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ISIDRO HERNANDEZConsultor y Profesor

Universidad Externado de Colombia

Fecha de recepción: 15 de septiembre de 2004.Fecha de aprobación: 20 de noviembre de 2004.

Las privatizaciones en Colombia

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RESUMEN

Una visión panorámica del proceso de privatización colombiana, en el análisiscomparado, muestra por lo menos dos características que lo distinguen de otrosprocesos. La primera, el sector empresarial y la clase política sostienen unarelación estrecha de manera que las decisiones de política y la gestión públicaestán impregnadas por los intereses privados aún antes de proceder a privatizar.Y la segunda, a diferencia de otras experiencias latinoaméricanas, el procesopolítico y el tipo de organizaciones, permitió que el cambio fuera ordenado, condefinición de unos objetivos y unas responsabilidades especificas.

Palabras Clave: Proceso, privatización, regulación, Estado.

ABSTRACT

A panoramic vision of hte Colombian process of privatization, in the comparedanálisis, show at least two characteristics that distinguís it of other proceses.First, the enterprise sector and the political class maintain a close relationship sothat the decisions of policy and the public management are impregnated by theprivate interests still before coming to privatize. And second, unlike other LatinAmerican experiences, the political process and the type of organization who wasadopted for the decision making in the subject of privatizations, allowed that theprocess was ordered, with definition of objectives and especific responsibilities.

Keywords: Process, privatization, regulation, State.

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INTRODUCCION

Cada proceso de privatización es único e irrepetible. Su singularidaddepende de la tradición política, el contexto institucional, el clima econó-mico y el grado de condicionamiento internacional en que se desenvuelve.

El caso colombiano muestra unas particularidades específicas que per-miten entender los resultados de la política de privatización. El sectorempresarial y la clase política �en el sentido de Gaetano Mosca�, a lolargo de la historia del país, sostienen una relación tal que las decisionesde política y la gestión pública son permeables a la actividad privada, tantoa sus intereses como por su tipo de gestión.

El otro factor es el proceso político y la organización que tiene el Esta-do colombiano para tomar medidas económicas. En Colombia impera unrégimen presidencialista, con un Congreso cooptado y sin iniciativa degasto, y con un Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) contradición, liderazgo y credibilidad para implantar políticas económicas decorte ortodoxo, en coordinación con el Departamento Nacional dePlaneación (DNP). En términos de organización de la gestión pública,Colombia creó en los años sesenta del siglo pasado una serie de institu-ciones que le permiten coordinar con eficiencia el diseño, la ejecución yevaluación de las políticas públicas. En el centro de esa gestión se encuen-tra el DNP, y esto explica que el proceso de privatización fue ordenado,

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con definición de unos objetivos y unas responsabilidades específicas.El documento reseña el proceso de privatización colombiano. Se con-

centra más en la parte cualitativa que en lo cuantitativo porque, en opinióndel autor, las cifras en sí mismas no dirían mucho, o poco se podríaaprender de esa experiencia específica. Antes que defender una hipótesisespecífica se busca presentar una panorámica del proceso, con sentidodidáctico para que el lector comprenda lo que pasa en Colombia; al fin y alcabo, la privatización es un proceso complejo, no una sencilla operaciónde venta.

Se redactaron cuatro secciones. En la primera se escriben unas gran-des líneas de la experiencia latinoamericana con el objeto de dar un con-texto que perfile aún más el caso colombiano. La segunda se dedica amostrar cómo se llevó el proceso de privatización en algunos sectores. Enla tercera se presenta el tema de regulación, elemento central en la políticade privatización. El documento cierra con unas conclusiones generales.

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1. Privatización en América Latina: unas líneas generales

1.1. ¿Qué condujo al Estado a serun empresario?

En América Latina la actividad empre-sarial del Estado se originó por varias vías,que en la mayoría de las ocasiones se com-plementaron. Las típicas fueron los mo-nopolios rentísticos, las políticas de indus-trialización, las nacionalizaciones y cubrirel déficit de infraestructura para el creci-miento. Los monopolios de rentas tienenuna tradición amplia. Los de herencia co-lonial, como el de licores, condujo de modonatural a la creación de empresas estata-les. Los más recientes, como los mine-ros, surgieron a partir de un argumentojurídico. En su momento se sostuvo quecomo el subsuelo es de propiedad públi-ca, entonces deberían ser explotados porel Estado. Esta lógica justificó el origen auna serie de empresas estatales para ex-plotar recursos petroleros y yacimientosmineros que generaban ingresos enormespara los países.

En los años cincuenta y sesenta delsiglo XX se diagnosticó que las econo-mías latinoamericanas eran de tipo rural ytenían mercados internos estrechos quedesincentivaban la inversión privada indus-trial. Además, sufrían de un déficit de aho-rro privado (brecha interna) que se con-vertía en un obstáculo para el desarrolloindustrial y el crecimiento económico. Enese contexto, se prescribió que el Estadoera el único agente con capacidad parainducir una transformación hacia una so-ciedad urbana que ampliaría el mercadointerno de bienes industriales, cerrar labrecha interna y realizar la inversión que

el sector privado no efectuaba. Esto ins-piró las políticas de industrialización conbase en la creación de empresas públicasen la mayoría de los sectores económicosy a la inversión estatal en infraestructurapública.

Las nacionalizaciones tienen como ra-zón de fondo el llamado interés nacional.El Estado asumió la propiedad porque elsector privado quebró y las empresas eranconsideradas como esenciales para el fun-cionamiento de la economía �por ejemplolas nacionalización de los bancos� o parala generación de empleo. Pero tambiénexpropió empresas porque consideró quelesionaban el interés general de la socie-dad o porque el sector privado demostróno tener la capacidad para ampliar la in-versión, como fue el caso de la nacionali-zación de empresas minero�energéticas.En la historia económica de América La-tina es sistemático encontrar periodos denacionalización y privatización de la ban-ca; se puede decir que en el sector finan-ciero los Estados Latinoamericanos tie-nen la mayor experiencia en la regulacióny en los procesos de privatización.

En la década de los setenta los Esta-dos de la región, el Banco Internacionalde Reconstrucción y Fomento (BIRF, másconocido como Banco Mundial) y el Ban-co Interamericano de Desarrollo �BID�acentuaron su idea que para garantizar elcrecimiento de largo plazo se requeríasuperar el cuello de botella originado enel retraso en la infraestructura pública

1.

Se sostenía que con la aceleración de lainversión se obtendrían tasas de crecimien-to que permitirían a los países despegar

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en su desarrollo2. La financiación de esas

inversiones se hizo con los excedentes deahorro financiero que se originó en elboom petrolero mundial. Chile, pos Allen-de, fue el único país que no entró en lamoda de endeudarse para crear empre-sas públicas, al contrario, fue el primeroen iniciar una política de privatizaciones.Otra excepción fue Colombia, pero conmatices que se resaltan en las siguientessecciones.

En Latinoamérica las empresas públi-cas en el sector social no abundan. La edu-cación es un servicio que en su mayoríaes de oferta privada, tradición que se re-monta hasta la colonia cuando la educa-ción la proveían las comunidades religio-sas. Y en materia de salud el Estado dejóa la iniciativa privada que respondiera a lademanda. En general, los Estados latinoa-mericanos no son proveedores de bienes-tar social, o no son proclives a implantarun Estado de bienestar. Al contrario, losintelectuales y los empresarios rechazansu intervención en estos sectores porqueconsideran que es una política de cortepopulista. En cuanto a pensiones, se crea-ron instituciones públicas para aseguraral sector formal de la economía y se ex-cluyó al segmento informal al cual perte-nece la mayoría de la población activa.

1.2. ¿Qué indujo al Estado a ven-der las empresas?

Después de la edad de oro del creci-miento latinoamericano, hacia los añossetenta, se inició un periodo en el que pre-dominaron el escepticismo con respectoal modelo de industrialización y a la pre-sencia de grandes crisis del Estado. Se

sostuvo la tesis que el agotamiento delproceso de industrialización tenía comofuente el modelo de economía cerrada yla presencia del Estado en la producciónde bienes y servicios. La lógica subyacen-te es la siguiente: la política de proteccióny sustitución de importaciones condujo ala creación de monopolios privados sinincentivos a incorporar tecnología quemejorara el proceso productivo, y el Esta-do es ineficiente porque no responde aincentivos económicos sino de tipo políti-co, lo que lleva a un derroche de recur-sos; luego se deben desmontar las pro-tecciones y retirar al Estado del aparatoproductivo.

Hacia mediados de la década de lossetenta las autoridades económicas opta-ron por empezar a retirar las inversionesdel Estado en el sector industrial. Lo quecaracteriza el periodo es la ausencia deuna política generalizada de privatizacionescon objetivos precisos. Al contrario, losEstados fueron tímidos y realizaron ven-tas de empresas por efectuar pruebas so-bre posibles reacciones sociales, políticaso económicas �por ejemplo la privatizaciónde PESCAPERÚ�; pero al mismo tiempose efectuaron nacionalizaciones y el BancoMundial financió la creación de empresasestatales, en especial en el sector eléctrico.Desde esos años la diferencia es Chile. Eneste país, después del golpe militar, porprincipio ideológico, la iniciativa pasó alsector privado y se implantó una políticade ventas que dejó varias lecciones que fue-ron aprovechadas por los gobiernos lati-noamericanos, por eso Chile se convirtióen paradigma de reformas.

En la década de los ochenta el pano-rama cambió. El Estado entró en crisis;

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primero fue el colapso fiscal y luego esta-lló la crisis política. El desequilibrio fiscalsurgió, en buena parte, del endeudamien-to para crear empresas e infraestructurapública. A excepción de Colombia, lospaíses de la región se endeudaron en losaños setenta en circunstancias tales queasumieron un riesgo cambiario y unas ta-sas de interés que no pudieron soportar aprincipios de los ochenta. El primer epi-sodio crítico del desequilibrio fiscal semanifestó en México. Ese país declaró lasuspensión de los pagos a capital de ladeuda externa en agosto de 1982, des-pués le siguieron los países del cono sur.El caso de México es significativo, pasóde tener más de 1000 empresas públicasen 1981 a 269 en 1990, un año antesdel boom de privatizaciones enLatinoamérica

3.

