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Desnaturalización de laDesnaturalización de laregulación pública y regulación pública y ganancias extraordinarias*ganancias extraordinarias*

Privatizaciones en la Argentina

Danie l Az piazu y Mar t ín Schor r**

El acelerado y vasto programa de privatizaciones desarrollado enla Argentina emerge como uno de los hitos fundamentales de lasprofundas transformaciones estructurales –económicas, socialese institucionales– de la década de los noventa. La premura privati-zadora, la amplitud de sus realizaciones, las garantías –normativasy/o regulatorias– de internalización de beneficios extraordinarios,la transferencia de capacidades decisivas en cuanto a la delimita-ción de la estructura de precios y rentabilidades relativas de la eco-nomía, las discontinuidades normativas y regulatorias, las fragili-dades institucionales son, en última instancia, algunos de los com-ponentes esenciales y funcionales –en el campo normativo, regu-latorio e institucional– al exitoso intento de conformar y afianzarsólidas articulaciones de intereses hegemónicos en la reconfigu-ración del poder económico en la Argentina.

* Este artículo resume una ponencia en el Primer Congreso de la Asociación Argentinade Estudios de Administración Pública, Rosario, Facultad de Ciencia Política y Rela-ciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, 30 de agosto al 1 deseptiembre de 2001.

** Daniel Azpiazu es miembro de la carrera de Investigador Científico y Tecnológico delConicet, Investigador Superior del Area de Economía y Tecnología de la FLACSO, se-de Argentina, y director del proyecto “Privatización y Regulación en la Economía Ar-gentina”, con el patrocinio de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnoló-gica. Martín Schorr es investigador del Area de Economía y Tecnología de la FLAC-SO, sede Argentina, miembro del proyecto “Privatización y Regulación en la Econo-mía Argentina”, y becario del Conicet.

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I. Introducción

La economía argentina asistedesde hace poco más de una dé-cada a un proceso de profundastransformaciones estructurales es-trechamente ligadas con el shockinstitucional neoliberal implemen-tado desde fines de los añosochenta. El mismo retomó y pro-fundizó buena parte de los linea-mientos estratégicos de la políticarefundacional de la última dictadu-ra militar: la subrogación del esta-do, la conformación de un régimende acumulación del capital carac-terizado por una creciente frag-mentación económico-social y laconsolidación estructural hegemó-nica de un núcleo sumamenteacotado de grandes conglomera-dos empresarios (tanto de capitallocal como extranjero).

En ese marco, la vasta y abarca-tiva política de privatización deempresas públicas encarada bajola administración Menem constitu-ye, atento al impacto económico ysocial de sus realizaciones, unode los ejes centrales de dicho pro-grama. Basta considerar, en talsentido, algunos de sus principa-les resultados estructurales: laconfiguración y preservación demercados monopólicos u oligopóli-cos con, en la casi totalidad de loscasos, garantías legales de inter-nalización de ganancias extraordi-

narias; la transferencia de activos–subvaluados– y, fundamental-mente, de un poder regulatorio de-cisivo en términos de la configura-ción de la estructura de precios yrentabilidades relativas de la eco-nomía (y, por ende, de la competi-tividad y la distribución del ingre-so); la profundización del procesode concentración y centralizacióndel capital y la consiguiente recon-figuración del poder económico lo-cal1.

Sin duda, el entramado normati-vo en el que se inscribe el accio-nar de las empresas privatizadasexplica, en lo sustantivo, esa im-portante recomposición del perfilde la economía local. Se trata, ental sentido, de acciones –y omisio-nes– que han terminado por cons-truir –y afianzar– un escenario pri-vilegiado por las políticas públicasacotado, en cuanto a sus benefi-cios, a un escaso –pero muy diver-sificado e influyente– número deagentes económicos. A este res-pecto, la debilidad y precariedadregulatoria que caracteriza la ex-periencia privatizadora en la Ar-gentina se manifiesta en muy di-versos campos: inexistencia o for-mulación –tardía, limitada y, cuan-do no, precaria– de marcos regu-latorios, constitución de débilesagencias reguladoras –en la gene-ralidad de las áreas, con posterio-ridad a la transferencia de los acti-

1 Basualdo, E. M.: Concentración y centralización del capital en la Argentina durante ladécada de los noventa. Una aproximación a través de la reestructuración económicay el comportamiento de los grupos económicos y los capitales extranjeros,FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP, 2000.

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vos y, en no pocos casos, con cla-ros signos de captura por parte dela/s empresa/s regulada/s y/o delPoder Ejecutivo- recurrentes re-negociaciones contractuales -queapuntaron, sistemáticamente, apreservar o acrecentar las rentasde privilegio de las firmas presta-tarias–, así como la sanción de di-versas disposiciones que contra-vienen normas de superior esta-tus jurídico. En realidad, en últimainstancia, los denominados “de-fectos” o “problemas de diseño”regulatorios, los llamados “erro-res” derivados de la premura pri-vatizadora, no son más que mani-festaciones de un fenómeno mu-cho más complejo: la plena fun-cionalidad de la regulación pública-y la consiguiente desnaturaliza-ción de su propia fundamenta-ción- de los servicios privatizadosrespecto de la lógica de acumula-ción y reproducción del capital delos grandes conglomerados loca-les y extranjeros que, a partir desu activa presencia en los distin-tos procesos de privatización, hanpasado a consolidarse como elnúcleo hegemónico del podereconómico en el país.

Es en este marco que se inscribeel presente trabajo, cuya finalidadcentral es delimitar algunas de las“fallas” que pueden reconocerseen materia de regulación de losservicios públicos privatizados,así como las principales implican-

cias económico-sociales que sedesprenden. Atento a dicho objeti-vo, la Sección II se focaliza en elanálisis de las “debilidades” demayor significación que presentanlos distintos marcos regulatoriosde los sectores privatizados,mientras que la Sección III apuntaa identificar la forma en que eseentorno normativo impactó sobreel desempeño económico de lasfirmas prestatarias. Finalmente,en la Sección IV, y a manera deconclusiones, se sintetizan lasprincipales reflexiones que surgendel conjunto de los desarrollosprevios.

II. Las principales “debilidades” regulatoriasy normativas de las privatizaciones argentinas

En la Argentina, en la generali-dad de los servicios públicos pri-vatizados, se ha venido aplicando-en sus diversas variantes domés-ticas- el sistema de regulación ta-rifaria conocido como de “pricecap”, o de precio tope o máximo2.El mismo, desarrollado en la ex-periencia privatizadora inglesa,concentra la acción reguladora enlos precios máximos que puedenpercibir las empresas monopóli-cas por la prestación de los res-pectivos servicios; contraponién-dose a los criterios aplicadosusualmente en Estados Unidos,

2 Las únicas excepciones, muy parciales y acotadas en cuanto a su significación real,las brindan los ejemplos de la regulación inicial de las telecomunicaciones, y la de laconcesión del servicio de agua potable y desagües cloacales.

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donde el control regulatorio se hafocalizado, histórica y preponde-rantemente, sobre las tasas deganancias obtenidas por las em-presas (mecanismo de “cost plus”o de tasa de retorno).

El sistema inglés supone, enprincipio, respecto del utilizado enla experiencia estadounidense, unmenor costo de regulación y admi-nistración, una escasa influenciade las asimetrías de informaciónentre las agencias reguladoras ylas empresas reguladas, un me-nor riesgo de captura o de coopta-ción de aquéllas por parte de es-tas últimas y, en síntesis, la posi-bilidad cierta de minimizar el ejer-cicio de prácticas abusivas del po-der monopólico u oligopólico delas empresas objeto de la regula-ción. En tal sentido, el modelo de-sarrollado en el caso inglés regulala evolución y los ajustes de pre-cios (y no los precios mismos, queson revisados periódicamentecontemplando, ahora sí, las tasasde ganancias que se derivan deéstos). En este último plano cabeenfatizar que en el sistema de “pri-ce cap”, la tasa de ganancia delas empresas reguladas es, tam-bién, un componente constitutivoesencial, al menos en dos senti-dos. En primer término, porque ladeterminación y evaluación de laestructura de costos y de la renta-bilidad al momento de la transfe-rencia de los activos es funda-mental para la determinación deprecios “justos” y “razonables”. Ensegundo lugar, debido a que lasperiódicas revisiones de las es-

tructuras tarifarias deberían tener-la en cuenta como referente bási-co para corregir los potencialesdesvíos que se podrían llegar aregistrar en los niveles tarifarios alo largo del tiempo.

