas y/o de quienes, en especial después de 1995, ven-dieron sus tenencias accionarias con ingentes rentas patrimoniales y financieras.

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a las privatizaciones ha crecido sustancialmente superando de modoholgado a esos 14.000 millones de dólares –a valores nominales–de títulos de la deuda externa capitalizados en los primeros añosdel decenio de los noventa. Ello deviene de la confluencia de dosfenómenos: uno de ellos ha estado asociado al incremento de ladeuda pública que, ante la no “resolución definitiva de losdesequilibrios fiscales”, ha ido incrementando sustancialmente suendeudamiento externo para hacer frente a los crecientes subsi-dios concedidos a parte de las empresas privatizadas; el otro se harelacionado con el acceso privilegiado al mercado internacional decapitales por parte de los consorcios adjudicatarios de lasprivatizaciones (asociado a sus elevados patrimonios y en particu-lar al nulo riesgo empresario vinculado, a su vez, a las elevadastasas de rentabilidad). En ese contexto, las empresas privatizadasmostraron renuencia al aporte de recursos propios y contaron conuna especial facilidad de acceso al crédito internacional a tasas deinterés y condiciones de pago infinitamente privilegiadas respectoa las domésticas, razón por la cual pasaron a ocupar una posiciónde liderazgo pleno en materia de endeudamiento externo; buenaparte de ese financiamiento externo fue volcado a colocacionesfinancieras en el mercado interno a favor de las muy diferencialestasas de interés en dólares así como también al financiamiento defusiones y adquisiciones, lo que les permitió a aquellas consolidarsu posicionamiento dominante en el mercado interno16.

Al respecto, como se analizará en las próximas secciones y enparticular en el análisis del actual proceso de renegociación de loscontratos con las empresas privatizadas, la demanda de estas últi-mas de un “seguro de cambio” retroactivo emerge como un indica-dor, por demás elocuente, de la estrategia desplegada a lo largo delos noventa para minimizar al máximo el aporte de recursos pro-pios a partir de la recurrencia al financiamiento externo bajo con-diciones de privilegio respecto a los restantes actores locales. Sibien no se cuenta con información rigurosa sobre el actual endeu-

16. El ejemplo que ofrecen las licenciatarias del servicio telefónico (Telefónica deArgentina y Telecom Argentina) resulta por demás ilustrativo. Véase en tal sentido:Abeles, Martín (et al.), op. cit.

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damiento externo del conjunto de las empresas privatizadas, sumonto excede holgadamente al de la “reducción significativa” ori-ginal de la deuda con el exterior (aun cuando se comparen losrespectivos valores nominales, y bajo circunstancias y perfil dedeudores muy disímiles).

• Incorporación de tecnologías de gestión modernas, incremento dela eficiencia empresaria y calidad de los servicios y de los bienesofrecidos a la comunidadMuy probablemente, en términos relativos, es en este campo

donde se han registrado ciertos, aunque modestos, éxitos en cuan-to a los objetivos enunciados originalmente. De todas maneras ellodebe ser analizado y mediado por varios factores. En efecto, enprimer lugar se debe considerar el muy marcado deterioro de laprestación de la mayor parte de los servicios públicos como conse-cuencia del pronunciado proceso de desinversión a fines de losochenta y principios de los noventa en el conjunto de las EP. Ensegundo lugar, y muy particularmente en la fase inmediatamenteanterior a la decisión de privatizar las distintas empresas, exami-nar porqué tendió a agudizarse la situación crítica de las mismas;fenómeno no disociado a aquella decisión y a la búsqueda de con-senso social en torno a la supuesta necesidad de transferirlas alcapital privado. En tercer lugar, si bien podría considerarse que entérminos muy agregados se asistió a una cierta mejora en la gestiónempresaria y en la calidad de los servicios ofrecidos, no puedendejar de tenerse en cuenta determinados sucesos que en nada secondicen con esa mayor eficiencia privada17. Por último, aun acep-tando que en términos relativos a la crítica situación imperante a

17. Basta recordar el masivo apagón de Edesur a comienzos de 1999 (hasta allí laprivatización eléctrica había sido presentada como “modelo” en materia privatizadora),los innumerables accidentes ferroviarios asociados en general a la inexistencia deguardabarreras –todo sea por el abaratamiento de costos que hace a la esencia de laempresa privada–, el no reemplazo de catalizadores cancerígenos (PCB) en buenaparte de los transformadores eléctricos en uso, los generalizados incumplimientos encuanto a parámetros de calidad no muy exigentes (bastaría señalar los ejemplos queofrecen desde Azurix, hasta la mayor parte de los concesionarios viales y ferroviariosde pasajeros).

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INTRODUCCIÓN

principios del decenio de los noventa se han verificado modestosavances en el logro de los objetivos enunciados originalmente, nose debe obviar un elemento crucial y determinante en todo tipo deevaluación de tal naturaleza: la relación precio/calidad o, en otraspalabras, si los supuestos beneficios sociales derivados de lasprivatizaciones guardan una relación positiva con los consiguien-tes costos sociales.

Además, y como un componente esencial de la eficienciamicroeconómica de las prestatarias de los servicios privatizados,cabe una breve digresión en torno a un tema que será retomado ensecciones posteriores: la notable performance de las empresas pri-vatizadas en términos de incrementos sustantivos en la producti-vidad de la mano de obra. Tanto en la fase previa a la transferenciade las EP (fundamentalmente a través de los “retiros voluntarios”,financiados por el Banco Mundial y asumidos como deuda por elconjunto de la sociedad argentina) como en la posterior políticaempresaria de terciarizar parte de sus actividades y recurrir a lasistemática expulsión de mano de obra, la productividad de lasmismas se incrementó sustancialmente; esto coadyuvó a reflejaruna eficiencia microeconómica muy superior a la que denotabanlas EP (sin embargo, cabe destacar que esos incrementos en la pro-ductividad fueron transferidos muy parcialmente tanto a los traba-jadores de las firmas como a los usuarios y consumidores de losdistintos servicios).

• Cambio global de las “reglas de juego”Por las resultantes reales se trata de uno de los objetivos enun-

ciados originalmente que, en su propia formulación y atento alcontexto político-institucional en el que se insertaba, denota unade las grandes falacias del programa de privatización. Esa llamada“sed de reputación” frente a la comunidad de negocios no conlle-vó, ni mucho menos, un cambio en las “reglas de juego”. Por elcontrario, las modalidades y especificidades que adoptó el desa-rrollo de dicho programa no ha hecho más que fortalecer el poderrelativo de los mismos agentes económicos que crecieron y se con-solidaron al amparo de la promoción industrial, de la estatizaciónde la deuda externa privada, de las compras de bienes y serviciosdel sector público, del mantenimiento de reservas de mercado en

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medio de procesos de apertura, etc. Si a esto se le adiciona la con-vergencia de intereses con la banca acreedora en aras de esos obje-tivos fundacionales, tal proceso únicamente consolidó el poder delobbying de la “comunidad de negocios”, acrecentando su influen-cia decisiva sobre el comportamiento de los precios relativos y ladistribución de la riqueza, y, por esa vía, reduciendo en forma con-siderable los grados de “autonomía relativa” del sistema político.En tal sentido, más que contribuir a la generación de una nuevaclase empresaria de características emprendedoras, las políticaspúblicas de los noventa (muy particularmente la de privatizaciones)han contribuido a consolidar el poder de mercado de unos pocosconglomerados empresarios, localizados crecientemente en sec-tores que producen bienes y servicios no transables en el ámbitointernacional y con un fuerte eje financiero en su lógica de acu-mulación y reproducción del capital. La supuesta instauración denuevas “reglas de juego” no ha sido más que la adaptación con-temporánea a las alianzas de los sectores hegemónicos por encimadel conjunto de la sociedad y de los sectores populares.

Más allá de las disonancias entre los objetivos enunciados (no asíde los no transparentados) y el respectivo grado de consecución delos mismos, en estas líneas introductorias no puede dejar de resaltarseque, en ese marco, se han desatendido notoriamente algunos temascruciales que condicionan los beneficios sociales que teóricamente,para muchos de sus propulsores, podrían haber emanado de una se-lectiva y gradual política de privatización. En tal sentido, y a modoilustrativo, basta con señalar la despreocupación por el saneamientoprevio de las empresas a privatizar; la escasa atención brindada a lanecesidad de regular determinadas áreas privatizadas; la transferenciay consolidación de reservas de mercados oligopólicos o monopólicos;el establecimiento de condiciones que aseguran bajos o nulos riesgosempresariales; los elevados márgenes de libertad en la fijación de lastarifas y de los cuadros tarifarios de diversos servicios públicos conalto impacto sobre el costo de vida de la población y/o la competitividadde la economía; la cesión a unos pocos agentes económicos del poderregulador sobre los mercados; las bruscas alteraciones en la estructu-ra de precios relativos de la economía en detrimento de los sectoresproductores de bienes transables y de los consumidores; el escaso in-

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INTRODUCCIÓN

terés por inducir licitaciones realmente competitivas en las que pu-diera participar un número importante de oferentes y la fijación de“barreras al ingreso” sustentadas en la capacidad patrimonial de lospotenciales oferentes; y, principalmente, el fuerte impulso a laprofundización del proceso de concentración y centralización del ca-pital.

Asimismo, y siempre a título introductorio, han proliferado múlti-ples deficiencias normativas asociadas al tema de la regulación públi-ca, particularmente en el caso de los “monopolios naturales” y deaquellas áreas y sectores en que se ha terminado por consolidar unaestructura fuertemente concentrada. Entre ellas basta destacar, comosimples ejemplos ilustrativos, las siguientes:

– la formulación de marcos reguladores y la constitución de los res-pectivos entes reguladores con posterioridad a la transferencia delas EP al sector privado;

– las disposiciones tendientes a preservar el carácter monopólico uoligopólico de las empresas privatizadas (aun cuando existen cláu-sulas que limitan el período de ejercicio de estos derechos, el po-der de negociación relativo de las partes al momento de la expiraciónde los contratos de concesión no favorecerá al Estado mientraspersista la debilidad de los entes de regulación y/o su cooptaciónpor los agentes económicos “regulados” y por el propio poderconcedente –la llamada “cooptación bifronte”–);

– la frecuente reformulación de las normas establecidas con anterio-ridad a las licitaciones en detrimento de la credibilidad pública delsistema regulador, de los derechos adquiridos y la “seguridad jurí-dica” de usuarios y consumidores –como se analizará profusamentemás adelante– e incluso de las propias arcas fiscales;

– la escasa o casi nula protección de los usuarios y consumidoresfrente al ejercicio de prácticas oligopólicas por parte de los consor-cios adjudicatarios18, desconociendo las propias disposiciones delArtículo 42 de la Constitución Nacional;

18. Un leading case en este sentido es el comportamiento de la firma Repsol-YPF,donde ya más de una administración gubernamental no ha logrado siquiera restringirlas prácticas predatorias y anticompetitivas con los instrumentos normativos dispo-nibles.

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– la fijación de requisitos formalmente antimonopólicos en los pro-pios llamados a concurso que, sin embargo, en la práctica se hanvisto fácilmente desvirtuados sin que los responsables sufran san-ción alguna19;

– la total descoordinación –no casual– entre las debilidades norma-tivas vinculadas con la regulación de la propiedad20 de las empre-sas privatizadas y la legislación vigente de Defensa de laCompetencia; y

– el propio diseño de las agencias reguladoras que en poco o nada seasemeja a las recomendaciones internacionales en la materia; enefecto, en la generalidad de los casos, estos entes han sido creados–como se señaló– con posterioridad a la transferencia de los res-pectivos activos de cada una de las empresas o áreas a privatizar ysin criterios de coordinación entre sectores que demandan, nece-sariamente, una regulación integral –el caso paradigmático lo cons-tituyen los mercados petrolero, gasífero y eléctrico–.

Finalmente, cabe agregar una última reflexión. El programa deprivatización desarrollado en la Argentina adolece de un sinnúmerode falencias –algunas de no fácil reversión–, puesto que ha asumidoun papel protagónico y decisivo en la consolidación de un modeloconcentrador en lo económico y excluyente en lo social funcional–prácticamente todas sus instancias– y en la acumulación y reproduc-ción del capital de un muy acotado número de grandes actores econó-micos que, como tales, han pasado a ocupar un papel hegemónico ydecisivo en el futuro de la economía nacional.

19. El ejemplo más notorio lo ofrece la adquisición por parte de Acindar de te-nencias accionarias (en poder del banco Chartered West LB Ltd. de Gran Bretaña) enAceros Paraná (ex-Somisa), desvirtuando los requerimientos impuestos en laprivatización, en el sentido de que no podrían formar parte del mismo consorcio dosempresas siderúrgicas locales (el grupo Techint era propietario de la mayoría accionariade Aceros Paraná). Para un tratamiento de estas cuestiones, véase Azpiazu, Daniel yBasualdo, Eduardo (1995), “La siderurgia argentina en el contexto del ajuste, lasprivatizaciones y el Mercosur”, Buenos Aires, IDEP/ATE.

20. Sólo en dos de las áreas privatizadas –energía eléctrica y gas natural– la nor-mativa vigente contempla el tema.

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IDiagnóstico de la situación, a fines de 2001,de las áreas y mercados privatizados

I.1. Las privatizaciones y sus impactos macroeconómicos,institucionales y sociales

Según se desprende o infiere de las últimas consideracionesde la Introducción, los resultados generales obtenidos por lasprivatizaciones en la Argentina en poco se condicen con los obje-tivos enunciados en los inicios del programa de privatización.Muy por el contrario, como podía preverse en consonancia conel carácter, las modalidades e incluso los objetivos subyacentesreales, la mayor parte de los impactos derivados directa y/o indi-rectamente de las privatizaciones son, desde una perspectiva so-cial, por demás regresivos en lo económico y excluyentes en losocial.

Al respecto, es suficiente observar buena parte de tales efectos paraconstatar que el desarrollo de ese vasto programa ha conllevado unamultiplicidad de aspectos críticos que, incluso, denotan serias restric-ciones en cuanto a la posible reversión de los mismos. En ese marco,y a simple título ilustrativo, en esta parte del trabajo se pasa revista alos principales efectos de las privatizaciones sobre las estructuras deprecios y rentabilidades relativas de la economía, sobre lacompetitividad de la misma, la conformación y consolidación de mo-nopolios y oligopolios privados (atento a las dificultades técnicas y/onormativas para introducir competencia), y la consiguiente transfe-rencia de poder regulador sobre los mercados involucrados a un redu-cido –pero muy poderoso– núcleo de agentes económicos; asimismose consideran las consecuencias sobre el sector externo –a corto ylargo plazo, tanto en el mercado de bienes como de capitales–, sobrelas arcas fiscales, la distribución del ingreso y el empleo, y sobre laformación de capital y su composición. Se pretende, de esa forma,

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contar con una primera visión totalizadora de los principales impac-tos macroeconómicos que han devenido del programa privatizadoren la Argentina.

La estructura de precios y rentabilidades relativas de la economía

El tratamiento de la evolución de los precios y de las tarifas de losservicios públicos se asocia con algunas de las argumentacionesprofusamente divulgadas a favor de las privatizaciones. En este caso,la idea rectora o de sustento a favor de las mismas era que las empre-sas públicas necesitaban una inyección de capital cuya magnitud -enel marco de la llamada “quiebra del Estado”- sólo podía proveerla elsector privado, a fin de aumentar la productividad y la eficiencia deestas compañías en beneficio del conjunto de la población. En otrostérminos, la transferencia al capital concentrado de las principalesfirmas del Estado argentino generaría per se un aumento en la eficien-cia de las empresas que redundaría en crecientes niveles de “bienestargeneral” que no tardarían en “derramarse” sobre el conjunto de lapoblación, en especial sobre los sectores de menores ingresos (bajo laforma de, por ejemplo, tarifas decrecientes y/o una mejor calidad y/ocobertura en la prestación de los servicios).

Sin duda, una vez privatizadas, muchas de las empresas de servi-cios públicos mejoraron la calidad de sus prestaciones sobre todo conrespecto a los parámetros registrados a fines de los ochenta –si bienen varias ocasiones muy por debajo de sus compromisos contractua-les–, aumentaron su “eficiencia microeconómica” y, fundamentalmen-te, su productividad. Ahora bien, si ello y la consiguiente disminuciónde los costos operativos de las empresas no se traducen en una ciertareducción en las tarifas (manteniendo un margen de beneficio “justo”y “razonable” para las firmas prestatarias), no es el conjunto de lasociedad el que se beneficia de dicha caída de los costos sino tan soloese reducido grupo de empresas prestatarias de los servicios, las queven incrementar sustancialmente sus ya elevadas rentas garantizadasen el mismo momento de su transferencia.

Este parece ser el caso prácticamente excluyente, si se tiene encuenta la evolución de las tarifas de los servicios públicos y de lasganancias extraordinarias que han internalizado los distintos consor-

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DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN, A FINES DE 2001, DE LAS ÁREAS Y...

cios adjudicatarios de las empresas privatizadas desde que iniciaronsus actividades.

Tal como se observa en el Cuadro Nº1 que sintetiza, para el perío-do comprendido entre marzo de 19911 y junio de 2001, la evoluciónde los precios y tarifas de una selección de servicios públicos privati-zados en relación con la variación de los precios mayoristas2, el incre-mento en las tarifas de estos servicios no parece reflejar, en la mayoríade los casos, transferencia alguna de los importantes incrementos deproductividad y eficiencia de las empresas privatizadas.

Cuadro Nº1Variación de precios y tarifas seleccionados,

marzo 1991-junio 2001(índice base marzo 1991 = 100)

Sector ÍndiceJunio 2001

Índice de Precios Mayoristas Nivel General 115,8Corredores viales* 142,7

Telefonía básica (pulso telefónico) 124,4

Gas natural (promedio) 149,0Residencial 227,0Pequeñas y medianas empresas 123,8Gran Usuario Industrial (Interrumpible) 106,3Gran Usuario Industria (firme) 111,3

Energía eléctricaResidencial de bajo consumo 101,2Residencial de alto consumo 29,3Industrial de bajo consumo 75,9Industrial de alto consumo 57,6

*Abril 1991=100.Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a información oficial.

1. Momento en que se lanza el Plan de Convertibilidad.2. Se trata del Índice de Precios Internos al por Mayor (IPIM).

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Así, por ejemplo, el incremento promedio ponderado en las tarifasde peaje (42,7%) supera el aumento correspondiente al IPIM (15,8%).Este incremento registrado en los peajes de las principales rutas na-cionales conllevó un aumento considerable de los costos del trans-porte, el que para muchas firmas constituye uno de los componentescentrales del denominado “costo empresario”, y, como tal, ha jugadoun papel central en la explicación de la crisis que atravesaron muchaseconomías regionales durante los años noventa.

Con respecto al gas natural, en el transcurso del período analizadola tarifa promedio aumentó un 49,0%. En este caso, para aproximarseal impacto distributivo de este incremento corresponde distinguir laevolución de las tarifas residenciales de las abonadas por los usuariosindustriales. Como se observa en el cuadro mencionado, el incremen-to registrado en la tarifa del gas de uso residencial (127,0%) es, porlejos, el mayor desde el lanzamiento del Plan de Convertibilidad has-ta mediados de 2001. En cuanto a las tarifas no residenciales, cabedistinguir la evolución de las correspondientes a las pequeñas y me-dianas empresas (que aumentaron un 23,8%, magnitud levementesuperior al incremento del IPIM) de aquellas abonadas por los gran-des usuarios industriales que, al aumentar moderadamente, dieronlugar en términos reales a una reducción en el costo del gas para estesubconjunto de usuarios.

Esta evolución asimétrica entre las tarifas reales de los distintostipos de usuario de gas refleja dos clases de transferencias asociadas auna importante reconfiguración de la estructura tarifaria del sector:en primer lugar, de los usuarios residenciales a los no residenciales, y,en segundo lugar, de los pequeños y medianos usuarios hacia losgrandes consumidores industriales, en el interior del segundo grupo.

Ese incremento y reestructuración tarifarios se produjeron princi-palmente antes de la privatización de la ex-Gas del Estado. En efecto,entre marzo de 1991 y enero de 19933 la tarifa promedio del gas au-mentó un 30,0%. Nuevamente, dicho aumento se explica sobre todopor el incremento en las tarifas residenciales (del 101,2% entre marzode 1991 y enero de 1993), ya que los restantes precios o bien se

3. Fecha en la que se hace efectiva la privatización de la empresa estatal queprestaba los servicios de transporte y distribución de gas natural.

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incrementaron muy levemente (es el caso de los abonados por lospequeños y medianos usuarios no domésticos) o bien disminuyeron(como en el caso de las grandes empresas).

Este fenómeno se asemeja a lo ocurrido en el caso de las tarifas deenergía eléctrica, donde las principales modificaciones en la estructu-ra tarifaria también fueron aplicadas con anterioridad a la firma de loscontratos de concesión. Ello se debe a la reestructuración de los pre-cios relativos del sector y, fundamentalmente, al elevado grado dehidraulicidad verificado en las regiones donde se ubican las principa-les represas hidroeléctricas del país –a lo que se suma el ingreso ope-rativo de nuevas plantas de generación de ciclo combinado–; estoindujo a que se incremente la oferta de energía eléctrica de manerasignificativa y, por lo tanto, produjo una disminución en su preciomayorista.

Sin embargo, cabe destacar que, como en el caso gasífero, en estesector también se manifiestan evoluciones diferenciales, según el tipode usuario, que asimismo denotan un sesgo regresivo en materia dedistribución del ingreso. En efecto, las tarifas residenciales reflejan ensu interior dos comportamientos contrastantes: mientras las corres-pondientes a los usuarios de bajo consumo se incrementaron el 1,2%,la de los usuarios residenciales decrecieron el 70,7%. En otras pala-bras, dada la estrecha correlación entre los niveles de consumo y losingresos de los distintos hogares, puede inferirse que el sector quemenos se benefició con el reordenamiento de los precios del mercadoeléctrico fue el conformado por los segmentos de la población conmenores ingresos.

Los ajustes tarifarios efectuados en el período previo a laprivatización se manifiestan con particular intensidad en el caso delservicio básico telefónico. En efecto, entre enero de 1990 y noviembredel mismo año4, durante la intervención de ENTel a cargo de la Ing.María Julia Alsogaray, el valor del pulso telefónico medido en dólaresestadounidenses aumentó un 711% (pasó de u$s 0,47 centavos a u$s3,81 centavos), al tiempo que los precios mayoristas se incrementaronel 450% y la cotización del dólar aumentó apenas el 235%.

4. Fecha en la que se firman los contratos de transferencia.

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Si bien, como surge de la información presentada, entre marzode 1991 y junio de 2001 el incremento del costo del valor del pulsotelefónico (24,4%) resulta ligeramente superior al registrado por elIPIM, tal evolución relativa no contempla el notable salto de nivelque supuso el aumento instrumentado antes de la privatización. Almargen del mencionado rebalanceo, que dio lugar a comienzos de1997 a un nuevo y considerable incremento del costo del serviciopara los usuarios (especialmente para los residenciales de bajo con-sumo), el nivel tarifario con que se inició la gestión privada de la ex-ENTel –comparativamente muy elevado a nivel mundial– redundóen márgenes de rentabilidad significativamente superiores a los re-gistrados internacionalmente. Cabe resaltar que si bien el pulso te-lefónico es la variable sobre la que se concentra la regulación tarifaria,se han registrado incrementos sustantivos del costo del servicio sinmodificación alguna en el valor del mismo (eliminación de los llama-dos pulsos libres, modificación del ritmo de tasación de las llamadas,etc.). Al respecto, cuando se compara el costo del servicio telefónicoen la Argentina para los usuarios residenciales –en función del salariomedio industrial– con el brindado en España, Estados Unidos, Fran-cia y Gran Bretaña, se observa cómo en la Argentina dicho costo re-presentó, durante los años noventa, más del doble que en el resto delos países individualmente considerados, y más del triple si se consi-dera su promedio5.

En suma, más allá del ejemplo que brinda la energía eléctrica, esindudable que durante la vigencia del Plan de Convertibilidad se asis-tió en la economía argentina a la configuración y consolidación deuna nueva estructura de precios relativos que ha tendido a favorecer alas áreas privatizadas proveedoras de servicios en detrimento, funda-mentalmente, de los sectores productores de bienes transables.

Esta evolución de los precios relativos de la economía a favor de losservicios públicos privatizados remite a la consideración de, por un lado,una clara “ineficiencia” –plenamente funcional a los intereses de lasfirmas prestatarias– de los entes reguladores en el control efectivo de

5. Véase Abeles, M., Forcinito, K. y Schorr, M. (2001), El oligopolio telefónicofrente a la liberalización del mercado. De la privatización de ENTel a la conformaciónde los grupos multimedia, FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP, BuenosAires.

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tales precios y tarifas, y, por otro, lo que podría llegar a caracterizarsecomo una forma de indexación flexible de dichos valores.

En el primer caso, a simple título ilustrativo, cabe mencionar lacasi total desatención oficial por hacer cumplir las cláusulas de “neu-tralidad tributaria” o “estabilidad impositiva” contempladas tanto enlos contratos de transferencia de las distintas empresas o serviciosprivatizados como en la ley que instaura el llamado Pacto Fiscal Fede-ral.

Los marcos que regulan los distintos servicios públicos privatiza-dos establecen que las empresas prestadoras pueden (y en ciertos ca-sos deben) trasladar a las tarifas finales abonadas por los usuarios lasvariaciones de costos originadas en cambios de las normas tributarias(excepto en el impuesto a las ganancias). Con ello se procuró, en sumomento, que cualquier modificación en la política tributaria no re-percutiera sobre la rentabilidad de las empresas. En otras palabras, lasreducciones impositivas (y el consiguiente “sacrificio fiscal” sobre lascuentas públicas resultante de las mismas) debían derivar en menorestarifas para los usuarios y consumidores; al tiempo que una posiblemayor presión fiscal sobre las empresas no las afectaría en tanto con-llevaría un aumento tarifario compensatorio.

Al respecto, durante los años noventa y en el marco de una cre-ciente regresividad de la estructura tributaria, se han ido sucediendodiversas disposiciones legales que en materia impositiva determi-naron reducciones de consideración en la carga fiscal que afecta alconjunto de las empresas prestatarias de los servicios públicos pri-vatizados. Se trata, sin duda, de una amplia y diversificada gamade tributos cuya supresión, reducción de las bases imponibles y/ode las alícuotas respectivas conlleva importantes reducciones enlos costos de las empresas prestadoras de los servicios públicosprivatizados. No obstante, el seguimiento de la relación de la evo-lución de las tarifas de los distintos servicios con las respectivascláusulas normativas vinculadas a los ajustes periódicos de lasmismas sugiere la no-observancia empresaria –y la inexistencia decontrol regulador alguno al respecto– de la correspondiente trans-ferencia a los usuarios de las reducciones de las cargas impositivasderivadas de la exención y/o supresión de diversos gravámenes yde las menores alícuotas impositivas y/o bases imponibles de de-terminados tributos. Naturalmente, ello generó beneficios extraor-

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dinarios adicionales apropiados en forma ilegal por las empresasprestatarias. Cabe destacar que el tema no ha merecido atenciónalguna por parte de la casi totalidad de los entes reguladores que,ante esa no-observancia empresaria de la correspondiente transfe-rencia a los usuarios de tales reducciones en la carga fiscal, no hanejercido su papel de reguladores del mercado y de “protectores” delos derechos del consumidor. Si bien los entes reguladores en ge-neral han venido omitiendo su intervención ante la no-transferen-cia a usuarios y consumidores de tal “sacrificio fiscal”, hay ciertasexcepciones que merecen ser resaltadas; más aún cuando, paradó-jicamente, las acciones emprendidas denotan la aplicación de cri-terios ad hoc que no se condicen con la normativa vigente y revelantanto una ostensible captura institucional de los organismos de con-trol por parte de las firmas sujetas a regulación como que las lla-madas “debilidades regulatorias” no son tales si se las evalúa desdeel punto de vista de la lógica de acumulación y reproducción delcapital de las empresas privatizadas. Se trata, más precisamente,de las resoluciones sancionadas por el ENRE y el ENARGAS rela-cionadas con las reducciones en los aportes patronales, dispuestasa partir de enero de 1994.

Tanto en el ámbito del ENRE como en el del ENARGAS, recién en1999 se dispuso el traslado a las tarifas de las disminuciones de lascontribuciones sociales sobre la nómina salarial con destino al llama-do “Sistema Único de Seguridad Social”. Sin embargo, y sin mayoresjustificaciones fundadas al respecto, en ambos casos la “neutralidadtributaria” –es decir, la reducción de las tarifas– fue aplicada exclusi-vamente sobre los grandes consumidores industriales (aquellos quepor la naturaleza de sus procesos productivos pueden utilizar indis-tintamente gas natural, electricidad o fuel oil como insumos energéti-cos), mientras que los usuarios cautivos de las distribuidoras (enespecial los residenciales) quedaron al margen de dicho “beneficio”.En consecuencia, las asimetrías regulatorias implícitas resultaron, unavez más, plenamente funcionales a las estrategias de las firmas queactúan en los sectores mencionados, en los cuales las escasas –aunquepotencialmente crecientes– posibilidades de introducir competenciaen los mercados se circunscriben a los segmentos de más altos consu-mos (precisamente, los únicos a los que se les aplicó la disminucióntarifaria).

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Como fuera señalado, la llamada indexación flexible de las tarifasde los servicios públicos privatizados constituye uno de los principa-les factores explicativos de las formas que han ido adoptando los cam-bios en la estructura de precios relativos de la economía argentina enel transcurso de los años noventa. Con esa expresión se intenta refle-jar un fenómeno recurrente en la mayoría de los servicios: la perma-nente modificación de determinadas cláusulas contractuales. Sinembargo, éstas no han estado vinculadas a la necesidad de resolver y/o superar determinadas imprecisiones o imprevisiones normativas.Por el contrario, en la mayoría de los casos se han centrado en modi-ficaciones que han alterado –siempre con un mismo sentido– las tari-fas de los distintos servicios, las respectivas cláusulas de ajusteperiódico, los compromisos de inversión de las empresas –general-mente incumplidos– y/o los plazos de concesión de los servicios.

Así, por ejemplo, las tarifas de las concesiones de los corredoresviales nacionales originalmente se ajustaban según la evolución deun índice combinado de precios, el cual estaba conformado por un40% de las variaciones registradas por el índice de precios al pormayor, un 30% del índice de precios al consumidor y el 30% restan-te de acuerdo a la evolución del dólar. En el marco del lanzamientodel Plan de Convertibilidad se desarrolló la primera renegociaciónde los contratos. Como resultado de ello, y a pesar de la prohibiciónexplícita de la Ley de Convertibilidad de toda cláusula de indexaciónde precios6, se dispuso que dicho ajuste periódico de tarifas se reali-zaría anualmente aplicando el 80% de la tasa internacional Libo,sumado a otro ajuste (durante los tres años subsiguientes) pre-acor-dado con los concesionarios. Dado que en el contexto de esarenegociación se redujo el valor de la tarifa de peaje hasta fijarlaaproximadamente en un dólar por cada cien kilómetros, se decidióresarcir a los concesionarios eliminando el canon que los mismosdebían pagarle al Estado y se les concedió a cambio: un subsidioanual compensatorio de los ingresos que habrían dejado de percibir

6. En su Artículo 10, la Ley de Convertibilidad (Nº23.928) establece que a partirde su entrada en vigencia quedan derogadas “todas las normas legales o reglamenta-rias que establecen o autorizan la indexación por precios, actualización monetaria,variación de costos, o cualquier otra forma de repotenciación de las deudas, impues-tos, precios o tarifas de los bienes, obras o servicios”.

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por la reducción de las tarifas –resolución oficial que resulta paradó-jica en tanto se consideraba que tales tarifas eran “contrarias al interésgeneral”, “abusivas” y “desproporcionadas en relación al servicio”7–,la ampliación del plazo de concesión y la postergación de la ejecuciónde los distintos planes de inversiones comprometidos en los contra-tos originales.

Así, las llamadas compensaciones indemnizatorias (que en sus ini-cios fueron alrededor de 65 millones de dólares anuales) les permitie-ron a las empresas concesionarias no ver afectados sus ingresos realesy a la vez mantener una cláusula de ajuste periódico –violatoria de laLey de Convertibilidad– que, sumada al incremento del tránsitovehicular que se verificó durante la década pasada, les permitió obte-ner altos ingresos y márgenes de rentabilidad. Cabe resaltar que talescompensaciones resultan contradictorias con los propios fundamen-tos del sistema de peaje (“paga el que usa”), en tanto ha sido la socie-dad en su conjunto la que ha subsidiado a los concesionarios8.

Hacia fines de 1995, con el objetivo fiscal de eliminar la pesada car-ga que implicaba el pago de esas compensaciones indemnizatorias sedecidió encarar una nueva renegociación contractual. Con la única ex-cepción del Corredor Nº 18, la misma recién concluyó en 20019 mien-tras se mantenían los factores de ajuste periódico de las tarifas y los

7. Véase Decreto Nº 527/91, por el que se convoca a la renegociación de los con-tratos con los concesionarios.

8. Posteriormente, siempre bajo el criterio de mantener inalterada la ecuacióneconómico-financiera de las empresas –que se sustentaba en tarifas “abusivas” queconspiraban “contra el interés general”– las “compensaciones indemnizatorias” fue-ron engrosadas con el objetivo de “compensar” también algunos retrasos en la apli-cación de los ajustes periódicos y la profusión de diversas disposiciones, desdemediados de 1999, tendientes a abaratar el valor de las tarifas de peaje para los usua-rios. Las indemnizaciones percibidas por los concesionarios hasta el mes de octubrede 2001 ascienden a más de 1.070 millones de dólares, al tiempo que las fijadas parael período noviembre de 2001 a octubre de 2003 se elevan a 922 millones de pesos(Decretos Nº 802/01 y 976/02). Véase al respecto Azpiazu, D. (2002), “Lasprivatizaciones en la Argentina. La infraestructura vial: debilidades y discontinuidadesnormativas y regulatorias”, Mimeo, Río de Janeiro.

9. Véase Decreto Nº 92/01, por el que el Estado le reconoce a los concesionariosuna deuda en concepto de “compensaciones indemnizatorias” superior a los 300millones de pesos al tiempo que, entre otras, las exime de cumplimentar con diversasobras comprometidas contractualmente.

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correspondientes subsidios públicos. La renegociación del CorredorNº18 (que une a Buenos Aires con las provincias de Entre Ríos y Co-rrientes), paradójicamente el único que no percibía tal tipo de subsidio,derivó en una ampliación por 13 años del plazo de la concesión y en ladolarización de la tarifa de peaje, la que pasó a ajustarse anualmentesegún las variaciones del índice de precios al consumidor de los EE.UU.

De todas maneras, y al margen de las especificidades de este últi-mo corredor, desde el punto de vista tarifario el valor extremo de laserie se alcanzó –con base en abril de 1991– en setiembre de 1999 conun 69,7% de aumento, cuando en idéntico lapso los precios mayoris-tas sólo se habían incrementado el 12,5%.

La dolarización de las tarifas y la formulación de cláusulas deajuste sobre la base de la inflación estadounidense encuentran suprincipal antecedente en la regulación de las tarifas del servicio bá-sico telefónico, la que también fue objeto de sucesivas renegocia-ciones. En efecto, las cláusulas tarifarias incluidas en el marcoregulador del servicio telefónico sufrieron diversas modificacionesdesde su formulación original en el inicio del proceso de privatizaciónde ENTel.

Originalmente, el valor del pulso telefónico, expresado en monedalocal, se ajustaría según la evolución del índice de precios al consumi-dor. Dicha cláusula fue objeto de algunas modificaciones al momentode la firma de los contratos de transferencia con las licenciatarias pri-vadas. A partir de entonces se incorporó, en total correspondenciacon los intereses empresarios, una nueva y complementaria cláusulade ajuste tendiente a morigerar el posible impacto sobre los costosempresarios de eventuales modificaciones en el tipo de cambio. Así,al preverse un proceso de devaluación de la moneda local, dado quedurante el proceso hiperinflacionario de 1990 el tipo de cambio habíaquedado rezagado con respecto a la evolución de los precios domésti-cos, se dispuso la aplicación de una fórmula combinada de ajustetarifario entre las variaciones en el IPC y la paridad cambiaria con eldólar.

Ahora bien, con la sanción de la Ley de Convertibilidad quedóprohibida explícitamente la aplicación de toda cláusula de ajuste pe-riódico de precios. En ese marco se recurrió a una artimaña legal demás que dudosa legalidad, instrumentada a partir del Decreto Nº2.585/91. En el mismo se explicita que la Ley de Convertibilidad constituye

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un “obstáculo legal insalvable por el que quedan sin efecto las dispo-siciones del mecanismo de actualización automática del valor del pul-so telefónico”, en función de lo cual resulta “conveniente expresar elvalor del pulso telefónico en dólares estadounidenses”, ya que “eslegalmente aceptable contemplar las variaciones de precios en otrospaíses de economías estabilizadas como, por ejemplo, los EstadosUnidos de América” (sic). A partir de entonces el valor del pulso tele-fónico quedó expresado en dólares y pasó a ajustarse semestralmente(en abril y octubre) según la evolución del índice de precios al consu-midor de los EE.UU., con el consiguiente seguro de cambio que se leconcedió a las licenciatarias.

Esta ostensible funcionalidad de la normativa sectorial en relacióncon los intereses de las dos licenciatarias del servicio básico telefónicoy la total despreocupación estatal por proteger los derechos de losusuarios y consumidores se evidenciaron, una vez más, con laimplementación a mediados de 1997 del llamado rebalanceo tarifario,mediante el cual se redujeron las tarifas de larga distancia y se encare-cieron las urbanas. Como producto de ello se tendió a conformar unaestructura de precios relativos que, más allá de sus implicanciassocioeconómicas regresivas, le brindó a las dos telefónicas la posibili-dad de posicionarse estratégicamente ante la –por entonces futura–apertura del mercado a la competencia. Es decir, a partir del abarata-miento de las tarifas del segmento más competitivo del mercado, elrebalanceo supuso, con vistas a la liberalización del sector, un incre-mento de las “barreras a la entrada” al segmento de larga distancia –elpotencialmente más competitivo del mercado– y el encarecimiento delas tarifas de aquel segmento en el que, más allá de la desregulación,resultará más dificultosa la introducción de competencia efectiva10.

10. Con respecto al rebalanceo de las tarifas telefónicas, vale la pena destacar quela reconfiguración de los cuadros tarifarios había sido establecida en el DecretoNº2.585/91. Mediante dicha normativa se autorizó la reestructuración de los cuadrostarifarios en función de un mecanismo que permitía la compensación de reduccionesen las tarifas internacionales e interurbanas con incrementos en el costo del serviciourbano, siempre y cuando ello tuviera efectos neutrales sobre los ingresos empresa-rios. Sin embargo, esto último no se cumplió, lo cual se visualiza en que entre 1996 y1997 (esto es, antes y después del rebalanceo) se registró un incremento de conside-ración en las ventas y, fundamentalmente, en las ganancias de Telecom Argentina yTelefónica de Argentina, así como en sus respectivas tasas de rentabilidad.

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La descripción detallada del mecanismo por medio del cual se lo-gró sortear el obstáculo que supuso la sanción de la Ley deConvertibilidad (en materia de indexación de precios) remite al he-cho de que, en las privatizaciones realizadas con posterioridad a lasanción del Decreto Nº2.585/91, se procedió a incluir cláusulas deajuste similares –todas ellas ilegales, en términos de las taxativas dis-posiciones de la Ley de Convertibilidad– en base a la dolarización delas tarifas y su posterior ajuste por índices de precios de los EE.UU. Setrata de los sectores eléctrico y gasífero, donde rigen mecanismos deajuste tarifario semestrales basados en la evolución de los precios deEE.UU. incorporados en los contratos originales firmados por el Esta-do con las distribuidoras y transportistas de gas natural y energía eléc-trica. En estos sectores se conjuga la dolarización de las tarifas con laaplicación de diversos ajustes estacionales. En el primer caso, estáncontempladas cuatro revisiones anuales: en los meses de mayo y octu-bre se trasladan a toda la cadena gasífera las modificaciones en el va-lor del gas en el mercado mayorista; y en enero y julio, las variacionesen el índice de precios mayoristas de los EE.UU.

Por su parte, en el ámbito de la energía eléctrica donde también lastarifas están dolarizadas, los ajustes periódicos están vinculados conla evolución de los precios del mercado mayorista (mayo y noviembrede cada año), con las variaciones de un índice combinado de preciosde los EE.UU. (67% de los mayoristas y 33% de los minoristas) en losmismos meses y con los ajustes previstos en los contratos celebradospor la ex-SEGBA –transferidos a las nuevas distribuidoras privadas–con algunas de las principales centrales generadoras, en el mes demayo de cada año11.

La recurrencia a la renegociación de los contratos originales detransferencia o concesión excede el ámbito de los sectores considera-dos hasta aquí. De hecho ello también se ha manifestado con distintasintensidades, por ejemplo, en la prestación de servicios sanitarios yen el transporte ferroviario de pasajeros.

11. Cabe destacar que tanto en el sector gasífero como en el eléctrico, ladolarización de las tarifas y las cláusulas que tornan viable la indexación de las mis-mas, en función del comportamiento de los precios estadounidenses, no están inclui-das en las respectivas leyes marco sino en sus decretos reglamentarios y/o en loscontratos de concesión.

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Habiéndose hecho cargo de la ex-Obras Sanitarias de la Nación enmayo de 1993 y como resultado de una solicitud de “revisión extraor-dinaria” de las tarifas en julio de 1994, Aguas Argentinas obtuvo elreconocimiento estatal de un aumento tarifario del 13,5%. Esto mere-ce ser destacado por cuanto la licitación se adjudicó a este consorcioen tanto fue el que ofreció el mayor descuento sobre la tarifa quecobraba la compañía estatal –que había sido incrementadasustancialmente antes de su transferencia– y, en particular, porque elmarco regulador establecía no sólo que las tarifas no podríanincrementarse por un lapso de diez años sino que, incluso, debíandisminuir como producto de las revisiones ordinarias previstas en elcontrato de concesión.

Hacia fines de 1997, como existían causales suficientes para res-cindir el contrato de concesión (dados los manifiestos incumplimien-tos contractuales de la empresa que fueron convalidados por el enteregulador), la administración Menem optó por renegociar las condi-ciones en que debía operar la empresa, pero lo hizo en términos ple-namente convergentes con los intereses de ésta. Así, entre lasprincipales modificaciones introducidas en esta nueva renegociacióncabe resaltar: el incremento de las tarifas y la cancelación o posterga-ción de diversas inversiones comprometidas originalmente. A su vez,al incorporarse la posibilidad de una “revisión extraordinaria” de tari-fas por año, en mayo de 1998 la empresa obtuvo un nuevo aumentotarifario del 5,1%.

Con posterioridad a esta revisión del contrato de concesión, enca-rada a mediados de 1997, se sucedieron nuevas renegociaciones12 quese inscribieron en la misma lógica de las precedentes13 en tanto supu-sieron, entre otros aspectos, un nuevo incremento de las tarifas, laintroducción de cláusulas de ajuste de precios violatorias de la Ley deConvertibilidad (las tarifas fijadas en pesos se indexan anualmente deacuerdo a la inflación estadounidense), la modificación de ciertas obli-

12. Bajo la gestión de la Ing. María Julia Alsogaray en la Secretaría de RecursosNaturales y Medio Ambiente.

13. Azpiazu, D. y Forcinito, K. (2001), “La renegociación permanente, los in-cumplimientos empresarios y las rentas de privilegio. La regulación pública del siste-ma de agua y saneamiento en el Área Metropolitana”, Documento de Trabajo Nº2 delProyecto “Privatización y Regulación en la Economía Argentina”, FLACSO-Sede Ar-gentina, Buenos Aires.

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gaciones contractuales asumidas por la firma (en particular, en mate-ria de inversiones y de calidad y expansión del servicio) y, en últimainstancia, la convalidación oficial de los manifiestos incumplimientosen los que incurrió la empresa.

Como producto de los aumentos tarifarios autorizados por lassucesivas renegociaciones entre el gobierno y la empresa prestataria(las que, atento a las importantes modificaciones que introdujeron,determinaron en los hechos la celebración de un nuevo contrato deconcesión), las tarifas de los servicios de agua potable y desagüescloacales se incrementaron en forma considerable, a tal punto que larebaja inicial con que el consorcio Aguas Argentinas ganó la licita-ción fue más que compensada en un plazo de tiempo sumamentebreve. Es más, a principios de 2001 se celebró un Acta-Acuerdo conla empresa concesionaria, como resultante final de la demorada –casitres años– primera revisión ordinaria, que dio lugar a un nuevo au-mento tarifario (3,9% en 2001 y 4,4% en 2002) y a la incorporaciónde dos nuevos cargos fijos bimestrales adicionales (1,55 pesos porfactura). Como resultado de ello, y tal como se desprende del Gráfi-co Nº1, la tarifa media residencial del servicio de aguas y saneamientose ha incrementado entre mayo de 1993 y enero de 2002 en un 88,2%14,con lo cual la rebaja inicial del 26,9% con que la empresa ganó lalicitación fue ampliamente compensada. Cabe agregar, además, quedicho incremento tarifario no guarda relación alguna con la variaciónde los precios al consumidor que, entre el comienzo de la concesión yenero de 2002, sólo registró un crecimiento del 7,3%.

En el caso del transporte ferroviario de pasajeros, a mediados de1997 se dispuso la “renegociación integral” de los contratos celebra-dos originalmente con los concesionarios. Sintéticamente, ello dio lugara un fuerte ajuste en las tarifas (casi del 80% acumulado hasta el año2003), a la extensión de los plazos de las concesiones y al manteni-miento y reajuste de los subsidios pagados por el Estado. Como con-trapartida, los concesionarios se comprometieron a realizar nuevasinversiones (algunas prefijadas contractualmente) y a renovar partedel material rodante.

14. Lentini, E. (2002), “El impacto en la concesión de agua y saneamiento delÁrea Metropolitana. Un análisis preliminar”, ponencia presentada en el Seminario“Los servicios públicos en el nuevo escenario económico”, ETOSS, Buenos Aires.

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En definitiva, en todos los casos en que se efectuaron renego-ciaciones contractuales ha primado el interés privado sobre el social15.En consecuencia, bajo muy diversas formas, la indexación flexible delas tarifas no sería más que la resultante de condiciones contractualesoriginales o derivadas de recurrentes renegociaciones que no han he-cho más que, por un lado, eliminar todo riesgo empresario –nula ex-posición a cambios de las condiciones de contexto– y, por otro,garantizar considerables incrementos en las tarifas –sobre todo en lasabonadas por usuarios residenciales– y los más altos márgenes de be-

15. Véase Azpiazu, D. (1999), “Las renegociaciones contractuales en los serviciospúblicos privatizados. ¿Seguridad jurídica o preservación de rentas de privilegio?”, Re-vista Realidad Económica, N° 164; y Schorr, M. (2001), “Las renegociaciones contrac-tuales del gobierno de la Alianza con las empresas privatizadas: polarización del podereconómico y agudización de la crisis de las PyME”, Revista Realidad Económica, N° 178.

Gráfico Nº 1Evolución de la factura media

(en pesos/dólares)

Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a Lentini, op. cit., 2002.

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neficios de la economía nacional para las prestatarias de los serviciospúblicos privatizados.

Con independencia de ciertas especificidades sectoriales, de lo ex-puesto hasta aquí se infieren determinados patrones de desenvolvi-miento comunes a los distintos servicios públicos privatizados, tantoen lo referido a los marcos reguladores como a su impacto en la evolu-ción tarifaria. En este sentido se destacan los incrementos y reestruc-turaciones tarifarios aplicados con anterioridad al traspaso de lasempresas públicas al sector privado, la dolarización de las tarifas, laaplicación de mecanismos de ajuste tarifario que por su naturalezacontradicen las prohibiciones que en materia de actualizaciones oindexaciones de precios establece la Ley de Convertibilidad, larecurrencia a la renegociación de los contratos originales de transfe-rencia o concesión y, como consecuencia de todo lo anterior, una evo-lución de los precios relativos que tiende a favorecer a las empresas deservicios públicos privatizadas con respecto a los sectores producto-res de bienes (sobre todo aquellos en los que las Pymes tienen unaconsiderable gravitación económica) y a los consumidores residen-ciales (en particular los de menor poder adquisitivo).

En función de lo anterior cabe enfatizar que, además del segurode cambio implícito y a partir de una interpretación ad hoc de lasdisposiciones de la Ley de Convertibilidad, las empresas privatiza-das han venido ajustando sus tarifas de acuerdo a la evolución deíndices de precios de los EE.UU. que, como privilegio adicional, hancrecido muy por encima de sus similares en el ámbito local. En efec-to, por ejemplo entre el mes de enero de 1995 y junio de 2001, en laArgentina el Índice de Precios al Consumidor registró una disminu-ción acumulada de 1,1% al tiempo que los precios mayoristas seincrementaron apenas el 1,6%. En idéntico período, el índice de pre-cios al consumidor (CPI) de los EE.UU. registró un incremento acu-mulado de 18,4%, al tiempo que los precios mayoristas (PPI) lohicieron en un 9,8%.

En otras palabras, los ajustes periódicos aplicados en las tarifas delos distintos servicios públicos privatizados en la Argentina exceden,holgadamente, el propio ritmo inflacionario local (deflacionario entérminos de los precios al consumidor). Se trata, más precisamente,de una transferencia de rentas de privilegio a un muy reducido núme-ro de agentes económicos a partir de disposiciones normativas de más

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que dudosa legalidad16. En ese marco, el más mínimo sentido comúnlleva a plantearse el interrogante sobre las argumentaciones que po-drían llegar a explicar el porqué los consumidores y usuarios localesdeben afrontar y absorber localmente el ritmo inflacionario de losEE.UU., en un contexto de deflación de los precios y, fundamental-mente, de los salarios domésticos.

Como era de esperar, el beneficio de contar con múltiples cláusu-las de indexación flexible de sus tarifas17 así como el incremento relati-vo de las tarifas de los servicios públicos –sobre todo en el caso de lasabonadas por los usuarios residenciales de bajos ingresos– con res-pecto a los principales precios de la economía, impactó directamentesobre el proceso de acumulación y reproducción del capital de lasfirmas privatizadas.

En ese marco, y a favor del entorno operativo y, fundamentalmen-te, normativo de privilegio en el que se desenvuelve el conjunto de lasempresas privatizadas, no resulta extraño que la performance econó-mica de éstas difiera sustancialmente de la del resto de las principalesempresas del país. Ello se ve claramente reflejado al analizar la evolu-ción de los márgenes de rentabilidad que internalizó ese conjunto defirmas durante el transcurso de los años noventa, en especial si se locontrasta con los registrados por las restantes grandes firmas.

Al respecto, cabe una breve digresión. Según lo demuestra la expe-riencia histórica, en el capitalismo la tasa de ganancia vigente en unsector económico suele tener una relación positiva con el riesgo em-presario subyacente a la misma (cuanto mayor el riesgo involucrado,superior el margen de beneficio que cabe esperar). De allí que no seacasual que, por lo general, las actividades de carácter especulativo (enparticular cuando tienen lugar en períodos de fuerte incertidumbremacroeconómica) suelan presentar, en términos relativos, las mayo-res tasas de retorno.

16. Al respecto, si se calcula para el año 2000 cuánto facturaron de más TelecomArgentina y Telefónica de Argentina, las ocho distribuidoras de gas que continuarona Gas del Estado y Edenor, Edesur y Edelap como producto de haber ajustado susrespectivas tarifas en función de la inflación norteamericana (o, en otras palabras, sise cuantifican sus ingresos excedentes ilegales) se obtiene un monto del orden de los2.400 millones de dólares.

17. La mayoría de las cuales violan –fundamental, aunque no exclusivamente– laLey de Convertibilidad.

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En el caso de los servicios públicos, los rasgos distintivos de losmercados involucrados (monopólicos, con demanda cautiva y reser-vas legales de mercado) conllevan, obviamente, un menor riesgo em-presario que el que se desprendería de casi cualquier otra actividadeconómica. Hasta allí, con independencia de toda otra consideración,el criterio de “razonabilidad” de las tasas de beneficio (y de las tarifasque las sustentan) sugeriría que las esperables en esos ámbitos prote-gidos, natural y/o normativamente, deberían ser inferiores a las co-rrespondientes a la mayor parte de los restantes sectores económicos,expuestos a la competencia (tal como se verifica en las economíasmás desarrolladas donde, en general, las empresas prestatarias de ser-vicios públicos sujetas a regulación son las que internalizan relativa-mente las más bajas tasas de rentabilidad)18.

Lo anterior se ve potenciado por la propia idiosincrasia del proce-so privatizador en la Argentina. Relacionado con lo anterior, laminimización del riesgo empresario asociada a la condición de mono-polios naturales se ve agudizada –en rigor, dicho riesgo se torna abso-lutamente nulo– si se consideran los diversos beneficios normativosy/o reguladores con que cuentan las empresas prestatarias. En el casodoméstico, muy difícilmente pueda encontrarse algún sector econó-mico con menor riesgo que el que emana de los contextos operativosen los que se desempeñan las empresas privatizadas. Así, de acuerdocon tales criterios de razonabilidad de los beneficios y de las tarifas,cabría esperar que las tasas de rentabilidad internalizadas por dichasfirmas resultaran ser muy inferiores a las obtenidas por aquellas em-presas expuestas a un mayor riesgo y a niveles de competenciainexistentes en el ámbito de los servicios públicos privatizados.

Sin embargo, las evidencias disponibles indican todo lo contrario.Precisamente son las empresas privatizadas las que han venidointernalizando, sistemáticamente, los mayores márgenes de beneficiofuera de toda “razonabilidad” vinculada al riesgo empresario implíci-to. En este sentido, y como una primera aproximación a la problemá-tica mencionada, en el Cuadro Nº2 se refleja la evolución, para elperíodo 1993-2000, de los márgenes de rentabilidad sobre ventas de

18. Al respecto véase Phillips, C. (1993), The regulation of Public Utilities, Lon-dres, Public Utilities Reports.

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las empresas privatizadas en términos relativos a la observada para elconjunto de las doscientas empresas de mayor facturación del país.

Una obvia conclusión que surge de la lectura del cuadro referidoes que en todos los años considerados las empresas privatizadas obtu-vieron márgenes de utilidad sobre ventas muy superiores a los regis-trados por el conjunto de la elite empresaria local (entre dos y tresveces mayores a los obtenidos por las firmas más grandes del país) yholgadamente por encima de los de aquellas empresas líderes no vin-culadas a los procesos de privatización. En otras palabras, al contrariode lo que cabría esperar, los niveles de los márgenes de rentabilidadtienden a denotar una correspondencia inversa con el respectivo ries-go empresario: a menor o nulo riesgo (como es el caso de las privati-zadas) mayor tasa de ganancia.

Cuadro Nº2Evolución de la tasa de rentabilidad sobre ventas de la elite empresarialocal según el vínculo de las firmas con el proceso de privatizaciones,

1993-2000 (porcentajes)

Privatizadas Vinculadas No vinculadas Totala las a las

privatizaciones privatizaciones

1993 11,0 3,4 2,6 4,51994 10,5 5,3 4,1 5,61995 12,8 9,8 2,3 5,81996 11,2 6,4 1,1 4,31997 12,2 9,2 0,8 4,71998 10,4 6,2 0,9 3,81999 7,8 4,4 -0,3 2,42000 8,8 6,7 -1,2 2,4

Prom. 93/00 10,4 6,6 1,1 4,0

*Se trata de aquellas firmas que participan en la propiedad accionaria de algunas de lasempresas privatizadas.Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a balances de las empresas.

La información presentada no hace más que reflejar, en última ins-tancia, la profunda reconfiguración de la estructura de rentabilidadesrelativas de la economía argentina resultante de la aplicación, durante

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la década de los noventa, de las reformas estructurales (en especial delas privatizaciones); reconfiguración totalmente ajena a la“razonabilidad” y “justicia” de las tarifas (y los beneficios) de los ser-vicios públicos transferidos al capital concentrado interno. Dicha afir-mación encuentra sustento en el hecho de que, cualquiera sea el añoque se considere, las empresas privatizadas han operado con márge-nes de rentabilidad significativamente superiores a los registrados porel conjunto de las firmas de mayor tamaño del país.

El excelente rendimiento de las empresas privatizadas con relaciónal resto de las empresas líderes de la economía argentina se visualizacon particular intensidad en la información presentada en el GráficoNº2. Allí se constata que, considerando el período 1993-2000, las 200firmas más grandes del país generaron en conjunto una masa acumula-da de utilidades de casi 28.500 millones de dólares. Aproximadamenteel 57% de dicho total (más de 16.000 millones de dólares) correspon-dió a apenas 26 firmas privatizadas (es decir, el 13% del total).

Gráfico Nº 2Distribución de la masa de utilidades contables

de las 200 empresas más grandes del paíssegún el vínculo con las privatizaciones, 1993-2000

(porcentajes y valores absolutos)

Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a balances de las empresas.

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Es indudable que los contrastantes comportamientos que se mani-fiestan entre las empresas integrantes de la elite económica local, se-gún su vínculo con las privatizaciones, no pueden ser atribuidos aconductas microeconómicas diferenciales, sino que remiten en últi-ma instancia al entorno operativo y en especial normativo en que sedesenvuelve la mayoría de las privatizadas. Ello no sólo involucra alos importantes incrementos y reestructuraciones tarifarias efectua-das con anterioridad a la firma de los contratos de transferencia o conce-sión, sino también a las múltiples cláusulas de ajuste tarifario quereconocen los distintos marcos reguladores (ilegales en el marco de laLey de Convertibilidad, como la indexación tarifaria en función de lainflación de los EE.UU.), a las recurrentes renegociaciones contrac-tuales que siempre han tendido a preservar los privilegios de las em-presas privatizadas, a la peculiar forma en que se aplicó en el ámbitode los servicios públicos la cláusula de “neutralidad tributaria”, y a lano-transferencia a usuarios y consumidores de los importantes incre-mentos en la “eficiencia microeconómica” de las prestatarias de talesservicios.

Del conjunto de las consideraciones precedentes surge a las claras laexistencia de rentas de privilegio a favor de las empresas prestatarias delos servicios privatizados. Las asimetrías de desempeño económico quequedan de manifiesto en el interior de las 200 más grandes empresasdel país se ven replicadas –e incluso resultan aún más notorias y signi-ficativas– si se amplía el campo de análisis a partir de las posibilidadesque brinda la información que recientemente ha publicado el INDEC19,la cual se refiere ahora a las 500 empresas de mayor facturación delpaís. Al respecto, en los Gráficos Nº3 y Nº4 se puede constatar quemientras en 1993 sesenta y dos empresas privatizadas –el 12,4% delpanel– daban cuenta del 42% de las utilidades acumuladas por el con-junto de las 500 mayores firmas del país, siete años después, en el 2000,la cantidad de privatizadas que forman parte de la cúpula empresarialocal se elevó a 84 (el 16,8% del panel relevado), al tiempo que su apor-te a la masa de beneficios internalizada por esas 500 compañías líderesasciende al 86% del total. Nuevamente, vale reiterar que poco o nadapuede asignársele a los diferenciales que pudieran existir en cuanto a

19. Véase INDEC (2002), Encuesta Nacional a Grandes Empresas, 2000, InstitutoNacional de Estadística y Censos, Buenos Aires.

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eficiencia microeconómica de los distintos subconjuntos de firmas; esindudable que es el propio contexto normativo y regulador el que ex-plica tan profundas asimetrías de desempeño.

Gráfico Nº 3Distribución de las empresas integrantes de la cúpula según vínculo

con las privatizaciones, 1993-2000 (valores absolutos)

Fuente: Área de Economía y Tecnología de la Flacso en base a INDEC, “Encuesta Nacio-nal a Grandes Empresas”


Gráfico Nº 4Distribución de las utilidades de las empresas integrantes de la cúpula

según vínculo con las privatizaciones, 1993-2000 (porcentajes)

48


En más de una oportunidad, se ha cuestionado que esas muy dife-renciales tasas de beneficio de las privatizadas sobre el resto de lasgrandes firmas del país sólo resultan válidas en cuanto a su relacióncon los respectivos niveles de facturación. Sin embargo, los resulta-dos no difieren sustancialmente si se consideran las tasas de retornosobre el patrimonio neto que en el ámbito de las privatizadas resultan,también, ampliamente superiores a las que cabría considerar como“justas” y “razonables”. Como se aprecia en el Cuadro Nº3, las em-presas de servicios privatizados han obtenido, entre 1994 y 1999, unarentabilidad media sobre el patrimonio del orden del 15%. En todoslos sectores, con la excepción del de distribución de energía eléctrica(que presenta una rentabilidad media sobre el patrimonio del 5,6%,aunque, como surge de la información presentada, en franco y siste-mático ascenso hasta 1998)20, la tasa de beneficio siempre supera y enmuchos casos con holgura el 10%.

A los efectos de captar más acabadamente la magnitud de los valoresmencionados, cabe destacar que la rentabilidad media sobre el patrimo-nio neto de las cien empresas más grandes del país (excluidas las priva-tizadas) fue, en 1999, de “apenas” el 3,4%. Se trata, sin duda, de unaclara dicotomía al interior de la cúpula empresaria del país que se en-cuentra estrechamente ligada a las especificidades normativas que deli-mitan el accionar de las distintas firmas líderes de la economía argentina.

Ello denota, naturalmente, diferencias sustantivas en las respecti-vas tasas de ganancia a favor de las empresas privatizadas (en contra-posición a los respectivos niveles de riesgo empresario involucrado ya la consiguiente “razonabilidad” de los beneficios obtenidos y de lastarifas cobradas, principalmente, a los usuarios residenciales y a lasPymes). La transferencia de activos subvaluados con poder monopólicou oligopólico bajo condiciones de reserva legal de mercado, la preser-vación normativa y reguladora de rentas extraordinarias de privilegio,la “debilidad” –en rigor, funcionalidad a sus intereses– de los meca-nismos reguladores (tanto en el plano tarifario como, por ejemplo, en

20. En 1999 se produce una caída de consideración en la rentabilidad de las em-presas eléctricas (tanto se la mida en relación con las ventas como en función delpatrimonio neto). Ello es explicado en su totalidad por la brusca contracción (de másdel 75%) que se registró en las ganancias de Edesur, como producto de las sancionesvinculadas al “apagón” de febrero de dicho año.

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el de la defensa de la competencia y del consumidor), el nulo grado deexposición a cambios de las condiciones de contexto le confieren a lasempresas privatizadas una serie de “ventajas de inserción” que en nadase asemejan a las condiciones bajo las que deben desempeñarse lasrestantes empresas líderes del país.

La competitividad de la economía

En términos generales, la sola consideración del comportamientode los precios relativos a favor de los servicios privatizados y en detri-mento de los sectores productores de bienes emerge como un primerelemento de juicio insoslayable que permitiría inferir que, en un pla-no muy general de análisis, las privatizaciones han afectado negativa-mente a la competitividad de la economía argentina.

Sin embargo, en ese marco global podría distinguirse una diversi-dad de sectores (en especial aquellas grandes plantas industriales elec-tro intensivas) que han visto abaratados algunos de sus principalescomponentes de costos con su consiguiente impacto positivo sobresus niveles de competitividad. En contraposición, aquellos otros sec-tores (como buena parte de la producción agrícola) para los que elcosto del transporte emerge como un elemento significativo dentrode su estructura de costos se han visto profundamente afectados porla convergencia de las elevadas tarifas de peaje y el creciente preciodel gas oil –hasta mediados de 1999 en que se altera, en buena medi-da, parte de los criterios rectores de la regulación tarifaria de las con-cesiones por peaje de las rutas nacionales21, aunque también, y enrelación con esa misma modificación, se les incrementó el precio delgas oil–.

Al respecto, podría identificarse una muy heterogénea gama de si-tuaciones y de efectos diferenciales según los distintos sectoreselaboradores de bienes y de acuerdo a los diversos segmentos que losconforman (muy particularmente entre las grandes empresas que endiversos servicios –electricidad, gas, telecomunicaciones– gozan real

21. Véase Capítulo II donde se describe el cambio de actitud oficial respecto alfinanciamiento de la red vial nacional a partir de mediados de 1999 y, en particular,en el año 2001 al fijarse un impuesto extraordinario al gas oil.

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o potencialmente de menores tarifas relativas respecto a las de la ma-yor parte de las Pymes). Sin embargo, como se desprende de las pri-meras consideraciones y particularmente desde la segunda mitad delos noventa, el creciente cuestionamiento de diversos sectores empre-sarios22 denota que, en términos generales, el posicionamiento com-petitivo de la mayor parte de los sectores productores de bienes se havisto deteriorado frente al comportamiento de las tarifas de los servi-cios públicos, más aún en un contexto de deflación de precios y, comoviene ocurriendo desde 1998, de persistente depresión económicadoméstica.

En relación con esto último, cabe una breve digresión. La distor-sión de la estructura de precios relativos que tuvo lugar en los añosnoventa se dio en el marco de un proceso de apertura comercial detipo shock, que presentó un sesgo claramente discriminatorio yasimétrico, en tanto perjudicó especialmente a aquellos mercados enlos que las pequeñas y medianas empresas tenían una significativagravitación económica. En tal sentido, debe tenerse presente que lamayoría de las empresas de menor tamaño no contó, a diferencia deuna proporción considerable de las grandes firmas (muchas de lascuales, cabe enfatizar, participaron directa o indirectamente en la pro-piedad de las principales empresas privatizadas), con algunos meca-nismos que le permitieran eludir y/o enfrentar exitosamente lacompetencia de bienes provenientes del exterior (escalas tecno-pro-ductivas y comerciales, niveles de productividad, control oligopólicode los canales de importación, posibilidad de acceso a financiamientoa tasas de interés “razonables”, capacidad de reducir costos a partirdel grado de integración vertical y/u horizontal de sus actividades,etc.).

En ese contexto, es indudable que la combinación del incremen-to de costos derivados de la evolución de las tarifas de la mayorparte de los servicios públicos, la distorsión en la estructura de pre-cios relativos de la economía argentina resultante de la misma y elafianzamiento de un patrón de apertura de la economía con un clarosesgo importador constituyeron algunos de los principales factoresexplicativos de la aguda crisis que atraviesan las pequeñas y media-

22. Por ejemplo, los del llamado Grupo Productivo y diversas Cámaras empresa-rias vinculadas al transporte.

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nas empresas durante el decenio de los años noventa y, por lo tanto,de la profundización de los procesos de desindustrialización y dedesarticulación del tejido manufacturero local, cuya génesis históri-ca se ubica, en ambos casos, en la segunda mitad del decenio de lossetenta.

Sin duda, esa pérdida de competitividad de buena parte –si no lageneralidad– de los sectores productores de bienes no deviene única-mente, ni mucho menos, de los efectos derivados de las privatizaciones.Sin duda, la política cambiaria, las características de la apertura de laeconomía, la cuasi omisión pública en materia de políticas y accionesantidumping emergen como componentes, entre otros, tan o más im-portantes que los impactos directos de la evolución de las tarifas delos servicios públicos privatizados. No obstante ello y más allá de al-gunos ejemplos puntuales, el comportamiento general de las tarifasde los servicios –muy particularmente por su indexación por índicesde precios externos que crecieron, en los últimos años, muy por enci-ma de los locales– ha asumido un papel protagónico en la pérdida decompetitividad de la economía argentina en su conjunto.

De todas maneras, además de ese “efecto indexación” por índicesexternos, la propia regulación tarifaria de la mayor parte de los ser-vicios privatizados en poco o nada ha coadyuvado a la mejora en lacompetitividad de la economía. Muy por el contrario, las propias“debilidades” e inconsistencias regulatorias han devenido, por ejem-plo, en la no-transferencia de las “ganancias de eficiencia” de lasprivatizadas hacia sus usuarios y consumidores. En efecto, en lamedida en que los propios mecanismos de regulación no contem-plan, salvo escasas excepciones23, que parte sustantiva de las mejo-ras en la productividad y en la eficiencia de las privatizadas seatransferida mediante reducciones tarifarias al conjunto de los usua-rios –el llamado factor “x” de eficiencia en el marco del mecanismodel price cap–, tales ganancias de productividad son internalizadas yapropiadas por las propias empresas mono u oligopólicas que pres-tan los servicios. En ese marco, en la medida en que la regulaciónpública siga omitiendo la aplicación de ese componente esencial delmecanismo de regulación tarifaria que, en consonancia con los avan-

23. Hasta el presente sólo aplicado en el caso del gas natural.

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ces y mejoras de “eficiencia” y productividad de las compañías pres-tatarias, debería conllevar una reducción de los consiguientes cos-tos del servicio, en especial para los sectores productores de bienes,el impacto efectivo de la evolución de las tarifas de las privatizadascontinuará redundando negativamente sobre la competitividad dela economía.

Conformación y consolidación de monopolios, y concentración y centra-lización del capital

La absoluta despreocupación por difundir la propiedad del capi-tal de las empresas públicas a transferir al capital privado emergecomo otro de los rasgos distintivos del vasto programa privatizador,plenamente consistente con los objetivos político-institucionales per-seguidos. Éste, como otros tantos aspectos, contrasta con otras ex-periencias internacionales (incluso con la británica, bajo laadministración conservadora) que, por el contrario, le asignaron unpapel decisivo (aun desde una perspectiva política) a la difusión dela propiedad a través del mercado de capitales o, incluso, a la entre-ga gratuita de acciones u ofertas preferenciales para los usuarios delos distintos servicios.

Por el contrario, en el ejemplo argentino en la generalidad de loscasos se fijaron patrimonios mínimos muy elevados para poder parti-cipar de las licitaciones y concursos o, en su defecto, tales montospatrimoniales constituían una de las variables principales a conside-rar al momento de la precalificación y/o adjudicación. En otras pala-bras, la capacidad patrimonial de los potenciales interesados seconvirtió, de hecho, en la principal barrera al ingreso en este “merca-do” privilegiado de las privatizaciones.

