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Revista Centroamericana de Estudios Fiscales

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Revista Centroamericana de Estudios FiscalesInvestigación �scal para construir sociedades más justas, equitativas y democráticas

RCEFI

Sobre la teoría neoclásica de la integración Alfredo Guerra-Borges

Los paradigmas de la integración centroamericana:Lecturas alternativasRubén E. Nájera

Protección social y política fiscal en Estados pequeños:Comparando Centroamérica y EscandinaviaPeter Abrahamson

Profundización democrática e inserción democrática: El frágil ascenso de BrasilAaron Schneider

El asentamiento británico en la bahía de HondurasVictor Bulmer-Thomas

REVISIÓN DE LIBRO Las élites y sus desencuentros por el capital financiero Edelberto Torres-Rivas

ISSN 2413-5232

REVISTA CENTROAMERICANADE ESTUDIOS FISCALES

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REVISTA CENTROAMERICANADE ESTUDIOS FISCALES

TABLA DE CONTENIDOS

ARTÍCULOS

1. Sobre la teoría neoclásica de la integración Alfredo Guerra-Borges

2. Los paradigmas de la integración centroamericana: Lecturas alternativas

Rubén E. Nájera

3. Protección social y política fiscal en Estados pequeños: Comparando Centroamérica y Escandinavia

Peter Abrahamson

4. Profundización democrática e inserción democrática: El frágil ascenso de Brasil

Aaron Schneider

5. El asentamiento británico en la bahía de Honduras Victor Bulmer-Thomas

REVISIÓN DE LIBRO Las élites y sus desencuentros por el capital financiero Edelberto Torres-Rivas

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Volumen 2, número 2

La Revista Centroamericana de Estudios Fiscales es publicada anualmente por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), centro de pensamiento que se especializa en temas relacionados con la política fiscal y cuya área de investigación es Centroamérica, región sobre la cual ha elaborado análisis técnicos en temas de administración pública, salud, educación, macroeconomía, acción política, medio ambiente y desarrollo enfocado en la política fiscal.

El Icefi mantiene la convicción de que la academia, conjuntamente con la aplicación de los estudios, puede crear resultados positivos para construir sociedades más justas y equitativas. Es por ello que ha decidido poner en marcha su revista académica, la Revista Centroamericana de Estudios Fiscales (RCEFI). El propósito de este esfuerzo periódico es publicar conocimientos avanzados en elementos ambientales, políticos, económicos y sociales que guarden estrecha relación con la política fiscal. La revista busca crear conocimiento novedoso y vanguardista en materia fiscal, por lo que motiva a los investigadores interesados a presentar trabajos académicos originales, empíricos o teóricos, así como revisiones de libros.

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La presente edición y su distribución fue financiada por

la Embajada de Suecia en Guatemala

ISSN2413-5232 - ISBN 978-9929-674-47-9

Guatemala, Centroamérica, agosto de 2017

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Alfredo Guerra-Borges*

Sobre la teoría neoclásica de la integraciónResumenEl artículo trata de los orígenes del pensamiento neoclásico, en especial, lo relativo a la integración económica (propiamente sobre el tema central de sus reflexiones que fue la unión aduanera). Se analiza, además, el desarrollo de las ideas pioneras de Jacob Viner y sus continuadores, las discrepancias iniciales y la creciente insuficiencia de la teoría neoclásica para abordar las nuevas formas de integración económica.

Palabras clave: teoría neoclásica, integración económica, liberalismo económico, uniones aduaneras

AbstractThis article refers to the origins of neoclassic thinking regarding economic integration (specifically on the central theme of its reflections which was the customs union). The article also addresses the development of the pioneering ideas of Jacob Viner and his followers, the initial discrepancies and the increasing insufficiency of neoclassic theory to address new forms of economic integration.

Keywords: neoclassic theory, economic integration, economic liberalism, customs unionsJEL: N16, N46, N96

* El presente artículo aparece en la revista como un homenaje in memoriam a la producción intelectual del maestro Guerra-Borges. También se agradece al Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Autónoma de México (IIEC-UNAM) por ceder el presente artículo a la revista.


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Una actualidad contradictoriaCuando en 1991 apareció nuestro libro Integración de América Latina y el Caribe1 hacía mucho tiempo que la bibliografía latinoamericana de la integración económica regional no prestaba atención, por no considerarlo necesario, a la teoría neoclásica de las uniones aduaneras. Era difícil encontrar obras o textos docentes que se interesaran en hacer una presentación de sus características. Por tal razón, incluir un capítulo sobre el particular pudo haber dejado la impresión de que no pasaba de ser un ejercicio de interés puramente académico y, aun así, entre un círculo más bien reducido. Pero ahora, a la vista de la evolución de la integración latinoamericana en los años noventa, puede afirmarse que la teoría neoclásica de la integración tiene renovada actualidad por dos razones contradictorias y una supletoria. Por una parte, en esos años, los numerosos acuerdos suscritos por doquier en América Latina tienen en común con la teoría tradicional que su raíz es el liberalismo económico, aunque lo aplican a su manera; y, además, algunos principios de la teoría tradicional pueden utilizarse metodológicamente como instrumentos evaluativos de los efectos de la integración. Pero, contrario sensu, el renovado interés en la presentación de la teoría tradicional de las uniones aduaneras se debe a que los procesos de integración contemporáneos, sobre todo los más importantes, se distancian radicalmente de la teoría tradicional de las uniones aduaneras y la comprensión de sus orígenes y consecuencias, por lo tanto, sólo es posible recurrir a las contribuciones de la nueva teoría del comercio internacional. De lo que se concluye que a la fecha no contamos con una nueva teoría de la integración.

La razón supletoria es poner de manifiesto al público latinoamericano, especialmente a los estudiantes, lo que acaba de indicarse pues, no su obsolescencia, la teoría tradicional de las uniones aduaneras sigue firmemente arraigada en influyentes organismos internacionales. No hay que olvidar que las críticas del Banco Mundial al MERCOSUR en 1997, claramente recordaron los argumentos de la teoría tradicional, de estirpe neoclásica. Con la teoría tradicional de las uniones aduaneras ocurre como con la teoría del comercio internacional en la que sigue teniendo validez el principio de las ventajas comparativas como explicación de algunas especializaciones en el intercambio, no obstante que es imposible entender el comercio internacional contemporáneo sin apartarse de sus bases teóricas tradicionales. Más claramente, numerosas exportaciones pueden explicarse con base en el principio ricardiano de las ventajas comparativas, pero de otras tantas su origen no sólo no está ahí sino que pueden obedecer a políticas

1 Alfredo Guerra-Borges, Integración de América Latina y el Caribe, México, Instituto de Investigaciones Económicas, 1991; primera reimpresión en 1997.


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gubernamentales o de las mismas empresas transnacionales. Por supuesto, en el comercio internacional todo participante sabe que tiene determinadas ventajas que lo hacen “comerciable”. No es algo tan obvio lo que se tiene en mente sino más bien con cuál teoría del comercio internacional puede explicarse una u otra corriente de intercambio.

El punto de partidaLos procesos de integración económica regional que dieron origen al BENELUX (Bélgica, Holanda y Luxemburgo), y más tarde a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en 1953, la Comunidad Económica Europea (CEE) o Mercado Común en 1958, la Asociación Europea de Libre Comercio en 1960 y la posterior ampliación de la CEE con el ingreso del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca en 1972, despertaron gran interés en el mundo académico europeo, particularmente en Inglaterra. Entre 1950 y 1965 el trabajo teórico se interesó particularmente por los efectos económicos del paso de un sistema de protección arancelaria a una unión aduanera, mientras que a partir de 1965 la indagación teórica buscó una explicación de los motivos racionales que se podían invocar para constituir uniones aduaneras.

En un ensayo publicado en 1972, Krauss resumió la situación de la siguiente manera: “La cuestión de la racionalidad económica de las uniones aduaneras ha sido el tema teórico del último decenio, de igual manera que en el anterior el tema fundamental, definido explícitamente por Jacob Viner, fue si la unión aduanera representaba un movimiento hacia un comercio más libre o hacia una mayor protección” (Krauss 1972). Desde entonces se han incorporado al análisis otros elementos económicos que la evolución del comercio internacional fue evidenciando y, en consecuencia, el planteamiento neoclásico gradualmente ha tenido que ceder terreno a la incorporación de otros aportes.

Con anterioridad a la contribución fundamental de Viner (1950) la cuestión de las uniones aduaneras y sus consecuencias económicas ya había despertado el interés de otros autores. Cournot (1927) había señalado en los años veinte que la eliminación de las barreras arancelarias tenía efectos sobre la eficiencia y la equidad, pero no se detuvo a hacer más profundas consideraciones. Posteriormente, Knut Wicksell y otros autores se ocuparon de los aspectos económicos de las uniones aduaneras pero tampoco hicieron un análisis completo de su problemática. Este vacío fue llenado hasta el año 1950, cuando se publicaron los trabajos de Herbert Giersch (1950), Maurice Byé (1950) y Jacob Viner. El primero se ocupó principalmente de los problemas de localización de la unión aduanera, aplicando a ésta la teoría de la localización


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elaborada por Weber y Lösch. Por su parte Byé estudió los problemas de la creación y la desviación de comercio, aunque sin emplear estos conceptos —cuya paternidad corresponde por entero a Viner—, y revisó algunos problemas de las políticas que debían observarse en una unión. Pero fue el análisis de Viner y los conceptos de creación y des- viación de comercio que él introdujo, asociándolos con el efecto sobre el bienestar mundial, los que muy pronto tuvieron aceptación general y se incorporaron definitivamente al léxico de la integración económica.

Digresión sobre el concepto de bienestarEn lo que sigue, habrá de notarse la profusa referencia al bienestar, sobre todo mundial, en la obra de Jacob Viner —quien sentó las bases de la teoría neoclásica de las uniones aduaneras— y de sus continuadores al punto de constituirse en el centro de la evaluación positiva o negativa de los efectos de la integración. No obstante, no hay en sus trabajos un señalamiento preciso del significado con que usaban el término, por lo que el lector con- temporáneo lo sobreentiende atribuyéndole el sentido que en general tiene en nuestros días, de alguna manera relacionado con el desarrollo económico. Por tal motivo haremos esta breve digresión.

El concepto aparece ya en Aristóteles para quien, en último análisis, el hombre realiza sus acciones con vistas a alcanzar aquel “bienestar total que es suficiente por sí solo para hacer deseable la vida, una vida libre de toda indigencia y llena de las más vivas satisfacciones” (Centro de Estudios Filosóficos Gallarte, 1986). A partir de los fisiócratas, en el siglo XVIII, la idea de que el crecimiento económico debe servir para mejorar la condición humana se impuso gradualmente, y de los fisiócratas esa idea pasó a Adam Smith y se incorporó a su obra trascendental.

En épocas más recientes, la expresión economía del bienestar designa el amplio campo de investigación en el que se incluyen los intentos dirigidos a determinar si puede definirse en alguna forma un máximo social, si existe de hecho y con qué sistema de precios y de distribución de la renta puede obtenerse. Comprende, en otras palabras, los problemas de la mejor imposición, de la justicia económica, de la iniciativa social respecto de la individual, así como el de la mensurabilidad de las comparaciones interpersonales y de la redistribución de la utilidad, temas todos ellos que son el objeto de una inmensa literatura y de un interés nunca decaído.


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Sin embargo, “además de vasta la literatura sobre el tema es extremadamente controvertida y no exenta de ambigüedades o contradicciones” (Napoleón, 1962).

Visiblemente, el concepto de bienestar de la teoría tradicional de las uniones aduaneras no está referido a temas como los indicados, por lo que adelantamos la hipótesis de que más bien lo que se tenía presente era el bienestar como suma de las satisfacciones obteni- das en el consumo individual gracias a la óptima asignación de los recursos entre distintos usos alternativos. Viene al caso recordar que una característica de la teoría neoclásica es que si los sujetos económicos son “capaces de realizar elecciones racionales con miras a la maximización de un objetivo individual, como la utilidad o el beneficio, forzosamente deben ser individuos [...] Así, desaparecen de la escena los sujetos colectivos, las clases sociales y los cuerpos políticos, que (de manera frontalmente opuesta) los mercantilistas, los clásicos y Marx situaron en el centro de sus sistemas teóricos” (Serpantini & Zamagni, 1997).

Pigou, uno de los autores más destacados de la teoría del bienestar, admitió el postulado de que el bienestar está compuesto por estados psíquicos y por sus relaciones, lo que subraya la visión individualista del neoclasicismo, así que el análisis de las causas de su incremento o disminución quedó circunscrito “a aquella parte del bienestar social que puede ser relacionada, directa o indirectamente, con el metro del dinero” (Pigou, 1962). A esta parte se le designó bienestar económico, cuyas fronteras con el bienestar en sentido general son sumamente imprecisas. Finalmente, habremos de encontrar más adelante, en la evolución de la teoría de las uniones aduaneras, que el primer distanciamiento significativo de las bases teóricas de ésta fue encontrar en la satisfacción de determinados intereses colectivos una fuente de bienestar, lo que vendrá en apoyo de nuestra hipótesis.