Bajo este último sistema, se fijaun precio tope de las tarifas, quees donde se concentra la regula-ción pública. En forma sumamen-te estilizada, a ese precio máximose lo pondera, en forma periódica,por un factor que conjuga, por unlado, la evolución de los preciosdomésticos (el Indice de Preciosal Consumidor, el Indice de Pre-cios Mayoristas, o una combina-ción de ambos) y, por otro, el de-nominado factor de ajuste (“X”,restado de aquél) asociado con laeficiencia empresaria. De allí queel mecanismo se conozca tam-bién como “IPD-X”, donde “X”constituye el referido coeficientede eficiencia. Con ello se procurasatisfacer diversos objetivos co-mo, entre otros, minimizar los re-querimientos de información porparte del organismo regulador (y,con ello, los problemas que plan-tean las -por cierto, importantes-asimetrías de información) y be-neficiar a los usuarios al transferir-les, cuanto menos parcialmente,los aumentos de productividad delas empresas monopólicas, bajola forma de tarifas reales decre-cientes en el tiempo (objetivo im-plícito fundamental en el propiomecanismo de regulación por “pri-ce cap”).

Además de minimizar los proble-

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mas de asimetría de información yde garantizar, en teoría, preciosreales decrecientes a los usua-rios, en la implementación del “pri-ce cap” resultan fundamentales -yaltamente complejas- las determi-naciones del nivel tarifario base yde la magnitud que debe asumir elcoeficiente “X” en las distintas re-visiones periódicas de los precios.Tanto es así que al momento deiniciarse el proceso de regulacióntarifaria, el regulador debe contarcon información acerca de loscostos operativos y de capital dela empresa para estimar, en fun-ción de una tasa de rentabilidadpredeterminada, la tarifa base apartir de la cual comienzan a apli-carse los sucesivos ajustes tarifa-rios. En otras palabras, el método“price cap” incluye, en el momen-to inicial, y cada vez que se reali-za una revisión global de las tari-fas, todos los requerimientos deinformación que supone la aplica-ción del mecanismo de “cost-plus”.

Así, en el marco del sistema de“price cap”, la efectiva transferen-cia a los usuarios de los incremen-tos en la productividad de las em-presas depende, en buena medi-da, y más allá de la actualizaciónperiódica de las tarifas, del niveltarifario “base” (el correspondien-te al momento de la transferenciade los activos) a partir del cual selleva adelante la actualización. Siéste resultara, por ejemplo, exce-sivamente elevado (en otras pala-bras, conlleva elevadas tasas deretorno y de apropiación de rentas

monopólicas), el supuesto benefi-cio que este mecanismo regulato-rio reporta a los usuarios quedaríaprácticamente neutralizado de an-temano.

En suma, en contraposición conlos métodos de regulación del tipo“costo de servicio” (“cost-plus” o“mark-up”), el sistema de “pricecap” adoptado en la generalidadde los servicios públicos privatiza-dos en la Argentina ofrece, enprincipio, las siguientes ventajas:• tarifas reales decrecientes en el

tiempo, en tanto el factor de efi-ciencia que se sustrae transfie-re a usuarios y consumidoreslas ganancias de productividado eficiencia microeconómica re-gistradas por la/s firma/s suje-ta/s a regulación;

• la actualización de las tarifas noestá relacionada con costos oprecios que pueden ser mani-pulados por la/s empresa/s re-gulada/s (como, por ejemplo, através de precios de transferen-cia con firmas vinculadas);

• esta/s última/s cuenta/n con in-centivos suficientes como paraincrementar su eficiencia mi-croeconómica en tanto ello de-viene en beneficios internaliza-bles hasta que se transfieran atarifas, tendiendo a configurar-se un proceso de retroalimenta-ción positiva;

• los procedimientos de ajuste detarifas son relativamente auto-máticos, sin conllevar grandescostos de información y regula-ción. Ello supone, a la vez, la

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posibilidad cierta de minimizarel riesgo de la llamada capturao “cooptación” del regulador.

Sin embargo, estas ventajas“teóricas” del sistema de “pricecap” se han visto permanente-mente erosionadas en la expe-riencia privatizadora argentina, apunto tal que se asiste, por ejem-plo, a una muy marcada y crecien-te distorsión en las estructuras deprecios y rentabilidades relativasde la economía a favor de, preci-samente, las actividades y empre-sas privatizadas “reguladas” bajoel mecanismo de “price cap”.

En ese marco, cabría referirse,cuando menos, a cuatro aspectoso rasgos sustantivos de la regula-ción tarifaria aplicada en el país: lafijación inicial de los “precios tope”(es decir, aquéllos correspondien-tes al momento de la transferenciade las empresas públicas al sectorprivado); la llamada “demora re-gulatoria” en cuanto a la efectivaaplicación -y traslación a los usua-rios- del factor de eficiencia; losíndices de precios utilizados parael ajuste periódico de las tarifas y,finalmente, las atípicas y recurren-tes renegociaciones contractualesque siempre han tendido a preser-var –o acrecentar– las rentas deprivilegio de las empresas presta-tarias de los servicios por sobre laseguridad jurídica de usuarios yconsumidores.

“Precios base” y gananciasextraordinarias

La teoría de la regulación de losservicios públicos privatizados, ode los monopolios naturales, hatratado suficientemente los pro-blemas que plantea la determina-ción de los precios “base”. Así, co-mo bien señalan Vickers y Yarrowal referirse al mecanismo de regu-lación por precio tope o “price-cap”3, muy difícilmente (“exceptotal vez por casualidad”) puedanestablecerse parámetros de la fór-mula de precios correctos o razo-nables, desde sus inicios. Tal afir-mación, particularmente válidapara aquellos países que, comoGran Bretaña (es el ejemplo que,fundamentalmente, analizan talesautores), se tomaron su tiempopara concretar las privatizaciones,para el diseño previo de los mar-cos y mecanismos regulatorios, ypara la instauración de agenciasreguladoras con anterioridad altraspaso de los activos al sectorprivado, la reestructuración de lasempresas por privatizar y el reor-denamiento de los respectivosmercados, se ve naturalmente po-tenciada en casos como el de laArgentina. Más aun cuando, eneste último, la celeridad por priva-tizar (estrechamente ligada con lanecesidad del gobierno de dar se-ñales claras al capital concentra-do interno en cuanto a la orienta-ción que iba a adoptar la políticaeconómica) fue priorizada respec-to de casi cualquier otro tipo de

3 Véase, Vickers, J. y Yarrow, G.: Un análisis económico de las privatizaciones, Fondode Cultura Económica, 1991.

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consideración, especialmente deaquellas vinculadas con la poste-rior regulación de los respectivosmercados. Esa premura derivó,entre otras cosas, en la fijación de“precios tope” que desde los mis-mos inicios de la actividad de lasempresas en manos privadas lesgarantizaron la posibilidad de in-ternalizar muy holgados márge-nes de beneficio (de los más ele-vados tanto en el ámbito local co-mo en el internacional).