En ese contexto era inevitable que la consecución del programaoperara, como efectivamente ocurrió, como propulsor de laprofundización del proceso de concentración y centralización del ca-pital. En la mayoría de los procesos concluidos en el país, el propiollamado a licitación favoreció la presencia de pocos oferentes y lacolusión de ofertas reforzándose, en la generalidad de los casos, por lacoordinación y la capacidad de lobbying empresario en torno a lasmismas. Esto devino, por un lado, en una acentuada concentración

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de la propiedad de las empresas y de las áreas “desestatizadas” en unmuy reducido número de grandes agentes económicos, y, por otro, enla sobrevivencia o el reforzamiento de monopolios u oligopolios lega-les, con la consiguiente consolidación de mercados protegidos, encondiciones reguladoras que aseguran bajos o nulos riesgos empresa-rios y elevados márgenes de libertad para la fijación de tarifas deriva-dos, en lo sustantivo, de la funcionalidad de las respectivas normativassectoriales (y/o de sus posteriores renegociaciones) en relación conlos intereses de las firmas prestatarias.

La dinámica asumida por el proceso de privatización trajo apareja-da la consolidación estructural de un conjunto reducido de conglo-merados empresarios, los cuales pasaron a controlar empresas queoperan en sectores que poseen una clara importancia estratégica entanto, por ejemplo, definen la competitividad de una amplia gama deactividades económicas y la distribución del ingreso. Como quedareflejado en el Cuadro Nº4 , tales actores cubrieron prácticamente latotalidad de los sectores públicos privatizados, lo cual les brindó laposibilidad de insertarse en aquellas áreas decisivas –si no determi-nantes– en la delimitación de la estructura de precios y rentabilidadesrelativas de la economía argentina en los noventa.

A título ilustrativo, cabe resaltar el ejemplo que ofrece el sectorenergético en su conjunto. Al respecto, los grupos económicos Astra24,Pérez Companc, Soldati y Techint se consolidaron –a partir de laprivatización de YPF, Gas del Estado, Segba, Agua y Energía eHidronor– como los actores centrales del conjunto del mercado ener-gético nacional. Ello se aprecia en que estos ex contratistas del Estado(la llamada “patria contratista”) se adjudicaron las principales áreaspetroleras transferidas al sector privado, al tiempo que participaronen la propiedad de algunas de las empresas responsables de la presta-ción de los servicios de generación y/o transporte y/o distribución degas natural y energía eléctrica.

24. Luego absorbido por el holding español Repsol.

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Este significativo poder de mercado sobre el conjunto del sectorenergético local se ve potenciado si se considera que son, simultánea-mente, grandes usuarios industriales para los que el petróleo, el gasnatural y la electricidad constituyen sus principales insumos energé-ticos (es el caso de Astra en la elaboración de bienes derivados delpetróleo, de Pérez Companc en la producción petroquímica, de Soldatien la fabricación de fertilizantes y distintos agroquímicos, y de Techinten la industria siderúrgica). Por otra parte, todos ellos son importan-tes productores de gas natural y petróleo mientras que en algunoscasos son fabricantes de equipos y materiales para la actividad (comoel conglomerado Techint, que controla la producción local de tubossin costura, utilizados fundamentalmente para el transporte de gas ypetróleo).

En definitiva, el caso de la privatización del sumamente estraté-gico mercado energético local pone claramente en evidencia cómodesde el aparato estatal se buscó favorecer a un conjunto muy redu-cido de grandes conglomerados empresarios al transferirles no sóloun alto grado de determinación sobre la evolución del sector y, porende, de numerosas actividades (en especial las vinculadas a la ela-boración de bienes manufactureros), sino incluso espacios de apro-piación de renta de recursos de carácter no renovable (como en elcaso petrolero)25.

El hecho de que los mismos actores participen simultáneamenteen distintos eslabones de la cadena energética no sólo redujo, en granmedida, las posibilidades de garantizar un funcionamiento mediana-mente competitivo del sector (uno de los principales objetivos por losque se promovió y justificó la privatización de Gas del Estado, YPF ylas empresas eléctricas nacionales), sino que también elevó conside-rablemente el riesgo de que tales actores instrumenten distintos tiposde prácticas discriminatorias (subsidios cruzados, precios de transfe-rencia, etc.) con efectos negativos sobre el funcionamiento de otrosmercados, en especial de aquellos industriales energo-intensivos.

25. Diferencia sustantiva con otros países latinoamericanos. Por ejemplo, Chilemantuvo la propiedad estatal de CODELCO (la empresa productora de cobre que, asu vez, constituye uno de sus principales bienes de exportación), mientras que Méxi-co hizo lo propio con PEMEX (la productora de hidrocarburos, de la cual obtiene unaparte considerable de sus ingresos externos).

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Difícilmente los procesos mencionados, a simple título de ejem-plo, puedan deberse, tal como suelen afirmar los defensores de laspolíticas neoconservadoras de los años noventa, a los supuestos “erro-res de diseño” y/o “deficiencias reguladoras” que habrían caracteriza-do al proceso de privatización, sino que más bien revelan una explícitadecisión política de favorecer a determinados intereses económico-sociales, en el marco de la “sed de reputación” del gobiernojusticialista26. Ello se visualiza en el hecho de que las empresas públi-cas fueron transferidas en la generalidad de los casos a ciertos gruposeconómicos que, antes de que se pusiera en práctica el proceso deprivatización, ya detentaban ostensibles posiciones dominantes en losrespectivos sectores. Es el caso de, por ejemplo, Techint en la activi-dad petrolera, la gasífera, la eléctrica, la telefónica y la siderúrgica;Pérez Companc en todo el mercado energético y en el de telefonía; yAstra y Soldati en el ámbito energético. Naturalmente, ello derivó enla consolidación del ya de por sí muy considerable poderío estructu-ral de estos actores que, por esta vía, reforzaron su control sobre va-riables claves que definen el sendero evolutivo de la economíaargentina.

Así, es posible concluir que las privatizaciones constituyeron unverdadero “traje a medida” de los mismos actores económicos que sehabían consolidado estructuralmente a partir de la política económi-ca de la dictadura militar. Las modalidades de los diversos procesosde privatización –exigencias patrimoniales mínimas, requisitos técni-cos, celeridad, importancia del poder de lobbying doméstico, etc.– fa-cilitaron e incluso indujeron el despliegue de distintos tipos deestrategias por parte de los principales conglomerados locales,inscriptas en una creciente polarización del poder económico. Al res-pecto, pueden identificarse tres lógicas de comportamiento (no nece-sariamente excluyentes entre sí):

26. En este sentido, véase Azpiazu, D.(2001), “Las privatizaciones en la Argenti-na. ¿Precariedad regulatoria o regulación funcional a los privilegios empresarios?”,Revista Ciclos en la historia, la economía y la sociedad, Nº 21; y Azpiazu, D., Schorr, M.(2001), “Las privatizaciones en la Argentina: desnaturalización de la regulación pú-blica y ganancias extraordinarias”, ponencia presentada en el Primer Congreso de laAsociación Argentina de Estudios de Administración Pública, Facultad de CienciaPolítica y Relaciones Internacionales de la UNR, Rosario.

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– los grupos económicos que a través de alguna/s de su/s firma/scontrolada/s o vinculada/s adquirieron empresas públicas o tenen-cias accionarias del Estado en compañías que operan en el mismosector de actividad en el cual estaban insertos (estrategia de con-centración). Tal es el caso, por ejemplo, del grupo Indupa y suparticipación en Petropol e Induclor; de Garovaglio y Zorraquín,que a partir de Ipako adquirió Polisur; o del conglomerado Techint,que se adjudicó la mayoría accionaria de SOMISA. Idéntico fenó-meno se manifiesta en la privatización de las áreas centrales y se-cundarias de explotación petrolífera que, en su mayoría, pasaron amanos de las principales empresas del sector (Pérez Companc,Astra, Techint y la Cía. Gral. de Combustibles del grupo Soldati).

– Los conglomerados empresarios que adquirieron u obtuvieron laconcesión de empresas o servicios públicos para lograr, directa oindirectamente, un mayor grado de integración vertical u horizon-tal de sus actividades al ingresar a mercados desde los cuales seproveen de un insumo clave –“aguas arriba” y/o “aguas abajo”–para sus principales producciones (estrategia de integración). Losejemplos son muchos y muy diversos: las siderúrgicas de Techint yAcíndar que lograron integrar la producción y la distribución deenergía eléctrica y gas, insumos fundamentales de su producción;las principales empresas aceiteras (Bunge y Born, Cía. Continental,La Plata Cereal, La Necochea Quequén, Aceitera General Deheza,etc.) en lo atinente a ferrocarriles e instalaciones portuarias; el prin-cipal oligopolio cementero (Loma Negra) en el transporte ferro-viario de carga; las proveedoras de ENTel en la privatización dedicha empresa (los grupos Pérez Companc y Techint); las empre-sas petroleras que pasaron a controlar refinerías, destilerías, oleo-ductos, instalaciones portuarias, flota petrolera, etc.

– Los grupos económicos que tuvieron una activa y difundida pre-sencia en los distintos procesos de privatización o, en otros térmi-nos, que priorizaron una estrategia de diversificación de susactividades hacia diferentes servicios privatizados poco –o nada–vinculados entre sí por relaciones tecno-productivas y/o de carác-ter comercial (estrategia de conglomeración). Basta con señalar, eneste sentido, al grupo Pérez Companc (generación, transmisión ydistribución de energía eléctrica, transporte y distribución de gas,explotación de petróleo en áreas centrales y secundarias que eran

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propiedad de YPF, refinerías y destilerías, telecomunicaciones, etc.),al conglomerado Techint (generación y distribución de energía eléc-trica, explotación petrolífera, transporte de gas, ferrocarriles, tele-comunicaciones, rutas nacionales, industria siderúrgica, etc.), o algrupo Soldati (generación y transmisión de energía eléctrica, trans-porte y distribución de gas natural, explotación petrolífera y desti-lerías, ferrocarriles, telecomunicaciones, aguas y servicios cloacales,etc.). Sin duda, el caso más ilustrativo de este tipo de estrategia loconstituye el CEI Citicorp Holdings27 que ingresó al mercadogasífero –en los segmentos de transporte y distribución–, al de ener-gía eléctrica –generación y distribución–, al telefónico28 y al side-rúrgico –resultó adjudicatario de Altos Hornos Zapla–.

Indudablemente, estas distintas estrategias empresarias frente alprograma de privatizaciones indican que la creciente oligopolizacióny conglomeración de la economía argentina, la polarización del podereconómico en un núcleo reducido de conglomerados empresarios, yla consolidación y preservación de reservas de mercado con rentas deprivilegio emergen como algunos de los principales impactos de lasformas de desarrollo de dicho programa.

Con respecto al carácter propulsor de las privatizaciones en térmi-nos de la concentración de los mercados, cabe destacar que el mismose puede verificar en tres niveles diferentes, aunque claramente arti-culados entre sí. En primer lugar, a nivel de las empresas privatizadasse observa un acentuado grado de concentración de la propiedad enmanos de un número muy reducido de accionistas. En efecto, en casitodas las privatizaciones las tenencias accionarias se concentraron, alo sumo, en tres o cuatro firmas o grupos que conforman los consor-cios adjudicatarios. En otras palabras, fueron unos pocos actores eco-nómicos los que pudieron ingresar al “negocio” de las privatizaciones;fenómeno que, sin duda, se encuentra estrechamente ligado al objeti-vo central por el cual se implementó la política privatizadora (conso-lidar una “comunidad de negocios” que sirviera de sustento –no sólo

27. Un fondo de inversiones en el que participaban, entre otros, el Citibank y elgrupo local República, propiedad de Raúl Moneta.

28. Fue uno de los accionistas más importantes del consorcio controlador deTelefónica de Argentina.

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económico– al programa neoconservador de la administraciónMenem).

En segundo lugar, a nivel del proceso en sí es posible constatarque, con la excepción de algunas áreas y empresas –marginales encuanto a su importancia económica–, prácticamente no existen ca-sos de empresas privatizadas en cuyos respectivos consorciosadjudicatarios no se encuentre alguno de los principales conglome-rados empresarios que desarrollan actividades en el país. De estamanera, la capacidad patrimonial y de lobbying de los potencialesinteresados devino en la principal “barrera al ingreso” al “merca-do” privatizador. Esa capacidad de lobbying, y, consiguientemente,el alto grado de subrogación del Estado denotan tanto la necesidadque tuvo el capital extranjero –sea financiero o productivo– de aso-ciarse a la elite económica local como forma de participarexitosamente –de superar esa barrera a la entrada– en la “reforma”del Estado argentino, como también muestran una creciente ymarcada subsunción del aparato estatal a los intereses de ambos.En suma, puede afirmarse que la presencia de un grupo económicode relevancia en el interior de los consorcios constituyó una suertede condición suficiente y, fundamentalmente, necesaria para resul-tar adjudicatario de las distintas licitaciones.

En tercer lugar, y a nivel de la estructura de los mercados, a pesar dela transferencia de monopolios públicos al sector privado no se modi-ficó la dinámica de funcionamiento de los diversos mercadosinvolucrados. En efecto, no obstante la segmentación realizada en granparte de los mismos (energía eléctrica, gas natural, etc.) y a pesar deque uno de los argumentos centrales en pos de la privatización deempresas estatales era que ello traería aparejado un mayor nivel decompetencia, dichos mercados siguieron caracterizándose por unaestructura fuertemente concentrada (de tipo monopólica o a lo sumooligopólica) y con muy elevados niveles de integración vertical y/uhorizontal.

La profundización del proceso de concentración del capital asocia-do a la transferencia de empresas públicas al sector privado refleja,asimismo, la consolidación de una tendencia que se remonta –aunqueen ese entonces en forma incipiente– a mediados de la década de lossetenta: la asociación entre los grandes grupos económicos localescon firmas de capital extranjero. En efecto, como fuera mencionado,

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prácticamente no existieron ejemplos de empresas o unidades de ne-gocios privatizadas que no hayan sido adjudicadas a consorcios patro-cinados por grupos económicos locales y empresas o conglomeradosde capital extranjero (y, en muchos casos, a la propia banca acreedo-ra). Así, lo que en el pasado había sido casi una excepción (PecomNec, en la segunda mitad de los setenta) pasó a ser, en los años noven-ta, una de las principales formas de radicación de las empresas ex-tranjeras en la Argentina. Desde la perspectiva del capital extranjero,y a diferencia de los patrones de comportamiento predominantes du-rante la sustitución de importaciones –instalación de subsidiarias concontrol accionario excluyente o claramente mayoritario–, la asocia-ción con los grandes grupos locales supone un reconocimiento tácitodel poder doméstico de estos últimos y de la necesaria recurrencia asu capacidad de lobbying para superar las “barreras a la entrada” enestos nuevos y privilegiados mercados29.

En síntesis, la escasa preocupación oficial por difundir la propie-dad de las empresas privatizadas devino en efectos agregados de con-centración de capital que, a su vez, atentaron contra el propiodesenvolvimiento “competitivo” de los mercados privatizados y deun número considerable de sectores de actividad. En ese sentido, esimportante remarcar que el Estado no sólo se desprendió de activossino que, fundamentalmente, transfirió al capital concentrado inter-no un decisivo poder regulador sobre la estructura de precios yrentabilidades relativas de la economía argentina. Esto último es par-ticularmente importante de destacar por cuanto la capacidad de con-trol sobre la estructura de precios y rentabilidades relativas, a travésdel manejo de las tarifas de los servicios públicos, había sido uno delos principales instrumentos de política económica con que había con-tado el Estado argentino durante largas décadas.

29. Cabe destacar que, a diferencia de lo que ocurrió en otros países, en el casoargentino los contratos de concesión no establecían como requisito la participaciónde empresas nacionales en los consorcios adjudicatarios. De ello se infiere que una delas principales variables –si no la de mayor significación– para explicar los motivospor los cuales en prácticamente la totalidad de las empresas privatizadas participóalguno de los grupos económicos más importantes del país remite al notable poderde lobbying de estos actores y, en estrecha relación con ello, a una férrea articulaciónde intereses entre el capital concentrado interno y la clase política.

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El sector externo

Otro de los usuales argumentos de la ortodoxia neoliberal a favorde las privatizaciones derivaba de los efectos positivos de éstas sobreel sector externo de la economía, tanto como producto directo de losingresos de divisas a las que darían lugar como, indirectamente, vía el“derrame” de sus efectos sobre el abaratamiento de los costos empre-sarios y, por ende, sobre la propia competitividad de la economía.

Sin embargo, el análisis integral de los mismos remite a conside-raciones ajenas a las prometidas, más aún si se tiene en cuenta ladiferenciación del corto plazo –el de mayor relevancia en términosde los objetivos político-institucionales del establishment y, en parti-cular, de la administración Menen– de sus resultantes de mediano ylargo plazo.

En efecto, a corto plazo los ingresos de capitales derivados de losrecursos que percibió el Estado en efectivo por la transferencia de susempresas ejercieron un impacto muy positivo sobre la balanza de pa-gos. En el ejemplo argentino ello adquirió particular significación eco-nómica, a punto tal de asumir un papel decisivo en la reversión deuna tendencia que se remontaba a más de una década atrás: las per-manentes transferencias netas de capitales locales al exterior30. Asi-mismo, este importante ingreso de capitales asociado a lasprivatizaciones jugó un papel determinante en el inicio de laConvertibilidad –incluso como sostén de la paridad cambiaria– y enel importante crecimiento económico que se registró en los primerosaños de la década de los noventa (bajo este esquema cambiario, elvolumen de dinero circulante en la economía y, derivado de ello, elnivel de actividad interna dependen positivamente del saldo de la ba-lanza de pagos).

En ese contexto es pertinente señalar que el principal efecto posi-tivo de las privatizaciones –el ingreso de capitales– se verificó exclusi-vamente durante el proceso de desestatización de las empresas públicas(nuevamente un impacto de carácter puntual). A medida que las mis-

30. Véase al respecto Basualdo, E. (2000), Concentración y centralización del capi-tal en la Argentina durante la década de los noventa. Una aproximación a través de lareestructuración económica y el comportamiento de los grupos económicos y los capitalesextranjeros, FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP, Buenos Aires.

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mas fueron transferidas al sector privado cobró forma otro efecto so-bre la balanza de pagos que no es transitorio sino permanente, perode signo contrario al original. Se trata de la creciente remisión de uti-lidades y dividendos al exterior por parte de los consorcios que resul-taron adjudicatarios de las empresas privatizadas; flujo de divisas queinvolucra también, como se analiza posteriormente, a los socios na-cionales de tales consorcios. A ello se le adiciona, en muchos casos,las remesas en concepto de gerenciamiento (management fee) que, aligual que las anteriores y a diferencia del ingreso original de divisas,asumen el carácter de flujo permanente.

Otro importante efecto (en este caso positivo) de las privatizacionessobre la balanza de pagos es aquel que surge de la supresión de losservicios correspondientes a los títulos de la deuda externa, los quefueron capitalizados como parte de pago por la propiedad o conce-sión de las empresas transferidas al sector privado. Sin embargo, esadisminución de la deuda externa fue más que compensada por el nue-vo endeudamiento concretado durante el período por las firmas pri-vadas, generándose un incremento neto de consideración del stock dedeuda externa31 . En ese aumento neto del endeudamiento externo enel marco del propio programa de privatizaciones subyace otro fenó-meno no ajeno a dicho proceso. Se trata de cambios en su composi-ción que denotan el comienzo de un nuevo ciclo de endeudamientoexterno liderado por el sector privado, en general, y por aquellos gru-pos empresarios que resultaron adjudicatarios de las empresas priva-tizadas, en particular.

Ello ha estado asociado en lo sustantivo a, por lo menos, tres facto-res: primero, al incremento sustancial en el patrimonio de tales em-presas y/o grupos económicos con la consiguiente facilidad de accesoprivilegiado a los mercados financieros internaciones; segundo, a quecuentan con una elevada rentabilidad garantizada normativamente (locual, en conjunción con lo anterior, convierte a estos actores en acree-dores privilegiados para la banca local e internacional); y tercero, aque recibieron en la generalidad de los casos empresas sin pasivos(esto último sin mencionar que la mayoría de los conglomerados eco-nómicos que participaron activamente de las privatizaciones se en-contraban saneados en lo que respecta a sus pasivos, dado que durante

31. Véase nuevamente Basualdo, E. (2000), op. cit.

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los años ochenta se había transferido el grueso de su deuda –tantoexterna como interna– al conjunto de la sociedad argentina mediantediversos mecanismos de “socialización”).

Esa facilidad de acceso a los mercados internacionales que tuvie-ron las privatizadas a tasas y demás condiciones incomparablementemás favorables que las locales tornó viable, también, la canalizaciónde tales recursos hacia la valorización financiera en el mercado local32

y hacia la adquisición de empresas que le permitieron consolidar y/oampliar sus respectivas posiciones dominantes en mercados próxi-mos o afines a los que originalmente fueran objeto de las privatizaciones(el caso de las telefónicas es, seguramente, el más emblemático).

Por otro lado, y muy particularmente desde mediados de 1995,se asiste a una creciente transferencia de capitales al exterior deriva-da, en la generalidad de los casos, de la venta de tenencias accionarias–con rentabilidades patrimoniales anuales que a veces superan el 80%anual33–. Tales transferencias sumadas a las que se derivan de, entreotros, los elevados márgenes de remisión de utilidades –con su correlatoen escasos niveles relativos de reinversión de recursos propios– hancompensado holgadamente los iniciales efectos positivos del ingresode capitales para la adquisición de las empresas privatizadas.

Por último, siempre desde la perspectiva del sector externo y aun-que su impacto económico-social trasciende al estricto mercado decapitales, los efectos de las privatizaciones sobre el mercado de bieneshan sido por demás negativos e incluso decisivos en el des-mantelamiento de buena parte de la industria proveedora de bienes yequipos para tales firmas34. La práctica generalizada por parte de losconsorcios prestatarios de los servicios privatizados de importar lacasi totalidad de los equipos e insumos (sobre todo a empresas afilia-

32. En otras palabras, no todo el financiamiento externo se orientó a las inversio-nes muchas veces comprometidas e incumplidas.

33. Véase al respecto Azpiazu, D. y Schorr, M. (2001), “Privatizaciones, rentas deprivilegio, subordinación estatal y acumulación del capital en la Argentina contem-poránea”, op. cit.

34. Cabe resaltar que las importaciones de las empresas privatizadas (36) queintegran el panel de las 500 más grandes del país incrementaron sus importaciones,entre 1996 y 1999, de 710,5 millones de dólares a más de dos mil millones de lamisma moneda. Véase INDEC (2001), Grandes Empresas en la Argentina, 1999, Insti-tuto Nacional de Estadística y Censos, Buenos Aires.

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das con la consiguiente presunción de recurrencia a precios de trans-ferencia) ha derivado en la desaparición de una multiplicidad de com-pañías (no sólo Pymes sino también algunas grandes firmas) quetradicionalmente eran proveedoras de las empresas públicas. Ello seha visto favorecido ante la omisión pública de exigencias ciertas encuanto al cumplimiento de la legislación de las Leyes Nº5.340 –de“Compre Argentino”– y Nº18.875 –de “Contrate Nacional”–. Por elcontrario, y varios juicios así lo avalan, las empresas concesionarias olicenciatarias de los servicios privatizados no han satisfecho, siquieraen la generalidad de los casos, la obligación de llamar a licitación na-cional para la adquisición de sus equipos e insumos. De allí se deriva,naturalmente, otro importante impacto indirecto no ya sobre el sectorexterno sino sobre el mercado de trabajo (tema que es abordado másadelante).

En síntesis, con ciertas similitudes respecto a la caracterizacióngeneral del impacto de las privatizaciones sobre las cuentas públicas,en lo referido al sector externo se manifiesta un fenómeno no muydisímil y consistente con los objetivos político-institucionales del pro-grama privatizador: efectos positivos de corto plazo y crecientesdesequilibrios de mediano y largo plazo, algunos de ellos de muy difí-cil reversión.

La problemática fiscal

Uno de los argumentos centrales y de los más esgrimidos para pro-mover e implementar el programa de privatizaciones fue que el mis-mo iba a asumir un papel decisivo en la resolución definitiva del fuertedesequilibrio fiscal que, a juicio de sus impulsores, era la resultantehistórica de la propia crisis del Estado “benefactor”. Ello invita a re-flexionar someramente en torno a algunos de los principales efectosfiscales emergentes, directa e indirectamente, del desarrollo del pro-grama e incluso de las recurrentes renegociaciones contractuales quelo acompañaron.

Sin duda, el principal impacto fiscal que se deriva del mismo –decarácter puntual– devino de los ingresos en efectivo que percibió elEstado por la transferencia de empresas, de tenencias accionarias o dedeterminadas concesiones (aproximadamente 13 mil millones de dó-

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lares). Se incorporó asimismo un nuevo rubro –ya asumiendo el ca-rácter de flujo permanente– derivado de los recursos tributarios origi-nados en el pago de impuestos –esencialmente sobre las gananciasque, como se verá, por el carácter de extraordinarias que asumieronconllevaron importantes recursos al fisco– por parte de los consorciosadjudicatarios de las firmas privatizadas.

En contraposición, el Estado dejó de percibir diversos impuestosinternos de asignación específica –como el correspondiente a la segu-ridad social– que gravaban las tarifas de diversos servicios públicos.En la generalidad de los casos, tales “sobreprecios” fueron absorbidospor el ajuste tarifario que acompañó a las privatizaciones y, por ende,fueron transferidos a los adjudicatarios como parte de las nuevas tari-fas de los correspondientes servicios.

Siempre desde la perspectiva de los ingresos fiscales asociados alas privatizaciones, le correspondía asumir un papel más queprotagónico a los recursos –también con carácter de flujo anual– apercibir en concepto de canon por el usufructo de los activos públicostransferidos. Tales serían los casos de, por ejemplo, las concesionesviales de los corredores nacionales, las correspondientes a los ferroca-rriles de carga, las derivadas de la privatización del correo y de los 33aeropuertos entregados en concesión. Sin embargo, por diversas razo-nes casi incomprensibles en un Estado de Derecho, las arcas públicassólo percibieron niveles más que marginales de los previstos. En efec-to, en el caso de los concesionarios viales, en la primera renegociacióncontractual se los eximió del pago del mismo35; similares considera-ciones, aunque mucho más opacas, cabe replicar en lo atinente a losferrocarriles de carga que aduciendo pérdidas operativas dejaron deabonar el correspondiente canon. Por último, tanto en el caso del co-rreo como en el de los aeropuertos, como resultado de ofertas “opor-tunistas” adjudicatarias de las respectivas concesiones, el pago de losrespectivos cánones viene discutiéndose desde sus inicios, pero sinque los mismos sean tributados. En síntesis, el efecto fiscal positivodel canon previsto en algunos de los más importantes –por su signifi-cación económica– servicios privatizados constituye en realidad una

35. Véase la sección referida a las concesiones viales en el próximo capítulo.

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de las tantas falencias –o funcionalidades políticas a los intereses pri-vados– que se manifiestan en los más diversos campos de análisis.

Por su parte, desde el punto de vista de los egresos fiscales, el Esta-do se ha visto beneficiado por la supresión de la incidencia de losdéficit operativos de buena parte de las firmas transferidas, los cualesen muchos casos fueron generados en el período previo a la concre-ción de las privatizaciones (basta resaltar los ejemplos que ofrecenENTel, Gas del Estado, SOMISA, etc.), y también por la eliminaciónde los servicios de la deuda externa capitalizada en las privatizaciones(a un valor nominal de alrededor de 14 mil millones de dólares y conun valor real no superior a los 6 mil). En sentido opuesto, dado que elEstado se hizo cargo de la casi totalidad del endeudamiento interno yexterno de las empresas transferidas (alrededor de 20 mil millones dedólares), ello supuso posteriores egresos fiscales en concepto de amor-tizaciones y servicios de dicha deuda. Este último plano poco o nadaha sido analizado por la literatura sobre el tema36.

Por otro lado, y como fenómeno que ha venido asumiendo un cre-cimiento casi exponencial37, la intención oficial de preservar o acre-centar las rentas de privilegio de las empresas prestatarias ha derivadoen la concesión de subsidios que han venido repercutiendo, en formacreciente, sobre las alicaídas arcas fiscales.

De las consideraciones precedentes se infiere que si bien es posiblerealizar ciertas aproximaciones en algunos ejemplos concretos, muydifícilmente pueda estimarse con precisión el impacto fiscal global delas privatizaciones. De todas maneras, en el plano agregado puedeafirmarse que a corto plazo el generalizado proceso privatizador tuvoun efecto positivo sobre las cuentas fiscales. Sin embargo, agotado ese

36. Véase al respecto Azpiazu, D. (1995), “El programa de privatizaciones.Desequilibrios macroeconómicos y concentración del poder económico”, en Valle,H. y Minsburg, N. (comps.), Argentina hoy: crisis del modelo, Ediciones Letra Buena,Buenos Aires.

37. Muy particularmente en el caso de las concesiones viales de los corredoresnacionales y en el de los ferrocarriles de pasajeros; y bajo formas más difusas a travésde las cláusulas de neutralidad tributaria –sacrificio fiscal mediante– concediéndolesla posibilidad de abaratar costos vía reducciones impositivas que no fueron transferi-das –como la norma lo indica– a los usuarios de los respectivos servicios. Véase alrespecto, Azpiazu, D. (2002), “Las privatizaciones en la Argentina. La infraestructuravial: debilidades y discontinuidades normativas y reguladoras”, op. cit.

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primer impacto derivado esencialmente de los ingresos en efectivo yde la supresión de los servicios de las deudas capitalizadas, las cuen-tas públicas se vieron crecientemente erosionadas por la incidencia deciertos rubros –como los servicios de la deuda externa e interna ab-sorbida por el Estado, la no percepción de los cánones previstos, laproliferación de subsidios a las empresas prestatarias– que más quecompensaron a mediano y largo plazo ese primer impacto positivo.

Más allá del efecto fiscal en términos de flujos de ingresos y egresos,cabe mencionar otros aspectos que directa o indirectamente están vin-culados con tal impacto. Tal es el caso de, por ejemplo, la valoraciónde los activos que fueron transferidos al sector privado donde, en ge-neral, el valor presente de las rentas futuras resultó significativamentesuperior a los respectivos precios de transferencia de las empresas. Enefecto, esa generalizada subvaluación de los activos públicos privati-zados estuvo asociada –de modo consistente con los objetivos políti-co-institucionales perseguidos– a la celeridad de los procesos y a ladespreocupación oficial por la reestructuración y el saneamiento tecno-productivo, económico y financiero de las empresas a privatizar. Enotras palabras, se puede decir que en general, como en otros muchosplanos, tendió a sacrificarse los efectos de largo plazo para mantenerla estabilidad, el equilibrio fiscal y el aumento del consumo a muycorto plazo.

De todas maneras, al margen de la generalizada subvaluación delos activos estatales, los ingresos provenientes de las privatizacionesfueron un elemento clave para modificar la situación de las finanzasdel sector público. En efecto, los recursos provenientes de lasprivatizaciones asumieron un papel central en el reordenamiento delas cuentas fiscales, muy particularmente en los inicios del Plan deConvertibilidad cuando emergen como el sustento fundamental delnecesario equilibrio fiscal que requiere dicho plan de estabilización.En este aspecto, la importancia de las privatizaciones queda de ma-nifiesto en el hecho de que, una vez casi agotado el procesodesestatizador, el sector público volvió a registrar abultados y cre-cientes déficit “de caja”; hecho que desmitificó la visión neoliberalque le asignaba a las empresa públicas el papel determinante de lasrecurrentes crisis fiscales.

En síntesis, la priorización de los problemas fiscales de corto plazoen detrimento de objetivos de mediano y largo plazo denota hasta

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dónde la celeridad –no exenta de improvisaciones– con que ha sidoencarado el programa de privatizaciones ha conspirado contra el lo-gro de algunos de los anunciados objetivos perseguidos por el mismo.

La distribución del ingreso y el empleo

El vasto programa privatizador encarado durante la administra-ción Menem ha generado muy diversos efectos –todos ellos de carác-ter regresivo en lo sustantivo– sobre el mercado de trabajo y la cadavez más deteriorada distribución del ingreso. En ambos planos, y bajodistintas aunque complementarias perspectivas de análisis, puedeconstatarse que la ejecución del programa asumió un papel central enla explicación de, entre otros, dos de los aspectos distintivos de laeconomía argentina de los noventa: una inédita crisis del mercadolaboral y una creciente inequidad en materia distributiva.

Así, en lo relativo a los efectos de las privatizaciones sobre el em-pleo cabría distinguir dos grandes planos. Primero, el de carácter di-recto materializado a partir de la expulsión de mano de obra de lasfirmas, que a su vez reconoce dos grandes fases: una encarada por elpropio Estado como parte del “saneamiento” de las empresas antes desu transferencia al sector privado; y otra ya bajo la responsabilidad delos nuevos consorcios, que denota diferencias de matices –tanto en suintensidad como en sus formas–. Segundo, el de carácter indetermi-nado en lo cuantitativo, es el que deviene de la reducción de los plan-teles laborales en todas aquellas firmas proveedoras de las ex-empresaspúblicas que se vieron desplazadas del mercado frente a laprofundización de la apertura de la economía, el deterioro del tipo decambio real, las acciones de dumping y, esencialmente, la estrategia delas empresas prestatarias de los servicios tendiente a fortalecer susrelaciones comerciales –de importación de equipos e insumos– a par-tir de adquisiciones intracorporativas.

En el primer caso, y contraviniendo lo expresado por la propia Leyde Reforma del Estado donde se planteaba la necesidad de protegertanto el empleo en las empresas públicas a privatizar como las propiascondiciones de trabajo en las mismas, las formas bajo las que fueimplementada la política privatizadora en poco se condice con esasargumentaciones político-institucionales originales. Muy por el con-

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trario, uno de los principales efectos del proceso de reformas estruc-turales que vivió la Argentina durante el decenio de los años noventafue el papel decisivo que asumió el proceso de privatización de em-presas públicas en términos de su aporte a los inéditos niveles de des-empleo y a la cada vez más acentuada precarización de las condicioneslaborales de los trabajadores en actividad.

En este sentido surgen, en principio, dos fenomenologías funda-mentales. La primera de ellas deriva del “trabajo sucio” estatal previoa la transferencia de las empresas públicas, donde a partir de la“racionalización” del personal, los “retiros voluntarios”, las jubilacio-nes anticipadas y otros mecanismos de expulsión de mano de obra(en su mayoría financiados por los organismos multilaterales de cré-dito, con el consiguiente incremento de la deuda externa pública) seprocuró “sanear” el costo laboral –abaratándolo– de quienes resulta-ran adjudicatarios de las “prendas de paz” ofrecidas por la adminis-tración Menem a la “comunidad de negocios”.

La segunda se vincula con la política de empleo implementada porlas nuevas prestatarias de los servicios donde, en principio, se conjugala persistente expulsión de mano de obra directa, la creciente intensifi-cación de la jornada de trabajo y la terciarización de aquellas activida-des que, por diversas razones según sea el sector de actividad de que setrate, tienden a minimizar los costos y/o los riesgos empresarios.

En relación con la política de disminución de las plantas de perso-nal de las firmas a privatizar, cabe destacar –a simple título ilustrati-vo– lo acontecido en el ámbito de la prestación del servicio de aguapotable y desagües cloacales (al momento de la transferencia de ObrasSanitarias de la Nación, a fines de 1992, la ocupación en la misma eracasi un 35% más reducida que en 1985), del sector eléctrico (cuandose privatiza Segba, el personal ocupado había disminuido casi un 50%con respecto al existente a mediados de los años ochenta), y del sectorferroviario (donde la ocupación vigente al momento de efectivizarseel traspaso al sector privado de los principales ramales era un 80%más baja que la vigente en 1985)38. Ello se vio acompañado, en algu-nos sectores, por el establecimiento de distintas cláusulas de“flexibilización” de las condiciones laborales que perjudicaron direc-

38. Duarte, M. (2001), “Los efectos de las privatizaciones sobre la ocupación enlas empresas de servicios públicos”, Revista Realidad Económica, Nº 182.

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tamente a los trabajadores que quedaron ocupados. A modo de ejem-plo se puede citar el caso de ENTel, en la que, al margen de haberinstrumentado una política de retiros “voluntarios”, el gobierno deci-dió ampliar la extensión de la jornada de trabajo.

Todo lo anterior merece ser particularmente considerado por cuantoexpresa cuán eficiente resultó ser la intervención estatal –tan denostadapor los defensores del pensamiento neoliberal– en el sentido de “pre-parar” a las empresas para su transferencia al capital concentrado in-terno. Se trató, en todos los casos, de medidas de muy difícil realizaciónen términos socio-políticos; de allí que fuera el Estado el que las apli-cara y no el sector privado. En otros términos, el “trabajo sucio” delgobierno durante la etapa pre-privatizadora fue decisivo por cuantopermitió que el capital concentrado interno se hiciera cargo de em-presas completamente saneadas en términos económico-finacieros(gran parte de los abultados pasivos de estas compañías habían sidoabsorbidos por el Estado –es decir, por el conjunto de la sociedadargentina–), “racionalizadas” en lo que respecta a sus respectivos plan-teles de trabajadores (política de despidos y de precarización en lascondiciones laborales) y altamente rentables desde el comienzo mis-mo de sus actividades (dados los fuertes aumentos tarifarios que seregistraron).

Dicho proceso de expulsión de mano de obra persistió bajo nuevasformas, aunque con una menor intensidad relativa durante la presta-ción privada de los servicios. En la generalidad de los casos, una vezque fueron transferidas al capital concentrado, las empresasadjudicatarias continuaron con la política de reducción de las respec-tivas plantillas de personal que había encarado el Estado en el períodode pre-privatización39. De allí que, mientras a mediados de los añosochenta el empleo de las empresas públicas representaba 2,3 puntos

39. A simple título ilustrativo, el empleo en el sector telefónico declinó casi un44% desde que se vendió ENTel hasta fines de la década pasada. Asimismo, desde elinicio de la gestión privada en 1993, el personal ocupado en Aguas Argentinas secontrajo aproximadamente un 33%. Por último, en 1992, el último año de gestiónpública de los servicios de transporte y distribución de gas natural, el empleo ascen-dió a algo más de 10.000 agentes, mientras que a fines del decenio la dotación agrega-da de personal correspondiente a las ocho distribuidoras y a las dos transportistasprivadas que continuaron a Gas del Estado fue de menos de 5.000 individuos (supo-ne una caída del orden del 50%). Al respecto, véase Duarte, M., op. cit.

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porcentuales de la Población Económicamente Activa (PEA), ya parafines de los años noventa, una vez privatizadas, sólo alcanza a signifi-car el 0,1%. En otras palabras, si se confrontan los niveles de ocupa-ción, en las empresas privatizadas “el empleo actual es 23 veces inferioral generado a mediados de los ochenta” por las entonces empresaspúblicas.

Desde una perspectiva de análisis distinta, aunque complementa-ria, otro de los componentes esenciales en el estudio de los impactossociales de las privatizaciones es el que surge de la identificación delos efectos distributivos de las mismas, tomando como unidad de aná-lisis a los hogares. Al respecto, dicho estudio deriva de la convergen-cia de dos ejes explicativos: la evolución tarifaria y del gasto de loshogares, por un lado, y la extensión de las redes y la consecuenteexpansión de la cobertura, por otro. El primero se refiere a los preciosrelativos de la economía y a sus efectos distributivos, mientras que elsegundo remite al acceso a servicios básicos y, con ello, al nivel ycalidad de vida de los hogares.

La creciente importancia de los servicios públicos en el presupues-to familiar emerge como un fenómeno general, al cabo del período decobertura analítica que se deriva de la información proporcionada porla Encuesta Nacional de Gastos de Hogares que elabora el INDEC (eneste caso 1985-86 versus 1996-97). En general, aunque con diferen-cias entre servicios, la proporción del gasto total familiar destinada alconsumo de servicios públicos aumentó de manera notable en pocomás de una década. En los hogares de menores ingresos –el primerdecil– los incrementos son los más acentuados (sin contar el aumentodel gasto por expansión de la cobertura). Tal estrato destina al pago deservicios públicos una proporción tal (14,5% del por cierto reducidoy declinante presupuesto total del hogar) que corresponde a más de lacuarta parte de lo que el mismo decil canaliza hacia el consumo dealimentos y bebidas.

De todas maneras, ese incremento del gasto de los sectores máspobres está ínfimamente asociado a un mayor nivel de acceso a losservicios. El aumento de la cantidad de hogares de bajos ingresoscubiertos no parece haber jugado un papel importante en la explica-ción del notable crecimiento registrado, antes y después de lasprivatizaciones, en el peso de los servicios públicos en el ingresototal de estas familias. En lo que respecta a la cobertura de los servi-

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cios, la misma fue de significativa magnitud sobre todo en telefoníabásica y gas natural, aunque sólo tiene carácter progresivo en el sec-tor de energía eléctrica. En el servicio de provisión de agua potablela extensión de la red fue muy pobre, y en el servicio de desagüescloacales se registró un retroceso en la cobertura en todos los decilesde ingreso40.

Lo anterior sugiere que la mayor “propensión a gastar” en servi-cios básicos por parte de los hogares de menores ingresos se debefundamentalmente a, por un lado, el considerable aumento de lastarifas que tuvo lugar como producto de las privatizaciones (lo cualincluye tanto los incrementos tarifarios realizados antes de hacerseefectiva la transferencia de las empresas públicas, como los realiza-dos una vez que las mismas ya se encontraban en manos privadas) y,por otro, a la brusca contracción en los ingresos populares que sederivó de la aplicación de la política de ajuste neoconservador delmenemismo. En otras palabras, el programa de privatizaciones secaracterizó por presentar un marcado sesgo regresivo que se reflejaen que los sectores populares están destinando una proporción cre-ciente de sus ingresos –cada vez más reducidos– para pagar los ser-vicios públicos. Naturalmente, ese mayor gasto en servicios determinaque estos sectores posterguen el consumo de ciertas mercancías su-mamente esenciales para su subsistencia (alimentos, indumentaria,etc.) o, en su defecto, como viene manifestándose en forma crecien-te, generen la morosidad de pago de las facturas que a su vez devieneen el posterior corte del servicio por parte de las empresas prestata-rias.

Los impactos distributivos de las privatizaciones que surgen delanálisis precedente (una mayor proporción del gasto en los sectoressociales más pobres y una despareja y regresiva extensión de la cober-tura en algunos servicios) son, sin duda, resultantes naturales y previ-sibles de las propias características y modalidades adoptadas por elprograma privatizador y del contexto político-institucional en el queel mismo se inscribió.

40. Véase Arza, C. (2002), “El impacto social de las privatizaciones. El caso de losservicios públicos domiciliarios”; Documento de Trabajo Nº 3 del Proyecto“Privatización y Regulación en la Economía Argentina”, Buenos Aires, FLACSO, Áreade Economía y Tecnología.

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El estudio del impacto de las privatizaciones sobre la distribucióndel ingreso se vincula con el análisis de sus efectos diferenciales enconsonancia con los distintos estratos sociales. Otra perspectiva com-plementaria es la que surge del análisis de la evolución de las tarifasabonadas por los distintos tipos de usuarios y también la forma enque se distribuyen los recursos entre los empresarios y los trabajado-res en el interior de las prestatarias privadas de servicios públicos. Alrespecto, la información que proporciona el INDEC41 brinda suficienteselementos de juicio en torno al papel decisivo que han jugado lasprivatizaciones en la reconfiguración del capital concentrado internoy, fundamentalmente, a las asimetrías de comportamiento que se ma-nifiestan en su interior.

Se trata, en tal sentido, de las 500 más grandes firmas del país entrelas que el INDEC, en 1999, identifica 84 vinculadas con los distintosprocesos de privatizaciones desarrollados en el país (en 1995 eran74). Si bien se trata de un número muy reducido de firmas, no resultapara nada despreciable su significación relativa en la mayor parte delas variables relevadas en el estudio del INDEC: entre 1995 y 1999aportaron en promedio cerca del 30% de la producción generada deconjunto por las 500 líderes, casi el 40% del valor agregado total ymás de la mitad de las utilidades globales, el 17% de la ocupación y el22% de la totalidad.

Esos disímiles porcentajes de participación permiten inferir la exis-tencia de marcadas divergencias entre las privatizadas y el resto de lasgrandes empresas del país en términos de productividad del trabajo ysalarios medios o, en otras palabras, respecto a la distribución relativade los recursos entre el capital y el trabajo, según los distintos tipos deempresas.

La información proporcionada brinda elementos de juicio suficien-tes como para afirmar que el proceso de transferencia de recursos deltrabajo al capital adquirió una mayor intensidad relativa en el caso delas empresas privatizadas que en el resto de las líderes: entre 1995 y1999, la productividad laboral promedio del primer subgrupo de fir-mas (valor agregado por ocupado) se expandió casi un 22%, mientrasque la del segundo se incrementó menos de un 16%. En el mismoperíodo, el salario medio de los trabajadores empleados en las privati-

41. Véase INDEC (2001), op. cit.

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zadas aumentó más de un 7%, al tiempo que en las restantes empresasdel panel creció cerca de un 5%.

Lo anterior sugiere que en las privatizadas se ha registrado unamucho más regresiva distribución del ingreso que en el resto de lasgrandes firmas o, en otros términos, que los empresarios se han apro-piado de una proporción más grande del excedente generado por lostrabajadores: siempre entre 1995 y 1999, la relación productividad/salario medio (un indicador proxy de la asignación interna de recur-sos entre el capital y el trabajo) en las líderes vinculadas con lasprivatizaciones creció un 13%, porcentual que se ubicó en el 5% en elcaso de las no relacionadas con dicha política pública. En ese marco,

Cuadro Nº 6Las 500 empresas más grandes de la Argentina. Evolución de algunosindicadores de comportamiento según el vínculo de las firmas con el

proceso de privatizaciones, 1995-1999(índice 1995=100 y porcentajes)

Índice 1999

Valor agregado*Privatizadas 128,8No privatizadas 112,8Total 118,6

ProductividadPrivatizadas 121,6No privatizadas 110,9Total 115,8

Salario MedioPrivatizadas 107,5No privatizadas 105,5Total 106,2

Productividad/Salario medioPrivatizadas 113,1No privatizadas 105,2Total 109,1

* Tomado a precios corrientes.Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a INDEC: Encuesta Na-cional a Grandes Empresas, 2001.

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apenas en un quinquenio, la participación de los trabajadores de lasempresas privatizadas en el valor agregado se redujo del 18,6% al16,5%. En otras palabras, apenas en cinco años los asalariados de lasprivatizadas han transferido al capital más de dos puntos adicionales(más del 11% de su participación) de su ya deteriorada incidencia enla distribución interna de los recursos, los que se suman a los transfe-ridos en su condición de usuarios y consumidores de los distintosservicios públicos privatizados. A tal punto alcanzó el proceso men-cionado que, a fines de la década pasada, la participación de los traba-jadores de las empresas privatizadas en el valor agregado generado deconjunto por estas compañías (16,5%) equivale a menos de la mitadde la –por cierto reducida– incidencia que se verifica a nivel de las norelacionadas con el proceso de privatización.

La formación de capital y su conformación

Como se desprende de algunas de las consideraciones del capítulointroductorio, y atento a la profunda desinversión acumulada en losúltimos años del decenio de los ochenta –con su consiguiente impac-to sobre la calidad de los servicios prestados a la sociedad–, el estímu-lo a la formación de capital en las empresas prestatarias de serviciospúblicos se constituyó en uno de los objetivos proclamados para lanecesaria premura en la ejecución del programa de privatizaciones y,a la vez, en uno de los principales fundamentos y uno de los resulta-dos más esperados de la consecución del mismo.

En tal sentido, como derivación de la profunda crisis fiscal (quese fuera acentuado hacia fines de la década e incluso a principios delos noventa) de la inversión pública, en general, y de la de aquellacorrespondiente a las empresas estatales, en especial, el deterioro enmateria de prestación de la mayor parte de los servicios públicosalcanzó niveles casi extremos. Ello, a su vez, tendió a verse profun-dizado –en algunos casos en forma deliberada– durante los iniciosde la administración Menem y a constituirse, así, en uno de los so-portes sociales básicos como aval a la necesaria recurrencia al capi-tal privado para la “necesaria” reconstitución de los servicios. Deallí que, como se señalara precedentemente, la formación de capitalsólo podría provenir del capital privado que, a la vez, generaría efec-

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tos multiplicadores sobre el conjunto de la inversión privada do-méstica.

Ello supone, en última instancia, el reconocimiento de dos gran-des componentes en cuanto a la relación entre inversión doméstica yprivatizaciones: en primer término, la formación de capital que reali-zarían los consorcios adjudicatarios (en muchos casos, comprometi-da formalmente en los respectivos contratos de concesión y/otransferencia) y, por otro lado, los efectos multiplicadores potencialesque se derivarían de la misma.

En cuanto al primer y determinante impacto, la simple rehabilita-ción y/o recomposición de los niveles mínimos requeridos para la re-cuperación del profundo deterioro de los años precedentes, en materiade inversión y de calidad de la prestación, ya garantizaba per se unincremento sustantivo de la formación de capital por parte de las nue-vas empresas privadas responsables de la prestación de tales servicios.En ese marco, de acuerdo a las primeras estimaciones oficiales, desólo considerar la formación de capital que se derivaría de un muyamplio grupo de áreas privatizadas (gas, teléfonos, electricidad, ferro-carriles, subterráneos, vialidad, puertos, aguas y servicios cloacales –no se contemplaban en esas primeras estimaciones las asociadas alsector petrolero, sin duda, las de mayor significación relativa–) la in-versión agregada resultante equivaldría a poco más del 2% del PBIhasta mediados del decenio, para luego estabilizarse en torno al 1,5%hasta fines de la década de los noventa. Por su parte, según esas mis-mas estimaciones oficiales, las inversiones comprometidascontractualmente por las empresas privatizadas o concesionadas seubicarían en 1994 en torno al 1,0% del PBI para decrecer, a partir de1995, al 0,8% del PBI. Tales montos de inversión ascenderían, siem-pre según las proyecciones oficiales, a un promedio anual cercano alos 2.600 millones de dólares en el trienio 1993-95, nivel que repre-sentaría apenas las dos terceras partes de la formación de capital rea-lizada por las Empresas Públicas –siempre como promedio anual–durante el trienio 1980-82, y al 54,6% de la correspondiente al perío-do 1986-88.

Aun cuando la inversión prevista en las áreas privatizadas se ubi-caba por debajo de los valores promedio durante la mayor parte de ladécada de los años ochenta, tal formación de capital conllevó un im-portante incremento respecto de los muy bajos niveles registrados en

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los años inmediatamente anteriores a la transferencia de las empresaspúblicas. En tal sentido, cabe reiterar que ello se asocia, por un lado,a la aguda y generalizada desinversión de las mismas en los años pre-vios y, por otro, a las necesidades de reacondicionamiento y manteni-miento de los servicios privatizados que como producto de lacuasi-inexistencia de formación de capital se encontraban, en gene-ral, en estado crítico y al borde del colapso en cuanto a la propia pres-tación de algunos servicios.

En tal sentido, en los primeros años de los noventa se verifica unimportante impacto positivo sobre la inversión agregada (el ejemploque brindan las telecomunicaciones es por demás significativo, en tantose alcanzó en poco tiempo la digitalización integral de la red) que, sinembargo, ve amortiguado su efecto multiplicador por el alto compo-nente de equipamiento adquirido en el exterior (como también muyparticularmente en el caso de las telecomunicaciones) que a la vezquedó circunscripto a un número muy reducido de sectores de activi-dad (algunas construcciones, siderurgia –caños con y sin costura, tu-bos, rieles, etc.–, materiales para la construcción, motores y turbinas,maquinaria, aparatos y suministros eléctricos, equipo ferroviario, etc.).

De todas maneras, y antes de analizar ese acotado efectomultiplicador, no ajeno a las omisiones oficiales en cuanto a las exi-gencias de cumplimiento de las legislaciones del “compre argentino”y de “contrate nacional”, el propio Viceministro de Economía durantela gestión de Cavallo, Juan José Llach42, reconoció a poco de abando-nar su cargo que hasta más allá de pasada la mitad de la década de losaños noventa la inversión que realizó el conjunto de las privatizadasno llegó a representar el 1% del PBI, muy por debajo de las previsio-nes originales.

Sin embargo, no puede dejar de reconocerse, especialmente si seincluyen las inversiones en el sector petrolero (de incluirse las efec-tuadas en refinación, representan entre el 15% y el 20% del total de lainversión de las 500 empresas de mayor facturación del país), que laformación de capital de las empresas privatizadas ha ocupado un pa-pel decisivo en la recuperación de la inversión en el país durante eldecenio. Es más, una vez privatizada Y.P.F. y considerando el panel de

42. Véase al respecto Llach, J.(1997), Otro siglo, otra Argentina, Editorial Ariel,Buenos Aires.

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las 500 mayores firmas del país, la formación de capital de las privati-zadas explicaba porcentuales superiores al 50% del total hasta media-dos de la década.

Ello tiende a revertirse en buena medida en la segunda mitad. Alrespecto, en el marco de un sesgo decreciente de la formación de capi-tal de las grandes firmas del país, el Gráfico Nº5 permite constatarque esa caída en los niveles de inversión resulta mucho más intensaen el ámbito de las empresas privatizadas que en el resto de las líderesdel país, a punto tal que los valores correspondientes al año 2000 seubican por debajo de la mitad de los registros correspondientes a 1993.

En realidad, esa decreciente inversión de las empresas privatiza-das denota, a la vez, otro importante fenómeno que se ha venido veri-ficando en cuanto a la propia propensión de las mismas en materia deformación de capital. En efecto, como surge del Gráfico Nº 6, la tasa deinversión (Inversión Bruta Fija respecto a Valor Agregado) de las mis-mas revela un sesgo decreciente que incluso resulta muy notorio apartir de 1995 y alcanza sus niveles extremos en el año 2000, dondesólo han canalizado hacia la formación de capital poco más de la cuar-ta parte del valor agregado generado en el año (cuando, por ejemplo,en 1993 tal porcentual se aproximaba a casi las dos terceras partes).

Gráfico Nº 5Evolución de la tasa de inversión de las empresas de la cúpula según el

vínculo de las firmas con el proceso de privatizaciones, 1993-2000(base 1993=100)

Fuente: Área de Economía y Tecnología de la Flacso en base a INDEC, “Encuesta Nacio-nal a Grandes Empresas”, 2001.

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Como se podía inferir hasta de las propias estimaciones oficialesoriginales, aunque en magnitudes inferiores a las de aquellas, el prin-cipal impacto positivo de la inversión de las privatizadas se verificó ensus primeros años de gestión para después tender a decrecersistemáticamente, tanto si se las compara con el resto de las grandesempresas del país como sobre todo si se jerarquiza su significación entérminos del coeficiente de inversión/valor agregado respectivo.

Más allá del impacto directo de la formación de capital de las pri-vatizadas, el otro componente esencial que tiene que ver con la mis-ma y que contrasta fuertemente con la historia de la evolución de lainversión privada en la Argentina es el tradicional efecto propulsorque emanaba de la inversión pública, en general, y de la realizada porlas empresas públicas, en especial. En ese marco, la generalizada acti-tud de las firmas privatizadas por realizar importaciones sustitutivasde la producción doméstica (favorecida por las omisiones reguladorasen materia de cumplimiento de la normativa del compre y el contratenacional, el escaso o nulo control de prácticas de dumping, la totaldespreocupación oficial por los precios de transferencia en las com-

Gráfico Nº 6Evolución de la tasa de inversión de las empresas de la cúpula , 1993-2000

(porcentajes)


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pras de bienes de capital e insumos y, en particular, el deterioro deltipo de cambio) ha derivado, como se señaló, en el desmantelamientoo desaparición de una proporción muy significativa de los tradiciona-les proveedores locales de tales empresas con sus consiguientes efec-tos sobre el propio proceso de desindustrialización y de regresividadestructural del sector manufacturero doméstico. Muy particularmen-te en el ámbito de los sectores productores de bienes de capital se hacentrado ese efecto de desplazamiento de producción local por com-pras intracorporativas por parte de las empresas prestatarias de losservicios privatizados.

Por último, cabe una última digresión de carácter general. En tan-to las actividades más dinámicas en términos de ventas y rentabilidadhan sido, durante los años noventa, las protegidas de la competenciaexterna y las prestadoras de los servicios, la formación de capital hatendido a reproducir y consolidar tal configuración. En ese marco, seha visto desincentivada la inversión en la mayor parte de los sectoresproductores de bienes frente a las opciones que han ofrecido los pro-cesos de privatización en particular, así como buena parte de los ser-vicios y las actividades asociadas a bienes y servicios no transablescon el exterior en general. Las expectativas de rentabilidad que sederivaron de la estructura de precios relativos, del propio equilibriomacroeconómico y de la demanda efectiva de bienes de producciónlocal no han alentado, salvo algunas excepciones, la formación decapital en el ámbito de los sectores productores de bienes transables.

Del conjunto de las consideraciones precedentes se desprende di-rectamente, o en su defecto puede inferirse, la presencia de una mul-tiplicidad de deficiencias en cuanto al papel real del Estado en sucondición de regulador de estos nuevos agentes privados, mono uoligopólicos, responsables de la prestación de los servicios públicosque le fuera transferida. Las mismas se manifiestan, por acción u omi-sión, en los más diversos planos y bajo las más heterogéneas modali-dades –aunque siempre funcionales a los intereses de las prestatarias–.Basta señalar, entre otras, las vinculadas con los propios esquemasnormativos en términos de los marcos en los que se debería inscribirla operatoria de estos nuevos actores privados como las concernientesa la institucionalidad regulatoria, a las características que fuera asu-miendo la regulación pública (en particular la tarifaria, aunque no laúnica), a las actividades de control de los compromisos asumidos por

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las empresas prestatarias, a la sistemática violación de diversas nor-mas legales por parte de distintas instancias del Poder Ejecutivo Na-cional (P.E.N.) a partir de opacas y recurrentes renegociacionescontractuales (siempre con un mismo denominador común: la pre-servación o acrecentamiento de los privilegios de las firmas), y a ladespreocupación por la regulación de la propiedad y la protección deusuarios y consumidores.

Bajo ese tan amplio espectro de problemáticas, un primer elemen-to a destacar se refiere a las modalidades adoptadas con respecto alcuerpo normativo –y al consiguiente debate parlamentario– que sus-tentara las distintas privatizaciones. Sin que por ello puedaadjudicárseles el carácter de “ejemplares” o de “sistema apropiado”de privatización, las realizadas en el ámbito de la electricidad y par-cialmente en el del gas natural revelan ciertos atributos que las dife-rencian positivamente de la casi totalidad de los procesos desarrolladosen otras áreas y sectores. Al margen de toda consideración tanto sobrela justificación de las mismas, su diseño y la ingeniería institucionalque las estructuran como sobre el fundamentalismo de mercado queen buena parte las sustenta y la desatención por las posibles formas deexpansión del sistema energético a mediano y largo plazo, debenreconocérseles avances sustantivos respecto a las restantesprivatizaciones al cumplimentar, por lo menos, algunas de las mejo-res prácticas en la materia. Se trata, en especial, de las referidas a cier-tos principios básicos y elementales como, por ejemplo, la formulaciónprevia de los marcos reguladores y, fundamentalmente, la sanción deleyes específicas que los convaliden43. Ello limitó o restringió en granmedida la emergencia de, tal vez, uno de los principales y más perni-ciosos rasgos distintivos del programa de privatizaciones desarrolladoen la Argentina: la sistemática recurrencia a muy poco transparentesrenegociaciones contractuales (por ejemplo, las que se han manifes-tado en el plano tarifario) que han llegado a desvirtuar o por lo menosalterar en forma sustantiva la normativa original.

La renegociación de los contratos de concesión y los cambios in-troducidos en diversas cláusulas contractuales y/o en la propia nor-

43. Si bien en el caso de la sanción de la Ley Nº24.076, por la que se aprobó elmarco regulador de la privatización gasífera, debió recurrirse al voto favorable delrecordado “diputrucho”.

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mativa reguladora emergen como una constante del período post-privatización. Las renegociaciones se han centrado, en la generalidadde los casos, en modificaciones que han alterado las tarifas de los dis-tintos servicios y de las respectivas cláusulas de ajuste periódico, loscompromisos de inversión de las empresas –convalidando los generali-zados incumplimientos en la materia–, las fuentes de financiamiento delas mismas, los índices de calidad de los servicios que debían satisfacer-se y/o los plazos de concesión de los servicios. Incluso se ha visto modi-ficado el propio objeto o alcance de las concesiones originales.

Al respecto, y antes de continuar con una descripción analítica delas peculiaridades que revela la institucionalidad normativa yreguladora en el país, cabe identificar los elementos esenciales quehan ido caracterizando esa recurrente introducción de cambios en laregulación que, en muchos casos, resultan violatorios de normas desuperior rango legal.

Un primer denominador común remite a la consideración de lasformas y de las metodologías que han adoptado tales renegociaciones.Las mismas se han desarrollado, en todos los casos, entre funciona-rios del P.E.N.44 y cada una de las empresas concesionarias olicenciatarias. Sus resultados se han visto plasmados en decretos, re-soluciones o simples actas-acuerdo –en muchos casos de dudosa lega-lidad como, por ejemplo, los vinculados con la dolarización eindexación de las tarifas– que en general se adecuaron plenamente alas inquietudes y propuestas de las empresas prestadoras de los servi-cios y que contravinieron lo dispuesto en leyes de la Nación. De allí latrascendencia señalada precedentemente en cuanto a las privatizacionespor ley de la energía eléctrica y el gas natural que, si bien han sufridoligeras modificaciones, en poco o nada se asemejan –en cuanto a lasignificación económica de sus impactos– a las que se han ido verifi-cando en las restantes áreas/sectores privatizados.

En todos los casos, la opacidad de las renegociaciones o la nulatransparencia de las mismas permitieron satisfacer demandas empre-sarias a costa de los intereses de usuarios y consumidores, a quienesni siquiera se les brindó la posibilidad de participar en audiencias

44. Se efectuaron marginando a las propias agencias reguladoras –incluso desco-nociendo la opinión de éstas–, así como al Poder Legislativo y, obviamente, a lasasociaciones de usuarios y consumidores.

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públicas en las que, aun cuando no fueran vinculantes, podrían haberdejado reflejada su opinión respecto a esas discrecionales negociacio-nes encaradas por el P.E.N. con las compañías privatizadas.

Así, esa nula transparencia sumada a los resultados reales de talesrenegociaciones contractuales y/o normativas remite a la clara presun-ción de prácticas oficiales claramente desventajosas para los interesessociales en juego (no así para los de las empresas privadas involucradas).

Otro de los denominadores comunes de las diversas renegociacionescontractuales ha sido, sin duda, el de la preservación (o acrecenta-miento) de las ganancias extraordinarias que gozan los consorciosadjudicatarios de las privatizaciones. En efecto, cualquiera sea larenegociación que se considere (hasta aquellas que, como la primeracelebrada con los concesionarios viales de las rutas nacionales, con-llevaban la reducción de las tarifas de peaje y que se vieron cubiertaspor subsidios o “compensaciones indemnizatorias”), la rentabilidadempresaria se ha visto asegurada o acrecentada al privilegiarunilateralmente una por demás dudosa interpretación de la “seguri-dad jurídica” de las empresas prestadoras de los servicios privatiza-dos. Las metodologías de renegociación y la propia dinámica y elcontexto macroeconómico y político en el que las mismas se haninscripto terminaron por confluir, por un lado, en la garantía de unnulo riesgo empresario –rasgo característico del mercado de lasprivatizaciones– y , por otro, en un contexto regulador que hizo viablela obtención de tasas de rentabilidad extraordinarias.

Así, sistemáticamente, las estrategias oficiales de negociación hanpartido de una concepción en la que la “seguridad jurídica” ha queda-do circunscripta a mantener inalterada la ecuación económico-finan-ciera original de las empresas45, aun cuando ello suponga contravenirnormas jurídicas de superior rango legal. Los ejemplos más ilustrativoslo brindan, sin duda, la dolarización de las tarifas y la incorporaciónde cláusulas de indexación por índices de precios de los EE.UU. que,naturalmente, violan las taxativas disposiciones de la Ley deConvertibilidad. Idénticas consideraciones cabe realizar respecto a la

45. Formulada, en la generalidad de los casos, en pleno contexto hiperinflacionario,con las consiguientes y considerables primas de riesgo (injustificadas bajo condicio-nes de relativa estabilidad, e incluso deflación, de precios como a las que asistió laeconomía argentina durante la vigencia de la Convertibilidad).

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renegociación de los contratos con los concesionarios viales de lasrutas nacionales que, también, han violado lo dispuesto explícitamenteen las Leyes Nº17.520 (de peaje) y Nº23.696 (de Reforma del Estado)en cuanto a la “razonabilidad” de las tarifas de peaje.

Un tercer denominador común de las renegociaciones es el quese vincula con la priorización sistemática y excluyente de los intere-ses privados por encima de los sociales, al margen de toda conside-ración sobre los derechos adquiridos por consumidores y usuarios.La señalada dolarización de precios y tarifas así como la incorpora-ción y modificación ad hoc de sus respectivas cláusulas de ajuste, eldiferimiento o condonación de obras e inversiones comprometidascontractualmente, el no cumplimiento de los índices de calidad delservicio son, entre otros, algunos claros ejemplos de la inseguridadjurídica a la que se ha sometido a usuarios y a consumidores. En esemarco, la usual preocupación empresaria por la seguridad jurídica(de unos pocos) y por la eliminación de la incertidumbre normativaparece no haber tenido correlato alguno cuando se afectaron los inte-reses de consumidores y usuarios. La “seguridad jurídica” tuvo, enrealidad, un único parámetro analítico independiente de toda otraconnotación económico-social: la preservación de las rentas de privi-legio de las prestadoras de los servicios privatizados. La forma quefinalmente adoptó el rebalanceo de las tarifas telefónicas la renegociaciónde los incumplimientos en materia de inversiones (como en el caso delas concesiones viales, en el de ferrocarriles y en el de aguas y servicioscloacales) emergen como algunos de los tantos ejemplos de desconoci-miento de la seguridad jurídica de usuarios y consumidores.

Esta extensa referencia a los principales denominadores comu-nes de la profusa gama de renegociaciones de diversas cláusulas con-tractuales resulta por demás ilustrativa en torno a, por lo menos,dos grandes ejes temáticos. El primero de ellos, como se señalóprecedentemente, se refiere a la inexistencia de debate parlamentarioprevio que diera lugar, a la vez, a la sanción de leyes específicas quesin duda habrían morigerado o minimizado sustancialmente la siste-mática recurrencia a las llamadas “readecuaciones” contractuales (que,en muchos casos, al visualizarse como una práctica común indujerony/o facilitaron la emergencia de ofertas oportunistas –los casos de laconcesión de aguas y saneamiento así como la del correo y los aero-puertos constituyen claros ejemplos de ello–, a sabiendas de la poste-

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rior renegociación de aquellas cláusulas “inapropiadas” para los inte-reses de los ganadores de las correspondientes licitaciones o concur-sos). El segundo eje a destacar remite a la consideración de uno de losaspectos más relevantes que sintetiza, en buena medida, el papel de laregulación pública en la Argentina. En efecto, la misma ha sido muydébil o inexistente si se considera su significativa incapacidad –cuan-do no falta de voluntad– para promover distintas medidas tendientesa introducir competencia, a cumplimentar con los propios preceptosnormativos e incluso constitucionales46, y para proteger a los usua-rios y consumidores; mientras que reveló una gran fortaleza para ga-rantizar y potenciar el elevado poder de mercado que adquirieron asícomo los ingentes beneficios que internalizaron las firmas que toma-ron a su cargo la prestación de los diferentes servicios públicos trans-feridos al ámbito privado durante la década pasada.

Cabe reiterar que ese rasgo distintivo de las privatizaciones locales–las permanentes “readecuaciones” contractuales– se ha visto facili-tado por la inexistencia de leyes específicas (aun cuando, en muchoscasos, las mismas fueran violadas como es el caso de la deConvertibilidad, de la que establece el llamado “Pacto fiscal Federal”,por el hecho de que la mayoría de tales violaciones o contravencionesse han concretado o visto amparadas a partir de decretos y resolucio-nes que, como tales, son fácilmente modificados por normas de simi-lar status jurídico).

Ello remite, en buena medida, a ciertas reflexiones en torno a lascaracterísticas sobresalientes de la “institucionalidad reguladora” enla Argentina. En ese marco cabría destacar, en primer lugar, que la

46. Como en lo que se refiere al Artículo 42 de la Constitución Nacional queestablece que “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho [...]a la protección de su salud, seguridad, e intereses económicos; a una informaciónadecuada y veraz; a la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo y digno.Las autoridades proveerán la protección de esos derechos, a la educación para elconsumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mer-cados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia delos servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y usua-rios. La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y soluciónde conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia na-cional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores yusuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control.”

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formulación y la adopción de criterios y/o normas reguladoras fue-ron, en general, desarrolladas para cada empresa que se privatizaba y/o por área que se transfería a la órbita privada. Es más, los propiosentes de control y/o regulación fueron concebidos a partir de cadaservicio o firma privatizada, pero en forma independiente entre sí y,en general, con posterioridad a la adjudicación de las respectivas con-cesiones o licencias y a la consiguiente transferencia de los activos.Como se desprende de la literatura sobre el tema, tal segmentaciónsumada a la improvisación tiende a potenciar en forma considerablelos riesgos de la llamada captura del regulador por parte del poderpolítico y/o de la/s empresa/s regulada/s (la llamada, a nivel de lasagencias reguladoras, captura bifronte). Un caso por demás ilustrativolo brindan las concesiones viales (rutas nacionales, por un lado, redesde acceso, por otro, sumado a otros muchos entes nacionales de juris-dicción provincial de similares características). En ese sentido, no cabeduda que la atomización de la regulación ha favorecido la captura delregulador por parte de la/s empresa/s regulada/s, en especial.