La fragilidad externa dejó a los paíseslatinoamericanos sin herramientas de ne-gociación internacional. La necesidad derecursos financieros frescos y la carenciade poder de negociación ante la banca in-ternacional los obligó a entrar sin mayoroposición en los procesos de estabiliza-ción y ajuste liderados por los organis-mos de crédito multilateral. Al escenariose sumó la presencia de procesoshiperinflacionarios y la corrupción de laclase política, que crearon un clima inter-no que redujo el rechazo o incluso aumentóel apoyo político a los programas de ajus-te y estabilización macroeconómicos drás-ticos.

En las cláusulas de apoyo de los orga-nismos internacionales al ajuste y a la es-tabilización en América Latina, que se ini-ciaron en los ochenta y se continuaron enlos noventa, se incluyó la implantación de

procesos de privatización. En otras pala-bras, los principales procesos deprivatización latinoamericanos se inscri-ben en el paquete más grande de estabili-zación, ajuste macroeconómico y apertu-ra económica

4. Por ejemplo, el Plan de

Convertibilidad de Argentina tenía comoejes de la política los siguientes aspectos:(i) paridad cambiaria, (ii) renegociaciónde la deuda externa en el marco del PlanBrady, (iii) apertura de mercados y libe-ralización del mercado de capitales, (iv)privatización, (v) desregulación de mer-cados, y (vi) aumento de la cargaimpositiva y reducción del gasto

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Al generalizarse los planes de ajuste yestabilización también lo hicieron los pro-cesos de privatización. Esto condujo al lla-mado boom de privatizaciones enLatinoamérica en la década de los noven-ta. Esta es la diferencia con los años se-tenta: ya no eran los casos esporádicosde aquella época, ahora es un proceso conobjetivos y metas definidas para retirar alEstado de la producción de bienes y ser-vicios.

Para llevar a cabo el boom deprivatización de los noventa se cumplió conuna condición importante: hubo motiva-ción política. La sociedad, en específicolos intelectuales que analizaron el tema yproponían políticas, vieron en el procesopolítico el causante de las hiperinflacionesy la crisis fiscal. El populismo, entendien-do como tal el ofrecimiento por parte decaudillos de intervención estatal en la es-fera económica y social para proveer bie-nes y servicios a los menos favorecidos,se constituyó en sinónimo de pésima asig-nación de recursos y se vio a la prestacióno producción privada de bienes públicos

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como sinónimo de eficiencia y eficacia6.

A lo largo del continente el sector empre-sarial creó una cruzada para desterrar elpopulismo, al tiempo que apoyó sin con-diciones el proceso de privatización. Estotuvo un efecto importante en laprivatización de la seguridad social (saludy pensiones) y en lo que faltaba del sectorde la educación.

Vis a vis la cruzada contra elpopulismo, desde finales de los ochentalos países de la región entraron en refor-mas constitucionales que reestructuraronal Estado, disminuyeron su intervencióneconómica y abrió el paso al sector priva-do y a los flujos de capital internacional.Por ejemplo, las reformas constituciona-les de México en 1989, Colombia en1991 y Perú en1993.

Las reacciones de los gobiernos y lasinstituciones financieras internacionales nofue homogéneo ante la crisis de la deuday del crecimiento económico de la región.Los planes de ajuste y estabilización sediseñaron, en general, con base en las lí-neas de política que prescribe la escuelaneocuantitativista; pero los planes deprivatización, en particular, no siguieronningún lineamiento sino que se realizaronde acuerdo con los contextos sociopolíticosque vivía cada país.

1.3. Los objetivos y el proceso deprivatización

En teoría los objetivos que se persi-guen con un proceso de privatizacionesson:

reducir el déficit fiscal, aumentar la efi-ciencia microeconómica y disminuir el usopolítico de las empresas públicas. Se re-

duce el déficit no tanto por lo que se per-cibe por la venta, sino por la reducción enel gasto que implica financiar el déficitpermanente de las empresas públicasineficientes. Se aumenta la eficiencia y elbienestar social porque los nuevos pro-pietarios buscan la rentabilidad privada.Con el objetivo de tipo político la meta esdesmontar la base que le permite a lospolíticos captar votantes que les facilitenmaximizar sus objetivos electorales. Cla-ro está que el objetivo se puede desviarhacia la creación de grupos que apoyenlas políticas del gobierno que privatiza, oa beneficiar grupos de presión que finan-ciaron al partido político en el poder

7.

Un plan de privatizaciones coherentedebe tener en cuenta que algunas empre-sas públicas operan en mercados compe-titivos; otras en mercados oligopólicos quenecesitan ser reestructuradas para intro-ducir competencia antes de privatizar, paraevitar cambiar un monopolio público poruno privado; y aquellas que operan enmercados monopólicos que no necesitanreestructuración para fomentar la compe-tencia. Ahora, para privatizar las empre-sas que operan en entornos competitivosse puede o privatizar total y rápida, o deforma parcial; y en entornos no competi-tivos se puede hacer una privatización par-cial con retirada gradual del Estado acom-pañada de una reforma institucional queintroduzca la competencia en el mercado.

La protección del excedente del con-sumidor y de la competencia se hace conla implantación de la regulación. Al salirde los mercados el Estado tiene que for-talecer la parte de regulación, en caso queno se tenga se tiene que implantar prime-ro la regulación y luego adelantar el pro-

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ceso de privatización, entre otras razonesporque el inversionista privado debe co-nocer las reglas de juego.

No obstante que la dinámica de losacontecimientos impuso las privatiza-ciones, por encima del querer de los polí-ticos y la sociedad, y no dio tiempo a ra-zonarlo de manera integral, los gobiernosy las instituciones financieras internacio-nales lo justificaron, en un primer momen-to, por motivaciones fiscales y más tardele asignaron objetivos tales como la efi-ciencia microeconómica, la importancia dela inversión extranjera como complemen-to a la escasez de capital nacional y latransferencia de tecnología, y la necesi-dad de especializar al Estado en la pro-ducción de bienes públicos puros. Comono hubo ningún lineamiento específico, losobjetivos que se buscaron fueron múlti-ples y en algunos casos contradictorios.

Si se evalúa la privatización con res-pecto a esos objetivos, los resultados ge-nerales que encuentran la mayoría de es-tudios es que el consumidor no siempreaumentó su excedente; los gobiernos tie-nen excesiva injerencia en los organismosreguladores y defienden los intereses delos inversionistas; se incrementaron lospasivos contingentes y el déficit fiscal nodisminuyó; no se desarrolló la ciencia ytecnología; y cayó el empleo y el creci-miento económico; pero se atrajo inver-sión extranjera y se incrementó la produc-tividad en algunos sectores. Y en algunasexperiencias se cambiaron monopoliospúblicos por privados.

El Banco Interamericano de Desarro-llo plantea la existencia de una paradoja:según sus evaluaciones, la privatizacióndeja hasta el momento mayores beneficios

que costos, sin embargo, el 63% de loslatinoamericanos tiene una opinión desfa-vorable respecto a las privatizaciones

8.

Las instituciones financieras interna-cionales y las autoridades de los paíseslatinoamericanos aprendieron haciendo yde la experiencia de sus vecinos. El pro-ceso de privatización entre los países, eincluso entre sectores económicos de unmismo país, muestran diferencias en lasetapas antes y pos privatizaciones

9. El

análisis comparado de los procesos indi-ca lo siguiente:· En algunos países el proceso empie-

za por privatizar y luego se regula(México), en otros primero se regulael sector y luego se privatiza, y en unosterceros se sigue una estrategia mixtade acuerdo con los sectores que seestén reformando. En pocos casos semantiene el monopolio estatal y seintroduce la producción privada paracrear condiciones de fomento a lacompetencia.

· En telecomunicaciones, mientras enChile desde un principio se buscó crearuna estructura de mercado competiti-va, en Costa Rica y Uruguay se man-tiene el monopolio estatal de la telefo-nía básica al tiempo que aprueba elacceso de la empresa privada a los seg-mentos de mercado como la telefoníamóvil, internet y transmisión de datos.En el intermedio se encuentra Argenti-na, Brasil, México, Venezuela y Perú,quienes cambiaron el monopolio públi-co por uno privado, donde la garantíamonopólica y la autorización para quelas firmas recuperen rápido la inversiónse constituyó en una barrera a la en-trada de nuevos competidores

1 0. En

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Colombia se creó un sistema de com-petencia entre empresas públicas, pri-vadas y mixtas.

· En el sector de petróleos, en Argenti-na primero se reestructuró Yacimien-tos Petrolíferos Fiscales, Gas del Es-tado (YPF) y luego se vendió a unmonopolio privado, en Perú larefinación se privatizó parcialmente, enVenezuela y Colombia se mantiene elesquema de los últimos treinta años.

· En minería, en Colombia se privatizala participación del Estado, en Chile

se mantiene el control del Estado ensu principal recurso minero, en Perúse vende una parte de la EmpresaMinera del Centro del Perú.

· En infraestructura, en Brasil, México1 1

y Colombia el sector privado entra aconstruir, operar y mantener las ca-rreteras federales; en Perú se autori-zó a empresas privadas a prestar ser-vicios portuarios (carga y descarga debuques, y manipulación de la carga)mientras en Colombia se desmonta elmonopolio estatal.

2. La privatización en colombia

2.1. Marco legal básico

En Colombia predomina un régimenpresidencialista donde el Ejecutivo tieneun amplio espacio jurídico para adminis-trar los bienes del Estado. Por ello, antesde 1991 las ventas de los activos se ha-cían por decreto.

La Constitución de 1991 incorporó laprivatización de los servicios públicos y delos activos del Estado. Los servicios públi-cos domiciliarios quedan como responsa-bilidad del Gobierno, así su producción seaprivada. El constituyente tuvo en menteevitar, por lo menos en el aspecto legal, laconcentración de la propiedad utilizandocomo medio las privatizaciones. En efecto,el artículo 60 obliga a incorporar como unode los objetivos de la privatización la de-mocratización de la propiedad.

En desarrollo de la Carta Magna, seexpidieron normas que organizan el pro-ceso de privatización en el país. Algunasde ellas son:

· Ley 37 de 1993: reglamentó los con-tratos de asociación para telecomuni-caciones.

· Ley 80 de 1993: reglamenta la con-tratación privada (contracting out).

· Ley 100 de 1993: implanta los fon-dos privados de pensiones y de salud.

· Ley 105 de 1993: reglamenta laprivatización en el sector transporte.