El esquema teórico de VinerEl razonamiento de Viner se puede resumir así: sea el caso de una unión aduanera perfecta para lo cual no se toman en consideración aspectos “administrativos”, como los denominó Viner, vgr. el mecanismo de distribución de ingresos aduaneros entre los países pertenecientes a la unión y la existencia de un código aduanero uniforme, entre otros. Se suponía también que los dos países (A y B) tienen los mismos aranceles de importación, las empresas operan a costos constantes, los de transporte son nulos y los mercados son de competencia perfecta, en los cuales los bienes están tipificados y, por tanto, es indistinto para el consumidor de quién los adquiere. Dos situaciones básicas cabe considerar: en la primera, los países A y B producen la mercancía X bajo


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protección arancelaria, siendo el país A el menos eficiente de los dos (por que tiene costos más altos). Ninguno de los dos países importa la mercancía X porque en ambos su precio es menor que el de cualquier fuente extranjera más el arancel. Al constituirse la unión aduanera y anularse los aranceles entre los miembros de la unión el país A comenzará a importar desde el país B. Por consiguiente, entre ambos países tendrá lugar una creación de comercio pues el lugar de la producción se habrá desplazado desde la fuente de costo más alto a la de costo más bajo en la unión.

Una segunda situación es la siguiente: el país A no produce la mercancía X pues el país C puede vendérsela a un precio más bajo aun incluyendo el arancel de A. El país B tiene costos menores que A pero más altos que el país C, no obstante puede producir X bajo protección arancelaria. Al constituirse la unión aduanera y anularse los aranceles entre los miembros de ésta, el país A importará por primera vez desde el país B desplazando a C, su antiguo proveedor no miembro de la unión el cual seguirá afectado al pago de un arancel. Se habrá operado una desviación de comercio desde el país C al país B. Sencilla como es esta presentación resume adecuadamente el planteamiento de Viner.

Según este autor, “el objetivo fundamental de una unión aduanera, y su consecuencia principal, para bien o para mal, es el desplazamiento de las fuentes de abastecimiento, y el desplazamiento puede ser hacia fuentes de costo más bajo o más alto, según las circunstancias” (Viner, 1950 p.92). Si el movimiento se opera hacia una fuente de costo monetario menor, la unión aduanera constituye un movimiento hacia el libre comercio; en caso contrario, la unión aduanera resulta ser “un instrumento para lograr que la protección arancelaria resulte más eficaz” (Viner, 1950 p91).

Por consiguiente, Viner concluía que a priori no es posible determinar cuál será el resultado final de la unión; todo depende de la forma que ésta asuma en la práctica, conclusión que divergió por completo de la idea hasta entonces prevaleciente según la cual las uniones aduaneras siempre aumentan el bienestar. Por el contrario, según Viner, cuando en el intercambio dentro de la unión aduanera predomina la creación de comercio, “uno de los miembros, por lo menos, debe beneficiarse; ambos pueden beneficiarse; los dos juntos deben obtener un beneficio neto; y el mundo en conjunto se beneficiará” (Viner, 1950 p.92). Cuando lo que predomina es la desviación de comercio, “por lo menos uno de los países miembros resultará inevitablemente perjudicado; ambos pueden resultar perjudicados; los dos juntos pueden sufrir un perjuicio neto, al igual que el resto del mundo y el mundo en conjunto” (Viner, 1950 p.91). Tal distinción de resultados revolucionó la teoría hasta entonces prevaleciente de las uniones aduaneras.


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Las contribución de las reinterpretacionesAl concretarse a considerar el efecto sobre el bienestar que tendría el desplazamiento de la producción desde el país de costos relativos mayores al país de costos relativos menores dentro de la unión, Viner tuvo en cuenta solamente la eficiencia de la producción (que se traduce en creación de comercio), y la eficiencia de la protección arancelaria (que da origen a la desviación de comercio). En sus palabras: “Si la unión aduanera es un movimiento hacia el libre comercio debe ser predominantemente un movimiento hacia bienes abastecidos de fuentes de menor costo monetario que antes. Si la unión aduanera tiene el efecto de desviar las compras hacia fuentes de costo monetario mayor, será entonces un instrumento para lograr que la protección arancelaria resulte más eficaz” (Viner, 1950 p.90).

A esta conclusión opuso Lipsey el argumento de que si bien “la creación de comercio y la desviación de comercio es fundamental para la clasificación de los cambios en la producción derivados de una unión aduanera, no pueden basarse en ella conclusiones de bienestar” (Lipsey, 1965). En primer lugar, la pérdida de valor es absoluta sólo si lo que se tiene en cuenta es el desplazamiento de la producción del mismo bien de un país a otro, pero el desarrollo de la teoría reveló que no es así. Al crearse una unión aduanera, unos aranceles se reducen o eliminan mientras otros suben de nivel y en consonancia con estas variaciones cambian los precios relativos en el mercado, unos bienes se hacen más accesibles mientras otros se encarecen. Hay, por tanto, una sustitución de unos por otros como resultado de los cambios en los precios relativos.

La primera innovación al planteamiento original de Viner fue, precisamente, incluir los efectos de la unión aduanera en el consumo, pues al guardar silencio sobre los efectos en el consumo, este autor dejó implícita la existencia de una demanda invariable, aunque se resistió a admitirlo. En una carta de Viner a W.M. Corden, le manifestó que en forma explícita “o por implicación consciente” no había supuesto que los bienes objeto de intercambio se consumieran en proporciones fijas, lo que equivale a aceptar que en forma implícita él había considerado que el consumo de los bienes variaba en razón de los cambios en los precios relativos provocados por la unión aduanera. Pero si tal fuera el caso todos los autores que comentaron a Viner habrían interpretado incorrectamente su obra, lo que no es creíble. Su carta parece ser más bien una enmienda a posteriori que, sin embargo, no introdujo explícitamente en nuevos escritos. Sobre el particular Krauss comentó que: “tras de volver a leer con atención el capítulo 4 de Viner no puedo encontrar ningún supuesto que permita tal conversión de los efectos de consumo


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en efectos de producción. En consecuencia, he adoptado la interpretación tradicional según la cual Viner no consideró los efectos de consumo, o sea, que supuso proporciones fijas de consumo” (Krauss, 1977 p.56).

Un paso más se dio con el argumento de Lipsey de que el cambio de los precios por efecto de la unión aduanera influye no sólo sobre la eficiencia de la producción sino también en el aumento del consumo de los bienes producidos dentro de la unión, lo que se traduce en una reducción de sus importaciones del resto del mundo (Lipsey, 1965 p.231). Lipsey propuso distinguir entre efectos de producción y efectos de consumo de la unión, pero como a su vez los cambios en el consumo provocan cambios en la producción, dicho autor juzgó que era mejor distinguir entre sustitución de países y sustitución de bienes (Lipsey, 1965 p.43). Lo primero sería por efecto de la creación y desviación de comercio y lo segundo por efecto del cambio de los precios relativos.

Del análisis anterior H.G. Johnson (1962) derivó la conclusión al considerar que era mejor definir los términos de creación y desviación de comercio de modo que impliquen tanto los efectos de producción como los efectos de consumo. Viner aceptó este punto de vista en la carta a Corden antes mencionada, y éste lo hizo suyo por considerar que sólo hay dos tipos de fuerzas contrarias en acción: el efecto de libre cambio cuando hay creación de comercio y el efecto de protección de la unión aduanera cuando hay desviación de comercio (Krauss, 1977 p.60), distinción que Viner ya había hecho, como quedó indicado anteriormente.

Balassa y otros argumentosBela Balassa resume lo expuesto de la siguiente manera: “mientras la eficiencia productiva resulta afectada por la sustitución entre fuentes de oferta de la misma mercancía, la eficiencia en el intercambio está relacionada con la sustitución entre bienes de consumo de distinta especie” (Balassa, 1980 p.63).

¿Porqué de distinta especie? Veamos enseguida una versión simplificada del ejemplo numérico que utiliza Lipsey y luego la explicación correspondiente.

Los países A, B y C producen la mercancía X a razón de 35, 26 y 20 dólares, respectivamente. El país A cobra un arancel de 50% y, por tanto, antes de la unión aduanera lo importa del país C, pues de este modo el precio interno es 30 dólares. No lo importa del país B porque con el arancel el precio interno de X sería 39 dólares. Al formar el país A una unión aduanera con el país B, este último ya no paga el arancel. Por consiguiente, en lo sucesivo dominará


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el mercado de la unión pues produce X al precio ya indicado de 26 dólares. Se trata de un caso de desviación de comercio pues se desplazó del mercado de la unión al país C que tiene el costo más bajo, pero sigue afectado por el arancel de 50%. No obstante que hay desviación de comercio, según Lipsey se incrementará el bienestar. ¿Porqué? Porque se trabaja con la hipótesis de que las tasas de sustitución de los bienes en el consumo y de transformación de los recursos en la producción, son iguales. Los mismos 35 dólares de materias primas que utilizaba el país A para producir X ahora los destina para producir la mercancía Y, que exporta al país B. En cambio, importa de este país la mercancía X a razón de 26 dólares, de manera que con una unidad de Y que exporta puede adquirir 1.346 unidades de X (esto es, 35/26 = 1.346) Ahora bien, 0.346 x $26 = $9, que era la diferencia de precio de la mercancía X producida en A respecto de la que producía B ($35 - $26 = $9) En otras palabras, al especializarse sale ganando cada país, B porque aumenta la producción de X, y gana también A pues obtiene la ganancia ya indicada dedicándose a producir Y (Lipsey, 1965 p.35).

La hipótesis de Lipsey y Gehrels fue objetada por Melvin (Lipsey, 1965 p.254), quien afirma que no hay ninguna razón para creer que el país A podrá comerciar en los términos de intercambio del país B. A juicio de Melvin, “la posición de equilibrio (en el comercio) se determinará conjuntamente por las condiciones de demanda de los dos países” (Lipsey, 1965 p.252). Asimismo, Melvin hace notar que si en el país B la oferta es limitada, la demanda nueva que le hará el país A al constituirse la unión aduanera aumentará el precio de los bienes en B, lo cual constituye una razón más en contra de la hipótesis de que la similitud de las tasas de sustitución de los bienes en el consumo y de transformación de los recursos en la producción son iguales.

Otras reinterpretacionesUtilizando modelos de equilibrio general, diversos autores enfocaron su atención en la distribución de los beneficios entre los países miembros de la unión y entre éstos y los no miembros y llegaron a la conclusión de que el país que antes de la unión tuviera comercio con su futuro socio probablemente ganaría con ésta, mientras que los miembros que con anterioridad tenían muchos intereses comerciales con el resto del mundo, perderían, a menos que pudiera mejorar sus términos de comercio con el resto del mundo mediante una desviación de comercio de tal manera que le permitiera compensar la pérdida neta sufrida por el cambio de proveedores. La mejoría de los términos de intercambio depende, sin embargo, del tamaño relativo de la unión con relación a terceros países.


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Por su parte, Pearce (1970) indicó claramente que el propósito de las uniones aduaneras es redistribuir el ingreso mundial a favor de los países miembros gracias a un mejoramiento de los términos de intercambio con el resto del mundo. Conclusión que contradice el principio neoclásico de la preferencia por el desmantelamiento arancelario unilateral no discriminatorio, cuyo resultado, argumentaba Pearce, conduce a un deterioro de los términos de intercambio y no a su mejoría. Según este autor, la formación de uniones aduaneras puede ser particularmente aconsejable para los países pequeños que individualmente no tienen influencia en los términos de intercambio, mientras que si forman parte de una unión aduanera los países pueden hacer con sus socios lo que no pueden hacer solos.

Como se recordará, según Viner, las uniones aduaneras podían incrementar el bienestar mundial en unos casos y en otros afectarlo negativamente si el resultado de la unión fuera crear comercio o desviarlo de la fuente de origen de costos monetarios más bajos, pero Kemp y Wan (1976) reinterpretaron el planteamiento original vineriano argumentando que la unión aduanera tendría siempre una contribución positiva al bienestar mundial si el país que fuera beneficiado por la unión compensaba las pérdidas de los otros miembros e igualmente de los no miembros, y aún así estar mejor. Lo anterior era posible por dos vías conjuntas, la primera, mediante la transferencia de sumas globales dentro de la unión, y la segunda, mediante la elección del Arancel Externo Común apropiado, en vez de suponer que éste sería igual a los aranceles vigentes antes de la unión o al promedio aritmético de los aranceles de los miembros de la unión antes de que ésta se formara. Más aún, si se hace un manejo adecuado y oportuno del arancel común, podría eliminarse cualquier desvia- ción de comercio y de igual manera cualquier efecto en los términos de intercambio. “De esta manera —comenta Tovias—, desde mediados de los años setenta el optimismo teóri- co reingresó por la puerta trasera: después de todo las uniones aduaneras no eran criaturas irracionales, incluso si, como lo demostró Berglas años más tarde, en ausencia de distorsiones locales cualquier cosa que los países miembros pudieran ganar por el comercio preferencial podía ganarse mediante el desmantelamiento unilateral de los aranceles” (Tovias, 1970).

Años más tarde Krugman llegó a una conclusión más radical. Tomando en consideración que el poder de negociación y de tomar decisiones aumenta como resultado de que la unión aduanera hace posible la acción conjunta de los países miembros, Krugman argumentó que era de esperar que el Arancel Externo Común de la unión aduanera fuera más elevado que los aranceles de cada país por separado antes de ésta. En abierta contradicción con Kemp y Wan, para quienes la unión aduanera podría tener siempre efectos positivos gracias a que el manejo adecuado del arancel común eliminaría


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las desviaciones de comercio, la conclusión de Krugman fue que las uniones aduaneras siempre tendrán un efecto de desviación de comercio y que, en consecuencia, lo más probable sería que las uniones aduaneras redujeran el bienestar de los países no miembros y en algunos casos el propio bienestar mundial.