En segundo lugar, en tanto se trata de un tema que condicionóbuena parte de todo el desarrollo posterior de la regulación de losservicios públicos en la Argentina, cabe resaltar la que se vincula conel desfase temporal existente entre el momento de la privatización otransferencia de los servicios, el de sanción de los marcos reguladoresy el de creación de los órganos reguladores de los servicios transferi-dos al sector privado. Al respecto, el Diagrama Nº1 resulta suficiente-mente ilustrativo de lo atípico del ejemplo argentino.

Sin duda, como sucediera en la Argentina en más de un ámbito yante la ausencia de marcos reguladores, los contratos de concesiónfijaron determinadas cláusulas que luego en muchos casos condicio-naron o entraron en contradicción con los marcos posteriormenteaprobados. Más allá de toda consideración respecto al diseño específi-co de cada una de las instancias, la secuencia lógica y razonable es,obviamente (como se desprende del diagrama), la de la formulaciónde los marcos reguladores en los que se debería encuadrar el desem-peño de los mercados y de los agentes que intervienen; de allí la cons-titución de los entes con misiones y funciones acordes a tales marcos,y recién a partir de todo ello la transferencia de los activos públicos.

Las situaciones variaron según la temporalidad de las distintasprivatizaciones y el tipo de servicio considerado. El servicio telefóni-

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Diagrama Nº1Institucionalidad reguladora. Secuencia lógica y prevista

• Lógica Marco ReguladorM.R.

Ente ReguladorE.R.

PrivatizaciónPRI

Situaciones sectoriales en la Argentina

• Telecomunicaciones PRI M.R. E.R.

• Ferrocarriles PRI M.R. E.R.

• Electricidad M.R. PRI E.R.

• Gas Natural M.R. PRI E.R.

• Agua y Saneamiento M.R. E.R. PRI

• Concesiones viales PRI E.R.

co, el transporte aéreo y el ferroviario fueron privatizados sin previasanción del respectivo marco regulador ni creación del ente corres-pondiente. Los servicios eléctricos y de gas se privatizaron con el marcoregulador sancionado pero sin un ente regulador establecido (auncuando ya estaba contemplado en el contenido de las respectivas le-yes marco). En el caso –único acorde a las recomendaciones de laamplia literatura y experiencia sobre el tema– de la provisión de aguapotable, la sanción del marco regulador y la constitución del ente re-

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gulador fueron previos a la transferencia al concesionario. Existen,por otra parte, casos extremos como el de la aeronavegación, dondeni siquiera llegaron a definirse esquemas reguladores específicos, o elde las concesiones viales, donde se constituyeron con posterioridadcomo una dependencia de la Dirección Nacional de Vialidad sólo deincumbencia en el “control” de las rutas concesionadas, prácticamen-te como una simple oficina administrativa de dicha Dirección.

El problema central, que permitiría explicar la creación tardía delos organismos de regulación, ha sido la ausencia de criteriospreestablecidos acerca del funcionamiento esperado de los servicios yde los propios organismos de control. La literatura señala que la in-certidumbre respecto a los alcances del marco regulador puede gene-rar formas de selección adversas al atraer a inversionistas dispuestos atomar riesgos más altos, o a aquellos con mayor capacidad para ejer-cer influencia y captar rentas en desmedro de los consumidores. En lapráctica, la falta de definición normativa alentó comportamientosoportunistas, como ya se ha señalado en diversas áreas.

Asimismo, la imprecisión en cuanto a la jerarquización de los ob-jetivos en las misiones y funciones de los entes torna aun más acotadasu inserción. Mientras en Inglaterra la promoción de la competenciaes, en general, el objetivo prioritario que guía la acción de las agenciasreguladoras, en el país se han ido bifurcando desde sus orígenes dosde las actividades esenciales de las agencias reguladoras: por un lado,la reguladora propiamente dicha (incluyendo la tarifaria, preserva-ción del medio ambiente, expansión y universalización, etc.) y, porotro, la de simple control o fiscalización de determinados aspectos delos contratos y/o de los respectivos marcos.

En síntesis, enmarcado en un muy bajo, si no nulo, grado de auto-nomía e independencia del poder político y atendiendo al esquemageneral de las actividades que deberían asumir las agencias –a) regu-lación; b) fiscalización y control, y c) sanción–, en casi todos los casoslas actividades de regulación fueron quedando en manos de la respec-tiva autoridad o Secretaria de Estado o Ministerio político.

Por ejemplo, un caso extremo lo ofrecen el Órgano de Control delas Concesiones Viales, el Órgano de Control de la Red de Accesos aBuenos Aires y el ahora, como fusión de aquellos, Órgano de Controlde las Concesiones Viales (OCCOVI); sus funciones se limitan, prác-ticamente, al control del estado de las rutas. La fijación de las tarifas y

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las recurrentes renegociaciones contractuales, por ejemplo, siemprehan quedado en manos de la Secretaría de Transporte. Algo similarocurre con la Comisión Nacional de Regulación del Transporte –CNRT– (donde quedó subsumida la regulación de las concesionesferroviarias) y con sus antecesores en el control del transporte ferro-viario. Otro caso, en el que paulatinamente se tendió a una similarinserción institucional, es el de la Comisión Nacional de Telecomuni-caciones, después Comisión Nacional de Comunicaciones, que prác-ticamente ha quedado integrada como dependencia de la Secretaríade Comunicaciones en la órbita, ahora, de la Presidencia de la Na-ción. La pregonada independencia o autonomía de los entes no es, enestos últimos casos, ni siquiera formal.

Esto remite a otro tema crucial en el que también las heteroge-neidades emergen como rasgo central: el del financiamiento de lasactuales agencias reguladoras, que incluso podría ser considerado comoun indicador proxy del grado de autonomía efectiva de las mismas. Elorigen de los recursos y los mecanismos establecidos para su obten-ción y asignación constituyen indicadores elocuentes acerca del gra-do de independencia de los entes reguladores respecto de las empresasy del poder político. En realidad, la/s fuente/s de financiamiento decada una de esas organizaciones es también un indicador de sus res-pectivas potencialidades como entes autónomos en el más amplio sen-tido del término. En este campo, la situación de los entes es por demásheterogénea. El Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) y elEnte Regulador de la Electricidad (ENRE) confeccionan sus presu-puestos y los elevan al P.E.N. para su inclusión en el proyecto de pre-supuesto nacional. En ambos casos, los recursos para el financiamientoprovienen fundamentalmente de las tasas de inspección y control quepagan los distintos actores del sistema (así como de las multaspercibidas) en función de los ingresos percibidos por los mismos en elaño precedente (se trata de todos aquellos agentes sujetos a regula-ción). En el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS),el esquema asociado a los ingresos de las empresas reguladas es inclu-so más directo: el ente establece su propio presupuesto y los recursosprovienen fundamentalmente de un porcentaje (2,67%) de la factura-ción de Aguas Argentinas S.A. Por último, a diferencia de los demásorganismos que elaboran su propio presupuesto –y generan sus pro-pios ingresos–, los de la Comisión Nacional de Regulación del Trans-

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porte (CNRT) y del reciente OCCOVI se derivan directamente delpresupuesto nacional a través del Ministerio de Economía y Obras yServicios Públicos.

En principio, el financiamiento a partir de una tasa porcentual so-bre los ingresos de las empresas reguladas permite, en teoría, que losentes no se vean afectados por las restricciones crecientes del presu-puesto público y, a la vez, resguarda su autonomía respecto del poderpolítico. Sin embargo, crea un problema de incentivos ya que los in-crementos tarifarios y el correspondiente aumento de la facturaciónaumentan los recursos de los respectivos entes. Difícilmente los orga-nismos avanzarían en medidas que tengan como efecto “no deseado”la reducción de su presupuesto.

Antes de concluir con los elementos centrales que hacen a lainstitucionalidad normativa y reguladora en el campo de los serviciospúblicos privatizados, cabe incorporar algunas breves referencias vin-culadas a otras instancias relacionadas con el tema así como a deter-minados organismos públicos con cierta injerencia en el campo de lasprivatizaciones.

En primer lugar, debe destacarse la figura de las audiencias públi-cas no vinculantes. Así, por ejemplo, en los casos del gas natural y laelectricidad, las audiencias públicas son de convocatoria obligatoriapara el tratamiento de determinados temas (revisiones tarifarias, de-bate en torno a posibles conductas anticompetitivas, abuso de posi-ción dominante, etc.). En los casos del servicio de telecomunicacionesy de aguas y saneamiento pueden ser convocadas con absolutadiscrecionalidad por parte del respectivo ente regulador (en el caso delas telecomunicaciones, sólo se concretaron ante el rebalanceo de lastarifas telefónicas (RBT) y ante modificaciones en el reglamento a losusuarios). En general, y muy particularmente en este último caso,han primado determinadas prácticas dilatorias y/o discriminatoriasque casi tornaron marginal la participación de los usuarios y consu-midores. Por su parte, el ETOSS sólo convocó a audiencias públicasen dos oportunidades: la primera ante la decisión de dar participacióna los usuarios (la comisión consultiva) y la segunda (junio de 2000)ante la demorada revisión ordinaria correspondiente al primer quin-quenio de la concesión. En otros casos, como las convocadas por laCNRT en las renegociaciones ferroviarias, tal convocatoria obedeció adisposiciones judiciales. De todas maneras, con mayor o menor in-

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tensidad, las asimetrías de información, la convocatoria con apenas45 días de anticipación para el tratamiento de un expediente de másde 15.000 fojas (como en el caso de la revisión tarifaria del gas naturalen 1997) y la total desatención a las posiciones y/o críticas emergen-tes de tales audiencias (como en el caso de la renegociación de losferrocarriles de pasajeros donde pocas horas después de concluida laAudiencia Pública se publicó el correspondiente decreto que, natural-mente, no recogía ninguna de las posiciones vertidas en tal audienciapor los representantes de los usuarios), entre otros factores, han tor-nado prácticamente en una formalidad catártica la realización de Au-diencias Públicas en el ámbito de las privatizaciones.

Más allá de la figura de las Audiencias Públicas, cabría referirse aotras instancias o agencias dependientes directa o indirectamente delPoder Legislativo. En el primer caso se trata de la Comisión Bicameralde Seguimiento de la Reforma del Estado y las Privatizaciones, com-puesta por seis diputados y seis senadores. Su acción al cabo del dece-nio de los años noventa ha sido, en general, de convalidación ycomplacencia casi absoluta con todo lo acordado entre el P.E.N. y lasempresas prestatarias.

Por su parte, la Auditoría General de la Nación tiene competen-cia en el control de las privatizaciones y de los propios entes regula-dores (tanto en materia de revisión de estados contables como en elcumplimiento de sus misiones y funciones). Entre sus misiones es-tán la de auditar y controlar incluso el incumplimiento de las cláu-sulas contractuales, y la de elevar informes de auditoría a los propiosentes y a los organismos del P.E.N. de incumbencia en cada una delas áreas. Salvo contadas excepciones tales informes y auditorías hansido ignorados por los respectivos organismos públicos.47

También cabe destacar al Defensor del Pueblo de la Nación, orga-nismo creado por ley en 1993 y con rango constitucional desde 1994.En materia de privatizaciones interviene en aquellos temas que afec-tan en especial a los usuarios residenciales. Tiene facultades para ac-tuar judicialmente ante denuncias concretas de los damnificados o

47. Una de ellas fue a través de la entonces C.N.T., al hacer cumplir con las cláu-sulas de neutralidad tributaria a las empresas telefónicas al obligarlas a transferir a lastarifas de los usuarios los menores costos derivados de la exención del pago del Im-puesto sobre los Ingresos Brutos en el ámbito de la Capital Federal.

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incluso de oficio. En los últimos años se asiste a un incremento siste-mático de las denuncias sobre servicios públicos, las que, en general,tienden a corresponderse con los temas coyunturales de mayor signi-ficación (caso Rebalanceo de las Tarifas Telefónicas en 1997,renegociación con los ferrocarriles en 1998 y, recientemente, ante laaplicación de ajustes tarifarios del gas natural y en la revisiónquinquenal del servicio de aguas y saneamiento).

En síntesis, y más allá de estas otras instancias indirectas, la tramanormativa y reguladora y la propia institucionalidad en la que se inscri-be y/o sustenta poco han aportado a la resolución de los principalesproblemas e impactos negativos derivados del programa de privatización.Se trata, en su casi totalidad, de acciones y omisiones que han termina-do por construir y consolidar un escenario privilegiado por las políticaspúblicas.

En esa dirección, en suma, vale reiterar que la “debilidad” y “pre-cariedad” reguladora que caracteriza a la experiencia de privatizaciónen la Argentina (inexistencia o formulación –tardía, limitada cuandono precaria– de marcos reguladores, constitución de débiles agenciasreguladoras –casi en todos los casos con posterioridad a la transferen-cia de los activos y en no pocos casos con claros signos de captura porparte de la/s empresa/s reguladas y/o del P.E.N.–, recurrentesrenegociaciones contractuales, desatención –derivada de la despreo-cupación– oficial por la defensa de la competencia y el consumidor, lasistemática subordinación de los intereses sociales a los de los consor-cios que resultaron adjudicatarios de las empresas privatizadas), losllamados “defectos” o “problemas de diseño” normativos y regulado-res que se manifiestan en el campo de los servicios privatizados, hanresultado plenamente funcionales a los intereses de los grandes con-glomerados locales y extranjeros que a partir de su activa presencia enlos distintos procesos de privatización han pasado a constituirse en elnúcleo hegemónico del poder económico en el país y, por tanto, en elreferente obligado en la propia formulación de las políticas públicas.

Ello queda claramente de manifiesto en otro de los campos decisi-vos de la regulación pública, como es el que se refiere a la regulaciónde la propiedad en un contexto de transferencia de monopolios públi-cos a mono u oligopolios privados.

En consonancia con los objetivos perseguidos (por supuesto nun-ca enunciados), como fuera resaltado en páginas anteriores, el pro-

95


grama privatizador desarrollado en la Argentina asumió un papelprotagónico como propulsor del proceso de concentración y centrali-zación del capital. Tanto por las modalidades que adoptó laprivatización de la mayor parte de las empresas públicas, como porlas debilidades y omisiones en materia de defensa de la competencia –no sólo en el plano normativo sino también en la propia acciónreguladora–, el programa desestatizador emerge como un hito funda-mental en la dinámica y en los alcances de la concentración y centra-lización del capital en el país.

Sin duda, esa creciente polarización del poder económico se havisto potenciada frente a la debilidad –y/o inacción– en materia delegislación anti-trust y de defensa de los derechos de usuarios y con-sumidores48. En ese marco cabe resaltar, en especial, la escasa preocu-pación normativa y reguladora que ha merecido la llamada defensa dela competencia.

El introducir competencia y el promover y aun forzar patrones decomportamiento empresario que se asemejen, en todo lo posible, alos esperables en mercados más o menos competitivos constituyenmecanismos ineludibles en materia de regulación de monopolios na-turales. La regulación de la propiedad emerge en ese sentido como uncomponente insoslayable. Si bien se trata de principios elementalesde la regulación pública, en la experiencia argentina sólo han sidocontemplados –insuficiencias y debilidades reguladoras implícitasmediante– en el campo de las privatizaciones realizadas en la provi-sión de gas natural y de energía eléctrica (las únicas concretadas alamparo de leyes específicas; las únicas que contemplan ciertas restric-ciones en materia de defensa de la competencia).

En ambos casos, la desintegración vertical y horizontal de las ex-empresas públicas en varias unidades de negocios –tanto a nivel degeneración (en el caso eléctrico) como de transporte y distribución(en los dos sectores)– procuraba segmentar las respectivas activida-des y con ello introducir ciertos niveles de competencia “por compa-

48. Incluso, el Artículo 25 de la Ley Nº24.240 (de Defensa del Consumidor)señala, en el capítulo vinculado con los usuarios de servicios públicos domiciliarios,que: “Los servicios públicos domiciliarios con legislación específica y cuya actuaciónsea controlada por los organismos que ella contempla, serán regidos por esas normas,aplicándose la presente ley supletoriamente” (cursiva propia).

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ración”. En ese sentido, en ambos casos se establecieron diversas res-tricciones o limitaciones en cuanto a posibles vínculos de capital en-tre empresas que operaran en las distintas fases de las respectivascadenas así como, en el caso eléctrico, en un mismo segmento de lamisma (en particular, en el campo de la transmisión y la distribu-ción), tendientes a evitar la reconcentración y la reintegración verti-cal u horizontal de los respectivos sectores, y sus consiguientesimpactos sobre la posibilidad de introducir algún grado de competen-cia en tales mercados.

De todas maneras, en ambos casos las disposiciones referidas a laregulación de la propiedad establecidas en las respectivas leyes se tor-naron mucho más laxas y permisivas en sus respectivos decretos re-glamentarios y, más aún, en la posterior acción reguladora oficial49.En suma, aun en estos dos casos la captura institucional pareceríacomprender e involucrar diversas instancias de la regulación pública(como en este caso la actual Secretaría de la Competencia, laDesregulación y la Defensa del Consumidor y los respectivos entesreguladores).

La inexistencia de normas antimonopólicas específicas en los res-tantes servicios públicos privatizados ha derivado en la preservaciónde mercados fuertemente imperfectos y, a la vez, en el consiguientefortalecimiento de aquellas fuerzas centrípetas que favorecen o indu-cen el acceso a crecientes niveles de concentración –vertical u hori-zontal– de tales mercados.

Ello se ha visto agravado frente a las manifiestas debilidades eimprecisiones de la legislación local de defensa de la competencia. Enefecto, a lo largo de los años noventa y al tiempo que se transferíanmonopolios naturales desde la esfera pública a la privada continuóvigente el Decreto-ley Nº22.262, sancionado por la dictadura militara mediados de 1980. Recién en agosto de 1999 y luego de más de ochoaños de tratamiento parlamentario de diversos proyectos, fue sancio-nada la Ley Nº25156 que introdujo una serie de mejoras sobre aquel(en particular en lo referido al control previo de las fusiones y adqui-siciones).

49. Véase al respecto Azpiazu, D. (2001), “Privatizaciones y regulación públicaen la Argentina. Captura institucional y preservación de beneficios extraordinarios”,en Azpiazu, D., Forcinito, K. y Schorr, M., op.cit.

97


De todas maneras, en el ámbito de aquellos mercados sujetos aregulación pública (como los de los servicios privatizados) las dife-rencias entre ambas normas no resultan ser tan sustantivas o, por lomenos, plantean ciertos interrogantes en cuanto a la respectiva inter-pretación de las mismas. En efecto, bajo la vigencia del Decreto-leyNº22.262, una conceptualización sesgada del Artículo 550 derivó ensu no aplicación en el ámbito de los servicios públicos privatizados51.Por su parte, la nueva y demorada ley de defensa de la competenciano incorpora mayores precisiones al respecto. Por el contrario, el tex-to de dos de sus artículos alienta interpretaciones contradictorias opodría devenir en ellas. Así, en el Artículo 16 inserto en el capítulovinculado con concentraciones y fusiones se señala que: “Cuando laconcentración económica involucre a empresas o personas cuya acti-vidad económica esté reglada por el Estado nacional a través de unorganismo de control regulador, el Tribunal Nacional de Defensa deCompetencia, previo al dictado de su resolución, deberá requerir adicho ente estatal un informe opinión fundada sobre la propuesta deconcentración económica en cuanto al impacto sobre la competenciaen el mercado respectivo o sobre el cumplimiento del marco regula-dor respectivo”. Por su parte, el Artículo 59 establece que “queda de-rogada toda atribución de competencia relacionada con el objetofinalidad de esta ley otorgada a otros organismos o entes estatales”.

Si bien este último artículo parecería concentrar todo el poder re-gulador antimonopólico en el –todavía demorado en su constitución–Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia, la experiencia re-ciente muestra que, a más de dos años de vigencia de la ley, sus inter-venciones en el ámbito de los sectores privatizados se han limitado aun demorado dictamen no vinculante referido a las tenencias accionariasdel grupo Endesa en Edenor y Edesur, al rechazo –igualmente con-temporáneo a las propias decisiones empresarias– de la fusión entre elCorreo Argentino y OCA, y al dictamen recientemente elaborado res-pecto a las tenencias en empresas eléctricas locales por parte del gru-

50. El artículo estableció que quedaban exceptuadas aquellas actividades “que seatengan a normas generales o particulares o a disposiciones administrativas dictadasen virtud de aquéllas”.

51. García, A. (2000), “¿Habrá una política antimonopólica?”, Revista RealidadEconómica, N° 170, Buenos Aires.

98


po chileno Gener controlado ahora por The AES Corporation. Sinduda, atento a la celeridad del proceso de reconcentración horizontaly vertical de las cadenas gasíferas y eléctricas, la inacción oficial en lamateria es una manifestación más de esa captura institucional (ampa-rándose en el texto del Artículo 59 de la Ley de Defensa de la Compe-tencia, los entes reguladores de ambos sectores han optado por noactuar en la materia, más allá de lo que se desprende de las misiones yatribuciones consagradas en las respectivas leyes marco).

Las debilidades e imprecisiones de la legislación antimonopólicase conjugan así con la despreocupación oficial por introducir compe-tencia en los servicios públicos privatizados, tanto en el plano norma-tivo como regulador. Ello ha asumido un papel protagónico en elejercicio pleno del poder de lobbyng y en el despliegue de estrategias yprácticas abusivas por parte de los grandes grupos económicos –con-cordantes con sus posiciones dominantes en los mercados–; en otraspalabras, el desenvolvimiento natural de las asimétricas “fuerzas demercado”.

En síntesis, el reconocimiento implícito de las fuerzas de coercióndel poder económico y político devino, naturalmente, en una ampliagama de acciones –y no menos importantes omisiones– en materianormativa y reguladora que no parecen ser meras consecuencias delas urgencias e improvisaciones originales sino, por el contrario, unaestrategia institucional plenamente funcional a los intereses de lasactuales fracciones hegemónicas del capital concentrado local.

Por último, los denominados “defectos” o “problemas de diseño”de regulación, los llamados “errores” derivados de la premuraprivatizadora, no son más que manifestaciones de un fenómeno mu-cho más complejo: la plena funcionalidad de la regulación pública ola captura institucional del Estado en sus más diversas instancias bajolos intereses y la lógica de acumulación y reproducción del capital delos grandes conglomerados locales y extranjeros con una muy activapresencia en los distintos procesos de privatización.

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ulac

ión

por

el c

umpl

imie

nto

de la

s no

rmas

en m

ater

ia d

e co

mpr

e y

cont

ra-

te n

acio

nal,

conl

levó

la im

port

a-ci

ón c

reci

ente

de

la m

ayor

par

tede

insu

mos

y b

iene

s de

cap

ital

(en

buen

a m

edid

a, p

rove

nien

tede

em

pres

as a

filia

das)

, co

n el

con

sig

uie

nte

de

sap

rove

cha

-m

ient

o de

l ef

ecto

mul

tiplic

ador

loca

l de

la fo

rmac

ión

de c

apita

lde

las

priv

atiz

adas

y la

des

truc

-ci

ón d

e bu

ena

part

e de

la –

has-

ta

en

ton

ces

imp

or t

an

te

ydi

nám

ica–

indu

stria

loca

l de

pro-

veed

ores

.

102


Imp

acto

sm

acro

eco

nó

mic

os

Mer

cado

de

trab

ajo

Cue

ntas

fisc

ales

Pri

nci

pal

es e

lem

ento

sd

e d

iag

nó

stic

o

El e

mpl

eo d

irect

o de

las

EP

priv

a-tiz

adas

se

cont

rajo

a p

oco

más

de

la te

rcer

a pa

rte,

repr

esen

tand

o un

aca

ída

equi

vale

nte

a m

ás d

e 2

pun-

tos

porc

entu

ales

de

la P

EA

. S

eco

njug

an d

os e

fect

os: l

a ex

puls

ión

de p

erso

nal v

ía, f

unda

men

talm

en-

te,

prog

ram

as d

e re

tiro

volu

ntar

ioen

el

perí

odo

pre-

tran

sfer

enci

a, y

la p

ersi

sten

cia

del

fenó

men

o un

ave

z tr

ansf

erid

as l

as e

mpr

esas

al

sect

or p

rivad

o.

El

posi

tivo

impa

cto

inic

ial

deri

va-

do d

el in

gres

o de

rec

urso

s se

ha

ido

eros

iona

ndo

por l

a co

njun

ción

con

otro

s fa

ctor

es d

e di

stin

ta í

n-do

le.

Es

más

, es

tos

últim

os c

om-

pens

an e

xces

ivam

ente

tam

bién

los

ingr

esos

fis

cale

s pr

oven

ient

es d

elim

pues

to s

obre

las

“ele

vadí

sim

as”

tasa

s de

gan

anci

a de

las

em

pre-

sas

priv

atiz

adas

. El c

osto

fisc

al d

elo

s pa

sivo

s no

tra

nsfe

ridos

, la

no

Pri

nci

pal

es b

enef

icio

s so

cial

es

Aco

tado

s (e

n su

ext

ensi

ón, c

ober

tu-

ra y

em

pres

as in

volu

crad

as) p

rogr

a-m

as d

e ca

paci

taci

ón d

e la

man

o de

obra

, vi

ncul

ados

a a

lgun

as n

ueva

ste

cnol

ogía

s (e

senc

ialm

ente

de

ges-

tió

n)

y a

la

in

corp

ora

ció

n

de

equi

pam

ient

o m

ás m

oder

no (

muy

part

icul

arm

ente

en

el c

ampo

de

las

tele

com

unic

acio

nes)

.

Cas

i com

o un

eje

rcic

io a

nalít

ico

que

con

lle

va

un

a

am

pli

a

ga

ma

d

em

edia

tizac

ione

s, a

l su

perá

vit

fisca

lge

nera

do p

or l

a co

ncre

ción

de

las

prim

eras

priv

atiz

acio

nes

–has

ta m

e-di

ados

de

1994

– po

dría

asi

gnár

sele

un im

pact

o so

cial

pos

itivo

en

térm

i-no

s de

, por

lo m

enos

, la

no n

eces

a-ria

recu

rren

cia

a nu

evos

gra

vám

enes

o tr

ibut

os te

ndie

ntes

a c

ubrir

los

pos-

terio

res

dese

quili

brio

s fis

cale

s.

Pri

nci

pal

es c

ost

os

soci

ales

Fue

rte

cont

racc

ión

del

empl

eodi

rect

o. H

echo

agr

avad

o, e

n lo

súl

timos

año

s, p

or l

a re

curr

enci

aem

pres

aria

a c

ontra

tos

prec

ario

sas

í com

o a

la te

rcia

r izac

ión

de a

c-tiv

idad

es c

on la

con

sigu

ient

e pé

r-di

da,

en m

ucho

s ca

sos,

de

casi

todo

tipo

de

bene

ficio

s so

cial

es y

prev

isio

nale

s. E

llo re

dund

ó en

un

crec

imie

nto

poco

“virt

uoso

” de

lapr

oduc

tivid

ad.

Si b

ien,

ori

gina

lmen

te,

esta

bap

revi

sto

qu

e p

art

e s

ust

an

tiva

de l

os i

ngre

sos

por

priv

atiz

a-ci

on

es

iba

n a

de

stin

ars

e a

lfi

na

nci

am

ien

to d

el

sist

em

apr

evis

iona

l, el

lo n

unca

se

llevó

a ca

bo,

en t

anto

tal

es r

ecur

sos

se d

eriv

aron

hac

ia e

l Tes

oro.

Se

trat

a, e

n es

e se

ntid

o, d

e un

“cos

-to

soc

ial”

que,

en

real

idad

, ant

ela

om

isió

n pú

blic

a en

cua

nto

a

103


Sec

tor

exte

rno

perc

epci

ón d

e lo

s cá

none

s qu

e de

bían

trib

utar

muc

has

de la

s co

nces

iona

r ias,

la c

reci

ente

recu

rren

cia

a su

bsid

ios

ade

term

inad

os s

ecto

res

rem

iten

a un

acl

ara

dife

renc

iaci

ón e

ntre

los

efec

tos

(pos

itivo

s) d

e co

rto

plaz

o y

los

(neg

a-tiv

os)

de la

rgo

plaz

o, la

red

ucci

ón e

nla

s al

ícuo

tas

y/o

la e

limin

ació

n de

al-

guno

s tr

ibut

os q

ue g

rava

n la

ope

ra-

toria

de

las

empr

esas

en

el p

aís.

En

térm

inos

gen

eral

es, a

unqu

e co

n-te

mpl

ando

con

cept

os y

/o v

aria

bles

no

nece

sari

amen

te s

imi la

res

a lo

s de

inci

denc

ia f

isca

l, lo

s ef

ecto

s de

las

priv

atiz

acio

nes

reco

noce

n ta

mbi

énun

prim

er i

mpa

cto

posi

tivo

de c

orto

plaz

o qu

e se

ha

ido

eros

iona

ndo

ym

ás q

ue c

ompe

nsan

do a

med

iano

yla

rgo

plaz

o po

r el

cre

cien

te g

iro d

eut

ilida

des

y di

vide

ndos

, int

eres

es d

ela

nue

va d

euda

ext

erna

, fug

a de

ca-

pita

les

por

part

e de

los

con

sorc

ios

adju

dica

tario

s, e

tc.

A e

llo s

e a

dici

ona,

com

o un

o de

los

prin

cipa

les

impa

ctos

de

las

priv

atiz

a-ci

ones

, el

muy

ace

lera

do c

reci

mie

n-to

de

las

impo

rtac

ione

s po

r pa

rte

dela

s em

pres

as p

rest

atar

ias,

tan

to d

ein

sum

os

com

o d

e e

qu

ipo

s, s

us-

titut

ivas

de

su p

rodu

cció

n lo

cal.

En

este

pla

no, a

l igu

al q

ue e

n el

cam

-po

fisc

al, l

a id

entif

icac

ión

de c

iert

osbe

nefic

ios

soci

ales

rem

ite a

una

se-

rie d

e m

edia

tizac

ione

s qu

e, in

clus

oen

alg

unos

cas

os, t

rasc

iend

en e

l fe-

nó

me

no

est

rict

o d

e l

as

pri

vatiz

a-

cio

ne

s. A

sí,

el

ing

reso

in

icia

l d

edi

visa

s –s

osté

n fu

ndam

enta

l de

la

parid

ad c

ambi

aria

en

los

inic

ios

dela

con

vert

ibili

dad–

coa

dyuv

ó al

cre

-ci

mie

nto

del c

onsu

mo

dom

éstic

o y,

en s

u ar

ticul

ació

n co

n la

rel

ativ

a es

-ta

bilid

ad d

e pr

ecio

s, p

erm

itió

satis

-fa

cer

de

ma

nd

as

con

ten

ida

s y/

oin

satis

fech

as.

Obv

iam

ente

, en

est

eca

so s

e ha

ce a

bstr

acci

ón d

e su

s di

-fe

renc

iale

s im

pact

os s

egún

est

rato

sde

ingr

esos

.

su a

sign

ació

n es

pecí

fica

rem

itea

su c

onsi

dera

ción

com

o un

im-

pact

o po

tenc

ial q

ue n

o se

hiz

oef

ectiv

o.

Al m

arge

n de

las

cons

ider

acio

-ne

s co

ntra

pues

tas

a la

s pr

ece-

dent

es,

una

vez

supe

rada

esa

prim

era

fase

de

ingr

esos

net

ospo

sitiv

os d

el e

xter

ior,

los

may

o-re

s co

stos

soc

iale

s pr

ovie

nen

seg

ura

me

nte

de

l p

roce

so d

esu

stitu

ción

de

prod

ucci

ón lo

cal

ante

la

recu

rren

cia

gene

raliz

a-da

de

las

empr

esas

priv

atiz

adas

a la

im

port

ació

n de

equ

ipos

ein

sum

os. E

l des

plaz

amie

nto

degr

an p

arte

de

los

trad

icio

nale

spr

ovee

dore

s lo

cale

s co

nlle

vó e

lci

erre

de

dive

rsas

pla

ntas

y l

aco

nsig

uien

te e

xpul

sión

de

man

ode

obr

a.

104


Pap

el d

el E

stad

o y

reg

ula

ció

n p

úb

lica

La n

orm

ativ

a pr

ivat

izad

ora

Pri

nci

pal

es b

enef

icio

s so

cial

es

Más

allá

de

la g

ener

aliz

ada

recu

-rr

enci

a a

los

Pro

gram

as d

e P

ropi

e-d

ad

Pa

rtic

ipa

tiva

–e

n g

en

era

l, la

tene

ncia

del

10%

de

las

acci

ones

de

los

cons

orci

os a

djud

icat

ario

s– c

omo

mec

anis

mo

de i

nteg

raci

ón –

en l

oe

sen

cia

l–

d

e

las

resp

ect

iva

sdi

rige

ncia

s si

ndic

ales

, la

dec

isió

np

arl

am

en

tari

a d

e h

ace

r vi

abl

e l

apr

ivat

izac

ión

de l

a to

tal id

ad d

e la

sE

P y

, a la

vez

, las

facu

ltade

s de

le-

gada

s al

PE

N a

l res

pect

o si

n ni

ngún

tipo

de p

artic

ipac

ión

de u

suar

ios

yco

nsum

idor

es –

reci

én c

onsa

grad

aau

nque

prá

ctic

amen

te n

unca

con

su-

mad

a en

la

Con

stitu

ción

Nac

iona

lsa

ncio

nada

en

1994

– m

argi

nó, a

di-

fere

ncia

de

otra

s ex

perie

ncia

s in

ter-

naci

onal

es, t

oda

part

icip

ació

n so

cial

en e

l de

bate

en

torn

o a

la p

rivat

i-za

ción

de

las

EP

(val

e re

cord

ar la

ex-

peri

enci

a ur

ugua

ya).

El

desi

nter

ésof

icia

l y

la i

nexi

sten

cia

de d

ebat

e

Pri

nci

pal

es c

ost

os

soci

ales

Es,

sin

dud

a, e

n el

pla

no d

e lo

sco

stos

soc

iale

s do

nde

se m

ani-

fiest

an e

n to

da s

u in

tens

idad

las

form

as

ba

jo

las

qu

e

seco

nsu

sta

nci

ó

la

no

rma

tiva

priv

atiz

ador

a. E

llo e

stá

íntim

a-m

ente

aso

ciad

o a

las

seña

lada

sre

nego

ciac

ione

s co

ntra

ctua

les

–fav

orec

idas

por

la in

exis

tenc

iade

nor

mas

de

may

or ra

ngo

jurí

-d

ico

–

qu

e,

sist

em

áti

ca

yre

curr

ente

men

te,

han

deriv

ado

en re

nego

ciac

ione

s co

ntra

ctua

-le

s qu

e, a

l mar

gen

de to

da c

on-

side

raci

ón s

obre

la

segu

rida

dju

rídi

ca d

e us

uario

s y

cons

umi-

dore

s, h

an d

even

ido

en c

reci

en-

tes

be

ne

ficio

s e

mp

resa

rio

s a

cost

a de

may

ores

tarif

as d

e lo

sse

rvic

ios,

incu

mpl

imie

ntos

con

-tr

actu

ales

de

dive

rsa

natu

rale

-za

, a

ltera

ció

n e

n l

os

índ

ice

sm

ínim

os r

eque

ridos

en

mat

eria

Pri

nci

pal

es e

lem

ento

sd

e d

iag

nó

stic

o

Sal

vo la

s do

s ún

icas

exc

epci

ones

que

ofre

cen

las

priv

atiz

acio

nes

del

sist

em

a e

léct

rico

y d

el

ga

sífe

ro(s

anci

onad

as p

or L

ey, e

n el

seg

un-

do c

aso

con

el i

nval

orab

le a

port

ede

l con

ocid

o co

mo

dipu

-tru

cho)

, las

rest

an

tes

pri

vati

zaci

on

es

seef

ectiv

izar

on b

ajo

decr

etos

y re

so-

luci

ones

del

P.E

.N. E

llo h

izo

viab

lela

em

erge

ncia

de

uno

de l

os r

as-

go

s d

istin

tivo

s d

e l

as

pri

vatiz

a-

cio

ne

s lo

cale

s: l

as

recu

rre

nte

sre

ne

go

cia

cio

ne

s co

ntr

act

ua

les,

siem

pre

pres

erva

ndo

o ac

rece

n-ta

ndo

las

rent

as d

e pr

ivile

gio

de la

spr

ivat

izad

as.

Por

otr

o la

do,

cont

rast

ando

con

laex

peri

enci

a in

tern

acio

nal,

las

ur-

genc

ias

polít

ico-

inst

ituci

onal

es s

u-b

ord

ina

ron

p

or

com

ple

to

lael

abor

ació

n de

nor

mas

gen

eral

esy

espe

cífic

as q

ue p

erm

itier

an g

a-ra

ntiz

ar,

siqu

iera

, el

deb

ate

parla

-

105


Los

mar

cos

regu

lado

res

algu

no,

torn

a pr

áctic

amen

te n

ula

laex

iste

ncia

de

bene

ficio

s so

cial

es a

uncu

ando

, a p

esar

de

toda

s la

s co

nsi-

dera

cion

es p

revi

as,

pudi

eran

hab

erex

istid

o.

Sin

dud

a, m

ás a

l lá d

e la

s de

bil id

a-de

s y

vací

os d

e la

s m

arco

s re

gula

-d

ore

s e

xist

en

tes,

la

me

ra f

or-

mu

laci

ón

de

lo

s m

ism

os

sup

on

e,na

tura

lmen

te, u

n be

nefic

io s

ocia

l re-

lativ

o re

spec

to a

la e

vent

ual e

xpos

i-ci

ón p

lena

al

ejer

cici

o de

las

pos

i-ci

ones

mon

o u

olig

opól

icas

de

las

empr

esas

pre

stat

aria

s. E

llo r

esul

tavá

lido

para

las

cond

icio

nes

refe

ridas

a la

s vi

ncul

adas

con

pr

ecio

s y

cali-

dad

de lo

s se

rvic

ios,

ent

re o

tros

. De

toda

s m

aner

as, e

n el

eje

mpl

o ar

gen-

tino,

est

os b

enef

icio

s so

cial

es q

ueha

cen

a la

pro

pia

esen

cia

natu

ral d

ela

reg

ulac

ión

públ

ica

se h

an v

isto

mo

rig

era

do

s a

nte

la

s p

rop

ias

fale

ncia

s no

rmat

ivas

que

, en

la g

e-ne

ralid

ad d

e lo

s ca

sos,

den

otan

una

esca

sa p

reoc

upac

ión

por

los

dere

-ch

os d

e lo

s us

uario

s y

cons

umid

o-re

s y

pres

enta

n un

ost

ensi

ble

grad

ode

fun

cion

alid

ad c

on l

os i

nter

eses

empr

esar

ios.

de

ca

lida

d d

e l

os

ser v

icio

s,fin

anci

amie

nto

de la

s in

vers

ione

sco

mpr

omet

idas

, etc

.

Al m

arge

n de

los

múl

tiple

s co

stos

soci

ales

que

sup

one

la in

exis

ten-

cia

de m

arco

s re

gula

dore

s es

pe-

cífic

os (u

n ej

empl

o em

b lem

átic

o lo

ofre

ce s

in d

uda

el c

aso

Aer

olín

eas

Arg

entin

as S

.A.),

en

aque

llos

ca-

sos

en q

ue e

xist

en t

ales

mar

cos,

los

mis

mos

han

sid

o sa

ncio

nado

sen

gen

eral

con

pos

terio

ridad

–o

en fo

rma

cont

empo

ráne

a– a

la la

trans

fere

ncia

de

los

activ

os y

, a la

vez,

bue

na p

arte

de

los

pote

ncia

-le

s be

nefic

ios

soci

ales

que

pod

rían

eman

ar d

e lo

s m

ism

os s

e ha

n vi

s-to

min

imiz

ados

fren

te a

la g

ener

a-liz

ada

desa

tenc

ión

de lo

s de

rech

osde

usu

ario

s y

cons

umid

ores

. E

sm

ás,

ello

se

ve r

efor

zado

por

la

inex

iste

ncia

o

dem

ora

en la

ela

-bo

raci

ón d

e lo

s re

spec

tivos

regl

a-m

ento

s de

los

usua

rios

(incl

uso,

en

algu

nos

caso

s, e

labo

rado

s po

r las

prop

ias

empr

esas

pre

stat

aria

s).

me

nta

rio

y s

oci

al

de

la

s p

r iva

-tiz

acio

nes

en g

ener

al, y

del

dis

eño

yse

cuen

cia

de la

s m

ism

as e

n pa

rtic

u-la

r.

Se

conj

uga

la in

exis

tenc

ia d

e m

ar-

cos

espe

cífic

os (c

omo,

por

eje

mpl

o,en

el á

mbi

to d

e la

s co

nces

ione

s vi

a-le

s) c

on o

tras

área

s (e

lect

ricid

ad, g

as–p

or le

y–, a

guas

y s

anea

mie

nto,

etc

.)en

las

que,

más

allá

de

impr

ecis

ione

s,im

prev

isio

nes

y de

bilid

ades

de

dive

r-sa

índo

le, l

as a

ctiv

idad

es s

e en

cuen

-tr

an e

ncua

drad

as e

n de

term

inad

osm

arco

s re

gula

dore

s. E

l te

ma

será

abor

dado

más

en

deta

lle e

n ca

da u

nade

esa

s ár

eas,

per

o ca

be re

salta

r que

en d

iver

sos

caso

s la

nor

mat

iva

orig

i-na

l ha

sido

mod

ifica

da o

alte

rada

li-

gera

men

te -

siem

pre

a fa

vor

de l

aspr

esta

taria

s- y

que

cie

rtos

com

pone

n-te

s es

enci

ales

de

tale

s m

arco

s no

se

cond

icen

con

las

cara

cter

ístic

as y

pe-

culia

ridad

es d

e ec

onom

ías

com

o la

arge

ntin

a (e

n ge

nera

l, ta

les

mar

cos

regu

lato

rios

repl

ican

, en

lo

sust

anti-

vo,

desa

rrol

los

sim

ilare

s en

paí

ses

cent

rale

s co

n m

uy d

isím

iles

rasg

oses

truc

tura

les

a lo

s lo

cale

s).

106


Pap

el d

el E

stad

o y

reg

ula

ció

n p

úb

lica

La in

stitu

cion

alid

adre

gula

dora

Pri

nci

pal

es e

lem

ento

sd

e d

iag

nó

stic

o

En

pri

me

r lu

ga

r, l

a s

ecu

en

cia

inst

ituci

onal

reg

ulad

ora

reco

men

-da

da e

n el

pla

no in

tern

acio

nal (

for-

mu

laci

ón

de

l re

spe

ctiv

o m

arc

ore

gu

lad

or,

co

nfo

rma

ció

n d

e l

aag

enci

a re

gula

dora

, tr

ansf

eren

cia

de lo

s ac

tivos

) em

erge

com

o un

fe-

nó

me

no

má

s q

ue

ais

lad

o e

n e

lej

empl

o ar

gent

ino

(sól

o en

el e

jem

-pl

o qu

e of

rece

, con

toda

s su

s lim

i-ta

cion

es, l

a pr

ivat

izac

ión

de O

SN

).P

or o

tro

lado

, el

pro

pio

dise

ño d

ela

s ag

enci

as re

spon

dió,

en

la to

ta-

lidad

de

los

caso

s, a

la c

onsi

guie

n-te

priv

atiz

ació

n de

la e

mpr

esa

y/o

del

serv

icio

cor

resp

ondi

ente

; co

nej

empl

os e

xtre

mos

de

atom

izac

ión

de e

ntes

regu

lado

res

–con

el c

on-

sig

uie

nte

rie

sgo

in

cre

me

nta

l d

eca

ptur

a–,

com

o en

el c

aso

de la

sco

nces

ione

s vi

ales

. Asi

mis

mo,

las

form

as

de

fin

an

cia

mie

nto

de

la

may

or p

arte

de

las

agen

cias

con

s-pi

ran,

tam

bién

, co

ntra

el

obje

tivo

Pri

nci

pal

es b

enef

icio

s so

cial

es

Muy

difí

cilm

ente

des

de la

per

spec

ti-va

del

dis

eño

inst

ituci

onal

regu

lado

rapu

edan

ide

ntifi

cars

e be

nefic

ios

so-

cial

es d

e tr

asce

nden

cia.

Sin

em

bar-

go,

exis

ten

elem

ento

s no

rmat

ivos

yre

gula

dore

s qu

e su

rgen

, po

r ej

em-

plo,

de

la p

ropi

a C

onst

ituci

ón N

acio

-na

l (co

mo

es e

l tex

to d

el A

rtíc

ulo

42)

,de

los

que

se

desp

rend

ería

n –d

eim

plem

enta

rse

en s

u re

al d

imen

-si

ón–

bene

ficio

s so

cial

es p

ara

el c

on-

junt

o de

usu

ario

s y

cons

umid

ores

de

los

serv

icio

s pú

blic

os p

riva

tizad

os.

En

efec

to, e

llo q

ueda

cla

ram

ente

de

man

ifies

to a

l di

spon

erse

que

“la

sau

torid

ades

pro

veer

án a

la

prot

ec-

ción

de

esos

der

echo

s, a

la e

duca

-ci

ón p

ara

el c

onsu

mo,

a la

def

ensa

de l

a co

mpe

tenc

ia c

ontr

a to

da f

or-

ma

de d

isto

rsió

n de

los

mer

cado

s,al

con

trol

de

los

mon

opol

ios

natu

ra-

les

y le

gale

s, a

l de

la c

alid

ad y

efi-

cien

cia

de lo

s se

rvic

ios

públ

icos

, y a

la c

onst

ituci

ón d

e as

ocia

cion

es d

e

Pri

nci

pal

es c

ost

os

soci

ales

Co

n l

a ú

nic

a e

xce

pci

ón

de

lE

toss

don

de s

e ha

con

stitu

ido

una

Com

isió

n de

Usu

ario

s (d

eca

ráct

er c

onsu

ltivo

), e

n lo

s re

s-ta

ntes

ent

es r

egul

ador

es n

o se

ha c

umpl

imen

tado

con

los

pre-

cept

os c

onst

ituci

onal

es. P

or o

tro

lado

, la

fig

ura

de l

a au

dien

cia

públ

ica

(con

tem

plad

a en

no

to-

dos

los

caso

s) s

e ha

tran

sfor

ma-

do (e

n la

tota

lidad

de

los

caso

s)e

n

un

a

sim

ple

fo

rma

lid

ad

catá

rtic

a, s

in i

njer

enci

a al

guna

en

la

s d

eci

sio

ne

s fin

alm

en

tead

opta

das.

Por

otr

o la

do, e

llo s

eve

agr

avad

o an

te la

inex

iste

ncia

de u

na a

gres

iva

y m

asiv

a po

líti-

ca d

e di

fusi

ón y

con

cien

tizac

ión

de lo

s de

rech

os d

e lo

s us

uario

sy

cons

umid

ores

en

el á

mbi

to d

elo

s se

rvic

ios

públ

icos

priv

atiz

a-do

s. P

arad

ójic

amen

te, l

a pr

ofu-

sión

de

orga

nism

os re

gula

dore

sy/

o de

def

ensa

de

tale

s de

re-

107


Legi

slac

ión

de d

efen

sa d

ela

com

pete

ncia

y d

elco

nsum

idor

natu

ral d

e de

fens

a de

los

usua

r ios

y co

nsum

idor

es. A

todo

ello

se

adi

-ci

ona

que

las

form

as d

e se

lecc

ión

de lo

s di

rect

ores

de

las

mis

mas

yla

s d

iscr

eci

on

ale

s a

ctitu

de

s d

el

PE

N c

oady

uvan

a c

ondi

cion

ar s

uef

ectiv

idad

rea

l. P

or ú

ltim

o, la

def

i-n

ició

n d

e m

isio

ne

s y

fun

cio

ne

s,se

gún

los

caso

s, a

dole

ce d

e un

am

ultip

licid

ad d

e fa

lenc

ias

de m

uydi

vers

a ín

dole

. Id

éntic

as c

onsi

de-

raci

ones

cab

en r

espe

cto

a la

nul

apa

rtic

ipac

ión

de u

suar

ios

y co

nsu-

mid

ores

en

las

deci

sion

es (

en l

age

nera

lidad

de

los

caso

s, s

in c

a-rá

cter

de

“no

vinc

ulan

te).

En

sólo

dos

de

los

proc

esos

de

priv

atiz

ació

n se

con

tem

pló

algú

ntip

o de

reg

ulac

ión

de la

pro

pied

ad(g

as n

atur

al y

ele

ctric

idad

). E

n am

-bo

s ca

sos,

la p

oste

rior

regl

amen

-ta

ció

n d

e t

ale

s n

orm

as

resu

ltó

muc

ho m

ás l

axa

y pe

rmis

iva

que

la

ori

gin

al.

E

n

las

rest

an

tes

priv

atiz

acio

nes

no e

xist

ió r

estr

ic-

ción

de

ning

ún t

ipo

vinc

ulad

a a

la“d

efen

sa d

e la

com

pete

ncia

”. P

orsu

par

te, d

espu

és d

e m

ás d

e oc

hoa

ño

s d

e d

eb

ate

pa

rla

me

nta

rio

cons

umid

ores

y d

e us

uar io

s. L

a le

-gi

slac

ión

esta

blec

erá

proc

edim

ient

osef

icac

es p

ara

la p

reve

nció

n y

solu

-ci

ón

de

co

nfl

icto

s, y

lo

s m

arc

os

regu

lato

rios

de lo

s se

rvic

ios

públ

icos

de c

ompe

tenc

ia n

acio

nal,

prev

iend

ola

nec

esar

ia p

artic

ipac

ión

de la

s as

o-ci

acio

nes

de c

onsu

mid

ores

y u

sua-

rios

y de

las

prov

inci

as in

tere

sada

s,en

los

org

anis

mos

de

cont

rol”.

Sin

emba

rgo,

más

allá

de

esos

enu

ncia

-do

s co

nstit

ucio

nale

s , p

oco

o na

da s

eha

ava

nzad

o en

la m

ater

ia.

La m

uy d

emor

ada

sanc

ión

de la

Ley

de D

efen

sa d

e la

Com

pete

ncia

(no

ajen

a al

pod

er d

e lo

bbyi

ng d

e, f

un-

dam

enta

lmen

te, l

as e

mpr

esas

vin

cu-

lada

s di

rect

a o

indi

rect

amen

te a

los

dist

into

s pr

oces

os d

e pr

ivat

izac

ión)

min

imiz

ó co

nsid

erab

lem

ente

los

po-

ten

cia

les

be

ne

ficio

s so

cia

les

qu

epo

dría

n ha

ber

eman

ado

de l

a m

is-

ma.

Idén

ticas

con

side

raci

ones

cab

ere

aliz

ar re

spec

to a

la e

scas

a pr

eocu

-p

aci

ón

pú

blic

a e

n l

a m

ate

ria

(la

som

isio

nes

son

más

que

man

ifies

tas)

.

chos

, si

n un

a cl

ara

dife

renc

ia-

ción

y/o

del

imita

ción

de

sus

res-

pect

ivas

fun

cion

es y

mis

ione

s,co

nspi

ra –

incl

uso

aten

ta–

con-

tra lo

s po

tenc

iale

s be

nefic

ios

so-

cia

les

qu

e

de

lo

s m

ism

os

debe

rían

der

ivar

se t

orná

ndos

een

cos

tos

soci

ales

esp

urio

s.

De

la u

sual

prá

ctic

a em

pres

a-ri

a de

abu

so d

e po

sici

ón d

omi-

nant

e –a

nte

la i

nexi

sten

cia

dere

stri

ccio

ne

s n

orm

ati

vas

y/o

regu

lado

ras

o, ta

mbi

én, a

nte

lao

mis

ión

de

la

s m

ism

as–

po

rp

art

e

de

la

s

em

pre

sa

sm

onop

ólic

as u

olig

opól

icas

de-

riva

das

de l

as p

riva

tizac

ione

s,se

des

pren

den

múl

tiple

s y

di-

vers

os c

osto

s so

cial

es. A

sí, p

orej

empl

o, l

a re

curr

enci

a a

pre-

cios

dis

crim

inat

orio

s po

r pa

rte

108


Legi

slac

ión

de d

efen

sade

la c

ompe

tenc

ia y

del

cons

umid

or (

cont

.)

Pri

nci

pal

es e

lem

ento

sd

e d

iag

nó

stic

o

(con

tem

porá

neos

a u

n m

uy a

cele

rado

pro

-ce

so d

e fu

sion

es y

adq

uisi

cion

es a

soci

a-d

as,

dir

ect

a e

in

dir

ect

am

en

te,

a l

as

empr

esas

priv

atiz

adas

) fue

san

cion

ada

laLe

y N

º25.

156

que

cont

iene

dos

art

ícul

os(1

6 y

59) q

ue, p

or s

us im

prec

isio

nes,

han

deriv

ado

en u

na m

arca

da o

mis

ión

regu

la-

dora

en

el á

mbi

to d

e la

s pr

ivat

izac

ione

sha

cien

do v

iabl

e, i

nclu

so,

que

los

ente

sre

gula

dore

s de

l gas

y d

e la

ene

rgía

elé

c-tri

ca p

ráct

icam

ente

dej

aran

de

invo

lucr

arse

en e

l tem

a (e

n el

mar

co d

e un

ace

lera

dopr

oces

o de

rec

once

ntra

ción

hor

izon

tal y

vert

ical

de

ambo

s m

erca

dos)

. En

más

de

dos

años

de

vige

ncia

, la

Sec

reta

ría

deD

efen

sa d

e la

Com

pete

ncia

sól

o ha

em

iti-

do d

os d

ictá

men

es –

incl

uso,

en

uno

delo

s ca

sos,

par

adój

icam

ente

de

cará

cter

no

vinc

ulan

tes–

aso

ciad

os a

pro

ceso

s de

fu-

sion

es y

adq

uisi

cion

es e

n la

s ár

eas

priv

a-tiz

adas

. Por

su

part

e, la

Ley

de

Def

ensa

del C

onsu

mid

or (

24.2

40)

no r

ige

(sal

voco

mo

legi

slac

ión

“sup

leto

ria”)

en

el á

m-

bito

de

los

“ser

vici

os p

úblic

os d

omic

ilia-

rios

con

leg

isla

ción

esp

ecífi

ca y

cuy

aac

tuac

ión

sea

cont

rola

da p

or lo

s or

gani

s-m

os q

ue e

lla c

onte

mpl

a”.

Pri

nci

pal

es b

enef

icio

s so

cial

es

En

e

se

ma

rco

, só

lo

po

drí

an

resc

atar

se l

os d

os d

ictá

men

es (

enes

peci

al, e

l más

que

dem

orad

o vi

n-cu

lado

al c

ontr

ol d

el g

rupo

esp

añol

En

de

sa

de

la

s d

os

em

pre

sas

dist

ribui

dora

s el

éctr

icas

en

la C

iuda

dde

Bue

nos

Aire

s y

el c

onur

bano

bo-

naer

ense

).

Pri

nci

pal

es c

ost

os

soci

ales

del o

ligop

olio

pet

role

ro h

acia

el

mer

cado

inte

rno

(res

pect

o a

los

de e

xpor

taci

ón)

conl

leva

, po

rej

empl

o, t

anto

en

el á

mbi

to d

else

ctor

gas

ífero

com

o en

el

delo

s co

mbu

stib

les

líqu

ido

s, u

nm

uy e

leva

do c

osto

soc

ial

que

reca

e, e

n m

ayor

o m

enor

med

i-da

, so

bre

el c

onju

nto

de la

po-

bla

ció

n.

La

in

exi

ste

nci

a d

eco

ntro

les

real

es s

obre

los

pre-

cio

s d

e t

ran

sfe

ren

cia

en

tre

em

pres

as v

incu

lada

s so

ciet

a-ria

men

te –

siem

pre

en e

l cam

pode

los

mer

cado

s pr

ivat

izad

os–

deriv

a ta

mbi

én e

n co

stos

soc

ia-

les

–no

sólo

fisc

ales

sin

o as

imis

-m

o e

n c

ua

nto

a l

os

niv

ele

sta

rifar

ios

“reg

ulad

os”–

.La

inac

ción

púb

lica

en la

mat

e-ria

seg

uram

ente

con

stitu

ye,

si

se l

a co

mpa

ra c

on o

tras

exp

e-rie

ncia

s in

tern

acio

nale

s, u

no d

elo

s m

ayor

es a

spec

tos

críti

cos

dela

s pr

ivat

izac

ione

s lo

cale

s.

109


El p

apel

de

las

agen

cias

regu

lado

ras

Una

de

las

cara

cter

ístic

as d

e la

“in

stitu

-ci

onal

idad

reg

ulad

ora”

en

la A

rgen

tina

que,

com

o ta

l, ha

con

dici

onad

o el

pro

pio

pape

l de

las

agen

cias

cre

adas

al e

f ect

ode

riva

de u

n m

ism

o fe

nóm

eno:

las

mis

-m

as h

an s

ido

dise

ñada

s po

r em

pres

a qu

ese

priv

atiz

aba

y/o

por á

rea

que

se tr

ans-

ferí

a al

sec

tor

priv

ado.

En

ese

mar

co,

cabe

res

alta

r qu

e, p

or u

n la

do, l

a at

omi-

zaci

ón d

e lo

s en

tes

regu

lado

res

favo

re-

ce,

sin

duda

, la

cap

tura

de

los

mis

mos

por

part

e de

las

firm

as “

regu

lada

s”. P

orot

ro,

en m

ucho

s ca

sos,

tal

es a

genc

ias

resu

ltan

inex

iste

ntes

com

o ta

les

(en

tan-

to s

e tr

ata

de m

eras

dep

ende

ncia

s ad

-m

inis

tra

tiva

s d

el

po

de

r co

nce

de

nte

).A

sim

ism

o, e

n m

ucho

s ca

sos

qued

a di

-lu

ido

el p

apel

rea

l de

las

mis

mas

–en

dive

rsos

cas

os s

ólo

de in

cum

benc

ia a

l“c

ontr

ol” d

e as

pect

os p

arci

ales

de

la re

-gu

laci

ón p

úblic

a–. A

todo

ello

se

adi

cio-

na

la

im

pre

cisi

ón

en

cu

an

to a

la

jera

rqui

zaci

ón d

e lo

s ob

jetiv

os e

n la

sm

isio

nes

y fu

ncio

nes

de lo

s en

tes

regu

-la

dore

s, lo

que

, por

end

e, to

rna

aun

más

acot

ada

su in

serc

ión

(por

eje

mpl

o, e

n In

-gl

ater

ra l

a pr

omoc

ión

de l

a co

mpe

ten-

cia

es, e

n ge

nera

l, el

obj

etiv

o pr

iorit

ario

que

guía

la a

cció

n de

las

agen

cias

). E

sto

se v

e ag

rava

do p

or c

uant

o, e

n la

gen

e-ra

lida

d d

e l

os

caso

s, l

a c

rea

ció

n d

e

En

el p

lano

teór

ico,

la e

xist

enci

a de

ente

s re

gula

dore

s qu

e te

ngan

ent

resu

s pr

inci

pale

s fu

ncio

nes

y m

isio

nes

la d

e pr

oteg

er a

los

usua

r ios

y co

n-su

mid

ores

fren

te a

l pod

er o

ligop

ólic

oo

mon

opól

ico

de la

s em

pres

as p

res-

tata

ria

s d

e l

os

serv

icio

s, e

me

rge

com

o un

ben

efic

io s

ocia

l cas

i de

ca-

ráct

er n

atur

al.

Sin

em

barg

o, e

n el

ejem

plo

arge

ntin

o, s

alvo

una

s po

cas

y pu

ntua

les

exce

pcio

nes,

tal

es b

e-ne

ficio

s so

cial

es p

oten

cial

es s

e ha

nvi

sto

min

imiz

ados

–si

no

mar

gina

-do

s– fr

ente

a la

“coo

ptac

ión

bifr

onte

”–p

or p

arte

del

pod

er p

olíti

co y

de

las

empr

esas

regu

lada

s– d

e lo

s m

ism

os.

En

últim

a in

stan

cia,

tal

vez

el ú

nico

“ben

efic

io s

ocia

l” de

la c

onfo

rmac

ión

de l

os m

ism

os d

e vie

ne p

arad

ójic

a-m

ente

de

su p

ropi

a ex

iste

ncia

que

,na

tura

lmen

te, t

iend

e a

limita

r el e

jer-

cici

o pl

eno

y ab

usiv

o de

l po

der

dem

erca

do d

e la

s em

pres

as p

rest

ata-

rias

de lo

s se

rvic

ios

priv

atiz

ados

.

Los

cost

os s

ocia

les

vinc

ulad

osa

l p

ap

el

de

la

s a

ge

nci

as

regu

lado

ras

en la

Arg

entin

a po

-dr

ían

ser

enca

rado

s de

sde

dos

pers

pect

ivas

com

plem

enta

rias.

Por

un

lado

, es

tiliz

ando

el

co-

men

tario

de

su

reco

noci

da in

-ca

paci

dad

en la

def

ensa

de

los

inte

rese

s re

ales

de

usua

rios

yco

nsum

idor

es, c

omo

surg

e de

laco

lum

na p

rece

dent

e. P

or o

tro,

de l

as c

arac

terí

stic

as q

ue p

re-

sent

a el

fin

anci

amie

nto

de l

osm

ism

os q

ue,

en ú

ltim

a in

stan

-ci

a,

sie

mp

re r

eca

e s

ob

re l

os

usua

rios

y co

nsum

idor

es d

e lo

sre

spec

tivos

ser

vici

os (t

asas

fija

sso

bre

el m

onto

de

fact

urac

ión

dela

s em

pres

as –

finan

ciam

ient

oqu

e re

cae,

en

últim

a in

stan

cia,

en lo

s us

uario

s de

los

resp

ecti-

vos

serv

icio

s– b

ajo

las

que

los

mis

mo

s so

n f

ina

nci

ad

os)

. E

not

ros,

los

men

os,

depe

nden

di-

rect

amen

te d

el p

resu

pues

to n

a-ci

onal

que

tam

bién

, en

últi

ma

inst

anci

a, r

ecae

sob

re la

soc

ie-

dad

en s

u co

njun

to.

110


El p

apel

de

las

agen

cias

regu

lado

ras

(con

t.)

Pri

nci

pal

es e

lem

ento

sd

e d

iag

nó

stic

o

tale

s en

tes

vía

decr

etos

le r

esta

inde

-pe

nden

cia

al v

incu

larlo

s di

rect

amen

teal

PE

N. T

odo

ello

se

ve r

efle

jado

en

elpa

pel e

fect

ivo

que

han

asum

ido

hast

ael

pre

sent

e lo

s en

tes

regu

lado

res:

la

subo

rdin

ació

n de

la

defe

nsa

de l

osus

uario

s y

cons

umid

ores

fren

te a

l po-

der o

ligop

ólic

o o

mon

opól

ico

de la

s em

-pr

esas

reg

ulad

as.

Es

más

, el

lo s

e ve

favo

reci

do p

or lo

s cr

iterio

s qu

e, e

n ge

-n

era

l, h

an

sid

o a

do

pta

do

s p

ara

el

finan

ciam

ient

o de

los

cita

dos

ente

squ

e, e

n úl

tima

inst

anci

a, ti

ende

n a

de-

pend

er d

e lo

s in

gres

os d

e la

s em

pre-

sas

reg

ula

da

s. L

a a

uto

no

mía

, la

auta

rquí

a in

stitu

cion

al y

la in

depe

nden

-ci

a de

l pod

er p

olíti

co s

on,

en e

l eje

m-

plo

a

rge

nti

no

, la

a

ntí

tesi

s d

el

func

iona

mie

nto

y el

pap

el e

fect

ivo

delo

s en

tes

regu

lado

res.

Su

pape

l ha

sido

, en

el m

ejor

de

los

caso

s y

ante

situ

acio

nes

casi

ext

rem

as, e

l de

limita

rm

argi

nalm

ente

las

asi

met

rías

de

po-

der e

conó

mic

o re

al (a

l mar

gen

de to

daco

nsid

erac

ión

sobr

e la

s re

cono

cida

s y,

en

bu

en

a m

ed

ida

, in

elu

dib

les

asi

-m

etrí

as d

e in

form

ació

n).

Pri

nci

pal

es b

enef

icio

s so

cial

esP

rin

cip

ales

co

sto

s so

cial

es

111


Las

asoc

iaci

ones

de

usua

rios

y co

nsum

idor

esD

esde

med

iado

s de

los

nove

nta

(y e

n el

mar

co d

e la

legi

slac

ión

de d

efen

sa d

elco

nsum

idor

) em

erge

n, e

n el

mar

co d

elnu

evo

cont

exto

de

tran

sfor

mac

ión

del

Est

ado

y de

la s

ocie

dad,

div

ersa

s A

so-

ciac

ione

s de

Usu

ario

s y

Con

sum

idor

es.

Cab

e ac

lara

r que

par

a co

nstit

uirs

e co

mo

tale

s se

re

qu

iere

de

la

co

nsi

gu

ien

tepe

rson

ería

jurí

dica

, por

un

lado

, y d

e la

apro

baci

ón p

or p

arte

de

la a

ctua

l Sec

re-

tarí

a de

Def

ensa

de

la C

ompe

tenc

ia, l

aD

esre

gula

ción

y la

Def

ensa

del

Con

su-

mid

or, p

or o

tro.

En

la m

edid

a qu

e ta

l dis

-p

osi

ció

n

no

rma

tiva

co

nst

itu

ye

en

real

idad

una

bar

rera

al i

ngre

so, h

an id

osu

rgie

ndo

una

mul

tiplic

idad

de

orga

ni-

zaci

ones

(en

gen

eral

, ba

rria

les

o ve

ci-

nale

s) q

ue,

en m

ucho

s ca

sos,

han

ido

asum

iend

o la

act

ivid

ad e

fect

iva

de d

e-fe

nsa

de lo

s co

nsig

uien

tes

dere

chos

ciu

-da

dano

s en

el

ámbi

to d

e lo

s se

rvic

ios

públ

icos

priv

atiz

ados

.

En

gene

ral s

e tra

ta d

e in

stan

cias

o a

gen-

cias

dep

endi

ente

s de

l P

oder

Leg

isla

ti-vo

, dire

cta

o in

dire

ctam

ente

. En

el p

rimer

caso

, ca

be

re

salt

ar

la

Co

mis

ión

Bic

amer

al d

e S

egui

mie

nto

de la

Ref

or-

ma

de

l E

sta

do

y l

as

Pr i

vatiz

aci

on

es

(com

pues

ta p

or 6

dip

utad

os y

6 s

ena-

dore

s), c

uyo

pape

l ha

sido

más

que

com

-

La s

ola

exis

tenc

ia d

e la

s as

ocia

cio-

nes

de u

suar

ios

y co

nsum

idor

es,

com

o re

cept

oras

cal

ifica

das

de l

asde

man

das

de q

uien

es p

ueda

n v e

r-se

afe

ctad

os p

or la

s em

pres

as p

res-

tata

rias

de lo

s se

rvic

ios,

con

stitu

yeun

cla

ro b

enef

icio

soc

ial.

Sin

em

bar-

go,

la e

xces

iva

buro

crat

izac

ión

dem

ucha

s de

ella

s, la

con

nive

ncia

de

algu

nas

con

el p

ropi

o po

der p

olíti

co,

la e

scas

a tr

ansp

aren

cia

de a

lgun

osde

sus

pla

nteo

s –e

n al

guno

s ca

sos–

y fu

ndam

enta

lmen

te l

a no

con

ver-

genc

ia p

lena

en

sus

dem

anda

s ha

nde

rivad

o en

la e

mer

genc

ia d

e or

ga-

niza

cion

es n

o re

cono

cida

s of

icia

l-m

ente

que

, en

muc

hos

caso

s, h

anpa

sado

a o

cupa

r el

pap

el q

ue,

enpr

inci

pio,

cor

resp

onde

ría

a aq

uella

s(c

laro

que

con

un

“pod

er d

e pr

esió

n”m

ucho

más

aco

tado

).

En

un p

lano

muy

gen

eral

de

anál

i-si

s, la

pre

senc

ia d

e di

vers

as in

stan

-ci

as/o

rgan

ism

os d

e pr

otec

ción

de

los

dere

chos

de

los

usua

rios

y co

nsu-

mid

ores

de

los

serv

icio

s pú

blic

os p

ri-va

tiza

do

s co

nst

itu

ye

un

cl

aro

bene

ficio

soc

ial.

Es

más

, en

muc

hos

caso

s el

pap

el d

e lo

s m

ism

os h

a co

n-

El m

ayor

–au

nque

inde

ter m

ina-

do–

cost

o so

cial

de

la e

xist

en-

cia

de

un

a a

mp

lia g

am

a d

eas

ocia

cion

es d

e de

fens

a de

los

usua

rios

y co

nsum

idor

es –

mu-

chas

vec

es c

ontr

adic

tori

as e

nsu

s po

sici

ones

– de

vien

e de

la

inex

iste

ncia

de

cana

les

cier

tos

de v

incu

laci

ón c

on q

uien

es s

e-rí

an –

o de

berí

an s

er–

sus

defe

n-d

ido

s.

En

e

se

ma

rco

, la

crec

ient

e em

erge

ncia

de

nuev

asy

dist

inta

s in

stan

cias

de

defe

n-sa

de

tale

s de

rech

os p

lant

ease

rios

inte

rrog

ante

s en

cua

nto

a es

a in

dete

rmin

ació

n de

cos

-to

s/ b

enef

icio

s so

cial

es d

e la

sac

tual

es,

e in

stitu

cion

aliz

adas

,as

ocia

cion

es d

e us

uario

s y

con-

sum

idor

es.

Los

cost

os s

ocia

les

de lo

s re

s-ta

ntes

org

anis

mos

púb

licos

con

inje

renc

ia s

obre

los

ser

vici

ospr

ivat

izad

os d

evie

nen,

en

lo s

us-

tant

ivo,

de

los

resp

ectiv

os c

os-

tos

de f

inan

ciam

ient

o. E

n es

tepl

ano,

la

rela

ción

cos

tos-

bene

-fic

ios

soci

ales

dem

anda

ría

la

Otr

os e

ntes

púb

licos

con

inje

renc

ia e

n es

tas

área

s

112


Otr

os e

ntes

púb

licos

con

inje

renc

ia e

n es

tas

área

s(c

ont.)