Un muy claro ejemplo lo ofrecela privatización de ENTel que, ental sentido, emerge como uno delos casos emblemáticos. En efec-to, al cabo de los diez meses pre-vios a la transferencia de la em-presa el valor del pulso telefónicose incrementó, medido en dólaresestadounidenses, más de sieteveces (en un período en el que losprecios mayoristas se incremen-taron el 450%, y el tipo de cambio–“apenas”– el 235%). De resultasde ello, los precios de partida dela actividad privada superaron conholgura a los establecidos, inclu-so, al momento del llamado a lici-tación pública4.

En relación con lo anterior, cabedestacar que no se trata de unejemplo aislado sino un denomi-nador común en las privatizacio-nes argentinas. Así, en la privati-zación de Gas del Estado, con-

cretada a fines de 1992, se verifi-ca idéntico fenómeno, donde enrealidad la “casualidad” (señaladapor Vickers y Yarrow) tiende atransformarse, en causalidad defijación de “precios tope” inicialesque garantizan, desde el mismoinicio de la prestación privada delservicio, elevadas tasas de renta-bilidad. En este caso, basta con-frontar los volúmenes comerciali-zados y la facturación de Gas delEstado en 1992, respecto de loscorrespondientes en 1993 a lasocho distribuidoras en las que sesegmentó la última fase de la ca-dena gasífera, para inferir la pre-sencia de incrementos sustanti-vos en el precio medio del gas na-tural. En efecto, mientras el volu-men consumido de gas naturalpor redes aumentó, entre 1992 y1993, un 5,1%, la facturaciónagregada de las ocho distribuido-ras en 1993 creció un 23,0% res-pecto de la correspondiente aGas del Estado en el año anterior,al tiempo que el precio medio re-sultante se incrementó un 17,0%,siempre entre 1992 y 1993, coin-cidente con la transferencia de laempresa estatal al sector privado.

En consecuencia, en la medidaen que se partió, como fue en elcaso argentino, de elevados nive-les tarifarios iniciales, la reduccióntarifaria implícita en la aplicacióndel coeficiente “X” se tornó, en los

4 Al respecto, consultar Abeles, M.: “La privatización de ENTel: regulación estatal yganancias extraordinarias durante la etapa monopólica”, en Abeles, M., Forcinito, K. ySchorr, M.: El oligopolio telefónico argentino frente a la liberalización del mercado. Dela privatización de ENTel a la conformación de los grupos multimedia,FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP, 2001.

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hechos (aun en los pocos casosen los que se la contempla), prác-ticamente superflua.

La “demora regulatoria” y losajustes tarifarios por facto-res de eficiencia

Como una nueva manifestaciónde las peculiaridades bajo las cua-les se ha venido aplicando el me-canismo de regulación tarifaria detipo “price cap” en el ámbito de losservicios públicos privatizados enla Argentina, cabe incorporar unabreve digresión analítica vincula-da con la “demora regulatoria” conque, en la generalidad de los ca-sos, se transfirieron a los usuarioslas –por cierto, también muy ele-vadas– ganancias de productivi-dad registradas por las empresasprestatarias5. A este respecto, ca-be destacar que en la normativano está contemplada la revisiónde las tarifas, o ésta puede reali-zarse recién después de transcu-rridos varios años de prestaciónde los servicios (y de internaliza-ción empresaria de muy altas ta-

sas de ganancia). Ello no hacemás que minimizar o anular el lla-mado “riesgo regulatorio” asocia-do con la consideración de las ta-sas de rentabilidad y, naturalmen-te, garantiza la persistencia tem-poral de elevados márgenes debeneficio para los consorcios quese hicieron cargo de las empresasprivatizadas.

Por ejemplo, en el caso de las te-lecomunicaciones, durante la vi-gencia del período de reserva le-gal de mercado (monopolio) delque gozaron Telefónica de Argen-tina y Telecom Argentina hasta fi-nes de 1999, no estuvo contem-plado ningún tipo de revisión tari-faria (sólo ajustes por factores deeficiencia preestablecidos, quetampoco se cumplieron en tiempoy forma). En el caso del gas, la pri-mera revisión tarifaria se concretóa los cinco años de la transferen-cia del servicio, sin mayores evi-dencias de consideración algunade las ganancias extraordinariasde las empresas del sector (en es-pecial, las de las transportistas)6.

5 A simple título ilustrativo, cabe mencionar que, según información del INDEC, entre1995 y 1998 la productividad del trabajo de las empresas privatizadas que integran elpanel de las 500 firmas más grandes del país (medida por la relación valor agrega-do/personal ocupado) se incrementó un 22%. En el mismo período, la remuneraciónmedia de los asalariados empleados en tales empresas aumentó apenas el 4%, lo cualdeterminó que su participación en el valor agregado generado, de conjunto, por estesubgrupo de firmas líderes disminuyera casi un 15% (pasó del 19,7% al 16,8%). Al res-pecto, consultar INDEC: “Grandes empresas en la Argentina, 1993-1998”, 2000.

6 En efecto, el factor X de la primera revisión realizada en 1998 fue determinado por elorganismo regulador entre un 4,5% y un 4,8%, según empresa distribuidora (lo que im-plica un ritmo promedio anual de incremento de apenas el 0,9% en la eficiencia em-presaria), mientras que su tasa media de rentabilidad (sobre facturación) ascendió, en-tre 1993 y 1999, al 11%. Por su parte, para las empresas transportistas se fijó un coe-ficiente de 6,5% para la Transportadora de Gas del Sur, y de 5,2% para la Transpor-tadora de Gas del Norte (cuando sus márgenes de beneficios sobre ventas se ubica-ron, en promedio, en idéntico período, en el orden del 40%).

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En el caso de la energía eléctrica,la primera revisión tarifaria seefectuará recién a los diez añosde inicio de la concesión del servi-cio (la ley Nº 24.065 –marco regu-latorio del sector– la fijaba a loscinco años, pero su decreto regla-mentario –Nº 1.398/1992– exten-dió, sin justificación ni argumenta-ción alguna, dicho plazo a diezaños). En el ámbito de las conce-siones viales no está prevista larealización de revisiones tarifa-rias; mientras que en el serviciode agua potable y saneamiento7

originalmente se estableció quese realizaría para el segundoquinquenio de la prestación delservicio, cuando “sólo podían dis-ponerse reducciones de los valo-res tarifarios y precios vigentes”(sin embargo la primera revisión-incrementando las tarifas- se pro-dujo a los pocos meses de otorga-da la concesión y al margen de to-da previsión normativa o regulato-ria).

En definitiva, las consideracio-nes precedentes sugieren que la“demora regulatoria” asociadacon el traslado a las tarifas abona-das por los distintos tipos de

usuario de los servicios públicosdel coeficiente de “eficiencia em-presaria” ha sido, en la Argentina,por demás significativa. Ello me-rece ser resaltado porque se tratade una de las principales “fallasnormativas” que contribuyeron adesvirtuar buena parte de las ven-tajas que se desprenden de regu-lar precios en mercados monopó-licos u oligopólicos a través delmecanismo de “price cap” y, comotal, ha jugado un papel decisivoen la explicación de, por un lado,el comportamiento de las tarifasde los distintos servicios privatiza-dos8 y, por otro, la notable expan-sión económica que experimenta-ron las empresas privatizadas enel transcurso de los años noventa.

Atípicas e ilegales cláusulas de ajustes periódicos de las tarifas

Sin duda, la fijación de elevados“precios tope” de partida, y la “de-mora regulatoria” con que setransfirieron a las tarifas las mejo-ras en la eficiencia microeconómi-ca de las firmas prestatarias (enlos muy pocos casos en que dichotraslado efectivamente ocurrió),

7 En la recientemente concluida, y largamente demorada, revisión tarifaria se conside-ró un factor “X” de eficiencia de apenas el 0,5% anual que, naturalmente, no derivaráen reducciones tarifarias por cuanto, a la vez, se le reconoce a Aguas Argentinas unincremento de costos (asociado con la inflación estadounidense) de 1,5% anual, parael corriente año, y de 1,0% para 2002 y 2003.