Una salvedad necesariaSin discutir el argumento en lo que toca a los países desarrollados, no es creíble que la unión aduanera de los países en desarrollo reduzca el bienestar de los países desarrollados, pues en lo individual los primeros, y a veces el conjunto de ellos, son económicamente muy pequeños para que la sustitución de importaciones pueda afectar el bienestar de sus proveedores. La excepción serían los acuerdos de integración de países en desarrollo que como conjunto integrado tengan poder monopólico en alguno o algunos rubros esenciales para la economía desarrollada.

Seguramente conclusiones del género de la que hizo Krugman, con mayor razón que las otras que hemos reseñado, tuvo un agrio sabor para el paladar neoclásico, cuya conclusión lógica, como Berglas y otros autores lo habían hecho con anterioridad, sería volver la espalda a las uniones aduaneras y elegir la opción siempre disponible de reducir a cero las barreras arancelarias de manera unilateral e incondicional, precio considerado razonable para alcanzar el óptimo bienestar. Hay que reconocer que de acuerdo con su esquema teórico tendrían razón. El razonamiento neoclásico, en general, se distingue por la coherencia abstracta de sus distintos elementos, los cuales se vinculan unos a otros con una secuencia de causa a efecto inexorable. Lo único que falta en ellos es el ser humano. El hombre y sus obras. Es lo que encontró a su paso Paul Krugman. Y lo que Argentina encontró al final del siglo XX: la perfecta secuencia teórica de las medidas tomadas conjuntamente por Menem y el FMI, que debían llevarla a la prosperidad, la llevaron, sin embargo, al desastre de su economía.

El distanciamiento inicialHasta aquí se ha pasado revista a la teoría tradicional de las uniones aduaneras a partir de quien sentó sus bases, Jacob Viner, comentado por una sucesión de autores, cada uno de los cuales encontró en los postulados del gran maestro una forma de reinterpretarlos. El interés de la teoría siguió centrado en el análisis de los efectos de las uniones aduaneras en el bienestar mundial. Había algo, sin embargo, que ni al maestro ni a sus continuadores les pasó por la cabeza darle una respuesta, considerando quizás que así son las cosas, o sea, como se dice en forma técnica, tomándolas como un dato.


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La cuestión era sencilla en su realidad. Puesto que, de acuerdo con la economía neoclásica la existencia de libre comercio es la condición para alcanzar el máximo de bienestar mundial, la creación de uniones aduaneras contradecía por su base la argumentación vineriana, pues la unión aduanera limita la liberalización del comercio exclusivamente a los miembros de la unión. La respuesta salomónica a tal dilema fue argumentar que si bien las uniones aduaneras se apartaban del principio del libre comercio, al fin y al cabo resultaban ser un movimiento en esa dirección. El dilema siguió planteado, ¿por qué si el objetivo es maximizar el bienestar mundial todos los países cuentan con un sistema de protección arancelaria que discrimina los bienes, los países o ambos a la vez? Según la teoría económica neoclásica, los países no deben imponer restricciones arancelarias si tienen abierta la opción del libre comercio y, en caso de tener aranceles, no deben ingresar a las uniones aduaneras sino optar por una elimina- ción arancelaria unilateral. Y, sin embargo, ningún país se atiene a estos preceptos. He aquí la cuestión.

Tres nombres y una sola orientaciónTres nombres van unidos a la apertura de la teoría hacia nuevos horizontes: Harry Johnson, Charles Cooper y Benton Massell, cuyos artículos aparecieron en 1965. A partir de ellos, cuya contribución abrió cauces para nuevos enfoques, incluyendo más adelante el desarrollo económico, se operó la primera fractura en el esquema vineriano. Johnson cuestionó la aseveración neoclásica de que la imposición de aranceles constituye un acto irracional de los gobiernos. En un ensayo en que sentó las bases de su teoría, Johnson introdujo en el análisis de las uniones aduaneras la noción de preferencia colectiva por la producción industrial, que pasó a considerarse un bien de consumo colectivo, un bien público para cuya satisfacción el electorado podría demandar a su gobierno que destinara recursos para aumentar la producción y el empleo industrial más de lo que éstos aumentarían en un sistema de libre competencia internacional. Lo anterior, claramente llevaba a considerar el bienestar mundial en términos sociales y no individuales, lo que conlleva un distanciamiento de la teoría noclásica de uno de sus fundamentos. Bajo ciertas condiciones, razonaba Johnson, los gobiernos podían ver las uniones aduaneras como una estrategia para maximizar el bienestar, en cuyo caso “la unión aduanera genera un aumento del bienestar a causa de su capacidad de satisfacción de la demanda de consumo público a un costo menor en términos del consumo privado, sacrificado por la reasignación de recursos internos del sector menos eficiente que compite con las importaciones al sector más eficiente de las exportaciones” (Johnson, Cooper & Benton, 1965 p.19).


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De acuerdo con Johnson, la preferencia por la producción industrial se originaba en diversas fuentes como podían ser las “aspiraciones y rivalidades nacionalistas frente a otros países, el poder de propietarios y trabajadores de instalaciones industriales para lograr una redistribución del ingreso a su favor mediante medidas políticas o la creencia de que la actividad industrial tiene efectos externos benéficos de varias clases” (Johnson, Cooper & Benton, 1965 p.330).

Por su parte, Cooper y Massell argumentaron que una política arancelaria no discriminatoria constituía un instrumento de liberalización del comercio exterior más eficiente que las uniones aduaneras, por lo que la razón para constituirlas no podía ser la asignación más eficiente de recursos, como se argumentaba. Para ellos, la integración comercial debe entenderse como un mecanismo especial de protección que hay que comparar con otros medios alternativos, y no como un medio para liberalizar el comercio. Hacía falta, por consiguiente, una teoría de la protección arancelaria y para echar sus cimientos ambos autores hicieron importantes contribuciones.

Cooper y Massell fueron más lejos y argumentaron que en los últimos quince años se había elaborado “un aparato teórico impresionante” sobre el efecto de las uniones aduaneras en países económicamente desarrollados, pero no se contaba con un cuerpo teórico comparable que pudiera aplicarse a los países en desarrollo. Al igual que Johnson, ambos autores se apartaron del criterio de que el bienestar está vinculado exclusivamente al consumo privado de bienes y servicios y consideraron que “uno de los objetivos principales de la integración económica entre países menos desarrollados es el fomento del desarrollo industrial y la orientación de tal desarrollo de acuerdo con lineamientos más económicos” (Johnson, Cooper & Benton, 1965 p.369). Así, el objetivo de la política económica y la preferencia social por la industrialización pasó a ser un bien público que debía ser promovido por el Estado. Por tanto, la cuestión esencial era preguntarse cómo podía emplearse de la mejor manera la protección, cómo hacerla más eficiente, cual era el medio más conveniente para promover la industrialización (aplicación de aranceles, otorgamiento de subsidios a la producción o la exportación, reintegro de derechos de importación sobre las materias insumidas en la producción de bienes exportables, entre otros).

Finalmente, Johnson planteó con mucha anticipación un problema que en la literatura sobre integración económica latinoamericana ha estado presente con bastante frecuencia: el desarrollo equilibrado de los países que participan en un acuerdo de integración. El destacado teórico señaló que para la teoría tradicional el objetivo de la unión aduanera es elevar la eficiencia de la producción, independientemente del país donde ésta tenga


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lugar, mientras que la hipótesis de la preferencia por la producción industrial implica que todo acuerdo de unión aduanera debe incluir disposiciones tendientes a asegurar que cada miembro obtenga una “parte justa de la producción industrial y, en particular, que el crecimiento de la producción de la unión no se concentre en uno o en pocos países a costa del resto” (Johnson, Cooper & Benton, 1965 p.363). Justamente eso fue lo que persiguieron los procesos de integración entre los años sesenta- ochenta, con la excepción de la ALALC; ese fue el planteamiento original que hizo la CEPAL a Centroamérica en 1952, y fue además el objetivo principal de la programación industrial del Grupo Andino en los años setenta del siglo pasado. Lo que no se alcanza a comprender del todo es por qué se dice que la preferencia por la producción industrial debe incluir, en las uniones aduaneras, disposiciones para evitar que la producción se concentre en uno o en pocos países a costa del resto. Sin duda, esto es lo deseable pero no es una condición natural, intrínseca de la preferencia por la producción industrial. Dada esta preferencia, los países deciden formar la unión aduanera como el medio para darle viabilidad; cada país abriga esa preferencia, por eso se unen, pero es una decisión política, por tanto exterior a la unión, que la industrialización se distribuya territorialmente en forma equitativa, y no una implicación necesaria de la opción industrial. El comentario no resta de ninguna manera importancia al penetrante razonamiento de Johnson.

El análisis de Andic y DosserUn desarrollo posterior de la teoría en la nueva orientación se debe a F. Andic, S. Andic y D. Dosser. A juicio de estos autores habría dos corrientes de pensamiento en el enfoque no tradicional de las uniones aduaneras: una concedería la principal importancia a la industrialización como objetivo de la unión, y la otra destacaría el ahorro de divisas escasas mediante la sustitución de importaciones. Los autores citados integran ambos enfoques argumentando que los países en desarrollo sean tanto la industrialización —que permite la sustitución de manufacturas— como el ahorro de divisas por ser ésta una de las más importantes restricciones para la formación de capital. El argumento se desarrolla, en lo fundamental, como se indicará enseguida.De acuerdo con la teoría neoclásica de las uniones aduaneras, como la denomina Staffan Linder, si hay creación de comercio el ingreso nacional aumenta gracias a la especialización (el país miembro de la unión que tiene el menor costo domina por completo el mercado); por el contrario, la desviación de comercio origina una pérdida de ingreso nacional. No obstante, los países que forman una unión aduanera pueden optar por esta pérdida de ingreso nacional si a cambio de ello se industrializan. La elección implica que en su escala de valores tiene más importancia la industrialización que


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las importaciones de bienes industriales de fuentes externas de menor costo —al constituirse la unión aduanera; no necesariamente en todo momento—. La observación es válida, sin embargo, para la teoría neoclásica de las uniones aduaneras es irrelevante, pues su enfoque es estático.

De igual manera, la pérdida de ingreso nacional debido a que se incurre en desviación de comercio puede contrarrestarse con el ahorro de divisas, gracias a la sustitución de importaciones (no sólo de productos industriales sino igualmente de otros bienes y servicios).

No obstante que el ahorro de divisas no está necesariamente vinculado a la industrialización, Andic y Dosser identificaron un rasgo común a ambos objetivos, a partir del cual construyen su modelo. La cuestión es la siguiente: cada actividad orientada a ahorrar divisas tiene un costo en términos de ingreso nacional sacrificado y un beneficio en términos de divisas ahorradas. De igual manera, cada industria implica un costo y un beneficio en términos de crecimiento. Así, pues, la evaluación de la conveniencia de una política de industrialización que incluya el objetivo de ahorrar divisas no debe hacerse solamente considerando los costos sino determinando una razón de costo-beneficio, de lo que resultaría que una determinada actividad debe promoverse si dicha razón es mayor que uno; si el beneficio es mayor que el costo.

El análisis de los autores comentados llega, finalmente, a la conclusión de que, a diferencia del modelo tradicional, podría darse el caso de una unión aduanera en que ciertas actividades (o industrias) gozarían de libre comercio dentro de la unión, mientras otras seguirían desenvolviéndose en un régimen de libre comercio con el resto del mundo. En otras palabras: el concepto tradicional de unión aduanera implica libre comercio irrestricto dentro de la unión y un arancel externo común para las relaciones con el resto del mundo. Aún más, según Staffan Linder, la unión aduanera de países en desarrollo debe aplicar el principio neoclásico de distribuir las industrias de acuerdo con sus ventajas comparativas, en tanto que Andic y Dosser opinan que esta regla de distribución debe limitarse en el caso de que un miembro de la unión aduanera quedara desprovisto de industrias debido a que otro miembro concentra razones de costo-beneficio más bajas (el costo menor en término de creación y desviación de comercio).

En resumen, el modelo que se ha venido considerando presupone el examen sector por sector de actividad mediante un cálculo de desarrollo, según la expresión utilizada por sus autores, lo que arroja resultados diferentes a los que se obtendría mediante otros enfoques, sean o no tradicionales.


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A modo de conclusión final, Andic y Dosser resumen así los resultados de su argumentación: “la creación de comercio y la desviación de comercio son términos engañosos en el contexto de los países menos desarrollados, ya que se han derivado de la teoría convencional del costo comparativo. Lo que una unión aduanera del tipo aquí bosquejado elevada al máximo es la creación de desarrollo, y no la creación de comercio, y lo que reduce al mínimo es la desviación del desarrollo, que significa desviar la capacidad potencial de desarrollo hacia un país ya desarrollado” (Andic, Andic & Dosser, 1965 p.409).