· Ley 142 de 1994: reglamenta el mer-cado de los servicios públicos y creala Comisión de Regulación de Teleco-municaciones y la Comisión de Regu-lación de Agua Potable y Saneamien-to Básico.

· Ley 143 de 1994: reglamenta la re-forma del sector eléctrico y crea la Co-misión de Regulación de Energía yGas.

· Ley 226 de 1995: Desarrolla el artí-culo 60 de Constitución, es decir, de-termina el proceso de oferta en la ventade los activos públicos.

· Ley 448 de 1998: obliga al Ejecutivo

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a calcular y contabilizar las contingen-cias derivadas de las privatizaciones.

· En la Ley que cada cuatro años aprue-ba el Plan de Desarrollo Nacional seincorporan elementos de las políticasde privatización de los respectivos go-biernos entrantes.Así mismo, el Gobierno Nacional, con

base en las normas vigentes, expidió re-glas para llevar a cabo la privatización ensectores específicos. Entre ellas cabe des-tacar el Decreto 900 de 1990 con el queel sector privado obtiene vía libre para en-trar al mercado de telecomunicaciones. Conel Decreto 700 de 1992, que cambió elpanorama del sector eléctrico y se consti-tuyó en el antecedente fundamental paraque el sector privado entrara a generar ycomercializar energía eléctrica en el país.

Por último, se tienen los Documentosdel Consejo Superior de Política Econó-mica y Social�CONPES, que guían el pro-ceso al interior del Gobierno. Entre lasmás recientes sobresalen:· Documento CONPES 3246 de

2003 que plantea los lineamientos dela política en el sector de acueducto yalcantarillado.

· Documento CONPES 3249 de2003 que establece los lineamientosde la contratación pública(contracting out).

· Documento CONPES 3253 de2003 que delinea la modernizaciónempresarial en el sector de agua po-table y saneamiento básico.

2.2. Contexto institucional

¿Quiénes diseñan y ejecutan la políti-ca de privatizaciones en Colombia? Cada

nivel de Gobierno (municipal, departa-mental y nacional) tiene autonomía paraprivatizar sus activos. En el nivel nacionales el Gobierno Central Nacional quienplantea y gestiona el proceso

1 2, para lo

cual tiene una estructura administrativamontada desde los años sesenta.

El CONPES es el encargado de apro-bar la política global o sectorial deprivatización. Este consejo lo preside elPresidente de la República y lo integranlos Ministros, el Gerente del Banco Cen-tral y un representante del sector privado.La secretaría técnica la ejerce el Departa-mento Nacional de Planeación. Comopuede observarse, el sector privado parti-cipa en el diseño de política en el país;esta es una característica importante.

El segundo organismo importante enla política de privatizaciones es el Conse-jo Superior de Política Fiscal�CONFIS.Está integrado por el Ministro de Hacien-da y Crédito Público quien lo preside, elJefe del Departamento Nacional dePlaneación, el representante del Presiden-te de la República, los Viceministros deHacienda, el Tesorero de la República, elDirector de Impuestos y Aduanas Nacio-nales, el Director de Crédito Público y elDirector de Presupuesto Público. En lapráctica, es en este Consejo donde se plan-tea el tema de las privatizaciones, antesde ir al CONPES, pues el Ministerio deHacienda y Crédito Público�MHCP es eldueño de la mayoría de activos en venta.

El tercero es el Departamento Nacio-nal de Planeación�DNP, quien diseña elproceso de privatizaciones y lo coordinacon las demás instituciones. Desde 1991esta entidad ejerce sus funciones en estetema a través de los Comités Técnicos y

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una Unidad Coordinadora. La parte di-rectiva del DNP y del MHCP gestionanlos proyectos de cooperación técnica dela política de privatizaciones. Pero son losComités Técnicos quienes gestionan elproceso. Un Comité Técnico lo integranlos técnicos del DNP, de la Unidad Coor-dinadora y de las entidades que presen-tan proyectos de privatización. Se dedicaal estudio de esos proyectos, a la prepa-ración de los términos de las licitacioneso convocatorias públicas para contratar labanca de inversión y las consultorías técni-cas para un proceso específico. La UnidadCoordinadora ejerce la gerencia operativade los proyectos de cooperación técnicapara las privatizaciones, coordina las dife-rentes actividades de los Comités Técni-cos y entrega los informes a las institucio-nes financieras internacionales que finan-cian el proceso de privatización del país.

Por último, se encuentran las entidadesejecutoras de los proyectos de privatización.Los Ministerios, los Departamentos admi-nistrativos y los Establecimientos Públicosson quienes ejecutan el proyecto deprivatización, con la asesoría de la bancade inversión. Por ejemplo, en la venta deuna empresa de energía participan todaslas instituciones anteriores, pero son los Mi-nisterios de Hacienda y de Minas y Ener-gía quienes hacen la enajenación. La ban-ca de inversión hace el diagnóstico técni-co, comercial y financiero; y diseña el es-quema de privatización y lo implementa bajola tutela de la entidad ejecutora.

La financiación del proceso deprivatización lo han realizado el BIRF yBID. El BIRF financió en 1991 el proce-so bajo el nombre de Reforma al SectorPúblico, y en 1997 en conjunto con el BID

financiaron el Programa de Proyecto deApoyo al proceso de Privatizaciones yConcesiones en Infraestructura (Conve-nios de Empréstito BID 927 CO � CO yBIRF 1138 � CO). Este tipo definanciamiento tiene dos implicaciones:cualquier proyecto de asistencia técnicapara la privatización debe tener el vistobueno de esas instituciones financierasinternacionales, y el proceso deprivatización se evalúa periódicamente

1 3.

2.3. Líneas generales del proceso

Colombia inició la implantación decambios estructurales en la segunda mi-tad de los años ochenta. Esto fue factibleporque, a diferencia del resto de AméricaLatina, no presentaba problemas de deu-da externa, la deuda interna era mínima yno tuvo procesos de hiperinflación. Al igualque otros países del continente, en esadécada se nacionalizaron por enésima vezlos bancos para volverlos a privatizar añosmás tarde. Como la banca tiene su ciclopropio y depende de las crisis financieras,aquí se hará énfasis en la venta de empre-sas no financieras.

Ante los cambios en el continente,Colombia no se podía quedar atrás enmuchas de las reformas por cuestión deestrategia. Por ello, en 1989 inició la aper-tura económica, y en 1991 llegó, en tiem-po record, a un acuerdo con el BIRF parareformar el Estado, el cual quedó plasma-do en la Reforma al Sector Público (Con-venio de Empréstito BIRF 3278-CO). Locaracterístico del acuerdo fue que la ini-ciativa partió del Gobierno colombiano,en específico del Ministro de Hacienda ydel Jefe del DNP, y no de las instituciones

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financieras internacionales. En otras pa-labras, fue una decisión autónoma del Go-bierno Nacional, no fue una imposición,ni en sus inicios hizo parte de un procesode ajuste.

El cambio constitucional de 1991 fa-voreció la reforma del Estado al aprobarsu menor ingerencia en el mercado. Sepuede decir que este hecho político acele-ró todo el proceso que se venía gestandodesde los ochenta. A finales de 1991 elGobierno dictó con base en facultadesextraordinarias los Decretos�Ley que des-montó parte del Estado y dio cabida alsector privado a partir de 1992.

El desequilibrio fiscal que se inició en1994 paralizó la inversión pública y ace-leró la entrada del sector privado en lospocos sectores donde aún faltaba su pre-sencia. Después de cuarenta años de se-guridad social pública, se implantaron losfondos privados de pensiones y se privati-zan los pocos servicios salud pública quese prestaban. Dos años más tarde el Go-bierno Nacional firmó el contrato con elBIRF y el BID para impulsar laprivatización de la infraestructura pública.

A partir del año 2000, el proceso separaliza por la falta de mercado: el Go-bierno realizó ofertas pero el sector pri-vado nacional e internacional no partici-pó, así que en los últimos años son lasempresas públicas las que compran losactivos del Gobierno Nacional Central.

2.4. Características diferenciales

Con respecto a Latinoamérica, el pro-ceso colombiano se caracteriza porque laagenda de reformas fue autónoma; res-pondieron a un programa político que los

ciudadanos compraron en las urnas. Sibien es cierto que en algunos créditosmultilaterales se incluyeron cláusulas deventa, el Gobierno Central Nacional teníala capacidad de negociación para no acep-tarlas. ¿Por qué no lo hizo?, porque des-de 1986 la clase política y empresarial delpaís tenía claro que deseaban desmontarparte de la producción pública de bienesy servicios.

Al respecto es pertinente recordar queentre 1986 y 1998 gobernó el PartidoLiberal, que en el contexto latinoamerica-no es equivalente a una ideología social-demócrata. En otras palabras, no fue unpartido de derecha o conservador quienadelantó la reforma del Estado, como sísucedió en otros países latinoamericanoso europeos. Con este detalle se resalta elacuerdo ideológico y pragmático que existeentre las clases política y empresarial enel manejo de la cosa pública colombiana.

Este aspecto no es novedoso en elmanejo de la política colombiana. Duran-te todo el siglo XX la clase empresarialsiempre participó en la aprobación o en lacensura de las políticas económicas. Porejemplo, hasta 1991 el sector privado hizoparte de la Junta Monetaria quien era laencargada de la política monetaria; hastala venta de la Empresa de Energía deBogotá había un representante del sectorprivado; el Comité Nacional de Cafeteroslo conforman el sector privado y el públi-co, la Junta Directiva de ECOPETROLtiene en su seno un representante priva-do, y el sector privado tiene un represen-tante en el CONPES, máxima autoridadeconómica.

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Parte del conservadurismo y pruden-cia económica se debe a que el sector pri-vado empresarial participa en la alta ge-rencia de la administración pública. Ycuando no es así, la dirigencia políticaconsulta a los gremios de empresarios; olos gremios tienen otros mecanismos parapresionar a los gobiernos. Algunas veceslos mecanismos de presión no funcionany la clase política tiene completa autono-mía de las empresas.