8 Un seguimiento analítico de la evolución tarifaria en los principales sectores privatiza-dos, así como de sus características e impactos de mayor significación, puede con-sultarse en FLACSO, Area de Economía y Tecnología, Proyecto “Privatización y Re-gulación en la Economía Argentina”: “Privatizaciones en la Argentina. Regulación ta-rifaria, mutaciones en los precios relativos, rentas extraordinarias y concentración eco-nómica”, Documento de Trabajo Nro. 7, FLACSO/SECYT/CONICET, abril 1999.

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tendieron a configurar un escena-rio de privilegio para un muy redu-cido –aunque muy sólido e influ-yente– núcleo hegemónico del ca-pital concentrado. Esos privilegios(muy difícilmente adjudicables a lacasualidad y a “defectos” o “pro-blemas de diseño” normativos) sehan visto potenciados ante la apli-cación de atípicas cláusulas deajuste periódico de las tarifas que,incluso, convierten la experienciaprivatizadora argentina en un ca-so único en el nivel internacional(como el de aplicar, como “precioscorrectores” en la utilización delmecanismo de “price cap”, la evo-lución de índices de precios aje-nos a la economía local). Se trata,en otras palabras (y al margen dela contravención que supone entérminos de las taxativas disposi-ciones de la Ley de Convertibili-dad)9, de la utilización de índicesde precios que poco o nada refle-jan el comportamiento de los cos-tos domésticos de las empresas

“reguladas”.En efecto, bajo diversas formas,

todas ellas “ilegales”, en tanto vio-lan las normas de orden públicoemanadas de la ley de Convertibi-lidad (Nº 23.928), los distintosmarcos regulatorios y/o -según lossectores- posteriores opacas re-negociaciones contractuales, con-cretadas a través de decretos y/oresoluciones -naturalmente, de in-ferior estatus jurídico que una ley,han ido incorporando disposicio-nes que contravienen lo dispuestoen forma taxativa por la ley deConvertibilidad10. Se trata, en lageneralidad de los casos, de la re-currencia a una artimaña normati-va (de más que dudosa legalidad):la “dolarización” de las tarifas co-mo paso previo al establecimientode cláusulas de indexación de lasmismas, asociadas con las varia-ciones en índices de precios alconsumidor, mayoristas, o unacombinación de ambos, de losEstados Unidos11.

9 Téngase presente, en tal sentido, que el artículo Nº 10 de la ley Nº. 23.928 sanciona-da a principios de 1991 dispone que a partir de su entrada en vigencia quedan dero-gadas “todas las normas legales o reglamentarias que establecen o autorizan la inde-xación por precios, actualización monetaria, variación de costos o cualquier otra formade repotenciación de las deudas, impuestos, precios o tarifas de los bienes, obras oservicios”.

10 Al respecto, el Dictamen Nro. 153/200 de la Procuración del Tesoro, por el que se dis-pone que las cláusulas de ajuste por variaciones de precios estadounidenses conteni-das en los contratos de concesión de las redes de acceso a la Ciudad de Buenos Ai-res “devienen inaplicables frente a lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley Nº 23.928”,emerge como un importante antecedente sobre el imprescindible respeto jurídico dela normativa legal y de la seguridad jurídica, en su sentido más amplio y profundo.

11 En este sentido, vale la pena recordar lo acontecido en el campo de las telecomunic-ciones. En el Decreto Nº 2.585/1991 se señala que la ley de Convertibilidad constituíaun “obstáculo legal insalvable por el que quedan sin efecto las disposiciones del me-canismo de actualización automática del valor del pulso telefónico”. En ese marco, seoptó por una peculiar solución al disponerse que, en función de dicha restricción, “era

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De allí se desprende una doblesituación de privilegio para lasempresas responsables de laprestación de los servicios públi-cos privatizados. Por un lado,cuentan con un seguro de cambioque les permite quedar a cubiertode cualquier tipo de contingenciaen la política cambiaria o, más ex-plícitamente, sus ingresos se en-cuentran “dolarizados”. Por otrolado, a partir de una interpretaciónad-hoc de las disposiciones de laley de Convertibilidad, han venidoajustando sus tarifas de acuerdocon la evolución de índices deprecios de EUA que, como privile-gio adicional, han crecido muy porencima de sus similares en el ám-bito local. En efecto, por ejemplo,entre el mes de enero de 1995 yjunio de 2001, en la Argentina, elIndice de Precios al Consumidorregistró una disminución acumula-da de 1,1%, al tiempo que los pre-cios mayoristas se incrementaronapenas el 1,6%. En idéntico perío-do, el índice de precios al consu-midor (CPI) de EUA (que determi-na o pondera en las actualizacio-nes aplicadas en la mayor partede los servicios públicos en elpaís) registró un incremento acu-mulado de 18,4%, al tiempo quelos precios mayoristas (PPI) lo hi-cieron en un 9,8 por ciento.

En otras palabras, los ajustesperiódicos aplicados en las tarifasde los distintos servicios públicosprivatizados en la Argentina exce-den, holgadamente, el propio rit-mo inflacionario local (deflaciona-rio, en términos de los precios alconsumidor). Se trata, más preci-samente, de una transferencia derentas de privilegio a un muy redu-cido número de agentes económi-cos, a partir de disposiciones nor-mativas de más que dudosa juridi-cidad. En ese marco, el más míni-mo sentido común lleva a plan-tearse el interrogante sobre las ar-gumentaciones que podrían llegara explicar por qué los consumido-res y usuarios locales debenafrontar –y absorber– localmenteel ritmo inflacionario de EUA, enun contexto de deflación de losprecios y, fundamentalmente, delos salarios domésticos.

En ese marco, el acceso a tarifasreales decrecientes, una de lasventajas intrínsecas del “pricecap” como mecanismo de regula-ción tarifaria de los monopoliosnaturales, se ha visto más queerosionado –si no negado– paralos usuarios y consumidores loca-les. Así, no sólo no son decrecien-tes en términos reales sino que,por lo contrario, en un contexto de

conveniente expresar el valor del pulso telefónico en dólares estadounidenses”, yaque “es legalmente aceptable contemplar las variaciones de precios en otros paísesde economías estabilizadas como, por ejemplo, los Estados Unidos de América” (én-fasis propio). En otras palabras, como en la ley de Convertibilidad no se señala explí-citamente la moneda para la que rige la prohibición de indexación, pasó a asumirseque su ámbito de aplicación se circunscribiría sólo a aquellos precios y tarifas fijadosen moneda local. Bajo esa atípica concepción, bastaría con expresarlos en cualquierotro signo monetario (como el dólar) para quedar eximidos de los alcances de la ley.

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deflación de precios y salarios do-mésticos, las tarifas de los servi-cios públicos privatizados se hanvenido incrementando sistemáticay persistentemente, al amparo denormas de más que dudosa lega-lidad. En buena medida, se puedeafirmar que en la Argentina, la ma-tizada adopción del “price cap” de-viene en la antítesis de lo que en-seña la teoría de la regulación pú-blica.

En síntesis, estos tres aspectoscruciales y/o “errores de diseño”de la regulación tarifaria en la Ar-gentina (la fijación de “precios ba-se” que tienden a garantizar altosingresos y rentas de privilegio, la“demora regulatoria” que limita y/opospone indefinidamente la trans-ferencia a usuarios y consumido-res de los incrementos de produc-tividad de las empresas privatiza-das, y, fundamentalmente, las “ile-gales” formas bajo las que se hanvenido efectivizando los ajustesperiódicos de las tarifas por índi-ces ajenos a la economía domés-tica), ponen de manifiesto la plenafuncionalidad normativa y, en estecaso, regulatoria respecto de lageneración de condiciones decontexto operativo de privilegio yde determinantes estructuralesque tienden a definir y delimitar,por un lado, un nulo riesgo empre-sario de las firmas prestatarias delos servicios públicos y, por otro,la generación de condiciones quegarantizan y consolidan las tasasde beneficio extraordinarias deque gozan.