El distanciamiento finalComo se ha dicho antes, uno de los supuestos básicos del análisis de Viner fue la producción a costos constantes, pero precisamente un argumento para constituir las uniones aduaneras es beneficiarse del incremento de la producción, y por tanto, de las economías de escala que hace posible la ampliación de los mercados al eliminar las barreras arancelarias entre los miembros de la unión. La economía de escala es simplemente un dato técnico y, como tal, varía su importancia de unas ramas industriales a otras en consonancia con el grado de complejidad de las tecnologías empleadas. En todos los casos, la producción masiva es superior en beneficios que la producción en reducida escala, pero mientras las industrias que utilizan tecnologías de baja o moderada complejidad relativa (el calzado, el vestuario, por ejemplo) son poco exigentes en cuanto a su escala de producción, las industrias de tecnología compleja y, en particular, la altamente especializada, como la electrónica, la automotriz, la de semiconductores, entre otras, pueden operar solamente a partir de un mínimo de producción, que es generalmente muy elevado.

De lo anterior resulta una conclusión casi obvia, dado el caso de una desviación de comercio, los países que producen a costos más elevados que sus tradicionales proveedores pueden suprimir el efecto de desviación ampliando la capacidad de producción, ahora posible porque el acuerdo de integración amplía la dimensión del mercado. En virtud de la economía de escala que introducen su producción se torna altamente competitiva.

El distanciamiento de fondo con las hipótesis neoclásicas de las uniones aduaneras es hoy día crecientemente mayor. Para comenzar, desde los años setenta Gruebel y Lloyd desarrollaron la teoría del comercio intraindustrial con base en la observación de lo que venía ocurriendo en el comercio exportador-importador de la entonces Comunidad Europea. Lo anterior significa que en vez de ser el comercio internacional interindustrial, es decir, de productos provenientes de ramas industriales diferentes —tal como lo anticipaba la teoría tradicional del comercio internacional—, el comercio intraindustrial se


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caracteriza por el intercambio de productos de la misma especie, iguales pero diferentes en una de sus características o por el prestigio de una marca u otras razones de parecida índole. Gruebel y Lloyd conjeturaron que el comercio intraindustrial era posible gracias a que las empresas se concentraban en un modelo o en una línea específica de producción una vez que tenían la certeza de que gozarían de un cuasimonopolio en el mercado de la Comunidad para la rama de producción elegida. El argumento es válido, pero, por otra parte, es fundamental explicar el comercio intraindustrial como consecuencia de la revolución tecnológica que ha tenido lugar desde la segunda mitad del siglo XX.

Otro importante avance metodológico fue la asociación de la teoría de la organización industrial y la teoría del comercio, la llamada nueva teoría del comercio internacional, que incorpora los rendimientos crecientes a escala, la competencia imperfecta y la diferenciación de productos. La incorporación de estos elementos dio pie para explicar la existencia de procesos productivos transnacionales, la denominada producción internacional integrada consistente en el desmembramiento de la cadena de valor entre diversas empresas geográficamente dislocadas, pero bajo principios de organización geográfica de la producción altamente centralizada por las empresas transnacionales, bajo cuyo control se encuentra el nuevo sistema. “El argumento básico es que para cierto tipo de productos la integración vertical internacional de los procesos productivos puede ser una precondición para la eficiencia productiva” (Cepal, 2002), y lo es gracias a la disposición de tecnologías avanzadas, particularmente la computación y las comunicaciones.

El nuevo sistema implica además una creciente importancia del comercio intrafirma. En las industrias farmacéutica, de computadoras, semiconductores y automóviles un estudio de la OCDE encontró que el comercio intrafirma es superior a 50% del total de las transacciones internacionales de las empresas (OECD, 1996). En razón de su gran tamaño la empresa transnacional tiene la condición privilegiada de internalizar muchas transacciones que habitualmente se realizan en el mercado. La poderosa ola de compras y fusiones de las grandes empresas, que ha llevado a muy alto grado la oligopolización del mercado internacional en los últimos años, lleva aparejado un incremento también elevado del comercio intrafirma.

Tentativa de conclusionesNada de lo expuesto en los párrafos anteriores tiene relación alguna con la teoría neoclásica de las uniones aduaneras. El distanciamiento total se ha consumado. De la misma manera que al cobrar vida el liberalismo económico las economías que tuvieron ante sí Adam Smith y los otros autores que Marx


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agrupó para siempre en la categoría de clásicos, era una economía en que predominaba la competencia perfecta, pero dejó de serlo hacia fines del siglo XIX, así la economía que tuvo bajo su consideración Jacob Viner era otra muy distinta de la contemporánea. Viner fue sin duda un destacado pensador. Sólo el que desafía el paradigma imperante de una época lo es. Abrió todo un periodo de investigación que no transcurrió en balde. Siempre algo queda como producto de los desarrollos teóricos por parte de quienes son adherentes o de quienes disienten. También la discrepancia es creativa. Pero no cabe duda de que hoy la teoría neoclásica de la integración, como en general la teoría tradicional del comercio internacional, son impotentes para explicar el proceso de la Unión Europea, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte o el Área de Libre Comercio de las Américas.

Antes de Viner, la teoría de la integración no tenía identidad propia. Es probable que cuando se cuente con una síntesis de la experiencia actual, la que hasta ahora comenzamos a vivir, esa identidad se diluya en una teoría que ya no tendrá base económica exclusivamente sino sintetiza a su vez la contribución de otras ciencias sociales. Más aún, es convicción del autor de estas notas que la integración económica regional deberá desarrollarse en estrecha relación con la teoría del desarrollo, y ello mismo implica la incorporación de los aportes de otras ciencias sociales.

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Rubén E. Nájera1

Los paradigmas de la integración centroamericana: Lecturas alternativas2

In memoriam Alfredo Guerra Borges

ResumenIndependientemente del nivel del discurso —académico, político, mediático, popular—, la noción de integración referida a procesos de relacionamiento entre los países centroamericanos pertenece a una confusa nebulosa de indefiniciones. Salvo por la ocasional afirmación de que un proceso de este tipo es lo que su marco jurídico dice que es, la conversación y el debate presuponen un acuerdo que es inexistente, por no citar las escuetas y poco funcionales definiciones de los instrumentos constitutivos. Este ensayo es un primer acercamiento para responder a una interrogante básica: ¿existen paradigmas en la integración centroamericana? Existen paradigmas, en efecto, y existe una perspectiva histórica que contribuye a explicarlos y describirlos; han interactuado entre sí y han mantenido distancias; y han condicionado los modelos bajo los cuales actualmente funcionan las instituciones que designamos como de integración. El hecho de que no se cuente con una conciencia clara de su temporalidad y de su circunscripción conceptual es a la vez síntoma y parte de las causas de la creciente incapacidad de establecer —o restablecer, o reconvertir— las directrices y políticas de lo que llamamos proceso de integración regional.

Palabras clave: Integración, Centroamérica, paradigmas, política, regional

1 Miembro fundador del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), exfuncionario de la Secretaría de Integración Económica (Sieca) 2 La primera parte del artículo fue una ponencia elaborada para las Jornadas Morazánicas de Reflexión (Antigua Guatemala, 15 y 16 de noviembre de 2016). Las opiniones vertidas en el mismo son responsabilidad del autor y no representan la posición de las instituciones en las que presta o ha prestado sus servicios.


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AbstractRegardless of the level of discourse - academic, political, media, popular - the notion of integration related to processes of relationship between Central American countries belongs to a confusing nebula of undefinition. Except for the occasional assertion that such a process is what its legal framework says it is, the conversation and debate presuppose an agreement that is non-existent, not to mention the scrupulous and weak functional definitions of the constituent instruments. This essay is a first approach to answer a basic question: are there paradigms in Central American integration? There are paradigms, in fact, and there is a historical perspective that contributes to explain and describe them; Have interacted with each other and have maintained distances; And have conditioned the models under which the institutions we designate as integration currently operate. The fact that there is no clear awareness of its temporality and its conceptual circumscription is both a symptom and part of the causes of the growing inability to establish - or to re-establish, or to reconvert - the guidelines and policies of what we call Process of regional integration.

Keywords: integration, Central America, paradigm, politics, regionalJEL: N10, N46, N36


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Independientemente del nivel del discurso (académico, político, mediático, popular), la noción de integración referida a procesos de relacionamiento entre los países centroamericanos pertenece a una confusa nebulosa de indefiniciones. Salvo por la ocasional afirmación de que un proceso de este tipo es lo que su marco jurídico dice que es, la conversación y el debate presuponen un acuerdo que es inexistente, por no citar las escuetas y poco funcionales definiciones de los instrumentos constitutivos. Este breve ensayo es un primer intento por responder a una interrogante básica: ¿existen paradigmas en la integración centroamericana? Le fue planteada al autor hace varios años por un joven investigador y desde entonces la respuesta ha evolucionado hasta los términos que se describen aquí. Existen paradigmas, en efecto, y existe una perspectiva histórica que contribuye a explicarlos y describirlos; han interactuado entre sí y han mantenido distancias; y han condicionado los modelos bajo los cuales actualmente funcionan las instituciones que designamos como de integración. El hecho de que no exista una conciencia clara de su temporalidad y de su circunscripción conceptual es a la vez síntoma y parte de las causas de la creciente incapacidad de establecer (o restablecer o reconvertir) las directrices y políticas de lo que llamamos proceso de integración regional.

Los paradigmas fundadoresEn 1973, el Instituto para la Integración de América Latina, INTAL, publicó La creación de un mercado común: Apuntes históricos sobre la experiencia de Centroamérica, un texto de Alberto Fuentes Mohr que hacía referencia a los antecedentes del proceso de integración económica regional en una perspectiva histórica que iba, sobre todo, de principios de los cincuenta hasta 1963, aunque elaboraba sintéticamente sobre el período comprendido desde la independencia hasta la mitad del siglo pasado (Fuentes Mohr 1973). El libro, que había circulado privadamente en versión mimeográfica desde algunos años antes, era peculiar desde varios puntos de vista: escrito por un actor importante en la génesis del proceso, no sólo aborda los aspectos técnicos sino que se interna en el contexto político y desciende a las incidencias que articulan ideas y personas, aportando un relato (probablemente el único de este tipo) que suma el testimonio al análisis y la evaluación. Al momento de su edición, en efecto, Fuentes Mohr participaba activamente en el llamado estudio de la década, designación que oculta el hecho de que se refería a una propuesta estratégica para la década de los setenta pero se basaba en el análisis a fondo de los primeros diez años del Tratado General.

Los apuntes históricos de Fuentes Mohr inician con una recapitulación de la historia económica de Centroamérica en la perspectiva regional (también


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única en su síntesis y coherencia) y, en lo que toca a las etapas posteriores a la disolución de las Provincias Unidas, utilizan la designación genérica de “esfuerzos unionistas”. El término unión, usado como sinónimo de federación, ha dado la pauta para definir este conjunto heterogéneo de movimientos centroamericanos como antecedente de una visión federalista de la integración. En rigor, sin embargo, cabría diferenciar por lo menos dos tipos de unionismo: uno que refleja efectivamente los intentos por reconstituir o reiniciar un Estado federado (o una federación de Estados); otro que deriva directamente del programa del Partido Unionista, cuya propuesta, ya en pleno siglo veinte, rompe radicalmente con el federalismo tradicional. Fuentes Mohr, como la mayoría de autores tratando de documentar los antecedentes del proceso de integración actual, no asume estas distinciones: su propósito es otro, hacer converger todas las tendencias históricas en el proyecto que se encuentra en marcha y en revisión al momento en que él escribe.

Otros autores hacen y harán lo mismo, con el ánimo de crear una especie de historia unificada para fundamentar la nueva unión. Explícita o implícitamente el optimismo de los cincuenta intenta acuñar, con la sistematización de la historia, un sentido de inevitabilidad que se encubre en expresiones como la gran patria centroamericana o el proyecto histórico de Centroamérica; se sospecha, en el fondo, una paráfrasis del “destino manifiesto”. La obra más notable de ese período es tal vez la de Alberto Herrarte, que hizo, en 1955, el esfuerzo por escribir una suerte de historia general de la unión centroamericana (Herrarte 1955). A diferencia de Fuentes Mohr que esboza una historia económica del regionalismo centroamericano, Herrarte sigue el enfoque jurídico y político, en la mejor tradición de las historias generales del período liberal. A lo largo de varias publicaciones, Herrarte analizará el caso de la Corte Centroamericana de Justicia y, por consiguiente, el conjunto de tratados suscritos en torno a dos navíos norteamericanos, el Marblehead y el Tacoma, bajo distintos momentos de la tutela estadounidense al cobijo de la inauguración y funcionamiento del Canal de Panamá (Karnes 1961). La obra cumbre de Herrarte, La unión de Centroamérica: Tragedia y esperanza, publicada en 1955, constituye una cúspide de su trabajo, que seguirá por varias décadas hasta sus contribuciones a la Historia General de Guatemala, mucho más abreviadas por requisito de la factura enciclopédica; con ello, la visión lineal de la historia que acompaña los procesos de regionalidad se acuña.

Otras síntesis históricas están menos orientadas, como es el caso de las Anotaciones de Historia Patria Centroamericana, de José Mata Gavidia, que de cualquier forma aportan a un abstracto espíritu de unidad o unionismo (Mata Gavidia 1953)3. De cualquier forma, conforme la mitad del siglo pasado

3 El concepto de Centroamérica merece mayor análisis. Centroamérica surge como no-


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se acercaba o se sobrepasaba, la tendencia a reescribir la historia en función de proyectos nuevos o reconvertidos aparecía justificada por el cambio de dinámicas políticas en todos los países centroamericanos.