Este manejo mixto de las políticaspúblicas explica en parte que no haya ex-cesos de estatización o de privatización.Por eso es normal que Colombia en elcontexto latinoamericano, según el índicede las reformas estructurales de Lora(2001), se mantenga en la media desde1985 hasta 1999. Pero también explicaque, a pesar de las quejas sobre eficienciapor parte de los usuarios, muchas entida-des públicas se manejen con los criteriosde productividad del sector privado, porejemplo las Empresas Públicas deMedellín; o que cuando no tienen esemecanismo de control se quiebren conmayor facilidad, como el caso deEMPCALI.

2.5. Privatizacion por sectores

2.5.1. El sector eléctrico

Los problemas financieros del sectoreléctrico en los años ochenta indujeron ainiciar un proceso de reestructuración. Laprimera fase se realizó entre 1990 y 1991,y tuvo como objetivo conseguir un diagnós-tico que orientara la reforma de manera efi-ciente. En la segunda fase, entre 1991 y1992, se tramitaron las leyes ante el Con-

greso para regular y reformar el sector. Enla tercera fase (1993-1996) se realizó lareestructuración financiera y administrativadel sector con base en el Decreto 700 de1992 y se vendieron las primeras empresasgeneradoras, comercializadoras ydistribuidoras de energía eléctrica. En esteDecreto se dictaron disposiciones con res-pecto a la compra de energía eléctrica a par-ticulares y abrió el mercado de InterconexiónEléctrica S.A. (ISA), que antes estaba limi-tado a sus socios.

Con base en el Decreto 1516 de 1992se reformó el Instituto Colombiano deEnergía Eléctrica�ICEL, dueño de la ma-yoría de empresas de energía regionales,y le dio como nueva función prestar el ser-vicio en zonas no interconectadas. Estareforma le transfirió al Gobierno CentralNacional sus activos representados en lasplantas de generación, líneas de transmi-sión, sus filiales y las acciones en ISA. Enese mismo año la Corporación Eléctricade la Costa Atlántica (CORELCA) tam-bién transfirió al MHCP la termoeléctricade Cartagena y sus acciones en ISA.

Con las operaciones de saneamientofinanciero del sector, el MHCP pasó a serel dueño de las principales empresas. Estees un aspecto fundamental para entenderla privatización del sector. El MHCP creóel Grupo de Proyectos Especiales encar-gado del control de la reestructuraciónsectorial que luego se convirtió en la Ofi-cina de Participación Privada encargadade la privatización.

Con las reformas de la fase III se se-pararon la cadena productiva entre gene-ración, transmisión, distribución ycomercialización a usuario final. Los es-labones de transmisión y comercialización

69

se manejan como monopolio y en los de-más opera una estructura de mercadocompetitiva. El objetivo principal de la ter-cera fase fue la privatización de la partecompetitiva del mercado. En esta fase elMHCP y el DNP comenzaron a adquirirexperiencia en el manejo de contratos conla banca de inversión para efectos deprivatización, experiencia que luego utili-zaron para administrar el proceso en otrossectores.

La fase IV va de 1997 a 2004, y tuvocomo objetivo implantar en profundidadla privatización y mejorar la regulación.En el aspecto del marco regulador se ex-pidieron normas que garantizaron el es-quema de competencia en el sistemainterconectado

El Documento CONPES 2923 deabril 29 de 1997 aprobó la capitalizacióndel sector por un monto de $463 mil mi-llones (US$ 350 millones), acción que seejecutó de acuerdo con el Decreto 3037del 23 de diciembre. Y en el DocumentoCONPES 2950, de septiembre 24 de1997, se definieron los lineamientos depolítica para que el sector privado entraraen los negocios de distribución ycomercialización de energía eléctrica.

La primera venta que se realizó en1997 fue la Empresa de Energía del Pa-cífico (EPSA), que generaba, transmitía,distribuía y comercializaba energía. La vin-culación del sector privado se inició enmayo de 1997, con la precalificación deinversionistas privados; el mismo mes sepresentaron las ofertas económicas y laoperación se cerró en junio 5. Desde elmomento de autorización de la venta has-ta el cierre de la privatización de esta em-presa transcurrieron tres años.

En agosto de 1995 el Gobierno Na-cional capitalizó a la Empresa de Energíade Bogotá�EEB, de propiedad mayorita-ria del Gobierno de Bogotá, previo acuer-do sobre su transformación a empresa poracciones. En enero de 1996 el Concejodel Distrito Capital ordenó la transforma-ción jurídica y en mayo la EEB se convier-te en sociedad por acciones. En junio de1997 se crearon dos establecimientos decomercio, uno para distribuir y comercia-lizar (CODENSA) y otro para la genera-ción (EMGESA). �De esta manera, laEEB se convirtió en una empresa matrizdedicada al negocio de la transmisión deenergía con dos compañías filiales, en lascuales participa con el 51.5%. En estascircunstancias, se ofreció a losinversionistas en octubre de 1997, la par-ticipación en la propiedad del 48.48% deEMGESA y CODENSA�

1 4. En estos tér-

minos, es una empresa mixta pero dondeel sector privado es el encargado de lagestión de la misma.

En 1997 la Superintendencia de Ser-vicios Públicos Domiciliarios, como partede sus funciones, empezó un proceso ad-ministrativo para evaluar las empresas delgrupo CORELCA

1 5. A mediados de 1997

la Comisión de Regulación de Energía yGas encontró que CORELCA no era via-ble, y mediante la Resolución 124 de ju-lio 29 de 1997 la CREG toma decisionespara la transformación de la empresa.

A principios de 1998, esas empresasentraron en cesación de pagos de sus obli-gaciones mercantiles; acontecimiento que,según el artículo 59 de la Ley 142, erasuficiente para elevar cargos y tomar po-sesión de las mismas. La Superintendenciainició el 18 de marzo de ese año el proce-

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so de toma de posesión de laselectrificadoras de Magdalena, Cesar ySucre, luego siguió con Guajira, Bolívar,Atlántico, Córdoba y Magangue. En elresto del país ésta entidad tomó posesiónde Chocó en 1998, San Andrés en 1999,EMCALI en 2000 y Tolima en 2001.

Ese contexto permitió que el procesode privatizaciones del sector se aceleraraen 1998. En el Documento CONPES2993, el Gobierno Nacional escogió a lasempresas del grupo CORELCA como lasentidades que primero se privatizarían. LaCREG con la Resolución 83 de julio 14de 1998 aprobó el plan de reestructura-ción de CORELCA, y la Superintendenciade Servicios Públicos quedó encargadade su tutoría, evaluación y seguimiento.La Superintendencia reestructuró aCORELCA y con sus activos creó dosempresas, una de transmisión(TRANSELCA) y otra de generación(GENDELCA).

En los planes implícitos del Gobiernosiempre estuvo presente la necesidad devincular capital privado a ISAGEN S.A.,con el propósito de obtener recursos parafinanciar el déficit en cuenta corriente de1999 y 2000. El objetivo era vender el76% del total de acciones que son de laNación. En el momento en que se pusoen venta ISAGEN uno de los posibles com-pradores era otra empresa pública gene-radora, EPM.

El Gobierno Nacional consideró quesi EPM compraba ISAGEN sobrepasabalos porcentajes determinados en la regu-lación que definían la posición dominan-te

1 6. EPM pensaba lo contrario y tomó

dos acciones judiciales que pararon el pro-ceso de privatización. En primer lugar

demandó ante el Consejo de Estado laresolución de la CREG y luego interpusouna acción de tutela para parar el procesode venta de ISAGEN hasta que el Conse-jo fallara la demanda interpuesta. No obs-tante el problema jurídico, ISAGEN emi-tió un paquete accionario que, a partir de2002, se vendió al público. A julio de2004 el 50% de la empresa es de capitalprivado.

Las demás empresas del sector no sepudieron vender porque los segmentos delmercado de la mayoría de electrificadoras�departamentales� no son atractivos paralos inversionistas internacionales, ausen-cia de inversores privados nacionales y elriesgo de la guerra interna. Con respectoa lo último, en 1999 se iniciaron los aten-tados de los grupos armados contra el sis-tema de transmisión nacional como unaforma de presión política y como oposi-ción a la privatización del sector.

En términos globales, a 2004, el ca-pital privado opera el 51% de la capaci-dad instalada en el país y cubre el 48%de los usuarios.

2.5.2. Petróleo, gas y carbón

En la explotación de petróleo, gas ycarbón el sector privado siempre esta pre-sente. En la exploración y explotación depetróleo participa la inversión de empre-sas transnacionales (British PetroleumCompany, Esso y Texas, entre otras), yuna firma nacional pública (la EmpresaColombiana de Petróleos ECOPETROL).La comercialización de GLP la han reali-zado el sector privado y en gas naturaldurante un breve periodo participó unaempresa pública (la Empresa Colombia-

71

na de Gas �ECOGAS�, filial deECOPETROL).

En 1994 el Gobierno Central Nacio-nal diseñó Plan Energético Nacional(PEN) con el objetivo de crear las condi-ciones para aumentar la participación dela inversión privada. En materia de hidro-carburos se cambiaron las condiciones departicipación del sector privado con elpropósito de volver atractivas las ganan-cias de su inversión en Colombia frente aotras regiones del mundo, y así mantenery aumentar las exportaciones de petróleo.En gas se definió como objetivo crear unmercado competitivo que permitiera de-sarrollar la industria.

La política energética se mantuvo du-rante ocho años, pues los objetivos se in-corporaron en los Planes de Desarrollode 1994-1998 y 1999-2002. El progra-ma se actualizó en 1997 y se llamó Auto-suficiencia Energética Sostenible. En él sele dio prioridad al crecimiento de las ex-portaciones con base al estímulo de la in-versión privada en el subsector petrolero,lo que implicaba una reforma a losparámetros de los contratos de asociaciónacompañado de estímulos tributarios.

En 1999 se reformó la política petro-lera en lo referente a los términos con-tractuales, fiscales y de regalías, con el finde promover la participación de la activi-dad privada internacional en la explora-ción y explotación de hidrocarburos paramantener y aumentar su autosuficiencia.

Los cambios en las condiciones de loscontratos de asociación y el esquema deregalías se modificó por uno flexible enfunción de la producción de los campos,con lo cual se le dio viabilidad a camposde volúmenes menores a los 100 millo-

nes de barriles, los cuales son abundan-tes en el país, según la informacióngeológica disponible.