Las recurrentes renegociacio-nes contractuales y la preservación de las ganancias extraordinarias

Todo lo anterior se ha visto refor-zado por las recurrentes –y paranada transparentes– renegocia-ciones contractuales que se hanvenido sucediendo –incluso, a po-co de concretarse la transferenciade los servicios a las empresasprivadas– en los distintos servi-cios públicos privatizados; fenó-meno que ha pasado a constituir-se en otro rasgo distintivo de lasprivatizaciones realizadas en laArgentina.

La renegociación de los contra-tos de concesión, así como loscambios introducidos en diversascláusulas contractuales y/o en lapropia normativa regulatoriaemergen como una constante delperíodo post-privatización, que ra-ra vez han estado vinculadas conla necesidad de resolver y/o supe-rar determinadas imprecisiones oimprevisiones normativas (en es-pecial, aquellas relacionadas conla regulación de las tarifas y de lapropiedad del capital de las firmasprestatarias), asociadas con lapropia premura privatizadora. Porlo contrario, se han centrado, en lageneralidad de los casos, sobremodificaciones que han alterado-siempre con un mismo sentido-las tarifas de los distintos servi-cios, las respectivas cláusulas deajuste periódico, los compromisosde inversión de -y generalmente,incumplidos por- las empresas y/o

13Privatizaciones en la Argentina

los plazos de concesión de losservicios. En ese marco, todasellas han tendido a garantizar, alas prestadoras de los distintosservicios (como las realizadas enel ámbito de las telecomunicacio-nes, las concesiones viales, deaguas y servicios cloacales, losferrocarriles, etc.), un nulo gradode exposición a cambios en lascondiciones de contexto12 y/o apreservar (cuando no, acrecentar)sus rentas extraordinarias de pri-vilegio13.

Las metodologías de renegocia-ción (nula transparencia y nego-ciación “a puertas cerradas” concada una de las empresas), supropia dinámica y el contexto ma-croeconómico –y político– en elque se han ido inscribiendo, termi-naron por confluir en la garantíade, por un lado, un nulo riesgoempresario –rasgo característicode los mercados de los serviciospúblicos privatizados– y, por otro,

un contexto regulatorio que viabi-liza la obtención de tasas de ren-tabilidad extraordinarias, holgada-mente superiores a las que se re-gistran en el resto de las activida-des económicas.

Así, sistemáticamente, las estra-tegias oficiales de negociaciónhan partido de una concepción enla que la “seguridad jurídica” haquedado circunscripta a mantenerinalterada, o incluso mejorar, lasecuaciones económico-finacierasoriginales de las diferentes em-presas que, vale la pena destacar,fueron formuladas, en la generali-dad de los casos, en pleno con-texto hiperinflacionario, con lasconsiguientes y considerables pri-mas de riesgo que no se justificanen las actuales condiciones de re-lativa estabilidad –o, incluso, de-flación– de precios como las queasiste la economía argentina des-de hace largos años14.

12 En tal sentido, las primeras renegociaciones del contrato con Aguas Argentinas resul-tan por demás emblemáticas. Así, por ejemplo, se consideró (decreto Nº 1.167/1997)que los ajustes de tarifas por incrementos de costos se tornaban “impracticables” an-te el éxito del plan de estabilización, “con grave detrimento de la ecuación económi-co-financiera del contrato” (sic); por su parte, a juicio de la empresa, “situaciones so-ciales tales como el crecimiento de la desocupación y la subocupación y la mayormarginalidad” constituían “hechos imprevisibles y sobrevinientes” a la firma del con-trato que, por tanto, debía ser renegociado (argumento empresario insostenible que,sin embargo, fue considerado al encararse una de las tantas renegociaciones con-tractuales con Aguas Argentinas, por la cual se le concedió un importante incremen-to de las tarifas).

13 En este plano, al margen de muy ligeros matices, las renegociaciones acordadas ba-jo el gobierno de la Alianza no difieren sustancialmente, ni en sus formas ni en suscontenidos básicos, de las que fueran realizadas bajo la administración Menem.

14 Este tema ha sido sistemáticamente ignorado por las autoridades gubernamentalesque, sin embargo, en los considerandos y/o en el cuerpo central de los respectivosacuerdos con las empresas (Actas-Acuerdos, Resoluciones, Decretos, etc.) suelenhacer referencia a las potestades públicas en materia de reformulaciones contractua-

14 realidad económica 184

III. Los impactos de las “fallas regulatorias” sobrela razonabilidad de las tarifas y los márgenes debeneficio de las empresasprestatarias de serviciosprivatizados

Como era de esperar, todas lasostensibles “falencias” que, enmateria de regulación tarifaria, seidentificaron en el apartado ante-rior tuvieron un impacto de signifi-cación sobre las tarifas finalesabonadas por los distintos consu-midores (sobre todo, los residen-ciales de menor poder adquisitivo)y, naturalmente, sobre los márge-nes de beneficio de las empresasprestatarias. En función de ello,cabe incorporar algunos comenta-rios en relación con el grado de“razonabilidad” de las tarifas (y delas rentabilidades). Se trata deuna figura económico-jurídica conuna sólida tradición internacionalque, en sus matizadas interpreta-ciones locales, se ha venido utili-zando en diversas normas referi-

das a actividades privatizadas enla Argentina15.

Así, por ejemplo, en los dos úni-cos marcos regulatorios sanciona-dos por ley nacional (los corres-pondientes a la energía eléctrica yal gas natural) se alude, reiterada-mente, al carácter de “justas y ra-zonables” que deben asumir lastarifas. Por ejemplo, en las leyesNº 24.065 (Marco RegulatorioEléctrico) y 24.076 (Marco Regu-latorio del Gas Natural), ambassancionadas en 1992, se explicita,entre los correspondientes objeti-vos de la regulación, “que las tari-fas que se apliquen a los serviciossean justas y razonables”. Asimis-mo, con ligeras diferencias de re-dacción, en sus respectivos arti-culados se señala que “los servi-cios... serán ofrecidos a tarifasjustas y razonables” y, en esemarco, que éstas “deberán posibi-litar una razonable tasa de renta-bilidad a aquellas empresas queoperen con eficiencia”. En princi-pio, parecería surgir que la “razo-nabilidad” de los márgenes de be-

les que, en última instancia, parecerían adecuarse plenamente a los intereses de lasempresas prestadoras de los servicios privatizados por sobre los costos/beneficiossociales involucrados.

15 Tal referencia a la “justicia” y “razonabilidad” de las tarifas reproduce, en cierta medi-da, criterios aplicados en el plano jurídico y normativo en otros países que cuentancon una muy sólida regulación en materia de servicios públicos y de defensa o pro-tección de la competencia y el consumidor. Sin embargo, en estos últimos casos, laconsideración de “justas y razonables” remite, a la vez, a una multiplicidad de dispo-siciones y fallos judiciales que precisan y acotan sobremanera tal conceptualización.“Las tarifas deben ser justas y razonables y el público no puede estar sujeto al pagode tarifas no razonables porque los accionistas tengan que ganar dividendos (US Su-preme Court Covington, 1896)”, citado en Solanes, M.: “Servicios públicos y regula-ción. Consecuencias de las fallas de mercado”, CEPAL, Serie Recursos Naturales eInfraestructura, Nº 2, septiembre 1999.

15Privatizaciones en la Argentina

neficio a que da lugar determina-do nivel de las tarifas es, en últimainstancia, el criterio rector comopara discernir en torno de la “justi-cia y razonabilidad” de estas últi-mas.