En el afán de construir una historia que justifique el presente, sin embargo, las diferencias de fondo de los paradigmas en juego se pierden. Aunque es claro que desde el fracaso (uno más) del intento de unificación por la fuerza de Justo Rufino Barrios hay un cambio en las dinámicas de las iniciativas de reunificación, la percepción de que hay dos momentos, marcados por un ambiente geopolítico que modifica rumbo y alcances y que puede ubicarse en torno al 1898, no se da o no se da con suficiente claridad. Como telón de fondo subsiste, tal vez, esta paradoja de un istmo con poca conciencia de su naturaleza ístmica. El hecho es que la presión por la estabilidad que exige la existencia del nuevo Canal va más allá del cierre de las revoluciones liberales y de los intentos de sumisión recíproca entre los Estados de la región. Los tratados de 1906 (el Convenio de Corinto y el Pacto del Marblehead) tuvieron como consecuencia la generación de un esquema institucional y grados de cooperación intrarregional sin precedentes: viejos mecanismos se reiteran (los tratados de paz, amistad y comercio); la agenda liberal, positivista, resulta coincidente; la tutela de Estados Unidos (consecuencia de su propio “destino manifiesto”) no se cuestiona demasiado. El paradigma es nuevo: libre comercio, sin duda; integración física porque el transporte es indispensable; pero institutos pedagógicos, gacetas regionales, oficina centroamericana para coordinar las exportaciones y, sobre todo, la primera corte internacional, son ingredientes nuevos y representan una nueva fórmula. Esto difiere suficiente del modelo federalista (la reunificación de una unión ideal, distante de la que se deriva de la evidencia documental y que fue fracaso histórico) como para definirse como un segundo paradigma, estático, no solo sin propósito reunificador sino probablemente concebido para contener la tentación de unificar por la fuerza. Es un esquema propio del nuevo siglo pero no sobrevivirá a la conflagración que se avecina.

Un tercer paradigma surgirá luego de la Gran Guerra, el del Partido Unionista que se planteaba desde las nuevas clases sociales, desde la caída de las primeras dictaduras liberales (Karnes 1961). En los años veinte la propuesta utópica de una región concebida desde el interior y no desde la burocracia servirá de almácigo para nuevos líderes progresistas pero por sí misma no cuajará salvo, tal vez, en el imaginario de algunos de los actores de la siguiente postguerra y de las nuevas formas de articulación política y económica de la región. Tendrá consecuencias una generación más tarde.

ción política en estrecha asociación con la noción de federalismo; su definición geográfica se hereda de las últimas demarcaciones administrativas del período colonial, pero difícil-mente hay una construcción posterior de la idea, lo que es congruente con los procesos de construcción de las identidades nacionales.


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Los nuevos historiadores de la regionalidad, los que escriben en los cincuenta, no ven o no aprecian suficientemente las diferencias de estos tres paradigmas (el federalista, el unionista, el institucionalista, para designarlos de alguna forma), pero éstas están patentes en las tendencias mismas de las relaciones intra-centroamericanas de ese momento.

1950 es un año peculiar (como lo habían sido el 1848 o el 1898). Es el año en que la Doctrina Truman define el límite del avance de Stalin, el ejército de Liberación Popular captura Beijing y Churchill bautiza la cortina de hierro. La guerra fría empieza y la breve primavera que había seguido a la posguerra empieza a terminar. El panorama centroamericano es favorable a los intentos democráticos: nuevos gobiernos electos en Guatemala, El Salvador y Honduras; y dos revoluciones, la de Guatemala y la de Costa Rica, que alteran la tendencia dictatorial y de las cuales la primera tendrá corta vida (Woodward 1985).

Dos eventos marcan este año para Centroamérica: en junio de 1951, los Ministros de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), encomendaron a su Director Ejecutivo, Raúl Prebisch, a pedido de los gobiernos centroamericanos, proceder a elaborar un programa para la integración económica de Centroamérica, mediante una resolución en la cual, entre otras cosas, por primera vez, precisamente se hacía referencia a la noción de “integración”; cuatro meses después, los presidentes centroamericanos suscribían la Carta de la Organización de los Estados Centroamericanos (ODECA), una forma asociativa que no se proponía ninguna forma programática de consecución de una nueva unión aunque la invocaba. Mientras que la propuesta de un programa de integración económica es una novedad, basada en las nuevas teorías del desarrollo promovidas por Prebisch y la CEPAL, pero también en alguna medida incentivada por la experiencia del Plan Marshall y las incipientes “comunidades” europeas del carbón y el acero, la ODECA es más una secuela del paradigma de 1906 (tibiamente recuperado en 1923, con poca consecuencia) y un eco de la Organización de Estados Americanos.

Las intimidades del proceso que lleva al Mercado Común Centroamericano4 relatadas por Fuentes Mohr son un invaluable indicio de la escisión que se dará desde el primer momento entre ambas iniciativas, producto de cambios

4 Mercado común es, en este contexto, lo que el programa ha definido: esta combinación de zona de libre comercio con una política de industrialización que por un lado incentiva la actividad de transformación para el mercado ampliado y por el otro (en teoría) asigna industrias monopólicas en función de las ventajas comparativas de los países. El uso que le da Balasa al concepto se acuña en 1960, y no corresponde a la forma en que se utiliza en la región.


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de liderazgos en los países, pero también una fractura entre la política económica y la de relacionamiento exterior (Fuentes Mohr 1973). En principio la contraposición parece un conflicto de poder, pero es indudable que el fondo es más complejo. La presión económica en un contexto de apertura democrática o política tiene espacio para actuar y lo hace con sentido liberal; la lógica de las relaciones externas responde a otras racionalidades. El proyecto económico es programático, dinámico, apolítico, evade riesgos que afecten a las incipientes democracias del momento; el proyecto político es estático, busca un statu quo inspirado en la estabilidad que el paradigma de 1906 también buscaba, pero conlleva un mensaje claro, no más uniones impuestas por la fuerza, para conjurar una sombra histórica que procedía de finales del siglo diecinueve y que genera desconfianza. Aunque todos los discursos apelan al pasado de intentos de reunificación, ninguno de los dos proyectos la reivindica. En el ínterin, todos vuelven a escribir la historia centroamericana en busca del destino manifiesto. Estas son consideraciones especulativas pero plausibles y sin duda requieren y merecen profundización, documentación y análisis. Los documentos de la época, con pocas excepciones, son oficialistas o idealistas, pero permiten anticipar que el camino es plausible.

El informe del Comité de Cooperación Económica del Istmo Centroamericano (antecesor del Consejo Económico del Tratado General) fue producido en 1952; el Comité, creado en 1951 a pedido de la CEPAL, implementó en los siguientes años, sobre la marcha el programa que diseñaba: política de industrialización, política comercial, política de transporte, etc. (Prebisch 1952). Conforme las acciones se concretan y llevan al Tratado Multilateral de Libre Comercio y al Tratado General de Integración Económica, el concepto de integración se consolida. No se aplica a la acción de la ODECA, que incluso reporta el programa como ente independiente; de hecho, en varios momentos, los informes de Guillermo Trabanino y Marco Tulio Zeledón proponen la suscripción de entendimientos con la integración económica, pero no sugieren que sea parte de su propio proceso (Trabanino 1959, Zeledón 1961 y 1962). La historia será drástica, de modo que conforme el programa de integración se consolida, en el marco de una guerra fría más rotunda, de la Revolución Cubana y del endurecimiento de los regímenes centroamericanos), la gestión política de la ODECA simplemente se eclipsa y se difumina casi imperceptiblemente a mediados de los sesenta.

En resumen, a lo largo de la década de los cincuenta, por lo menos cinco paradigmas que dan cuenta de las relaciones intra-centroamericanas pasan por el tamiz de la coyuntura histórica. Tres provienen del pasado y son una suerte de proto-paradigmas:


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1. Un paradigma federalista, altamente idealizado, basado en la noción ancestral de una federación que no se suele analizar con objetividad crítica, pero que se reinventa en función de un proyecto histórico, de un destino manifiesto, que no se concreta pese a decenas de intentos pero que evidencia luchas de poder crecientemente resueltas en favor de la consolidación de corrientes nacionalistas;

2. Un paradigma institucionalista, derivado del ejercicio de tutela de Estados Unidos en el entorno de la entrada en funcionamiento del Canal de Panamá, y cuyo éxito relativo queda en la memoria de líderes y eventuales funcionarios públicos; y

3. Un paradigma utópico, intelectual, que sugiere que Centroamérica misma debe ser reinventada desde sus condiciones y características propias y no desde su burocracia; inevitablemente se trata del que menos consecuencias tiene en la práctica.

Los tres constituyen material de referencia para los paradigmas gestados en los cincuenta y modificados o reinventados en las décadas subsecuentes; los tres se articulan incoherentemente para justificar los dos proyectos impulsados a partir de 1950:

4. Un paradigma institucionalista, basado en las tendencias asociativas de la posguerra (OEA, ONU), orientado a la institucionalización del statu quo, a la estabilidad, y basado en una proyección regional de Estados nacionales pero no programados hacia la “integración”; y

5. Un paradigma economicista, basado en las teorías del desarrollo, prueba piloto para una propuesta latinoamericana, que no explicita metas políticas pero que propone una integración de mercados y políticas económicas, incluidas sobre todo las comerciales y las industriales. (Una teoría de la integración económica no se ha formulado en ese momento; la integración económica no se propone explícitamente como una etapa hacia la unificación política).

Estos cinco paradigmas serán el punto de partida de las formas orgánicas de relacionamiento de los países centroamericanos en las décadas por venir; evolucionarán y se recombinarán en el discurso y, parcialmente, en la práctica, y se reinventarán de nuevo cuarenta años después. Condicionado por el discurso oficial, permeado por las sensibilidades ideológicas, el casi ausente análisis crítico ha hecho poco por desmenuzar objetivamente sus diferentes racionalidades, su incidencia en la práctica política y en las relaciones externas entre los países centroamericanos.


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Los paradigmas fallidosEl paradigma de la integración económica, en la forma en que fue diseñada por la CEPAL y el Comité de Cooperación, se implementó sobre la marcha mediante una serie de instrumentos que dieron cuenta de los componentes del programa original, concebido como una “integración limitada acompañada de una política de reciprocidad comercial e industrial” y construido en base a una comunidad de políticas comercial y arancelaria, de adelanto técnico y calidad de productos, de desarrollo energético, de cooperación financiera y de industrialización (Prebisch 1952). Los instrumentos adoptados para implementar estas políticas constan elocuentemente en las recopilaciones de la época y son notables los convenios y tratados suscritos a partir de 1952, aunque no todos son atribuibles directamente a iniciativas del Comité: sanidad agropecuaria, nutrición, investigación y tecnología industrial, importación temporal de vehículos, modernización de la administración pública, industrias centroamericanas de integración, circulación de carreteras, equiparación de gravámenes a la importación, navegación aérea, integración económica (libre comercio, unión aduanera y órganos de integración incluido un banco de desarrollo para el proceso), acreditación académica, incentivos fiscales para la industrialización, cámara centroamericana de compensación, telecomunicaciones (De León 1969). La amplitud de instrumentos, sin embargo, no es óbice para las percepciones críticas que se registran desde principios de los sesenta; Guerra Borges (1988) lo resumiría claramente al indicar que los principios de gradualidad y reciprocidad, la noción de integración limitada y la elaboración de un “plan general de integración que hiciera posible la armoniosa distribución espacial de las fuerzas productivas, [quedaron] formal y definitivamente [excluidos] del Tratado General”. El Tratado de 1960 daría fin al proceso del programa y lo haría con la implementación parcial e incoherente del programa original. Guerra Borges atribuirá esta incoherencia final a la incidencia de Estados Unidos, en el contexto de una guerra fría que se había instalado con mayor profundidad en el Caribe desde la revolución cubana.

Los sesenta también marcan, si no la disolución formal de la ODECA, cuyo convenio (“carta”) nunca fue denunciado, al menos una derivación a la invisibilidad que pondría a la organización en indefinido estado catatónico. Su carta constitutiva databa de 1951, creaba un marco institucional para las relaciones políticas intrarregionales sin mayor especificidad. Una segunda carta, sustituyendo la original, fue suscrita en 1962; creaba un andamiaje institucional más elaborado pero sustraía del todo el artículo relativo a los propósitos del organismo. La falta de contenido de este instrumento debe haber sido notada más de una vez: un pequeño documento de 1964 propone, acaso por primera vez y bajo la influencia de los modelos europeos, un Proyecto


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de bases de la comunidad centroamericana cuya exposición de motivos plantea, al menos, una visión consolidada de la integración y afirma que “ha sido necesario admitir que mientras el proceso integracionista de carácter económico se ha desarrollado en forma acelerada, los otros programas de integración no han podido desenvolverse a igual ritmo, con perjuicio de la integración total” (Herrarte 1964). Es una de las primeras afirmaciones de este tipo, pero en rigor la organización propuesta se limita a un arreglo burocrático, a un diseño de marco de referencia para las relaciones externas regionales y a la articulación de alguna cooperación regional. En la práctica, la escisión de los dos paradigmas se profundiza, como lo reitera Fuentes Mohr que lo interpreta como un conflicto entre carteras de relaciones exteriores (con apoyo de Guatemala) y de economía (con apoyo de El Salvador)5.