A partir de 1999 se empezó a des-montar la política de subsidios a los deri-vados del petróleo. Los precios de loscombustibles para transporte (gasolina ydiesel) se fijaron con base en los preciosprevalecientes en los mercados internacio-nales con el propósito de promover la com-petencia y la entrada de nuevos agentesen el mercado nacional, sin embargo, elprecio internacional del petróleo seincrementó desde el 2000, y llegó a su-perar los US$30 por barril en el 2003 yen el segundo semestre de 2004 alcanzólos US$50 para el tipo Brent. El efecto anivel nacional se minimizó a través de re-petidas intervenciones a la fórmula de cál-culo, lo que llevó a que ECOPETROLsubsidiara otra vez estos combustibles yse dejara atrás, por lo menos de formaparcial, la política establecida en 1999.

La política de masificación del consu-mo de gas natural se desarrolló en tresfases. En la primera se estudió la estrate-gia de sustitución, en la segunda se estu-diaron las propuestas para lograrla y enla tercera se empezó a desarrollar el mar-co regulatorio y la estimación del preciodel gas en cabeza de pozo para que el sec-tor privado asumiera esa labor y noECOPETROL.

La estrategia inicial fue ofrecer conce-siones al sector privado para que ésteconstruyera los gasoductos y continuaracon la distribución de ese combustible. LaComisión Nacional de Energía (CNE)lideró la política de privatizaciones en gas.La política consistía en que ECOPETROLasumiera el riesgo y se firmara con los

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empresarios contratos BOT1 7

; posteriora 1992 la política la lideró la Oficina dePlaneamiento Minero-Energético del Mi-nisterio de Minas y Energía y en temas deregulación la Comisión de RegulaciónEnergética.

El Plan de Masificación del Gas Natu-ral, que hace parte del Plan EnergéticoNacional, se encuentra en ejecución y pre-senta avances en la infraestructura quepermite la ampliación de la cobertura degas natural. Para cumplir con el objetivo

de política, la Ley 142 de 1994 le diopotestad al Ministerio de Minas y Energíapara otorgar áreas de servicio exclusivopara distribuir gas natural, es decir, elMinisterio asigna a una empresa privadala exclusividad de distribuir gas en un áreadeterminada. Los criterios para conformarlas áreas los definió la Comisión de Re-gulación de Energía y Gas con la Resolu-ción 057 de 1996, y con base en ellos elMinisterio dividió el país en dos zonas yéstas a su vez en siete áreas (Cuadro 1).

Las áreas de la zona de occidente fue-ron adjudicadas en abril de 1997, la de lazona centro�oriente se hizo por etapas, elcentro en julio de 1997 y el oriente enmayo de 1998. Las empresas que reci-bieron la concesión se comprometieron a

lograr unas metas de expansión de la co-bertura en cada una de sus zonas (Cua-dro 2), las cuales se evalúan cada año.Para la zona de occidente, el 2004 es elséptimo año de concesión y para la zonacentro�oriente el sexto.

73

En materia de carbón, para Colombia,la apertura de mercados internacionaleses primordial para incrementar las expor-taciones. La gran minería se explotaba poruna compañía de tipo mixto(Carbones deColombia S.A. �CARBOCOL), en ella elsocio principal del Estado era unatransnacional (INTERCOR). El resto deminería es privada (tanto el oro como lasesmeraldas).

El Gobierno Nacional vendió su parti-cipación en CARBOCOL en el 2000,después de cubrir un proceso en dos fa-ses. En la primera etapa de la venta senegoció con INTERCOR, y se pactó ex-tender el contrato de asociación hasta el2034, aumentar la producción de 15 a21 millones de toneladas anuales y auto-rizar a los productores de carbón guajirospara acceder a la infraestructura delCerrejón Zona Norte. En la segunda eta-pa el Ministerio de Minas y Energía, elMHCP y CARBOCOL realizaron un tra-bajo de mercadeo y se definió uncronograma de venta. �Con el objetivode facilitar la venta de CARBOCOL, elGobierno Nacional mediante las faculta-

des de la Ley 489 de 1998 decretó laescisión de la empresa. De esta forma, elaporte minero y las obligaciones labora-les y financieras de CARBOCOL que nofueran a ser asumidas por la Nación setransfieren a MINERCOL, y los derechosde exploración y explotación y los dere-chos y obligaciones referentes a la opera-ción del complejo se transfieren a la nue-va sociedad, Cerrejón Zona Norte.�

1 8

2.5.4. El sector de telecomunicacio-nes

Hasta 1992 el servicio de telefonía delarga distancia era monopolio de una em-presa pública (Empresa de Telecomuni-caciones de Colombia�TELECOM), lacual tenía también una fuerte participaciónen el mercado de telefonía local. En esteúltimo solo le competían en los mercadosmás grandes las Empresas Públicas deMedellín�EPM y la Empresa de Teléfo-nos de Bogotá�ETB.

La primera onda de privatizaciones enel sector se orientó hacia la prestación deservicios y la asociación de empresas es-tatales con agentes privados. Los princi-pales instrumentos utilizados fueron las

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concesiones para la prestación de servi-cios de valor agregado; las concesionespara la prestación de servicios de telefo-nía móvil celular, las concesiones para laprestación de servicio de la telefonía lo-cal; los contratos de Asociación a riesgocompartido (Joint venture); y las conce-siones para la prestación de servicios delarga distancia nacional e internacional(CONPES, 2775)

Entre 1991 y 1995, se otorgaron 30licencias para la prestación de los servi-cios de valor agregado. En 1994 se otor-garon 6 concesiones por 10 años para laprestación de los servicios de telefoníamóvil y para el servicio de telefonía localse creo la empresa mixta METROTEL enBarranquilla con mayoría privada.TELECOM suscribió varios contratos deasociación de riesgo compartido con agen-tes privados para la instalación de425.000 líneas antes de 1996.

La inversión privada pasó de ser nulaen 1990 a US$ 326,7 millones en 1994.Las concesiones de telefonía móvil le ge-neraron ingresos al Estado por cerca deUS$ 1.187 millones. Se dividió el país entres regiones que son operadas por dosconcesionarios por región. Las empresasdominantes son CELUMOVIL, que es unoperario privado (Bell South, en 2004pasó a ser propiedad de Telefónica deEspaña) y una empresa mixta COMCEL(propiedad de la ETB y de accionistascanadienses). Las regiones y sus opera-dores se muestran en el cuadro 3. En losseis primeros años de funcionamiento latelefonía móvil, contaba con 1.9 millonesde afiliados, registrando un acelerado pro-ceso de penetración, el cual es en la ac-tualidad de 4.73 por 100 habitantes

1 9.

En el 2002 se inició el proceso deconcesión para los servicios de comuni-cación personal (PCS). El sector privadono participó y la concesión se la dieron auna empresa operadora formada por dosentidades públicas de nivel local: Empre-sas Públicas de Medellín y la Empresa deTeléfonos de Bogotá.

La apertura del mercado de larga dis-tancia permitió la entrada de dos nuevosoperadores, uno público, ETB, y la em-presa ORBITEL creada con capital pú-blico (EPM) y privado. Los resultadosmás importantes han sido los siguientes:el servicio de larga distancia tanto nacio-nal e internacional se incrementó duranteel periodo en 10% y 12% respectivamen-te; y las tarifas del servicio de larga dis-tancia nacional bajaron en promedio 16%

75

y las de larga distancia internacional baja-ron en promedio 33% entre 1998 y 1999.

La apertura del mercado de telefoníalocal se aceleró a partir de 1994, cuandose expidió la Ley de Servicios PúblicosDomiciliarios. Aumentaron los operado-res, pasaron de 23 empresas en 1993 a40 en 1999. Este �boom� inicial permi-tió aumentar el acceso de los colombia-nos a los servicios telefónicos: al finalizarel siglo se contaba con 4.8 millones delíneas en todo el país, es decir, se mejoróla teledensidad al pasar de 8.05 líneas por100 habitantes a principios de la décadaa 18.4 en 1999 (CRT, 2000).

La actividad de TELECOM en estenegocio ha sido importante, pues mediante19 contratos de asociación (joint Venture)firmados entre 1993 y 1997, la empresabuscaba instalar 1.8 millones de líneasnuevas. De dichos compromisos, en 1999ya se habían alcanzado 1.63 millones delíneas. Sin embargo, las garantías otor-gadas por la empresa a los asociados y lainadecuada distribución de los riesgos hanpuesto a TELECOM en una situación fi-nanciera complicada. En el informe deseguimiento de junio de 1997 del DNP,se reportan los problemas que han aca-rreado los contratos �Joint Venture�, comoconsecuencia de �la inadecuada distribu-ción de riesgos� y del �exceso de garan-tías comerciales de los mismos�. De otrolado, se observa que el proceso de largadistancia tuvo que aplazarse, pues no secontaba con los estudios requeridos paraabrir el proceso licitatorio.

Por último, el servicio de televisióntambién ha estado en manos del sectorprivado desde su fundación. Hasta 1998el sector público era dueño de la infraes-

tructura en cabeza de la empresa estatalINRAVISION, pero el sector privado erael encargado de hacer las realizaciones ypresentacion de los programas. El sectorprivado pagaba una tarifa según los hora-rios adjudicados en las licitaciones públi-cas. A partir de 1999 el Gobierno Nacio-nal dio en concesión dos canales a dosempresas privadas, RCN y CARACOLTV, quienes hicieron un primer pago lí-quido y ahora hacen pagos periódicos porla titularidad del servicio, durante 10 años.Ellas invirtieron en la infraestructura y rea-lizan y transmiten sus programas. Losantiguos canales públicos siguen su ope-ración con el mismo esquema anterior.

2.5.5. Infraestructura2.5.5.1. Vías

Implantada la política y las reformasinstitucionales de 1991, el Instituto Na-cional de Vías�INVIAS, inició un plan deconcesiones viales donde el sector priva-do participaba en la construcción, opera-ción y mantenimiento de las vías. Los ries-gos de la inversión son compartidos entrela Nación y los inversionistas privados.