Por otro lado, la ley “madre” en elcampo de las privatizaciones ar-gentinas (Nº 23.696 de Reformade Estado) incorpora en su artícu-lo 57, referido a las concesionesque se otorguen en el marco de laley Nº 17.520 (de peaje), un crite-rio complementario en relacióncon la fundamentación de la razo-nabilidad de los beneficios empre-sarios (y, con ello, la de las tarifasque los viabilizan). Se señala, alrespecto, que las concesiones“deberán asegurar necesariamen-te que la eventual rentabilidad noexceda una relación razonableentre las inversiones efectivamen-te realizadas por el concesionarioy la utilidad neta obtenida por laconcesión” (énfasis propio). Asi-mismo, en su artículo 15, referidoa las concesiones y licencias, seseñala que “se exigirá una ade-cuada equivalencia entre la inver-sión efectivamente realizada y surentabilidad”.

De todas maneras, en el ámbitode la regulación local de los servi-cios públicos privatizados, dondemás se ha avanzado en direccióna un mayor grado de precisión delconcepto de razonabilidad de lastarifas y/o de los beneficios em-presarios es, nuevamente, en elcampo de la regulación eléctrica ygasífera. Así, por ejemplo, en el

artículo 41 de la ley Nº 24.065 seestipula que esa razonable tasade rentabilidad deberá “guardarrelación con el grado de eficienciay eficacia operativa de la empre-sa”, y “ser similar, como promediode la industria, a la de otras activi-dades de riesgo similar o compa-rable nacional e internacional-mente”. Por su parte, las conside-raciones incluídas en el artículo39 de la ley Nº 24.076, no difierensustancialmente de aquéllas,cuando se argumenta que, a “losefectos de posibilitar una razona-ble rentabilidad a aquellas empre-sas que operen con eficiencia, lastarifas ... deberán contemplar: a)que dicha rentabilidad sea similara la de otras actividades de riesgoequiparable o comparable; b) queguarde relación con el grado deeficiencia y prestación satisfacto-ria de los servicios”.

En definitiva, con ligeros maticesen cuanto a las formas bajo lasque se expresa y/o en sus alcan-ces respectivos, la casi totalidadde la normativa regulatoria vigen-te en el país remite a considera-ciones no muy disímiles en lo quese refiere a la necesaria justicia yrazonabilidad de las tarifas de losservicios públicos y, por ende, a larazonabilidad de las correspon-dientes tasas de beneficio empre-sario. No obstante, a pesar de losrecurrentes señalamientos acercade la necesidad de contar con ta-rifas “justas y razonables” que, asu vez, garanticen la internaliza-ción empresaria de tasas de ren-tabilidad igualmente “razonables”,

16 realidad económica 184

no existe normativa alguna queaporte elementos de juicio másprecisos en cuanto a la definicióny/o delimitación de tal “razonabili-dad”. A lo sumo, como se des-prende de las normas señaladasprecedentemente, todo lo que po-dría inferirse es que, en principio,la razonabilidad y justicia de lastarifas de los servicios públicostiene el mejor parámetro de refe-rencia en la “razonabilidad” de losconsiguientes beneficios empre-sarios; al tiempo que esta últimaremite a la necesaria considera-ción de los márgenes de rentabili-dad obtenidos, en promedio, enactividades “comparables”, “simi-lares”, “equiparables”, en términosdel riesgo empresario involucra-do.

En ese marco, cabe incorporaruna breve digresión analítica vin-culada, en última instancia, conlas especificidades del contextooperativo –y, fundamentalmente,normativo– en el que se inscribeel desenvolvimiento de las empre-sas que se hicieron cargo de losactivos privatizados en la Argenti-na durante los años noventa. Losrasgos distintivos de los mercadosinvolucrados (monopólicos, condemanda cautiva y reservas lega-les de mercado, y sujetos a una“débil” regulación) conllevan, na-turalmente, un menor riesgo em-presario que el que se desprende-ría de casi cualquier otra actividad

económica. Hasta allí, indepen-diente de toda otra consideración,el criterio de “razonabilidad” de lastasas de beneficio (y de las tarifasque las sustentan) sugeriría quelas esperables en esos ámbitosprotegidos, natural y/o normativa-mente, deberían ser inferiores alas correspondientes a la mayorparte de los restantes sectoreseconómicos, expuestos a la com-petencia16, con el consiguienteriesgo empresario que se des-prende de esas mismas condicio-nes de -más o menos- cierta com-petencia interempresaria.

Sin duda, ese “modelo” de inte-rrelaciones entre la morfología delos mercados, el riesgo empresa-rio implícito, y la “razonabilidad”de las consiguientes tasas de ren-tabilidad, se ve mediatizado porlas propias idiosincrasias del pro-ceso privatizador en la Argentina.En efecto, la obvia minimizacióndel riesgo empresario asociadacon la condición de monopoliosnaturales se ve agudizada –enrealidad, dicho riesgo se torna,cuanto menos, nulo–, cuando, co-mo fue analizado, una multiplici-dad de reaseguros normativos y/oregulatorios tienden a garantizar,como mínimo, la preservación dela “ecuación económico-financieraoriginal”, y/o las “tasas internas deretorno” emergentes de los res-pectivos contratos de transferen-cia. En esa dirección, la “razonabi-

16 Tal como se verifica en las economías de mayor desarrollo relativo donde, en general,las empresas prestatarias de servicios públicos sujetas a regulación son las que inter-nalizan las más bajas tasas de rentabilidad.

17Privatizaciones en la Argentina

lidad” y “justicia” de las tarifas (asícomo la de las rentabilidades quese derivan de ellas) tienden a ver-se subsumidas ante la vigencia decondiciones normativas y/o regu-latorias que preestablecen talesniveles al margen, incluso, de to-da consideración sobre esos as-pectos sustantivos y, más aún, delas disposiciones emanadas dedistintas leyes nacionales.

En el ejemplo argentino, muy di-fícilmente pueda encontrarse al-gún sector económico con menorriesgo que el que emana de loscontextos operativos en el que sedesempeñan las empresas priva-tizadas. En ese marco, de acuer-do con tales criterios de razonabi-lidad (de los beneficios y de las ta-rifas), cabría esperar que las ta-sas de rentabilidad internalizadas

por dichas firmas resulten ser muyinferiores a las obtenidas poraquellas empresas expuestas aun mayor riesgo y a niveles decompetencia inexistentes en elámbito de los servicios públicosprivatizados.

Sin embargo, las evidencias dis-ponibles indican todo lo contrario.Son, precisamente, las empresasprivatizadas las que han venidointernalizando –sistemáticamen-te– los mayores márgenes de be-neficio, fuera de toda “razonabili-dad” vinculada con el riesgo em-presario implícito. En este sentido,en el cuadro Nº 1 se refleja laevolución, entre 1993 y 1999, delas tasas de rentabilidad sobreventas de las empresas privatiza-das, en términos relativos a la ob-servada para el conjunto de la cú-

Cuadro Nº 1. Evolución de la tasa de rentabilidad sobre ventas de las em-presas integrantes de la elite económica local según el vínculo de las firmascon el proceso de privatizaciones, 1993-1999 (millones de pesos y porcen-tajes)

Privatizadas Vinculadas con No vinculadas con Totallas privatizaciones* las privatizaciones

1993 11,0 3,4 2,6 4,51994 10,5 5,3 4,1 5,61995 12,8 9,8 2,3 5,81996 11,2 6,4 1,1 4,31997 12,2 9,2 0,8 4,71998 10,4 6,2 0,9 3,81999 7,8 4,4 -0,3 2,4Prom. 93/99 10,8 6,4 1,6 4,4

* Se trata de aquellas firmas que participan en el capital de algunas de lasempresas privatizadas.Fuente: Elaboración propia sobre la base de Memorias y Balances de lasempresas.