Pri

nci

pal

es e

lem

ento

sd

e d

iag

nó

stic

o

plac

ient

e co

n la

s em

pres

as p

rest

ata-

rias

de lo

s se

rvic

ios

públ

icos

priv

atiz

a-do

s. E

n el

seg

undo

cas

o, c

abe

resa

ltar

a la

Aud

itorí

a G

ener

al d

e la

Nac

ión

que

audi

ta y

con

trol

a, i

nclu

so,

el c

umpl

i-m

ient

o de

las

cláu

sula

s co

ntra

ctua

les.

En

algu

nos

tem

as s

u pa

pel h

a re

sulta

-do

por

dem

ás s

igni

ficat

ivo

(com

o en

el

de la

exi

genc

ia d

e cu

mpl

imie

nto

de la

scl

áusu

las

de n

eutr

alid

ad tr

ibut

raria

por

part

e de

las

tele

fóni

cas)

, mie

ntra

s qu

een

otr

os s

us d

ictá

men

es c

rític

os n

o ha

nte

nido

may

or re

perc

usió

n re

al. O

tro

im-

port

ante

org

anis

mo

que

en m

ucho

sca

sos

ha

a

sum

ido

u

n

pa

pe

lpr

otag

ónic

o en

la

prot

ecci

ón d

e lo

sus

uario

s y

cons

umid

ores

de

los

serv

i-ci

os p

úblic

os p

riva

tizad

os,

es e

l de

lD

efe

nso

r d

el

Pu

eb

lo d

e l

a N

aci

ón

(cre

ado

por

ley

en 1

993

y co

n ra

ngo

cons

tituc

iona

l de

sde

1994

). T

iene

fa-

culta

des

para

act

uar

judi

cial

men

te y

pued

e ac

tuar

de

ofic

io (

ha e

jerc

ido

unp

ap

el

mu

y a

ctiv

o e

n e

l te

ma

de

lre

bala

nceo

tel

efón

ico

en 1

997,

en

elfa

llo ju

dici

al p

rohi

bien

do la

inde

xaci

ón

Pri

nci

pal

es b

enef

icio

s so

cial

es

lleva

do e

l re

sgua

rdo

de t

ales

der

e-ch

os m

uy p

or e

ncim

a de

los

que

de-

berí

a co

rres

pond

erle

a lo

s en

tes

es-

pe

cífi

cos

de

re

gu

laci

ón

de

la

sdi

stin

tas

área

s pr

ivat

izad

as. S

i bie

n,co

mo

se s

eñal

ó, la

coe

xist

enci

a de

tan

dive

rsas

–al

tern

ativ

as y

/o c

om-

plem

enta

rias–

inst

anci

as n

o ne

cesa

-ri

am

en

te d

eri

va e

n u

na

ma

xim

i-za

ción

de

bene

ficio

s so

cial

es –

alm

arge

n, in

clus

o, d

e to

da c

onsi

dera

-ci

ón

so

bre

su

re

spe

ctiv

o f

ina

n-

ciam

ient

o–, e

s in

duda

ble

que

en u

nam

uy a

mpl

ia g

ama

de te

mas

el p

apel

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113


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114


Cuadro Anexo Nº 1Evolución de las ventas, las utilidades y la tasa de rentabilidad sobre

ventas de la elite empresaria local según el vínculo de las firmas con elproceso de privatizaciones, 1993-2000

(millones de pesos/dólares y porcentajes)

Total Privatizadas Vinculadas a las No priva-privatizaciones* tizadas

1993Empresas 200 23 33 144Ventas 62.006,5 13.629,4 8.049,5 40.327,7Utilidades 2.809,2 1.502,1 273,0 1.034,1Util./Ventas 4,5 11,0 3,4 2,6

1994Empresas 200 24 33 143Ventas 73.571,7 15.746,4 10.796,7 47.028,6Utilidades 4.134,9 1.647,6 567,7 1.919,6Util./Ventas 5,6 10,5 5,3 4,1

1995Empresas 200 24 36 140Ventas 79.706,2 17.543,5 12.499,6 49.663,1Utilidades 4.638,1 2.253,6 1.223,5 1.161,0Util./Ventas 5,8 12,8 9,8 2,3

1996Empresas 200 27 36 137Ventas 85.179,8 19.430,7 13.979,3 51.769,8Utilidades 3.636,4 2.181,7 890,6 564,2Util./Ventas 4,3 11,2 6,4 1,1

1997Empresas 200 28 36 136Ventas 94.865,8 19.778,2 16.675,7 58.411,9Utilidades 4.428,5 2.415,9 1.528,4 484,2Util./Ventas 4,7 12,2 9,2 0,8

1998Empresas 200 25 32 143Ventas 103.777,5 20.749,1 18.396,8 64.631,6Utilidades 3.897,3 2.166,8 1.139,3 591,1Util./Ventas 3,8 10,4 6,2 0,9

1999Empresas 200 29 31 140Ventas 101.583,5 22.650,0 17.781,0 61.152,6Utilidades 2.374,2 1.771,3 782,1 -179,1Util./Ventas 2,3 7,8 4,4 -0,3

2000Empresas 200 30 27 143Ventas 104.498,9 25.170,3 16.182,0 63.146,6Utilidades 2.522,4 2.214,6 1.088,4 -780,6Util./Ventas 2,4 8,8 6,7 -1,2

Prom. 1993-2000Empresas 200 26 33 141Vtas 88.148,7 19.337,2 14.295,1 54.516,5Util 3.555,1 2.019,2 936,6 599,3Ut./vtas 4,0 10,4 6,6 1,1

* Se trata de aquellas firmas que participan en la propiedad accionaria de algunas de lasempresas privatizadas.Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a balances de las empre-sas.

115

I.2. Las principales problemáticas y especificidades sectoriales enel ámbito de las áreas-mercados privatizados

La revisión y el análisis de los principales problemas que se plan-tean en los principales mercados-áreas privatizados remiten necesa-riamente, con mayor o menor intensidad según los casos, a por lomenos una somera descripción de los fenómenos más trascendentesque en su articulación definen o delimitan el desempeño de los mis-mos. Se trata, en tal sentido, de incorporar un muy breve diagnósticoen el que se rescaten aquellos aspectos centrales que caracterizan lasituación actual de los mismos, como paso previo imprescindible para,por un lado, detectar las principales falencias y carencias a resolver y,por otro, a partir de ello delinear y/o formular posibles accionescorrectivas y fundamentalmente políticas tendientes a la resolucióndefinitiva de las mismas.

En ese marco, en algunos casos prácticamente no se hará referen-cia alguna –o la misma será mínima– a aquellos temas que en buenamedida han sido tratados precedentemente (por ejemplo, el de lastarifas y su evolución asociada en general a ilegales indexaciones pe-riódicas1, y el papel de las respectivas agencias reguladoras).

1. Salvo en los ejemplos que ofrecen los concesionarios viales de la Red deAccesos a la Ciudad de Buenos Aires y la concesión del servicio de agua potable ysaneamiento en el ámbito de la Región Metropolitana, en tanto se trata de procesosdonde, por las fechas en que se realizaron las respectivas transferencias, resultaimposible o muy difícil retrotraer la comparación de precios al inicio del Plan deConvertibilidad.

116


Concesiones viales

El tratamiento analítico de las concesiones viales al capital privadodemanda, necesariamente, la diferenciación de aquellas referidas a lasrutas o corredores nacionales de las correspondientes a la red de acce-sos a Buenos Aires. Ello se deriva de las marcadas diferencias que semanifiestan en muy diversos campos: desde las características del pro-pio llamado a concurso hasta el papel que han terminado asumiendolos subsidios en el caso de las rutas nacionales.

En este último campo, a fines de 1990, la concesión bajo el sistemade peaje involucró casi 9.000 km de rutas nacionales (el 32% de la rednacional pavimentada donde, al momento de la privatización, se con-centraba más de las dos terceras partes del tránsito vehicular) y cons-tituyó uno de los primeros pasos del vasto programa de privatizacióndesarrollado en el país. Así, se adjudicaron en concesión 18 corredo-res viales nacionales a 13 consorcios en los que se integran las princi-pales empresas de la construcción que, como producto de su largaexperiencia como contratistas del Estado, contaban –y cuentan– conuna sólida capacidad de lobbying. Ese elevado grado de concentraciónen las principales empresas constructoras del país derivó, en últimainstancia, de restricciones o barreras al ingreso sin argumentación nijustificación alguna2, con la consiguiente colusión de ofertas.

Las variables que resultaron decisivas en el momento de la adjudi-cación fueron el monto del canon a percibir por el Estado y, en menormedida, las obras e inversiones complementarias contenidas en lasrespectivas ofertas. El plazo original de las concesiones era de 12 añosa contar a partir del 1º de noviembre de 1990. Asimismo, se previó lacreación de un organismo de control en el ámbito del Ministerio deObras y Servicios Públicos, el cual recién entró en funcionamiento en1993 con más que limitadas misiones y funciones y claros indicios decaptura por parte de las empresas reguladas –como se desprende deuna muy amplia gama de informes de la Auditoría General de la Na-ción–.

2. Los oferentes debían estar inscriptos en el Registro Nacional de Constructoras;el llamado a licitación no fue publicado en el exterior mediando apenas cinco mesesentre la difusión del Pliego de Bases y Condiciones Generales y Particulares, y ladefinición del concurso.

117


Las obligaciones de los concesionarios se centraban en el desarro-llo de un cronograma de inversiones y de obras comprometidascontractualmente, con sus correspondientes plazos de ejecución, y enmantener determinados –muy poco exigentes– niveles de calidad delservicio prestado (Índice de Estado e Índice de Serviciabilidad Pre-sente) a los usuarios.

Por último, en materia tarifaria se fijó originalmente una tarifa topeque, como fuera señalado en la sección anterior, quedó sujeta a unarenegociación integral tanto en lo atinente a su nivel como a sus pos-teriores índices de actualización. Ello se hizo efectivo antes que trans-currieran los seis meses de firmados los respectivos contratos detransferencia. A la señalada revisión de la tarifa de peaje junto a suscláusulas de actualización se le adicionaron, entre otras, la supresióndel pago del canon, la incorporación de una figura –llamada a asumirun papel más que protagónico– como es la de las “compensacionesindemnizatorias”3, la extensión de la concesión por un año adicional,la condonación de multas y sanciones, y el corrimiento temporal enmateria de cumplimiento de los índices de calidad exigidos original-mente.

Esa creciente presión de los subsidios dio lugar, a mediados de1995, a una nueva convocatoria a renegociar los contratos. Paradóji-camente, el único Corredor (el Nº18) que no percibía compensaciónindemnizatoria alguna –fundamento básico de esta nueva rene-gociación– fue el que “readecuó” su contrato; claro que bajo condi-ciones que suponen, en la práctica, la celebración de uno nuevo (enefecto, al quinto año de concesión se le extendió el plazo de la mismapor 15 años adicionales, se le dolarizó la tarifa y se la indexó por elíndice de precios al consumidor de los EE.UU.).

En el plano formal y bajo formas mucho más difusas –cuando nocontradictorias– podría afirmarse que esa demorada “segunda

3. A pesar de que en los considerandos del Decreto (Nº527/91) que convocó aesta renegociación se resaltaba el carácter de “abusivas” de las tarifas y “contrarias alinterés general”, se decidió que el Estado compensara a los concesionarios de formade mantener “inalterada la ecuación económico-financiera” de los contratos origina-les que, incluso, a juicio de la propia FIEL, conllevaban muy elevadas tasas internasde retorno. En otras palabras, el Estado pasó a hacerse cargo, a través de subsidios, deresarcir a los concesionarios manteniendo el carácter de casi leonino de los contratosoriginales.

118


renegociación contractual” concluyó recién a principios de 2001 conla sanción del Decreto Nº92; por éste se aprueban las Actas-Acuerdocelebradas con los concesionarios que, entre otras cosas, conllevan: elreconocimiento por parte del Estado de una deuda ligeramente supe-rior a los 300 millones de dólares que se le adicionan a las percibidascon anterioridad por los concesionarios (poco más de 580 millonesde dólares); la eliminación de cláusulas de ajuste tarifario4; no se dis-pone extensión alguna en los plazos de concesión (concluirían a finesde octubre de 2003)5.

De todas maneras, en el interregno entre el inicio de esta segundarenegociación (Decreto Nº489/95) y esta peculiar forma de resolu-ción de la misma, la regulación pública pasó a centrarse casi en formaexclusiva en el plano tarifario. Se trata precisamente del inicio (en1999) de una nueva fase en cuanto a las formas de determinación delas tarifas finales a los usuarios. Ello se materializó a partir de unadifundida, discontinua y heterogénea gama de subsidios sobre lasmismas para dar respuesta al cuestionamiento de diversos sectores dela economía frente a los elevados costos del transporte que se des-prendían de los crecientes niveles de las tarifas de peaje. En ese marcose han sucedido, hasta mediados de 2001, no menos de veinte resolu-ciones ministeriales o de secretarías de Estado dependientes del Po-der Ejecutivo Nacional que, en síntesis, han derivado en reduccionestarifarias de distinta magnitud para los diversos tipos de vehículos,tipo de carga, transporte de pasajeros, etc.; en muchos casos esa dife-rencia depende del corredor vial que se trate.

4. Si bien, atento a las Actas-Acuerdo celebradas contemporáneamente, podríanajustarse (contraviniendo, nuevamente, las taxativas disposiciones de la Ley deConvertibilidad) si se registra una variación (en más o en menos) del 5% en un factorde reajuste basado en las variaciones del Índice de Precios al Consumidor (que pon-dera un 50%) y en las del Costo de la Construcción (el 50% restante).

5. Esta no extensión del plazo de concesión hasta más allá de octubre de 2003también emerge potencialmente como una simple formalidad. En efecto, en el ActaAcuerdo se dispone que si el CONCEDENTE no cumpliera con la totalidad de pagode las compensaciones, “el ENTE CONCESIONARIO continuará la explotación del co-rredor hasta que la totalidad de dicha compensación final resulte saldada” (énfasis pro-pio). Por otro lado, de verificarse la situación señalada precedentemente, losconcesionarios “quedan liberados de mantener las exigencias de índice de estado yde serviciabilidad presente y sus parámetros cuando para ello resulte técnicamentenecesaria la ejecución de obras que no se encuadren como conservación de rutina”.

119


Ello derivó, particularmente a partir de 1999, en una significativareducción de las tarifas medias de peaje que ha tenido como onerosacontrapartida oficial el reconocimiento de nuevas “compensacionesindemnizatorias” por parte del Estado para el período comprendidoentre noviembre de 2000 y octubre de 2003 (cuando concluirían lasactuales concesiones) por un monto próximo a los 500 millones dedólares6.

En ese marco podrían distinguirse en el plano tarifario dos grandesetapas. La primera de ellas se extiende hasta setiembre de 1999, y lasegunda comprende desde entonces hasta la actualidad. En la prime-ra fase, donde las tarifas de peaje (salvo el caso específico del Corre-dor Nº18) se actualizaban por la tasa Libo más el aumento escalonadoanual hasta alcanzar el 35% en 1994, la tarifa media por cada 100 kmpasó de 1,09 pesos/dólares (en abril de 1991, concluida la primerarenegociación) a 1,85 pesos/dólares; esto supuso un incremento del69,7%. En idéntico lapso, el Índice de Precios mayoristas aumentóapenas el 12,5%, mientras que el Índice de Precios al Consumidor seincrementó el 52,3% (lo que implicó un alza real de las tarifas depeaje para los usuarios de 11,4%).

Distinta es la situación que queda de manifiesto en el subperíodosetiembre 1999-junio 2001, en el cual la profusión de distintos tiposde disminuciones tarifarias, incluso a los automóviles comunes, haderivado en una marcada reducción de los peajes (igualmente los va-lores resultantes de 1,30 pesos/dólares, 1,55 pesos/dólares o 1,74 pe-sos/dólares –según sea el supuesto que se adopte en cuanto a lagravitación efectiva de los transportes de cargas y de pasajeros queaccedieron a la reducción de las tarifas– se ubican por encima de lasvariaciones en el índice de precios mayoristas y, en dos de las tresposibilidades, también de la de los minoristas).

En síntesis, después de casi ocho años de creciente dispersión deprecios a favor de los concesionarios viales respecto de los restantesprecios de la economía, el relativo alineamiento –con sus matices–verificado en los últimos años ha sido una derivación de ingentes trans-

6. Según se desprende de las Actas-Acuerdo que fueran aprobadas por el DecretoNº92/01. La Resolución 190/01, de setiembre de dicho año, consolida los montos a“compensar” a los concesionarios estableciéndolos, para el período comprendido entresetiembre de 2001 y octubre de 2003, en la onerosa suma de 922 millones de pesos.

120


ferencias de recursos públicos de forma tal que esas reduccionestarifarias “no alteren la ecuación económico-financiera” de los conce-sionarios.

En efecto, como resultante natural del acelerado incremento delas tarifas de peaje en los primeros años de la concesión y de las “com-pensaciones indemnizatorias” a partir de 1999, los márgenes de ren-tabilidad que han internalizado durante ya más de un decenio losconcesionarios viales emergen como por demás extraordinarios (comose desprende de lo analizado en la sección anterior). De considerar elpromedio ponderado 1991-2001, los mismos ascienden al 7,4% sobreingresos, y al 18,1% sobre patrimonio neto (más que duplicando, enambos casos, los correspondientes a las 200 empresas más grandesdel país).

Queda claro, entonces, que el desproporcionado nivel de rentabili-dad que han logrado las empresas concesionarias como derivaciónnatural de la convergencia de sucesivas e ilegítimas actualizacionesasí como por las diversas modalidades de subsidios con las que se lasha privilegiado, en nada se condice con lo prescripto en la propia Leyde Peaje (Nº17.520) ni en la de Reforma del Estado (Nº 23.696), encuanto a su proporcionalidad y razonabilidad7.

Por su parte, la red de accesos a la Ciudad de Buenos Aires (inte-grada por el Acceso Norte, el Oeste, la Autopista Ricchieri-Ezeiza-Cañuelas, –todas ellas concesionadas en julio de 1994 por un plazode 22 años y 8 meses– y por la Autopista Buenos Aires-La Plata –apartir de ese año, como resultado de la renegociación de una conce-sión previa–) presenta algunas importantes divergencias respecto a lade las rutas nacionales (licitación pública nacional y, en este caso,internacional; inexistencia de subsidios públicos, y, en principio, elhecho de que sólo podía comenzar a cobrarse la tarifa de peaje una

7. Cabe resaltar algunas de tales consideraciones legales como, por ejemplo, elArtículo 3 de la Ley Nº17.520, donde se señala que “el nivel medio de tarifas nopodrá exceder el valor económico medio del servicio ofrecido”. Por su parte, la LeyNº23.696 establece (en su Artículo 57) “que la eventual rentabilidad de la concesiónno exceda una relación razonable entre las inversiones efectivamente realizadas porel Concesionario y la utilidad neta obtenida por la Concesión”, al tiempo que en elNº58 considera que la ecuación económico-financiera de los concesionarios “deberáser estructurada en orden de obtener un abaratamiento efectivo de la tarifa o peaje acargo del usuario”.

121


vez concluidas las obras comprometidas contractualmente). A la vez,ésta denota similitudes de trascendencia como, en particular, larecurrencia sistemática a las renegociaciones contractuales y, comoresultado de ello, la internalización de rentas de privilegio aun supe-riores a las obtenidas por los concesionarios de los corredores nacio-nales.

Una diferencia sustantiva en relación con las concesiones de lasprincipales rutas nacionales la brinda la creación, con anterioridad ala entrada en vigencia de los contratos, del Órgano de Control de laRed de Accesos a Buenos Aires (OCRABA) que, al igual que el Órganode Control de las Concesiones Viales, denota claras muestras de cap-tura por parte de los concesionarios (como por ejemplo surge delInforme Nº110, de junio de 2001, de la Auditoría General de la Na-ción). Sin duda, ello no resulta casual. Como enseña la teoría, la ato-mización de las agencias reguladoras o de control que actúan inclusoen un mismo ámbito y con funciones muy similares conspira contrala eficiencia de las actividades específicas y fundamentalmenteincrementa los riesgos de captura por parte de los regulados8.

Al igual que en el caso de los corredores viales nacionales, la“readecuación” o renegociación de diversas cláusulas contractualesemerge como un rasgo común –aunque con intensidades diversas– alas concesiones de la red de accesos a Buenos Aires. Parte de las mis-mas se remontan al período previo a la habilitación del cobro del pea-je e incluso, en algunas de ellas, esta última autorización se concretósin haber dado cuenta de los requerimientos que debían cumplir losconcesionarios (como aconteció, por ejemplo, en el caso del AccesoOeste donde a la vez se incorporó una peculiar disposición: que en elrecorrido total del acceso la tarifa básica debía ser abonada dos vecescon el consiguiente incremento tarifario del 100%. Y en el del AccesoRicchieri-Ezeiza-Cañuelas se autorizó el cobro del peaje en el tramo

8. Esta anomalía recién fue subsanada a principios de 2001 (Decreto Nº87), cuandose creó el Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI), al que se le transfi-rieron las competencias, objetivos, partidas presupuestarias, recursos humanos ymateriales del OCRABA, del OCCV –dependiente de la Dirección Nacional de Vialidad(D.N.V.)– y, también, de la Comisión Transitoria y el Órgano de Control de la Conce-sión de la Obra de la Conexión física entre las ciudades de Rosario, provincia deSanta Fe, y Victoria, en la provincia de Entre Ríos.

122


correspondiente a la Autopista Ricchieri). Al decir de la FIEL9: “loscambios en las inversiones previstas o en la oportunidad de ejecutarlas obras, derivaron en aumentos tarifarios con el objetivo de mante-ner la rentabilidad que surgía de cada oferta ganadora”.

En síntesis, como resultado de estas renegociaciones fueron habili-tados al cobro de peaje tramos de autopistas existentes (concretadoscon fondos públicos) sin que mediara la finalización de la construcciónde los nuevos trayectos previstos, contradiciendo así las exigencias delos contratos de concesión iniciales y contribuyendo a que las obras enunos tramos se financien a través de las tarifas cobradas a los usuariosde otros. Este hecho desvirtuó una de las características más novedosasy en principio positivas de la concesión de los accesos, la cual consistíaen la obligación de realizar (sin avales ni garantías del Estado) una im-portante inversión inicial en la construcción de nuevas vías que seríarecuperada una vez finalizadas las obras a través del cobro de peaje a losrespectivos usuarios. Por otro lado, la tarifa básica presentada en la ofertase incrementó (en los accesos Oeste y Norte) y con ello se modificó lavariable que definió la adjudicación de los accesos (la tarifa de peaje)conspirando, así, contra la seguridad jurídica de los usuarios y de laspropias empresas y consorcios que se vieron marginados del concursofrente a tarifas básicas más bajas que, finalmente, no fueron las aplicadas.

El seguimiento analítico de la evolución de las tarifas de peaje delas redes de accesos plantea dificultades de diversa índole asociadas,en última instancia, a las readecuaciones contractuales señaladas quese expresan, por ejemplo, en variaciones tarifarias que involucran sóloa alguna/s de la/s estacion/es de peaje de cada acceso y/o a la incorpo-ración de las tarjetas de “telepeaje” –que en algunos casos conllevanreducciones tarifarias y en otros no– y/o a la habilitación de nuevascabinas para determinados tramos dentro de un mismo acceso, etc.De allí que, como una forma de aproximación a la evolución prome-dio de las tarifas de peaje de cada uno de los accesos y de la red en suconjunto, se optó por estimar el valor medio anual de la misma apartir de relacionar, en cada caso, la recaudación total por la respecti-va cantidad de UTEq (Unidades de Tránsito Equivalentes) pasantespor acceso (Cuadro Nº 7) a partir de julio de 1997, fecha en la que seencontraba habilitado el cobro de peaje en todos ellos.

9. Op. cit.

123


Cuadro Nº 7Evolución de la tarifa media anual por UTEQ* en cada acceso a la

Ciudad de Buenos Aires, segundo semestre 1997-2001(en pesos/dólares y porcentajes)

Años Acceso Acceso Autopista Autop. Ricchieri Total RedOeste Norte Bs. As.- Ezeiza- de accesos

La Plata Cañuelas

1997 (**) 0,631 1,202 1,774 0,698 1,0911998 0,924 1,195 1,756 0,697 1,1411999 1,382 1,336 1,760 0,677 1,2912000 1,436 1,282 1,761 0,678 1,2692001 1,433 1,340 1,729 0,692 1,292Incremento (%) 127,1 11,5 -2,5 -0,9 18,4

* Unidades de Tránsito Equivalentes.** Se trata del período julio-diciembre, cuando en todos los accesos estaba habilitado elcobro de peaje.Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a información del INDEC.

El por demás heterogéneo comportamiento de las tarifas mediassegún redes de accesos emerge, sin duda, como el rasgo sobresalientede la información presentada en el cuadro. Antes de incorporar algu-nas referencias a las razones que coadyuvan a explicar tales divergen-cias, cabe resaltar que la tarifa media anual ponderada por UTEQ delconjunto de los accesos a la ciudad se incrementó, entre el segundosemestre de 1997 y el año 2001, un 18,4%. Tal alza media de las tari-fas resulta más que sustantiva si se tiene en cuenta que entre junio de1997 y diciembre de 2001, el Índice de Precios al Consumidor regis-tró una deflación de 3,2%, y el Índice de Precios Mayoristas NivelGeneral decreció el 8,5%. En otras palabras, aun en aquellos dos acce-sos en que se manifiesta una reducción absoluta en la tarifa mediaresultante por UTEQ, la misma supone un incremento real en térmi-nos de los precios más representativos de la economía.

De todas maneras, es insoslayable alguna referencia a las pronun-ciadas disparidades que se verifican entre las distintas redes de acce-sos a la Ciudad de Buenos Aires. El ejemplo extremo lo ofrece el AccesoOeste donde, en el período en consideración, la tarifa media por UTEQse incrementó en un 127,1%. Ello no es más que el reflejo de lo seña-lado precedentemente respecto a la incorporación de nuevas barrerasde peaje –que conllevaron un incremento del 100% respecto a la tari-

124


fa presentada en la oferta original–, a lo que se le suma la aplicacióndel ajuste anual por el índice de precios minoristas de EE.UU., hastasu prohibición por el señalado dictamen de la Procuración del Tesoro.

En el resto de las redes esos valores medios no son más que laconjunción de los señalados ajustes por el CPI de EE.UU. (hasta 1999,dado el posterior dictamen de la Procuración), la apertura de nuevostramos o estaciones de peaje (que en algunos casos significan, paradeterminados usuarios, una reducción de la tarifa a abonar) y, funda-mentalmente, de la incorporación de la tarjeta de “telepeaje” que endiversos tramos o accesos conllevó una reducción más o menossustantiva en el costo del servicio para el usuario.

En síntesis, y más allá de las peculiaridades de cada uno de losaccesos, tramos, sistemas de pago, formas y características de las re-currentes renegociaciones, la tarifa media de peaje de la red de acce-sos denota un incremento sustantivo que en términos reales se haceextensivo a cada una de las distintas vías que la conforman.

Como resultado de ello las tasas de rentabilidad promedio del con-junto de los concesionarios de la red de accesos alcanzan niveles quesólo podrían caracterizarse como exorbitantes. Tal como queda demanifiesto en el Cuadro Nº8, el margen de rentabilidad medio sobrefacturación de las mismas se eleva en el quinquenio 1997-2001 (unavez que todos los accesos habilitaron sus cabinas de peaje) a casi el20%, cuando en idéntico período las 200 firmas más grandes del paísobtuvieron rentabilidades que oscilaron entre el 1,7% y el 4,7%; in-cluso las de las privatizadas que forman parte de ese núcleo selecto degrandes empresas fluctuó entre un mínimo de 7,8% (1999) y un máxi-mo de 12,2% (1997). En otras palabras, la tasa de ganancia de losconcesionarios se ubica, según los años, entre tres y once veces porencima de la obtenida por las más grandes firmas del país, e inclusoen algunos años alcanza a triplicar las rentas de privilegio del conjun-to de las privatizadas que integran la cúpula empresaria del país.

A diferencia del ejemplo que ofrecen las concesiones de los corre-dores nacionales, tales beneficios de privilegio se asientan, en lo esen-cial, en la exacción de recursos a los usuarios de tales accesos –dada lainexistencia de subsidios– que, en la generalidad de los casos, prácti-camente no disponen –como sí lo determina la normativa vigente– dealternativas en materia de infraestructura vial disponible en términosde transitabilidad real.

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Antes de extraer algunas conclusiones sobre el desquicio norma-tivo y regulador que caracteriza a la privatización de la infraestruc-tura vial en la Argentina, cabe incorporar una breve digresión sobreel intento de recurrir a un nuevo sistema de financiamiento del sec-tor (sancionado por Decreto, pero implementado sólo parcialmente,con claros beneficiarios reales y con escasas posibilidades de con-creción efectiva).

En paralelo al proceso de renegociación con los concesionarios delos corredores nacionales y a partir de la sanción del Decreto Nº802/01(por el que se redujeron las tarifas de peaje con el consiguiente incre-mento de los subsidios públicos) comenzaron a implementarse los pri-meros pasos de un nuevo sistema de financiamiento del conjunto de lasrutas nacionales (quedando exceptuadas la Red de Accesos a BuenosAires, las autopistas porteñas y las concesiones provinciales). A partirde dicho decreto se creó un “fondo vial” basado en la recaudación deuna tasa adicional sobre el precio del gas oil de cinco centavos por litro(representa alrededor de 500 millones de pesos anuales). Con ello seprocuró satisfacer, en teoría, un doble objetivo: por un lado, obtenerrecursos para compensar a los concesionarios por la disminución de lastarifas de peaje10 y, por otro, obtener fondos que financiarían obras demantenimiento de las rutas nacionales (tanto las dadas en concesióncomo las que no; en este último caso, bajo un sistema por el cual laempresa privada se responsabiliza de realizar la obra con capitales pro-pios y el Estado le reintegraría los recursos una vez liberadas las respec-tivas vías) así como otras obras de infraestructura. La tarifa o tasa vialque se aplicaría, una vez implementado el sistema, se fijó en un valorbase de $ 0,75 cada 100 km y se ajustaría sólo ante incrementos en elPBI por habitante11.

10. En los considerandos del Decreto Nº802/01 se señala que “a fin de no afectarla ecuación económica-financiera de los concesionarios que perciben los peajes, secrea una tasa sobre el gas oil que permitirá mantener los ingresos de los concesiona-rios conforme a los respectivos contratos vigentes”.

11. Se trata de una cláusula de ajuste por demás atípica (hasta en su determina-ción) de, en este caso, la “tasa vial” que igualmente contraviene lo dispuesto por laLey de Convertibilidad. Cabe señalar, asimismo, que en su Artículo 8 el decreto dereferencia señala que el valor base de la “tasa vial” también contemplará, para lasdistintas rutas, las diferencias existentes según horarios, congestión de tránsito, tipode carga y servicio de transporte.

127


Por su parte, a partir de noviembre de 2003, cuando concluyan –en principio– las actuales concesiones de los corredores nacionales(con la excepción del Nº18) se licitarían las rutas concesionadas, perobajo una modalidad diferente a la que rigió durante toda la década delos noventa (los concesionarios privados serán los responsables derealizar las obras y del mantenimiento de las rutas, pero no de la per-cepción de la correspondiente tasa vial12).

Pocos meses después, a fines de julio de 2001, se sancionó el De-creto Nº976 que modifica y procura perfeccionar en algunos aspectoslas disposiciones del precedente. En ese marco se dispuso que la tasasobre el gas oil ($ 0,05) por litro sea transferida a un Fideicomisoadministrado por el Banco Nación, el que será responsable de reasignaresos recursos junto con los provenientes de la “tasa vial”. Tal como lodispuso esta normativa, los bienes fideicomitidos se destinarán al pagode las compensaciones de todos los concesionarios de los corredoresnacionales y al financiamiento de determinadas obras.

Por último, a principios de noviembre de 2001 se sanciona el De-creto Nº1.377 que, en buena medida, tiende a consolidar este nuevosistema de financiamiento de la infraestructura vial. En efecto, en elmarco del Sistema de Infraestructura del Transporte se creó el SistemaVial Integrado (SISVIAL) hacia donde se destinarían no menos del80% de los recursos obtenidos de la tasa impuesta al gas oil13 y lasfuturas percepciones de las tasas viales que reemplazarían, así, a lasactuales tarifas de peaje.

Sin embargo, la experiencia de los últimos meses tiende a demos-trar que casi la totalidad de los fondos recaudados por el impuesto algas oil se ha destinando al pago de las “compensaciones indem-nizatorias”. Es más, buena parte de las obras licitadas en el marco delSISVIAL (suman poco más de 400 millones de pesos) revela un esta-do por demás incierto en cuanto a su concreción.

12. La tasa vial sería percibida por una empresa independiente de la concesionariaque transferiría los fondos recaudados a un Fideicomiso (el Banco Nación) que, a suvez, reasignaría tales recursos entre los concesionarios en función del respectivo trán-sito vehicular, una vez concluidas las obras.

13. El Decreto autoriza a destinar hasta el 20% de los recursos provenientes de latasa al gas oil al desarrollo de la infraestructura ferroviaria.

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Más allá de la decisión oficial que se adopte en cuanto a este nuevoesquema de financiamiento de la infraestructura vial, más aún ante elcambio de autoridades gubernamentales a fines de 2001 –hasta la ac-tualidad no se han pronunciado al respecto–, cabe incorporar unasbreves digresiones:

– se trata de un sistema mixto que combinaría el cobro de una “tasavial” con una modalidad de financiamiento de la expansión de loscaminos no muy disímil de la que existía antes de la entrega enconcesión de las principales rutas nacionales a comienzos del de-cenio de los noventa (la misma que fue criticada, en su momento,por su incapacidad para financiar la expansión del sistema vialnacional). En realidad, todo parecería indicar que el objetivo esen-cial de este nuevo plexo normativo es el de sustentar –mantenien-do o profundizando– una disminución sustantiva de las actualestarifas de peaje sin alterar la ecuación económico-financiera de lasempresas concesionarias. Es más, como se señaló, la asignaciónque se le ha venido otorgando a los recursos obtenidos de la tasaaplicada al gas oil tiende a avalar tal afirmación (compensar a losactuales concesionarios por la reducción de las tarifas de peaje de-rivada fundamentalmente del Decreto Nº802/01).

– El principal recurso de financiamiento del nuevo sistema vial pro-viene de la tasa sobre el gas oil; en otras palabras, los usuarios dedicho combustible serán los que subsidien el mejoramiento y laexpansión de la red vial nacional (con independencia de que utili-cen o no las rutas), lo cual desvirtúa el concepto que en su mo-mento sirviera de argumentación y sustento para la implementacióndel sistema de peajes (“el que usa paga”).

– Existen riesgos ciertos (en tanto las omisiones normativas de lasúltimas renegociaciones nada dicen al respecto) de un crecientedeterioro en los índices de calidad de las rutas concesionadas –fenómeno que con mayor o menor intensidad se viene reflejandoen la mayor parte de los corredores nacionales–14.

14. De la información proporcionada por la página web del OCCOVI se despren-de que en los últimos cuatro o cinco años, el Índice de Estado de los distintos corre-dores viales nacionales ha permanecido relativamente estable o incluso ha tendido adecrecer en varios de ellos.

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– En la medida en que los recursos recaudados a partir de la tasaextra al gas oil continúen derivándose a amortizar las “compensa-ciones indemnizatorias” –correlato, en última instancia, de las muyelevadas tasas de rentabilidad que han venido internalizando losconcesionarios de las rutas nacionales–, existen ciertas y crecien-tes dudas sobre la posibilidad real de incorporar nuevas vías e,incluso, de mejorar sustantivamente las condiciones detransitabilidad del resto de la red vial nacional, más aún si se tieneen cuenta que la economía argentina se halla inmersa en una rece-sión que se extiende por más de cuatro años –con escasas posibili-dades de reversión, por lo menos a corto plazo–. En síntesis, losmuy débiles incentivos a la inversión sumados a las dificultades deacceso a financiamiento interno y externo, y la profunda altera-ción de la estructura de precios relativos (en particular por la inci-dencia de una devaluación ya superior al 250%) tornan pocoprobable la incorporación de capitales de riesgo frente a un esque-ma que, en principio, parecería tender a privilegiar a los actualesconcesionarios de la red vial nacional privatizada a principios delos noventa.

En suma, la concesión a manos privadas de buena parte de la infra-estructura vial reconoce una serie de similitudes sustantivas respectoa varios de los rasgos distintivos de la mayoría de las privatizacionesrealizadas en la Argentina de los noventa, muy particularmente de lasconcretadas en sus primeros años. La celeridad de sus realizacionesno exenta de improvisaciones, los “errores de diseño”, las imprecisionesnormativas, la “debilidad reguladora”, la inducción a la concentra-ción del capital, la desatención de los intereses de usuarios y consu-midores son, entre otras, algunas de esas características que semanifiestan con particular intensidad en el campo de los corredoresviales nacionales.

Con intensidades diversas y características específicas, también enla privatización de las redes de accesos a la Ciudad de Buenos Aires semanifiesta otro de los denominadores comunes a gran parte de lasprivatizaciones realizadas en el país: las recurrentes renegociacionescontractuales que sistemáticamente, bajo formas y mecanismos pordemás heterogéneos, han tendido a preservar –si no a acrecentar– losbeneficios extraordinarios de los concesionarios. Las modificaciones

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introducidas en la regulación tarifaria, la condonación de múltiplesincumplimientos empresarios –respecto a inversiones comprometi-das contractualmente y a la calidad del servicio–, la extensión de losplazos de las concesiones y la transferencia a los usuarios –vía mayo-res tarifas– del financiamiento de las obras son, entre otros, algunoselementos comunes a las permanentes “readecuaciones” que han ve-nido alterando los contratos originales con los concesionarios vialesen general.

Así, por ejemplo, en el caso de los corredores viales nacionales elsistema de peaje procuraba, además de mejorar sustancialmente elestado de las rutas concesionadas, la obtención de recursos –canon apagar por los concesionarios– que serían reinvertidos en la financia-ción del mantenimiento del resto de la red vial nacional. Sin embargo,y como resultado de la primera renegociación contractual, a la supre-sión del pago de ese canon se le adicionó el reconocimiento de “com-pensaciones indemnizatorias” –subsidios públicos– e ilegales cláusulasde ajuste de las tarifas de peajes para mantener inalterada la “ecua-ción económico-financiera” original de los concesionarios (que con-llevaba en pleno contexto hiperinflacionario muy elevadas tasas derentabilidad). Ello derivó en un incremento real sustantivo en las tari-fas de peajes (con sus consiguientes impactos negativos sobre lacompetitividad de la economía y la distribución del ingreso) así comoen los subsidios públicos “compensatorios” de esas rentabilidadesextraordinarias.

Dentro de esa misma lógica se enmarca la estrategia delineadadesde mediados de 1999, donde nuevamente lo único que se man-tiene inalterado es la preservación de los beneficios de privilegio delos concesionarios. Se trata ahora de responder a la presión de diver-sos sectores económicos frente a los crecientes costos del transporte(más precisamente de los peajes). De allí la proliferación de decre-tos y resoluciones que derivaron en una pronunciada reducción delas tarifas de peajes, pero siempre compensada por nuevos y cre-cientes subsidios. Incluso podría afirmarse que la reciente revisióndel sistema de financiamiento de la infraestructura vial continúainscripta en ese mismo sesgo: garantizar esa reducción de las tarifasde peajes de los corredores viales a partir de la asignación privilegia-da de los recursos provenientes de la tasa impositiva ($ 0,05 porlitro) al gas oil.

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Por su parte, en el ámbito de las redes de accesos a la Ciudad deBuenos Aires que originalmente incorporaba una serie de condicio-nes menos permisivas (obligación de construcción de nuevos tramos,licitación nacional e internacional, menores imprecisiones relativas aincumplimientos y control regulador), las mismas se vieroncrecientemente subordinadas frente a los resultados de opacas y siste-máticas renegociaciones. Tal es el caso, entre otros, de: la habilitaciónal cobro del peaje en tramos de autopistas existentes sin que se hubie-sen realizado las inversiones comprometidas en los contratos iniciales(el financiamiento de las mismas devino de las tarifas cobradas a losusuarios de los tramos preexistentes), el incremento de las tarifas bá-sicas que habían constituido en su momento la variable que definió laadjudicación de los accesos, y la posibilidad de “explotación de servi-cios accesorios” como el inmobiliario-comercial de los “terrenos re-manentes de las expropiaciones” realizadas al momento de “liberarlas trazas de los Accesos”.

En síntesis, la subrogación del Estado y de los intereses sociales enbeneficio del capital privado se manifiesta en las condiciones de privi-legio que se le ofrecieron a éste, hecho que ha trascendido la premurainicial para constituirse en una constante en la privatización de buenaparte de la infraestructura vial del país.

Ello se conjuga, naturalmente, con la escasa preocupación ofi-cial por contar con una normativa clara y precisa, desidia que se havisto también reflejada en el diseño institucional y en la asigna-ción de misiones y funciones de las agencias de control de los co-rredores viales (Órgano de Control de las Concesiones Viales), porun lado, y la Red de Accesos, por otro (OCRABA) –hasta su re-ciente fusión en el OCCOVI–. De todas maneras, más allá de susegmentación original, la acotada actividad de los mismos quedacircunscripta a la evaluación del estado de las rutas y al control delcumplimiento de ciertos compromisos administrativos y económi-cos, sin intervención alguna en temas cruciales como la regulacióntarifaria, las renegociaciones de los planes de inversión de los con-cesionarios o los criterios de asignación de las “compensacionesindemnizatorias”. Ello no está para nada disociado de la nula au-tonomía del poder político de tales órganos, la cual está asociada ala vez tanto a la escasa preocupación pública por proteger los dere-chos de los usuarios, por evitar o morigerar los riesgos de captura

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por parte de los regulados, como a los débiles instrumentos y me-canismos de control con que cuentan, etc.

En suma, la transferencia a los usuarios del financiamiento delmantenimiento de las rutas nacionales (bajo el sistema “el que usa,paga”), con la consiguiente privatización no sólo de la construcción yel mantenimiento vial sino también de la administración de los fon-dos viales, conllevó costos sociales y fiscales absolutamentedesproporcionados frente a los magros resultados obtenidos tanto entérminos de la incorporación de nuevas rutas como en lo que respectaal estado general de la red vial nacional en su conjunto. Asimismo, eldesquicio normativo y regulador que deviene de las sucesivas y recu-rrentes renegociaciones con los distintos concesionarios plantea se-rios desafíos instrumentales y legales a resolver.

Agua potable y saneamiento

A principios de 1991, la administración Menem comenzó a des-plegar una estrategia político-institucional y económica tendiente acrear y garantizar las condiciones propicias para hacer efectiva la trans-ferencia de Obras Sanitarias de la Nación (O.S.N.) al sector privado.Se destacan, en ese sentido, dos medidas de política que en su articu-lación desempeñaron un papel decisivo en la consecución de talprivatización. Por un lado, en lo estrictamente económico, y replican-do lo sucedido en otros sectores transferidos a la órbita privada, sedispusieron importantes aumentos de las tarifas del servicio de formade tornar mucho más atractiva la futura concesión del mismo: en fe-brero de 1991 se fijó un alza del 25% en la tarifa promedio; en abril deese mismo año se aprobó otro aumento tarifario del 29%; en abril de1992 se incluyó la aplicación del IVA (18%) a las tarifas; y, finalmente,poco antes de la transferencia de la empresa se dispuso un incrementoadicional del 8%15.

15. En este sentido véase Ferro, G. (2000), “El servicio de agua y saneamiento enBuenos Aires: privatización y regulación”, CEER/UADE, Mimeo, abril 2000. Caberesaltar que en el período comprendido entre febrero de 1991 y mayo de 1993 (fechade transferencia de la empresa), el índice de precios mayoristas domésticos (IPIM)experimentó un incremento del orden del 9%.

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Por otro lado, también a comienzos de 1991 se constituyó el Co-mité de Privatización de O.S.N. otorgándole a los diversos actores enjuego (desde el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos,la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, la Provincia de Bue-nos Aires, hasta los dos sindicatos del sector –la Federación Nacionalde Trabajadores de Obras Sanitarias y la Unión de Trabajadores deObras Sanitarias del Gran Buenos Aires–) cierta participación en ladeterminación de la orientación que asumiría la política privatizadora(quedando incluso, en diversos casos, involucrados en la futura com-posición del ente regulador o en el propio directorio de laconcesionaria).

El proceso de privatización de O.S.N se inició, en lo formal, conel llamado a una licitación pública nacional e internacional que te-nía por objetivo seleccionar a los socios del futuro concesionario yal operador técnico del mismo. La misma involucraba dos grandesetapas o fases. La primera destinada a precalificar las ofertas técni-cas, y la segunda a seleccionar, entre las aceptadas previamente, alconsorcio ganador en función de una única variable: el nivel de des-cuento ofrecido como tarifa base respecto de la vigente al momentode la transferencia de O.S.N. En otras palabras, se decidió no reque-rir el pago de un cierto canon por los bienes públicos a concesionary, en su defecto, se optó por privilegiar una baja de las tarifas (quecon anterioridad, como se señaló, habían sido incrementadas sustan-cialmente).

Al respecto cabe una breve digresión. A diferencia de lo que reco-mienda la literatura especializada en el tema, se decidió mantener tantola integración vertical que caracterizaba a la empresa estatal como lahorizontal; es decir que no se segmentó la producción de la distribu-ción de agua potable, por un lado, y tampoco se separó la generacióny la distribución de agua potable del servicio de desagüe de las cloa-cas, por otro. Asimismo, se decidió mantener la extensión del áreaque abastecía O.S.N., dando lugar al sistema de saneamiento unitarioentregado en concesión más grande del mundo16.

16. La decisión de dar en concesión la empresa integrada horizontal y vertical-mente por 30 años establecida por el P.E.N. fue cuestionada sin éxito por el BancoMundial, que proponía dividir la concesión con el fin de lograr algún grado de “com-petencia por comparación”.

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La modalidad de licitación adoptada fue la de adjudicar la conce-sión del servicio, bajo un régimen monopólico, al consorcio que ofre-ciera la menor tarifa base para desarrollar un plan de inversionesdenominado Plan de Mejoras y Expansión de los Servicios que, enprincipio, involucraría alrededor de 4.100 millones de dólares a lolargo de toda la concesión. Dicho programa se dividió en seis PlanesQuinquenales correlativos y los dos primeros fueron parte integrantede la oferta original de la empresa. Por otra parte, el llamado a licita-ción tenía en cuenta los siguientes aspectos:

– una estructura tarifaria predeterminada que diferenciaba entre losusuarios residenciales, no residenciales y baldíos.

– La facturación se realizaría fundamentalmente mediante un siste-ma de tipo catastral o de “cuota fija” definido en función del con-sumo presunto por superficie (a manera de una tasa impositivacatastral). Para aquellos usuarios que contaran con medidor decaudales (aproximadamente el 15% del total), se aplicaría un siste-ma mixto de facturación compuesto por un cargo fijo –equivalenteal 50% de la “cuota fija”– y un cargo variable que se determinaríaen función de los metros cúbicos realmente consumidos. Ambossistemas de facturación incluyen esquemas de subsidios cruzadosentre zonas y tipos de edificación (involucrando antigüedad y cali-dad y zona geográfica de la construcción) orientados a favorecer,en teoría, la universalización del servicio.

– Finalmente, se determinó un nuevo cargo específico, denominadode infraestructura (que incluía un cargo de red y otro de conexión),orientado a financiar la expansión y la incorporación al servicio denuevos usuarios (es decir, de nuevas conexiones o la renovaciónde aquellas cuya vida útil hubiera vencido).

Sin embargo, el esquema de financiamiento de la expansión esta-blecido para los nuevos usuarios –generalmente pertenecientes a lossectores de menores ingresos– resultó inequitativo e injusto en lamedida en que hizo recaer el cargo destinado a tal fin exclusivamentesobre los mismos. Esta situación se vio agravada cuando ante la impo-sibilidad de pago de la conexión por parte de los nuevos usuarios seproducía la creciente acumulación de una deuda confiscatoria sobrela propiedad inmobiliaria de los mismos; tal deuda se sustenta jurídi-

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camente en la obligatoriedad de la conexión al servicio establecidapor el Marco Regulatorio17.

Al respecto, cabe incorporar una breve digresión analítica. La meraréplica de criterios reguladores aplicados en otras economías dondelos márgenes de pobreza y de indigencia resultan marginales frente alos vigentes, por ejemplo, en la Argentina de principios del presentesiglo, no sólo no garantizará la universalidad del acceso a serviciospúblicos básicos y esenciales como el del agua potable y saneamientosino que, por el contrario, agravará la crítica situación en materia desalud y calidad de vida de amplias y crecientes capas de la sociedadcontribuyendo, así, a profundizar la regresividad distributiva y la ex-clusión social.

El marco regulatorio estableció, asimismo, mecanismos de ajuste ode actualización tarifaria que se orientaron en principio a establecerlímites precisos –aunque, como se analiza posteriormente, sumamen-te laxos y plenamente funcionales a los intereses de la empresaconcesionaria– a las variaciones del nivel de la tarifa base determina-do en la licitación:

– se fijó un tope al nivel del ingreso medio percibido por la firmaprestataria. Al respecto se estableció que la principal variable deregulación de las tarifas sería el monto de ingresos que el concesio-nario percibiera por los servicios prestados.

– Se determinó también que se podrían efectuar ajustes tarifarios decarácter “extraordinario” como consecuencia de modificaciones(extraordinarias) de costos –siempre y cuando se registraran in-crementos superiores a un umbral del 7% en un índice compuestode costos de los principales insumos de la empresa– o de aconteci-mientos relevantes no previsibles al momento de la licitación quefueran ajenos a la responsabilidad del concesionario.

– Por último, se estableció que podrían introducirse modificacionestarifarias cada cinco años como consecuencia de cambios en los

17. Asimismo, tal como surge de la Ley Nº13.577 (de 1949, por la que se creóO.S.N.), se incorporó la posibilidad de cortar el suministro de agua potable ante lafalta de pago de tres boletas consecutivas (cláusula posteriormente incorporada en elReglamento de Usuarios de la concesionaria) y continuar cobrando la deuda conindependencia de la prestación efectiva del servicio por parte de la firma.

136


“Planes Quinquenales de Mejora y Expansión” de los servicios.Inicialmente estas revisiones “ordinarias” tenían una clara limita-ción durante los diez primeros años de la concesión, en tanto sedispuso taxativamente que la revisión tarifaria al finalizar el pri-mer quinquenio (en abril de 1998) sólo podía traer aparejada unareducción en las tarifas.

Finalmente, cabe mencionar que la regulación del contrato de con-cesión y la fiscalización del efectivo cumplimiento de lo establecidoen el mismo quedó a cargo del ETOSS, en cuya conformación inter-vienen tres jurisdicciones (Nación, Provincia de Buenos Aires y elGobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). El organismo decontrol regula el desempeño de una única firma y se financia median-te una proporción fija de la facturación del servicio por parte de lamisma (2,67%)18.

En ese marco, en 1992, por Decreto del P.E.N. (Nº 999)19 se adju-dicó la concesión al consorcio Aguas Argentinas S.A (liderado en esemomento por Suez Lyonnaise des Eaux-Dumez de Francia y el grupolocal Soldati); a fines de abril de 1993 se firmó el consiguiente contra-to y la nueva concesionaria tomó posesión de la prestación del servi-cio el 1º de mayo de dicho año.

La adjudicación a Aguas Argentinas S.A. se vio fundamentada enel hecho de haber sido el consorcio que ofreció el mayor coeficientede descuento (26,9%) respecto de la tarifa vigente al momento de latransferencia. Ello supuso un coeficiente o factor “K” de 0,731 que,como tal, debía constituirse en el valor tope tarifario para los diez

18. Ambos aspectos contradicen las recomendaciones existentes en materia dediseño institucional para la regulación, ya que elevan considerablemente el riesgo decaptura del mismo por parte de la empresa regulada, en tanto el órgano regulador nocuenta con mayores incentivos para inducir o promover una reducción de las tarifas(que en caso de concretarse afectaría los ingresos del concesionario y, en consecuen-cia, del regulador).

19. En tal sentido se conformó el marco propicio como para que, a partir dediversos decretos y resoluciones –muchos de ellos de dudosa legalidad, sancionadosbajo condiciones de absoluta discrecionalidad, nula transparencia y sin participaciónalguna de usuarios y consumidores–, terminara por reformularse el contrato originalde la concesión incorporando la mayor parte de las inquietudes y las propuestas de lafirma concesionaria.

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primeros años de la concesión. El oferente que se ubicó segundo, Aguasde Buenos Aires-Thames Water International Services Ltd. (con parti-cipación del grupo local Macri), había ofrecido una tasa de descuentoligeramente inferior (26,1%, o sea un factor “K” de 0,739), al tiempoque el tercer consorcio liderado por North West Water InternacionalLtd. –con participaciones accionarias de los grupos locales AcindarS.A. y Loma Negra S.A.– ofreció una reducción tarifaria de apenas el11,5%.

De las consideraciones precedentes se infieren algunos de los ras-gos que han caracterizado al proceso de licitación de la mayor conce-sión unitaria del servicio de agua potable y saneamiento20. En primerlugar, resulta casi sorprendente –si bien se trata de un fenómeno quese manifiesta en la generalidad de los procesos de privatización con-cluidos en la Argentina21– el escaso número de oferentes ante un ne-gocio que, por las propias modalidades adoptadas y por todas laspotencialidades que ofrecía, debería haber resultado muy atractivopara un número importante de empresas-consorcios privados. Sin em-bargo, quedó de manifiesto que la inexistencia de futura competencia“en el mercado” se trasladaba también, en buena medida, a la compe-tencia “por el mercado”.

En segundo lugar, tal como se desprende de las ofertas correspon-dientes a quienes ocuparon los dos primeros puestos en la licitación,la coordinación y el lobbying empresario en torno a sus respectivasofertas ocupó un lugar por demás destacado. Más aún cuando se tra-tó, como quedó demostrado pocos meses después de la adjudicaciónde la empresa, de ofertas oportunistas22, estructuradas a partir de pro-puestas de precios “predatorios” que luego serían renegociadas ensucesivas ocasiones con el poder concedente. Ello se vio favorecido

20. Comprende la Ciudad de Buenos Aires y los principales partidos del conurbanobonaerense. Se trata, en tal sentido, de la mayor concesión unitaria privada del mun-do, en tanto involucra un área con una población total de casi 10 millones de habi-tantes.

21. Azpiazu, D. (2001); “Las privatizaciones en la Argentina. ¿Precariedad regu-latoria o regulación funcional a los privilegios empresarios?”, Revista Ciclos, Año 11,Vol. 11, Nº 21, 1º Semestre 2001.

22. Véase, entre otros, Lentini, E. J. (2000), “Diagnóstico y soluciones para laregulación del servicio de agua del Gran Buenos Aires. Perspectivas argentina y lati-noamericana. Cómo pensar el problema”, Mimeo, enero 2000.

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por la inexistencia de aportes obligatorios de capital propio (por ejem-plo, mediante la compra de acciones) e incluso de pago de canonalguno por el uso económico de activos públicos.

A pesar de que taxativamente el propio contrato de concesión pro-hibía toda revisión tarifaria que pudiera estar asociada a minimizar oanular el riesgo empresario y a compensar las imprevisiones, negli-gencias o ineficiencias del concesionario, transcurridos apenas ochomeses de iniciada la concesión, la empresa adjudicataria solicitó una“revisión extraordinaria” de las tarifas aduciendo pérdidas operativasno previstas.

Frente a esta situación, mediante Resolución ETOSS Nº81/94 seadelantaron y aumentaron las metas de expansión de los servicios, seincorporaron algunos nuevos proyectos de inversión y, fundamental-mente, se le concedió a la empresa –a partir de julio de 1994– unincremento de la tarifa general del 13,5%23; el cargo mínimo de co-nexión de agua aumentó un 83,7% y el de cloacas un 42%, al tiempoque los cargos de infraestructura se incrementaron un 38,5% y un45,7% para los servicios de agua potable y de desagües cloacales, res-pectivamente.

En base a esta nueva y reformulada estructura tarifaria, en elsegundo año de gestión, la empresa Aguas Argentinas pasó de unasituación deficitaria a una fuertemente superavitaria facturando casi350 millones de dólares, con una rentabilidad neta superior a los 50millones de la misma moneda; al tiempo que el ETOSS constatabauna amplia gama de incumplimientos empresarios, muy particular-mente en cuanto al grado de ejecución de las obras e inversionesque poco antes habían fundamentado la “revisión extraordinaria”de las tarifas.

Al respecto, los incumplimientos en el Plan de Mejoras y Expan-sión de los servicios que se acumularon durante los tres primeros añosde la concesión alcanzaron aproximadamente 300 millones de pesos(45% del total comprometido en el contrato). Al respecto, la empresacomenzó a alegar ante el ETOSS que “situaciones sociales tales comoel crecimiento de la desocupación, la subocupación y la mayormarginalidad constituían hechos imprevisibles y sobrevinientes a la

23. Esta Resolución modificó el coeficiente “K” sobre la tarifa general cobradapor O.S.N al momento de la transferencia de los servicios, que pasó de 0,731 a 0,830.

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firma del contrato”(sic)24 y justificaban los incumplimientos mencio-nados en la medida en que derivaban en altos niveles de morosidad eincobrabilidad de los cargos de infraestructura25.

En los años subsiguientes continuaron sucediéndose, por un lado,los reiterados e injustificados retrasos por parte de Aguas ArgentinasS.A. en la ejecución de las inversiones y en el cumplimiento de lasmetas comprometidas contractualmente, y, por otro, sus crecientespresiones en procura de la dolarización de las tarifas, la aplicación denuevas formas de resarcimiento ante el alto grado de incobrabilidadde los cargos de infraestructura, la reprogramación del plan de obrasy la revisión de diversas cláusulas contractuales, entre otras cosas.

La respuesta oficial resultó nuevamente funcional a los interesesempresarios. En febrero de 1997, el P.E.N. convocó (a través del De-creto Nº149) a la renegociación del contrato de concesión con el ob-jetivo de tratar la eliminación del “conflictivo” cargo de infraestructura,la gestión ambiental de Matanzas/Riachuelo, los Planes Directores deAguas y Cloacas, y “toda cuestión que contribuya al mejor cumpli-miento de los objetivos del marco regulatorio”. A la vez, el decretoincluye una nueva anomalía en materia de inclusiones y de exclusio-nes de la mesa de la renegociación. Se trata, en el primer caso, de laSecretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable26 que iríaadquiriendo una creciente injerencia en el manejo de la concesión apunto tal de constituirse en la autoridad responsable de la políticatarifaria del sector y de la determinación de buena parte del plan deobras, y, en el segundo, del ETOSS, órgano de control y fiscalizacióndel área que fue marginado de la renegociación del contrato.

Finalmente, en noviembre de 1997 se sancionó el Decreto Nº1.167por el que se aprobó el Acta-acuerdo firmado en septiembre; en reali-

24. Véase Delfino, L. (1997), “La renegociación del contrato de agua potable ydesagües cloacales”, CECE, Serie Notas, Nº 6, agosto.

25. Posteriormente estos mismos argumentos serían retomados por el ETOSSpara recomendar a la Autoridad de Aplicación –la Secretaría de Obras Públicas yComunicaciones– una nueva renegociación del contrato. Véase al respecto la notadel Directorio del ETOSS Nº4.457/97.

26. Ello se vio fundamentado en el Decreto Nº1.381, de noviembre de 1996,por el que se crea en el ámbito de dicha secretaría la Subsecretaría Hídrica y deOrdenamiento Ambiental con “competencia en la elaboración de la política hídricanacional”.

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dad éste, por las modificaciones que conllevó, supuso la celebraciónde un nuevo contrato de concesión que en poco se asemeja al resul-tante de la licitación pública original. En otras palabras, como exis-tían causales suficientes como para rescindir el contrato –dados losmanifiestos incumplimientos de la concesionaria– se optó porrenegociar en términos plenamente compatibles con los intereses dela misma, alterando las condiciones originales bajo las que se habíaconvocado a la licitación pública internacional.

En efecto, las nuevas condiciones contractuales no difierensustancialmente de las que hasta entonces habían sido planteadas y/opropuestas por Aguas Argentinas S.A. Así, entre las principales modi-ficaciones –transformaciones sustantivas– del contrato de concesióncabe resaltar:

– la incorporación de un seguro de cambio en la regulación tarifaria(“traslado inmediato a precios y tarifas de una devaluación”), deforma de eliminar todo riesgo de devaluación sobre la operatoriacomercial de la empresa.

– La eliminación del cargo de infraestructura y su reemplazo por elconcepto de SUMA (SU: Servicio Universal, MA: Medio Ambien-te), pago fijo indexable y reajustable que debían pagar todos losusuarios (entre dos y tres pesos por servicio –aguas y cloacas–, porusuario y por bimestre). A la vez, los nuevos usuarios deberíanpagar el CIS (Cargo de Incorporación al Servicio) en 30 cuotasmensuales de cuatro pesos.

– La modificación del umbral para el ajuste “extraordinario” por au-mento de costos, que se redujo del 7% al 0,5%; se recurrió a unargumento que al menos correspondería caracterizar como insos-tenible por parte de una gestión gubernamental que implementóuno de los programas de estabilización más exitosos de las últimasdécadas27.

27. El Decreto Nº1.167/97 señala que “el sistema de revisión tarifaria previsto hasido diseñado tomando en consideración un escenario macroeconómico distinto delque hoy existe, lo que ha llevado a contemplar mecanismos de modificación de tari-fas por variación de costos que sólo se activan en porcentuales que resultan absoluta-mente impracticables en una economía estable como la actual, con grave detrimento dela ecuación económico-financiera del contrato celebrado” (énfasis propio).

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– La incorporación de la posibilidad de una “revisión extraordina-ria” de tarifas por año calendario, lo que desnaturalizó la propiaconcepción original de tales revisiones. En ese marco, la empresaconcesionaria solicitó la aprobación de un incremento de tarifasdel 11,7% a partir de mayo de 1998. Al respecto, la nueva autori-dad en la materia (la Secretaría de Recursos Naturales y DesarrolloSustentable) le concedió un aumento de 5,1%.

– La modificación del plazo de cobertura del primer plan quinquenal(de fines de abril de 1998 a diciembre de dicho año) le otorgó a laempresa ocho meses adicionales para que pudiera cumplimentarlas metas que debía alcanzar al final del quinquenio.

– La postergación o cancelación de diversas inversiones comprome-tidas originalmente y la condonación de los incumplimientos enuna serie de obras que, en algunos casos, fueron “compensadas”por inversiones como las correspondientes al complejo empresa-rio de Puerto Madero –nueve millones de dólares–.

Con posterioridad a esta revisión del contrato de concesión enca-rada a mediados de 1997 se sucedieron nuevas renegociaciones quese inscribieron en la misma lógica que las precedentes. Así, en diciem-bre de 1998, la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Susten-table emitió la Resolución Nº1.103 que introdujo modificaciones designificación en los lineamientos reguladores y contractuales de laactividad. En el marco de esta última disposición normativa y conindependencia de las profundas alteraciones que sufriera el régimentarifario de la concesión (sucesivos aumentos del coeficiente “K” con-tradictorios con el marco regulador original, eliminación del cargo deinfraestructura y su reemplazo por el SUMA y el CIS, seguro de cam-bio tarifario, etc.), en julio de 1999, mediante las Resoluciones de laSecretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable Nº601 y602 se introdujeron nuevos cambios relacionados con la regulacióntarifaria, al tiempo que se aprobó la denominada Exposición Finan-ciera Neta del primer quinquenio (en lo que sigue, EFNQ) que servi-ría de base para la determinación de la tarifa para el resto del períodode concesión.

Con el fin expreso de seguir los lineamientos de los esquemas deregulación tarifaria del tipo price cap se estableció que las tarifas pasa-ran a ajustarse por un índice de precios determinado, al que se le

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sustrae un coeficiente de eficiencia. En franca oposición con lo queindican la teoría y la experiencia histórica (en el sentido de que en elsistema price cap el índice de precios “corrector” debe reflejar la evo-lución de los precios internos), el índice de precios seleccionado fueel promedio simple entre el Producer Price Index - IndustrialCommodities y el Consumer Price Index - Water & Sewage Maintenance,ambos de los Estados Unidos, los cuales en los últimos años han au-mentado más que los precios domésticos y cuya aplicación contravie-ne lo dispuesto por la Ley de Convertibilidad. Por su parte, elcoeficiente de eficiencia global (X) establecido fue de tan solo el 0,5%28.

También se introdujeron modificaciones con respecto alfinanciamiento de la expansión de la red. Se plantea la insuficienciadel cargo SU para financiar la extensión del servicio y se estipula laconveniencia de cumplir las metas de expansión con una participa-ción significativa de obras por cuenta de terceros (en adelante,OPCT). Es decir, no se elimina el SU (que se integra al cargo fijo dela factura) y se establece al mismo tiempo que buena parte de lasnuevas obras de expansión sea financiada por los propios usuarios(bajo un esquema que se asemeja al vigente a comienzos de la conce-sión, cuando aún se aplicaba el –muy oneroso para los usuarios– car-go de infraestructura).

En síntesis, queda planteado un esquema de regulación tarifariasupuestamente basado en el mecanismo price cap, pero sin mayoresincentivos para el incremento de eficiencia de la concesión –aspectocentral del propio sistema o mecanismo de ajuste tarifario–, puestoque incluye “cláusulas gatillo” referidas al incremento de tarifas poraumento de costos o insuficiencia de ingresos relacionadas con la ga-rantía de ingresos estipulada en la EFNQ.

28. El mismo no contribuirá a reducir en términos reales las tarifas finales abona-das por los usuarios sino que, adicionalmente, resulta superfluo en la medida en queno guarda relación alguna con las “ganancias de eficiencia” efectivamenteinternalizadas por la empresa, las que ascendieron al 6,4% anual acumulativo para elperíodo 1993-2000. Ello se desprende de la información –proporcionada por la pro-pia empresa concesionaria– que surge de un reciente estudio financiado por la Aso-ciación de Empresas de Servicios Públicos en la Argentina (ADESPA), de la cual formaparte Aguas Argentinas S.A.. Véase Centro de Estudios Económicos de la Regulación(UADE) (2001), “Las empresas privadas de servicios públicos en la Argentina. Análi-sis de su contribución a la competitividad del país”.

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Se trata de un mecanismo ad hoc donde confluyen un price cap“invertido”, que garantiza a la empresa el aumento de las tarifas entérminos reales –en lugar de asegurar a los usuarios su disminución–,y algunos ingredientes –que favorecen a la empresa– del mecanismocost plus como el traslado a las tarifas de los aumentos en los costos olas compensaciones por insuficiencia en los ingresos, dejando de lado,por ejemplo, el “techo” a la tasa de ganancia.

Asimismo, se incorpora la posibilidad de realizar revisiones anua-les, quinquenales, extraordinarias y “por fuerza mayor” o “caso for-tuito”, las que más allá de sus matices tienen un denominador común:preservar normativamente las rentas de privilegio que subyacen en lainalterabilidad de la ecuación económico-financiera de la empresa.En otras palabras: nulo riesgo empresario y garantía de rentasmonopólicas, al margen de toda consideración sobre la eficienciamicroeconómica de Aguas Argentinas S.A.

En este sentido, y a simple título ilustrativo, puede señalarse quesegún surge de la información de los balances anuales de la empresaentre 1994 y 2000, Aguas Argentinas S.A. registró en promedio unatasa de beneficio sobre patrimonio neto de casi el 20%, tasa que seubica en “apenas” el 13% si se considera la rentabilidad media sobreventas (Cuadro Nº9). A los efectos de captar el carácter extraordina-rio de tales márgenes de ganancia, cabe destacar que en el mismoperíodo el conjunto de las doscientas empresas más grandes de la eco-nomía argentina registró en promedio una tasa de beneficio sobre pa-trimonio neto del orden del 4,5%, la que disminuye al 2,3% en términosde la facturación.

Por otro lado, los márgenes de beneficio internalizados por AguasArgentinas S.A. durante los años noventa en nada se asemejan a losniveles considerados aceptables o razonables en otros países para la“industria” del agua. Así, por ejemplo, en EE.UU. las tasas de benefi-cio obtenidas en 1991 fluctuaron entre un mínimo del 6% del patri-monio neto y un máximo del 12,5%; en el Reino Unido la tasa razonablepara el sector se ubica entre el 6% y el 7%; en Francia se consideracomo tasa de retorno aceptable la del 6% del patrimonio neto29. En

29. Véase Phillips, C. (1993), The regulation of Public Utilities, Public UtilitiesReports, inc.

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ese sentido, a menos que el resto de las operadoras internacionalessea muy ineficiente, que se conforme con márgenes de rentabilidadsustancialmente inferiores a los registrados en la Argentina o que ope-re con mucho mayores niveles de riesgo empresario que Aguas Argen-tinas S.A., las tasas de beneficio locales no serían más que resultantesde tarifas que trascienden toda “justicia” y “razonabilidad”.

Cuadro N°9Evolución de las tasas de rentabilidad neta de Aguas Argentinas S.A.,

1994-2000*(en porcentajes)

Años Rentabilidad sobre Rentabilidad sobrepatrimonio neto ventas

1994 20,0 8,7

1995 14,4 15,0

1996 25,4 15,4

1997 21,1 13,7

1998 12,5 8,4

1999 18,6 12,2

2000 21,4 16,5

1994-2000 19,1 12,8

* Las utilidades son después del pago de impuestos (beneficios netos).Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a las Memorias y Balan-ces de Aguas Argentinas S.A.