Los proyectos de primera generaciónse desarrollaron entre 1992 y 1994; seefectuaron cinco licitaciones de construc-ción (323 km) por US$ 386 millones ynueve de rehabilitación (1238 km) porUS$ 375 millones. En 1994 el Gobiernotenía previsto firmar con el sector privadonueve contratos y se esperaba una parti-cipación amplia para minimizar las tarifasy ser exigente con las garantías. Estosobjetivos no se alcanzaron; una evaluaciónrealizada por el Gobierno indica que laparticipación fue insuficiente, en cuatro

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APUNTES DEL CENES

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casos hubo más de un proponente y endos no se presentaron

2 0. Al final, seis

licitaciones se declararon desiertas, en treshubo licitación y el proyecto departamen-tal Buga-Tuluá-La Paila no hubo partici-pación ni se adjudicó. Por licitación seadjudicaron Cartagena�Barranquilla, eldesarrollo vial del norte de Bogotá y Cié-naga�Barranquilla. Por adjudicación direc-ta se asignaron las vías Santa Marta�Riohacha�Paraguachón, Puente El Cor-tijo�La Punta�El Vino, Bogotá�Villavicencio; las carreteras nacionales delMeta; y Bogotá�Guasca�Briceño�Sopó�El Salitre. Estos proyectos recibieron lagarantía de la Nación por concepto de in-greso mínimo y sobrecostos de construc-ción, porque al momento de la licitaciónno se contaba con la totalidad de los estu-dios de ingeniería ni de demanda

2 1.

Las diferencias entre lo que se planeóy lo que se realizó se deben a factorescomo la novedad del sistema, la cantidadde licitaciones propuestas y la carencia depromoción internacional. En el ámbitoinstitucional hubo carencias en los estu-dios de diseño, en los diseños de pliegosy minutas de contratos, en la evaluaciónde riesgo, la adquisición de predios y laslicencias ambientales. Esto trajo comoconsecuencia que la Nación asumiera unriesgo alto por las garantías de tráfico ysobrecostos en las construcciones

2 2.

La segunda generación de concesio-nes se inició en 1995 de acuerdo con loslineamientos de política que pretendíancorregir los problemas detectados en laprimera generación. El objetivo de políti-ca fue transferir los riesgos al sector pri-vado para minimizar el impacto fiscal, locual implicó disponer de los estudios de

ingeniería y económicos, la obtención delicencias ambientales y avalúos prediales,y la concertación con las comunidades. Secontrataron trabajos de banca de inver-sión para darle viabilidad financiera a losproyectos. Se introdujo el concepto deplazo variable de la concesión según el cual�la concesión revierte a la Nación en elmomento que se obtenga el �ingreso es-perado�, solicitado por el concesionario ensu propuesta licitatoria.�

2 3. Las conce-

siones viales se iniciaron en 1994 con lavía Bogotá�Villavicencio.

En el plan de acción para el periodo1995-1998 se le dio prioridad a los pro-yectos de rehabilitación y �obras depavimentación en curso de la red troncaly transversal de alto tráfico que comunicalos centros de producción y consumo, en-tre sí y con los puertos principales�

2 4; en

segundo lugar se dejaron las obras en lasque se podía avanzar y en último lugar lasque se podrían programar y que consoli-daran la red troncal y transversal.

Para evitar los costos fiscales se utili-zó la experiencia del Ministerio de Trans-porte, el DNP y el Ministerio de Hacien-da y se introdujeron modificaciones a laforma como se realizaban las concesio-nes. Los nuevos lineamientos de conce-siones tenían como objetivo minimizar lastarifas y garantizar la consistencia del sis-tema de tarifas, reducir los aportes de laNación y atraer la inversión extranjera.

En esa revisión se trataba de que enlos estudios se identificaran los riesgosinherentes a cada proyecto, por cada fac-tor de riesgo en construcción, diseño yproyección de la demanda, y se cuantifi-caran los mismos; y se asignan los res-ponsables del control de riesgo para cada

77

etapa del proyecto. En la etapa de licita-ción se debería dejar un tiempo amplioque permita al proponente precisar loscostos de la obra y disminuir el factor desobrecosto por incertidumbre, en especialpor la compra de predios y la obtenciónde la licencia ambiental.

El defecto en política sectorial deprivatizaciones y concesiones en 1995 fuela exclusión del tema de regulación, as-pecto central en este tipo de procesos.

La política de concesiones de tercerageneración entró en ejecución en el 2000.La política de concesiones para el perio-do 2000-2003 tenía como objetivos cu-brir los corredores viales que unen loscentros productivos con los puertos, eva-luar y estructurar los proyectos con énfa-sis en la operación y el nivel de demandadel servicio, minimizar las necesidades definanciamiento y el riesgo que asume elsector público. Las estrategias que se de-finieron al respecto son la concepción delos proyectos bajo criterios de corredor; yla concepción de los proyectos bajo el cri-terio de operación.

2.5.5.2. Transporte urbano

Este modo de transporte lo presta elsector privado, aunque con desorganiza-ción por la falta de regulación eficiente porparte de las autoridades locales. El temade transporte urbano es reciente para lasautoridades nacionales, pues es una ma-teria que siempre se deja como parte dela autonomía de las administraciones lo-cales.

El crecimiento de la población y la eco-nomía, el proceso de desgravación queacompañó la apertura económica y la laxi-

tud en la aprobación de cupos para trans-porte público, aumentó el parque automo-tor en las áreas urbanas. El caso de Bo-gotá y de las ciudades grandes y media-nas muestra que la infraestructura vial delas ciudades quedó rezagada ante la ex-plosión del parque automotor. El resulta-do fue la agudización de las obstruccio-nes viales que aumentó el tiempo de viaje,en especial en las horas pico, por ejem-plo, en el Distrito Capital llegó a ocho ki-lómetros por hora.

En los municipios el alcalde es la au-toridad competente para regular y contro-lar el servicio público de transporte, y laoperación del transporte colectivo estábajo el control del sector privado. En estaárea no se trataba de privatizar o hacerconcesiones sino de regular y crear un sis-tema de transporte público que permitamejorar la calidad del servicio y los bene-ficios económicos y sociales.

En los años ochenta los burgomaestresy gobernadores solicitaron ayuda financie-ra a la nación para construir metros, peroel fracaso económico y financiero del Me-tro de Medellín, siempre fue el obstáculopara conseguir este tipo de ayuda. En losnoventa, se presentaron alternativas comoutilizar las líneas férreas que atraviesan aestas ciudades para convertirlas en treneslivianos. Bogotá y Cali fueron de las pri-meras en plantear soluciones a su proble-ma de transporte público a gran escala.En el Distrito Capital se implantó un sis-tema de transporte masivo con base en lautilización de buses, para lo cual se cons-tituyó una empresa entre el sector priva-do y el Gobierno del Distrito �TRANSMILENIO� que ya fue copiado porCali para recibir ayuda de la Nación y sir-

LAS PRIVATIZACIONES

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APUNTES DEL CENES

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ve como ejemplo a seguir en el resto degrandes ciudades.

2.5.5.3. Aeropuertos

En 1992 el Gobierno Nacional identi-ficó a los aeropuertos de Cali, Bogotá,Rionegro, Barranquilla y San Andrés comolos primeros candidatos a darse en con-cesión. En 1994 se iniciaron los proce-sos para la concesión del aeropuerto deCali que se entregó al sector privado en1999, y la construcción de la segunda pis-ta del aeropuerto Eldorado, la cual ya estáen operación. En 1995 y 1997 se entre-garon al sector privado la operación delos aeropuertos de Cartagena yBarranquilla. El proceso en este subsectores lento pero avanza a paso firme.

2.5.5.4. Puertos

La modernización de los puertos pararesponder al proceso de apertura econó-mica se realizó a partir de 1989, y con-

sistió en liquidar a COLPUERTOS (Ley1 de 1991), entidad pública que los ope-raba, y se entregaron al sector privado

2 5.

Hoy se profundiza en la parte de regula-ción, en específico en materia de tarifas,compensación y expedición de licenciaspara el sector portuario.

2.5.6. El sector de agua potable ysaneamiento básico

La Constitución de 1991 y la Ley 142de 1994 establecieron el marco legal bajoel cual se deben prestar los servicios deagua potable y saneamiento básico. Enellas se determinaron las competencias ylas responsabilidades de la Nación (Mi-nisterios, Comisión de Regulación yDNP), de los Departamentos, Municipiosy empresas del sector. Los gobiernos lo-cales son los encargados de proveer elservicio, adelantar las reformas y aplicarlas normas expedidas por el gobierno na-cional. La Nación se encarga del diseñode los planes globales, de la regulacióndel sector y de parte del financiamiento.

79

El proceso de modernizacióninstitucional del sector se ha orientadohacia la constitución de acuerdos y com-promisos en torno a fomentar la partici-pación privada en el mismo; y a garanti-zar un manejo gerencial y eficiente de lasempresas del Estado. Los proyectos departicipación privada en el sector presen-tan inconvenientes de orden institucionaly político, dado que los alcaldes no estánincentivados a entrar en el proceso y elGobierno Central Nacional no tiene lacapacidad administrativa para obligarlos.

En 1994 se concretó la operación, ad-ministración y participación directa de losservicios de acueducto y alcantarillado deCartagena por parte del sector privado(Aguas de Barcelona). En el mismo añose estableció un sistema de acueducto yalcantarillado privado en el municipio deChipichape. Otros proyectos exitosos fue-ron la creación de la empresa mixta deBarranquilla con participación privada del11% y la creación de empresas por accio-nes en Montería y Santa Marta que seencargaron de los servicios de acueductoy alcantarillado. Un caso que está por eva-luar es el de Tunja.

Aunque los casos anteriores fueronejemplos de coordinación y voluntad polí-

tica, en general, la escasa capacidad téc-nica de los burgomaestres es un obstácu-lo para lograr una buena estructuraciónde los proyectos que beneficie a los usua-rios. Los municipios carecen de las forta-lezas para entrar a negociar en igualdadde condiciones con el sector privado, locual se refleja en las condiciones de lasconcesiones. Estas se negocian con flexi-bilidad, mientras que la distribución deriesgos, responsabilidades e inversión porparte de los privados se establecen pordebajo de los niveles óptimos de acuerdocon las cláusulas de los contratos.

2.5.7. Sectores industrial y ban-cario

La política de industrialización por sus-titución de importaciones que implementóel Gobierno Nacional desde los años cin-cuenta, se caracterizó por hacer énfasisen las empresas de economía mixta. Enlos años sesenta creó el Instituto de Fo-mento Industrial�IFI, que fue el encarga-do de fomentar el desarrollo industrialdándole prioridad a financiar con subsi-dios la iniciativa privada. En este sentido,todos los gobiernos tuvieron claro que nopodían desplazar la actividad privada.