18 realidad económica 184

pula empresaria local (las docien-tas empresas de mayor factura-ción del país). Una obvia conclu-sión que surge de la lectura delcuadro de referencia es que en to-dos los años considerados lasempresas privatizadas obtuvieronmárgenes de utilidad sobre ventasmuy superiores a los registradospor el conjunto de la elite empre-saria local (entre dos y tres vecesmayores a los obtenidos por lasfirmas más grandes del país) y,naturalmente, holgadamente porencima del de aquellas empresaslíderes no vinculadas con los pro-cesos de privatización. En otraspalabras, en contra de lo que ca-bría esperar, los niveles de losmárgenes de rentabilidad tiendena denotar una correspondencia in-versa con el respectivo riesgo em-presario: a menor o nulo riesgo(como es el caso de las privatiza-das), mayor tasa de ganancia.

Sin duda, tan contrastantes com-portamientos entre las empresasintegrantes de la elite económicalocal según su vínculo con las pri-vatizaciones no pueden ser atri-buidos a su tamaño y, derivado deello, a conductas microeconómi-cas diferenciales (todas son gran-des firmas líderes en sus respecti-vos sectores de actividad), sinoque remiten al entorno operativoy, fundamentalmente, normativoen que se desenvuelve la mayoríade las privatizadas. Ello no sólo in-volucra los incrementos y rees-tructuraciones tarifarias efectua-dos con anterioridad a la firma delos contratos de transferencia o

concesión (o, en otras palabras, lafijación de elevados “precios tope”de partida), sino también a lasmúltiples “fallas” existentes enmateria de regulación tarifaria (enespecial, la indexación de los pre-cios de estos servicios en funciónde la inflación de EUA), a la “de-mora regulatoria” con que se hatransferido a los usuarios las im-portantes ganancias de producti-vidad de las firmas prestatarias(en los muy pocos casos en queello ocurrió), y a las recurrentesrenegociaciones contractualesque siempre han tendido a preser-var los privilegios de las empresasprivatizadas, al margen de todaconsideración sobre la “razonabili-dad” de sus beneficios y, por en-de, respecto de la “justicia” y “ra-zonabilidad” de las consiguientestarifas de los servicios prestados.

Ahora bien, en el caso de las pri-vatizadas, no sólo son elevadoslos márgenes de rentabilidad so-bre ventas sino que también lastasas de retorno sobre el patrimo-nio neto son holgadamente supe-riores a las que cabría considerarcomo “justas” y “razonables”. Co-mo se aprecia en el cuadro Nº 2,las empresas de servicios privati-zados han obtenido, entre 1994 y1999, una rentabilidad media so-bre patrimonio del orden del 15%.En todos los sectores, con la ex-cepción del de distribución deenergía eléctrica (que presentauna rentabilidad media sobre pa-trimonio de 5,6% aunque, comosurge de la información presenta-da, en franco y sistemático ascen-

19Privatizaciones en la Argentina

so hasta 1998)17 la tasa de benefi-cio siempre supera, y en muchoscasos con holgura, el 10%. A losefectos de captar más acabada-mente la magnitud de los valoresmencionados, cabe destacar quela rentabilidad media sobre patri-monio neto de las cien empresasmás grandes del país (excluidaslas privatizadas) fue, en 1999, de

“apenas” el 3,4%. La transferencia de activos sub-

valuados con poder mono u oligo-pólico bajo condiciones de reser-va legal de mercado, la preserva-ción normativa y regulatoria derentas extraordinarias de privile-gio, la “debilidad” -en rigor, funcio-nalidad a sus intereses- de los

17 En 1999 se produce una caída de consideración en la rentabilidad de las empresaseléctricas (tanto se la mida en relación con las ventas como en función del patrimonioneto). Ello es explicado en su totalidad por la brusca contracción (de más del 75%)que se registró en las ganancias de Edesur, como producto de las sanciones vincula-das con el “apagón” de febrero de dicho año. Al respecto, ver Azpiazu, D.: “Edesur,apagón y después”, en Realidad Económica, Nº 162, febrero-marzo 1999.

Cuadro Nº 2. Evolución de la rentabilidad de las empresas privatizadas,1994-1999 (porcentajes)

Sector 1994 1995 1996 1997 1998 1999* Promedio94-99

Rentabilidad/Patrimonio Neto 17,4 17,3 14,3 15,1 14,0 14,2 15,4Concesionarios viales** 40,3 26,6 19,0 23,8 19,1 s/d 25,8Gas Natural 13,7 11,8 10,1 10,5 10,2 10,3 11,1Energía Eléctrica -0,4 5,8 6,9 7,5 8,3 5,5 5,6Telecomunicaciones 13,3 13,5 10,3 12,4 15,1 13,3 13,0Agua y servicios cloacales 20,1 28,9 25,4 21,1 17,1 27,6 23,3

Rentabilidad/Ventas 11,3 13,1 12,0 12,7 11,9 12,7 12,3Concesionarios viales** 11,6 9,6 7,5 9,7 9,4 s/d 9,6Gas Natural 19,4 17,0 14,6 15,5 15,1 14,0 15,9Energía Eléctrica -0,4 7,5 8,9 9,3 10,1 6,5 7,0Telecomunicaciones 17,0 16,4 13,8 15,5 13,4 12,4 14,8Agua y servicios cloacales 8,7 14,8 15,4 13,7 11,5 18,0 13,7

* La rentabilidad promedio de los sectores seleccionados en el año 1999 fuecalculada excluyendo a los concesionarios viales.** Al cierre de este trabajo, aún no estaban disponibles todos los balances delos concesionarios viales correspondientes a 1999, con lo cual se optó por nopresentar la información de dicho año. El promedio corresponde al quinque-nio 1994-1998.Fuente: Elaboración propia sobre Memorias y Balances de las empresas.

20 realidad económica 184

mecanismos regulatorios (tantoen el plano tarifario como, porejemplo, en el de defensa de lacompetencia y el consumidor), elnulo grado de exposición a cam-bios en las condiciones de contex-to le confieren a las empresas pri-vatizadas una serie de “ventajasde inserción” que en nada se ase-mejan a las condiciones bajo lasque deben desempeñarse las res-tantes empresas líderes del país.

Otra forma de constatar el carác-ter de “extraordinarios” y/o de “pri-vilegio” de los beneficios obteni-dos por las actuales prestatariasde servicios privatizados en la Ar-gentina es a partir de su compara-ción en nivel internacional. Sin du-da, en este plano, las posibilida-des de realizar comparacionesvis-à-vis enfrentan algunos pro-blemas metodológicos irresolu-bles (respectivas dotaciones na-cionales de recursos naturales–como en el caso del gas y de laenergía eléctrica–, especificida-des de los respectivos serviciosofrecidos por las distintas empre-sas, principales características delos esquemas regulatorios utiliza-dos en los diferentes países, etc.);no obstante lo cual, cabe incorpo-rar algunas de esas posibles com-paraciones.

La primera de ellas remite a laconsideración de las tasas de be-neficio registradas por Aguas Ar-gentinas en el transcurso de la dé-cada pasada que se ubicaron, enpromedio, en torno del 23% del

patrimonio neto y del 14% de susventas anuales. Ello en nada seasemeja a los niveles considera-dos aceptables o razonables enotros países para la “industria” delagua. Así, por ejemplo, enEstados Unidos las tasas de be-neficio (sobre patrimonio neto) ob-tenidas en 1991 fluctuaron entreun mínimo del 6% y un máximodel 12,5%18; en el Reino Unido, lasevidencias disponibles indicanque la tasa razonable para el sec-tor se ubica entre el 6% y el 7%;en Francia se considera como ta-sa de retorno aceptable una quese ubique en el orden del 6%. Setrata, en todos los casos, de nive-les de rentabilidad sobre patrimo-nio mucho más “justos” y “razona-bles” que los obtenidos por AguasArgentinas.