A partir de los ostensibles incumplimientos –convalidados por lainacción, omisión y/o captura reguladora– en los que había incurridoAguas Argentinas S.A. durante más de un quinquenio, recién en ene-ro de 2001 y en el marco de un proceso de negociación de casi nulatransparencia se firmó un Acta-Acuerdo entre Aguas Argentinas S.A.y el ETOSS, por la que quedó aprobado el Segundo Plan Quinquenal(que debería haber entrado en vigencia en 1999). A cambio de com-prometerse a cumplir con su retrasado plan de inversiones y a adelan-tar algunas obras previstas, la firma se vio favorecida con un incremento

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tarifario del 3,9% anual acumulativo entre 2001 y 2003, un ajuste porla inflación estadounidense del 1,5% (un 1% se trasladó a las tarifasdurante el año 2001 y el 0,5% restante en enero de 2002) y otros doscargos fijos bimestrales adicionales (1,55 pesos por factura)30. Comoresultado de ello la tarifa promedio aumentó un 9,1% en el transcursodel año 2001.

En otros términos, como consecuencia de esta última renegociacióncontractual nuevamente se han visto favorecidos los intereses de laempresa prestataria –y su “seguridad jurídica”– en detrimento de loscorrespondientes a los usuarios y consumidores. En efecto, no sola-mente se determinó que las nuevas inversiones se financiarán confuertes incrementos en los precios, sino que adicionalmente el Estadoterminó por convalidar un conjunto importante de incumplimientoscontractuales con claras implicancias regresivas en términosdistributivos. Ello sin mencionar que se trata de la profundización deun entorno normativo que poco se asemeja al original.

Con respecto a lo anterior, es indudable que los holgados márge-nes de ganancias que internalizó Aguas Argentinas S.A., desde quetomó a su cargo la prestación del servicio de agua potable y desagüescloacales en el Área Metropolitana, se encuentran estrechamente vin-culados con las múltiples renegociaciones contractuales que se suce-dieron desde 1993 y, derivado de ello, con la política tarifariaimplementada. En tal sentido, en el Gráfico Nº1 se puede apreciarque, como producto de los sucesivos aumentos tarifarios autorizados,la tarifa media del servicio residencial se incrementó entre mayo de1993 y enero de 2002 en un 88,2%31, con lo cual la rebaja inicial del26,9% con que la empresa ganó la licitación fue más que compensada;esto último es particularmente importante de mencionar por cuantoel marco regulador original establecía que durante los primeros diez

30. Se trata de los cargos de “Renovación de Conexión” (que apunta a financiar larenovación de las cañerías domiciliarias con una antigüedad superior a los treintaaños) y el destinado a financiar el llamado Plan de Saneamiento Integral (cuyo nú-cleo principal lo constituye la construcción de una planta de tratamiento de residuoscloacales en la Ciudad de Buenos Aires).

31. Lentini, E. (2002), “El impacto en la concesión de agua y saneamiento delÁrea Metropolitana. Un análisis preliminar”, I.A.S.P.; Seminario “Los servicios públi-cos en el nuevo escenario económico”, ETOSS, Buenos Aires, febrero de 2002.

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años de la concesión los precios no podrían ser aumentados32. Cabeagregar, además, que dicho incremento tarifario no guarda relaciónalguna con la variación de los precios al consumidor que entre el co-mienzo de la concesión y enero de 2002 sólo registró un crecimientodel 7,3%.

Sin embargo, la regulación pública convalidó en la práctica el abu-so de poder monopólico por parte de Aguas Argentinas S.A. y le ga-rantizó así la apropiación de ganancias extraordinarias y transfirió alos usuarios la totalidad del riesgo del negocio a través de las sucesi-vas alteraciones sustantivas del contrato.

Ello queda claramente de manifiesto en lo relativo a los incum-plimientos empresarios en materia de inversión en expansión de lacobertura del servicio. De acuerdo a estimaciones de la Comisión deUsuarios del ETOSS33, estos incumplimientos alcanzaron, duranteel primer quinquenio de la concesión y sólo considerando las inver-siones realizadas por la empresa concesionaria, al 63% de la pobla-ción comprometida en la oferta original (1.078.000 habitantes) parael servicio de agua potable y al 88% de la correspondiente al serviciode cloacas (812.000 habitantes). Cabe inferir además que, dada laprácticamente nula elasticidad-precio de la demanda de ambos ser-vicios vinculada al escaso nivel de medición, el muy importante au-mento de los ingresos de la empresa está directamente asociado a losrecurrentes incrementos de las tarifas autorizados por el ETOSS y elP.E.N..

Por otro lado, si también se incluye la expansión derivada delas O.P.C.T. (que en los dos primeros años de la concesión repre-sentan el 37,5% de la expansión de la red en el caso de agua pota-ble y el 95,5% en lo relativo a los desagües cloacales) que provienenmayoritariamente de obras iniciadas bajo la gestión de O.S.N., ta-les niveles de incumplimiento de la empresa se elevan igualmenteentre el 40% y el 46% –según se consideren las metas originales o

32. A modo de ejemplo, cabe destacar que el factor “K” fijado en la últimarenegociación contractual de 2001 (0,9574) supera en un 31,0% al que le permitió alconsorcio Aguas Argentinas S.A. ganar la concesión.

33. Véase Comisión de Usuarios del ETOSS; “Propuesta de la Comisión de Usua-rios frente a la revisión quinquenal del contrato de Aguas Argentinas”, Mimeo, agos-to de 2000.

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las reformuladas por la Resolución del ETOSS Nº81/94 y el Decre-to Nº1.167/97– y en torno al 60% en el caso de la expansión encloacas.

Cuadro Nº10Servicio de agua y servicios cloacales: población a incorporar e incor-

porada durante el primer quinquenio(en miles y porcentajes)

Aguas Cloacas

Según oferta original 1.709 924Según Resol. Etoss Nº81/94 1.764 925Según Decreto Nº1.167/97 1.504 809Expansión del servicio

I. Obras realizadas por AASA* 631 112II. OPCT* 286 287III. Regularización de clandestinos* 172 152Expansión real de la red (I + II) 917 399Grado de cumplimiento efectivo (sin considerar regularización clandestinos) Respecto a oferta original 53,7 43,2 Respecto a Resol. Etoss Nº81/94 52,0 43,1 Respecto a Decreto Nº1.167/97 61,0 40,3

Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a las Memorias yBalances de Aguas Argentinas S.A. y a información de la Comisión de Usuarios delETOSS.

Es más, al no establecerse ningún tipo de restricción a la capacidadde endeudamiento del concesionario, la firma ha venido incre-mentando sostenidamente su recurrencia a financiamiento externo(con la Corporación Financiera Internacional34, el Banco Europeo de

34. Caber mencionar que más del 20% de la actual y abultada deuda externa deAguas Argentinas S.A corresponde a créditos otorgados previamente por la Corpora-ción Financiera Internacional (vinculada al grupo Banco Mundial), que a su vez par-ticipa en un 5,0% en la actual conformación accionaria del consorcio. Véase Lentini,E. (2002), op. cit.

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Inversiones y diversas emisiones de Obligaciones Negociables)35 apunto tal que en el balance cerrado, el 31 de diciembre de 2000, elcoeficiente pasivo total/patrimonio neto se elevó a 2,49 cuando en laoferta original estaba previsto que tal indicador no resultaría superiora 0,80.

En otras palabras, a pesar del creciente endeudamiento de laempresa36, la reticencia a aportar capitales propios (en contraposi-ción con la actitud adoptada en cuanto a la distribución y el girode utilidades al exterior) ha derivado en un sistemático y, en lamayoría de los años, creciente incumplimiento en materia de com-promisos de inversión. Como se desprende del Cuadro Nº11, lasinversiones comprometidas y no ejecutadas durante el primer quin-quenio ascendieron a casi 700 millones de dólares/pesos (el 57,7%del total), niveles que de hacerse extensivos al quinquenio “am-pliado” se elevan a casi 750 millones de dólares/pesos (57,9% de locomprometido).

En suma, la privatización de la prestación del servicio de aguapotable y desagües cloacales en el Área Metropolitana de BuenosAires se propuso como objetivos principales la universalización delservicio y la mejora en la calidad del mismo. La concreción de talesfinalidades requería indefectiblemente el desarrollo de nuevas obrasde infraestructura así como la rehabilitación y modernización de lasya existentes.

Al respecto, la supuesta “incapacidad estatal” para realizar di-chas inversiones, en condiciones de eficiencia, se constituyó en elargumento central con el que los reformadores neoliberales justifi-caron la privatización de O.S.N. a principios de la década de losaños noventa. El carácter estratégico de dichas inversiones para elbienestar y la salud de la población justificó, asimismo, la transfe-rencia gratuita al capital privado del derecho de explotación de los

35. Al decir de Lentini, “Lo relevante es que la concesión se financia esencialmen-te sobre la base de las instituciones financieras participantes en este project finance yno por capital propio”. (2000), op. cit.

36. De acuerdo a la información proporcionada por las Memorias y Balances de laempresa, los préstamos que le fueran concedidos se incrementaron, entre diciembrede 1994 y de 2000, de 128,4 millones de dólares/pesos a 561,8 millones de dólares/pesos.

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activos acumulados durante más de ochenta años por la empresa acambio de la obtención de la menor tarifa posible para la prestacióndel servicio.

A nueve años de iniciada la concesión, los incumplimientos enmateria de inversión en que incurrió Aguas Argentinas S.A.37 expre-san, sin duda, el fracaso del proceso de privatización en términos desus propios objetivos, al tiempo que suponen un grave perjuicio eco-nómico y social para la población del Área Metropolitana de BuenosAires (en especial para la de menores ingresos).

El comportamiento de la empresa adjudicataria, que articuló in-cumplimientos de las obligaciones asumidas con presión sobre el po-der político e institucional para modificar las cláusulas contractualesen su beneficio desde el inicio de la concesión, sugiere que la ofertaganadora de la licitación tuvo un carácter oportunista y predatorioorientada a redefinir a su favor las condiciones de explotación con

Cuadro Nº11Incumplimiento de inversiones por parte de Aguas Argentinas S.A.,

1993-1998(en millones de dólares a valores de oferta)

1993 1994 1995 1996 1997 1998* Totales

Inversiones

ofertadas 101,50 210,52 302,91 362,36 229,10 83,07 1.289,46

Inversiones

ejecutadas 40,93 144,55 132,17 100,49 109,52 15,41 543,07

Incumplimiento -60,57 -65,97 -170,74 -261,87 -119,58 -67,66 -746,39

Corresponde al período mayo-diciembre de 1998.Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO en base a información de la Comi-sión de Usuarios del ETOSS.

37. Al amparo de una captura institucional que no sólo hizo posible lainternalización ilegítima de los beneficios extraordinarios asociados a la explotaciónsino que impulsó sucesivos aumentos en la tarifa base y en los precios de los servi-cios, en un contexto de estabilidad o de deflación de los precios domésticos.

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posterioridad a la adjudicación. Con este propósito, una vez iniciadala concesión, la firma parece haber usufructuado el poder que le otor-garía la pérdida de legitimidad gubernamental asociada al fracaso dela privatización.

En tal sentido, según lo establecido en el contrato de concesión deAguas Argentinas S.A., el P.E.N. podía “rescindir el contrato de conce-sión unilateralmente con fundamento si existieren causas de incum-plimiento grave de las disposiciones legales y/o reglamentarias, atrasosreiterados e injustificados en el cumplimiento de las inversiones ymetas convenidas”.

Sin embargo, la captura institucional del Estado por parte de laconcesionaria del servicio torna muy poco probable la aplicación efec-tiva de dicha cláusula contractual. Al respecto, bastaría con resaltar lasistematicidad de los incumplimientos de la concesionaria (muy par-ticularmente en lo referido a las inversiones comprometidas y,consiguientemente, a las metas de expansión del servicio) así como elejercicio activo de fuertes presiones tendientes a forzar determinadasinterpretaciones de la normativa vigente38, las permanentes modifica-ciones en la regulación del sector que en todos los casos favorecieronlos intereses empresarios sobre los sociales desnaturalizando las cláu-sulas contractuales originales, la reformulación –de hecho– de lasmisiones y funciones del órgano regulador del sector y su crecientesubordinación frente al P.E.N., por un lado, y a la lógica de acumula-ción y reproducción del capital de la empresa monopólica regulada,por el otro.

38. Así, por ejemplo, en el segundo semestre de 1995, en pleno “efecto tequila”,la empresa concesionaria decía que “Aguas Argentinas S.A. participa actualmente encontinuas negociaciones con las autoridades para obtener una dolarización de lastarifas o, al menos, una protección de los ingresos mediante la introducción de unacláusula de revaluación automática de las tarifas en el caso de que se produjera unadevaluación del peso” (énfasis propio).

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Los mercados energéticos

Dadas las modalidades que han adoptado los procesos deprivatización de Gas del Estado, por un lado, de SEGBA, Hidronor yAgua y Energía Eléctrica, por otro, y el de Y.P.F., por último, el análisisde los mercados energéticos comprenderá dos grandes instancias. Laprimera se refiere a cada uno de esos segmentos o cadenas, y la se-gunda pretende acceder a una visión integral del mercado energéticoen su conjunto, en tanto el mercado petrolero (único subsector noregulado) es el que, en última instancia, termina por “regular” buenaparte de los precios del gas natural y de la electricidad (a través delprecio del gas en “boca de pozo”, en el primer caso; y de los combus-tibles líquidos y el propio gas natural, en el segundo).

Gas natural por redes

La sanción de la Ley Nº24.076, por la que se estableció el marcoregulatorio de la privatización de Gas del Estado (junto a la Nº24.065,referida a la energía eléctrica, los únicos dos ejemplos de desestatizaciónsancionados por Ley de la Nación), definió el nuevo contexto opera-tivo y normativo en el que pasaron a ser prestados los servicios detransporte y distribución de gas natural por parte del sector privado apartir de enero de 1993. El marco regulador introdujo importantestransformaciones con respecto a la forma en que había venido funcio-nando el sector gasífero en la Argentina (en relación con, por ejem-plo, la estructura de mercado, la forma de regular las tarifas, etc.).

Uno de los fenómenos sobresalientes, que tiende a incorporar ciertogrado de “competencia por comparación” y por esa vía evitar la mo-nopolización privada del servicio, fue la desintegración vertical y ho-rizontal de la cadena gasífera. En efecto, como producto de laprivatización, Gas del Estado fue subdividida en dos sociedadestransportistas (Norte y Sur) y en ocho unidades de distribución–monopólicas– con jurisdicción sobre distintas regiones del país (Me-tropolitana, Buenos Aires Norte, Central, Cuyana, Litoral, Noroeste,Pampeana y Sur). A este respecto, cabe destacar que las licencias parala explotación de los servicios de transporte y distribución por partedel sector privado fueron entregadas por un lapso de 35 años, prorro-

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gables por 10 años (el Estado recaudó cerca de 300 millones de dóla-res en efectivo y más de 1.500 millones de dólares en títulos de ladeuda externa –considerados a valor de mercado–39).

En consonancia con ese objetivo de introducir cierto grado de com-petencia, el marco regulador impuso una serie de restricciones legalesa la integración vertical a través de ciertas limitaciones en cuanto a lapropiedad del capital de las empresas que operan en los distintos esla-bones de la cadena gasífera. Así, por ejemplo, los productores no pue-den controlar el capital de una firma transportista, ni ambos tipos deagentes pueden hacer lo propio respecto de una distribuidora, ni losgrandes usuarios pueden tener una participación controlante sobreuna distribuidora dentro de su propia área de consumo40.

En relación con esto último, la composición accionaria original delos distintos consorcios adjudicatarios ya denota un importante pro-ceso de reintegración vertical y horizontal de la cadena gasífera, apartir de la presencia de empresas controladas por ciertos actores queoperan en los distintos eslabones que la conforman (producción, trans-porte, distribución y grandes usuarios). Tal es el caso, entre otros, dealgunos grandes grupos económicos ex contratistas de Gas del Estadoy de Y.P.F. (por ejemplo, Astra, Macri, Pérez Companc, Soldati yTechint) que son simultáneamente productores de gas natural y pe-tróleo, grandes usuarios industriales para los que el gas natural cons-tituye uno de sus principales insumos energéticos, y fabricantes deequipos y de materiales para la actividad41.

39. Dados los extraordinarios beneficios acumulados (véase Sección anterior; entanto los mismos en nada se condicen con la “rentabilidad razonable” que establecela propia Ley Nº24.076) por las empresas privadas, las dos transportistas recuperaronsu inversión original en menos de cuatro años; al tiempo que en el caso de lasdistribuidoras se requirieron menos de siete años. En ambos segmentos se trata deplazos de recuperación de la inversión original sumamente reducidos, más aún si seconsidera la extensión temporal de las concesiones.

40. Estas restricciones a la integración vertical y/u horizontal fijadas en la LeyNº24.076 se vieron parcialmente modificadas con la sanción del decreto reglamenta-rio. En efecto, el Decreto Nº1.738/92 redujo de manera considerable las limitacionesa la integración de los distintos actores de la cadena gasífera que había establecido laley marco del sector.

41. Véase al respecto Azpiazu, D. y Schorr, M. (2001), “Desempeño reciente yestructura del mercado gasífero argentino: asimetrías tarifarias, ganancias extraordi-narias y concentración del capital”, Documento de Trabajo Nº 1 del Proyecto“Privatización y Regulación en la Economía Argentina”, FLACSO-Sede Argentina.

153


Dicha situación, en tanto supone la presencia de los mismos acto-res en los distintos eslabones de la cadena gasífera así como en otrossegmentos del mercado energético, conllevó en base a la segmenta-ción inicial del mercado un importante proceso de reconcentracióneconómica del mercado gasífero –e incluso del conjunto del sectorenergético–, reduciendo en gran medida las posibilidades de garanti-zar un funcionamiento medianamente competitivo-oligopólico delmismo y elevando considerablemente el riesgo de que tales actoresinstrumenten distintos tipos de prácticas discriminatorias (subsidioscruzados, precios de transferencia, etc.).

Otra modificación de suma relevancia, que introdujo el marco re-gulador sectorial emergente de la privatización de Gas del Estado,remite a la forma en que se relacionan las empresas transportistas ylas distribuidoras con las compañías productoras de gas natural. En elrégimen anterior a la privatización, dicha relación se encontraba re-gulada a través de un precio de transferencia determinado oficialmen-te. Con la sanción del nuevo marco regulador se apuntó a que el precioal que se adquiere el gas en “boca de pozo” –es decir, el precio quereciben las empresas extractoras de gas (que constituye uno de loscomponentes centrales de las tarifas finales)– quede definido a partirde enero de l99442 por la interacción entre la oferta y la demanda –ambas caracterizadas por estructuras de mercado altamente concen-tradas, pero con diferencias sustantivas en cuanto a posicionesdominantes efectivas en el mercado, por un lado, y a incentivos orestricciones reales en cuanto a su ejercicio, por otro–.

La morfología del mercado productor revela la presenciahegemónica de Repsol-YPF (que participa directa o indirectamenteen la propiedad de distintas empresas distribuidoras de gas así comoen diversas firmas que operan en diferentes segmentos del mercadoenergético y en actividades productivas energo-intensivas) que tieneuna participación de mercado de considerable gravitación en las trescuencas del país que cuentan con importantes reservas gasíferas (so-bre todo en la neuquina y la noroeste), lo cual le permite controlarmás del 50% de la totalidad del gas ofertado en el mercado local (tan-

42. El precio del gas en “boca de pozo” aumentó, entre enero de 1994 y diciembrede 2000, un 28,4%, explicando parte sustantiva del incremento de las tarifas finalesdel gas.

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to a partir de su carácter de productor como de comercializador delgas generado por terceros).

En relación con lo anterior, cabe señalar que el segmento produc-tor “desregulado” se caracteriza, además de por un elevado grado deconcentración, por muy importantes barreras al ingreso (por ejem-plo, elevados costos hundidos) que dificultan de manera significativala introducción de presiones competitivas sobre el mismo y, en conse-cuencia, limitan sobremanera la posibilidad de reducir el poder demercado de los actores predominantes y, por esa vía, de inducir ciertareducción en los precios domésticos. Todo lo anterior se ve agravadopor el hecho de que el sistema de regulación tarifaria carece de unesquema de incentivos adecuado que induzca a las transportistas ydistribuidoras a negociar menores precios del gas en “boca de pozo”con los productores.

En tal sentido cabe destacar, en primer lugar, que a pesar de lasubdivisión estructural del mercado vía la segmentación de Gas delEstado en diversas “unidades de negocios” y de que el marco regula-dor estableció ciertas restricciones a la integración vertical y hori-zontal de las firmas y/o grupos empresarios que resultaranadjudicatarios de la privatización, se registró un importante procesode reintegración vertical e incluso horizontal de la cadena gasífera.Una segunda “falla de partida”, estrechamente ligada a la anterior,se relaciona con la “desregulación” del precio del gas “en boca depozo”, el que pasó a ser determinado por la “libre” interacción deuna oferta y una demanda fuertemente concentradas (lo cual supu-so, en los hechos, una re-regulación de este estratégico segmentodel mercado a favor de un núcleo acotado de grandes actores econó-micos –altamente integrados, dada su participación simultánea enlos segmentos de transporte y/o de distribución– que pasaron a te-ner un papel decisivo en la determinación de uno de los componen-tes centrales de las tarifas finales abonadas por los diferentesconsumidores).

La forma en que dicho mecanismo de ajuste impacta sobre las tari-fas finales está directamente vinculada con una de las principales“inconsistencias” del marco regulatorio sectorial, el cual carece de unesquema efectivo de incentivos que induzca a las transportistas y a lasdistribuidoras a negociar mejores –en este caso menores– precios conlos productores (es decir, con el oligopolio petrolero). En efecto, di-

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cha falta de incentivos43 a pactar precios más bajos se encuentra estre-chamente asociada al hecho de que el propio marco regulador esta-blece que toda variación en el precio del gas en “boca de pozo” puedeser automáticamente trasladada a la tarifa final abonada por los dis-tintos consumidores (lo que se conoce como mecanismo de passthrough).

Tales desincentivos se ven potenciados aún más por el hecho deque la estructura del “desregulado” mercado productor se caracterizapor presentar un muy alto grado de oligopolización (lo cual otorga alos productores un elevado poder relativo de negociación, a la vez queuna amplia libertad en lo que a fijación de precios respecta); además,porque como resultado de ciertos aspectos que caracterizaron a laprivatización de Gas del Estado (en particular la tendencia a la reinte-gración vertical y horizontal de la cadena gasífera derivada del proce-so de licitación) y ante la ausencia de regulación por parte delENARGAS sobre la estructura de propiedad del capital de las firmasadjudicatarias, un conjunto reducido de grandes actores económicosparticipa en el mercado en los segmentos de producción, de transpor-te y de distribución de gas, al mismo tiempo que son grandes usuariosindustriales (en otros términos, se trata de actores que participan enel sector tanto en calidad de demandantes como de oferentes).

Al igual que lo acontecido en buena parte de los sectores de laactividad económica durante el transcurso de los años noventa, en elmercado local de gas natural se asistió en la segunda mitad del dece-nio a un muy intenso proceso de transferencias de empresas y/o parti-cipaciones accionarias en distintas firmas. En términos generales, ellono sólo trajo aparejado una importante reasignación del capital secto-

43. Con respecto a esto último, cabe destacar que a partir de 1995 el ENARGASimplementó distintas medidas (en especial la fijación de precios de referencia porcuenca) tendientes a incrementar la competencia en el segmento productor, de modotal de inducir cierta disminución de los precios mayoristas de gas y, por esa vía, delas tarifas finales abonadas por las diferentes categorías de usuarios. Los mismos re-sultan igualmente insuficientes ante el desregulado y altamente concentrado oligopoliopetrolero y ante el ejercicio de su posición dominante en la fijación de precios. Véaseal respecto Azpiazu, D. y Schorr, M. (2001), “Desempeño reciente y estructura delmercado gasífero argentino: asimetrías tarifarias, ganancias extraordinarias y concen-tración del capital”, Documento de Trabajo Nº 1 del Proyecto “Privatización y Regu-lación en la Economía Argentina”, FLACSO-Sede Argentina, Buenos Aires, diciembre.

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rial sino también, y principalmente, la consolidación del proceso dereintegración vertical y horizontal de la cadena gasífera resultante delas “falencias” del marco regulador en el que se inscribió el traspasode Gas del Estado al sector privado.

Este último proceso se caracterizó, en primer lugar, por una consi-derable “extranjerización” de la propiedad del capital en el sector,hecho que se visualiza en la creciente gravitación agregada que fueronadquiriendo las firmas transnacionales –en particular las de origennorteamericano–44 a partir de la adquisición de las participacionesaccionarias que diversos grupos económicos tenían en distintas fir-mas prestatarias y/o en algunas empresas que participaban en la es-tructura accionaria de las mismas.

Al respecto, por la importancia que ha asumido este proceso cabeanalizar los factores por los que estos actores enajenaron su participa-ción en empresas que presentaron una muy elevada rentabilidad (hol-gadamente superior a la obtenida por las principales firmas oligopólicasdel país). En este sentido, ello reproduce lo acaecido con mayor omenor intensidad en la mayoría de las altamente rentables empresasprivatizadas, en las que numerosos actores (especialmente los princi-pales conglomerados empresarios que actúan en el país) se han des-prendido, –por lo general, de la totalidad–, de sus participacionesaccionarias originales realizando ingentes ganancias de carácter patri-monial. En efecto, en la mayoría de las privatizaciones los diversosconsorcios adjudicatarios se hicieron cargo de las empresas públicasabonándole al Estado precios que se encontraban, en algunos casosconsiderablemente, subvaluados. Por otra parte, la transferencia deempresas monopólicas u oligopólicas con mercados caracterizados poruna reducida elasticidad-precio de la demanda fue acompañada pormarcos reguladores que –tanto por su “precariedad” como fundamen-talmente por la discrecionalidad con que fueron aplicados– garantiza-ron a las empresas además de un significativo incremento tarifario

44. Tales son los casos de, por ejemplo, las firmas estadounidenses CMS Energy(en la Transportadora de Gas del Norte), CNG International Corporation y PacificEnterprises International (en las distribuidoras Pampeana y del Sur), Enron Pipeline(en la Transportadora de Gas del Sur) y LG&E (en Gas Natural Ban), las italianasCamuzzi (en las distribuidoras Pampeana y del Sur) y Societá Italiana per il gas (enlas distribuidoras Cuyana y del Centro), y la inglesa British Gas (en Metrogas).

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también muy altos márgenes de beneficio (tanto en términos absolu-tos como relativos).

En consecuencia, la conjunción de estos dos factores (bajo precioinicial y elevada rentabilidad) conllevó una acelerada revaluación pa-trimonial, para los propietarios de dichas firmas, que sólo podía reali-zarse si se concretaba la transferencia de la correspondienteparticipación accionaria. Ahora bien, la decisión de realizar las ga-nancias patrimoniales por parte de los vendedores se articuló, natu-ralmente, con el interés de ciertos actores (generalmente grandesoperadores internacionales prestadores de un servicio específico) porcomprar tales participaciones accionarias. En este caso, la adquisi-ción de estas últimas se relaciona con el hecho de que los mismostoman como referencia, a la hora de definir sus inversiones, lasrentabilidades existentes a nivel internacional, y, en ese contexto, elargentino aparece como uno de los mercados de servicios públicosrelativamente más rentables del mundo.

Con la finalidad de explorar con cierto detenimiento la forma enque el proceso mencionado se manifestó en el ámbito del mercadolocal de gas natural, en el Cuadro Nº12 queda reflejada la masa deganancias patrimoniales (la diferencia entre el monto de la inver-sión inicial y el de la venta de la correspondiente participaciónaccionaria) y de ganancias corrientes (la proporción de las utilida-des netas de las compañías prestatarias que le correspondió a cadapropietario en función de su participación accionaria en el consor-cio controlante, hasta el momento en que se desprende de su pro-piedad) que internalizó un conjunto de conglomerados empresariosque tuvieron una participación activa en el proceso de privatizaciónde Gas del Estado.

Así, por ejemplo, a mediados de 1998 el grupo económico localPérez Companc se desprendió de su participación en Metrogas45 por109 millones de dólares, cuando su inversión inicial había sido deaproximadamente 52 millones de dólares. Estos montos sumados alas ganancias corrientes derivadas de la participación del conglomera-

45. Los compradores fueron la empresa Astra (controlada por el conglomeradoespañol Repsol) y la inglesa British Gas (que era la operadora encargada de la presta-ción del servicio).

158


Cu

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Nº12

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as Natural

TransportadoraC

amuzzi G

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istribuidorasB

ande G

as del Sur

del Sur y

de Gas del

Pam

peanaC

entroy C

uyana

Participación accionaria

17,5%17,5%

17,5%22,5%

y 17,5%67,5%

y 45%

(I) Inversión inicial (1)52

2762

75148

Año de la venta

19981999

19961996 y 1997

1997 y 2000

(II) Monto de la venta

10974

25193

323(III)=

(II)-(I) Ganancias patrim

oniales57

47189

18174

(IV) G

anancias corrientes acumuladas

(2)49

55119

70127

(V)=

(III)+(IV

) Ganancias totales

106102

30788

301R

endimiento anual de la inversión total

28%35%

84%21%

20%

(1) El m

onto de la inversión inicial surge del producto entre el impor te abonado por el consorcio controlante de cada em

presa al Estado N

acionalal m

omento de la adjudicación de la em

presa y la cuota par te de capital con que el conglomerado participó originalm

ente en la mism

a.(2) S

e trata de la proporción de las utilidades netas de las empresas prestatar ias que le correspondió a cada propietar io en función de su

participación accionaria en el consorcio controlante hasta el mom

ento en que se desprende de su propiedad. En el caso de las par ticipaciones

del grupo Socm

a/Macri en las distribuidoras C

uyana y del Centro, se consideraron las ganancias acum

uladas del período 1993-1999.F

uente: Área de E

conomía y Tecnología de la F

LAC

SO

en base a Mem

orias y Balances de las em

presas.

159


do en la propiedad de la firma dieron como resultado un rendimientoanual de la inversión del orden del 28%46.

Asimismo, cabe destacar el caso del conglomerado local Soldatique en el transcurso de 1999 se desprendió de su participación en GasNatural Ban a favor de la firma LG&E de Estados Unidos. En estecaso, mientras que la inversión inicial del conglomerado había sidode algo más de 27 millones de dólares, lo recaudado por la transferen-cia ascendió a casi 74 millones de dólares. De considerar que, mien-tras formó parte de la propiedad accionaria de la distribuidora, el grupoSoldati internalizó ganancias corrientes por aproximadamente 55 mi-llones de dólares, se puede inferir que obtuvo un rendimiento prome-dio anual de los montos invertidos originalmente del 35% anual.

En todos los ejemplos reflejados en el cuadro de referencia quedade manifiesto una valorización del capital más que extraordinaria (so-bre todo si se considera que se registraron en lapsos de tiempo suma-mente breves y en un contexto de estabilidad macroeconómica einstitucional).

A pesar de la creciente incidencia de firmas extranjeras en los seg-mentos de transporte y distribución de gas natural, los conglomera-dos empresarios que participaron activamente del proceso detransferencia de Gas del Estado –y de YPF– al sector privado siguendetentando una participación de significación en las distintas fasesque conforman la cadena gasífera; situación que refuerza el procesode reintegración vertical e incluso horizontal de la misma, iniciado ypromovido por las “insuficiencias” y limitaciones del marco regula-dor emergente de la transferencia de Gas del Estado al sector privado,así como por las omisiones reguladoras del ENARGAS y de los orga-nismos responsables de la “defensa de la competencia”.

De este modo, no sólo se ha restringido en forma considerable laposibilidad de introducir competencia efectiva en el conjunto del sec-tor sino que se ha elevado sustancialmente el riesgo de que los actores

46. En la medida en que las ganancias corrientes no fueron apropiadas por lasempresas al final de su período de posesión sino a lo largo de todo el lapso durante elcual fueron propietarias de parte de sus “paquetes” accionarios, la estimación delrendimiento anual de la inversión se encuentra subestimado al no contemplar el ren-dimiento –financiero o de otro tipo, aunque previsiblemente financiero– de las utili-dades corrientes con anterioridad a la transferencia patrimonial.

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predominantes en los distintos segmentos del mismo (en este casoRepsol-YPF) hagan abuso de su posición dominante en el mercado, locual impactaría negativamente sobre, entre otras variables, lacompetitividad del sector manufacturero local (el principal deman-dante de energía) y, como consecuencia de ello, del conjunto de laeconomía. Así, como producto de la adquisición de Astra, de Pluspetroly fundamentalmente de YPF, el conglomerado Repsol ha quedado fuer-temente integrado en términos verticales desde los segmentos up stream(exploración y explotación de gas natural y petróleo) hasta los downstream (refinación, transporte, distribución y comercialización).

Las consideraciones precedentes sugieren que, a partir del procesode centralización del capital que se registró luego de la privatizaciónde Gas del Estado, se consolidó una estructura de mercado conforma-da por dos subsistemas económicos –fuertemente integrados en for-ma vertical y altamente concentrados– que funcionan con unimportante grado de autonomía entre sí. En ese marco, la subzona sures controlada esencialmente por Repsol-YPF y el grupo local PérezCompanc, mientras que en la norte el liderazgo es ejercido por el hol-ding español, el conglomerado extranjero Techint y en menor medidapor el grupo nacional Soldati47.

De lo anterior se infiere que la estructura de propiedad del capitalsectorial emergente del marco regulatorio de la privatización de Gasdel Estado y las transferencias de empresas y/o de participacionesaccionarias en las distintas firmas prestatarias registradas con poste-rioridad a la misma conllevaron, a pesar de la intención declarada enla norma de configurar un mercado caracterizado por una dinámicacompetitiva, la consolidación del poder de mercado de un núcleo re-ducido de grandes conglomerados empresarios altamente integradostanto vertical como horizontalmente.

En ese sentido, muy particularmente en el caso de las dos trans-portadoras de gas existentes en el país, el control accionario de lasmismas denota la presencia de los principales productores gasíferosdel país e incluso de grandes usuarios industriales de dicho insumoenergético. Así, por ejemplo, la Transportadora de Gas del Norte escontrolada (67,5%) por Gasinvest, empresa en la que los grupos Soldati

47. Ver Diagramas Anexos Nº1 y Nº2.

161


(a través de Compañía General de Combustibles y de Transcogas) yTechint (a través de Inversora Catalinas y de Techint ArgentinaOverseas) tienen una participación agregada del 54,4%; se trata enambos casos de importantes productores gasíferos (a partir de la pro-pia Compañía General de Combustibles y de Tecpetrol, respectiva-mente) y a la vez, muy particularmente en el caso de las plantassiderúrgicas del grupo Techint, de grandes usuarios industriales.

Por su parte, en el caso de la Transportadora de Gas del Sur, elcontrol accionario de la misma (67%) recae en la Compañía de Inver-siones de Energía (CIESA). Esta última surge de la asociación entreEnron (de EE.UU.) y el grupo Pérez Companc (a través de PecomEnergía y Pérez Companc International) que también, al igual queTechint, tiene una muy importante presencia como productor de gasnatural –el cuarto a nivel nacional– y simultáneamente cuenta condiversas plantas industriales que son grandes usuarias de gas.

De esta manera, las “inconsistencias” emanadas del marco norma-tivo inicial que posibilitaron, entre otras cosas, una significativa rein-tegración vertical y horizontal de la cadena gasífera, así como loscambios registrados en la composición accionaria de las firmasprestadoras, aumentaron el grado de concentración económica y decentralización del capital del conjunto del mercado. En este sentido,merece destacarse que el proceso de transferencias de capital analiza-do se llevó a cabo sin que ninguno de los organismos con atribucio-nes para regular el desempeño del sector (como por ejemplo elENARGAS o la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia)evaluara los impactos de las mismas sobre la configuración estructu-ral y la dinámica –presente y futura– del mercado de gas natural, delsector energético en su conjunto y de un vasto espectro de mercadosindustriales.

Es indudable que el fuerte proceso de reintegración vertical yhorizontal de la cadena gasífera, que tuvo lugar desde la privatizaciónde Gas del Estado (promovido tanto por las acciones como por lasomisiones estatales en la materia), desvirtuó por completo una delas principales finalidades por las cuales la empresa estatal habíasido segmentada en distintas “unidades de negocios”, a saber: “dis-tribuir el poder de mercado para prevenir la posibilidad de domina-ción o de actitudes de colusión entre las partes y adicionalmenteresguardar que las negociaciones y las contrataciones se realicen entre

162


partes independientes y con oposición de intereses”48. A la luz delas evidencias analizadas, es evidente que no sólo no se logró ningu-no de tales objetivos sino que, incluso, se incrementó considerable-mente el riesgo de que los actores predominantes instrumentendistintos tipos de conductas de carácter abusivo en detrimento desus competidores (no sólo en el ámbito del sector energético sino,fundamentalmente, en el de distintas actividades productivas) y delos usuarios, en especial de los residenciales y de las pequeñas ymedianas empresas.

En definitiva, del análisis de las transferencias de capital registra-das con posterioridad a la venta de Gas del Estado se desprende, aligual que en el resto de los sectores privatizados, el carácter determi-nante que asumieron las privatizaciones en relación con la consolida-ción de dos de los rasgos típicos de la economía argentina desdemediados de los años setenta: la creciente concentración y centraliza-ción del capital en mercados sumamente estratégicos (en tanto defi-nen la competitividad de un amplio espectro de sectores y actoreseconómicos), y una estrategia de acumulación y reproducción am-pliada del capital por parte del núcleo más concentrado del podereconómico, el que tiene como eje central la valorización financiera desus activos.

Al respecto, el mercado de gas natural, que ha tendido a ser pre-sentado junto con el eléctrico como uno de los mayores éxitos enmateria privatizadora y reguladora, posee un patrón de desenvolvi-miento asimilable en muchos aspectos al que presenta la mayoría delos servicios públicos privatizados en la Argentina durante el trans-curso de la década de los años noventa tanto en lo referido a losmarcos reguladores (y la funcionalidad de las “debilidades” de losmismos en relación con los intereses del capital concentrado inter-no) como a su impacto sobre la evolución tarifaria, el rendimientoeconómico de las distintas empresas y la dinámica y la estructura delos mercados.

En ese marco, no puede dejar de resaltarse que el Estado argentinoentregó al capital concentrado una de sus principales empresas luego

48. Véase Formica, H. (2000), “Competencia y monopolio en el mercado del gasnatural”, en Revista Enoikos, Nº 17.

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de haber realizado ciertas actividades estratégicas (expansión de lared, aumento en las reservas gasíferas comprobadas, incremento en elsistema de transporte, etc.) que, por su reducida tasa de retorno y losrelativamente largos plazos de maduración, difícilmente hubieran sidoencaradas por el sector privado. En contraposición, las empresas pri-vadas que sucedieron a Gas del Estado en la prestación de los servi-cios de transporte y distribución obtuvieron, desde el mismo inicio desus operaciones, muy holgados márgenes de beneficio –promovidos ygarantizados por la propia regulación estatal–.

En tal sentido, al margen de toda consideración sobre lafuncionalidad de la regulación tarifaria en términos de los intere-ses de las empresas concesionarias, tal complacencia oficial tras-ciende –aunque involucra– al tema tarifario y al de la razonabilidadde las rentabilidades a que aquellas dan lugar. En efecto, a pesar dela segmentación estructural del mercado gasífero que se realizó antesde la privatización con la finalidad de fomentar la introducción decompetencia, cabe destacar que como resultado de la conjunciónde diversos factores (estructura de propiedad resultante del proce-so desestatizador, numerosas operaciones de compra-venta de em-presas y/o de participaciones accionarias, etc.) se manifiesta unmuy elevado grado de concentración y centralización del capitaldel sector en torno a un núcleo sumamente acotado de grandesconglomerados empresarios (altamente integrados vertical y hori-zontalmente).

Sin duda, ha sido en función de tales “concesiones” y/o “errores dediseño” normativo que se ha permitido –si no inducido– que un nú-cleo acotado de grandes agentes económicos se posicionara en losdistintos eslabones de la cadena gasífera –y en algunos casos pasara acontrolarlos–. De esta manera, si se considera que tales actores tam-bién participan en diversos segmentos de los mercados de energía eléc-trica y petróleo y, además, que son grandes usuarios del fluido a partirde las distintas actividades manufactureras que desarrollan, puedeconcluirse que no obstante la segmentación estructural del mercadose ha verificado un significativo incremento en la concentración eco-nómica y en la centralización del capital no sólo en el mercado de gasnatural sino, fundamentalmente, en el conjunto del sector energéticolocal. En este sentido, de no mediar una regulación activa por partedel Estado, se eleva sustancialmente la probabilidad de que los acto-

164


res predominantes hagan –o en ciertos casos sigan haciendo– abusode las posiciones dominantes de mercado que detentan en detrimentode sus competidores reales y potenciales y, sobre todo, de los usua-rios, con los consiguientes efectos negativos en la distribución delingreso y en la competitividad del sector manufacturero y del conjun-to de la economía local, por ejemplo.

Ello remite a la necesidad de introducir ciertas modificaciones designificación en el esquema de regulación tarifaria vigente. Al respec-to, si se tiene en cuenta la estructura altamente concentrada que pre-senta el segmento productor y el fuerte proceso de reintegración verticalde la cadena gasífera, resulta indispensable introducir importantescambios en el actual marco normativo tendientes a la reconfiguracióndel esquema tarifario o, más precisamente, de las formas de determi-nación del precio del gas en “boca de pozo” y de su traslado a lastarifas finales.

Sin duda, de la significativa brecha que separa a los precios do-mésticos del fluido de los de exportación se desprende la existen-cia de un margen considerable para promover una disminución enlas tarifas finales abonadas por los distintos usuarios (en particu-lar por los residenciales, sobre todo los de menor poder adquisiti-vo) y para atenuar en buena medida la situación actual dediscriminación de precios que perjudica relativamente a los con-sumidores locales en relación con los de los países que importangas desde la Argentina.

En definitiva, sea por acción (principales características del marconormativo emergente de la privatización de Gas del Estado, regula-ción tarifaria, etc.) o por omisión (en especial, la renuncia estatal aevaluar los impactos de las transferencias de capital sobre la configu-ración estructural y la dinámica de funcionamiento del mercado), elmodelo argentino de regulación del transporte y distribución de gasnatural, tanto en lo que respecta a las tarifas como a la estructura depropiedad del capital de las firmas, ha tendido a favorecersistemáticamente a las fracciones más concentradas del poder econó-mico local.

165


Diagrama Anexo Nº 1

SUBSISTEMA SUR

T.G.S.Pérez Companc,

y otrosOFERTAPRIMARIA

Cuenca Neuquina

Repsol-YPF (50.7%)

Pérez Companc

Tecpetrol (Techint)

Pluspetrol(Repsol-YPF)

(DE CONJUNTO EL85,4% DE LAS RE-SERVAS)

Cuenca Austral

Total Austral

Pérez Companc

(ENTRE AMBAS EL71,9% DE LAS RE-SERVAS)

DISTRIBUIDORAS

Gas BAN(Repsol-YPF) (parcial des-de T.G.S.) El 86,8% abas-tecido por Repsol-YPF

Metrogas(Pérez Companc, Astra –Repsol-YPF–)

Camuzzi Gas Pampeana(Camuzzi, Loma Negra)

Camuzzi Gas del Sur(Camuzzi, Loma Negra)

GASODUCTOS

A Chile:Pacífico(Repsol-YPF y otros)Methanex(grupo nova)

EXPORTACIÓN

166



SUBSISTEMA NORTE

T.G.N.Techint, Soldati,

y otrosOFERTAPRIMARIA

Cuenca N.O.A.

Importación Bolivia(bajo control deRepsol-YPF)

Tecpetrol (Techint)



Cuenca Neuquina

Repsol-YPF (50,7%)

Pérez Companc

Tecpetrol (Techint)



DISTRIBUIDORAS

Litoral(Techint)

Centro

Cuyana

N.O.A.(Cartellone)

Gas BAN(Repsol-YPF) (parcial des-de T.G.N.) El 86% es pro-visto por Repsol-YPF

GASODUCTOS

A Chile:GasAndes (Soldati)Norandino (T.G.N. yGasoductoNorandino Argentino–Techint–)

Gas Atacama (Astra yPluspetrol, ambas deRepsol-YPF)

A Uruguay:Colón-Paysandú(T.G.N.)

A Brasil-Uruguay:Aldea Brasilera-Uruguayana (T.G.N.y Transp. de Gas delMercosur –Techint,Soldati y Repsol-YPF–)

EXPORTACIÓN

167


Energía eléctrica

La implementación de un nuevo marco regulador en el sector eléc-trico, a partir de 199249, y la privatización –que se inició en ese mis-mo año50– de las distintas unidades de negocio en las que fueronsegmentadas –vertical y horizontalmente– SEGBA, Agua y EnergíaEléctrica e Hidronor (ver Diagrama Anexo Nº3) alteraron sus-tancialmente la dinámica económica del mismo. A partir de tal desin-tegración vertical y horizontal quedaron conformados tres segmentosdiferenciados: generación, transporte y distribución de la energía eléc-trica51.

El marco regulatorio eléctrico cambió las reglas de funcionamien-to del sector reconociendo a cada una de estas actividades como uni-dades de negocio individuales con libertad de acceso a las redes detransmisión y distribución y, a la vez, sin limitaciones para el ingresode nuevas firmas a la condición de generadoras –donde se focalizaríael carácter competitivo de la cadena–. Paralelamente se estableció unaserie de restricciones a la integración vertical de tales unidades denegocio (inhibición de controles accionarios comunes entre determi-nados actores de la cadena). En suma, a partir de la desintegraciónhorizontal y vertical de las empresas eléctricas privatizadas se procu-raba generar una morfología de mercado con una fase de generacióneléctrica potencialmente competitiva, y las etapas de transporte y dis-tribución de carácter monopólicas52. En el segmento de distribución

49. Ley Nº24.065 y su Decreto Reglamentario Nº1.398/92.50. Las transferencias al capital privado de las empresas eléctricas nacionales se

iniciaron en abril de 1992, e involucraron un ingreso total por privatizaciones de aproxi-madamente 3.300 millones de dólares y, paralelamente, la absorción de 3.500 millonesde dólares por parte del fisco en concepto de deudas de las firmas transferidas.

51. La generación y el transporte de energía eléctrica se encuentran regulados por elEnte Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE), mientras que la distribución seencuentra a cargo de las Autoridades Provinciales correspondientes. El ENRE tienejurisdicción únicamente en el caso de la distribución de energía eléctrica llevada a cabopor Edesur S.A., Edenor S.A. y Edelap S.A. en el área correspondiente a la Ex-SEGBA.

52. El proceso de producción de energía eléctrica presenta algunas característicastecnológicas centrales que condicionan la regulación. Entre ellas se destacan: la nece-sidad de igualar oferta con demanda en forma instantánea debido a la imposibilidadde almacenamiento del fluido eléctrico, y la existencia de economías de escala, espe-cialmente en el transporte y la distribución.

168


se fue introduciendo en forma gradual una modalidad de competen-cia al permitir a los grandes usuarios de la misma, definidos comotales según ciertas condiciones, contratar su provisión directamentecon los generadores. Es decir, que la demanda del servicio en los mer-cados mayorista (generación) y minorista (distribución) se encuentratambién diferenciada según el tipo de usuario.

De allí que, a partir de la desintegración vertical y horizontal de lasex-empresas públicas, la redefinición del régimen de competencia y lasegmentación de la demanda quedaron conformados cuatro tipos deactores en el mercado eléctrico:

– Generadores: actúan en el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM53)y colocan su producción en forma total o parcial en el sistema detransporte y/o distribución. La generación se desarrolla en régi-men de competencia a partir de la celebración de contratos de su-ministro libremente pactados con distribuidores y grandes usuarios.

– Transportistas: transmiten y transforman la energía eléctrica desdeel punto de entrega del generador hasta el punto de recepción deldistribuidor o del gran usuario. Su actividad constituye un mono-polio natural y está sujeta a regulación tanto de precios como decalidad54. El transporte de alta tensión es llevado a cabo por unúnico agente mientras el realizado por distribución troncal está acargo de siete unidades de negocio.

53. Es el ámbito en el cual se desarrollan las transacciones entre los generadoresy los distribuidores o grandes usuarios. Se encuentra dividido en dos segmentos: elmercado a término y el mercado “spot”. En el mercado a término las empresasgeneradoras celebran contratos con las distribuidoras y/o con los grandes usuariospactando los precios entre las partes –cada agente comprador paga al vendedor enconcepto de: energía, potencia, transporte y gastos de operación del sistema–. Elmercado “spot” tiene precios fijados en forma horaria en función del costo marginalde la próxima unidad de energía eléctrica –medida en MW– a despachar. Estos mer-cados se complementan para satisfacer la demanda total.

54. Los principales proyectos de ampliación de la capacidad de transporte enmarcha son el sistema de transmisión de Yacyretá y la denominada “Cuarta Línea”.Esta última está siendo construida por Transener S.A., el mismo consorcio que poseela concesión del transporte de alta tensión y que a la vez es el responsable técnico decualquier tipo de ampliación de la capacidad de transporte que, por otro lado, reco-noce un muy complejo mecanismo para su concreción. Véase al respecto Pistonesi,H. (2001), “Desempeño de las industrias de electricidad y gas natural después de lasreformas”, ILPES, Santiago de Chile, diciembre.

169


– Distribuidores: son los responsables de abastecer a los usuariosfinales que no tengan la facultad de contratar su suministro enforma independiente. Reciben la energía eléctrica de los trans-portistas, la transforman y abastecen a los usuarios finales. Eneste segmento, de carácter monopólico, actúan varias empresas(las tres ex-Segba y varias provinciales) con reserva zonal demercado sujetas a regulación. La fase de distribución constituyela base de sustentación del sistema, dado que sus prestadores sonlos únicos responsables por la prestación del servicio a los usua-rios finales.

– Grandes usuarios: contratan en forma independiente y para supropio consumo el abastecimiento de energía eléctrica en elMEM55, es decir que a diferencia del resto de los usuarios finalesposeen la habilitación para comprar directamente a los genera-dores pactando libremente el precio de su provisión. En los últi-mos años, y a favor incluso de las modificaciones introducidas enlos límites inferiores de demanda para constituirse en gran usua-rio, se ha incrementado sustancialmente la cantidad de los mis-mos con su consiguiente impacto sobre los precios. Al respecto,se reconocen tres grandes subconjuntos de “grandes usuarios”:los llamados Mayores (GUMA), los Menores (GUME) y los Parti-culares (GUPA).

La regulación tarifaria del sector eléctrico es altamente complejaen tanto entran en juego las reglas de fijación de precios vigentes encada instancia del proceso de producción: el mercado mayorista, eltransporte y la distribución. Las tarifas que los distribuidores cobrana los usuarios tienen tres componentes: los precios de la energía y lapotencia en el MEM, el peaje por el transporte y los costos propios dela distribución. Estos últimos incluyen el costo de las redes puestas adisposición del usuario, los costos de operación y mantenimiento, ylos gastos de comercialización.

55. El MEM es administrado por la Compañía Administradora del Mercado Ma-yorista Eléctrico Sociedad Anónima (CAMMESA), una sociedad integrada en partesiguales por el Estado y cuatro asociaciones civiles que nuclean, respectivamente, a losgeneradores, transportistas, distribuidores y grandes usuarios.

170


En general, las empresas distribuidoras pueden comprar en elMEM con contrato a término o a precio estacional56. En el caso delas distribuidoras Edesur, Edenor y Edelap (en los dos primeros ca-sos se trata de las responsables de la prestación del servicio en lasáreas sur y norte en que se dividió la Ciudad de Buenos Aires y elrespectivo conurbano bonaerense, mientras que Edelap presta ser-vicios en el área de la ciudad de La Plata y en su área de influencia)los contratos se dividen en aquellos establecidos con anterioridad ala privatización57 y los que las empresas firman por su cuenta conlos generadores. Esto implica que las distribuidoras deben asumiruna pérdida o ganancia al firmar nuevos contratos cuyos precios seencuentren por encima o por debajo del precio “spot”. En ese senti-do, el valor de la energía en el mercado “spot” es uno de los elemen-tos centrales en la fijación del precio final pagado por los usuarios,dado que las variaciones de aquel son de “reconocimiento automáti-co” en la determinación de las tarifas que las distribuidoras aplicana los consumidores finales. El precio de la potencia, por su parte, secorresponde con el precio de referencia de la misma en el mercadomayorista.

Como se señaló en la sección anterior, y a pesar de la dolarizacióne indexación, las tarifas eléctricas revelan un marcado –aunque dife-rencial, según el tipo de usuario– decrecimiento en los últimos años.Antes de dar cuenta de tal fenómeno, cabe señalar que las tarifascobradas por los distribuidores se ajustan asimismo a través de unmecanismo asociado a los cambios en el precio estacional que serealizan sobre la base de las proyecciones de oferta y demanda aliniciarse el período invernal (del 1º de mayo al 31 de octubre) y alcomienzo del verano (del 1º de noviembre al 30 de abril). Estas pro-gramaciones estacionales están sujetas a una reformulación trimes-tral cuyo objeto es captar posibles alteraciones del mercado respectoa las proyecciones originales realizadas para cada estación. Por ello

56. El precio estacional es establecido por la Secretaría de Energía en forma se-mestral, con revisión trimestral, en base a las operaciones del MEM, y es sometido areprogramaciones con el fin de garantizar el despacho óptimo de energía en el siste-ma.

57. Se trata de los celebrados por la ex-Segba con las centrales generadoras Puertoy Costanera que estuvieron vigentes hasta el año 2001.

171


en la práctica el ENRE ha ajustado los precios finales de la electrici-dad trimestralmente.

Más allá del efecto derivado de la creciente posibilidad de incorpo-rarse a la condición de gran usuario –con la consiguiente reducciónde los precios de la energía–, dos grandes factores han incidido enforma decisiva en la reducción de los precios mayoristas de la energía.Por un lado, el incremento de la oferta asociado a una crecientehidraulicidad del sistema sumada al ingreso de centrales que se en-contraban en construcción al inicio del proceso de privatización (comoPiedra del Águila, el progresivo ingreso de las turbinas de Yacyretá yAtucha II) y, por otro lado aunque en menor medida, el ingreso denuevas centrales térmicas (esencialmente turbinas a gas y de ciclocombinado a gas natural que en general presentan una escasa intensi-dad de capital y rápida recuperación de la inversión –en el caso argen-tino, por la propia disponibilidad de gas natural–).

En ese marco, y como se desprende de lo señalado en la secciónprecedente, se ha venido manifestando un claro –aunque diferencialsegún el tipo de usuario– sesgo decreciente en los precios finales y,como fundamento o sustento de ello, en los precios mayoristas delsistema. Al respecto cabe introducir una digresión fundamental: lasmodificaciones introducidas en la regulación tarifaria del sector estánrelacionadas con las características asumidas por el proceso deprivatización del mismo y con el objetivo –consistente con aquelloscambios estructurales– de imponer restricciones severas en cuanto alas posibilidades de reintegración horizontal y/o vertical de las unida-des de negocios creadas a partir de la privatización de las empresasestatales que potencialmente pudieran conspirar contra el propio des-empeño del mercado y de los precios.

En efecto, en el marco de la desintegración vertical y horizontal delas unidades de negocios transferidas al sector privado, la Ley Nº24.065(Marco Regulatorio Eléctrico) fijó una serie de limitaciones a la propie-dad de las mismas. Al respecto, el Artículo 30 establece que “ningúngenerador, distribuidor, gran usuario ni empresa controlada por algu-nos de ellos o controlante de los mismos, podrá ser propietario o accio-nista mayoritario de una empresa transportista o de su controlante”.Por su parte, el Artículo 32 dispone que “sólo mediante la expresa auto-rización del ente, dos o más transportistas, o dos o más distribuidores,podrán consolidarse en un mismo grupo empresario o fusionarse”.

172


Al igual que en el ámbito del sector gasífero, el Decreto Reglamen-tario Nº1.398/92 tornó mucho más flexibles las restricciones origina-les. Así, al reglamentar el Artículo 9 de la ley se estableció que “eltitular de una concesión de distribución no puede ser propietario deunidades de generación. De ser éste una forma societaria, sí puedenserlo sus accionistas, como personas físicas o constituyendo otra per-sona jurídica con ese objeto”. Se trata, en este último caso, de unapreocupación que se limita a la separación jurídica de ambas activida-des, más allá de sus connotaciones reales en términos de integraciónvertical del sector y de la morfología de los mercados. De allí que enfunción de esta por demás laxa regulación, y en el contexto de unmuy acelerado proceso de reintegración vertical y horizontal de lacadena eléctrica, pueda identificarse una muy amplia gama de ejem-plos que plantea serios interrogantes en cuanto a la vulneración o nodel decreto reglamentario de la ley, pero que, sin duda, contraviene lodispuesto en la ley marco original.

Así, la firma francesa Electricité de France (EDF) detenta el con-trol de empresas insertas en los tres eslabones de la cadena. En gene-ración, controla el capital de la Hidroeléctrica Los Nihuiles S.A. (através de Inversora Los Nihuiles S.A. –51%–, donde EDF posee el61,4% de las tenencias accionarias) y el de la Hidroeléctrica DiamanteS.A. (a partir del control accionario –53,9%– de Inversora DiamanteS.A. que, a su vez, es socio mayoritario de la central). Por su parte, entransmisión, la empresa Distrocuyo S.A. es controlada (51%) porElectrigal S.A. (firma en la que EDF posee el 20,9% de las acciones)junto a otras empresas presuntamente vinculadas a la misma –tal es elcaso de Nucleamiento Inversor S.A. (23,6%) y de Santamera S.A.(20,7%)– en tanto participan en otras empresas de distribución o ge-neración controladas por EDF. Por último, en el ámbito de la distribu-ción, además de la reciente asunción del control de Edenor S.A.58 lafirma de origen francés controla el capital de EDEMSA (distribuciónen Mendoza) a través de Sodemsa (51%), empresa en la que EDF essocio mayoritario (45%) y en la cual presuntamente, en forma indi-recta, controla casi las dos terceras partes del capital.

58. Donde posee el 85% de las tenencias accionarias; 34,1% directamente y 51%a través de Electricidad Argentina S.A., en la que EDF posee el 92% de las acciones.

173


Otro ejemplo destacable lo brinda el grupo económico local PérezCompanc, que también participa en posiciones dominantes en las tresfases de la cadena eléctrica. Así, en materia de generación, es únicopropietario de la central hidroeléctrica Pichi Picún Leufú S.A. y de laCentral Termoeléctrica Genelba S.A. En el campo de la transmisión,Citelec S.A. (empresa en la que Pérez Companc detenta la mitad delas acciones) controla el 65% del capital de Transener S.A. y de TransbaS.A. Asimismo, a través de Maipú Inversora S.A. controla el capital(70%) de Enecor S.A. y participa como socio minoritario en YacylecS.A. Finalmente, en el ámbito de la distribución, cabe destacar que elconglomerado posee el 48,5% del capital accionario de Distrilec S.A.que, a su vez, controla el 56,3% de Edesur S.A.

Por su parte, la empresa estadounidense AES International tieneuna participación decisiva en el campo de la generación y de la distri-bución (en este último caso fuertemente focalizada en la Provincia deBuenos Aires). En efecto, en el primer caso, AES controla directa oindirectamente el 100% del capital de AES Caracoles S.R.L. y de laCentral Dique S.A., el 98% de la Hidrotérmica San Juan S.A. y de laHidroeléctrica Río Juramento S.A., y el 63% de la Central Térmica SanNicolás S.A. Por su parte, en el ámbito de la distribución controla, através de diversas subsidiarias, el capital de Edelap S.A. y de la Em-presa Distribuidora de Energía Norte S.A. y de la Distribuidora deEnergía Sur S.A. de Buenos Aires, a partir de AESEBA S.A.; en ambases socio mayoritario (57%).

Otro interesante ejemplo, en este caso de integración vertical ple-na, lo brinda el grupo Aluar que controla la Hidroeléctrica FutaleufúS.A. (59%) –de donde proviene el principal insumo energético de laplanta productora de aluminio propiedad de este grupo económico,emplazada en la ciudad de Puerto Madryn–, y comparte con CamuzziArgentina S.A. (40% cada uno) el control de Transpa S.A. (Transpor-tadora Patagónica), responsable de la transmisión de energía eléctricaen la región.

De todas maneras, más allá de las laxas disposiciones bajo las quese reglamentó la ley por la que se sancionó el marco regulatorio eléc-trico y de los distintos ejemplos que plantean complejos interrogantesen cuanto al grado de vulnerabilidad de aquellas, el llamado “casoEndesa” resulta por demás ilustrativo de la inacción –o prolongadademora reguladora– en la materia. El mismo denota no sólo una esca-

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sa o nula preocupación oficial al respecto sino, incluso, una clara sub-ordinación del ente de control frente a ciertos intereses empresariospropulsores de prácticas que poco tienen que ver con la “competencia”.

En efecto, en clara contravención con la normativa vigente, el gru-po español Endesa ha tenido –hasta principios de 2001, cuando ven-dió sus tenencias en Edenor S.A. a la francesa EDF– posiciones deprivilegio en el capital de las dos principales distribuidoras del país(Edesur S.A. y Edenor S.A., monopólicas en sus respectivas áreas).Claro está, a favor de las omisiones y demoras reguladoras del ENRE.

En el mes de septiembre de 1997 el conglomerado español Endesatomó el control accionario del grupo chileno Enersis. A partir de allíEndesa pasó a controlar algunas de las principales centrales de gene-ración de energía eléctrica, como son los casos de Central CostaneraS.A., Central Dock Sud S.A., Central Termoeléctrica Buenos Aires S.A.e Hidroeléctrica El Chocón S.A. (empresas que de conjunto concen-tran casi el 20% de la capacidad generadora instalada en el país). Porsu parte, en la fase del transporte, el grupo Endesa tiene el controlabsoluto de la Cía. de Transmisión del Mercosur S.A. y una participa-ción minoritaria (12,8%) en Yacylec S.A. (ver Cuadro Nº13). Por últi-mo, en el campo de la distribución eléctrica, donde la normativaprohíbe que una misma empresa tenga participaciones importantesen el capital de los dos monopolios en los que se subdividió la presta-ción del servicio en la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires,el grupo Endesa pasó a controlar (90,0%) el capital de Edesur S.A., altiempo que compartía el de Edenor S.A. con la francesa EDF.

El acelerado proceso de concentración y centralización del capitalen el sector eléctrico, la reintegración vertical y horizontal de las uni-dades de negocio creadas en el marco de la privatización de la activi-dad tienen así en el grupo Endesa a uno de sus principales actores yen el ENRE a uno de sus más que permisivos “reguladores”.

En efecto, en el último trimestre de 1997, poco después que seconcretara la absorción de Enersis (hasta allí controlante de EdesurS.A.) por parte del grupo Endesa, el ENRE inició un expediente(Nº4.408/97) sobre el tema cuando ya el grupo español había anun-ciado públicamente la toma del control accionario del holding chile-no. Recién en septiembre de 1999 –casi dos años después– y “luegode un análisis de la situación”, el ente decidió instruir un sumario a“los efectos de analizar” el caso. Sin duda, dada la simplicidad del

175


mismo (un ejemplo de concentración horizontal, no permitido por lalegislación vigente), la demora reguladora del ENRE resultó así ple-namente funcional a los intereses empresarios.

El tema recién se reactivó a mediados del año 2000, cuando laSecretaría de Defensa de la Competencia elaboró un dictamen “novinculante” en el que se recomendaba la separación de ambas empre-sas o, más precisamente, que Endesa debía desprenderse de sus te-nencias accionarias en Edesur S.A. o en Edenor S.A., de forma dedesvincular ambas firmas en consonancia con lo dispuesto en la nor-mativa sectorial. Tal dictamen operó como disparador de la “capaci-dad de análisis” del ENRE que, finalmente, a mediados de agosto de2000 emitió la Resolución Nº480/00 que retoma, en lo sustantivo, larecomendación de la Secretaría de Defensa de la Competencia al orde-nar que Endesa se desprenda de todas las tenencias accionarias enuna de las dos sociedades controlantes de Edenor S.A. y Edesur S.A.

Cuadro Nº 13El grupo español Endesa en el mercado eléctrico argentino

Generación

Central Costanera (10,2% de la Oferta de Generación): controla el 51,3%.Central Dock Sud (0,4% de la Oferta de Generación): controla el 63%.Central Termoeléctrica Buenos Aires (1,65% de la Oferta de Genera-ción): controla el 77,7%.Hidroeléctrica El Chocón (6,8% de la Oferta de Generación): controlael 59%.

Transporte

Yacylec: controla el 12,8%.Compañía de Transmisión del Mercosur: controla el 51%.

Distribución

Edenor: participación en el mercado nacional 15,5%. Controlaba el43%, compartido con EDF. Recién vendió sus tenencias accionariasen el 2001.Edesur: participación en el mercado nacional 15,8%. Controla el 90%.

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La demora reguladora por parte del ENRE (más de tres años anali-zando el caso) se torna inexcusable cuando en los propiosconsiderandos de la Resolución Nº480/00 se hace mención al Artícu-lo 32 de la Ley Nº24.065.

En realidad, en consonancia con lo dispuesto en dicho artículo, elENRE debería haber objetado tal transferencia de capitales obligandoa Endesa a desprenderse de las tenencias accionarias en Edesur S.A. oen Edenor S.A. en septiembre de 1997 y no recién en agosto de 2000(dicho traspaso a favor de EDF, en Edenor S.A., se concretó finalmen-te a principios de 2001).

Del conjunto de las consideraciones precedentes se infiere que, aligual que en el caso gasífero, en los dos únicos casos de procesos deprivatizaciones que se incorporaron ciertas restricciones en materiade regulación antimonopólica, las mismas se han ido tornando mu-cho más permisivas tanto en el plano normativo como en lo relativo ala acción reguladora oficial. En suma, la captura institucional parece-ría comprender e involucrar diversas instancias de la regulación pú-blica.

Otro importante ejemplo de “falla” en el papel del ENRE es el quese vincula con el “apagón” de Edesur en el verano de 1999 (un “acci-dente” en el que se conjugaron, al menos por parte de la empresa, elincumplimiento en materia de inversiones y de normas mínimas deseguridad y previsión, la impericia, la negligencia, la desinformacióny la despreocupación absoluta por los usuarios y consumidores). Tal“apagón” derivó en más de 150.000 usuarios sin servicio, problemaque en algunos casos persistió más de quince días con la consiguientefalta de provisión de agua en una amplia zona de la Ciudad de BuenosAires, el no funcionamiento de una de las líneas de subterráneo y delsistema de semáforos, entre otras dificultades.

En realidad tal “falla” trasciende a las autoridades del ENRE entanto no hace más que reflejar las imprecisiones e imprevisiones querevela el propio marco regulatorio sectorial. En la medida en que elENRE controla sólo la “calidad” del servicio (ex-post), no cuenta conautoridad para realizar auditorías ex-ante –por ejemplo, en el casoreferido– sobre las características de las obras realizadas por los con-cesionarios.

El llamado “apagón” de Edesur denota así, en última instancia, losvicios y vacíos de la normativa vigente, las insuficiencias de la regula-

178


ción y del control de las empresas que operan en el sector, la inexis-tencia de mecanismos de seguimiento y/o monitoreo de las inversio-nes realizadas por los concesionarios, la falta de previsión respecto ainterrupciones del servicio de la cobertura y extensión temporal quealcanzó, la inexistencia de sanciones de peso a la empresa y de resar-cimientos a los usuarios crecientes a escala (en relación directa conlos daños y perjuicios presuntos, tanto patrimoniales como a la cali-dad de vida) y la recurrencia a multas y penalidades de dudosa y con-trovertida legalidad. En otras palabras, se trata de algunas de esasinsuficiencias y limitaciones del andamiaje normativo y regulador enel ámbito eléctrico59. Como un ejemplo del “poder regulador” del ór-gano de control, cabe destacar que cuatro días después del “acciden-te” que afectara a más 150.000 “clientes forzosos” de Edesur, elvicepresidente del ENRE le solicitó al presidente de dicha empresaque acreditara “fehacientemente que, en la ejecución de la misma (enreferencia a las instalaciones de la Subestación Azopardo, cuya fallahizo que entrara en colapso el sistema), se ha dado estricto cumpli-miento a las normas técnicas de diseño nacionales e internacionalesque regulan la materia para instalaciones de esas características”. Queel “regulador” le consulte al “regulado” por el grado de cumplimientode las normas resulta, cuando menos, sorprendente60.

El oligopolio petrolero

La política de privatización y desregulación del sector petroleroargentino se estructuró, en lo sustantivo, en torno a tres ejes: (a) Lapropia desregulación sectorial. (b) La segmentación previa de Yaci-

59. Sin duda, el carácter monopólico del servicio de distribución amerita y de-manda una regulación mucho más severa, sólida y abarcativa que la vigente, a menosque se piense que la “competencia por comparación” entre las distintas distribuidorasresulta suficiente como para superar las actuales debilidades.

60. En el marco de la discusión que generó el “apagón”, el presidente del ENREen una exposición ante la Comisión Bicameral de Seguimiento de las Privatizacionescaracterizó a los directivos de Edesur como “sinvergüenzas” y “negligentes”, al tiem-po que consideró que “la empresa no está a la altura de la responsabilidad que tienecomo prestadora de un servicio público y monopólico”, y que “no tiene ingeniería,carece de capacidad, es negligente”.

179



TRANSENER

SEGBA A y EEHIDRONOR

Distribución:EdesurEdenorEdelap

Generación:H. El ChocónH. AlicuráH. Cerros ColoradosH. Piedra del ÁguilaH. P. P. Leufú

Generación:CT Alto ValleCT GüemesCT SorrentoCT San NicolásCT PatagónicaCT NOACT NEACT LitoralCT MendozaHT San JuanH. Los NihuilesH. DiamanteH. AmeghinoH. FutaleufúH. Río HondoH. TucumánH. Río Juramento

Transmisión:TransnoaTransneaTranscomahueTranspaDistricuyo

Generación:C. CostaneraC. PuertoC. Dock SudC. DiqueC. P. de Mendoza

mientos Petrolíferos Fiscales (YPF) antes de su privatización y de laventa de esas nuevas unidades de negocios. (c) La transferencia de lapetrolera estatal al sector privado (que terminó en su absorción porparte de la española Repsol).