LAS PRIVATIZACIONES

EN COLOMBIA

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APUNTES DEL CENES

I SEMESTRE DE 2004

La venta o liquidación de las inversio-nes en el sector industrial empezó en ladécada de los ochenta y no tuvo oposi-ción social ni política, ni ninguna dificul-tad ni novedad en la venta de los activos.

La venta de las acciones se hizo por ofre-cimiento directo o por oferta en bolsa devalores. Las ventas se presentan en el cua-dro 5. El Estado se retiró de la produc-ción de bienes industriales.

En Colombia impera el ciclo naciona-lización�privatización de bancos. Cuandoel sector privado entra en quiebra la reac-ción inmediata del gobierno es reducir elvalor de las acciones, capitalizar la enti-dad y asumir la propiedad. Para ello creóel Fondo de Garantías Financieras �FOGAFIN. Para seguir con la �tradición�,los diferentes gobiernos argumentan que

dejar quebrar un banco introduce fuerteinestabilidad económica que puede indu-cir crisis en el sector real. Desde luego,las pérdidas se cubren con impuestos. Dela última crisis del sector, en 1998, senacionalizaron tres bancos, de los cualesuno se había privatizado en los añosochenta, y el costo se asumió con el im-puesto a las transacciones financieras.

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Las ventas de la banca, hasta 1993,se realizaban por oferta pública al mejorpostor. El problema consistía en que lavaloración no era eficiente y, según losestudios de la Contraloría General de laRepública, el precio mínimo al que se sa-caba la oferta estaba subvalorado.

2.5.8. Sector social

El estado del bienestar se caracterizaporque los ciudadanos reciben los servi-cios de salud y educación �gratuitos� y decalidad. Con esos dos servicios y con lossubsidios a la vivienda se ejecuta la partefundamental de la política redistributiva delEstado. La prestación de esos dos servi-cios implica una presión fiscal importantepero el ciudadano se siente incluido en la

sociedad y está incentivado a pagar im-puestos.

Colombia, como el resto de AméricaLatina, no tiene una política estatal de bien-estar social. Desde la colonia los serviciosde educación y salud se prestan tanto por elsector público como por el privado, con pre-dominio del segundo. Como se muestra engráfico 1, el país tiene uno de los indicadoresde educación privada más altos en el conti-nente. Y la brecha entre la población que vaa la educación superior privada y públicaaumenta (gráfico 2). Por la larga tradiciónen el esquema de prestación del servicio, adiferencia de Europa, en el sector educativono es mucho lo que falta por hacer en mate-ria de privatizaciones, la dinámica mismaconduce a que el sector privado desplace alsector público.

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FUENTE: BID

GRÁFICO 1EDUCACIÓN MATRICULA PRIVADA COMO % DEL TOTAL

PREESCOLAR PRIMARIA SECUNDARIA BACHILLERATO

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GRÁFICO 2EDUCACIÓN SUPERIOR MATRÍCULA

PÚBLICA PRIVADA

La política2 6

se concentra en cómoaumentar la calidad en la educación pú-blica �un problema de incentivos, contex-tos y recursos�, y en la regulación. Desde1991 se trata de implantar un esquemaque desmonte los subsidios a la oferta(prestación directa de la educación porparte del gobierno) para remplazarlo porsubsidios a la demanda. Los recursos de-dicados a la oferta se irían a mantener unfondo de becas. El propósito es generaruna competencia entre las institucionespúblicas y privadas por la matriculación.

Se supone que los beneficiarios esco-gerán entre la educación pública y priva-da bajo el criterio de calidad. Si la calidadde la parte privada supera a la pública,los profesores de los colegios y universi-dades públicas perciben que se quedan sinalumnos y que la institución será cerrada.La amenaza de la pérdida de su puestolaboral lo conducirá a ofrecer una educa-ción pública de calidad. El argumento tie-ne dos problemas. El primero, que en laelección del consumidor entran criterios

diferentes a los de calidad y, segundo, quela calidad no depende sólo del profesor.

Las barreras para acceder, por ejem-plo, a una educación de calidad ante la in-capacidad para poder pagar un bono creaclubs y, por tanto, exclusión social. Esta esuna externalidad negativa de un esquemade prestación de servicios meritorios bajola racionalidad privada en el contexto deuna sociedad subdesarrollada, con altaconcentración del ingreso y sin un esque-ma de subsidios a la demanda que funcio-ne sin la necesidad de padrinos o que leevalúen su procedencia social.

En materia de salud, hasta 1993, enla práctica, funcionó un sistema donde elGobierno Nacional se encargaba de dise-ñar la política, prestar la sanidad pública,y tenía a su cargo hospitales de segundo ytercer nivel, y los de primer nivel estabanbajo la dirección de las secretarías depar-tamentales de salud. También existían lasclínicas y hospitales privados, y los segu-ros de medicina prepagada. En síntesis,existía un esquema mixto que enfrentaba

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una estructura de mercado segmentado:las clases pobres y medias iban al serviciopúblico y las clases con poder adquisitivoconcurrían al segmento privado.

Con la Ley 100 de 1993 se organizóel sector de la salud en un esquema quecontempla, por un lado, unas entidadesque se dedican a afiliar a los usuarios oEntidades Prestadoras de Salud (EPS),todas son privadas �excepto el Institutode Seguros Sociales ISS�, y los hospita-les y clínicas que se denominan Institucio-nes Prestadoras de Salud (IPS), donde lamayoría son privadas. Las IPS públicasoperan bajo la racionalidad privada: quienno pague no recibe el servicio porque laentidad debe dar rentabilidad. Ningunaentidad, en la práctica, provee los fármacosformulados, los compra el usuario. En re-

sumen, aunque haya presencia del sectorpúblico, el sistema en su totalidad operacomo sector privado.

La exclusión se retoca a través delSISBEN y de la Red de Solidaridad So-cial. Los pobres que están carnetizadosen el Sistema reciben el subsidio de sa-lud. Con su tarjeta pagan una cuotamoderadora para acceder a los servicios.

En cuanto a pensiones, la Ley 100 creólos fondos privados de pensiones encarga-dos de manejar el sistema de ahorropensional. Se mantuvo el sistema de primamedia público pero a medida que los afilia-dos de mayores ingresos migraron al siste-ma privado, el Instituto de Seguros Socia-les (ISS) entró en crisis financiera y elGobierno Nacional está dispuesto a liqui-darlo para que opere el régimen privado.

3. Regulación

El desarrollo de la regulación en Co-lombia es heterogéneo. En unos sectoresse tiene un sistema de regulación avanza-do, como el caso eléctrico, en otros hastaahora se empieza a profundizar, por ejem-plo la parte de vías, y en unos terceros laregulación se estancó, agua y alcantarilla-do es la mejor muestra.

Al Gobierno Nacional le falta diseñarunos parámetros generales para todos lossectores que sirvan de lineamiento paralas políticas particulares. Un aspecto im-portante que debe quedar explícito en di-chos parámetros es si la regulación se hacepara defender el excedente del consumi-dor, o del excedente del productor, o paramaximizar el bienestar social independien-te de la pérdida de una parte del exceden-te del consumidor.

3.1. En el sector eléctrico y gas

Hasta 1993 la política de tarifas estu-vo en cabeza de la Junta Nacional de Tari-fas (JNT), que era una unidad especial delDNP. Con la reforma al Estado, en eseaño, periodo de transición entre la JNT yla Comisión de Regulación Energética �CRE, se diseñaron los lineamientos depolítica de la fase III del proceso de rees-tructuración que quedaron plasmados enla Ley Eléctrica o Ley 143 de julio 12 de1994, y la Ley 142 de 1994 o Ley deServicios Públicos Domiciliarios.

La Ley 142 de 1994 creó las comi-siones de regulación para cada uno de losservicios públicos domiciliarios y les es-tableció un marco general, incluidos el gasnatural por redes y el GLP (Gas Licuado

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del Petróleo); y la Ley 143 de 1994 trans-formó a la CRE en la Comisión de Regu-lación de Energía y Gas �CREG�, y re-glamentó las condiciones de la prestacióndel servicio de electricidad, que en partefueron modificadas parcialmente con laLey 286 de julio de 1996 en lo referentea la aplicación de subsidios y contribucio-nes. De acuerdo con la normatividad, laCREG regula, controla y vigila los servi-cios de electricidad y gas combustible, conel criterio de apoyar el desarrollo de unaestructura de mercado competitiva.

La CREG, a partir de la regulaciónefectuada por la CRE, diseñó, reglamen-tó e implementó el nuevo marcoinstitucional y de regulación del sectoreléctrico y de gas combustible. El modeloque implantó para el sector eléctrico essimilar al esquema inglés, pero se dife-rencia en lo relativo a la comercialización.Para efecto de regulación se clasifica lacadena industrial en las actividades engeneración, transmisión, distribución ycomercialización de energía eléctrica. Lasnormas de regulación se hacen de acuer-do con esas actividades, dando juego a lalibre competencia en generación ycomercialización, y regulación para mo-nopolios en transmisión y distribución.

Así mismo, los usuarios se dividen endos categorías, los regulados y los no re-gulados, lo que dio origen al mercado re-gulado y no regulado. La diferencia estáen que los regulados se someten a un con-trato de condiciones uniformes, en cam-bio los no regulados establecen con elcomercializador de energía un contratobilateral. En consecuencia, las tarifas queson aplicables a las ventas de electricidadpara los usuarios regulados son estable-

cidas por el comercializador mediante unafórmula de tarifas establecida por laCREG, en tanto que para los no regula-dos los precios de venta son libres y acor-dados entre las partes. Un usuario no re-gulado debe consumir como mínimo de0.1 MW o su equivalente en energía (55MWh).

Existe un marco de regulación paracada actividad. En transmisión la regula-ción exige que los transmisores debencumplir criterios de disponibilidad y crite-rios de calidad de la energía transporta-da

2 7; en distribución los planes de inver-

sión deberán asegurar los indicadores decalidad. El concepto de calidad diferenciaentre la potencia suministrada (desviacio-nes de los valores especificados para lasvariables de tensión y la forma de las on-das de tensión y corriente) y la calidaddel servicio prestado (confiabilidad delservicio

2 8).