En la forma en que fue implementado, la integración económica tuvo éxito en términos del crecimiento comercial e industrial de la región, en el impacto sobre la urbanización y la infraestructura física. Una minuciosa evaluación realizada por la CEPAL y presentada al Comité de Cooperación para el primer quinquenio de la integración económica indicaba los avances y tareas pendientes del proceso (CEPAL 1966), pero en todo caso es claro que a partir de 1965 “el proceso de integración empezó a manifestar problemas tales como: pérdida de velocidad en el crecimiento intracentroamericano, saturación de mercados, estancamiento de la sustitución de importaciones, reducción en el crecimiento del producto industrial y global...” (Chamorro y Nájera 1996). Tocado con cautela en los documentos oficiales, el problema de los beneficios desiguales empieza a surgir pronto, es percibido, anunciado y matizado, y va a converger en la crisis de 1969, con la llamada “guerra de los cien días” entre Honduras y El Salvador, que se inicia el 14 de julio (Rowles 1980).

Dos procesos, relevantes para el paradigma económico (y el único vigente para entonces) se desencadenan a partir de ese momento, independientemente de los recursos utilizados para enfrentar la salida de Honduras del Tratado General de Integración Económica: el estudio sobre El desarrollo integrado de Centroamérica en la presente década y los trabajos del Comité de Alto Nivel para el Perfeccionamiento y la Reestructuración del Mercado Común Centroamericano, CAN.

El informe del estudio, realizado por la Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana, SIECA, es un trabajo único

5 Alberto Herrarte, ponente del proyecto, es Ministro de Relaciones Exteriores en diciembre de 1963, cuando lo presenta. El gobierno guatemalteco, militar y producto de un golpe de Estado, encaja en el creciente militarismo de la época que definirá la viabilidad de los ámbitos del proceso en las siguientes décadas.


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por su naturaleza y cobertura y fue publicado en once volúmenes que cubrían todos los aspectos vigentes y pendientes del proceso, en consecuencia con la visión original del programa, la evaluación de 1965 y la experiencia registrada durante la década del sesenta (SIECA 1974). En sentido propositivo, incluía propuestas políticas y estratégicas para los setenta. El diagnóstico recorría un conjunto de temas cruciales: los desequilibrios externos y las consecuencias del proceso sobre las variables macroeconómicas, los desequilibrios sociales de la región (“deficiente estructura social”) y el empleo, el desarrollo integrado y la participación, y la “rigidez de los instrumentos de la integración”. La propuesta se definía como una estrategia de desarrollo integrado, basada en la interrelación indisociable del proceso de integración económica con las variables macroeconómicas y la dimensión social: relación entre sectores público y privado, distribución del ingreso, recursos humanos, participación equitativa de los países en los beneficios del proceso, y políticas económicas comunes: sectoriales (más allá de la industrial) y comercial externa. La estrategia propuesta se complementaba con un plan de acción detallado en los anexos del estudio.

Lo que importa rescatar en este punto es que el estudio generaba, con respecto al original y al implementado parcialmente, un paradigma modificado en el cual la dimensión estrictamente económica se complementaba explícitamente con las variables sociales bajo diversos eufemismos: estructuras sociales, desarrollo integrado, participación y, sobre todo, la equidad de beneficios entre los socios. Los principios del método Spaak, según los cuales para evitar la inequidad de beneficios la integración conlleva la creación de zonas de políticas comunes entre socios en igualdad de condiciones políticas y socioeconómicas (Ducci – Olivi 1970), estaban claramente asimilados en esta nueva propuesta centroamericana, concluida en 1972.

Cuatro años después el CAN presentaba su propia propuesta. Constituido para analizar, entre otros insumos, el informe de la SIECA, el Comité concluyó sus trabajos presentando un anteproyecto, no para un nuevo tratado de integración económica, como lo establecían sus directrices, sino para la creación de una “comunidad económica y social centroamericana”. La exposición de motivos dejaba claro que se trataba de un “nuevo enfoque de la integración, tanto en lo que se refiere a su propia razón de ser… como en cuanto a su proyección como un instrumento que permita atender aspectos fundamentales de la problemática y de las aspiraciones socioeconómicas y culturales de la población centroamericana” (CAN 1976). El nuevo tratado, alimentado significativamente por la experiencia europea, se formulaba y sometía en base a criterios de viabilidad técnica y política que, como se hizo evidente, habían sido sobrestimados. La comunidad tenía objetivos amplios, se proponía la unión económica y social de la región y, aunque


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no lo explicitaba, apuntaba a una unión política a través de una estructura institucional muy amplia, un marco jurídico detallado, políticas comunes en todos los ámbitos económicos y sociales (unión aduanera y monetaria; circulación de factores (bienes, capital y mano de obra6); políticas social, agrícola, industrial, monetaria, de inversiones, científica y tecnológica, de integración física). En breve, se trataba del instrumento más completo elaborado hasta el momento.

Ni la propuesta estratégica del “estudio de la década” (el sexto paradigma) ni el tratado para una comunidad económica y social (el séptimo) se llevaron a la práctica, pese a que durante el resto de los setenta y buena parte de los ochenta fueron la fuente de referencia para una gran cantidad de propuestas derivadas, de iniciativas que se hundieron en un contexto regional e internacional turbulentos. Para fines de la historia de la integración centroamericana, estos dos nuevos paradigmas, diseñados con gran contenido técnico e intelectual, estrechamente vinculados pero basados en conceptos muy diferentes, pasaron a constituir una referencia obligada, pero evidenciaban el truncamiento del proceso de integración. Nada nuevo ocurriría, en el sentido de las propuestas paradigmáticas, hasta finales de los ochenta.

Los paradigmas reinventadosLas crisis que afectaron el proceso de integración empiezan temprano en la década de los setenta y llevan hasta el final de los ochenta; reciben varias designaciones: luego de la crisis del 69 hay dos crisis del petróleo y una crisis de la deuda que, aunque externas, afectan la viabilidad de su profundización; hay conflictos internos en varios países que no solo rompen la fluidez del comercio regional sino el diálogo político, de cualquier forma débil desde los setenta; hay una internacionalización de los conflictos locales que desemboca en el fin de la guerra fría (Noriega 1992).

Los últimos años de la década de los ochenta están marcados por un esfuerzo de diálogo político designado como el proceso de Esquipulas; esto es, el intento de los gobiernos de la región por encontrar una solución autóctona a una situación generalizada de conflicto que afecta a todos los países de la región. No hay forma breve de explicarlo porque muchas perspectivas convergen; Esquipulas es, además, la conclusión de una etapa que en rigor ha durado prácticamente dos décadas. Para fines de la integración centroamericana tendrá varias aristas: es un esfuerzo de diálogo político, por primera vez en

6 Una diferencia sustantiva con respecto al enfoque de las cuatro libertades del proceso europeo.


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mucho tiempo; implica una amplia participación internacional que incluye a actores de Estados Unidos, Europa y América Latina, preocupados de distintas formas por las consecuencias de la prolongación y profundización de los conflictos; y se concreta en un espectro de propuestas que conllevarán una solución negociada, con los consecuentes riesgos de incoherencia final.

En el desarrollo del diálogo político hay una recuperación creciente del paradigma institucional de la ODECA, a su vez alimentado por los antecedentes de 1906 y 1923: un arreglo institucional común orientado a evitar el resurgimiento de situaciones desestabilizadoras; así, la propuesta de un Sistema de la Integración Centroamericana, SICA, se traduce en una especie de adaptación regional de la organización del Estado nacional (tres poderes, consejos ministeriales, etc.), mientras que el recurso jurídico es, precisamente, un retorno a la carta de la ODECA de 1961 mediante el artilugio de un “protocolo por sustitución total”. La gran innovación ocurre en la designación: esta es la primera vez en que el arreglo institucional que define las relaciones de los países centroamericanos se designa como integración, de donde la tesis de la integración institucional (es decir, a partir de instituciones, no de políticas comunes) se divulgará en el futuro.

Las propuestas de la cooperación internacional están de alguna forma subsumidas en este nuevo paradigma regional (el octavo de nuestra clasificación). Son el resultado de iniciativas más o menos desinteresadas de distintas procedencias, algunas con contenidos estratégicos otras con contenidos institucionales específicos: la Comisión Nacional Bipartidista para América Central, “Comisión Kissinger”; el diálogo ministerial entre las Comunidades Económicas Europeas y Centroamérica, designado como de San José; la Comisión Internacional para la Recuperación y el Desarrollo de Centroamérica, “Comisión Sanford”; el Grupo de Contadora; los planes y programas de los organismos multilaterales (Chamorro 1992).

En su contenido, el Protocolo que crea el SICA (SG-SICA 2011), deriva tanto de elementos del proyecto de Tratado para una Comunidad Económica y Social (por lo menos en su formato institucional ya que no en su contenido programático) como de algunos elementos de todas las propuestas en juego: la Corte Centroamericana de Justicia, por ejemplo, es rastreable a 1906; la participación de la sociedad civil en un órgano regional independiente, luego subsumido por falta de financiamiento en un comité consultivo orgánico, era novedosa; y la incorporación de un parlamento regional se derivaba del formato europeo. Los contenidos conceptuales del nuevo sistema de integración son a la vez taxativos y tautológicos: el sistema crea, per decretum, una “comunidad económico-política que aspira a la integración”; el sistema de integración es el “marco jurídico de la integración”; el sistema “tiene por


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objetivo la realización de la integración”. La integración de la que se habla no está definida en el instrumento constitutivo, de donde la historia reciente está marcada por diversos intentos de interpretar y dar contenido estratégico a los propósitos del sistema (constituir a Centroamérica “como Región de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo”, sic).

Paralelamente a la conclusión del proceso de Esquipulas, la suscripción del Protocolo de creación del SICA, llamado de Tegucigalpa, y su vigencia, la integración económica regional fue sometida a un proceso de reconversión que, de cualquier forma, no significó una situación diferente a la experimentada en los años sesenta con la coexistencia del programa de integración y la ODECA.

La crítica al modelo de sustitución de importaciones había hecho mella en el paradigma original de la integración económica, particularmente en lo que tocaba a la política de industrialización, lo que se hacía más patente en el contexto combinado del final de la guerra fría y la globalización. La producción intelectual de la CEPAL durante los años de la crisis partía de la preocupación por la falta de competitividad internacional de la producción regional y los temas de equidad (CEPAL 1990); los principios de la transformación de las estructuras productivas y tecnológicas fueron incorporados en un Plan de Acción Económica (Quinteros de Aguilera 1992).

En 1993 los países centroamericanos suscribieron un Protocolo (esta vez por sustitución parcial) al Tratado General de Integración Económica, llamado de Guatemala. En términos prácticos el nuevo modelo (el noveno paradigma) mantenía las estructuras institucionales originales adaptándolas al nuevo sistema; adoptaba una visión programática lineal del proceso de integración tomada casi textualmente de Bela Balassa7 (SG-SICA 2011), complementada por consideraciones de política sectorial; y, sobre todo, derogaba todos los instrumentos relacionados con la política de industrialización, con lo que, en breve, asumía la sentencia de la CEPAL en el sentido de que la integración económica proporciona estructuras que deben ser aprovechadas para la apertura que exige la globalización, pero en su formato proteccionista era un obstáculo para la productividad y la competitividad de la producción regional (CEPAL 1994). El protocolo no utiliza la expresión de regionalismo abierto, que se acuñará oficialmente para la región hasta en los años siguientes

7 La teoría de la integración económica de Balassa había sido publicada en 1961, supuesta-mente capitalizando el proceso europeo. El programa centroamericano, salvo en principios económicos básicos no le debía nada a este enfoque cuya propuesta implícita, la gradual-idad de las etapas, no ha sido corroborada por la evidencia empírica. En ausencia de otros textos con este título y contenido, sin embargo, la supuesta teoría se difundió académica-mente y condicionó la elaboración del Protocolo de Guatemala (Balassa 1961).


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(CEPAL 1995), pero plantea la noción ambivalente de integración regional e integración con el mundo, sin mayor exégesis.

Así, los primeros años de la década habrían reinventado para el nuevo contexto regional (post conflicto) e internacional (global) los dos paradigmas surgidos en los años cincuenta, realizando de paso varias relaciones de equivalencia sobre la noción de integración pero sin construir una definición suficientemente precisa y vigorosa, en benefició de un alto grado de interpretación arbitraria e intuitiva.

Un cuarto de siglo después, la evolución de los países, las crisis institucionales del sistema mismo y las situaciones de contexto dan cuenta de la necesidad de una revisión paradigmática con sentido histórico y de futuro.

Es nuestra sugerencia que investigaciones y debates críticos y documentados, distantes de apasionamientos y de racionalidades de sobrevivencia burocrática, permitirán una mejor categorización no solo de la genealogía implícita en los paradigmas identificados en este artículo sino de su interacción y su relación con la realidad actual y con la definición de procesos regionales que, más allá de la lógica jurídica y burocrática, propongan formas futuras de regionalismo (se llamen o no de integración) que efectivamente sean instrumentos de desarrollo y equidad para los países involucrados.