La normativa en que se enmarcó el programa de privatización ydesregulación del sector petrolero está compuesta, principalmente,por la Ley de Reforma del Estado (Nº23.696), la Ley de EmergenciaEconómica (Nº23.697) y un conjunto de decretos que fueron defi-

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niendo las características que asumiría dicho programa con respecto asu dinámica y a su implementación.

En principio, la Ley de Reforma del Estado permitió las conce-siones y asociaciones (en lugar de contratos, como había ocurridobajo la dictadura militar y el precedente gobierno radical) en lasáreas de exploración y explotación petrolera, incentivando la crea-ción de sociedades mixtas en las llamadas “áreas centrales” (los ya-cimientos de YPF fueron divididos en numerosas áreas marginales yen cinco áreas centrales –Santa Cruz I y II, Tierra del Fuego, PalmarLargo y Aguaragüe– ubicadas en las principales cuencas petrolífero-gasíferas del país). Por su parte, la Ley de Emergencia Económicasuspendió distintos subsidios que estaban a cargo del Estado (entreellos algunos descuentos tarifarios), desafectó fondos con destinosespecíficos (como el Fondo Nacional de la Energía), fijó precios ofi-ciales para la venta de combustibles que regirían hasta ladesregulación definitiva del precio de los derivados del petróleo yestableció los lineamientos para la determinación de los porcentajespara el pago de las regalías.

Por su parte, los decretos posteriores dictados por el Poder Ejecu-tivo Nacional (algunos de ellos reglamentarios de las leyes menciona-das) redefinieron el perfil del sector estableciendo, en primer lugar, ladesregulación del mercado petrolero y las modalidades de suimplementación, y, en segundo lugar, la privatización de YPF.

En lo relativo a la desregulación del sector, entre 1989 y 1991 sesucedió una multiplicidad de decretos y resoluciones tendientes, porun lado, a fijar los criterios básicos de la misma y, por otro, a profun-dizar sistemáticamente (aunque con ciertas asimetrías, como la refe-rida al tema de la importación de combustibles líquidos que se analizarámás adelante) tal proceso de desregulación que, naturalmente, se ins-cribía en el otro objetivo esencial: la privatización de YPF. Los objeti-vos centrales de la desregulación fueron los siguientes:

– reemplazar la intervención del Estado en la fijación de precios porel libre juego de las “fuerzas de mercado”;

– reemplazar los viejos contratos de explotación y producción (don-de los actores privados que debían entregar el petróleo extraído aYPF) por contratos de concesión o asociación con libre disponibi-lidad del crudo por parte de los actores privados;

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– entregar en concesión la exploración, desarrollo y explotación delas áreas centrales (en principio la participación privada en asocia-ción debía ubicarse entre el 35% y 50%, porcentajes que posterior-mente se elevaron al 90%), y de las áreas secundarias;

– libertad de acceso a las redes y sistemas de YPF (oleoductos, alma-cenaje, etc.) para las empresas privadas;

– eliminar a partir del 1º de enero de 1991 de la “mesa de crudos”(hasta entonces, la Secretaría de Energía regulaba la distribucióndel crudo producido y su asignación a las distintas refinerías);

– libre disponibilidad del crudo y de las divisas para las empresasprivadas; y

– liberar el comercio internacional de petróleo y sus derivados, sinreintegros ni reembolsos.

Con ello se procuraba, atento a los objetivos enunciados oficial-mente, que los precios del petróleo crudo y de los combustibles do-mésticos se alinearan y convergieran con los internacionales.

Por su parte, en 1990 comenzaron a dictarse ciertas disposicionesrelativas a la privatización de YPF. La primera norma al respecto fue elDecreto Nº 2.778/90, por el cual se dispuso la conversión de YPF enSociedad Anónima a partir de enero de 1991, aprobando a tal efectoun “Plan de Transformación Global” para la empresa en el que se de-finieron las líneas de acción para la privatización previendo venta deactivos y la creación de asociaciones en actividades upstream (explo-ración y explotación) y downstream (refinación, transporte ycomercialización).

En ese mismo sentido, el Decreto Nº 2.408/91 fijó el cronogramade privatizaciones para el sector y autorizó la capitalización de la deu-da externa con este fin. Dicha norma permitió la licitación de distin-tas zonas de las cuencas Austral y Noroeste (las de mayor producción)para la realización de contratos de asociación con YPF en áreas cen-trales, la venta de las refinerías de Campo Durán, Dock Sud y SanLorenzo, la venta de buques tanque, etc.

Con respecto a las principales modalidades que asumió el procesomencionado cabe destacar:

– antes de su privatización, YPF fue segmentada en diversas unida-des de negocios que fueron privatizadas por separado (refinerías,

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oleoductos, terminales y plantas de despacho, equipos de perfora-ción, etc.).

– Las áreas centrales y marginales propiedad de YPF, así como el res-to de los activos en que fue segmentada la empresa, fueron en sumayoría adjudicadas a importantes firmas del sector (buena partede las cuales, cabe enfatizar, era propiedad de los principales gru-pos económicos del país –Astra, Bridas, Pérez Companc, Soldati yTechint–), lo cual contribuyó a reforzar el poder de mercado deestos actores.

– Ello merece ser resaltado porque se trata de los mismos agentesprivados que integraron algunos de los consorcios adjudicatariosde Gas del Estado, Agua y Energía, Hidronor y Segba. Esto últimoresulta fundamental, en tanto emerge como una de las principales“fallas de diseño” de todas las privatizaciones encaradas en la Ar-gentina en el ámbito energético: a pesar de los objetivos declama-dos en cada una de las privatizaciones (aumentar la “eficiencia” delos distintos sectores y de la cadena energética en su conjunto apartir de la promoción del “libre” juego de las “fuerzas del merca-do”) y de las medidas aplicadas (principalmente la segmentacióntanto vertical como horizontal de las empresas transferidas al capi-tal concentrado), en los hechos se promovió un mercado energéti-co fuertemente concentrado y altamente integrado en términosverticales y horizontales, caracterizado por la presencia de un nú-mero acotado de actores que participan en los distintos eslabonesde la cadena energética (generación y/o transporte y/o distribu-ción, y/o comercialización de gas natural y/o petróleo y/o energíaeléctrica). Esto cobra suma relevancia porque, como se analizó enlas secciones precedentes referidas al gas natural y a la energía eléc-trica, los precios –desregulados; en rigor, regulados por el oligopoliopetrolero– del petróleo, de los combustibles líquidos y del gas “enboca de pozo” asumen un papel decisivo en la determinación delas tarifas finales del gas natural y de la energía eléctrica.

– Con respecto a las áreas centrales y marginales de explotación ca-ben dos comentarios: (a) antes de la privatización, YPF había rea-lizado importantes tareas en materia exploratoria como productode las cuales se habían incrementado en forma considerable lasreservas disponibles (se trata de una actividad que supone inver-siones de alto riesgo e incertidumbre así como largos plazos de

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maduración, y que se caracteriza por presentar un reducido mar-gen de rentabilidad relativa), y (b) al momento de la valuación dela empresa antes de ser transferida al sector privado (llevada a cabopor la consultora Gaffney, Cline and Assoc.), las reservas existen-tes fueron fuertemente subvaluadas61 replicando, en buena medi-da, lo sucedido en otras privatizaciones con la subestimación delos valores de mercado de los activos a transferir62.

– Idénticas consideraciones cabe realizar respecto de la política em-presaria en su relación con la expulsión de mano de obra con ante-rioridad a su transferencia. A simple título ilustrativo, mientrasque en los años ochenta YPF había tenido en promedio una dota-ción de personal del orden de los 30.000/35.000 agentes, en 1992tenía algo más de 13.000. Esto tiene que ver con dos factores: lasegmentación de la empresa y, fundamentalmente, los despidos o“retiros voluntarios” que se concretaron antes de la privatización.

En septiembre de 1992 se sancionó la Ley Nº24.145, por la que seestablecieron las principales condiciones para la desestatización de laempresa. En principio, el Estado reservó para sí el 51% de las accio-

61. Al decir de R. Kozulj y V. Bravo “La estimación de la consultora era un 28%inferior para el petróleo y el gas natural con respecto a la reconocida oficialmente conanterioridad. Esta diferencia de casi cien millones de m3 para el petróleo y de 208 milmillones de m3 para el gas natural, implicaba que por los derechos de explotación, enlas áreas marginales, y por los de asociación en las áreas centrales, el gobierno iba aobtener menores ingresos que los previstos. Los futuros concesionarios o socios deYPF realizarían, en cambio desembolsos muy bajos... El encomendar esta tarea aprofesionales de firmas internacionales no asegura la veracidad de las mismas (serefiere a las valuaciones) y mucho menos la inexistencia de compromisos con lasempresas interesadas en presentarse a las licitaciones. Esto es así porque el valoreconómico de los 100 millones m3 de petróleo y los 208 mil millones de m3 de gas,totaliza no menos de 5.000 millones de dólares. Vale la pena aclarar que en otroestudio, referido a la Evaluación del Potencial de los yacimientos, la misma consulto-ra brindó cifras superiores a las que certificó” (cursivas propias). Kozuli y Bravo (1993),La política de desregulación petrolera argentina. Antecedentes e impactos, CEAL/IDEE/FB, Buenos Aires.

62. Es más, en relación con lo anterior, empresas que participaron en la tasaciónde los activos (como por ejemplo el banco Merryl Lynch) también lo hicieron activa-mente en el proceso de venta de las acciones en los mercados internacionales e, inclu-so, adquirieron parte de tales tenencias que posteriormente fueron transferidas –coningentes ganancias financieras– al momento de la adquisición hostil de YPF por partedel grupo español Repsol.

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nes, aunque la ley lo autorizó a vender su participación hasta llegar aun mínimo del 20%. Sin embargo, en abril de 1995 se sancionó la LeyNº24.474 que modificó las disposiciones de la Nº24.145 fundamen-talmente en este último aspecto (se autoriza al Estado a reducir sutenencia accionaria a una sola acción –golden share– de la empresaYPF). En este marco, en enero de 1999 se procedió a la venta de unaparte (14,99%) de las acciones de YPF que hasta entonces permane-cían en manos del Estado (20%). Esas acciones fueron compradas porla firma española Repsol, la cual en 1996 había adquirido el controlaccionario de Astra (uno de los principales grupos petroleros del país)y, con ello, el de las participaciones accionarias en yacimientos dehidrocarburos, en refinerías y otros activos de YPF transferidos al sec-tor privado antes de la privatización de la petrolera estatal. En enerode 1999, Repsol desembolsó más de 2.000 millones de dólares por lacompra del 14,99% que estaba en manos del Estado, con el fin deconstituirse en el principal accionista de YPF. Posteriormente, en ju-nio y previo desembolso de 13.000 millones de dólares, Repsol pasó acontrolar la casi totalidad del paquete accionario de YPF (en manosdel Estado Nacional de las provincias petroleras y de numerosos ac-cionistas en las Bolsas de Nueva York y Buenos Aires,).

En relación con lo anterior, cabe destacar que ninguna de las ope-raciones en las que participó Repsol (compra de YPF, participación enla privatización de Gas del Estado y Segba, adquisición del grupo Astray de sus empresas controladas y/o vinculadas, etc.) fue sujeta a revi-sión por parte de los distintos organismos reguladores con injerencia–real o potencial– sobre el sector (la Secretaría de Energía, la Comi-sión Nacional de Defensa de la Competencia). Ello es particularmen-te importante de destacar por los efectos que se derivan de dichasoperaciones sobre la estructura y el funcionamiento del mercado pe-trolero, del conjunto del sector energético y de una amplia gama deactividades productivas de tipo energo-intensivas.

Ello remite a la consideración de la concentración de la produc-ción petrolera, por un lado, y al elevado grado de oligopolización enmateria de refinación, por otro. En el primer caso, las profundas refor-mas normativas y en las formas contractuales de explotación del re-curso conllevaron radicales transformaciones en la morfología delmercado petrolero. Si bien el mismo continúa teniendo como rasgomás característico el muy elevado grado de concentración de la pro-

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ducción, las transferencias por parte de YPF de áreas centrales y mar-ginales al capital privado han derivado en una pérdida sustantiva departicipación de aquella en la oferta de crudo. Sin embargo, los poste-riores procesos de transferencias hacia Repsol (la propia YPF, Astra yPluspetrol) derivaron en un reforzamiento de la olipolización de laproducción. Así, en el año 2000 Repsol mantenía un claro liderazgo ycontrolaba más de la mitad de la producción de crudo. De los restan-tes operadores se destaca en primer lugar Pérez Companc (casi el 10%del total), Chevron (con una similar proporción), Pan American (re-sultado de la fusión de Bridas y Amocco) con el 8,6% y Tecpetrol conpoco menos del 5%. De conjunto, apenas cinco empresas controlan el82,8% del total (Cuadro Nº14)

Cuadro Nº 14Concentración de la extracción de petróleo crudo

Participación de los principales operadores en el año 2000

Operador Participación

Repsol-YPF 35,6Astra 12,4Pluspetrol 2,5Pérez Companc 9,7Chevron 9,7Pan American (Amocco + Bridas) 8,6Tecpetrol (Techint) 4,3Subtotal 82,8

Fuente: Elaboración propia en base a información de la Secretaría de Energía.

Por otra parte, en materia de refinación también se ha consolidadouna fuerte oligopolización del mercado. En un marco de relativa esta-bilidad en la producción de derivados de petróleo se manifiestan trans-formaciones estructurales tan o más significativas que las que severifican en los eslabones previos de la cadena petrolera. En efecto, laprivatización de las destilerías de YPF de Campo Durán, San Lorenzoy Dock Sud, su adquisición por parte de otras importantes petroleras

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que integraron verticalmente su producción y la emergencia de firmascomo EG3 (producto de la fusión de Puma, Isaura y Astra que, poste-riormente, fue absorbida por la española Repsol) conllevaron cam-bios radicales en la conformación estructural del mercado. Así, porejemplo, mientras YPF concentraba a principios de la década pocomás de las dos terceras partes de la capacidad de refinación del país,en el 2000 la participación agregada de Repsol-YPF se contrae al 52%del total en forma directa y aproximadamente al 60% atento a susparticipaciones en las Refinerías del Norte (Refinor) y de San Lorenzo(Refisan). En la actualidad, la actividad refinadora de Repsol-YPF serealiza sólo en tres plantas (La Plata, Plaza Huincul y Bahía Blanca).La planta refinadora de La Plata es la que posee la mayor capacidadoperativa del país (cerca del 30% del total) y este complejo es el prin-cipal productor de combustibles líquidos, insumos para la industriapetroquímica y abastecedor de otras empresas como Shell y EG3. Porsu parte, Shell y Esso, las otras dos firmas de mayor presencia en lafase de refinación explican, individualmente consideradas, poco me-nos del 20% de la capacidad productiva doméstica. Las empresas PérezCompanc y Astra/Repsol-YPF controlan de conjunto aproximadamenteotro 12% de la capacidad de refinación instalada mediante sus respec-tivas participaciones en Refisan –ubicada en la provincia de SantaFe–, Refinor –ubicada en la provincia de Tucumán– y la refineríaBahía Blanca (de EG3 y ahora de Repsol). Las dos plantas en las queparticipa Pérez Companc fueron adquiridas a principios de la déca-da, a partir de la privatización de YPF, y su principal actividad serelaciona en mayor medida con la integración vertical del complejopetroquímico del grupo empresario que con la producción de com-bustibles líquidos. En síntesis, con un claro y nítido liderazgo deRepsol-YPF y las importantes posiciones de Shell y Esso en el merca-do, entre las tres explican en términos de la oferta doméstica decombustibles líquidos más del 95%, con el consiguiente poder deci-sivo de mercado.

Dado el elevado grado de concentración de la producción y pre-viendo una posible acción oficial en materia de defensa de la compe-tencia, Repsol-YPF inició ya en el año 2000 un posible acuerdo conPetrobrás en procura de intercambiar ciertos activos que, sin afectaren lo sustantivo las respectivas estructuras de los mercados domésti-cos en ambos países, les permitiera acceder a un menor grado de ex-

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posición a cualquier tipo de medida de tipo restrictiva. En ese marco,la operación finalmente se concretó en noviembre de 2001. Comoproducto de ello Repsol-YPF asumió el derecho a la comercializaciónen cerca de 250 estaciones de servicio de la BR Distribuidora, pertene-ciente a Petrobrás (que opera en las regiones centro, sudeste y sur deBrasil). Asimismo, pasó a controlar el 30% de las tenencias accionariasde la Refinería Alberto Pasqualini (Refap) y el 10% del yacimientoAlbacora Leste. Además, como parte de la operación conjunta,Petrobrás se hizo cargo de EG3 (700 estaciones de servicio) y de larefinería de Bahía Blanca que pertenecía a Isaura. En tal sentido, cabedestacar que Repsol ya operaba en el mercado brasilero (en explora-ción, producción y refinación de petróleo –en algunos casos asociadacon Petrobrás–, y en distribución de gas natural). Como resultante deesta operación, Repsol-YPF pasó a constituirse en la segunda petrole-ra integrada de Brasil, mientras que Petrobrás deviene en la cuarta

Cuadro Nº 15Refinerías de petróleo

Operadores, localización y capacidad productiva 2000(metros cúbicos por día)

Operador Refinería Capacidad

Refisan (PC= 57,5%; YPF=42,5%) San Lorenzo 6.000Refinor (PC=28%; YPF=72%) Campo Durán 5.000Repsol-YPF Luján de Cuyo 19.000Esso Campana 15.000Shell Dock Sud 20.000Dapsa Dock Sud 650Dapsa Lomas de Zamora 400Repsol-YPF La Plata 28.000Sol Petróleo San Francisco Solano 900Repsol-YPF Plaza Huincul 3.700EG3 (Repsol-YPF) Bahía Blanca 4.000Esso Puerto Galván 3.000

Fuente: Elaboración propia en base a información del MEOySP.

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compañía del mercado argentino (después de Repsol-YPF, Shell y Esso).Asimismo, cabe señalar que Repsol-YPF y Petrobrás son socias en elproyecto gasífero Mega.

La conjunción de una estructura de mercado fuertemente concen-trada (inducida tanto por las acciones –modalidades que asumió lapolítica privatizadora– como por las omisiones –falta de participaciónde los organismos vinculados a la defensa de la competencia en la“compra hostil” de YPF por Repsol– estatales) y la “desregulación”del sector tuvieron un papel decisivo en la evolución de los precios delos combustibles en su relación con los internacionales.

Al respecto, y dado el elevado componente impositivo que caracteri-za al mercado de los combustibles líquidos en todos los países, se haoptado por evaluar no ya la convergencia de tales precios (si se los con-siderar sin impuestos, hasta diciembre de 2000 el precio de la naftasúper en la Argentina era equivalente al del galón –casi 5 litros– en losEE.UU.) sino la evolución comparada entre el precio al productor de lanafta especial en el mercado interno, por un lado, y el del precio in-ternacional del petróleo crudo, por otro (West Texas Intermediate –WTI–). En tal sentido, por tratarse de un bien comercializable o transablecon el exterior, la comparación más apropiada –en términos de los efec-tos de la desregulación del mercado petrolero que se impulsó en paraleloa la transferencia de YPF al sector privado– es aquella que se relacionacon la evolución del precio internacional del petróleo crudo (Gráfico Nº 7).

La simple visión de las respectivas curvas tiende a revelar que antecaídas del WTI el precio local de la nafta permanece estable o decaelevemente. Asimismo, ante incrementos de aquel, la nafta aumenta conmayor celeridad e intensidad. Como resultado final, entre marzo de1991 y octubre de 2001, el WTI se incrementó el 11,6% al tiempo queen la Argentina la nafta especial lo hizo en el 57,4%. Cabe señalar,asimismo, que en idéntico período el Índice de Precios Mayoristas re-gistró en el país un incremento de apenas 12,5%, mientras que el delIPC fue de 57,1% (ligeramente inferior al de las naftas especiales)63.

63. La no-convergencia entre los precios domésticos de los principales derivadosdel petróleo y del crudo internacional fue una constante durante todo el decenio delos años noventa. Al respecto, véase Proyecto “Privatización y Regulación en la Eco-nomía Argentina”; “Pirvatizaciones en la Argentina. Regulación tarifaria, mutacionesen los precios relativos, rentas extraordinarias y concentración económica”, Docu-mento de Trabajo Nº7, FLACSO/SECYT/CONICET, 1999.

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A diferencia de algunos sectores económicos productores de bie-nes transables, en los que el efecto combinado de la desregulación delos mercados y la apertura de la economía operó como “disciplinador”de los precios domésticos, en el ámbito de los derivados del petróleono se han visto satisfechos los objetivos proclamados con la llamadaliberalización de las fuerzas del mercado y la privatización de la em-presa líder. La procurada convergencia y el alineamiento de los pre-cios locales con los internacionales se han visto sistemáticamentebloqueadas por una serie de rasgos estructurales e institucionales-normativos del mercado que, como tales, han coadyuvado a neutrali-zar los efectos esperados de aquellas políticas:

– el pronunciado grado de concentración de la oferta productiva lo-cal (entre Repsol-YPF, Shell y Esso explican más del 90%) y lasmuy elevadas barreras al ingreso (montos de inversión requeri-dos) tornan muy poco desafiable al mercado. Más aún cuando las

Gráfico Nº 7Evolución de la nafta súper en la Argentina y del precio internacional del

petróleo (WTI), marzo 1991-octubre 2001(índice marzo 1991= 100)

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potenciales fuerzas competitivas que podrían emanar de la apertu-ra de la economía se ven seriamente restringidas por la conjunciónde factores de índole infraestructural, normativos y de canales decomercialización.

– En tal sentido, desde el punto de vista de los requerimientos físi-cos para acceder a importaciones de menor precio relativo, la in-fraestructura portuaria disponible en el país deviene en muyelevados costos (entre otros, por las restricciones de calado); losductos son mayoritariamente propiedad de las empresas dominan-tes en el mercado local; la capacidad de almacenamiento está tam-bién fuertemente concentrada en manos de Repsol-YPF, Shell y Esso.

– A todo ello se le adiciona una serie de normas que prácticamentetornan inviable la irrupción de nuevos oferentes en el mercado, y noparecen resultar compatibles con la llamada “desregulación” del mer-cado. Así, por ejemplo, el requisito básico para poder operar comoimportador es el de ser sujeto pasivo del Impuesto a la Transferenciade Combustibles (ITC), Ley Nº23.966. Ello exige haber comerciali-zado no menos de 100.000 m3 en el año anterior a la solicitud deinscripción, lo que supone una muy seria limitación a la incorpora-ción de nuevos agentes en el mercado. A la vez, el Decreto Nº74/98(que modificó al Nº2.485/91) crea nuevas restricciones, como serque las empresas comercializadoras deben acreditar un patrimoniomínimo no inferior al impuesto más alto creado (el de la nafta súper)sobre un volumen de 50.000 m3 de combustible (aproximadamente25 millones de pesos). A todo ello se le suma que los importadoresdeben tributar el ITC al momento del despacho a plaza, mientrasque las refinadoras locales lo tributan en puerta de plantacontemporáneamente con la venta de los derivados. Es de enfatizarque todo esto se inscribe, paradójicamente hasta en lo temporal, enel marco de la política de desregulación.

– Por último, la cadena de comercialización mayorista se halla tam-bién altamente concentrada en manos de las empresas refinadoras(lo mismo que los canales de importación). En síntesis, la asocia-ción que se ha venido manifestando entre los precios locales de losderivados del petróleo y las alzas registradas en el precio interna-cional del mismo (y fundamentalmente su disociación frente a lasfases descendentes) emergen como resultantes previsibles del ejer-cicio pleno del poder oligopólico de las empresas líderes locales.

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Al respecto, ante la existencia de marcadas imperfecciones en elmercado, la ”liberalización” plena de las fuerzas de la oferta y la de-manda ha derivado, como era de esperar, en una profundización delos efectos perniciosos de tales imperfecciones. El ejercicio pleno (yabusivo) del poder oligopólico de mercado por parte de las firmaslíderes, la falta total de regulación pública sobre el mercado y su esca-so grado de exposición real a la competencia externa derivan en cam-bios sustantivos en la estructura de precios y rentabilidades relativasde la economía en favor de aquellas áreas privilegiadas –por acción uomisión– por las políticas públicas.

En ese sentido, cabe resaltar que la legislación vigente de Defensa dela Competencia (la Ley Nº25.156) proporciona elementos suficientescomo para ejercitar activamente los instrumentos regulatorios disponi-bles y un órgano (actualmente, la Secretaría de Defensa de la Compe-tencia y del Consumidor) que, aun de oficio, podría y debería haberactuado desde hace ya largos años. Téngase presente, a este respecto,que en el Artículo 1 de dicha ley se explicita la prohibición de todosaquellos “actos o conductas relacionados con la producción e intercam-bio de bienes o servicios que tengan por objeto o efecto limitar, restrin-gir, falsear o distorsionar la competencia o el acceso al mercado o queconstituyan abuso de una posición dominante en un mercado, de modoque pueda resultar perjuicio para el interés económico general”. En esemarco, entre las conductas definidas como restrictivas de la competen-cia (Artículo 2) se señalan, por ejemplo, la de “fijar, concertar o mani-pular en forma directa o indirecta el precio de venta, o compra de bieneso servicios” y la de “fijar, imponer o practicar directa o indirectamenteen acuerdo con competidores o individualmente de cualquier formaprecios y condiciones de compra o de venta de bienes”.

Sin duda, a pesar de las limitaciones e insuficiencias de la legisla-ción vigente en la materia, la conducta del oligopolio petrolero se hainscripto en los comportamientos que el “legislador” consideró comopotencialmente atentatorios de la competencia. Sin embargo, a pesarde la sistematicidad del abuso de posición dominante en el mercadopor parte de las petroleras locales, nada se ha hecho en beneficio del“interés económico general” privilegiando, en este caso por omisión,los intereses de las grandes empresas del sector.

Como era de esperar, la evolución de los precios internos de losdistintos combustibles durante los años noventa impactó directamen-

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te sobre la performance de las empresas. Las evidencias disponiblesindican que la ahora Repsol-YPF es la empresa que mejor rentabilidadobtuvo durante los años noventa, siempre por encima del promediodel sector (e incluso duplicando o triplicando a la del resto de lasprincipales firmas petroleras del mundo). Así, a título ilustrativo, mien-tras los márgenes de utilidad sobre ventas de las 20 mayores petrole-ras del mundo fluctúan (1993-2000) entre el 3,3% y el 8,3%, los deYPF lo hacen entre 7,2% y 17,9% (ver Cuadro Nº16). Así, como sim-ple ejercicio ilustrativo, de considerarse como tasa de beneficio ex-traordinaria la diferencia existente entre los márgenes de utilidadobtenidos por YPF respecto a los correspondientes, en promedio, alas 20 empresas petroleras de mayor facturación mundial, las rentasde privilegio apropiadas por YPF entre 1993 y 2000 ascendieron amás de 4.200 millones de dólares.

En relación con lo anterior, en el año 2000 Repsol registró en Es-paña un margen de rentabilidad sobre ventas del 5,3%, mientras queen la Argentina YPF obtuvo una tasa de ganancia (siempre sobre fac-turación) del 14,2%.

Asimismo, según se desprende de la información proporcionadapor la página web de Repsol, entre 1998 y 1999 (es decir, antes ydespués de la adquisición de YPF) se registró lo siguiente:

– los ingresos operativos del holding se incrementaron un 38%;– los resultados operativos crecieron aproximadamente un 60%;– las inversiones totales aumentaron casi un 700%;– el activo total pasó de 17.351 millones de euros a 42.050 millones

de euros (supone un crecimiento del orden del 142%);– los fondos propios aumentaron un 107%;– los ingresos operativos provenientes de tareas de exploración y pro-

ducción crecieron casi un 300%, mientras que las inversiones entales actividades pasaron de apenas 690 millones de euros a 11.567millones de euros (es decir, se incrementaron casi 16 veces). Estoúltimo es muy importante porque muestra la importancia de YPFpara Repsol, no sólo como fuente de apropiación de ganancias ex-traordinarias (de las más altas a nivel local e internacional) sinotambién como garantía de abastecimiento de reservas (la principaldebilidad relativa de la empresa española con anterioridad a la ad-quisición de YPF).

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En síntesis, el proceso de privatización de activos públicos ydesregulación del sector64 llevó a transferir la posición dominante deYPF en el mercado de los derivados del petróleo a sus nuevos propie-tarios (Repsol). Esta posición se traduce en el manejo del 60% de laproducción de las refinerías (que se aproxima al 90% al sumar la pro-ducción de Esso y Shell) y en las ventas de naftas y gas oil, en los quela participación de YPF supera el 50% del total, lo cual conforma unaestructura de mercado de carácter oligopólico fuertemente concen-trado.

Cuadro Nº 17Concentración en el mercado petrolero

y en el de los combustibles líquidosParticipación de REPSOL a partir de la compra de ASTRA y de YPF

58,8 % de las reservas comprobadas de petróleo

49,5 % de las reservas comprobadas de gas natural

50,5 % de la producción de petróleo

64,7 % de la disponibilidad de gas natural

40,0 % de la producción de GLP

53,8 % de la capacidad de refinación*

49,8 % de las estaciones de servicio*

56,4 % de las ventas de gas oil*

54,0 % de las ventas de motonaftas*

* Los últimos cuatro rubros se incrementarían sustancialmente de considerar la participa-ción de Repsol en Refinería del Norte S.A. (72% controlado por Repsol), y en la RefineríaSan Lorenzo S.A. (42,5% controlado por Repsol).Fuente: Elaboración propia en base a Información de la Secretaría de Energía.

64. Con la privatización de YPF el Estado también transfirió espacios de apropia-ción de renta de recursos de carácter no renovable (petróleo y gas). Esto último noocurrió en el resto de los países latinoamericanos: Chile, por ejemplo, mantuvo lapropiedad estatal de CODELCO (la empresa productora de cobre que, a su vez, cons-tituye uno de sus principales bienes de exportación), mientras que México hizo lopropio con PEMEX (la productora de hidrocarburos, de la cual obtiene una parteconsiderable de sus ingresos externos).

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Cabe resaltar, asimismo, que en el transcurso de los años noventael número de pozos exploratorios se redujo sustancialmente respectoa los niveles previos pasando de un promedio de 116 a apenas 83anuales. En los últimos tres años de los noventa pasó de 89 en 1997 a75, y a apenas 40 en 1999. Por su parte, atento a las últimas informa-ciones publicadas por la Secretaría de Energía, los pozos en explora-ción pasaron de 201,1 metros en 1997 a 129,5 en 1999, para decaer asólo 90,9 y 77,6 metros en los años 2000 y 2001, respectivamente.

Por último, cabe señalar que durante los años noventa se registróun notable incremento en la producción y en las exportaciones decrudo. La producción se incrementó casi un 80%, pero mayori-tariamente para la exportación (pasaron de ser el 2,5% de la produc-ción en 1990 a 36,7% en 2001). La relación reservas/producción pasóde 13 (en 1990) a 9,8 años en 2001. Sin duda, la despreocupaciónoficial por el uso racional de los recursos naturales no renovables y laliberalización de las “fuerzas de mercado” frente a estructuras fuerte-mente oligopolizadas, que incluso en los últimos años han preferidoinvertir en exploración en otros países, plantean serios interrogantessobre la mínima preocupación intergeneracional que debe asumir cual-quier administración gubernamental.

El sector energético en su conjunto. Algunas consideraciones finales

Del conjunto de las consideraciones precedentes, más particular-mente de las características que presenta la regulación pública de lostres segmentos fundamentales que conforman el mercado energético(electricidad, gas natural y petróleo) surgen, por lo menos, dos con-clusiones por demás relevantes.

En primer lugar, el “desregulado” mercado petrolero (en realidad,más que “regulado” pero por un escaso número de actores económi-cos que cuentan con –y ejercitan sistemáticamente– un decisivo po-der de mercado) es el que determina, en buena medida, los preciosfinales de la energía eléctrica (a partir de la “libre” fijación, por partedel oligopolio petrolero, de los precios del gas natural y del fuel oil) ydel gas natural (a partir de la determinación “desregulada” del preciodel gas en “boca de pozo”). En ese marco, la regulación tarifaria deltransporte y la distribución de la energía eléctrica y del gas natural

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tiene como punto neurálgico, sobre el que prácticamente no puedeejercer presión alguna, los precios “desregulados” que, en última ins-tancia, definen los correspondientes a las restantes fases de las respec-tivas cadenas.

En segundo lugar, como se ha podido constatar en las seccionesprecedentes, parte sustantiva de los principales actores económicosque operan en esos tres grandes segmentos del mercado energéticorevelan, por un lado, una creciente concentración asociada incluso aacelerados procesos de fusiones y adquisiciones en el propio sector enel que ya actuaban como en algunos –o todos– de los restantes seg-mentos. En tal sentido, ese creciente grado de concentración en losdistintos eslabones de la cadena energética, así como la fuerte integra-ción vertical y/u horizontal de ciertas empresas líderes que operan entodos ellos, en poco se condice con los proclamados objetivos de laprivatización y desregulación energética del país.

Telecomunicaciones

La privatización de ENTel emerge, sin duda, como uno de losejemplos más trascendentes y significativos del vasto programa deprivatizaciones encarado bajo la administración de Menem. Ello sederiva de la confluencia de muy diversos factores que han coadyuvadoa poder caracterizarla como la de mayor impacto relativo en térmi-nos de los objetivos políticos, institucionales y económicos perse-guidos. En efecto, en primer lugar, debe tenerse en cuenta que setrató, junto a Aerolíneas Argentinas, de uno de los procesos pione-ros en materia de privatizaciones en la Argentina tratándose, no ca-sualmente, de aquellos dos intentos desestatizadores que se vierontruncados –ante la oposición del propio justicialismo, de los pro-veedores locales de tales empresas y de los respectivos sindicatos–en la anterior administración gubernamental. Se trató, en tal senti-do, de una demostración de “poder” inconmensurablemente supe-rior frente al de sus predecesores en la gestión pública –y principalpartido de oposición desde fines de los ochenta–, muy particular-mente en lo referido a la respectiva capacidad política para desarro-llar un programa mucho más vasto y acelerado que el que pocosaños antes cuestionara.

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En segundo lugar, la privatización de ENTel constituye, por lasmodalidades que adoptó y por su celeridad, una de las más ilustrativasen términos de la llamada “sed de reputación” del justicialismo frentea la comunidad de negocios nacional e internacional. En efecto, porun lado, mediaron apenas siete meses entre la sanción del Pliego deBases y Condiciones (Decreto Nº62/90) y la transferencia de la enton-ces segunda mayor empresa del país. Sin duda, una experiencia que,por las características del servicio a privatizar y por la envergadurareal y potencial del negocio a transferir, no debe reconocer anteceden-tes similares a nivel internacional.

En tercer lugar, y siempre en el marco de acceder a la confianza dela “comunidad de negocios” se procuró –finalmente con éxito– hacerconfluir los intereses de los grandes grupos económicos locales, labanca acreedora y algunas grandes empresas extranjeras, por un lado,y por ese mismo medio consolidar las transformaciones estructuralesen curso, por otro (muchas de ellas, asignaturas pendientes de la dic-tadura militar). En tal sentido, la privatización de ENTel, en especial,operó a manera de prenda de paz por partida doble porque: permitiósaldar de forma “superadora” el conflicto existente entre las fraccio-nes predominantes del capital (interno y externo, en particular a par-tir de la declaración unilateral de la cesación de pagos en 1988) ygarantizó el necesario apoyo político sobre el que se asentaría a partirde entonces la nueva administración de gobierno (con la complacen-cia y el beneplácito de los organismos multilaterales de crédito). Paraello, nada mejor que ofrecer una de las porciones más ricas del Esta-do, por sus potencialidades, como eran las empresas públicas en ge-neral y ENTel en especial. De allí que no resulte sorprendente que enla participación del capital de las dos licenciatarias en las que se deci-dió segmentar a la empresa se encontraran los principales proveedo-res de equipos y/o contratistas de la ex-ENTel (como Techint, PecomNec y Sade –Pérez Companc–; todos ellos grandes conglomeradoslocales), algunas de las principales instituciones financieras tenedorasde títulos de la deuda (como, entre otros, la Banca Morgan, el CiticorpVenture Capital, el Banco Central de España, el Banco Hispanoameri-cano, el Manufacturers Hanover y la propia Corporación FinancieraInternacional) y, por último, algunas de las principales operadorastelefónicas internacionales (Telefónica de España, Stet SocietáFinanziaria de Italia y France Cable et Radio de Francia).

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En ese marco se inscribe, en cuarto lugar, otro de los elementostrascendentes de la privatización de ENTel: el papel decisivo que asu-mió la capitalización de títulos de la deuda externa (vale recordar quepor la transferencia del 60% del capital de las dos unidades de nego-cios en que se dividió la empresa se obtuvieron 5.028 millones dedólares en títulos de la deuda externa –a valor nominal– y apenas 214millones de dólares en efectivo). Esa priorización de la capitalizaciónde títulos por encima, incluso, de los capitales líquidos –la adjudica-ción dependía de quién ofreciera un mayor valor de títulos de la deu-da externa– estaba directamente relacionada con la posibilidad demejorar radicalmente la relación con la banca acreedora y en ese mar-co, como acaeciera en 1992, ingresar en el Plan Brady de renegociaciónde la deuda.

En quinto lugar, otro de los determinantes de la significación queasumiera la privatización de ENTel está asociado a la conjunción tem-poral de dos factores decisivos: primero, el marcado deterioro del ser-vicio telefónico y de la propia situación económico-financiera de laempresa –acrecentado en el período pre-privatización, una vez asu-mida la decisión política de encarar la misma–; y, segundo, el tratarsede uno de los sectores económicos que mayores posibilidades ofrecíaen cuanto a las profundas transformaciones tecnológicas en que sehallaba inmerso. La factibilidad de acceder a una modernización yexpansión de la red telefónica básica frente a un servicio deficitario,con amplias demandas insatisfechas, ofrecía la posibilidad cierta delegitimar ante la sociedad el programa de privatizaciones en su con-junto.

Sin duda, la elección de ENTel como una de las primeras empresasa privatizar no ha sido obra de la improvisación. El llamado “masca-rón de proa”65 del programa resultó decisivo en la exitosa –en lo polí-tico-institucional– consecución de los objetivos perseguidos e inclusoallanó el camino hacia la continuidad y profundización del mismo.

Más allá de estas consideraciones introductorias, el análisis de lasproblemáticas y especificidades que plantea el mercado de las teleco-municaciones a partir de la privatización de ENTel remite a una mul-

65. Véase Abeles, M., Forcinito, K., Schorr, M. (2001), El oligopolio telefónicoargentino frente a la liberalización del mercado. De la privatización de ENTel a la confor-mación de los grupos multimedia, Buenos Aires, FLACSO/UNQ/IDEP.

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tiplicidad de campos de estudio de diversa y heterogénea complejidadque, en muchos casos, trasciende los objetivos del presente trabajo.En función de ello se opta por enfatizar el análisis de aquellos aspec-tos que, desde las propias modalidades iniciales de la desestatizaciónde la empresa pasando por una diversa gama de modificaciones intro-ducidas en el marco regulador original, han ido coadyuvando a con-solidar una morfología de mercado donde el control oligopólico delas Licenciatarias del Servicio Básico (LSB) se ha visto fortalecido apunto tal que –una vez estructurada esa posición dominante en elmercado ampliado de las telecomunicaciones con ventajas, entre otras,de precedencia de difícil reversión– condicionan el actual proceso deliberalización del mismo. En otras palabras, se considera que las mo-dalidades originales de la privatización de ENTel y buena parte –si nocasi toda– de las llamadas “readecuaciones” normativas y regulatoriasque las sucedieron emergen como el necesario marco de interpreta-ción del actual proceso de liberalización del mercado argentino detelecomunicaciones.

Al respecto, independientemente de toda consideración sobre lascaracterísticas originales, sobre las recurrentes modificaciones incor-poradas en lo relativo a la regulación tarifaria del servicio de telefoníabásica y, en buena medida como derivación de ello, las extraordina-rias y privilegiadas tasas de rentabilidad que han venido internalizandolos dos monopolios regionales (ver sección I.1.), cabe referirse, enprimera instancia, a las formas que adoptó la segmentación tanto deENTel como de los servicios que la misma prestaba en condiciones demonopolio estatal.

Ello remite a la consiguiente asignación de posiciones monopólicas(regionales, en lo que a telefonía básica se refiere, en procura de unacierta –y, como en casi todos los casos en los que se intentó aplicar–inocua “competencia por comparación”66), compartidas por ambos

66. La exclusividad del servicio o reserva de mercado para ambos monopoliosregionales comprendía los primeros siete años de prestación, y, de cumplimentarsedeterminadas metas, la misma podía ser prorrogada por tres años adicionales. Final-mente, como se analizará más adelante, en directa relación con la resolución judicialdefinitiva de las características del Rebalanceo de las Tarifas Telefónicas (RBT) y conel incumplimiento parcial de tales metas, dicho período de exclusividad terminóprorrogándose por dos años (hasta noviembre de 1999).

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monopolios, en lo atinente a la empresa responsable de la prestacióndel servicio de telefonía internacional, télex y transmisión de datosinternacional en forma exclusiva67 como en la prestación del resto delos servicios en competencia (télex, radiomóvil marítimo, datos na-cionales, etc.), donde las LSB operaban a través de una empresa depropiedad compartida (Startel).

Muy particularmente en estos últimos dos casos, la literatura y lasrecomendaciones internacionales en la materia que surgen aun de lasexperiencias más pro-mercado o de minimización de todo tipo de re-gulación pública desaconsejan tales prácticas. En el caso de los servi-cios de larga distancia, donde las economías de escala se han vistocrecientemente erosionadas por el propio avance técnico, se ha tendi-do a impedir que las empresas monopólicas en lo que a comunicacio-nes locales se refiere puedan siquiera operar en el segmento de lasllamadas internacionales. Ello intenta impedir que, en contraposicióncon lo acaecido en el ámbito local, tales firmas desplieguen prácticaspredatorias de distinto tipo68.

Por su parte, consideraciones no muy disímiles cabe incorporarrespecto al monopolio compartido en los segmentos de mercado don-de se permitía la participación de distintas empresas bajo un contex-to competitivo. En este caso, la ventaja concedida a las LSB respectode las restantes empresas que prestan servicios de valor agregado (trans-misión de datos, Internet, radiollamadas, etc.) deriva de la necesariainterconexión de estas últimas con la red de enlaces fijos como únicaforma de atender a sus clientes. De allí que éstas queden expuestas alejercicio de una serie de prácticas restrictivas (tasas excesivas o dete-rioro deliberado de las condiciones de interconexión, preciospredatorios, etc.) que condicionen seriamente –o impidan, en térmi-nos económicos– su inserción o su presencia en el mercado.

Al igual que en el caso de los consorcios que se hicieron cargo delas empresas transportistas y distribuidoras de gas natural, en el cam-po de las LSB se ha verificado –ya desde 1993, pero con una particu-lar intensidad en el período previo al inicio del proceso de

67. Telintar, donde ambas licenciatarias compartían las tenencias accionarias.68. Así, por ejemplo en el caso argentino, con la complacencia (¿o complici-

dad?...) oficial se llegó a prohibir el servicio de call back que permitía abaratar elcosto de las llamadas internacionales.

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liberalización– un muy activo proceso de transferencias de tenenciasaccionarias. El mismo presenta, respecto a aquel, marcadas similitu-des en términos de, por ejemplo, las características de los vendedoresde tales acciones así como en lo relativo a las formidables tasas derentabilidad financiera y patrimonial que conllevaron para quienes sedesprendieron de sus participaciones en el capital de las LSB. Sin em-bargo, también cabe reconocer profundas divergencias en cuanto alos adquirentes de tales tenencias accionarias que, en el caso de lastelecomunicaciones, pasaron a manos de quienes ya eran los sociosmayoritarios de ambas empresas monopólicas.

Al respecto, en el Cuadro Nº18 quedan de manifiesto las gananciaspatrimoniales (diferencia entre el monto de la inversión inicial y el dela venta de la correspondiente participación accionaria) y los benefi-cios corrientes (proporción de las utilidades netas de las telefónicasque le correspondió a cada consorcista hasta el momento en que sedesprendiera de sus tenencias) de los cinco principales grupos/em-presas que, habiendo formado parte de los consorcios adjudicatariosde la ex ENTel, vendieron sus participaciones accionarias: SociedadComercial del Plata (Soldati), Inversora Catalinas (grupo Techint),Inter Río Holding Establishment y Compañía Naviera Pérez Companc(ambas del grupo Pérez Companc) y el Banco Morgan.

Sin duda, en términos del rendimiento anual de la inversión origi-nal se destaca nítidamente el ejemplo de la Sociedad Comercial delPlata, en tanto se valorizó a una tasa anual acumulativa (exorbitante)del 82%. La diferencia que se refleja respecto a los rendimientos–nada despreciables– de las restantes empresas analizadas (entre el24% y el 40%, anual acumulativo), muy probablemente guarde rela-ción con la proximidad relativa respecto a la prevista liberalizacióndel mercado. De todas maneras vale resaltar ejemplos como el quebrinda Pérez Companc que, habiendo participado en los dos consor-cios adjudicatarios de los activos de la ex ENTel, obtuvo una gananciasuperior a los 1.200 millones de dólares69. El elevado rendimientoque se constata en las inversiones analizadas no remite únicamente a

69. Como se hiciera referencia en el caso de las transferencias de las tenenciasaccionarias en las empresas gasíferas, tales valores subestiman los rendimientos fi-nancieros reales al no contemplar los correspondientes a las utilidades obtenidas conanterioridad a la transferencia patrimonial.

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la subvaluación de los activos de la ex ENTel al momento de suprivatización, sino también a las elevadas rentabilidades que,ilegalidades manifiestas70 y modificaciones en el propio marcoregulatorio de la actividad mediante, tendieron a incrementarsignificativamente los márgenes de rentabilidad de las LSB.

Más allá de aquellas prebendas vinculadas a la regulación tarifaria(incluyendo el impacto del RBT que, normativamente, debería habersido neutral y no lo fue ni en términos de ingresos ni mucho menos derentabilidades), las modificaciones que se fueron introduciendo en loscondicionantes iniciales están relacionadas, directa o indirectamente,con la morfología del mercado; no ya el de la telefonía básica sino el delos restantes segmentos que podrían haber introducido un mayor gradode competencia en el mismo (muy particularmente la telefonía móvil–celular y PCS–). A ello se le suma la inacción oficial frente al muyacelerado proceso de fusiones y adquisiciones de empresas que se ma-nifestó en los segmentos conexos del mercado de telecomunicaciones(transmisión de datos, Internet, televisión por cable, etc.).

Al respecto cabe referirse, en primer lugar, a los ejemplos que ema-nan del servicio de telefonía móvil, PCS, Internet y televisión porcable, donde el gobierno por acción u “omisión” también favoreció laconsolidación del por demás elevado grado de concentración originalde la oferta de servicios de telecomunicaciones.

En efecto, ya en 1993, el gobierno otorgó a Telefónica y a Telecomla posibilidad de operar la segunda banda de frecuencia del serviciode telefonía celular en el Área Múltiple Buenos Aires (AMBA) a travésde la empresa Miniphone, donde operaba desde 1988 la Compañía deRadiocomunicaciones Móviles Movicom. A su vez, en 1996, luego delicitada una banda de frecuencia para operar el servicio de telefoníacelular en el interior del país (adjudicada a la Compañía de Teléfonosdel Interior, CTI71 ), se les concedió a las LSB la posibilidad de operarel servicio de telefonía celular a través de Unifón (Telefónica) y TelecomPersonal (Telecom) en las regiones Sur y Norte del interior, respecti-vamente (las mismas regiones en las que, mientras durara el períodode exclusividad, detentaban una posición monopólica).

70. Como la indexación de las tarifas por el IPC de los EE.UU.71. CTI es un consorcio conformado por las estadounidenses GTE y AT&T, y el

grupo local Agea/Clarín.

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Años después se manifiesta un fenómeno semejante en el marcode las concesiones vinculadas a la prestación del servicio PCS, delcual las LSB estaban originalmente excluidas. En efecto, en 1997, conla sanción del Decreto Nº92/97 (el mismo por el cual se instrumentóel RBT) se llamó a Concurso Público Nacional e Internacional para laadjudicación de dos licencias del sistema de comunicaciones perso-nales en el AMBA y en el interior del país, quedando expresamenteexcluidas tanto las LSB como sus empresas vinculadas. Sin embargo,dicho proceso de licitación se vio interrumpido por las acciones judi-ciales iniciadas por Telefónica de Argentina y por su empresa contro-lada Telefónica Comunicaciones Personales Unifón. Comoconsecuencia de dichas acciones judiciales se decidió modificar el di-seño original del concurso (Decreto Nº266/98) estableciendo un nue-vo reglamento a partir del cual ambas Licenciatarias, así como lasempresas de telefonía celular, podrían participar del proceso de licita-ción.

Por otro lado, en junio de 1999 el gobierno adjudicó las cuatrolicencias para prestar el servicio de comunicaciones personales (PCS)tanto en el AMBA como en el interior del país. En el AMBA resultaronadjudicatarios de las dos bandas de mayor frecuencia un consorcioliderado por Telefónica de Argentina y Telecom Argentina72, y otroencabezado por la estadounidense GTE (asociada, en CTI, al grupolocal Agea/Clarín). Asimismo, tanto a Movicom como a Miniphone seles otorgaron, tal como lo establecía el Pliego, las dos bandas de me-nor capacidad de frecuencia. En el interior del país se dieron en con-cesión dos licencias en cada una de las dos regiones. En la regiónNorte Movicom y Telefónica se adjudicaron las dos bandas de fre-cuencia concesionadas, mientras que CTI y Telecom Personal recibie-ron las dos bandas de menor ancho de frecuencia. En la región Sur,por su parte, las adjudicatarias fueron las empresas Movicom y Telecom,mientras que las dos bandas de menor frecuencia fueron asignadas aTelefónica Comunicaciones Personales Unifón y CTI.

De esta manera, en las licitaciones del PCS se ve replicado el mis-mo fenómeno constatado en el proceso de concesiones que sucedieraen el ámbito de telefonía móvil celular. Si se tiene en cuenta que el

72. A partir de esta adjudicación, las licenciatarias del servicio telefónico básicotuvieron que disolver su vínculo con Miniphone.

205


PCS brinda la posibilidad de prestar el servicio telefónico local poruna vía alternativa a la red de enlaces fijos y que los principales bene-ficiados por el proceso licitatorio fueron los actores preexistentes, re-sulta claro que como resultado de dicho proceso se han elevado las yaimportantes barreras al ingreso al mercado incrementando, en conse-cuencia, la posición dominante de -sobre todo, pero no exclusiva-mente- las LSB. De esta manera se obstaculizó un importantemecanismo que hubiera permitido introducir cierta presión competi-tiva sobre el mercado, lo cual podría haber posibilitado, en algunamedida, acotar el poder de mercado de los holdings predominantes.

En todo caso, resulta elocuente cómo la estructura de mercado queemerge a raíz de la privatización de ENTel en conjunción con la lógicasubyacente a la concesión de licencias en el segmento de telefoníamóvil, tanto en celular como en PCS, se erige como obstáculo impor-tante para la introducción de competencia una vez finalizado el perío-do de exclusividad.

Como se señalara precedentemente, el otro componente esencialde la consolidación del poder hegemónico en el mercado está asocia-do a la inacción oficial frente a la expansión de las principales empre-sas del sector hacia los segmentos contiguos del mercado desde losque, potencialmente, también se puede –o podría– introducir ciertogrado de competencia en el mismo.

En efecto, muy particularmente a partir de 1997 y ante la proximi-dad de la liberalización del mercado se verificó una intensa ola defusiones y adquisiciones de empresas, particularmente en sus segmen-tos conexos (Internet, televisión por cable, transmisión de datos, etc.).En este sentido, se constata la existencia de tres grandes holdings conun elevado poder de mercado -el liderado por Telecom Italia y FranceTelecom, el encabezado por el CEI Citicorp Holdings (CEI) y Telefó-nica Internacional (TISA), y aquel conformado en torno al grupo Agea/Clarín- que protagonizaron la mayor parte de las fusiones y/o adquisi-ciones de empresas registradas, no casualmente, con anterioridad a lademorada sanción de la Ley de Defensa de la Competencia en 1999.

En ese marco, el Cuadro Nº19 sintetiza la conformación del mer-cado ampliado de las telecomunicaciones en la Argentina y la partici-pación decisiva de unos pocos agentes que de hecho tienen unapresencia hegemónica en la mayor parte de los segmentos del merca-do ampliado de las telecomunicaciones.

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En contraposición a la experiencia internacional, donde las políti-cas de defensa de la competencia y de regulación de la estructura delos mercados nacionales de telecomunicaciones adquieren una im-portancia creciente, en el ejemplo argentino las acciones u omisionesen la materia han terminado por hacer viable la consolidación de unamorfología de mercado que, naturalmente, conspira contra las procla-madas ventajas que devendrían del proceso de liberalización del mer-cado en términos de introducir una dinámica competitiva en el mismo,dadas las restricciones estructurales al ingreso de potenciales compe-tidores una vez que concluyó –en 1999– el período de exclusividad.Por el contrario, además de convalidar el poder de mercado de lasLSB, terminó por convalidarse la extensión de sus posiciones domi-nantes al conjunto del mercado ampliado de las telecomunicaciones.

En tal sentido, por demás condicionada en lo estructural –dondeno cabe la posibilidad de confundir “casualidad” con “causalidad”–,se inscribe la sanción del Decreto Nº264/98 por el que se estableció el“Plan de Liberalización de las Telecomunicaciones”, cuya imple-mentación efectiva y gradual se inició en noviembre de 1999 (al con-cluir el período de exclusividad).

Nuevamente, el análisis detallado de las formas bajo las que se haido instrumentando dicha liberalización del servicio excede holgada-mente los objetivos del presente trabajo. Al respecto, cabe resaltaralgunos de esos condicionantes que limitan o restringen seriamentesu efectividad real y, por último, remarcar ciertas peculiaridades encuanto a sus efectos reales y/o potenciales sobre la dinámica competi-tiva (¿u oligopólica?...) del mercado.

De allí que, en primer lugar, correspondería remarcar las caracte-rísticas que adoptó en su momento (1997) el RBT que, al disminuirlas tarifas correspondientes a las llamadas interurbanas e internacio-nales (las que presentan una mayor elasticidad-precio y, en el segun-do caso, están mucho más expuestas a la competencia internacional)y encarecer las urbanas (las más inelásticas) al tiempo que seincrementaron las residenciales respecto a las comerciales, tendió aconfigurar una estructura de precios relativos que posibilitó a las LSBposicionarse estratégicamente ante la por entonces futura aperturadel mercado a la competencia (que, como lo ha demostrado la expe-riencia reciente, ha tenido lugar fundamentalmente en el segmentono residencial de larga distancia). Es decir, a partir del abaratamiento

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de las tarifas del segmento más competitivo del mercado, el rebalanceosupuso un incremento de las barreras a la entrada al segmento delarga distancia, el menos cautivo del mercado, y el encarecimiento delas tarifas de aquel segmento en el que, más allá de la desregulación,resultará más dificultosa la introducción de competencia efectiva. Laposibilidad de recurrir a subsidios cruzados supone, a la vez (para lasLSB), una ventaja adicional respecto a cualquier potencial entrante enalgún segmento específico del mercado.

En segundo lugar, como fuera señalado, la concesión de licencias alas LSB tanto en el ámbito de la telefonía básica como en el campo delPCS (principal sustituto tecnológico para prestar el servicio básicotelefónico a escala local) coadyuvó a incrementar sustancialmente lasya de por sí elevadas barreras a la entrada al mercado. A pesar de queoriginalmente no podían participar en tales licitaciones, el ingreso delas LSB no hizo más que imponer restricciones adicionales al impedir–en lo económico– el ingreso de firmas potencialmente competitivas.

En tercer lugar, la demorada sanción (ocho años de tratamientoparlamentario de diversos proyectos de ley, demora no ajena al ejerci-cio de lobbying principalmente por parte de las LSB, entre otras) deuna nueva legislación de Defensa de la Competencia (Ley Nº25.156),que se concretó recién en 199973 cuando el proceso de fusiones yadquisiciones en el mercado ampliado de las telecomunicaciones yahabía alcanzado niveles extremos, devino en la inacción oficial frentea una dinámica en materia de centralización del capital que, en losustantivo, apuntaba a consolidar posiciones de mercado frente a lafutura liberalización del mismo.

Finalmente, la definición de los términos en que se regularía lacompetencia en relación con, entre otros aspectos, las formas de pro-mover la migración de los usuarios entre los operadores y la fijaciónde los precios de interconexión contribuyó a elevar artificialmente lasbarreras de ingreso al mercado, acentuando las “ventajas de prece-dencia” de los operadores preexistentes en detrimento de los poten-ciales ingresantes. Al respecto, basta con resaltar la falta de

73. La misma incorporó el control de las fusiones y adquisiciones; aspecto decisi-vo en materia de defensa de la competencia, que no era contemplado en el Decreto-ley Nº22.262 de 1980 (vigente hasta la sanción de la Ley Nº25.156)

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implementación de un mecanismo de selección por discado directode los operadores de larga distancia (multicarrier), la no obligatorie-dad de aplicar la portabilidad de los números telefónicos por parte delas empresas (por esto se entiende que en caso de que el usuario deci-da cambiar de compañía se le debe garantizar que no perderá su nú-mero telefónico) y la fijación de precios y condiciones de interconexióndiscriminatorias para los nuevos entrantes. La conjunción de todo loanterior limitó significativamente la migración de los usuarios entrelas distintas compañías y en consecuencia el desenvolvimiento com-petitivo del mercado.

La política de liberalización del mercado instrumentada bajo laadministración Menem no experimentó modificaciones sustantivasdurante el breve gobierno de la Alianza, si bien esta última flexibilizólos requerimientos establecidos para acceder a las licencias naciona-les de telecomunicaciones (fundamentalmente, vía la supresión de lasegmentación entre los distintos tipos de servicios y de los requeri-mientos de infraestructura propia preexistentes y la fijación de meno-res niveles de patrimonio para acceder a las licencias). En continuidadcon la etapa previa, tampoco se estableció como obligatoria la reventade servicios a precios regulados por parte de Telefónica y Telecom(medida que resultaba central en función del control que ejercen lasempresas sobre las denominadas facilidades esenciales). Por otro lado,la administración de De la Rúa tampoco logró imponerle a las telefó-nicas líderes la obligatoriedad de instrumentar la portabilidad de losnúmeros telefónicos.

En definitiva, la política de liberalización del mercado argentinode telecomunicaciones ha constituido, en muy diversos sentidos, uncaso inédito a nivel internacional en tanto ha tendido a promover, adiferencia de lo que sugiere toda la literatura especializada en el temay las experiencias reguladoras de otros países que han promovido lacompetencia en sus respectivos mercados, fuertes asimetríasreguladoras tendientes a favorecer a las empresas preestablecidas enlugar de potenciar las posibilidades de nuevos competidores. En estesentido se han mantenido, e incluso acrecentado, la regresividaddistributiva que subyace al nivel y estructura tarifarias heredadas delperíodo monopólico, las ganancias extraordinarias de las empresas yel poder de mercado de los principales actores del sector. En el ámbitode la telefonía local, especialmente en el segmento residencial, la com-

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petencia aún no tuvo lugar y se manifiesta una suerte de distribuciónconcertada del mercado –con una muy escasa incidencia en el nivelde los precios abonados por la mayoría de los usuarios–. Sólo los con-sumidores intensivos del servicio de larga distancia –en especial lasgrandes empresas– se han beneficiado en alguna medida con el ingre-so de nuevas compañías. En otros términos, la “liberalización” delmercado local de telecomunicaciones sólo ha planteado beneficios paralos abonados del segmento corporativo (esto es, para los clientes delas empresas telefónicas y no para los usuarios).

Ferrocarriles

Al igual que en los casos de las privatizaciones de ENTel y de Aero-líneas Argentinas, los primeros proyectos de privatización de las lí-neas ferroviarias se remontan a la última administración del partidoradical. En efecto, hacia fines de 1987 se propuso la segmentación deFerrocarriles Argentinos (FA) a partir de la creación de unidades denegocios para la infraestructura sectorial, al tiempo que los talleres dereparación quedarían bajo la órbita pública. En cuanto a esas unida-des de negocio se planteaba la diferenciación de: a) transporte ferro-viario de cargas, b) el interurbano de pasajeros y c) el metropolitanode pasajeros. En los tres casos, la estructura del capital que emergeríade la privatización debía responder a la siguiente conformación: 51%en manos del capital privado, 20% para los trabajadores del sector y el29% restante quedaría en manos del Estado. Al igual que en los demásintentos de privatización del radicalismo, los mismos se vieron trun-cados –en este caso el tema ni siquiera llegó a tomar estado parlamen-tario– por la fuerte oposición de los mismos actores (el partido deoposición, en este caso los sindicatos del sector y los propios provee-dores de la empresa monopólica estatal) que, al igual que en los casosde ENTel y de Aerolíneas Argentinas, impidieron la privatización par-cial de FA.

A poco del cambio de Administración gubernamental (mediadosde 1989), y casi en forma contemporánea con la sanción de la LeyNº23.696 de Reforma del Estado (agosto de 1989), el Decreto Nº666/89 (sancionado en setiembre) fijó las primeras pautas generales parala reforma del sistema ferroviario así como las modalidades que adop-

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taría la privatización de la empresa a partir de la incorporación decapital privado de “riesgo”74. Al respecto, en dicho decreto se definenlas modalidades de segmentación de la empresa F.A., por un lado, y deconcesión de los servicios, por otro, como los mecanismos más propi-cios para atraer al capital privado. En el primer caso, ello suponía elreconocimiento implícito de la imposibilidad de que los inversionistasprivados pudieran tener interés en hacerse cargo de una empresa de laenvergadura de F.A.; en el segundo, como una forma de que el ingresodel capital privado al sector no conllevara la realización inicial de ero-gación de capital alguna para los inversionistas. Se trató, en amboscasos, de generar las condiciones necesarias como para tornar atracti-va la operación ferroviaria para el capital privado.

Antes de precisar las principales características que emanan de eseprimer decreto vinculado a la privatización de F.A., cabe incorporarun muy breve comentario sobre la significación político-institucionalque conllevó, en su momento, la decisión de transferir al capital pri-vado la red ferroviaria nacional.

La casi contemporaneidad entre la sanción de la Ley de Reformadel Estado y el inicio del proceso de privatización de F.A. remite,necesariamente, a una breve digresión analítica en torno a la tras-cendencia que el mismo asumía en la estrategia político-institucionalde la administración de Menem. Sin duda, en su momento talprivatización se constituyó en emblemática del programa en su con-junto. El marcado y continuo desmejoramiento en la prestación delos servicios de carga y de pasajeros, y el persistente y creciente déficitque debía ser soportado por el fisco (próximo a los 400 millones dedólares al año) llevaron a tomar el tema de los ferrocarriles como uncaso paradigmático en términos del Programa de Privatización, porlo menos en lo referido a la consecución de algunos de los principa-

74. Tal celeridad en formular y encarar el programa de privatizaciones se vioalentada –si no promovida– por el creciente interés que, hacia fines de los años ochenta,demostraba un importante conjunto de grupos privados en determinados tramos dela red ferroviaria. Al respecto, el ejemplo más ilustrativo lo ofreció el ramal Rosario-Bahía Blanca que, al atravesar la principal zona cerealera del país (en la zona deinfluencia de tal corredor se genera casi el 60% de la producción agropecuaria) yconectarla con los principales puertos de exportación (Bahía Blanca y Rosario) des-pertaba una fuerte atracción para el capital privado contextualizada por la propiadinámica que, en esos años, asumían las exportaciones de granos y cereales del país.

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les objetivos proclamados por el mismo (suprimir de la incidenciadel déficit fiscal que generaba la empresa y mejorar la calidad delservicio ofrecido).

Es en ese marco donde se inscriben las principales disposicionesemanadas del Decreto Plan Nº666/89. En el mismo se fijaron tres dis-tintos campos de acción: la concesión de ramales al capital privadobajo el sistema de licitación pública, la provincialización y/o munici-palización de determinados tramos, y el cierre de aquellos ramalesque no resultaren atractivos para el sector privado ni de interés paralas provincias o jurisdicciones que pudieran estar involucradas. Asi-mismo, en dicho plan se dispuso cuáles iban a ser los primeros llama-dos a licitación bajo el sistema de concesión: el corredor BahíaBlanca-Rosario y el ramal Delta-Borges.

En el primer caso, el corredor Rosario-Bahía Blanca incluye unos5.200 km de vías de trocha ancha pertenecientes a los ferrocarrilesSarmiento, Mitre y Roca, que comprende las provincias de BuenosAires, Santa Fe, La Pampa y Córdoba. Al respecto se fijó que el conce-sionario debía realizar las inversiones necesarias para adecuar la in-fraestructura, reparar el material rodante y agregar nuevo material,equipar talleres y demás instalaciones auxiliares, proveer nuevos sis-temas de comunicaciones y señalizaciones. En noviembre de 1989 serealizó el llamado a licitación pública internacional. El 9 de octubrede 1990, por Resolución Nº652/90 del Ministerio de Obras y Servi-cios Públicos se preadjudicó la licitación a la oferta presentada por elconsorcio integrado por Techint Cía. Técnica Internacional S.A., EACAEmpresa Argentina de Cemento Armado S.A. de Construcciones,Gesiemes S.A., Chase Manhattan Investments Argentina S.A., RiobankInternational, Sociedad Comercial del Plata e IOWA Interstate Railroad,la que finalmente se hizo cargo de la administración de dicho corre-dor a principios de noviembre de 1991.

Por su parte, el ramal Delta-Borges que comprende un total de 15km correspondiente al tramo Bartolomé Mitre-Delta, que fuera clau-surado en 1961, recorre una zona costera de alto potencial comercialy turístico a través de los partidos bonaerenses de Vicente López, SanIsidro, San Fernando y Tigre. Fue transferido en diciembre de 1990 ala empresa Sociedad Comercial del Plata S.A.

El proceso de privatización de Ferrocarriles Argentinos tomó unnuevo impulso en 1990, cuando se fijaron algunos de los criterios

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rectores que, con ciertos matices, pasarían a sustentar las modalida-des diferenciales bajo las que se haría efectiva la transferencia operativade los servicios ferroviarios al sector privado. Se trata, fundamental-mente, de la aplicación de distintos criterios de concesión según setrate del transporte ferroviario de pasajeros o de cargas. Así, a títuloilustrativo, una primera diferenciación radica en que mientras en elprimer caso se priorizaría la solicitud de un menor monto de subsidiocomo criterio de selección de las ofertas, en el caso del transporte decarga el monto del canon ofrecido al Estado constituía, entre otros,uno de los ítem fundamentales al momento de asignar puntaje a lasofertas de los consorcios que se presentaran en cada una de laslicitaciones.

Así, en el ámbito de las líneas ferroviarias de pasajeros y a los efec-tos de encarar la privatización de los consiguientes servicios en el áreametropolitana (provincialización y municipalización mediante), sedecidió la creación de una empresa independiente de FerrocarrilesArgentinos: Ferrocarriles Metropolitanos S.A. (FEMESA). Éste quedóa cargo del servicio en dicha área y de la privatización bajo concesiónde los mismos en condiciones diferentes a las correspondientes a losferrocarriles de carga.

En efecto, como se señaló, la red urbana y suburbana de pasajerosse ofreció en concesión a quienes pidieran el menor monto de subsi-dio estatal (asumiendo que sólo a partir de subsidiar la actividad po-dría contarse con interesados privados) para realizar las inversionesnecesarias y mantener el servicio en condiciones operativas (a la vez,el concesionario podía solicitar la clausura de ramales y estaciones).Al respecto cabe hacer notar que, originalmente, hasta el momentode las concesiones el aporte estatal a las empresas concesionarias enconcepto de subsidios se ubicaba en el orden de los 110 millones dedólares al año. Tal subsidio estatal está destinado a cubrir incluso losposibles déficit operativos de los prestatarios privados así como, esen-cialmente, las inversiones requeridas para el mantenimiento y reno-vación de la infraestructura y el conjunto de las instalaciones cedidasen la concesión.

Esta red de transporte ferroviario de pasajeros se dividió en sietebloques-áreas (coincidentes, en general, con la anterior segmentaciónpor líneas de la gestión pública con la excepción del Urquiza que seunió con Subterráneos de Buenos Aires), los que fueron licitados en

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tres etapas. En una primera instancia, se licitaron las líneas del Mitre,Sarmiento, Urquiza, Subterráneos de Buenos Aires y Premetro. En unainstancia posterior, las líneas del Roca y el San Martín, y, por último, laslíneas Belgrano Norte y Belgrano Sur. Se dispuso asimismo que los con-sorcios interesados podían participar en todas las licitaciones, pero unmismo consorcio no podía resultar adjudicatario de la totalidad de la red.

El proceso de selección y adjudicación se vio enfrentado a pronun-ciadas demoras derivadas, en la generalidad de los casos, decuestionamientos e impugnaciones de diversas características presen-tadas por los distintos consorcios que se presentaron en taleslicitaciones. Recién en mayo de 1995, con la transferencia de las lí-neas Mitre y Sarmiento a Trenes de Buenos Aires S.A. se concluyó conla privatización de los servicios ferroviarios de pasajeros en el áreametropolitana. En general, las concesiones fueron por diez años deplazo, prorrogables por otros diez. La única excepción la brinda elramal Urquiza-Subterráneos de Buenos Aires cuya concesión se otor-gó, originalmente, por 20 años también prorrogables.

En el Cuadro Nº20 se presentan los consorcios (y la conformaciónempresaria de los mismos) que resultaron adjudicatarios de la conce-sión de las distintas líneas. Un hecho por demás destacable se vinculacon tal configuración empresaria, en tanto en general confluyen gran-des conglomerados locales vinculados a la construcción (como Beni-to Roggio e hijos), proveedores locales e internacionales de equipos yde material rodante ferroviario75, y, por último, como fenómeno para-digmático en el plano regulador, por las principales cámaras empresa-rias del autotransporte de pasajeros que, así, vieron consolidar su poderoligopólico sobre el mercado ampliado del transporte de pasajeros76.