En el primer periodo de regulación sedefinió que para garantizar la calidad dela potencia suministrada, los operadoresde red tienen que establecer un instrumen-to financiero que ampare a los usuariosconectados a su sistema en los niveles detensión II, III y IV, por daños y perjuiciosque se causen por el incumplimiento delos estándares de la calidad de la potenciasuministrada (por ejemplo daños en elec-trodomésticos). En cuanto a la calidad delservicio prestado se definieron unosindicadores que miden la calidad (el tiem-po total que el servicio es interrumpido yel número de interrupciones del servicio)y las responsabilidades y compensacionespor la calidad del servicio prestado.

La Ley ordena que la tarifa encomercialización debía estar

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correlacionada con la calidad a usuariofinal. Para el primer periodo de regula-ción que vencía en el 2002, las tarifastenían implícitamente el parámetro decalidad. Con la Resolución 70 de 1998se hicieron explícitos los parámetrosdescritos en el párrafo anterior. Sin em-bargo, para el segundo periodo de re-gulación que �empezó� en el 2003, serequiere una mayor precisión en dichosparámetros, lo mismo que determinarlos procesos y procedimientos cómo seva a realizar su control.

3.2. En telecomunicaciones

El proceso de regulación del sectoravanza lentamente. En los primeros añosse definieron los conceptos, principios yobjetivos del servicio de telecomunicacio-nes; se asignaron competencias y respon-sabilidades en lo que se refiere a políticageneral del sector y el ordenamiento ad-ministrativos y legal del mismo; se legislóla telefonía móvil celular; hay unanormatividad para el acceso y uso de lasredes de telecomunicaciones del Estado yla interconexión de las mismas para lasempresas de servicios públicos de teleco-municaciones; se estableció un régimen decompetencia de los servicios públicos detelecomunicaciones y de protección de losderechos de los usuarios; y se establecie-ron las fórmulas para la fijación de las ta-rifas del servicio de telefonía pública localy pública extendida.

Durante la segunda mitad de la déca-da se hicieron adelantos en otros aspec-tos de la regulación tales como la regla-mentación del servicio de televisión y sepermite una mayor participación del sec-

tor privado en la prestación de este servi-cio; se establecieron las normas que re-gulan el servicio PCS y se definió el ac-ceso y uso de los mensajes de datos decomercio electrónico y de las firmasdigitales.

La resolución 55 de 1996 de la CRTque luego se recopiló en la resolución 87definió el sistema para determinar el pre-cio de los servicios de telefonía. El mode-lo adoptado sigue el principio de la tasade retorno. En este caso, la tarifa se fijapara que garantice una tasa de rendimientosobre los activos de las empresas. Unadesventaja de este método es que requie-re de parte del regulador el acopio de grancantidad de información sobre los balan-ces y la estructura de costos de las em-presas, sólo así se podría fiscalizar y evi-tar que la ineficiencia de las empresas setransfiera sin justificación al consumidorfinal. De otro lado, el monitoreo se hacemás difícil en la medida que existen pro-blemas de información asimétrica. En efec-to, el gobierno no conoce información pri-vada de la empresa que es crucial paradefinir la tarifa.

3.3. En infraestructura

La regulación en infraestructura esdeficiente, en especial en los aspectos deconcesiones viales. En este sector se eje-cutó la política al revés: primero se priva-tizó y luego se reguló. Tal vez la excepciónes la regulación de puertos marítimos yaeropuertos. Hasta el 2004 la regulacióndel sector continúa con problemas quepueden explicar la falta de profundizacióndel proceso en el sector.

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Durante el año 2000 se llevó a cabouna revisión del marco regulatorio ytarifario del sector de Agua Potable y Sa-neamiento Básico por parte de CRA. Apartir de allí se implementó el �NuevoMarco Regulatorio�. El objetivo central erasacar al sector de su �bajo equilibrio� yllevarlo a un equilibrio de alto nivel en elcual se mejore la calidad, la cobertura y laeficiencia de las empresas. Eso requería,entre otras cosas, de la participación pri-vada; de la fragmentación del sector y laimposición de limitaciones al regulador.

Para ello se diseñó un plan de acciónque contempla: reglamento de calidad(acueducto alcantarillado); reglamento decobertura o de acceso a subsidios (acue-

ducto y alcantarillado); reglamento de in-terconexión; reglamento de venta de aguaen bloque para el sector de (acueducto) yentrega en bloque para tratamiento (al-cantarillado); reglamento de liberalizaciónde tarifas de empresas de tamaño mínimo(acueducto alcantarillado); reglamento deregulación de tarifas al público (acueduc-to y alcantarillado); reglamento dedesregulación del sector de aseo.

El lunar negro de la regulación del sec-tor es la incapacidad de la Comisión deRegulación de Agua de lograr implantaruna política de tarifas que responda a ni-veles de eficiencia y eficacia. Hoy el usua-rio paga las ineficiencias de las empresas.

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Los problemas de la deuda externa ylas hiperinflaciones de América Latina lle-varon a que en la mayoría de países seiniciara un proceso de privatizaciones rá-pido y descoordinado. Los países respon-dieron de forma diferente y de acuerdo consus problemas coyunturales en lo social,político y económico. Es difícil sostenerque hubo una política de privatizacionesde largo plazo con unos objetivos claros yunas metas específicas de ventas en unhorizonte de mediano plazo. La venta deactivos en el continente se constituyó enuna competencia entre países para atraercapitales del resto del mundo. Las nece-sidades financieras y la velocidad de lasventas dejaron como resultado que lospaíses no tuvieran control de la regula-ción y, por ende, de excedentes de los con-sumidores; eso sin tener en cuenta lasposibles pérdidas financieras para las ar-cas estatales.

Cuando Colombia inició su proceso yahabía una experiencia en la región, queunida a su propia práctica anterior le per-mitió tener un proceso ordenado, con unosobjetivos específicos y unas metas secto-riales. En este sentido el proceso deprivatización tuvo un éxito relativo en cuan-

CONCLUSIONES

to a eficacia. Aún se necesitan estudiosespecíficos que permitan determinar si selogró la eficiencia. El tipo de manejo de lapolítica pública en el país fue un factordeterminante en los resultados del proce-so. Esto le dio un cierto orden, permitióhacer evaluaciones ex ante, de monitoreoy ex pos, tanto para el Gobierno Nacio-nal, los actores políticos, como para lasentidades que financiaron el proceso.

La profundización del proceso en elfuturo depende de dos factores: la guerrainterna y el contexto internacional. La pri-mera porque los actores políticos arma-dos tienen capacidad de paralizarlo en lossectores de infraestructura y energía pormedio de los ataques. El segundo, por-que el capital nacional privado no está encapacidad ni tiene el interés en realizareste tipo de inversiones; así que los úni-cos compradores están en el resto delmundo. La dificultad se encuentra en queen un contexto internacional donde lospaíses compiten por el capital, se requie-ren ofertas atractivas en términos de pre-cios y mercados; y es ahí donde las ofer-tas de Colombia no son atractivas. Encantidad el país aún puede hacer ofertas(por ejemplo, unas quince empresas en el

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sector eléctrico), pero los segmentos demercado a los que atiende son pequeños.Lo atractivo ya se vendió, excepto ISA yTELECOM en el nivel nacional; y EPM,la Empresa de Acueducto y Alcantarilladode Bogotá y la ETB a nivel municipal. En

contratación aún quedan algunas vías im-portantes y la mayoría de aeropuertosmedianos. Mientras se reactiva la inver-sión, ahora el Gobierno Nacional tendríaque avanzar en el tema de regulación.

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1 Entre otros, el sector eléctrico, red vial, puer-tos, aeropuertos, equipamiento urbano.2 Una reseña histórica sobre el papel de los orga-nismos multilaterales de crédito y fomento en estetipo de inversión se encuentra en Easterly (2002),especialmente el capitulo segundo.3 El caso de México se reseña en Pérez (2001).4 A partir de 1989 los críticos del proceso de ajus-te, privatización y apertura económica bautiza-ron al conjunto de medidas como el consenso deWashington.5 Un análisis del proceso argentino en Pisttonesi(2001), Gerchunoff et.al.(2003) y Kozulj (2002).6 Un análisis del tema en Dornbusch y Edwards(1992).7 Hernández (2003) hace una presentación gene-ral del tema de privatización.8 En Lora et. al. (2003) e IDB (1997).9 Ruiz (2002), Gerchunoff et.al. (2003), Katz(2000), Rufian (2002), entre otros, profundizansobre este tema.10 El estudio del sector se encuentra en Rozas(2002) y Melo (2002).11 Vease Burkhalter(1999).12 En Colombia para efectos de clasificación eco-nómica existen dos ordenes de gobierno: el cen-tral y el descentralizado. El primero lo integra,en el caso del nivel nacional, la Presidencia de laRepública, los Ministerios, el Congreso, laProcuraduría, la Contraloría y los DepartamentosAdministrativos; y el segundo lo componen lasempresas industriales y comerciales del Estado,los establecimientos públicos, las empresas so-

ciales del Estado y las empresas de economía mixtacon participación accionaría mayor al 50%.13 Para ver evaluaciones de proyectos se puedeconsultar los trabajos de Vivas y Hernández (1996)y Vivas y Hernández y Moreno (2002).14 Caballero (1999), Pág. 35.15 Electricificadora de Guajira, Cesar, Magdalena,Atlántico, Bolívar, Córdoba; Sucre y Empresa deEnergía de Magangué.16 La Comisión de Regulación de Energía y Gasexpidió una resolución donde estableció los por-centajes de integración vertical y horizontal, demanera que explícitamente los posibles compra-dores de empresas del sector quedan limitados.17 Boulding, Operating and Transfer.18 DNP-MHCP, 1999 A.19 CRT (2000).20 CONPES, 1995.21 CONPES 3045.22 CONPES, 1995.23 CONPES 3045.24 CONPES, 1995. Página 1925 Documentos CONPES de diciembre 11 de 1989 yde enero 16 de 1990, DNP2457, UINF PRODECO;MOPT/DNP 2469 V/UINF de mayo 30 de 1990; yDNP 2456 UINF de diciembre 10 de 1989.26 En los niveles de educación primaria, media ybachillerato la política la define el Gobierno Na-cional y la ejecución corresponde a los GobiernosDepartamentales y Municipales.27 Resoluciones CREG-072 de 1999 y CREG-061 de2000.28 Resoluciones CREG-070 de 1998 y CREG-096 de2000.

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