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Peter Abrahamson1

Protección social y política fiscal en Estados pequeños: Comparando Centroamérica y Escandinavia2

Resumen El ensayo compara dos subregiones tanto muy similares como muy diferentes en lo que respecta a protección social y política fiscal: Centroamérica y Escandinavia. Desde una perspectiva de ciencia social se inspira por un enfoque de régimen de bienestar (welfare), que argumenta que los Estados de bienestar se agrupan geográficamente. Desde una perspectiva de política social se encuentra informado por un movimiento hacia el Estado de inversión social. La sección histórica apunta hacia las diferencias en el pasado colonial y la formación de coaliciones de clase. La sección sobre protección social desde la Gran Recesión de 2008 apunta hacia grandes diferencias en niveles, pero también enfatiza en tendencias convergentes hacia la expansión de la protección social en Centroamérica y de consolidación en Escandinavia, desmintiendo así cualquier tesis de desarticulación. La sección sobre política fiscal muestra cómo inicialmente cargas fiscales bastante similares se han convertido en unas de las más diferentes, con Centroamérica gastando entre un 10 y un 15% del PIB en impuestos, mientras que Escandinavia gasta actualmente entre el 40 y el 50%. El ensayo finaliza señalando que Centroamérica puede y debe tomar inspiración de la experiencia escandinava, pero también indica que las políticas sociales no son directamente exportables, ya que se insertan en condiciones particulares que no se encuentran con frecuencia en contextos diferentes.

Palabras clave: Estado de bienestar, política social, Estado de inversión social, educación, cuidado de la salud, seguridad social, transferencias monetarias condicionadas, pobreza, desigualdad

1 Traducción: Samuel Pérez Álvarez2 Universidad de Copenhague


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AbstractThe paper compares two both very similar and very different sub regions, Central America and Scandinavia, with respect to social protection and fiscal policy. From a social science point of view, it is inspired by a welfare regime approach, which argues that welfare states cluster geographically. From a social policy perspective, it is informed by a move toward the social investment state. The historical section points to the differences in colonial background and class coalition building. The section on social protection since the Great Recession in 2008 points to big differences in level, but it also emphasizes converging trends toward expanding social protection in Central America and consolidation in Scandinavia; thus disproving any dismantling thesis. The section on fiscal policy shows how initially rather similar tax burdens have developed into some of the most diverse one, with CA spending10-15percent of GDP on taxes, while Scandinavia now spends between 40 to 50 percent. The paper ends by pointing out that Central America could and should take inspiration from the Scandinavian experience, but it also indicates that social policies are not directly exportable, since they are embedded in particular conditions often not to be found in different contexts.

Key words: welfare state, social policy, social investment state, education, health care, social insurance, conditional cash transfers, poverty, inequality JEL: N30, N36, N42


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IntroducciónEste ensayo constituye un seguimiento a uno similar —pero mucho más largo— que discute la protección social y el desarrollo de la política fiscal, así como las perspectivas entre dos subregiones diferentes: Centroamérica y Escandinavia (Abrahamson, 2007). El parangón se encuentra motivado por la evolución actual tanto de estudios comparativos sobre bienestar así como sobre políticas de bienestar. Lo primero inicia a partir de una perspectiva de régimen de bienestar (Esping-Andersen, 1990; Abrahamson, 2016; Martínez Franzoni, 2008) y ha ido más allá de enfocarse exclusivamente en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el mundo, y lo segundo ha ido más allá del Consenso de Washington, reconociendo globalmente la viabilidad del paradigma de inversión social (Morel, Palier, Palme, 2012) y, normativamente, alejándose de una perspectiva neoliberal antibienestar hacia una probienestar.

Comparar las dos regiones resulta interesante porque en un número bastante general de aspectos ambas representan un escenario similar: consisten en Estados pequeños que comparten una misma geografía, historia y cultura, y las dos cuentan con cooperación subregional suficientemente elaborada dentro de un marco de cooperación regional más amplio. Sin embargo, con respecto a políticas de bienestar presentan un escenario más diferente, ya que los países escandinavos se han desarrollado a partir de una protección integral y universal, mientras que Centroamérica se caracteriza por la diversidad, fragmentación y, con la excepción de Costa Rica, el poco énfasis en la protección social pública.

Sin embargo, tendencias recientes en el discurso sobre el Estado de bienestar sugieren una convergencia, ya que ambas regiones han adoptado la llamada perspectiva de Estado de inversión social, que argumenta que para poder sobrevivir y luchar en una economía crecientemente globalizada, los Estados deben tener una fuerza laboral bien educada, saludable y segura. Por lo tanto, arreglos de Estado de bienestar se argumentan con referencia a la competitividad y no con referencia a obligaciones normativas hacia el bienestar de la población. En Europa, incluyendo a Escandinavia, esta perspectiva ha sido promovida fuertemente por la Unión Europea (UE) durante algunos años (Morel, Palier, Palme, 2012), mientras que en Centroamérica está siendo impulsada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como se observa con claridad en un reporte reciente sobre protección social en la región, en el cual se lee que «[…] el gasto social es una inversión de largo plazo que pretende fomentar la acumulación de capital humano, un requerimiento clave para el crecimiento y el desarrollo económico» (Prat & Beverinotti, 2016: 1). A raíz de esto, el BID ha desarrollado lo que se acerca a una obsesión


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con el desarrollo infantil temprano, el cual está siendo ahora fuertemente promovido y monitoreado (Araujo, López-Boo, Puyana, 2013): «Los programas de desarrollo de la infancia temprana son los fundamentos para inversiones sociales exitosas durante la vida de un individuo, especialmente para los pobres. Invertir más en esta área es una de las vías más eficaces en que los gobiernos pueden mejorar la movilidad económica» (Berlinksy & Shady, 2015: xvi).

Otra organización regional en Latinoamérica, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), ha ido más allá y está promoviendo con fuerza un movimiento hacia la protección social (Cecchini et al., 2015), además de monitorear recientemente el desarrollo dentro del área conocida como CA-4 (Martínez F., 2013a; 2013b; 2013c; 2014). Además, la amplia región latinoamericana ha sido una de las mejores del mundo en lo que respecta a la implementación de las llamadas transferencias monetarias condicionadas, como una forma de llegar a los más pobres dentro de un marco de inversión social enfocado en la salud y la educación (Cecchini & Madariaga, 2011). Estos programas también se han implementado en Centroamérica.

Junto con la hipótesis de los Estados pequeños prediciendo que estos desarrollan grandes Estados de bienestar con el fin de amortiguar a sus poblaciones en contra de shocks externos (Katzenstein, 1985; 2002), el desarrollo reciente a lo largo de Latinoamérica sugiere una expansión de políticas de bienestar en Centroamérica. Sin embargo, hasta ahora esto solo ha ocurrido en un grado limitado. El ensayo trata de explicarlo, en alguna medida, con referencia a las diferencias en la estructura económica, composición de clases y construcción de coaliciones políticas. Concluye por señalar los límites de tratar de importar directamente las políticas de bienestar escandinavas a la región, pero también reconoce la creciente necesidad de hacerlo.

Diferentes rutas hacia la globalizaciónLos historiadores parecen estar de acuerdo en que el desarrollo moderno puede ser periodizado de acuerdo con fenómenos centrales del mundo, tales como guerras y crisis económicas. Por lo tanto, la era moderna puede ser dividida en: a) el período comprendido entre la década de 1870 y la Primera Guerra Mundial (la Gran Guerra); b) el período entre guerras, incluyendo la crisis económica de 1930 y la Segunda Guerra Mundial; c) el período posterior a la guerra y hasta la primer crisis petrolera a mediados de la década de 1970; y finalmente d) el período presente, el período de la globalización.


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Cuando comparamos el desarrollo moderno en Escandinavia y Centroamérica, es claro que las similitudes son más débiles y las diferencias más fuertes. El primer período desde la década de 1870 hacia la Primera Guerra Mundial fue en ambas regiones formativo en cuanto a la adopción de la forma estatal, pero resultó muy distinto, reflejando, en parte, las diferencias en el pasado colonial. El Reino de Guatemala fue parte del Reino de España desde Colón hasta 1820, mientras Noruega fue parte de Dinamarca hasta 1814, y Finlandia perteneció a Suecia hasta 1809, luego fue parte de Rusia hasta 1917. Si tomamos a Guatemala como ejemplo, conviene señalar lo que Deborah Yashar sostiene:

Las reformas liberales guatemaltecas institucionalizaron el régimen dictatorial autoritario y los mercados agroexportadores proclamaron en extremo la desigualdad de recursos y un Estado coercitivo. Para consolidar los poderes dictatoriales y los regímenes oligárquicos de acumulación, el Estado reprimió a la mayoría de la población indígena y aplastó gran parte de los esfuerzos por formar asociaciones civiles urbanas y rurales. La élite terrateniente, sin embargo, nunca asumió el control político pese a su extenso poder socioeconómico, pero en cambio dependió de dictadores y sus ejércitos para proveer la infraestructura necesaria para transportar cosechas y controlar la mano de obra (1997: 49).

Por el contrario, en Dinamarca una alianza entre los productores agrícolas independientes y trabajadores urbanos y rurales terminó con el régimen autoritario por parte de los conservadores, en 1901, e inauguró las primeras piezas de políticas sociales modernas en 1890, enmarcadas en un sistema descentralizado de provisión de servicios: «Un aspecto común en los inicios de la legislación social nórdica fue el delicado balance entre la legislación parlamentaria y la administración local de las leyes. [...] las personas más necesitadas fueron dejadas a la discreción de las autoridades locales» (Christiansen y Markkola, 2006: 16). Esto se enmarcó en un importante compromiso de clase con respecto a las relaciones laborales. En 1899, el llamado Compromiso de Septiembre fue establecido, el cual concedía a los empleadores «[…] el derecho de gobernar y dirigir el trabajo en el lugar de trabajo, a cambio de reconocer el derecho de los trabajadores a organizarse y negociar colectivamente» (Madsen, 2006: 12). El régimen parlamentario quedó completamente establecido en 1901 y las mujeres obtuvieron el derecho al sufragio en 1918.

El segundo período, en Escandinavia durante los años treinta y en Centroamérica durante e inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, vio la institucionalización de los derechos de ciudadanía social en ambas regiones. Christiansen y Markkola (2006: 17-18) relacionan el punto de


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partida de los derechos sociales en Escandinavia con un cambio en el poder de clases: «La extensión de los derechos sociales a toda la ciudadanía constituyó el cambio más radical de los primeros períodos. En los años de 1920 y 1930, el balance de poder se movió de los granjeros y la burguesía a las clases bajas». Adicionalmente, «[…] el amplio apoyo popular para los socialdemócratas ayudó a asegurar las bases democráticas en los países nórdicos en un período en el que estaban siendo sacudidos en la mayoría de los otros países». Sin embargo, «[…] el camino hacia las reformas sociales estaba preparado no solo por el amplio apoyo popular, sino también por grandes compromisos de clase, involucrando en particular a la clase obrera, a los campesinos y, en ocasiones, también a la burguesía capitalista».

Sin embargo, ambas, la larga perspectiva histórica y la inclusión de Finlandia e Islandia, nos obligan a modificar la tesis de la democracia social. En las primeras épocas, los granjeros, otros grupos pequeño burgueses, incluso la burguesía y sus partidos políticos, establecieron las bases de los sistemas de seguridad social posteriores. El universalismo, el financiamiento fiscal y la intervención estatal no son invenciones de la democracia social (Christiansen y Åmark, 2006: 351).

Debe recordarse que «[…] los países nórdicos eran extensamente agrarios a lo largo del período del descubrimiento del Estado de bienestar, hasta los años de 1930», como Carroll y Palme nos recuerdan (2006: 18). De igual manera, en lo concerniente a Centroamérica, Yashar escribió:

Las coaliciones de reforma surgidas a mediados del siglo XX en Costa Rica y Guatemala transformaron las relaciones sociedad-Estado. Retaron las bases de exclusión de las políticas oligárquicas asociadas con el periodo liberal, abrieron espacios para la participación de los trabajadores y la clase media en los círculos de poder, crearon espacios para el crecimiento de la sociedad civil, e implementaron políticas de derechos, regulatorias y redistributivas. Las reformas incluyeron capítulos constitucionales acerca de garantías sociales, reformas a la seguridad social, códigos de trabajo, reformas fiscales y reformas agrarias. En el proceso, éstas redefinieron los espacios apropiados, en forma y contenido, de la participación política y el rol del Estado en redefinir los límites de la acumulación de capital, los mercados laborales y la política social (1997: 69-70).

Sin embargo, el desarrollo difirió realmente durante el tercero y cuarto período. Mientras Escandinavia consolidaba y expandía significativamente el Estado de bienestar, Centroamérica, con la excepción de Costa Rica, se estancó o incluso retrocedió en cuanto a beneficios sociales.


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Katzenstein enfocó su trabajo en los pequeños Estados europeos en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial en el que, claramente, sus conclusiones no pueden ser transferidas a Centroamérica. La literatura difiere cuando explica las diferentes trayectorias que los Estados centroamericanos han tomado desde la guerra, pero parte de la explicación recae en el rol de la intervención extranjera directa (léase: EE. UU.) que ocurrió en la región, basada en el anticomunismo y los intereses inmediatos económicos y de seguridad. En Europa, la Guerra Fría fue manejada en parte a través de la pertenencia a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y, en parte, a través de una creciente cooperación económica y política dentro de lo que se ha convertido en la Unión Europea (UE). Particularmente después de la Revolución cubana en 1959, el anticomunismo (aunque, de acuerdo con Paige, ya desde 1932 al menos en El Salvador), «[…] un miedo paranoico al comunismo […] se ha apoderado de la nación expresado en el etiquetado continuo de incluso el más modesto movimiento de reforma como comunista o de inspiración comunista» (1997: 120).