75. Como se señaló, buena o gran parte de la inversión en los ramales ferroviariosde pasajeros es financiada en última instancia por el propio Estado. La incorporaciónde los proveedores de tales equipos no resulta en tal sentido casual. La posibilidad derecurrir a prácticas de sobrefacturación (facilitada por los escasos controles públicos)se constituyó, en última instancia, en un elemento decisivo y explicativo de esa gene-ralizada inserción de tales proveedores en la totalidad de los consorcios adjudicatarios.Ello se ha visto agravado, en muchos casos, ante la inacción oficial en cuanto alcumplimiento de los regímenes del compre y contrate nacional.

76. En tanto han pasado a controlar también a uno de sus principales segmentoscomo es el ferroviario, que cuenta con subsidios que comprenden, incluso, la cober-tura de los costos operativos.

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Así, por ejemplo, en el caso de la línea Roca (Trainmet –TMB–) dondeuna de las estaciones de mayor importancia por el número de pasaje-ros transportados es la de la ciudad de La Plata, uno de los principalesaccionistas es precisamente quien controla las firmas Río de la Plata yCostera Criolla que, a su vez, tienen el monopolio del autotransporteque une a Buenos Aires con La Plata. Por su parte, tanto la FATAP(Federación Argentina del Transporte Automotor de Pasajeros) comoCEAP (Cámara de Empresas de Autoptransporte de Pasajeros)77

nuclean a la mayor –o a la casi totalidad– de las líneas de autotransportede pasajeros, al tiempo que participan en los consorcios adjudicatariosde la líneas ferroviarias de pasajeros.

En otras palabras, la inexistencia de preocupación alguna por laregulación de la propiedad favoreció –o incluso indujo– procesos deintegración horizontal, donde en uno de los segmentos –el ferrovia-rio, que cuenta con subsidios públicos– tienen una participaciónaccionaria relevante quienes controlan el “potencialmente” competi-tivo autotransporte de pasajeros.

En cuanto al transporte ferroviario de cargas, la concesión de losservicios resultó en general menos traumática que la correspondienteal de pasajeros, en la que el carácter subsidiado de la actividad atrajointereses empresarios mucho menos expuestos al riesgo que en el casodel mercado de cargas que, al momento de las privatizaciones, se en-contraba en franca desventaja económica frente al transporte vial.

Así, en términos generales, los rasgos centrales de las concesionesferroviarias en lo referido a las líneas de transporte de cargas fueronlos siguientes:

– la transferencia de los servicios se realizó mediante la cesión tem-poral de los derechos de uso. Se trató, en otras palabras, de la con-cesión de los servicios por un período de 30 años con opción adiez años adicionales. En tal sentido, tanto la infraestructura comoel material rodante y equipos fueron cedidos al concesionario que,obviamente, debe devolverlos al momento de la conclusión de la

77. La empresa Comentrans que participa en los consorcios adjudicatarios de laslíneas Urquiza y Subterráneos así como en la Mitre y Sarmiento es, en realidad, unconsorcio de empresas de la Cámara de Empresas de Autotransporte de Pasajeros(CEAP).

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Cuadro Nº 20Ferrocarriles interurbanos de pasajeros. Líneas concesionadas

e integración de los consorcios adjudicatarios

Líneas Concesionario Empresas

Urquiza y Metrovías. Benito RoggioSubterráneos Cometrans

Burlington Northern Rairlroad (USA)Morrison Knudsen Rail Corp. (USA)S.K.S.Burlington Northern (USA, op. técnico)Transurb Consult (Bélgica, op. técnico)

Belgrano Norte Ferrovías Devi ConstruccionesTransporte Automotor de CuyoKantekSeminaraGraglia y Pico Consultores AsociadosCaminhos de Ferro Portugueses (Port., operador técnico)

Belgrano Sur Trainmet (TMB) FATAP (autotransportistas de pasajeros)OrmasMaterferRomán MarítimaEACSADGT ElectrónicaCominter S.A.TrainmetToronto Transit Comission, Toronto Transit Consult (Canadá), JARTS (Japón), Transit Services Inc (op.técnico)

San Martín Trainmet (TMB) IDEM

Roca Trainmet (TMB) IDEM

Mitre y Trenes de Buenos Benito RoggioSarmiento Aires (TBA) Cometrans

Burlington Northern Rairlroad (USA)Morrison Knudsen Rail Corp. (USA)S.K.S.Burlington Northern (USA, op. técnico)Transurb Consult (Bélgica, op. técnico)

Mitre (Ramal Tren de laDelta-Borges) Costa S.A. Sociedad Comercial del Plata

Fuente: Elaboración propia en base a información de FEMESA

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concesión. El concesionario quedó a cargo de la explotación totaldel servicio incluyendo el mantenimiento de la infraestructura y elmaterial rodante, la operación técnica, administrativa y comercial.

– Pese a ser el titular de los activos, la empresa Ferrocarriles Argen-tinos no tiene intervención alguna ya que las concesiones fueronotorgadas directamente por el Ministerio de Economía y Obras yServicios Públicos que, en principio, preveía la constitución de doscomisiones de regulación y control (más adelante se retoma esteúltimo tema).

– Uno de los elementos básicos a considerar al momento de la licita-ción es el que deviene del plan de inversiones propuesto por cadauno de los consorcios. Al respecto, como surge del propio llamadolicitatorio, el concesionario debía implementar un plan de inver-siones obligatorio (fijado en los propios pliegos de la licitación) y,a la vez, proponer otra serie de inversiones a ser evaluadas por elEstado. Si bien el plan finalmente acordado por las partes podía serrenegociado cada cinco años, el concesionario se obligó a mante-ner la infraestructura objeto de la concesión en condicionesoperativas mínimas.

– El concesionario no asumió obligaciones de “servicio público”, aun-que sí debía aceptar las restricciones impuestas por el Estado enmateria tarifaria. Al respecto, se estableció un cuadro de tarifasmáximas sujeto a aprobación gubernamental; aunque de todasmaneras esas tarifas se ubicaban –y se siguen situando– muy porencima de las de mercado (dada la presión ejercida por el costo delos fletes del transporte vial de cargas).

– A diferencia de las concesiones de las líneas de transporte de pasa-jeros, el Estado no se comprometió a otorgar ningún tipo de subsi-dio; por el contrario, es el concesionario el que asumió el pago deun canon anual en concepto de usufructo de los bienesconcesionados. Además, en caso de rescisión del contrato de con-cesión por iniciativa del concesionario, éste perdería el monto degarantía (si bien podría llegar a recuperar entre el 50% y el 60% dela inversión efectivamente realizada).

En ese marco, la selección y adjudicación de los concesionarios serealizó mediante un sistema de puntaje de las ofertas, en el que setuvo en cuenta los antecedentes del operador ferroviario, el monto

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comprometido de inversiones, la cantidad de personal ferroviario in-corporado y, fundamentalmente, el canon ofrecido al Estado.

A diferencia de las líneas del ferrocarril metropolitano, los corre-dores de transporte de cargas sufrieron mucho menos inconvenien-tes en el proceso licitatorio. Así, más allá del Corredor Rosario-BahíaBlanca –el primero en ser privatizado–, las restantes líneas (Mitre,San Martín, Urquiza y Roca) fueron transferidas al sector privadoentre fines de 1992 y fines de 1993. Sólo en el caso del Belgrano, quecomunica el noroeste del país con Chile y Bolivia, se vieron frustra-dos los tres llamados a licitación por falta de interesados. De allí quese decidió crear (en 1993, por Decreto) la Empresa Ferrocarril Ge-neral Belgrano, independiente de Ferrocarriles Argentinos, a fin deoperar dicho servicio y realizar aquellas inversiones que fueran re-queridas para que dicho ramal resultare atractivo para el sector pri-vado. Sin embargo, ante el desinterés privado, en julio de 1997 sedecidió transferirlo a la Unión Ferroviaria, principal gremio del sec-tor, asignándole un subsidio –para el año 1997– de 44,3 millones depesos.

Los consorcios adjudicatarios de los distintos ramales (ver CuadroNº21) nuclean a algunos de los principales conglomerados empresa-rios locales, como Techint (Rosario-Bahía Blanca), Pescarmona (Bue-nos Aires al Pacífico y Mesopotámico), Aceitera General Deheza(Nuevo Central Argentino), Loma Negra (Ferrosur Roca). Con la sal-vedad del conglomerado Techint, en la casi totalidad de los restantescasos queda de manifiesto un nítido intento empresario de integra-ción vertical con las actividades centrales de los respectivos gruposempresarios. Como fuera señalado en más de una oportunidad, ladespreocupación oficial por la regulación de la propiedad de las em-presas privatizadas queda nuevamente de manifiesto aunque, en estecaso, los objetivos de integración vertical pudieran no afectar, comosucediera en otros ejemplos, el desempeño más o menos competitivodel mercado –en el ejemplo de referencia, la competencia impuestapor el transporte vial de cargas conspiró seriamente contra la posibili-dad del ejercicio de prácticas anticompetitivas–.

Sin duda, el proceso de privatización de los ferrocarriles resultómucho más dificultoso de lo previsto originalmente, en especial en loreferido a aquellos orientados al transporte de pasajeros. Paradójica-mente, la celeridad que se le quiso imprimir a dicho proceso derivó

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Cuadro Nº 21Ferrocarriles interurbanos de cargas. Líneas concesionadas e integra-

ción de los consorcios adjudicatarios

Líneas Concesionario Empresas

Corredor Rosario- Ferroexpreso TechintBahía Blanca Pampeano (FEPSA). Riobank International

Chase Manhattan BankGesiemensSoc. Comercial del PlataIowa Interstate RairlroadE.A.C.A.Union Pacific (operador USA)

General Mitre Nuevo Central Aceitera General Deheza S.A.Argentino (NCA) Banco Francés del Río de la Plata

Román MarítimaAsociación de Cooperativas ArgentinasMontana Rail LinkAnacostía and PacificR.B.C. de USA

General Roca Ferrosur Roca Loma NegraDecavialPetroquímica Comodoro RivadaviaAcindarBanco Francés del Río de la PlataAsociación de Cooperativas AgrariasCANAC (operadora técnico de Canadá)

General San Buenos Aires Industrias Metalúrgicas PescarmonaMartín y remanen- al Pacífico (BAP) Román Marítimate del Sarmiento Traspelt

G.H.BungeConrailRairlroad Development Corporation (USA, Op. técnico)

Gral. Urquiza Ferrocarril Industrias Metalúrgicas PescarmonaMesopotámico Olimatic

AlesiaPetersen Thiele y CruzConrailR.D.C. (USA, operador técnico)

Fuente: Elaboración propia en base a datos periodísticos.

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incluso, entre otras cosas, en demoras significativas en la transferen-cia de los servicio al sector privado. Ello no está disociado de la des-atención que en principio mereció el tema regulador, tanto en loreferido a la configuración del esquema de las privatizaciones comoen particular ante la demora –y las discontinuidades posteriores– enla constitución de un órgano regulador del sector, el que como taldebía contemplar el plano tarifario así como también la calidad de losservicios ofrecidos.

En el primer caso, y con serios matices y especificidades, podríaconsiderarse que se trata de una regulación por “precios tope” queen el ámbito del servicio ferroviario de pasajeros presenta ciertasparticularidades. Mientras en el caso del transporte de carga los pre-cios reales se ubicaron en general por debajo de los topes fijados(dada la señalada competencia con el transporte automotor de car-ga), en el caso de los de pasajeros se registraron situaciones muydiversas en tanto los ajustes se hicieron efectivos por secciones otramos y con discrepancias según sea la línea ferroviaria. En térmi-nos generales y dadas las dificultades casi insalvables de acceder auna tarifa media por pasajero/km transportado, las evidencias dis-ponibles –muy difíciles de homogeneizar con un mínimo rigor ana-lítico– denotan que los incrementos registrados hasta mediados de2001 se ubican muy por encima de las variaciones del IPC78. Unfenómeno digno de ser destacado que conspira contra esa posibili-dad de acceder a un análisis riguroso de la evolución de la tarifamedia del transporte ferroviario de pasajeros, remite a ciertas pecu-liaridades de la administración privada de los ferrocarriles de pasa-jeros. En tal sentido, y a simple título ilustrativo, basta señalar que,por ejemplo, la tarifa básica sujeta a regulación es la referida al viajede “ida” solamente, al tiempo que es de libre fijación del concesio-nario las tarifas de los viajes de “ida y vuelta”, los servicios diferen-ciales y los de los abonos. Asimismo, el abono mensual comprendía,

78. Ello adquirió particular intensidad ante los aumentos concedidos en el marcode opacas renegociaciones contractuales que en la mayoría de los casos devinieron enla intervención de la justicia que incluso, en muchos de ellos, prohibió la aplicaciónde tales ajustes. Entre los años 2000 y 2001 terminaron por ser aplicados a partir denuevos y distintos fallos judiciales que hicieron viable la aplicación efectiva de losresultados de esas renegociaciones.

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durante la administración estatal, un total de 24 días, y bajo la ad-ministración privada fue reducido a 22 días.

En realidad, el mecanismo regulador en el caso del transporte depasajeros conjuga una “por demás heterogénea” conjunción de pre-cios tope (sin el descuento de factor “x” de eficiencia) más un compo-nente de cost plus (cláusula gatillo que opera cuando los costos –apartir de una selección de costos representativos– se incrementan+/- 6%). En esos casos, el Estado asume la responsabilidad sobre si talcompensación (a la baja o al alza) se canalizaba vía tarifas y/o subsi-dios estatales.

También a partir de determinados –y por demás laxos, a juicio delos especialistas del tema– índices de calidad del servicio (cantidad decoches, velocidad media, frecuencia, cantidad de trenes y puntuali-dad) se estableció un sistema de premios (posibilidad de aumentar lastarifas por encima de la llamada tarifa básica) y castigos (multas). Ladesinformación pública en la materia es, una vez más, un indicadorclave de la indefensión de los usuarios del servicio79.

La total desatención oficial de la problemática reguladora denotalas urgencias políticas con las que se encaró este paradigmático pro-ceso de privatización. La demora en la constitución de un órganoregulador del sector y, más aún, la posterior discontinuidad en cuantoa las características, funciones y misiones del mismo no hacen másque reflejar las improvisaciones en la materia y, con ello, la despreo-cupación por los derechos de los usuarios del servicio. En efecto,recién a fines de 1992 cuando ya habían sido transferidos al sectorprivado varios tramos de la red ferroviaria, a través del DecretoNº2.339 fue creada la Comisión Nacional de Regulación Ferrovia-ria, en el ámbito del Ministerio de Economía y Obras y ServiciosPúblicos. La misma tenía como principal actividad resolver las posi-bles controversias que pudieran plantearse entre el Estado, los con-cesionarios y los usuarios. Asimismo se le asignó la tarea de

79. Si bien, como se desprende de diversas investigaciones periodísticas e inclusode informes de la Auditoría General de la Nación (Informe de Auditoría Nº204, deoctubre de 2001), se señala que “se ha podido comprobar, paralelamente lo queentendemos constituye una ausencia de control integral adecuado. Esto está referidotanto a los operadores de servicio como al control cruzado de inspección en lo ati-nente a atraso, no despacho, de trenes, etc.”.

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“promover la constitución de una asociación de concesionarios detransporte ferroviario cuyo propósito será el de proveer una alterna-tiva privada para la fijación de procedimientos y estándares técni-cos, operativos y de seguridad, y proponer un procedimiento dearbitraje para los conflictos”. Dicha Comisión, que por sus activida-des en poco se asemeja a lo que podría constituir un ente regulador,terminó por transformarse en el Tribunal Arbitral de Transporte Fe-rroviario; éste, como tal, sólo pasó a ocuparse de arbitrar ante losconflictos que pudieran presentarse entre los distintos agentes queintervienen en el sector.

Por su parte, en setiembre de 1993 (Decreto Nº1.836) se creó laComisión Nacional de Transporte Ferroviario que asumió la respon-sabilidad de regular y controlar la gestión de los concesionarios y delas provincias que se hicieron cargo del transporte ferroviario de pasa-jeros. Finalmente, en los últimos meses de 1996 se creó la ComisiónNacional de Regulación del Transporte (Decreto Nº1.388/96) depen-diente de la Secretaría de Obras y Servicios Públicos. La misma devienede la fusión de la ex Comisión Nacional de Transporte Automotor(CONTA), la ex Comisión Nacional de Transporte Ferroviario (CNTF),y la absorción de la Unidad de Coordinación del Programa de Rees-tructuración Ferroviaria (responsable del diseño del proceso deprivatización y del control de los contratos de los servicios metropoli-tanos de pasajeros). La principal tarea de esta nueva Comisión en elámbito de los ferrocarriles (a cargo de la Gerencia de ConcesionesFerroviarias) es el control del grado de cumplimiento del programade inversiones acordado con los distintos concesionarios y, en gene-ral, de las distintas cláusulas incorporadas en los propios contratos deconcesión. En otras palabras, la regulación de los ferrocarriles quedóprácticamente subsumida en un organismo con misiones y funcionesque en poco se asemejan a las que debería asumir la regulación de unapor demás compleja privatización de características muy disímiles ensu propia configuración, según tipo de servicio.

A la vez, una de las principales actividades que debía encarar estanueva Comisión es la que se vincula con la renegociación de los con-tratos de concesión, tanto de aquellos vinculados al transporte depasajeros como también de los corredores ferroviarios de cargas. Sinembargo, dicha Comisión quedó excluida de las renegociaciones ini-ciadas a mediados de 1997. Las mismas quedaron a cargo exclusivo

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de la secretaría de transporte que, con una total discrecionalidad yopacidad, negoció separadamente con cada uno de los concesiona-rios.

Los Decretos Nº543 y Nº605, publicados a mediados de 1997, dis-pusieron la “renegociación integral” de los contratos con los conce-sionarios responsables del transporte ferroviario de pasajeros y conlos operadores de los ferrocarriles de carga, respectivamente. En ge-neral, en el primer caso, los principales temas objeto de renegociaciónson los siguientes:

– fuerte ajuste de las tarifas (casi el 80% acumulado hasta el 2003, enel caso de T.B.A.) y libre fijación de precios en los servicios dife-renciales.

– Mantenimiento y reajuste de los subsidios que paga el Estado. Alrespecto, cabe señalar que en el año 1998 los subsidios estatales alos operadores metropolitanos de subterráneos y ferrocarriles as-cendieron a 350 millones de dólares –nivel casi equivalente al queen su momento, correspondiendo a la red ferroviaria en su con-junto, fundamentó la privatización del servicio–.

– Extensión por 20 años (30 en el caso de Ferrocarril Metropolita-no) de los plazos de las concesiones que, en general, habían sidofijados a 10 y 20 años de plazo. Se contempla asimismo la posibleprórroga indefinida de las mismas.

– Como contrapartida, los concesionarios se comprometen a reali-zar nuevas inversiones –no contempladas en los contratos origina-les– y a la renovación del material rodante, previa recaudación–vía tarifas– de los recursos requeridos al efecto.

Por su parte, las principales líneas sobre las que se centra la“renegociación integral” (Decreto Nº605/97) de los contratos con losoperadores de los ferrocarriles de carga son las siguientes:

– la eliminación del canon que debían pagar los concesionarios alEstado (al momento de iniciarse la renegociación contractual, ladeuda por tal concepto superaba los 20 millones de pesos); se trataen tal sentido, y en última instancia, de la condonación contrac-tual de un sistemático incumplimiento empresario;

– la extensión de los plazos de las concesiones;

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– el compromiso de los concesionarios de rebajar las tarifas de fleteen consonancia con la eliminación del pago del canon;

– la revisión de los planes de inversión, en particular de las inversio-nes comprometidas contractualmente que no fueron realizadas porlos concesionarios.

En síntesis, estas renegociaciones contractuales no hacen más queevidenciar la primacía de la decisión política de garantizar las rentasde privilegio de los concesionarios (en especial, de los de transportede pasajeros) al margen de toda consideración respecto a la “seguri-dad jurídica” de usuarios y consumidores (como de quienes se pre-sentaron –y no resultaron adjudicatarios– a licitaciones internacionalescuyas bases fueron alteradas por completo a los pocos años de la con-cesión), así como en lo relativo a los costos sociales involucrados y ala existencia de incumplimientos empresarios que constituyen causalessuficientes de rescisión de los contratos.

Al igual que en otros sectores privatizados, las renegociacionesencaradas bajo la administración de Menem80 quedaron en la genera-lidad de los casos inconclusas ante fallos o medidas cautelares delpoder judicial, los que invalidaron parte sustantiva de lo acordado.De todas maneras, bajo la administración de De la Rúa, la casi totali-dad de las cláusulas renegociadas (incrementos tarifarios, condona-ción de deudas, extensión de los plazos de concesión, etc.) quedaroncasi inalteradas. Si bien la secuencia de tales renegociaciones81 excedeholgadamente los objetivos del presente estudio, las resultantes fina-les no difieren sustancialmente de las que emanaban de los decretos

80. Por la significación que asume, en tanto despreocupación absoluta por losderechos de los usuarios, cabe hacer una somera mención al caso de TBA. Por deci-sión judicial se dispuso que la renegociación concluida a principios de 1999 debía sertratada en Audiencia Pública. La misma –de todas maneras de carácter no vinculante–se celebró la noche del 15 de marzo de dicho año, al tiempo que la publicación delDecreto Nº210/99, por el que se aprobaba tal renegociación, data del 16 de marzo. Ensíntesis, como en otros casos, las Audiencias Públicas sólo han operado como media-ciones “catárticas” ante decisiones oficiales acordes a los intereses de las prestatarias.

81. Así como de las acciones encaradas por las asociaciones de usuarios y por losDefensores del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires y de la Nación, con sus consi-guientes respaldos (por lo menos en una primera instancia, por parte de diversosjueces de la Nación).

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por los que se convocó a la “readecuación” de diversas cláusulas con-tractuales.

Más allá de ligeros matices, en todos los ramales se les otorgó a losconcesionarios un incremento sustancial en las tarifas (en especial enlos correspondientes a las primeras secciones, las de mayor demanda)y en la extensión de los plazos de concesión, la reprogramación de lasobras comprometidas (financiadas ahora por los propios incrementostarifarios); para ello se recurrió a la misma figura: la “necesidad demantener el equilibrio de la ecuación económico-financiera”, a la quese le incorporó en algunos casos (como en el de TBA) la de garantizar“tarifas justas y razonables, y ajustar el aumento tarifario a la realidadsocial actual” (sic).

Por su parte, en el caso de la renegociación de los contratos con losconcesionarios de las líneas de ferrocarriles de carga, la misma no haconcluido; al tiempo que las empresas del sector continúan sin abo-nar el pago mensual del canon que les correspondía tributar por elimplícito alquiler de los equipos y la infraestructura ferroviaria quesupone la concesión del servicio. La propuesta empresaria frente a laSecretaría de Transporte ha venido siendo recurrente: que se le con-donen dichas deudas y que los correspondientes montos puedan serdestinados a priorizar inversiones en los ramales de mayor uso y em-plear con ese mismo destino parte de su facturación.

En ese marco, y a pesar que las empresas han dejado de pagar elcorrespondiente canon desde 1995-9682 (tampoco realizaron buenaparte de las inversiones comprometidas originalmente y no hubo san-ción oficial alguna), durante la administración de la Alianza –y almargen de la renegociación que se ha venido dilatando desde 1997–el Estado incorporó a los operadores ferroviarios de carga a los llama-dos Planes de Competitividad. En ese marco, los concesionarios pue-den asignar los aportes patronales como pagos a cuenta del IVA, quedaneximidos del impuesto a la renta mínima presunta y a los intereses, ycuentan con la posibilidad de acceder a créditos preferenciales delBanco Nación a tasas promocionales del 7% anual.

En síntesis, la inexistencia de una ley específica que sirviera demarco normativo y regulador sectorial, la demorada constitución de

82. La deuda acumulada hasta fines de 2001 supera los cien millones de pesos/dólares.

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una agencia reguladora de las concesiones así como las posterioresdiscontinuidades en la materia y el limitado ámbito de acción de lamisma, la extrema laxitud de las autoridades frente a los múltiplesincumplimientos contractuales de los concesionarios, la extemporáneaconvocatoria a la modificación de los contratos y la nula transparen-cia83 de renegociaciones que reformularon algunos de los elementossustantivos del llamado a concurso internacional original (como elplazo de extensión de la concesión, el papel del canon y de los subsi-dios, la determinación de las tarifas y de las obras a realizar, entreotros), constituyen algunas de las principales anomalías que caracte-rizan al proceso de privatización del servicio ferroviario. La priorizaciónexcluyente de los intereses de los concesionarios privados por encimade la “seguridad jurídica” de usuarios y consumidores –así como de lade aquellos consorcios que no resultaron adjudicatarios– reproducelos lineamientos básicos sobre los que han venido estructurándose lasrecurrentes modificaciones contractuales en el ámbito de lasprivatizaciones.

Correo postal y aeropuertos

Por su trascendencia económica y social, las privatizaciones deENCOTESA (Empresa Nacional de Correos y Telégrafos S.A.; exENCOTEL hasta fines de 1992) y de la principal infraestructuraaeroportuaria del país (el aeropuerto de Ezeiza, el aeroparque JorgeNewbery y otras 31 terminales) emergen como las últimas transferen-cias de activos públicos a la operatoria del sector privado, concretadasbajo la administración de Menem.

Antes de analizar muy sucintamente las principales característicasy problemáticas que plantean ambos procesos, cabe resaltar algunosde sus denominadores comunes. Se trata, en los dos casos, de conce-siones por 30 años y derivadas de procesos de licitación nacional e

83. La Secretaría de Transportes denegó una solicitud de audiencia pública reali-zada por legisladores nacionales aduciendo que ello no estaba contemplado en loscontratos originales. Véase Gutiérrez, A. (1997), “Crónica de una renegociación anun-ciada. La historia “no oficial” de la concesión de los servicios ferroviarios suburbanosde pasajeros”, Realidad Económica, Nº158, agosto-setiembre.

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internacional donde resultaron adjudicatarios consorcios controladospor grandes grupos económicos locales (Socma –Macri– en el primercaso y Eurnekian en el segundo). Las mismas revelan incumplimien-tos manifiestos en materia de inversiones comprometidas y funda-mentalmente la interrupción, o no pago, del canon (componenteesencial al momento de las respectivas adjudicaciones) que debíantributar al Estado. En función de lo anterior (y a pesar del escasotiempo transcurrido), la recurrencia sistemática a renegociaciones quehasta fines de 2001 presentan ciertos rasgos de difícil resolución84

emerge como otra clara semejanza. Otro importante denominadorcomún, más aún si se lo relaciona con los dos aspectos previamenteseñalados, es que tanto Correo Argentino S.A. como Aeropuertos Ar-gentina 2000 S.A. (los dos consorcios adjudictatorios) revelan en susbalances pérdidas –de cierta significación en el primer caso– en losaños 1999 y 2000 (por ejemplo, en el caso del Correo Argentino S.A.,las pérdidas netas equivalen en el año 2000 a más de la mitad delpatrimonio neto de la empresa).

En lo relativo a la privatización del correo oficial, cabe una prime-ra referencia vinculada con el proceso previo y preparatorio de la mis-ma. Se trata de la desregulación del servicio postal, más precisamentede las normas emanadas del Decreto Nº1.187/93 de “desmono-polización” de la actividad, sancionado en el marco de la Ley de Re-forma del Estado. El mismo habilitó el ingreso de nuevos prestadoresa algunos de los distintos servicios postales en procura de introducirciertos niveles de competencia en los mercados (desde tal desregulaciónse duplicó el número de operadores postales).

El comienzo efectivo del proceso de privatización sufrió diversasdilaciones y finalmente recién en marzo de 1997 (Decreto Nº265) seconvocó a licitación pública nacional e internacional para otorgar laconcesión de los servicios –postales, monetarios y de telegrafía– pres-tados hasta entonces por ENCOTESA. Muy pocos meses después, enagosto del mismo año, por el Decreto Nº840/97 se adjudicó la empre-sa y se firmó el correspondiente contrato de concesión con CorreoArgentino S.A. La composición accionaria actual del consorcio gana-

84. En ambos casos, la rescisión de los respectivos contratos contaría, en princi-pio, con suficientes elementos o fundamentos que podrían llegar a constituirse encausales de rescisión por culpa del concesionario.

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dor tiene como socio mayoritario a Sideco Argentina –grupo Socma–que detenta el 73,5% de las tenencias accionarias, el 12,5% comosocios minoritarios al Banco de Galicia y Buenos Aires, y el 14,0% alPrograma de Propiedad Participada. Como en otras privatizaciones,el componente esencial de la oferta a tener en cuenta al momento dela transferencia de la empresa fue el monto del canon ofrecido. Setrató, en este caso, del pago por tal concepto de 103 millones de pe-sos, en dos cuotas semestrales.

Ya desde los mismos inicios de la actividad de la empresa, su des-empeño económico no se asemejaba en nada al de la mayoría de lasfirmas que pasaron a manos privadas. En el primer año de gestión laspérdidas contables resultaron casi equivalentes al 9% de la factura-ción total85. Al unísono, la pérdida de participación en el mercadopostal emerge como una constante (pasó del 48% en 1997 a menosdel 38% en el año 2000). En ese marco, la empresa inició un muyacelerado e intenso proceso de expulsión de mano de obra, comomecanismo privilegiado de acceder a superiores niveles de producti-vidad frente a sus principales competidores (OCA y Andreani, entreotros).

Esta última referencia merece algunos comentarios de interés. Comoparte de los compromisos contractuales asumidos, Correo ArgentinoS.A. debía realizar inversiones por un valor aproximado a los 100 mi-llones de pesos en los primeros cuatro años de gestión. Si bien la em-presa realizó parte de las inversiones comprometidas, no puede dejarde soslayarse la relación86 existente entre las mismas y la política deachicamiento de la dotación de personal. En efecto, en los dos prime-ros años y bajo el concepto de “retiros voluntarios”, el plantel de tra-bajadores de la misma se redujo en más de 10.000 personas con laparticularidad, vinculada a aquella decisión gubernamental, de que elcosto de tales “retiros” (casi 100 millones de pesos) fue consideradocomo una “inversión” de la empresa enmarcada en los compromisosasumidos originalmente en la materia.

85. A pesar de que la “Argentina tiene uno de los correos domésticos más carosdel mundo”, como señala Spiller, P.T. (2001), “La regulación propuesta para los co-rreos no sirve para el sector”, El Cronista Comercial, 28 de febrero de 2001.

86. A favor de una muy peculiar decisión de la Secretaría de Comunicaciones dela Nación.

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El deficitario desempeño de la empresa (en más de una ocasión,incluso en el ámbito parlamentario, se planteó que el grupo Socmaintentaba el “vaciamiento de la empresa”) derivó, ya desde mediadosde 1999, en la búsqueda de su fusión –aun en carácter de socio mino-ritario– con algún grupo empresario dispuesto a aportar nuevos fon-dos para la recuperación de la misma. En ese marco se inscriben lasprolongadas negociaciones con el grupo Exxel –precisamente el res-ponsable de la principal firma competidora como es OCA– para enca-rar un proceso de fusión. Después de casi un año de intercambio depropuestas, a mediados de julio de 2000 se realizó la presentaciónante la Secretaría de Defensa de la Competencia. Sin embargo, antesde que ésta se expidiera negativamente ambas empresas desistieronde la operación. No obstante ello, el grupo Socma ha anunciado pú-blicamente que sigue en la búsqueda de un “socio estratégico quepermitiera incorporar capitales y tecnologías a gran escala y una granexperiencia internacional”.

De todas maneras, la principal problemática que plantea la situa-ción de Correo Argentino S.A. desde hace varios años gira en torno,por un lado, al incumplimiento de sus compromisos de inversión y,por otro, a la decisión unilateral de la empresa de dejar de pagar elcorrespondiente canon a partir de marzo de 2000 (el último pago seremite al 31 de agosto de 1999). Hacia fines de 2001, tal deuda con elEstado asciende aproximadamente a 200 millones de pesos.

Más allá de las dificultades emergentes de su desempeño económi-co, la compañía aduce que tal decisión deviene en última instancia delos incumplimientos que a su juicio se derivan de la acción u omisióndel Estado en diversos campos. En tal sentido, los argumentos esgri-midos por Correo Argentino S.A. en materia de incumplimientos es-tatales giran en torno a la no exclusividad o monopolio en la emisióny venta de sellos postales, en lo referido a la “carta documento” o“carta legal”, y a la prestación de servicios telegráficos por parte deotros prestadores privados. Asimismo, cuestiona la existencia de casi80 entidades sindicales y la consiguiente necesidad de unificación delas mismas (al respecto se argumenta que muchos de los restantesprestatarios privados pagan remuneraciones por debajo de las de con-venio, cuentan con trabajadores “en negro”, etc.). En ese marco, lafirma ligada al grupo Macri considera verse enfrentada a una asime-tría que la perjudica, en tanto se ve enfrentada al sindicato de mayor

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peso relativo y a la necesidad de cumplimentar con todas las disposi-ciones laborales vigentes. Otro de los reclamos de la empresa que, asu juicio, justifica la suspensión del pago del canon se vincula con lano creación de una caja única y de pago unificado por todos los servi-cios que le presta al Estado (tanto a la administración central como ala descentralizada).

En la generalidad de los casos, la mayor parte de los incumpli-mientos estatales a los que se remiten los reclamos empresarios (quecomo tales no hacen más que intentar sustentar sus crecientes dificul-tades económicas para hacer frente al pago del canon comprometido)carece –a juicio de diversos juristas– de fundamentación normativareal, se trata en ese sentido, de una práctica dilatoria, como sucedieraen otras privatizaciones (a título ilustrativo, el ejemplo que ofrece elcaso de O.S.N.), de una oferta oportunista que conllevaba el supuestode posteriores renegociaciones que derivaran (como sucediera con lasconcesiones viales de los corredores nacionales) en la supresión de laobligación del pago del canon. De todas maneras, y más allá de laresolución definitiva que se adopte al respecto, no puede dejar deresaltarse las imprecisiones e improvisaciones que caracterizan tam-bién a la privatización del servicio postal oficial.

Al respecto, basta con resaltar las propias consideraciones emana-das de una Resolución del Ministerio de Infraestructura y Vivienda(Nº65/01) para demostrar el propio reconocimiento oficial de lasfalencias reguladoras en la desregulación de los servicios postales yen la privatización del correo oficial. En la misma se señala, entreotras cosas, que la actividad postal “a la fecha se ha regido con nor-mas dispersas, no adecuadas a las exigencias de calidad de los servi-cios y en algunas situaciones hasta contradictorias e injustas”.Asimismo se señala que el régimen vigente “no contiene normas quefomenten la calidad de los mismos (servicios) ni la inversión en laactividad, ni ha establecido requisitos de responsabilidad de las em-presas prestadoras”87.

Como se señaló precedentemente, en la transferencia al capitalprivado de los principales aeropuertos del país puede encontrarse unadiversa gama de denominadores comunes respecto a la privatización

87. Cursivas propias.

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del correo oficial. Los mismos se manifiestan, como se señaló, en muydistintos campos dando lugar en ambos casos a controvertidas pro-blemáticas a resolver.

El dilatado proceso de privatización del sistema aeroportuario (aso-ciado en buena medida a la injerencia inicial del Ministerio de Defen-sa en torno a ciertas incumbencias que se le vinculan) tomó formasdefinitivas con la sanción del Pliego de Bases y Condiciones (DecretoNº500/97), por el que se convocó a licitación nacional e internacionalpara la concesión por 30 años –prorrogables por diez años más–, concláusula de exclusividad, del llamado Grupo A de los aeropuertos exis-tentes en el país (se trata del Aeropuerto de Ezeiza, del AeroparqueJorge Newbery y las 31 aeroestaciones de mayor movimiento de pasa-jeros del país). Tal concesión supone la explotación, administración yfuncionamiento de las 33 aeroestaciones concesionadas.

Por Decisión Administrativa Nº60/98 del Ministerio de Economíase dispuso la adjudicación de la licitación al consorcio AeropuertosArgentinos 2000. A los pocos días –precisamente el 9 de febrero de1998– se firmó el correspondiente contrato que fue aprobado por elDecreto Nº163/98. En síntesis, entre la sanción del Pliego de Bases yCondiciones y la transferencia de los aeropuertos a manos privadasmediaron poco más de seis meses. La modalidad de concesión adop-tada supone, naturalmente, el cuasi-monopolio de la prestación deservicios aeroportuarios con las consiguientes barreras al ingreso a,cuanto menos, las 33 aeroestaciones de mayor tráfico.

El consorcio adjudicatario está integrado por las siguientes empre-sas: SPA (de Italia, 28% de las tenencias accionarias), OgdenCorporation (de EE.UU., el 28%), Simest (también de Italia, el 8%),Riva Construcciones (Argentina, 1%) y, por último, como socio ma-yoritario a la firma Corporación América Sudamericana (que formaparte del grupo económico local Eurnekián y detenta el 35% del capi-tal del consorcio).

La empresa concesionaria se comprometió a realizar una serie deinversiones en casi todos los aeropuertos bajo su gestión monopólicade forma de mejorar sustancialmente sus condiciones operativas, decalidad del servicio, eficiencia, obras proyectadas, etc. Sin embargo,con la aprobación oficial tales compromisos de inversión podían ver-se flexibilizados –hacia la baja– hasta concluido el tercer año de laconcesión y además, como finalmente sucedió, las inversiones com-

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prometidas en valores no necesariamente guardaban relación algunacon el grado de deterioro y/u obsolescencia del llamado Grupo A deaeropuertos locales, quedando a juicio del concesionario –dentro deciertos límites– hacia dónde canalizar las inversiones comprometidascontractualmente88.

Otra de las condiciones esenciales de la concesión, a punto tal deconstituirse en el elemento decisorio al momento de la adjudicación ala mejor oferta, es la que se relaciona con el monto de canon a tributarpor el concesionario que resultara ganador de la licitación. El montopropuesto por Aeropuertos Argentinos 2000 resultó decisivo al mo-mento de la adjudicación, en tanto se comprometió a abonar un ca-non anual de 171,1 millones de pesos, pagadero semestralmente yajustable al igual que las tasas aeronáuticas de los EE.UU.89 Asimis-mo, en el caso del canon a pagar por el concesionario, el mismo sedebía ajustar a partir del sexto año de operación por un índice adicio-nal que refleje las variaciones en el tráfico aéreo.

Antes de analizar los componentes sustantivos de la regulacióntarifaria, cabe incorporar una breve digresión vinculada con la con-formación de los ingresos de la empresa concesionaria. En efecto, talregulación sólo comprende a las llamadas tasas aeronáuticas (repre-sentan cerca de un tercio del total de los ingresos del concesionario);los restantes rubros –desregulados en materia de precio– involucranuna muy variada gama de ítem de servicios considerados como noaeronáuticos (según las propias proyecciones de la empresaconcesionaria, estos últimos representarían más del 43% de la factu-ración total al final de la concesión). Se trata, entre otros, de los ingre-sos relacionados con el transporte pre y post aéreo, los free shops, lapublicidad, los bares y confiterías, los comercios de venta de produc-tos artesanales, etc.

88. En tal sentido, a favor de la flexibilidad regulatoria en cuanto al cumplimien-to del plan de inversiones, no puede resultar sorprendente que el Aeropuerto de Ezeiza,en primer lugar, y el Aeroparque Jorge Newber y en segundo término, explican partesustantiva de las inversiones realizadas por el concesionario.

89. Como fuera reiteradamente mencionado, ambas cláusulas, tanto las referidasa la actualización del canon como la relacionada con las tasas aeronáuticas, contra-vienen las disposiciones emanadas de la Ley de Convertibilidad, en cuanto a la prohi-bición de todo tipo de indexación de precios y tarifas.

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En síntesis, la regulación de parte de los ingresos se inscribe consus peculiaridades –además de la señalada sobre la aplicación de índi-ces de precios de los EE.UU.– por el mecanismo de price cap que eneste caso incluiría la aplicación, en la primera revisión quinquenal delas tasas, de un complejo –en términos de su conformación, aún noterminado de definir– factor de eficiencia “x”90.

Por otro lado, como otro elemento a destacar de la regulacióntarifaria de la concesión, las tasas aeronáuticas correspondientes a laprestación de servicios internacionales fueron fijadas originalmenteen dólares, al tiempo que las correspondiente a los vuelos de cabotajefueron establecidas en moneda local (pesos).

De todas maneras, y más allá de los retrasos en el cumplimientodel plan de inversiones y esencialmente de la concentración de lasmismas en los aeropuertos de mayor tráfico, la problemática centralque se plantea en el caso de la privatización de los aeropuertos remitea los crecientes incumplimientos empresarios en lo referido al pagodel canon fijado en el contrato de concesión.

Si bien en algunos pocos semestres Aeropuertos Argentina 2000S.A. abonó los correspondientes montos –incluso ante el retraso en latoma de posesión de algunos aeropuertos, el ORSNA dispuso consi-derables descuentos sobre los mismos–, en la generalidad de los res-tantes semestres la empresa pagó parcialmente los montoscorrespondientes –por ejemplo, en 1999 “desconoció” el ajuste quecorrespondía aplicar en consonancia con lo dispuesto en el contrato–o, en su defecto, no realizó pago alguno.

En ese sentido, las argumentaciones esgrimidas por la empresa paranegarse a dicho compromiso resultan casi sorprendentes en términosrelativos a las deudas acumuladas. Se trata, por ejemplo, del atraso enla transferencia del aeropuerto de Jujuy, ciertas demoras en los comer-

90. Entre los componentes a incluir al momento de definir ese factor de eficiencia“x” está la propia tasa interna de retorno que, en consonancia con lo dispuesto en elContrato de Concesión, deberá “estar en proporción con las tasas de retorno que sealcancen en otras industrias de servicios ampliamente similares en la Argentina. Asi-mismo debe incluir una prima por riesgo como consecuencia de la incertidumbre porla administración de un gran número de pequeños aeropuertos poco rentables. Latasa de retorno que se debe utilizar es el retorno sobre el valor del capital. Ésta es laganancia operativa ajustada (ingresos menos gastos operativos menos amortización)expresada como un porcentaje del valor del capital”.

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cios habilitados en determinadas terminales o la realización de obrasno previstas de remediación ambiental. En función a tan débiles ar-gumentos el abogado de la empresa, Dr. Roberto Dromi, afirmó porejemplo que Aeropuertos Argentina 2000 “no va a pagar lo que lereclama el ente, porque el Estado está incumpliendo el contrato”91.Las desproporciones en términos económicos implícitas son por de-más elocuentes y eximen de cualquier comentario y/o análisis.

Al margen de estas últimas consideraciones, las estimaciones reali-zadas por el ORSNA hacen ascender la deuda de la empresa en con-cepto de cánones impagos aproximadamente a 300 millones de dólares(hasta diciembre de 2001); monto que se eleva a casi 350 millones dedólares de adicionársele los correspondientes intereses –también im-pagos–. A título ilustrativo, cabe señalar que la facturación de Aero-puertos Argentina 2000 ascendió en el año 2000 a poco más de 250millones de dólares.

91. Véase Diario Clarín del 2 de febrero de 2001.

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la im

posi

ción

sob

re lo

s co

mbu

s-tib

les

–más

pre

cisa

men

te e

l ga

soi

l–. E

n re

alid

ad, h

asta

est

e nu

evo

esqu

ema

emer

ge c

omo

el m

eca-

nism

o ad

opta

do p

ara

hace

r fr

ente

a lo

s in

gent

es s

ubsi

dios

est

atal

esa

las

exor

bita

ntes

tas

as d

e re

nta-

bilid

ad d

e lo

s co

nces

iona

rios.

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asre

gu

lad

ora

s

. A

tom

izac

ión

de e

ntes

reg

ulad

ores

hast

a pr

inci

pios

de

2001

, añ

o en

el

que

buen

a pa

rte

de e

llos

se f

usio

-na

n en

el O

CC

OV

I. H

asta

ent

once

s,ta

l ato

miz

ació

n no

hiz

o m

ás q

ue fa

-ci

litar

y p

oten

ciar

el r

espe

ctiv

o rie

s-go

de

capt

ura

de lo

s m

ism

os.

. Esc

aso,

si n

o nu

lo, g

rado

de

auto

-no

mía

e in

depe

nden

cia

resp

ecto

del

pode

r po

lític

o. A

la v

ez,

el p

apel

de

los

ente

s di

sta

muc

ho d

el q

ue c

orre

s-po

nder

ía a

una

age

ncia

reg

ulad

ora

(se

circ

unsc

ribe

al m

uy d

ébil

cont

rol,

fisca

lizac

ión

y/o

supe

rvis

ión

del c

um-

plim

ient

o de

los

cont

rato

s en

lo a

ti-ne

nte

–cas

i en

form

a ex

clus

iva–

a lo

sín

dice

s de

cal

idad

de

los

serv

icio

sex

igid

os).

. La

pro

pia

mec

ánic

a de

la

regu

la-

ción

o d

e la

s ac

tivid

ades

de

cont

rol

tiend

e a

favo

rece

r –s

i no

pote

ncia

r–lo

s rie

sgos

de

capt

ura

por

part

e de

las

empr

esas

reg

ulad

as.

. L

as s

anci

ones

y m

ulta

s ap

lica-

das

–en

gene

ral i

mpa

gas

o in

clus

oco

nd

on

ad

as

po

r e

l p

rop

io p

od

er

Pri

nci

pal

es d

esaf

íos

a re

solv

er

. El d

esqu

icio

nor

mat

ivo

y re

gu-

lado

r qu

e ca

ract

eriz

a al

pro

ce-

so –

¿in

conc

luso

? –

de la

red

vial

naci

onal

.. L

a re

visi

ón in

tegr

al d

e to

das

las

rene

goci

acio

nes

cont

ract

uale

sq

ue

ha

n d

eri

vad

o e

n i

leg

a-

lidad

es m

anifi

esta

s, e

n pa

rtic

u-la

r en

lo r

efer

ido

a la

s ta

rifas

de

pe

aje

y,

en

co

nso

na

nci

a c

on

ello

, en

los

ing

ente

s su

bsid

ios

fisca

les

a la

s em

pres

as p

rest

a-ta

rias.

. La

revi

sión

de

la re

nego

ciac

ión

del C

orre

dor 1

8 de

form

a de

, en

prim

er lu

gar,

hom

ogen

eiza

r sus

cond

icio

nes

al r

esto

de

los

co-

rred

ores

priv

atiz

ados

en

los

no-

ven

ta,

y, e

n s

eg

un

do,

de

finir

–con

pre

cisi

ón y

sin

las

act

ua-

les

inde

finic

ione

s y/

o co

nfus

asd

isp

osi

cio

ne

s– l

a c

on

clu

sió

nef

ectiv

a de

tale

s co

nces

ione

s en

octu

bre

de 2

003.

. E

n co

ncor

danc

ia c

on lo

ant

e-rio

r, de

finir

los

crite

rios

que

de-

Dia

gra

ma

Nº

3. P

rin

cip

ales

lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

as n

orm

ativ

as y

reg

ula

do

ras.

Lo

s d

esaf

íos.

236


Áre

a o

sec

tor

pri

vati

zad

o

Con

cesi

ones

via

les

(con

tinua

ción

)

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asn

orm

ativ

as

. Las

nor

mas

vio

lato

rias

de

la le

yde

Con

vert

ibili

dad

en c

uant

o a

lain

dexa

ción

de

las

tari

fas,

tant

o en

el á

mbi

to d

e la

s ru

tas

naci

onal

esco

mo

de la

red

de a

cces

o, h

an d

e-ri

vado

en

inge

ntes

tra

nsfe

renc

ias

de r

ecur

sos

no s

ólo

por

part

e de

los

usu

ari

os

sin

o, f

un

da

me

nta

l-m

ente

, de

los

subs

idio

s es

tata

les

dest

inad

os a

“man

tene

r ina

ltera

dala

ecu

ació

n ec

onóm

ico-

finan

cier

a”or

igin

al d

e lo

s co

ntra

tos

(los

refe

-ri

dos

a la

s ru

tas

naci

onal

es,

con-

cre

tad

os

e

n

ple

no

c

on

tex

tohi

peri

nfla

cion

ario

–19

90–

con

la

cons

igui

ente

pri

ma

de r

iesg

o, y

aer

an c

onsi

dera

dos

por

inst

ituci

o-n

es

co

mo

la

FIE

L c

om

o c

on

ele

vad

ísim

as

Tasa

s In

tern

as

de

Ret

orno

).

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asre

gu

lad

ora

s

conc

eden

te–

resu

ltan

mar

gina

les,

en

la g

ener

alid

ad d

e lo

s ca

sos,

fren

te a

los

incu

mpl

imie

ntos

por

par

te d

e la

spr

esta

taria

s.. E

l con

trol

de,

por

eje

mpl

o, la

s ob

li-ga

cion

es e

n m

ater

ia d

e se

gurid

advi

al –

reco

rdar

los

múl

tiple

s ac

cide

n-te

s vi

ales

aso

ciad

os a

la p

rese

ncia

de a

nim

ales

en

las

ruta

s y/

o la

inte

-rr

upci

ón fo

rzad

a de

l trá

nsito

con

in-

tent

o de

rob

o– s

on í

nfim

os y

han

dado

luga

r a u

na m

ultip

licid

ad d

e ju

i-ci

os c

ontr

a la

s em

pres

as p

rest

ata-

rias.

. La

prop

ia in

exis

tenc

ia d

e au

tono

-m

ía o

au

tarq

uía

ad

min

istr

ati

vade

vien

e en

nom

bram

ient

os p

olíti

cos

de lo

s re

spon

sabl

es d

e ta

les

ente

s,al

mar

gen

de (

en m

ucho

s ca

sos)

toda

con

side

raci

ón s

obre

la

capa

-ci

dad

técn

ica

y/o

étic

a de

los

mis

-m

os.

Pri

nci

pal

es d

esaf

íos

a re

solv

er

finiti

vam

ente

ser

án a

plic

ados

ala

con

tinui

dad

del

sist

ema

depe

aje

de l

as p

rinc

ipal

es r

utas

naci

onal

es o

, en

su d

efec

to, l

afo

rmul

ació

n de

nue

vos

crite

rios

de f

inan

ciam

ient

o de

la

infr

a-es

truc

tura

via

l –el

lo s

upon

e, a

la v

ez,

la r

evis

ión

de l

os D

e-cr

eto

s N

º80

2/0

1,

Nº9

76

/01

yN

º1.3

77/0

1–.

. En

el m

arco

de

la e

mer

genc

iaec

onóm

ica

naci

onal

, re

visa

r la

lega

lidad

de

los

subs

idio

s pú

bli-

cos

que

com

prom

eten

fon

dos

hast

a, p

or lo

men

os, o

ctub

re d

e20

03, s

in c

ompr

omis

os e

fect

ivos

de m

ejor

ar la

cal

idad

del

ser

vi-

cios

por

par

te d

e la

s em

pres

asco

nces

iona

rias

de la

s ru

tas

na-

cion

ales

.

237


Agu

a y

sane

amie

nto

. Com

o en

otr

as á

reas

priv

atiz

adas

,de

las

recu

rren

tes

rene

goci

acio

nes

cont

ract

uale

s –s

iem

pre

tend

ient

esa

pres

erva

r o

acre

cent

ar lo

s pr

ivi-

legi

os d

e la

s pr

esta

taria

s– e

mer

gen

las

prin

cipa

les

defic

ienc

ias

norm

a-tiv

as q

ue m

uest

ra e

l se

ctor

en

laac

tual

idad

. Más

aún

cua

ndo

se tr

a-tó

de

una

“ofe

rta

opor

tuni

sta”

que

,a

poco

de

acce

der

al c

ontr

ol d

e la

em

pre

sa,

dev

ino

en

la

pri

me

rare

ne

go

cia

ció

n:

incr

em

en

tos

tari

fari

os,

post

erga

ción

de

obra

sco

mpr

omet

idas

, etc

.. O

rigin

alm

ente

, de

acue

rdo

al c

on-

trat

o de

tra

nsfe

renc

ia,

la t

arifa

no

podí

a in

crem

enta

rse

–sól

o co

ntem

-p

lab

a r

ed

ucc

ion

es–

du

ran

te l

os

diez

prim

eros

año

s. S

in e

mba

rgo,

entr

e m

ayo

de 1

994

y en

ero

de2

00

2,

la t

ari

fa r

esi

de

nci

al

sein

crem

entó

el 8

8%.

. La

s re

solu

cio

ne

s 6

01

y 6

02

/99

,d

e l

a S

ecr

eta

ría

de

Me

dio

Am

-b

ien

te (

du

ran

te la

ge

stió

n d

e M

.J.

Als

og

ara

y)

alt

era

ron

su

s-

tan

tiva

me

nte

el

ma

rco

no

rma

ti-vo

de

l se

cto

r in

corp

ora

nd

o, p

or

eje

mp

lo,

la in

dex

aci

ón

de

las

ta-

rifa

s y

un

a s

ue

rte

de

se

gu

ro d

ein

gre

sos

con

do

na

nd

o, a

la

ve

z,

. L

a c

ap

tura

de

l e

nte

re

gu

lad

or

(ETO

SS

) po

r pa

rte

de la

em

pres

a y

por e

l pod

er p

olíti

co e

s un

a ob

vied

adre

cono

cida

inc

luso

por

alg

unos

de

sus

func

iona

rios.

. La

inac

ción

(cu

ando

no ,

con

valid

a-ci

ón) r

egul

ador

a fr

ente

a lo

s pr

onun

-ci

ados

incu

mpl

imie

ntos

en

cuan

to a

las

met

as d

e ex

pans

ión

de lo

s se

rvi-

cios

de

agua

pot

able

y c

loac

as.

. L

a

ace

pta

ció

n

de

a

um

en

tos

tarif

ario

s y/

o la

inco

rpor

ació

n de

nue

-vo

s ca

rgos

fi jo

s co

ntra

vini

endo

la

prop

ia n

orm

ativ

a vi

gent

e.. L

a co

nval

idac

ión

de p

ráct

icas

típ

i-ca

s de

abu

so d

e po

sici

ón d

omin

an-

te (

inst

ala

ció

n d

e m

ed

ido

res

qu

ere

gist

ran

el c

onsu

mo

por

met

ro c

ú-bi

co,

man

teni

endo

la

tari

fa f

ija p

orsu

perf

icie

del

inm

uebl

e; f

actu

raci

ónin

debi

da e

n ed

ifici

os n

o re

side

ncia

-le

s y

por s

ervi

cios

no

pres

tado

s, p

er-

cepc

ión

ilega

l de

rent

as a

dici

onal

esen

lo r

elat

ivo

a co

rtes

de

sum

inis

tro

y re

cone

xion

es).

. In

acc

ión

a

nte

e

l d

ete

r io

rom

edio

ambi

enta

l de

rivad

o de

la

ac-

ció

n d

e l

a e

mp

resa

(in

yecc

ión

indi

scrim

inad

a al

sis

tem

a de

agu

ade

l Río

de

La P

lata

con

la c

onst

ruc-

ción

del

río

sub

terr

áneo

Saa

vedr

a-

. El r

etra

so (

part

icul

arm

ente

sig

-ni

ficat

ivo

en lo

rela

tivo

a la

exp

an-

sión

del

ser

vici

o de

clo

acas

) en

las

met

as c

ompr

omet

idas

de

ex-

pans

ión

del s

ervi

cio

es, s

in d

uda,

el m

ayor

des

afío

a r

esol

ver,

que

por l

os n

ivel

es a

lcan

zado

s po

dría

llega

r a

cons

titui

rse

en c

ausa

de

resc

isió

n de

l con

trato

..

La r

evis

ión

de l

a po

lític

a em

-pr

esar

ia e

n cu

anto

a la

inst

ala-

ció

n

de

la

m

icro

me

dic

ión

(tam

bién

muy

por

deb

ajo

de lo

com

pro

me

tid

o)

en

la

s á

rea

spo

blac

iona

les

de m

enor

es r

e-cu

rsos

.. E

l pap

el q

ue h

a ve

nido

des

em-

peña

ndo

el e

nte

regu

lado

r y

sun

ece

sari

a r

evis

ión

, a

ten

to a

lcu

mp

limie

nto

efe

ctiv

o d

e l

as

mis

ione

s y

func

ione

s qu

e le

fue-

ran

asig

nada

s.. L

a re

visi

ón in

tegr

al d

el c

ontr

a-to

de

conc

esió

n y,

fund

amen

tal-

me

nte

, d

e

tod

as

aq

ue

lla

sm

odifi

caci

ones

que

se

le h

an id

oin

corp

oran

do e

n be

nefic

io e

xclu

-si

vo d

e la

em

pres

a pr

esta

taria

.. L

a re

visi

ón d

e lo

s pr

opio

s cr

i-te

rios

de t

arifa

ción

del

ser

vici

om

edid

o.

238


Agu

a y

sane

amie

nto

(con

tinua

ción

)

Tele

com

unic

acio

nes

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asn

orm

ativ

as

incu

mp

limie

nto

s d

ive

rso

s d

e l

aem

pres

a.. L

a úl

tima

rene

goci

ació

n, q

ue e

nre

alid

ad s

e tr

ató

de l

a de

mor

ada

(por

más

de

tres

año

s) r

evis

ión

quin

quen

al, c

onva

l idó

todo

lo d

is-

pues

to e

n ta

les

reso

luci

ones

, in

-co

rpor

ó nu

evos

car

gos

y aj

uste

sta

rifar

ios.

Cab

e re

salta

r, al

resp

ec-

to, q

ue e

l Act

a-A

cuer

do fi

rmad

a el

9/1/

01 a

ún n

o ha

sid

o pu

blic

ada.

La t

rans

pare

ncia

de

la n

orm

ativ

aen

el

ámbi

to d

el a

gua

y sa

nea-

mie

nto

es,

com

o pu

ede

cons

ta-

tars

e, u

n pa

rám

etro

sis

tem

átic

o en

la m

ater

ia.

. P

or t

rata

rse

de u

na d

e la

s pr

i-m

eras

(“m

asca

rón

de p

roa”

) de

lp

rogr

ama

priv

atiz

ador

, la

s in

sufi-

cien

cias

y li

mita

cion

es n

orm

ativ

asre

sulta

n ca

si in

num

erab

les.

En

ese

ma

rco

só

lo s

e h

ará

me

nci

ón

aaq

uella

s qu

e, a

más

de

un d

ece-

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asre

gu

lad

ora

s

Mor

ón s

in e

stud

io d

e im

pact

o am

-bi

enta

l, no

con

stru

cció

n de

la p

lant

ad

e t

rata

mie

nto

s d

e e

flu

en

tes

en

Be

raza

teg

ui

a p

esa

r d

e l

os

gra

-ví

sim

os r

iesg

os d

e co

ntam

inac

ión

del

Río

de

la P

lata

, de

terio

ro d

e la

calid

ad d

el a

gua

pota

ble,

etc

.).

. La

reci

ente

(en

ero

2002

) au

toriz

a-ci

ón d

el a

umen

to d

el fa

ctor

K (s

upo-

ne u

n in

crem

ento

tar

ifario

de

3,9%

)a

pesa

r de

los

pron

unci

ados

incu

m-

plim

ient

os e

n cu

anto

a la

eje

cuci

ónde

las

obr

as c

ompr

omet

idas

en

elañ

o pr

eced

ente

(cua

ndo

tam

bién

se

au

tori

zó u

n i

dé

ntic

o a

um

en

to d

el

fact

or K

des

tinad

o, p

ura

y ex

clus

iva-

men

te,

a pe

rmiti

r qu

e la

em

pres

acu

mpl

iera

con

sus

com

prom

isos

de

expa

nsió

n).

. La

cua

si-in

exis

tenc

ia d

e un

ent

ere

gula

dor

del

serv

icio

que

, in

clus

oal

cab

o de

l de

ceni

o de

los

nove

n-ta

, h

a a

do

pta

do

div

ers

as

form

as,

pero

en

ning

ún c

aso

inde

pend

ien-

tes

del p

oder

pol

ítico

ni d

e la

cap

tu-

ra p

or p

arte

de

las

dos

empr

esas

Pri

nci

pal

es d

esaf

íos

a re

solv

er

. La

actit

ud e

mpr

esar

ia d

e pr

o-ce

der

al c

orte

de

un s

ervi

cio

esen

cial

par

a la

sal

ud p

úblic

aan

te la

mor

osid

ad d

el p

ago

dela

s fa

ctur

as e

, inc

luso

, la

de c

on-

tinua

r co

bran

do e

l se

rvic

io d

eco

nexi

ón (

aun

a aq

uello

s us

ua-

rios

que

se le

s co

rtó

el s

ervi

cio)

..

La

n

ece

sari

a

eva

lua

ció

nm

edio

ambi

enta

l in

tegr

al d

e to

-da

s la

s ob

ras

enca

rada

s po

r la

empr

esa

así

com

o ta

mbi

én,

enes

peci

al,

de a

quel

las

com

pro-

met

idas

con

trac

tual

men

te q

ueno

fuer

an r

ealiz

adas

.

. In

du

cir

y p

rom

ove

r e

ficie

n-

tem

ente

la

com

pete

ncia

en

elm

erca

do d

e la

s te

leco

mun

ica-

cio

ne

s, s

in q

ue

ell

o q

ue

de

circ

unsc

ripto

–au

n co

n lim

itaci

o-ne

s– a

seg

men

tos

parc

iale

s de

lm

ism

o (e

l de

los

gran

des

usua

-

239


nio

de l

a tr

ansf

eren

cia

de l

a em

-pr

esa

a la

s lic

enci

atar

ias,

aún

pue

-de

n –o

pod

rían

– se

r re

visa

das.

. La

norm

ativ

a en

mat

eria

tari

fari

aqu

e a

par t

ir d

e un

a ar

timañ

a –D

e-cr

eto

Nº2

58

5/9

1–

hiz

o v

iabl

e l

ai le

gal i

ndex

ació

n de

las

tarif

as te

le-

fóni

cas,

a p

artir

de

su d

olar

izac

ión

y po

ster

ior

actu

aliz

ació

n po

r el

Ín-

dice

de

Pre

cios

al C

onsu

mid

or d

elo

s E

E.U

U.

. El r

ebal

ance

o de

las

tarif

as t

ele-

fón

ica

s (R

BT

) q

ue

de

be

ría

–d

eac

uerd

o a

la p

ropi

a no

rmat

iva–

re-

sulta

r ne

utra

l, y,

sin

em

barg

o, p

er-

miti

ó un

incr

emen

to s

usta

ncia

l en

el n

ivel

med

io d

e lo

s in

g res

os d

ela

s lic

enci

atar

ias

y, f

unda

men

tal-

men

te p

or la

s fo

rmas

que

ado

ptó,

un

po

sici

on

am

ien

to p

rivi

leg

iad

ofr

ente

a la

fut

ura

liber

aliz

ació

n de

lm

erca

do.

. Tod

a la

nor

mat

iva

vinc

ulad

a a

laco

nces

ión

de n

ueva

s lic

enci

as, a

unen

los

nuev

os s

ervi

cios

de

tele

co-

mun

icac

ione

s, h

an r

esul

tado

ple

-n

am

en

te

fun

cio

na

les

a

laco

nsol

idac

ión

de la

pos

ició

n do

mi-

na

nte

de

la

s lic

en

cia

tari

as.

Ello

dem

anda

ría

una

revi

sión

int

egra

lde

las

mis

mas

.

“mon

opól

icas

” en

sus

res

pect

ivos

ámbi

tos.

. A

l m

arge

n de

tal

vez

la

únic

a ex

-ce

pció

n –l

a ap

licac

ión

de l

as c

láu-

sula

s de

neu

tral

idad

trib

utar

ia c

omo

cons

ecue

ncia

de

un d

icta

men

de

laA

GN

- qu

e ob

ligó

a la

s em

pres

as a

tran

sfer

ir a

tarif

as s

us m

enor

es c

os-

tos

fisca

les,

las

dec

isio

nes

de l

asdi

stin

tas

inst

anci

as r

egul

ador

as –

CN

T, C

NC

– de

l sec

tor

han

sido

ple

-na

men

te fu

ncio

nale

s a

los

inte

rese

sde

las

empr

esas

pre

stat

aria

s..

De

lo

an

teri

or

se d

eri

va,

y h

ade

veni

do e

n un

a si

tuac

ión

de h

echo

,la

ab

sorc

ión

po

r p

art

e d

el

po

de

rco

nced

ente

de

la p

ropi

a ac

tivid

adre

gula

dora

. En

otra

s pa

labr

as, e

n la

inex

iste

ncia

–fu

era

de lo

form

al–

dein

stan

cias

reg

ulat

oria

s aj

enas

o i

n-de

pend

ient

es d

e la

s de

cisi

ones

del

pode

r po

lític

o.. M

arca

da in

acci

ón p

úblic

a fr

ente

ala

pro

fusi

ón d

e de

nunc

ias

de u

sua-

rios

y c

onsu

mid

ores

res

pect

o a

laso

bref

actu

raci

ón d

el s

ervi

cio;

agr

a-va

das,

en

los

últim

os a

ños,

en

elca

mpo

de

la te

lefo

nía

celu

lar.

. Des

preo

cupa

ción

abs

olut

a (e

n co

n-so

nanc

ia c

on l

as p

olíti

cas

públ

icas

en m

ater

ia d

e de

fens

a de

la c

ompe

-

rios

corp

orat

ivos

, y e

l de

las

lla-

mad

as in

tern

acio

nale

s).

. R

epla

ntea

r la

reg

ulac

ión

del

sect

or y

, en

ese

mar

co, e

l pap

elde

un

ente

esp

ecífi

co, a

utár

qui-

co, i

ndep

endi

ente

del

pod

er p

o-lít

ico,

que

goc

e de

la s

ufic

ient

eau

tono

mía

com

o pa

ra g

aran

ti-za

r, po

r lo

men

os, u

na c

reci

en-

te li

bera

lizac

ión

del m

erca

do e

nun

mar

co d

e co

mpe

tenc

ia e

fec-

tiva

que

anul

e to

do ti

po d

e ve

n-ta

ja d

e pr

eced

enci

a.. R

evis

ión

de la

s ile

gale

s ac

tua-

lizac

ione

s ta

rifar

ias

basa

das

enla

apl

icac

ión

de ín

dice

s de

pre

-ci

os a

jeno

s a

la e

cono

mía

do-

mé

stic

a y

re

stit

uci

ón

de

lo

sco

nsi

gu

ien

tes

ing

reso

s a

lo

sus

uario

s y

cons

umid

ores

afe

c-ta

dos.

. Cre

ar n

ueva

s in

stan

cias

–en

el

mar

co d

e la

nor

mat

iva

vige

nte

o ba

jo u

na le

gisl

ació

n ap

ropi

a-da

, at

ento

a lo

aca

ecid

o en

los

últim

os a

ños–

que

art

icul

en l

are

gula

ción

del

sec

tor

con

la/s

vin

cula

da

/s a

la

/s c

orr

esp

on

-di

ente

/s a

la ll

amad

a de

fens

a de

la c

ompe

tenc

ia (l

a ba

rra

es s

i se

refie

re a

“las

inst

anci

as v

incu

la-

240


Tele

com

unic

acio

nes

(con

tinua

ción

)

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asn

orm

ativ

as

. La

nor

mat

iva

vinc

ulad

a co

n la

tran

sici

ón a

la

com

pete

ncia

tam

-bi

én r

esul

ta p

lena

men

te f

unci

onal

a aq

uello

s in

tere

ses

y a

pote

ncia

rla

ven

taja

s de

pre

cede

ncia

de

los

dos

“mon

opol

ios”

–re

gion

ales

– qu

ese

hic

iero

n ca

rgo

de lo

s ac

tivos

de

la e

x E

NTe

l..

En

su c

arác

ter

de l

icen

ciat

aria

sde

un

serv

icio

púb

lico

no c

umpl

ie-

ron

–a

nte

la

om

isió

n d

el

pro

pio

Est

ado–

con

la n

orm

ativ

a vi

gent

een

mat

eria

de

com

pre

y co

ntra

tena

cion

al.

. En

muy

div

erso

s ca

mpo

s, la

nor

-m

ativ

a vi

gent

e en

mat

eria

de

“libe

-ra

l iza

ció

n”

de

l m

erc

ad

o d

e l

as

tele

com

unic

acio

nes

tiend

e a

favo

-re

cer e

l pos

icio

nam

ient

o do

min

an-

te d

e la

s lic

enci

atar

ias

del s

ervi

cio

bási

co.

. Fal

ta d

e co

ntro

l efe

ctiv

o so

bre

laex

pans

ión

de lo

s se

rvic

ios

(si b

ien

la r

ed

te

lefó

nic

a s

e e

xpa

nd

iósi

gnifi

cativ

amen

te,

tuvo

un

clar

ose

sgo

“ant

i-fed

eral

” qu

e fa

vore

ció

dire

ctam

ente

a l

as e

mpr

esas

, en

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asre

gu

lad

ora

s

tenc

ia)

fren

te a

l m

uy a

cele

rado

yva

sto

proc

eso

de f

usio

nes

y ad

qui-

sici

ones

en

el m

erca

do a

mpl

iado

de

las

tele

com

unic

acio

nes,

el q

ue h

a te

-ni

do c

omo

acto

res

cent

rale

s a

los

prop

ios

cons

orci

os re

spon

sabl

es d

ela

pre

stac

ión

del s

ervi

cio

de t

elef

o-ní

a bá

sica

.. I

nexi

sten

cia

de c

ontr

ol a

lgun

o re

s-pe

cto

a la

–co

nsag

rada

lega

lmen

te–

neut

ralid

ad d

el r

ebal

ance

o te

lefó

ni-

co.