Otro ejemplo comparativo en elque también quedan claramentede manifiesto los muy elevadosmárgenes de rentabilidad de lasempresas privatizadas que actúanen el ámbito local es el de las ope-radoras del servicio de telecomu-nicaciones. En este caso, las li-cenciatarias monopólicas localesinternalizaron, a lo largo de la pa-sada década, muy elevadas tasasde beneficio, significativamentesuperiores a las registradas du-rante el mismo período por lasprincipales empresas del sectoren el nivel internacional: el mar-gen de rentabilidad sobre ventasde Telefónica de Argentina y Tele-com Argentina casi triplica al re-

18 Véase, Phillips, C.: “The regulation of Public Utilities”, Public Utilities Reports, 1993.

21Privatizaciones en la Argentina

gistrado *en promedio* para elgrupo de las diez operadoras detelecomunicaciones más impor-tantes del mundo desde el puntode vista de su facturación19. De lacomparación del nivel de los már-genes de ganancia locales e inter-nacionales cabe destacar no sóloque las rentabilidades de TelecomArgentina y Telefónica de Argenti-na superan con holgura las regis-tradas internacionalmente sinoque, además, no son ni “justas” ni“razonables”, en los términos dis-puestos por el propio marco regu-latorio de la actividad. En efecto,el decreto 62/1990 (Pliego de Ba-ses y Condiciones para la privati-zación de Entel) establecía quelas tarifas serían ajustadas “a unnivel adecuado para proporcionara un operador eficiente una tasade retorno razonable sobre los Ac-tivos Fijos sujetos a explotación”.En este sentido, a menos que elresto de las operadoras interna-cionales sean muy ineficientes oque se conformen con márgenes

de rentabilidad sustancialmenteinferiores a los registrados en laArgentina, las tasas de beneficiolocales estarían en contradiccióncon lo dispuesto normativamente,y no serían más que resultantesde tarifas que no son “justas”, ni“razonables”20.

En síntesis, vale enfatizar que lacorrespondencia inversa que severifica entre el –nulo– “riesgoempresario” que subyace la ope-ratoria de las firmas privatizadas ysus –extraordinarias– tasas derentabilidad internalizadas (cual-quiera sea el indicador que se uti-lice) encuentra como principal ele-mento explicativo los rasgos dis-tintivos del privilegiado entornonormativo y regulatorio –y/o decontravención institucional de lalegislación vigente– que delimitael desenvolvimiento de este con-junto acotado de empresas.

19 La filial argentina de Telefónica de España obtuvo, durante el transcurso del períodoanalizado, un margen medio de beneficio sobre ventas que prácticamente duplicó alque obtuvo la casa matriz en su país de origen. En el caso de Telecom Argentina, ta-les diferencias fueron mucho más pronunciadas, por cuanto la tasa de rentabilidadpromedio que obtuvo dicha empresa en nivel local fue más de tres veces superior alas que registraron en sus respectivos países de origen sus accionistas mayoritarios(France Telecom y Telecom Italia).

20 De considerar los márgenes de rentabilidad no sobre las ventas sino sobre los activossujetos a explotación (tal como lo preveía el pliego original de la privatización, al es-tablecer la garantía de una tasa de beneficio del 16%) se advierte la magnitud de lasganancias extraordinarias obtenidas por Telefónica de Argentina y Telecom Argenti-na. Según un estudio realizado por la American Chamber of Commerce (“Estudio delas tarifas telefónicas”, Informe final (segunda versión), abril 1995, mimeo.): “... la ta-sa de retorno calculada para los ejercicios 90/91 (10 meses) y anuales 91/92, 92/93 y93/94, en un 41,3%, 42,0%, 42,4% y 36,0% respectivamente (siempre en equivalen-te anual), ha superado largamente la previsión de garantía del 16% anual”.

22 realidad económica 184

IV. Síntesis y reflexiones finales

Uno de los impactos de mayorsignificación de la política –no só-lo económica– de la dictadura mi-litar que usurpó el poder en marzode 1976 fue una profunda y regre-siva modificación en el funciona-miento de la economía argentina.En el contexto de ese nuevo mar-co estructural, en el transcurso dela década de los años noventa seimplementó un conjunto articuladode políticas públicas de cuño neo-conservador (uno de cuyos ejescentrales fue la privatización deempresas públicas) que con-tribuyó a reforzar de modo consi-derable las nuevas bases sustan-tivas del desenvolvimiento econó-mico del país, emergentes delprograma refundacional de la últi-ma dictadura militar.

En tal sentido, existen sobradasevidencias acerca de que la políti-ca privatizadora instrumentadabajo la administración Menem hadesempeñado un papel determi-nante en la profundización de unpatrón de acumulación creciente-mente concentrador en lo econó-mico y excluyente en lo social. Lasprincipales modalidades queadoptó dicho proceso tendieron aconfigurar y preservar ámbitos pri-vilegiados de acumulación y re-producción del capital, caracteri-zados por un nulo “riesgo empre-sario” y ganancias extraordinarias–para nada “justas” ni “razona-bles” en función de lo dispuestoen los marcos regulatorios de los

distintos servicios públicos privati-zados– que fueron internalizadaspor un núcleo muy reducido –aun-que sumamente poderoso en tér-minos económicos, políticos y so-ciales– de grandes conglomera-dos empresarios de origen nacio-nal y extranjero.

Del conjunto de los análisis pre-cedentes se desprende que elloha estado estrechamente relacio-nado con las principales singulari-dades del entorno normativo en elque se ha inscripto el accionar delas empresas privatizadas y/o, se-gún los casos, del propio incumpli-miento de la legislación vigente. Alrespecto, cabe destacar, entreotras “debilidades” y/o “errores dediseño”, la fijación de elevados“precios base” de inicio de la ope-ratoria privada; la “demora regula-toria” para transferir a los precioslas importantes ganancias de pro-ductividad de las empresas pres-tatarias; la dolarización de las tari-fas como paso previo a su indexa-ción en función de la evolución deprecios ajenos a la economía do-méstica y, por esa vía, la elusiónde las taxativas disposicionesque, en tal sentido, emanan de laley de Convertibilidad (una manio-bra elusiva -convalidada normati-vamente- de la que no goza prác-ticamente ninguno de los restan-tes precios de la economía argen-tina -en especial, los salarios-); lapolítica empresaria de promover-y la estatal de convalidar- siste-máticas renegociaciones en lascláusulas contractuales; etc.. Co-mo era de esperar, la conjunción

23Privatizaciones en la Argentina

de todos estos fenómenos favore-ció directamente a las firmas pres-tadoras (garantizándoles, a la parde aumentos de consideración enlas tarifas –en especial en las abo-nadas por los usuarios residencia-les y, dentro de dicho segmento,en las correspondientes a los con-sumidores de menor poder adqui-sitivo–, muy holgadas tasas deganancia), y perjudicó en formaostensible a los usuarios y consu-midores de tales servicios públi-cos privatizados (sobre todo, aaquéllos que, por diversos facto-res, presentan un menor poder re-lativo de negociación frente a lasempresas).

Lo anterior sugiere que la regula-ción pública de los servicios priva-tizados ha sido débil si se consi-dera su significativa incapacidad–cuando no falta de voluntad– pa-

ra promover distintas medidastendientes a proteger a los usua-rios y consumidores, mientras quereveló una gran fortaleza para ga-rantizar y potenciar el elevado po-der de mercado que adquirieron,así como los ingentes beneficiosque internalizaron, las firmas quetomaron a su cargo la prestaciónde los diferentes servicios públi-cos transferidos al ámbito privadoen el transcurso del decenio delos noventa. Sin duda, ello consti-tuye un claro indicador de que enla década pasada se profundizónotablemente otro de los rasgosdistintivos de la economía y la so-ciedad argentinas post-dictadura:la creciente –y cada vez más evi-dente– subordinación estatal a losintereses del capital concentradointerno.