. Ext

ensi

ón (a

un c

uand

o la

nor

mat

i-va

sól

o co

ntem

plab

a la

pos

ibi l i

dad

de e

xten

der l

a ex

clus

ivid

ad o

rese

r-va

de

mer

cado

a tr

es a

ños,

de

cum

-p

l irse

co

n t

od

os

los

pa

rám

etr

os

exig

idos

en

la n

orm

ativ

a) d

el p

erío

-d

o d

e e

xclu

sivi

da

d p

or

do

s a

ño

s(a

nte

el in

cum

plim

ient

o de

toda

s la

sm

etas

pre

esta

blec

idas

) en

con

so-

nanc

ia c

on e

l RB

T y

la c

onso

lidac

ión

de

la

po

sici

ón

do

min

an

te d

e l

as

licen

ciat

aria

s or

igin

ales

en

la f

utur

a“a

pert

ura”

del

mer

cado

.

Pri

nci

pal

es d

esaf

íos

a re

solv

er

das”

o “

a l

a r

eg

ula

ció

n”)

. E

lloin

clu

so t

rasc

ien

de

la

pro

ble

-m

átic

a e

spe

cífic

a t

écn

ica

de

las

tele

com

un

ica

cio

ne

s p

ara

invo

lucr

ar

al m

erc

ad

o a

mp

lia-

do,

in

cluy

endo

los

med

ios

deco

mu

nic

aci

ón

y l

os

l lam

ad

os

mul

timed

ios.

. Con

sens

uar c

on la

s em

pres

asp

rest

ata

ria

s d

e l

os

serv

icio

s(t

anto

del

ser

vici

o te

lefó

nico

bá-

sico

com

o de

los

res

tant

es)

laim

plem

enta

ción

de

prog

ram

ases

pecí

ficos

de

desa

rrol

lo d

e pr

o-ve

edor

es lo

cale

s qu

e, c

omo

ta-

les,

tie

ndan

a r

ecup

erar

par

te–a

l m

enos

– de

la

mas

a cr

ítica

que

fuer

a de

sman

tela

da a

nte

lain

acc

ión

ofic

ial

en

cu

an

to a

lcu

mpl

imie

nto

de l

a no

rmat

iva

del c

ompr

e y

cont

rate

nac

iona

l.. I

ncor

pora

r un

a pe

rspe

ctiv

a di

-ná

mic

a en

mat

eria

de

regu

laci

ónde

las

tele

com

unic

acio

nes,

don

-de

cie

rtas

dec

isio

nes

tecn

ológ

i-ca

s tr

asc

en

de

nta

les

no

se

an

defin

idas

por

el “

mer

cado

” –lé

a-se

por

el o

ligop

olio

tele

fóni

co–.

241


Gas

nat

ural

tant

o la

exp

ansi

ón s

e di

o ha

cia

las

regi

ones

más

den

sam

ente

pob

la-

das

y, p

or e

llo, p

oten

cial

men

te m

ásre

ntab

les

desd

e un

a pe

rspe

ctiv

am

icro

econ

ómic

a).

. E

n ta

nto

el m

ecan

ism

o de

for

-m

ació

n de

l pre

cio

final

del

gas

de-

pe

nd

e, e

n ú

ltim

a i

nst

an

cia

, d

el

corr

espo

ndie

nte

al e

stab

leci

do e

n“b

oca

de p

ozo”

, se

pla

ntea

n do

sse

rios

prob

lem

as. E

l prim

ero

y de

-ci

sivo

es

que

el m

erca

do p

reve

edor

del

gas

es a

ltam

ente

ol ig

opól

ico

con

una

muy

am

plia

y d

ecis

iva

ca-

paci

dad

de d

eter

min

ació

n de

dic

hopr

ecio

. El s

egun

do e

s qu

e lo

s tr

ans-

port

ista

s y/

o di

strib

uido

res

no c

on-

tab

an

–n

i ca

si c

ue

nta

n–

co

nin

cent

ivo

algu

no p

ara

disc

utir

con

elol

igop

olio

pet

role

ro ta

l niv

el d

e pr

e-ci

o –e

n ta

nto

es t

rans

ferid

o di

rec-

tam

ente

a lo

s us

uario

s (c

láus

ula

depa

ss th

roug

h )–.

Tod

o lo

ant

erio

r se

ve a

grav

ado

por

el f

uert

e pr

oces

ode

rei

nteg

raci

ón v

ertic

al d

e la

ca-

dena

gas

ífera

(y

ener

gétic

a) q

uetu

vo lu

gar e

n lo

s añ

os n

oven

ta, t

an-

to p

or l

as m

odal

idad

es a

sum

idas

por

el p

roce

so p

rivat

izad

or c

omo

por

el in

tens

o pr

oces

o de

cen

tral

i-

. Aun

con

ant

erio

ridad

a la

san

ción

de la

Ley

de

Def

ensa

de

la C

ompe

-te

ncia

que

resu

lta im

prec

isa

en c

uan-

to a

l ám

bito

de

aplic

ació

n, e

l E

nte

Reg

ulad

or d

el G

as (

EN

AR

GA

S)

noha

act

uado

ni

siqu

iera

fre

nte

a lo

sin

cum

plim

ient

os d

e la

s la

xas

disp

o-si

cion

es d

eriv

adas

del

dec

reto

regl

a-m

en

tari

o d

e l

a L

ey 2

4.0

76

en

lo

refe

rido

a re

stric

cion

es e

n m

ater

ia d

epr

opie

dad

de e

mpr

esas

que

ope

ran

en la

s di

stin

tas

fase

s de

la c

aden

a.. F

alta

de

apl

icac

ión,

y/o

apl

icac

ión

sesg

ada,

de

las

cláu

sula

s de

neu

-tr

alid

ad t

ribut

aria

que

deb

ería

n ha

-b

er

de

riva

do

e

n

red

ucc

ion

es

tarif

aria

s y/

o en

su

defe

cto,

com

o en

el c

aso

de l

as c

arga

s pa

tron

ales

,ap

licac

ión

func

iona

l a

los

inte

rese

sde

las

dist

ribui

dora

s de

las

dism

inu-

cion

es d

e la

s ta

rifas

(só

lo a

plic

adas

a lo

s gr

ande

s us

uario

s de

l ser

vici

o,lo

s m

enos

cau

tivos

que

en

muc

hos

caso

s cu

enta

n co

n la

pos

ibili

dad

desu

stitu

ción

de

ener

gétic

os).

. Sin

dud

a el

prin

cipa

l pro

blem

aa

reso

lver

, qu

e co

mo

tal

invo

-lu

cra

al

sect

or

de

la

en

erg

íael

éctr

ica,

es

el q

ue s

e de

spre

n-d

e d

e l

a d

ep

en

de

nci

a d

e u

nm

erca

do d

esre

gula

do y

fue

rte-

men

te o

l igop

oliz

ado

que,

con

sus

prác

ticas

abu

siva

s de

su

posi

ción

dom

inan

te, c

ondi

cion

afu

erte

men

te e

l de

sem

peño

de

tod

a l

a c

ad

en

a e

ne

rgé

tica

(inv

olu

cra

nd

o e

n e

spe

cia

l a

lse

gmen

to g

asífe

ro).

. En

caso

de

cons

tata

r vi

olac

io-

nes

al m

arco

regu

lato

rio, r

evis

arm

ucha

s de

la fu

sion

es y

adq

ui-

sici

ones

que

se

regi

stra

ron

enel

tran

scur

so d

el d

ecen

io d

e lo

sno

vent

a.. E

valu

ar la

pos

ibili

dad

de e

nca-

rar u

n re

dise

ño in

tegr

al d

el E

nte

Reg

ulad

or, d

e la

con

stitu

ción

de

su D

irect

orio

a p

artir

de

un n

ue-

vo l

lam

ado

a co

ncur

so p

úblic

oco

n ga

rant

ías

de tr

ansp

aren

cia

242


Gas

nat

ural

(con

tinua

ción

)

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asn

orm

ativ

as

zaci

ón d

el c

apita

l qu

e se

reg

istr

óen

esp

ecia

l en

la s

egun

da m

itad

dela

déc

ada.

Ello

der

ivó

en q

ue l

osm

ism

os a

ctor

es p

artic

ipen

en

elm

erca

do e

n ca

lidad

de

dem

anda

n-te

s y

de o

fere

ntes

.. M

ient

ras

la le

y qu

e fij

ó el

mar

core

gula

dor e

stab

leci

ó ci

erta

s re

stric

-ci

ones

–re

gula

ción

de

la p

ropi

e-da

d– a

l co

ntro

l ac

cion

ario

de

las

empr

esas

que

par

ticip

an e

n lo

s di

s-ti

nto

s e

sla

bo

ne

s d

e l

a c

ad

en

aga

sífe

ra,

la r

egla

men

taci

ón d

e di

-ch

a le

y lo

s to

rnó

muc

ho m

ás la

xos

y pe

rmis

ivos

. Ello

via

biliz

ó un

ace

-le

rado

pro

ceso

de

reco

ncen

trac

ión

horiz

onta

l y

vert

ical

de

la c

aden

aga

sífe

ra (

ello

rem

ite, a

la v

ez, a

lose

ñala

do e

n la

Mat

riz 1

resp

ecto

ala

le

gis

laci

ón

de

De

fen

sa d

e l

aC

ompe

tenc

ia).

. Los

crit

erio

s de

tar

ifaci

ón d

e lo

sdi

stin

tos

serv

icio

s qu

e re

spon

den,

en ú

ltim

a in

stan

cia,

al

resp

ectiv

oco

sto

de p

rest

ació

n de

l se

rvic

iosu

po

ne

n –

o p

od

ría

n c

on

lleva

r–su

bsi

dio

s cr

uza

do

s d

esd

e l

os

usua

rios

resi

denc

iale

s de

men

ores

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asre

gu

lad

ora

s

. Det

erm

inac

ión,

en

la p

r imer

a re

vi-

sión

tar

ifaria

del

con

trat

o re

aliz

ada

en 1

998,

de

nive

les

de f

acto

res

deef

icie

ncia

(x)

a s

ustr

aers

e de

las

ta-

rifas

y d

e ca

pita

l (k)

que

sup

onen

un

incr

emen

to d

e la

s m

ism

as,

lo

que

deno

ta u

n cl

aro

sesg

o de

def

ensa

de

los

inte

rese

s de

las

pres

tata

rias

so-

bre

los

de l

os u

suar

ios

y co

nsum

i-do

res

y no

rec

onoc

en l

os f

uert

esin

crem

ento

s qu

e se

regi

stra

ron

en la

“efic

ienc

ia m

icro

econ

ómic

a” d

e la

spr

esta

taria

s de

los

serv

icio

s de

tran

s-po

rte

y di

strib

ució

n.. S

i bie

n tr

asci

ende

al p

apel

, m

isio

-ne

s y

func

ione

s de

l EN

AR

GA

S, u

nade

ficie

ncia

regu

lado

ra ir

reso

lubl

e en

el p

ropi

o m

arco

gen

eral

de

la a

ctiv

i-da

d en

ergé

tica

se v

incu

la c

on l

asca

ract

erís

ticas

del

llam

ado

proc

eso

de d

esre

gula

ción

del

mer

ado

petr

o-le

ro,

alta

men

te o

ligop

ólic

o, q

ue m

i-ni

miz

a to

da p

osib

ilida

d de

con

tar c

onun

a re

gula

ción

inte

gral

del

sec

tor e

nsu

con

junt

o.. L

a in

exis

tenc

ia d

e no

rmas

y d

ispo

-si

cion

es r

egul

ador

as q

ue e

stab

lez-

can

rest

ricci

ones

a la

s ex

port

acio

nes

Pri

nci

pal

es d

esaf

íos

a re

solv

er

y pa

rtic

ipac

ión

(tal

com

o se

des

-pr

ende

de

la p

ropi

a C

onst

ituci

ónN

acio

nal)

de l

as A

soci

acio

nes

de U

suar

ios

y C

onsu

mid

ores

,de

l es

tabl

ecim

ient

o de

nor

mas

de

co

ntr

ol

y/o

au

dito

ría

(q

ue

podr

ía fo

rmar

par

te d

e es

e m

is-

mo

redi

seño

ins

tituc

iona

l) qu

em

inim

ice

o t

ien

da

n a

to

rna

rin

exis

tent

e la

cap

tura

del

Ent

epo

r pa

rte

de l

as e

mpr

esas

re-

gu

lad

as

y ta

mb

ién

de

l p

od

er

conc

eden

te.

. Est

able

cer c

riter

ios

de a

udito

ría

de la

s re

serv

as c

ompr

obad

as d

ega

s na

tura

l y, e

n es

e m

arco

, es-

tabl

ecer

rígi

das

rest

ricci

ones

en

cuan

to a

la r

elac

ión

expo

rtac

io-

nes/

rese

rvas

. Se

trat

a de

un

re-

curs

o na

tura

l no

reno

vabl

e qu

eno

sól

o ju

stifi

ca s

obra

dam

ente

el u

so r

acio

nal

del

mis

mo

sino

tam

bié

n,

en

ese

ma

rco

, la

jera

rqui

zaci

ón d

e la

s pr

oble

má-

tica

s in

terg

en

era

cio

na

les

po

ren

cim

a de

las

urge

ncia

s de

cor

-to

pla

zo d

e la

bal

anza

com

erci

al.

Las

expo

rtac

ione

s de

hid

roca

r-

243


recu

rsos

a l

os g

rand

es u

suar

ios

indu

stria

les.

El

mis

mo

argu

men

toqu

e fu

era

utili

zado

par

a cu

estio

nar

el v

iejo

sis

tem

a de

tarif

ació

n –q

uete

ndía

a p

rote

ger y

a n

o af

ecta

r tan

-to

la

dist

ribuc

ión

del

ingr

eso–

po-

drí

a v

ers

e r

ep

lica

do

en

se

ntid

oin

vers

o. M

ás a

ún c

uand

o, c

omo

enla

act

ualid

ad,

el 4

0% d

e la

pob

la-

ción

del

paí

s se

enc

uent

ra p

or d

e-ba

jo d

e la

lín

ea d

e ne

cesi

dade

sin

satis

fech

as.

. La

fórm

ula

por

la q

ue s

e de

term

i-na

la re

mun

erac

ión

tota

l de

las

dos

tran

spor

tista

s m

onop

ólic

as e

n su

sco

rre

spo

nd

ien

tes

ám

bit

os.

La

sex

orbi

tant

es t

asas

de

rent

abili

dad

a qu

e ha

n da

do l

ugar

(de

l or

den

de

l 4

0%

an

ua

l so

bre

ve

nta

s)em

erge

n co

mo

argu

men

taci

ón s

u-fic

ient

e co

mo

para

pro

cede

r a

sure

visi

ón (l

as e

mpr

esas

tran

spor

tis-

tas

de g

as re

cupe

raro

n su

inve

rsió

nor

igin

al e

n po

co m

ás d

e tr

es a

ños

de o

pera

ción

).. L

a ile

gal d

olar

izac

ión

de la

s ta

ri-fa

s y

su p

oste

rior

inde

xaci

ón p

orín

dice

s de

pre

cios

de

los

EE

.UU

.,no

rma

que

se in

corp

oró

en lo

s co

n-tr

atos

de

conc

esió

n (e

n re

alid

ad,

gasí

fera

s qu

e, c

omo

mín

imo,

gua

r-de

n re

laci

ón d

irect

a co

n la

s re

ser v

asy

con

la r

espe

ctiv

a ev

oluc

ión

de la

sre

serv

as c

ompr

obad

as.

. In

cum

plim

ien

tos

ma

nifi

est

os

en

cuan

to a

sus

mis

ione

s y

func

ione

sen

lo r

efer

ido

a lo

s pr

ecio

s en

“boc

ade

poz

o” y

a l

as p

ráct

icas

dis

cri-

min

ator

ias

de p

arte

del

ol ig

opol

iope

trol

ero.

Incl

uso

exis

ten

denu

ncia

sen

la

Def

enso

ría

del

Pue

blo

de l

aN

ació

n, s

obre

el

ocul

tam

ient

o po

rpa

rte

del E

narg

as d

e un

est

udio

en-

carg

ado

por

dich

o E

nte

dond

e qu

e-d

a

cla

ram

en

te

de

mo

stra

do

la

recu

rre

nci

a

a

pre

cio

s d

iscr

i-m

inat

orio

s re

spec

to a

los

de e

xpor

-ta

ción

por

par

te d

e Y.

P. F

. Al r

espe

cto,

dada

s la

s co

nclu

sion

es q

ue e

man

a-ba

n de

dic

ho e

stud

io y

que

obl

iga-

ba

n a

l E

NA

RG

AS

a r

ea

liza

r u

na

pres

enta

ción

en

la C

omis

ión

de D

e-fe

nsa

de la

Com

pete

ncia

, se

optó

por

de

sco

no

cer

las

con

clu

sio

ne

s d

el

mis

mo.

buro

s en

gen

eral

y d

el g

as n

a-tu

ral e

n pa

rtic

ular

just

ifica

n so

-br

adam

ente

el

esta

b lec

imie

nto

de u

sual

es e

stán

dare

s in

tern

a-ci

onal

es e

n cu

anto

a e

sa n

ece-

saria

rel

ació

n en

tre

rese

r vas

yve

ntas

al e

xter

ior.

La a

prob

ació

nca

si in

disc

rimin

ada

de e

xpor

ta-

cio

ne

s co

nsp

ira

se

ria

me

nte

(más

aún

cua

ndo

el r

itmo

deex

plor

ació

n de

nue

vas

rese

rvas

tiend

e a

ser d

ecre

cien

te) c

ontr

ael

uso

rac

iona

l de

los

recu

rsos

natu

rale

s no

ren

ovab

les

y pl

an-

tea

seri

os d

esaf

íos

inte

rgen

e-ra

cion

ales

.. R

evis

ar la

rec

ient

e re

nova

ción

hast

a el

202

8 de

la

conc

esió

nd

e u

no

de

lo

s ya

cim

ien

tos

gasí

fero

s m

ás i

mpo

rtan

tes

del

mun

do (

Lom

a de

la

Lata

y l

aex

tens

ión

conc

edid

a a

Rep

sol-

YP

F)

.. E

valu

ar v

enta

jas

y de

sven

taja

sde

los

crite

rios

de t

arifa

ción

vi-

gent

e, r

espe

cto

a lo

s ap

licad

oshi

stór

icam

ente

dur

ante

la

ges-

tión

de G

as d

el E

stad

o, a

tent

oen

par

ticul

ar a

l cr

ecie

nte

dete

-rio

ro d

e la

s co

ndic

ione

s de

vid

a

244


Ene

rgía

elé

ctric

a

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asn

orm

ativ

as

en a

nexo

s a

los

mis

mos

), s

in q

uee

stu

vie

ran

co

nte

mp

lad

as

en

el

mar

co re

gula

dor o

r igin

al s

anci

ona-

do p

or le

y de

la n

ació

n.

. En

tant

o el

mec

anis

mo

de fo

rma-

ción

del

pre

cio

final

de

la e

nerg

íael

éctr

ica

depe

nde

en b

uena

med

i-da

de

los

prec

ios

de c

ombu

stib

les

líqui

dos

y ga

s na

tura

l, en

am

bos

caso

s pr

ovis

tos

por

mer

cado

s al

-ta

me

nte

o

l ig

op

oli

zad

os

yde

sreg

ulad

os, q

ueda

n pl

ante

ados

prob

lem

as ir

reso

lubl

es e

n ta

nto

nose

reg

ule

a es

tos

últim

os m

erca

-do

s. S

e ve

repl

icad

o en

gra

n m

edi-

da lo

señ

alad

o pr

eced

ente

men

te,

aunq

ue c

on c

iert

os m

atic

es r

es-

pect

o al

mer

cado

del

gas

nat

ural

.. M

ient

ras

la le

y qu

e fij

ó el

mar

core

gula

dor e

stab

leci

ó ci

erta

s re

stric

-ci

ones

–re

gula

ción

de

la p

ropi

e-da

d– a

l co

ntro

l ac

cion

ario

de

las

empr

esas

que

par

ticip

an e

n lo

s di

s-tin

tos

esla

bone

s de

la c

aden

a el

éc-

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asre

gu

lad

ora

s

. A

un c

on a

nter

iorid

ad a

la

sanc

ión

de la

Ley

de

Def

ensa

de

la C

ompe

-te

ncia

que

resu

lta im

prec

isa

en c

uan-

to a

l ám

bito

de

aplic

ació

n, e

l E

nte

Reg

ulad

or d

e la

Ele

ctric

idad

(EN

RE

)no

ha

actu

ado

fren

te a

, in

clus

o, l

osin

cum

plim

ient

os d

e la

s la

xas

disp

o-si

cion

es d

eriv

adas

del

dec

reto

regl

a-m

enta

rio d

e la

Ley

Nº2

4.06

5 en

lo

refe

rido

a re

stric

cion

es e

n m

ater

ia d

epr

opie

dad

de e

mpr

esas

que

ope

ran

en la

s di

stin

tas

fase

s de

la c

aden

a.La

dem

orad

a re

solu

ción

res

pect

o al

caso

End

esa,

que

con

trol

aba

el c

api-

tal d

e la

s do

s em

pres

as d

istr

ibui

dora

squ

e op

eran

en

la C

iuda

d de

Bue

nos

Aire

s y

part

e de

l con

urba

no (c

asi c

ua-

tro

años

de

man

ifies

tas

omis

ione

s),

emer

ge c

omo

un e

jem

plo

más

que

sign

ifica

tivo.

Pri

nci

pal

es d

esaf

íos

a re

solv

er

de la

pob

laci

ón. L

a re

curr

enci

aa

subs

idio

s cr

uzad

os h

acia

los

sect

ores

de

men

ores

rec

urso

sd

em

an

da

ría

, si

n d

ud

a,

un

acr

iterio

sa y

muy

bie

n fu

ndam

en-

tada

pro

pues

ta.

. Al i

gual

que

en

el c

aso

del s

ec-

tor

gasí

fero

, un

o de

los

prin

ci-

pale

s pr

oble

mas

a r

esol

ver

esel

que

se

desp

rend

e de

la

de-

pe

nd

en

cia

d

e

un

m

erc

ad

od

esr

eg

ula

do

y f

ue

rte

me

nte

olig

opol

izad

o (c

aso

de lo

s co

m-

bust

ible

s líq

uido

s y

el g

as n

atu-

ral,

in

sum

os

crít

ico

s e

n l

age

nera

ción

elé

ctric

a) q

ue,

con

sus

prác

ticas

abu

siva

s de

su

posi

ción

dom

inan

te, c

ondi

cion

afu

erte

men

te e

l de

sem

peño

de

tod

a l

a c

ad

en

a e

ne

rgé

tica

(inv

oluc

rand

o ta

mbi

én a

l se

g-m

ento

gas

ífero

), m

ás a

ún s

i se

cons

ider

a el

fue

rte

proc

eso

dere

conc

entr

ació

n y

rein

tegr

ació

nve

rtic

al d

e la

cad

ena

eléc

tric

a (y

ener

gétic

a en

gen

eral

) qu

e se

Gas

nat

ural

(con

tinua

ción

)

245


tric

a, l

a re

glam

enta

ción

de

dich

ale

y lo

s to

rnó

muc

ho m

ás l

axos

ype

rmis

ivos

. E

llo h

izo

posi

ble

unac

eler

ado

proc

eso

de r

econ

cen-

trac

ión

horiz

onta

l y

vert

ical

de

laca

dena

elé

ctric

a (e

llo r

emite

, a

lave

z, a

lo

seña

lado

en

la M

atr iz

1re

spec

to a

la le

gisl

ació

n de

Def

en-

sa d

e la

Com

pete

ncia

).. L

os c

riter

ios

de t

arifa

ción

de

los

dist

into

s se

rvic

ios

que

resp

onde

n,en

últi

ma

inst

anci

a, a

l re

spec

tivo

cost

o de

pre

stac

ión

del

serv

icio

sup

on

en

–o

po

drí

an

co

nlle

var–

sub

sid

ios

cru

zad

os

de

sde

lo

sus

uario

s re

side

ncia

les

de m

enor

esre

curs

os a

los

gra

ndes

usu

ario

sre

side

ncia

les

e in

dust

riale

s. E

l mis

-m

o ar

gum

ento

que

fue

ra u

tiliz

ado

para

cue

stio

nar e

l vie

jo s

iste

ma

deta

rifac

ión

–que

tend

ía a

pro

tege

r y

a no

afe

ctar

tant

o la

dis

trib

ució

n de

lin

gres

o– p

odrí

a ve

rse

repl

icad

o en

sent

ido

inve

rso.

Más

aún

cua

ndo,

com

o en

la a

ctua

lidad

, el

40%

de

la p

obla

ción

del

paí

s se

enc

uent

rapo

r de

bajo

de

la l

ínea

de

nece

si-

dade

s in

satis

fech

as.

. La

com

plic

ada

tram

itaci

ón q

uede

man

da –

de a

cuer

do a

l m

arco

regu

lado

r se

ctor

ial–

la a

prob

ació

n

. Se

omite

la a

plic

ació

n de

las

cláu

-su

las

de n

eutr

alid

ad t

ribu

tari

a qu

ede

berí

an h

aber

der

ivad

o en

red

uc-

cion

es t

arifa

rias

y/o

en s

u de

fect

o,co

mo

en e

l cas

o de

las

carg

as p

a-tr

onal

es,

su a

plic

ació

n ha

res

ulta

dofu

nci

on

al

a l

os

inte

rese

s d

e l

as

dist

ribui

dora

s (e

n ta

nto

las

dis

min

u-ci

ones

de

las

tarif

as s

ólo

han

sido

aplic

adas

a lo

s gr

ande

s us

uario

s de

lse

rvic

io, l

os m

enos

cau

tivos

que

, en

muc

hos

caso

s, c

uent

an c

on la

pos

i-bi

lidad

de

sust

ituci

ón d

e en

ergé

ticos

). .

Si b

ien

tras

cien

de a

l pap

el, m

isio

-ne

s y

func

ione

s de

l EN

RE

, una

def

i-ci

enci

a re

gula

dora

irre

solu

ble

en e

lpr

opio

mar

co g

ener

al d

e la

act

ivid

aden

ergé

tica

se v

incu

la c

on la

s ca

rac-

terí

stic

as d

el l

lam

ado

proc

eso

dede

sreg

ulac

ión

del m

erca

do p

etro

le-

ro,

alta

men

te o

ligop

ólic

o, q

ue m

ini-

miz

a to

da p

osib

ilida

d de

con

tar

con

una

regu

laci

ón in

tegr

al d

el s

ecto

r en

su c

onju

nto.

. M

ás a

llá d

e la

res

oluc

ión

final

de

mul

tar

a E

desu

r po

r el

llam

ado

“ac-

cide

nte”

de

Azo

pard

o y

aun

cuan

do,

en b

uena

med

ida,

el c

ontr

ol d

e ca

li-da

d de

las

inve

rsio

nes

no e

stá

con-

tem

pla

do

en

tre

la

s fu

nci

on

es

ym

isio

nes

del E

nte,

es

indu

dabl

e qu

e

regi

stra

con

pos

terio

ridad

a la

spr

ivat

izac

ione

s de

Agu

a y

Ene

r-gí

a, H

idro

nor

y S

egba

.. E

valu

ar la

pos

ibili

dad

de e

nca-

rar u

n re

dise

ño in

tegr

al d

el E

nte

Reg

ulad

or, d

e la

con

stitu

ción

de

su D

irect

orio

a p

artir

de

un n

ue-

vo l

lam

ado

a co

ncur

so p

úblic

oco

n ga

rant

ías

de tr

ansp

aren

cia,

part

icip

ació

n (t

al c

omo

se d

es-

pren

de d

e la

pro

pia

Con

stitu

ción

Nac

iona

l) de

las

Aso

ciac

ione

sde

Usu

ario

s y

Con

sum

idor

es,

del

esta

blec

imie

nto

de n

orm

asd

e c

on

tro

l y/

o a

ud

itorí

a (

qu

epo

dría

form

ar p

arte

de

ese

mis

-m

o re

dise

ño i

nstit

ucio

nal)

que

min

imic

e o

tie

nd

an

a t

orn

ar

inex

iste

nte

la c

aptu

ra d

el E

nte

por

part

e de

las

em

pres

as r

e-gu

lada

s y,

tam

bién

, de

l po

der

conc

eden

te.

Eva

luar

ven

taja

s y

desv

enta

-ja

s de

los

crite

rios

de ta

rifac

ión

vige

nte,

resp

ecto

a lo

s ap

licad

oshi

stór

icam

ente

dur

ante

la

ges-

tión

de l

as e

mpr

esas

púb

licas

,at

ento

al c

reci

ente

det

erio

ro d

ela

s co

ndic

ione

s de

vid

a de

la

pobl

ació

n. L

a re

curr

enci

a a

sub-

sidi

os c

ruza

dos

haci

a lo

s se

c-

246


Ene

rgía

elé

ctric

a(c

ontin

uaci

ón)

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asn

orm

ativ

as

y co

nstr

ucci

ón d

e la

cua

rta

línea

de

alta

tens

ión

ha c

onsp

irado

con

tra

su c

onst

ruc-

ción

, con

los

cons

igui

ente

s r ie

sgos

de

pro-

blem

as s

erio

s de

tran

spor

te.

.El l

imita

r la

regu

laci

ón d

e la

s di

strib

uido

ras

al c

ontr

ol d

e la

cal

idad

del

ser

vici

o si

n as

ig-

narle

mis

ione

s de

, po

r ej

empl

o, c

ontr

ol o

regu

laci

ón s

obre

las

inve

rsio

nes

u ob

ras

ejec

utad

as p

or e

l sec

tor

priv

ado

conl

leva

seri

os r

iesg

os s

ocia

les

(el

ejem

plo

del

apag

ón d

e E

desu

r así

lo d

emue

stra

), a

ten-

to a

la p

olíti

ca d

e la

s em

pres

as d

e m

inim

i-za

r ca

si in

disc

rimin

adam

ente

sus

cos

tos.

. Mie

ntra

s la

ley

que

fijó

el m

arco

reg

ula-

do

r d

e l

as

pri

vati

zaci

on

es

elé

ctri

cas

(24

06

5)

est

abl

eci

ó q

ue

la

s re

visi

on

es

tari

fari

as d

ebía

n ef

ectu

arse

cad

a ci

nco

años

, el d

ecre

to r

egla

men

tario

de

la m

is-

ma,

sin

arg

umen

taci

ón a

lgun

a al

res

pec-

to,

dis

pu

so q

ue

la

pri

me

ra r

evis

ión

se

real

izar

ía r

ecié

n a

los

diez

año

s.. L

a ile

gal d

olar

izac

ión

de la

s ta

rifas

y s

upo

ster

ior i

ndex

ació

n po

r índ

ices

de

prec

ios

de lo

s E

E.U

U.,

norm

a qu

e se

inco

rpor

ó en

los

cont

rato

s de

con

cesi

ón (e

n re

alid

ad, e

nan

exos

a lo

s m

ism

os)

sin

que

estu

vier

anco

ntem

plad

as e

n el

mar

co re

gula

dor o

rigi-

nal s

anci

onad

o po

r le

y de

la n

ació

n.

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asre

gu

lad

ora

s

dura

nte

todo

el

dem

orad

o pr

oces

ode

res

oluc

ión

del

“cas

o E

desu

r” l

aac

titud

del

Ent

e R

egul

ador

res

ultó

más

que

cue

stio

nab l

e, e

n m

uy d

iver

-so

s as

pect

os.

Pri

nci

pal

es d

esaf

íos

a re

solv

er

tore

s de

men

ores

rec

urso

s de

-m

an

da

ría

, si

n

du

da

, u

na

crite

riosa

y m

uy b

ien

fund

amen

-ta

da p

ropu

esta

.. E

valu

ar y

res

olve

r la

dem

ora-

da c

onst

rucc

ión

de la

cua

rta

lí-ne

a de

alta

ten

sión

y t

ambi

énlo

s rie

sgos

cie

rtos

de

cris

is d

eof

erta

ene

rgét

ica,

dad

o el

esc

a-so

din

amis

mo

de la

inve

rsió

n en

gene

raci

ón.

En

ambo

s ca

sos,

cuat

ro a

ños

cons

ecut

ivos

de

re-

cesi

ón f

avor

ecie

ron

un p

osib

leco

laps

o de

l sis

tem

a.

247


Pet

róle

o y

com

bust

ible

s.

Las

limita

cion

es e

ins

ufic

ienc

ias

nor m

ativ

as r

adic

an,

prec

isam

ente

, en

las

cara

cter

ístic

as y

mod

alid

ades

que

ado

ptó

el ll

amad

o pr

oces

o de

des

regu

laci

ónde

l mer

cado

del

pet

róle

o y

de lo

s co

mb u

stib

les

líqui

dos,

el c

ual e

stuv

o es

tre-

cham

ente

aso

ciad

o a

la p

r iva

tizac

ión

de Y

.P.F

. A

pes

ar d

e su

con

dici

ón d

em

erca

do f

uert

emen

te o

ligop

oliz

ado

(Rep

sol-Y

PF

con

cent

r a m

ás d

e la

mita

dde

la p

rodu

cció

n de

cr u

do y

ape

nas

cinc

o fir

mas

hac

en lo

pro

pio

con

el 8

5%; a

ltie

mpo

que

en

la r

efin

ació

n só

lo t

res

firm

as e

xpl ic

an e

l 95%

de

la o

fert

a do

-m

éstic

a), e

l pro

ceso

de

desr

egul

ació

n no

hiz

o m

ás q

ue tr

ansf

erir

plen

amen

tees

e po

der

regu

lado

r a

tale

s em

pres

as.

. Pri

ncip

ales

car

acte

ríst

icas

: re

empl

azar

la in

terv

enci

ón d

el E

stad

o en

la f

i ja-

ción

de

prec

ios

por

el “

l ibre

jueg

o” d

e la

s fu

erza

s de

mer

cado

; re

empl

azar

los

viej

os c

ontr

atos

de

expl

otac

ión

y pr

oduc

ción

(co

n lo

s pr

ivad

os q

ue d

ebía

n en

-tr

egar

el

petr

óleo

ext

raíd

o a

Y.P.

F.)

por

cont

rato

s de

con

cesi

ón o

aso

ciac

ión

con

l ibre

dis

poni

bil id

ad d

el c

rudo

por

par

te d

e lo

s pr

ivad

os;

entr

egar

en

con-

cesi

ón la

exp

lora

ción

, des

arro

l lo y

exp

lota

ción

de

las

área

s ce

ntra

les

(en

prin

-ci

pio,

la

part

icip

ació

n pr

ivad

a en

aso

ciac

ión

debí

a ub

icar

se e

ntre

el

35%

y50

%,

porc

enta

jes

que

post

erio

rmen

te s

e el

evar

on a

l 90%

) y

de la

s ár

eas

se-

cund

aria

s; l

iber

tad

de a

cces

o a

las

rede

s y

sist

emas

de

YP

F (o

leod

ucto

, alm

a-ce

naje

, et

c.)

para

las

priv

adas

; el im

inar

la “

mes

a de

cru

dos”

(la

Sec

reta

ría

deE

nerg

ía r

egul

aba

la d

istr

ibuc

ión

del

crud

o pr

oduc

ido

y su

asi

gnac

ión

a la

sre

finer

ías)

; lib

re d

ispo

nibi

lidad

del

cru

do y

de

las

divi

sas;

libe

rtad

al c

omer

cio

inte

rnac

iona

l de

petr

óleo

y s

us d

eriv

ados

. El o

bjet

ivo

enun

ciad

o (q

ue lo

s pr

e-ci

os d

el c

rudo

y s

us d

eriv

ados

se

alin

een

con

los

inte

rnac

iona

les)

no

dejó

de

ser

una

fala

cia,

com

o no

pod

ría

ser

de o

tra

man

era

aten

to a

la m

orfo

logí

a de

lm

erca

do y

la to

tal o

mis

ión

regu

lato

ria.

. Tal

om

isió

n re

gula

tori

a se

man

ifies

ta, t

ambi

én, e

n el

ám

bito

de

la le

gisl

ació

nde

Def

ensa

de

la C

ompe

tenc

ia,

en t

anto

Rep

sol-

YP

F a

bsor

bió

dos

de l

ase

mp

resa

s m

ás

imp

ort

an

tes

de

l se

cto

r p

etr

ole

ro (

Ast

r a y

Plu

spe

tro

l),

sin

. En

prim

er lu

gar,

y co

mo

elem

en-

to d

ecis

ivo

(sea

baj

o la

pro

pues

-ta

de

rees

tatiz

ar Y

PF

y/o

baj

ocu

alqu

ier

otra

), s

e tr

ata

de u

nm

erca

do (e

l pet

role

ro e

n su

sen

-tid

o am

plio

) que

por

su

estr

uctu

-ra

olig

opól

ica

–la

impo

sibi

lidad

efec

tiva

de to

rnar

se s

iqui

era

dis-

puta

ble–

to

rna

impr

esci

ndib

leun

a m

uy a

caba

da y

des

arro

lla-

da p

olíti

ca re

gula

dora

púb

lica,

en

sus

más

div

erso

s ca

mpo

s (s

obre

la p

ropi

edad

, sob

re la

s pr

áctic

asab

usiv

as d

e po

sici

ón d

omin

ante

,so

bre

las

prop

ias

estra

tegi

as c

o-m

erci

ales

de

las

empr

esa,

etc

.)..

Incl

uso,

de

circ

unsc

ribi

rse

alám

bito

de

la re

finac

ión

de p

etró

-le

o do

nde,

tam

bién

, se

asi

ste

aun

muy

ele

vado

gra

do d

e co

n-ce

ntr

aci

ón

de

la

ofe

rta

–co

nag

ente

s co

mun

es, c

omo

Rep

sol-

YP

F re

spec

to a

l sec

tor p

etro

lero

prop

iam

ente

dic

ho–c

abría

exp

lo-

rar e

n, p

or u

n la

do, e

limin

ar a

que-

llas

norm

as s

uper

fluas

–e

inco

m-

pren

sibl

es e

n el

llam

ado

proc

eso

de d

esre

gula

ción

– qu

e re

strin

gen,

248


Pet

róle

o y

com

bust

ible

s(c

ontin

uaci

ón)

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asn

orm

ativ

as

que

med

iara

obj

eció

n al

guna

por

par

te d

e la

s au

torid

ades

res

pons

able

sde

la le

gisl

ació

n an

titru

st.

. La

olig

opol

izac

ión

en m

ater

ia d

e re

finac

ión

der iv

ó, ta

mbi

én c

omo

podí

apr

ever

se, e

n la

inex

iste

ncia

de

conv

erge

ncia

alg

una

entr

e lo

s pr

ecio

s do

-m

éstic

os y

los

inte

rnac

iona

les.

Los

prim

eros

han

tend

ido

a ub

icar

se e

ntre

un 3

0% y

un

80%

por

enc

ima

de lo

s vi

gent

es e

n el

esc

enar

io m

undi

al. N

ose

trat

a de

mer

cado

s di

sput

able

s po

r más

que

se

trat

e de

bie

nes

tran

sabl

es.

. El p

ronu

ncia

do g

rado

de

conc

entr

ació

n de

la o

fert

a pr

oduc

tiva

loca

l yla

s m

uy e

leva

das

barr

eras

al i

ngre

so (

mon

tos

de in

vers

ión

requ

erid

os),

en u

n m

arco

car

acte

riza

do p

or im

port

ante

s m

árge

nes

de c

apac

idad

oci

o-sa

, to

rnan

com

o m

uy p

oco

desa

fiabl

e al

mer

cado

. Más

aún

cua

ndo

las

pote

ncia

les

fuer

zas

com

petit

ivas

que

pod

rían

em

anar

de

la a

pert

ura

dela

eco

nom

ía s

e ve

n se

riam

ente

res

trin

gida

s po

r la

con

junc

ión

de fa

cto-

res

d

e

índ

ole

in

fra

es

tru

ctu

ral,

n

orm

ati

vos

y

d

e

ca

na

les

d

eco

mer

cial

izac

ión.

Des

de e

l pun

to d

e vi

sta

de la

infr

aest

ruct

ura

requ

erid

apa

ra a

cced

er a

impo

rtac

ione

s de

men

or p

reci

o re

lativ

o, la

infr

aest

ruct

ura

port

uari

a di

spon

ible

en

el p

aís

devi

ene

en m

uy e

leva

dos

cost

os (

entr

eo

tro

s fa

cto

res,

po

r la

s re

str i

ccio

ne

s d

e c

ala

do

); l

os

du

cto

s so

nm

ayor

itari

amen

te p

ropi

edad

de

las

empr

esas

dom

inan

tes

en e

l mer

cado

loca

l; la

cap

acid

ad d

e al

mac

enam

ient

o es

tá, t

ambi

én, f

uert

emen

te c

on-

cent

rada

en

man

os d

e Y.

P.F.

, She

ll y

Ess

o.A

to

do

ello

se

le

ad

icio

na

un

a s

er i

e d

e n

orm

as

qu

e p

ráct

ica

me

nte

invi

abili

zan

la i

rrup

ción

de

nuev

os o

fere

ntes

en

el m

erca

do (

com

o qu

epa

ra p

oder

ope

rar c

omo

impo

rtad

or h

ay q

ue s

er s

ujet

o pa

sivo

del

Impu

es-

to a

la

Tran

sfer

enci

a de

Com

bust

ible

s (I

TC

) y

habe

r co

mer

cial

izad

o no

men

os d

e 10

0.00

0 m

3 en

el a

ño a

nter

ior

a la

sol

icitu

d de

insc

ripci

ón; l

asem

pres

as c

omer

cial

izad

oras

deb

en a

cred

itar

un p

atrim

onio

mín

imo

noin

ferio

r al

impu

esto

más

alto

cre

ado

(el d

e la

naf

ta s

úper

) so

bre

un v

olu-

men

de

50.0

00 m

3 de

com

bust

ible

; los

impo

rtad

ores

deb

en tr

ibut

ar e

l IT

C

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asre

gu

lad

ora

sP

rin

cip

ales

des

afío

sa

reso

lver

aún

más

las

lim

itaci

ones

de

laco

mpe

tenc

ia e

xter

na d

e de

riva-

dos

de p

etró

leo

y, p

or o

tro,

en

eles

tabl

ecim

ient

o de

pre

cios

de

refe

renc

ia d

e im

port

ació

n qu

eco

ntem

plen

esa

s pe

culia

ridad

esde

l mer

cado

inte

rno.

De

la c

onve

rgen

cia

de e

sos

dos

gran

des

desa

fíos,

a lo

s qu

e ca

-br

ía in

corp

orar

les

otro

s co

mo

lane

cesa

ria a

prop

iaci

ón s

ocia

l de

la re

nta

de lo

s re

curs

os n

atur

ales

no r

enov

able

s, l

a pr

omoc

ión

dela

exp

lora

ción

prim

aria

, las

rest

ric-

cion

es a

las

expo

rtac

ione

s at

en-

to a

la e

volu

ción

de

las

rese

rvas

com

prob

adas

, em

erge

un

desa

-fío

que

, co

mo

tal,

amer

itaría

un

nece

sario

deb

ate

públ

ico:

la c

ons-

tituc

ión

de u

n só

lido

ente

regu

la-

dor d

e la

ene

rgía

que

, sin

sup

lan-

tar

a

la

pro

pia

S

ecr

eta

ría

(res

pons

able

, en

últim

a in

stan

cia,

de l

a de

finic

ión

de l

as p

olíti

cas

sect

oria

les

de c

orto

, m

edia

no y

larg

o pl

azo)

, se

a el

res

pons

able

del c

onju

nto

de la

s ac

tivid

ades

de

regu

laci

ón y

con

trol d

el m

erca

doen

ergé

tico

en s

u co

njun

to.

249


al m

omen

to d

el d

espa

cho

a pl

aza,

mie

ntr a

s qu

e la

s re

finad

oras

loca

les

lotr

ibut

an e

n pu

erta

de

plan

ta,

cont

empo

ráne

amen

te c

on l

a v e

nta

de l

osde

rivad

os.

Por

últi

mo,

la

cade

na d

e co

mer

cial

izac

ión

may

oris

ta s

e ha

llata

mbi

én a

ltam

ente

con

cent

rada

en

man

os d

e la

s em

pres

as r

efin

ador

as.

Fer

roca

rrile

s. I

nexi

sten

cia

de u

n m

arco

reg

ula-

dor

sect

oria

l. E

l m

ism

o se

ha

ido

de

line

an

do

a p

art

ir d

e d

ive

rso

sde

cret

os y

res

oluc

ione

s qu

e a

lave

z se

han

vis

to s

ujet

os a

múl

tiple

sre

nego

ciac

ione

s qu

e, e

n to

dos

los

caso

s, h

an r

espo

ndid

o a

los

inte

-re

ses

de lo

s co

nces

iona

rios

(con

-do

naci

ón d

e in

cum

plim

ient

os e

nm

ater

ia d

e in

vers

ión

así

com

o en

lo re

lativ

o al

no

pago

del

can

on p

orpa

rte

de lo

s co

nces

iona

rios

de lo

sfe

rroc

arril

es d

e ca

rga,

ext

ensi

ón d

elo

s pl

azos

de

la c

once

sión

, in

cre-

men

tos

tarif

ario

s, e

tc.)

..

Inex

iste

nci

a d

e r

eg

ula

ció

n e

ncu

anto

a la

com

posi

ción

acc

iona

riade

los

con

sorc

ios

adju

dica

tari

os.

Ello

res

ultó

par

ticul

arm

ente

sig

ni-

ficat

ivo

en e

l cas

o de

las

línea

s de

pasa

jero

s –s

ubsi

diad

as–

dond

e,po

r un

lado

, par

ticip

an e

n lo

s co

n-so

rcio

s ad

judi

cata

rios

las

prin

cipa

-le

s cá

ma

ras

em

pre

sari

as

de

auto

tran

spor

te d

e pa

saje

ros

que,

Dem

ora

man

ifies

ta e

n la

con

stitu

-ci

ón

de

un

órg

an

o r

eg

ula

do

r d

el

sect

or. M

arca

da d

isco

ntin

uida

d en

cuan

to a

las

cara

cter

ístic

as, f

unci

o-ne

s y

mis

ione

s de

l mis

mo.

Not

able

sim

pro

visa

cio

ne

s e

n c

ua

nto

a s

upr

opia

ins

erci

ón i

nstit

ucio

nal

–sin

inde

pend

enci

a ni

aut

arqu

ía–.

Fin

al-

me

nte

, la

re

gu

laci

ón

fe

rro

via

ria

qued

ó su

bsum

ida

en l

a C

omis

ión

Nac

iona

l de

Reg

ulac

ión

del T

rans

-po

rte

(don

de e

xist

e un

a G

eren

cia

de C

once

sion

es F

erro

viar

ias)

. Est

aúl

tima

es l

a re

spon

sabl

e de

l co

n-tr

ol d

el g

rado

de

cum

plim

ient

o de

lpr

ogra

ma

de in

vers

ione

s ac

orda

doco

n lo

s di

stin

tos

conc

esio

nari

os y

de la

s cl

áusu

las

vinc

ulad

as c

on la

calid

ad d

el s

ervi

cio.

Incl

uso,

si b

ien

así

esta

ba c

onte

mpl

ado

entr

e su

sac

tivid

ades

, la

mis

ma

qued

ó ex

clui

-d

a d

e l

as

recu

rre

nte

s re

ne

go

-ci

acio

nes

cont

ract

uale

s, ta

nto

en e

lám

bito

de

los

ferr

ocar

rile

s de

pa-

saje

ros

com

o d

e l

os

de

ca

rga

.

En

el p

lano

nor

mat

ivo

es n

ece-

saria

la r

evis

ión

de,

por

lo m

e-n

os,

to

da

s la

s ú

ltim

as

rene

goci

acio

nes

cont

ract

uale

s,ta

nto

con

los

conc

esio

nario

s de

los

ferr

ocar

rile

s de

pas

ajer

osco

mo

de lo

s de

car

ga.

. E

n un

a in

stan

cia

supe

rior,

esne

cesa

rio u

n re

plan

teo

inte

gral

del

pape

l qu

e se

le

debe

asi

g-na

r al

tra

nspo

rte

ferr

ovia

rio (

laex

peri

enci

a in

tern

acio

nal

con-

tras

ta l

arga

men

te c

on l

a lo

cal)

y, e

n es

e m

arco

, la

nec

esar

iapr

ogra

mac

ión

de s

u in

tegr

ació

nal

sis

tem

a de

tran

spor

tes

en s

uco

njun

to. E

llo d

eber

ía in

volu

crar

el e

stud

io d

e fa

ctib

ilida

d té

cni-

co-e

conó

mic

a de

reh

abili

taci

ónd

e a

qu

ello

s ra

ma

les

de

sac-

tivad

os a

par

tir d

e la

pre

mur

apr

ivat

izad

ora

orig

inal

.A

cor

to p

lazo

, y

adem

ás d

e la

revi

sió

n s

eñ

ala

da

pre

ced

en

-te

me

nte

so

bre

la

s ú

ltim

as

250


Fer

roca

rrile

s(c

ontin

uaci

ón)

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asn

orm

ativ

as

así,

cons

olid

aron

su

pode

r ol

igo-

pólic

o so

bre

el m

erca

do a

mpl

iado

del

auto

tran

spor

te (

clar

a fa

lenc

iano

rmat

iva)

. P

or p

arte

del

pro

pio

Est

ado,

co

mo

fale

ncia

no

ya n

or-

mat

iva

sino

de

cará

cter

reg

ulad

or,

no e

xist

en m

ayor

es c

ontr

oles

so-

bre

la p

osib

le s

obre

fact

urac

ión

dela

com

pra

de e

quip

os lo

que

torn

avi

able

el

sobr

edim

ensi

onam

ient

ode

los

sub

sidi

os (

los

mis

mos

es-

tán

dest

inad

os a

fina

ncia

r pos

ible

sdé

ficit

oper

ativ

os d

e la

s em

pres

asy

fund

amen

talm

ente

, de

las

inve

r-si

ones

req

uerid

as p

ara

el m

ante

-n

imie

nto

y l

a r

en

ova

ció

n d

e l

ain

frae

stru

ctur

a, y

de

las

inst

alac

io-

nes

obje

to d

e la

con

cesi

ón.

En

el c

aso

del t

rans

port

e de

pas

a-je

ros,

se

conj

uga

un p

ecul

iar

me-

cani

smo

regu

lado

r qu

e su

rge

deun

a ex

traña

mez

cla

de p

reci

os to

pe(d

onde

no

se t

rasl

adan

a la

s ta

ri-fa

s l

as g

anan

cias

de

efic

ienc

ia)

con

una

suer

te d

e co

st p

lus

(“cl

áu-

sula

gat

illo”

que

per

mite

a la

s em

-pr

esas

aum

enta

r las

tarif

as c

uand

o

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asre

gu

lad

ora

s

Muy

déb

il cu

mpl

imie

nto

de s

us m

i-si

ones

en

cuan

to a

l co

ntro

l de

las

inve

rsio

ne

s y,

fu

nd

am

en

talm

en

te,

ante

los

incu

mpl

imie

ntos

de

la m

a-yo

r pa

rte

de la

s no

rmas

de

calid

ad(h

orar

io,

frec

uenc

ia,

cant

idad

y e

s-ta

do d

e va

gone

s) e

xigi

das.

Idén

ticas

con

side

raci

ones

cab

e ha

-ce

r ex

tens

ivas

a l

os f

acto

res

que

expl

ican

los

cre

cien

tes

acci

dent

esfe

rrov

iari

os (

asoc

iado

s, e

n bu

ena

me

did

a,

a l

a s

up

resi

ón

de

gu

ar-

daba

rrer

as e

n aq

uello

s pa

sos

en q

ueno

exi

sten

sis

tem

as e

lect

róni

cos)

..

Om

isio

nes

en la

apl

icac

ión

de la

scl

áusu

las

de n

eutr

alid

ad t

ribut

aria

,m

uy p

artic

ular

men

te la

ref

erid

a a

latr

ansf

eren

cia

a ta

rifas

de

las

redu

c-ci

ones

en

las

carg

as s

ocia

les

(de

sin-

gu

lar

imp

ort

an

cia

en

el

ám

bit

ofe

rrov

iario

).

Pri

nci

pal

es d

esaf

íos

a re

solv

er

rene

goci

acio

nes,

es

impr

esci

n-d

ible

la

re

form

ula

ció

n d

e l

aag

enci

a re

gula

dora

, in

depe

n-d

izá

nd

ola

ta

nto

d

el

po

de

rco

nced

ente

com

o ta

mbi

én d

elo

s re

stan

tes

med

ios

de t

rans

-po

rte

(de

carg

a y

de p

asaj

eros

).E

n ot

ras

pala

bras

, y m

ás a

llá d

ela

nec

esar

ia s

uper

ació

n de

las

múl

tiple

s fa

lenc

ias

acum

ulad

as,

la c

reac

ión

de u

n en

te r

egul

a-do

r es

pecí

fico,

inde

pend

ient

e y

autá

rqui

co,

se t

orna

impr

esci

n-di

ble

(aun

que

esto

es

insu

ficie

n-te

com

o pa

ra c

ontra

rres

tar t

odos

los

dese

quili

brio

s ac

umul

ados

).. M

ás a

llá d

e su

s lim

itaci

ones

ein

sufic

ienc

ias

inst

ituci

onal

es y

pres

upue

star

ias,

es

abs

olut

a-m

ente

nec

esar

ia u

na a

ctitu

d de

cont

rol y

reg

ulac

ión

públ

ica

es-

pecí

fica

muc

ho m

ás e

xige

nte

que

la m

ás q

ue p

erm

isiv

a de

sa-

rrol

lada

en

los

últim

os a

ños.

251


Fer

roca

rrile

s(c

ontin

uaci

ón)

Otr

os:

Cor

reos

pos

tale

s

sus

cost

os

op

era

tivo

s se

in

cre

-m

enta

n po

r en

cim

a de

l 6%

). E

nes

os c

asos

el E

stad

o de

cidí

a si

tal

com

pens

ació

n (a

la b

aja

o al

alz

a)se

can

aliz

aba

vía

tarif

as y

/o s

ubsi

-di

os e

stat

ales

. Tam

bién

a p

artir

de

dete

rmin

ados

–la

xos

y en

gen

eral

incu

mpl

idos

– ín

dice

s de

cal

idad

del

serv

icio

(can

tidad

de

coch

es, v

elo-

cida

d m

edia

, fr

ecue

ncia

, ca

ntid

adde

tre

nes

y pu

ntua

lidad

) se

est

a-bl

eció

un

sist

ema

de p

rem

ios

(po-

sibi

lidad

de

aum

enta

r las

tarif

as p

oren

cim

a de

la

llam

ada

tarif

a bá

si-

ca)

y ca

stig

os (

mul

tas)

. Una

par

ti-cu

lari

da

d

qu

e

me

rece

se

rde

stac

ada

es q

ue l

a ta

rifa

bási

casu

jeta

a r

egul

ació

n es

la

refe

rida

al v

iaje

de

“ida”

sol

amen

te, q

ueda

n-do

a li

bre

fijac

ión

del c

once

sion

a-rio

las

tarif

as d

e lo

s vi

ajes

de

“ida

yvu

elta

”, lo

s se

rvic

ios

dife

renc

iale

sy

los

de lo

s ab

onos

.

. Pri

vatiz

ació

n co

ncre

tada

a p

artir

de la

san

ción

de

decr

etos

y r

eso-

luci

on

es

(in

exis

ten

cia

de

ma

rco

regu

lado

r sec

toria

l que

fuer

a co

m-

prom

etid

o of

icia

lmen

te e

n in

num

e-ra

bles

opo

rtun

idad

es) q

ue, i

nclu

so,

. Com

o en

bue

na p

arte

de

los

sect

o-re

s la

age

ncia

regu

lado

ra (C

omis

ión

Nac

iona

l de

Com

unic

acio

nes)

es,

en

la p

ráct

ica,

una

dep

ende

ncia

más

de

la S

ecre

tarí

a de

Com

unic

acio

nes,

su

inde

pend

enci

a de

l pod

er p

olíti

co e

s

. Eje

rcer

un

estri

cto

cont

rol s

obre

el d

esem

peño

de

la e

mpr

esa

y de

la e

stra

tegi

a de

sple

gada

por

la

mis

ma

en e

l m

erca

do “

desr

egu-

lado

”, en

par

ticul

ar e

n su

rela

ción

con

las

desa

rrol

lada

s po

r OC

A.

252


Otr

os:

Cor

reos

pos

tale

s(c

ontin

uaci

ón)

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asn

orm

ativ

as

por s

us im

prec

isio

nes

e im

prev

isio

-ne

s ha

n de

veni

do e

n si

tuac

ione

sco

nflic

tivas

com

o, p

or e

jem

plo,

la

plan

tead

a –y

dem

orad

a– r

esol

u-ci

ón d

el n

o pa

go d

el c

anon

por

part

e de

la e

mpr

esa

conc

esio

naria

(103

,2 m

illon

es d

e pe

sos)

. C

abe

resa

ltar

que

la A

rgen

tina,

Nig

eria

y B

urun

di s

on lo

s ún

icos

paí

ses

del

mu

nd

o q

ue

ha

n p

riva

tiza

do

po

rco

mpl

eto

el s

iste

ma

de c

orre

o po

s-ta

l..

La p

rese

rvac

ión

de c

iert

os s

eg-

men

tos

de m

erca

do e

n ex

clus

ivi-

da

d

(de

sde

la

re

mis

ión

d

eca

rtas

-doc

umen

to o

el s

ervi

cio

te-

legr

áfic

o na

cion

al,

hast

a la

ven

tade

pro

duct

os p

or in

tern

et)

para

laco

nces

iona

ria

de l

a ex

em

pres

apú

blic

a. I

nsuf

icie

nte

y lim

itada

reg

ulac

ión

de la

s ta

rifas

de

los

dist

into

s se

rvi-

cios

ofr

ecid

os p

or la

con

cesi

onar

ia(a

lgun

os d

e el

los

bajo

con

dici

ones

mon

opól

icas

). E

n re

alid

ad,

tal

re-

gula

ción

se

circ

unsc

ribe

a la

car

tasi

mpl

e de

has

ta 1

20 g

ram

os, e

l te-

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asre

gu

lad

ora

s

nula

y,

a la

vez

, ex

iste

n so

brad

asev

iden

cias

de

capt

ura

por

part

e de

la e

mpr

esa

regu

lada

.. U

na p

rueb

a de

ello

, que

incl

uso

hade

veni

do e

n pr

esen

taci

ones

judi

cia-

les,

es

la a

utor

izac

ión

a la

em

pres

aco

nces

iona

ria a

com

puta

r co

mo

in-

vers

ión

el p

ago

de c

asi 1

00 m

illon

esd

e

dó

lare

s e

n

con

cep

to

de

inde

mni

zaci

ones

por

des

pido

de

per-

sona

l.. A

un a

sí, y

dad

a la

mul

tiplic

idad

de

incu

mpl

imie

ntos

por

par

te d

e la

em

-p

resa

co

nce

sio

na

ria

(e

n d

ive

rso

sm

edio

s em

pres

ario

s se

señ

aló

enm

ás d

e un

a op

ortu

nida

d el

int

ento

de v

acia

mie

nto

de la

mis

ma)

, el

ór-

gano

reg

ulad

or h

a de

bido

inf

orm

ar(e

ntre

muc

has

otra

s la

s R

esol

ucio

-ne

s C

NC

290

8/99

, 29

09/9

9, 2

918/

99)

el n

o cu

mpl

imie

nto

de d

istin

tas

oblig

acio

nes

emer

gent

es d

el c

ontr

a-to

de

conc

esió

n.

Pri

nci

pal

es d

esaf

íos

a re

solv

er

. Ant

e lo

s m

anifi

esto

s y

reite

ra-

dos

incu

mpl

imie

ntos

em

pres

a-ri

os

(en

esp

eci

al

el

pa

go

de

lca

non)

, cab

e re

visa

r si n

o es

tán

con

figu

rad

as

las

con

dic

ion

es

nece

saria

s co

mo

para

pro

cede

ra

la r

esci

sión

del

con

trat

o y,

en

ese

plan

o, c

abrí

a re

plan

tear

sela

pro

pia

re-e

stat

izac

ión

de l

ae

mp

resa

. L

a m

ism

a,

ya b

ajo

otro

s cr

iterio

s re

ctor

es,

podr

íain

clus

o op

erar

en

un m

erca

dode

sreg

ulad

o do

nde

coex

istir

íaco

n un

a im

port

ante

gam

a de

fir-

mas

de

dist

into

por

te q

ue,

bajo

una

estr

ateg

ia a

cord

e a

los

in-

tere

ses

soci

ales

, pod

rían

ver

sepo

tenc

iada

s po

r la

pro

pia

em-

pres

a pú

blic

a y

el c

onsi

guie

nte

lider

azgo

de

la m

ism

a.

253


legr

ama

de h

asta

20

pala

bras

y la

s co

-m

isio

nes

por g

iros

post

ales

de

hast

a pe

-so

s m

il. E

l cos

to d

e lo

s re

stan

tes

ser v

icio

sno

est

á so

met

ido

a re

gula

ción

alg

una.

. Com

o en

bue

na p

arte

de

los

sect

ores

,la

age

ncia

reg

ulad

ora

(Com

isió

n N

acio

-na

l de

Com

unic

acio

nes)

es,

en

la p

ráct

i-ca

, una

dep

ende

ncia

más

de

la S

ecre

ta-

ría d

e C

omun

icac

ione

s. S

u in

depe

nden

cia

del p

oder

pol

ítico

es

nula

y, a

la v

ez, e

xis-

ten

sobr

adas

evi

denc

ias

de c

aptu

ra p

orpa

rte

de la

em

pres

a re

gula

da.

. U

na p

rueb

a de

el lo

, qu

e in

clus

o ha

deve

nido

en

pres

enta

cion

es ju

dici

ales

, es

la a

utor

izac

ión

a la

em

pres

a co

nce s

iona

riaa

com

puta

r com

o in

vers

ión

el p

ago

de c

asi

100

millo

nes

de d

ólar

es e

n co

ncep

to d

ein

dem

niza

cion

es p

or d

espi

do d

e pe

rson

al.

. Aun

así

, y

dada

la m

ultip

licid

ad d

e in

-cu

mpl

imie

ntos

por

par

te d

e la

em

pres

aco

nces

iona

ria (

en d

iver

sos

med

ios

em-

pres

ario

s se

señ

aló,

en

más

de

una

opor

-tu

nida

d, e

l int

ento

de

vaci

amie

nto

de la

mis

ma)

, el

órg

ano

regu

lado

r ha

deb

ido

info

rmar

(en

tre

muc

has

otra

s, la

s R

eso-

luci

ones

CN

C 2

908/

99,

2909

/99,

291

8/99

) el

no

cum

plim

ient

o de

dis

tinta

s ob

li-ga

cion

es e

mer

gent

es d

el c

ontr

ato

deco

nces

ión.

254


Aer

opue

rtos

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asn

orm

ativ

as

. El m

ecan

ism

o de

con

cesi

ón d

e la

red

de a

erop

uert

os d

eriv

ó en

la c

on-

form

ació

n de

un

vir t

ual m

onop

olio

en l

a pr

esta

ción

de

los

ser v

icio

sae

ropo

rtua

rios

con

infr

anqu

eabl

esba

rrer

as d

e en

trada

. En

efec

to,

las

33 a

eroe

stac

ione

s ex

iste

ntes

pas

a-ro

n a

ser

oper

adas

por

una

úni

caem

pres

a pr

ivad

a. L

as p

osib

ilida

des

de in

trod

ucir

com

pete

ncia

, si

quie

rapo

r co

mpa

raci

ón, q

ueda

ron

neut

ra-

lizad

as p

or l

as c

arac

terí

stic

as d

elpr

opio

llam

ado

a co

ncur

so.

. En

la m

edid

a qu

e la

com

pete

ncia

por

la c

once

sión

se

esta

blec

ió a

part

ir de

l can

on o

frec

ido

–úni

co c

ri-te

rio

de a

sign

ació

n de

la

conc

e-si

ón

– p

or

los

inte

resa

do

s, e

llode

vino

-com

o en

otr

os s

ecto

res-

en

ofer

tas

opor

tuni

stas

, de

for

ma

tal

que

una

vez

obte

nida

la c

once

sión

–co

mo

su

ced

iera

e

n

otr

as

priv

atiz

acio

nes–

se

rene

goci

aran

las

prin

cipa

les

cláu

sula

s co

ntra

c-tu

ales

(co

mo

ha v

enid

o su

cedi

en-

do r

espe

cto

al n

o pa

go d

el c

anon

por

part

e de

l con

cesi

onar

io y

a lo

s

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asre

gu

lad

ora

s

. In

acci

ón f

rent

e a

los

man

ifies

tos

retr

asos

en

el r

itmo

de e

jecu

ción

de

las

obra

s e

inve

rsio

nes

com

prom

eti-

das,

aun

en

aque

llos

aero

puer

tos

dem

ayo

r in

teré

s e

mp

resa

rio

(co

mo

Eze

iza

y Jo

rge

New

bery

).. C

laro

s si

gnos

de

capt

ura

por

part

ede

la e

mpr

esa

regu

lada

y p

or e

l pro

-pi

o P

oder

Eje

cutiv

o. R

ecie

ntem

ente

se d

ispu

so q

ue l

a P

rocu

raci

ón d

elTe

soro

deb

ía r

esol

ver

sobr

e la

con

-fli

ctiv

a si

tuac

ión

del c

anon

.

Pri

nci

pal

es d

esaf

íos

a re

solv

er

. Eva

luar

si l

os in

cum

plim

ient

osre

itera

dos

de l

a em

pres

a co

nce-

sion

aria

, t

anto

los

ref

erid

os a

sus

reite

rad

os

retr

aso

s e

n e

lpa

go d

el c

anon

(fa

ctor

det

erm

i-na

nte

al a

sign

árse

le l

a co

nce-

sión

–17

1,2

mil l

ones

de

peso

sal

año

, ac

tual

izad

os p

or e

l PP

Ide

EE

.UU

.–)

com

o la

s pr

olon

-ga

das

dem

oras

en

el c

umpl

i-m

ien

to

de

la

in

vers

ión

com

prom

etid

a y

las

defic

ienc

ias

dete

ctad

as e

n cu

anto

a la

cal

i-da

d de

los

ser

vici

os o

frec

idos

,ha

n al

canz

ado

tale

s ni

vele

s qu

eju

stifi

carí

an la

resc

isió

n de

l con

-tr

ato

de c

once

sión

..

En

caso

de

que

así

fuer

a, e

lpr

óxim

o de

safío

a re

solv

er e

s la

prop

ia c

onsi

dera

ción

en

cuan

toa

la p

rivat

izac

ión

de la

s ae

roes

-ta

cion

es y

a s

u ne

cesa

ria in

te-

grac

ión

y co

mpl

emen

tari

edad

con

una

polít

ica

de tr

ansp

orte

de

cará

cter

inte

gral

y c

oord

inad

a.

255


Aer

opue

rtos

(con

tinua

ción

)m

arca

dos

retr

asos

en

la e

jecu

ción

de la

s ob

ras

e in

vers

ione

s co

mpr

o-m

etid

as).

. L

as

imp

reci

sio

ne

s n

orm

ati

vas

(nue

vam

ente

no

ajen

as a

la

pri-

vatiz

ació

n de

los

aero

puer

tos

a pa

r-ti

r d

e l

a s

an

ció

n d

e d

ecr

eto

s y

reso

luci

ones

) ha

n de

veni

do,

entr

eot

ros,

en

el n

o pa

go d

el c

anon

por

part

e de

la e

mpr

esa

conc

esio

naria

(a m

ayo

de 2

002,

alre

dedo

r de

300

mill

ones

de

peso

s) y

en

mar

cado

sre

tra

sos

en

el

cum

plim

ien

to d

el

cron

ogra

ma

de o

bras

.. A

pes

ar d

e la

s ta

xativ

as d

ispo

sici

o-ne

s de

la le

y de

con

vert

ibili

dad,

las

tasa

s ae

ropo

rtua

rias

son

inde

xada

s,al

igu

al q

ue e

l ca

non

–que

, ig

ual-

men

te, n

o es

pag

ado

por

el c

once

-si

onar

io–,

por

el P

PI (

índi

ce d

e pr

e-ci

os a

l con

sum

idor

) de

los

EE

.UU

.,ta

nto

las

corr

espo

ndie

ntes

a l

osvu

elos

de

cabo

taje

(fij

adas

en

pe-

sos)

com

o la

s in

tern

acio

nale

s (f

ija-

das

en d

ólar

es).

En

ambo

s ca

sos

se c

ontr

avie

ne la

legi

slac

ión

vige

n-te

, pe

ro s

in d

uda,

en

el s

egun

doca

so,

sin

argu

men

taci

ón –

ni a

unfa

laz–

alg

una.

Es

más

, a

pesa

r de

la p

rohi

bici

ón d

e aj

usta

r la

s ta

rifas

,

256


Aer

opue

rtos

(con

tinua

ción

)

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asn

orm

ativ

as

deriv

ada

de la

ley

de e

mer

genc

ia,

en e

l mes

de

abr il

se

le a

utor

izó

am

ante

ner

dola

rizad

a la

tar

ifa d

e la

tasa

de

aero

puer

tos.

. La

regu

laci

ón t

arifa

ria c

onte

mpl

asó

lo p

arte

de

los

ingr

esos

del

con

-ce

sion

ario

. Los

rest

ante

s (a

lrede

dor

de la

terc

era

part

e de

l tot

al)

no e

s-tá

n so

met

idos

a re

gula

ción

alg

una.

Se

trat

a, e

n es

te ú

ltim

o ca

so, d

e lo

spr

oven

ient

es d

e lo

s in

gres

os d

eri-

vado

s de

act

ivid

ades

com

o la

s de

esta

cion

amie

nto,

tra

nspo

rte

pre

ypo

st a

éreo

, uso

de

los

“car

ritos

” par

ael

equ

ipaj

e, fr

ee s

hops

, pub

licid

ad,

bare

s y

conf

iterí

as (

cons

ider

ados

,to

do

s e

l los,

co

mo

se

rvic

ios

no

aero

náut

icos

y c

omo

tale

s no

suj

e-to

s a

regu

laci

ón p

úblic

a).

Lim

itac

ion

es e

insu

fici

enci

asre

gu

lad

ora

sP

rin

cip

ales

des

afío

sa

reso

lver

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