Con el período más reciente —incluyendo lo que ha sido etiquetado como la década perdida de 1980 en Latinoamérica—, Escandinavia consolidó su régimen de bienestar mediante la expansión de los servicios de asistencia social y la intensificación de la cooperación nórdica y europea, mientras que Nicaragua, Guatemala y El Salvador se vieron envueltos en trágicos conflictos civiles. Robinson afirmó que «Mientras toda Latinoamérica experimentó la “década perdida” de 1980, Centroamérica ha sido particularmente afectada, sufriendo el doble de la caída de los ingresos reales que Latinoamérica en su conjunto» (2003: 151). Paige le atribuyó central importancia a la introducción de la nueva producción agroindustrial de carne, algodón y azúcar: «El resultado del crecimiento de estas nuevas industrias […] fue una expansión dramática de la fracción agroindustrial de la élite centroamericana y una expansión igualmente dramática de ex trabajadores rurales marginalmente empleados y desempleados que formaron el nuevo semi-proletariado y el sector informal» (1997: 92). Él halló que «[…] la élite agroindustrial emergió como la clase decisora en Centroamérica en los años de 1980, tanto nacional como internacionalmente» (1997: 93).

Estas trayectorias diferentes se muestran claramente en la figura 1, que indica el PIB per cápita a precios fijos desde 1920. Al principio ambas regiones estaban constituidas por países igualmente pobres, mientras que noventa años más tarde las diferencias entre las dos regiones se han incrementado enormemente. Es interesante notar que el crecimiento del PIB despegó en Escandinavia después de 1945, es decir, simultáneamente con la edad de oro del desarrollo del Estado de bienestar.


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Figura 1. PIB per cápita a precios fijos (1920-2010)

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

1920 1940 1960 1980 2000 2010

Dinamarca

Finlandia

Noruega

Suecia

Guatemala

El Salvador

Honduras

Nicaragua

Costa Rica

Panamá

Fuente: The Maddison Project, disponible en: http://www.ggdc.net/maddison/maddison-project/home.htm

Protección social en Centroamérica y Escandinavia desde 2008Los países del CA-4 pertenecen claramente a lo que Juliana Martínez Franzoni (2008) denominó «régimen familiar de bienestar», mientras que Costa Rica (y en menor medida Panamá) pertenecen al régimen proteccionista. Este último se asemeja a lo que Gøsta Esping-Andersen denominó «régimen socialdemócrata de bienestar». Los acontecimientos desde la Gran Recesión no han cambiado la posición de los distintos países con respecto al tipo de régimen, pero ha habido un movimiento uniforme hacia un mayor gasto social en ambas regiones. Con respecto al CA4, esto se muestra claramente en la figura 2, que presenta cómo el gasto social agregado de Centroamérica se incrementó mucho más que el PIB.

Figura 2. Crecimiento del gasto social y PIB (2002-2013)

Fuente: Dumas y Lafuente (2016: 70)


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En la actualidad este indicador varía entre el 8.0% (Guatemala) y el 23% (Costa Rica) del PIB (tabla de apéndice, TA). La mayor parte de la región se ubica a la par del promedio de América Latina, y Costa Rica gasta tanto como el promedio de los países de la OECD (Prat y Solera, 2016: 10). La expansión refleja un gasto salarial más alto en educación y atención a la salud, pero en Costa Rica y en El Salvador dicha expansión se atribuye a salarios más generosos en lugar de a más empleados. Por consiguiente, los incrementos en el número de trabajadores del bienestar (welfare workers) han sido desiguales, como se muestra en la figura 3.

Figura 3. Tasa de crecimiento promedio anual del empleo público del gobierno central

6.7%

5.4% 5.1%

4.1% 3.5%

2.8% 2.6%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

Guatemala(2007-13)

RepúblicaDominicana(2008-2013)

Belice(2007-12)

Panamá(2007-13)

Nicaragua(2008-13)

El Salvador(2007-13)

Costa Rica(2008-13)

Tasa

de

crec

imie

nto

prom

edio

cad

a añ

o


La educación y la salud constituyen la gran mayoría del gasto social en Centroamérica, pero también hemos visto una expansión en las transferencias monetarias condicionadas (TMC) a través de la región, y la evidencia de Guatemala demostró que estos programas tenían un efecto positivo, aunque pequeño, en reducir la desigualdad (Cabrera, Lustig y Morán, 2015).

Sin embargo, la aceptación del seguro social sigue siendo muy baja en los países del CA-4 (Martínez Franzoni, 2013a, 2013b, 2013c, 2014), pero eso no debe ocultar un desarrollo por demás progresivo en toda la región, donde en El Salvador el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) ha promovido lo que Martínez Franzoni consideró un «[…] enfoque universal de la política social, que ha combinado medidas focalizadas con acciones orientadas a la clase media, en particular en las áreas de educación y salud. Estas medidas forman parte del sistema universal de protección social actualmente en construcción» (2013a: 8).


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Adicionalmente, «[…] en Guatemala, el gasto público social como porcentaje del PIB ha crecido del 6,5% al 8,1% entre 1998 y 2009» (Martínez Franzoni, 2013b: 10); y Honduras ha puesto en marcha la Red Solidaria. Esta se enfocó en acciones en las áreas de salud, educación, nutrición e infraestructura económica y, de acuerdo con Martínez Franzoni, «[…] el objetivo era asegurar la inversión y la provisión de servicios de calidad en salud y educación, mejorar el acceso de la población pobre y vulnerable a los servicios sociales y aumentar su capital humano y sus capacidades laborales» (2014: 19-20). No obstante, en Nicaragua «[…] la mayoría de los programas, aunque se definen como universales, se orientan exclusivamente a la población que vive en situación de extrema pobreza» (Martínez Franzoni, 2013c: 10), mientras que «en Panamá […] el dinamismo económico, la mayor recaudación tributaria y una política salarial relativamente austera permitieron aumentar la inversión pública sin un deterioro del déficit fiscal» (Prat & Beverinotti, 2016: 5). Finalmente, en Costa Rica hemos visto una consolidación del régimen de protección social, pero el crecimiento en el gasto social se atribuye en su mayor parte a un aumento en los salarios, más que a un aumento en los servicios.

Aún hay, sin embargo, mucho margen para mejoras en toda la región, tanto en lo que respecta a la cobertura de salud y seguridad social, como en la calidad de los servicios. Por consiguiente, incluso cuando la educación primaria es universal, la educación secundaria y terciaria tienen un nivel muy bajo en la región (figura 4).

Figura 4. Calidad de los servicios públicos (porcentaje no muy satisfecho o nada satisfecho)



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La figura 4 muestra que, en términos agregados, casi la mitad de la población que vive en el CA-4 se encuentra insatisfecha con los servicios públicos de salud, y cerca de un tercio siente lo mismo con respecto a la educación pública.Volviendo a Escandinavia, se puede identificar desarrollos similares, pero partiendo de un nivel mucho más alto. En comparación con Centroamérica, esta región se vio mucho más afectada por la Gran Recesión, pero la reacción fue la misma: expansión de las políticas de bienestar, como ha sido el caso en la mayoría de lugares en el mundo. En términos relativos, el gasto social total como proporción del PIB ha oscilado entre un cuarto y un tercio desde la mitad de los años ochenta, sin una tendencia al alza, pero debido a que el PIB ha aumentado se ha contado con más recursos para las políticas de bienestar cada año (OECD, 2016b). Sin embargo, el crecimiento y la consolidación no se han distribuido equitativamente en todas las políticas de bienestar. En términos generales, los beneficios para familias con hijos, la salud y la educación han ido bien, mientras que desde la perspectiva del ciudadano individual las políticas dirigidas a segmentos marginados de la población —como políticas contra el desempleo y los beneficios de vivienda y asistencia social— se han reducido, demostrando que en Escandinavia las políticas de bienestar están atendiendo a las clases medias, más que apuntando hacia la reducción de la pobreza (Abrahamson, 2012). No obstante, a diferencia de Centroamérica, hay relativamente pocos pobres, lo que, en primer lugar, depende en gran medida de que todas las personas en edad de trabajar estén afiliadas al mercado de trabajo formal, el cual se encuentra altamente regulado, con las tasas de sindicalización más altas del mundo y salarios mínimos relativamente altos.

El llamado enfoque de «flexeguridad» ilustra cómo las políticas sociales en Escandinavia se orientan a mantener a las personas en el empleo formal, en lugar de apoyarlas fuera de él. La flexeguridad indica una combinación de mercados laborales flexibles y una amplia protección social, apoyada por políticas activas del mercado de trabajo, lo que significa que es muy fácil para los empleadores despedir a los trabajadores (sin sanciones como la indemnización por despido, largos períodos de advertencia, etc.). De esa cuenta, el desempleo de corto plazo no es considerado un gran problema, pues las compensaciones por desempleo son adecuadas; por otro lado, el desempleo de largo plazo es reducido debido a los efectos de mejora de las políticas de activación. La idea es que, ya que es fácil despedir, los empleadores no temen contratar en los buenos tiempos, ya que siempre pueden deshacerse de los trabajadores en malos tiempos (Abrahamson, 2009).


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Financiando al Estado (de bienestar)Como en el caso del PIB, las cargas tributarias no eran dramáticamente diferentes entre las dos regiones hace aproximadamente cien años, como se muestra con el ejemplo de Dinamarca y Guatemala. En 1930, Dinamarca se situó en el 12.0%, mientras que Guatemala gastó la mitad de esto; sin embargo, con el paso del tiempo las diferencias crecieron desde que Dinamarca amplió considerablemente los impuestos, en especial después de la Segunda Guerra Mundial, terminando a un nivel del 50.0% en 1990, y permaneciendo allí desde entonces, mientras que Guatemala solo ha visto una expansión relativa muy moderada de los impuestos, con una carga tributaria actual del 10.0% del PIB (tabla 1). A la mitad de la década de los años 2000, la tributación varió entre un 10.0 y un 16.0% en Centroamérica, mientras que en Escandinavia varió entre el 39.0 y el 51.0% (TA), lo cual demuestra la gran diferencia entre ambas regiones.

Los ingresos estatales pueden provenir de la tributación o del endeudamiento; con respecto a este último, vale indicar que no hay grandes diferencias entre las dos regiones, ya que el monto varía entre el 24.0 y el 58.0% del PIB en Centroamérica, y entre el 21.0 y el 46.0% en Escandinavia (sin tomar en cuenta a Islandia [TA]). Guatemala sobresale como el país con la tributación más baja y la deuda pública más pequeña.

Sumado a los muy limitados recursos públicos, muchos de los países de la región se ven afectados por la inflexibilidad fiscal, ya que grandes partes del presupuesto son decididas por las constituciones, que asignan gastos particulares.

Tabla 1. Desarrollo de la carga tributaria en Dinamarca y Guatemala (como porcentaje del PIB, 1930-2014)

Instalación de salud Dinamarca Guatemala

1930 12 6

1945 20 8

1960 25 8

1965 30 8

1975 40 8

1990 50 7

2006 50 12

2014 51 10

Fuente: Abrahamson (2007, TA)


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Resultados del bienestarNo es sorprendente que la diferencia más dramática entre las dos regiones sea la desigualdad. Medida por el coeficiente de Gini, en Centroamérica esta varía entre el 0.57 (Honduras) y el 0.42 (El Salvador), mientras que en Escandinavia se ubica entre el 0.26 y el 0.28 (TA). Por consiguiente, estamos comparando a la subregión más desigual con la menos desigual del mundo. Además, mientras que los impuestos y las transferencias cambian sustancialmente el grado de desigualdad en Escandinavia, lo opuesto sucede en Centroamérica. Antes de impuestos y transferencias, la desigualdad en Escandinavia se ubica a la par de la de Centroamérica (>0.50), pero la redistribución reduce la desigualdad en un 40.0% (OECD, 2016a). Sin embargo, en Centroamérica la desigualdad es en realidad mayor después de impuestos y transferencias (TA) ya que la tributación es regresiva, como es el caso en general en América Latina, ya que el IVA representa la mayor fuente de ingresos. Esto hace que proponer impuestos más altos sea complicado, a menos de que vayan acompañados por cambios en la estructura fiscal y el perfil de distribución de las transferencias. Reflejando el grado de desigualdad, las tasas de pobreza son profundamente diferentes en las dos regiones. Medida por la forma «europea» —que define la pobreza relativa como aquellos hogares con un ingreso neto igualado de menos de la mitad de la mediana—, cabe indicar que, en Centroamérica, entre el 18.0% (en El Salvador) y el 31.0% (en Panamá) son pobres, mientras que este es el caso solamente para entre el 5.0% (Dinamarca e Islandia) y el 9.0% en Escandinavia (Suecia) (TA). Medida por la forma «americana» —como pobreza absoluta, con el enfoque de canasta alimentaria—, la pobreza es incluso más dramática en Centroamérica, variando desde el 18.0% en Costa Rica hasta el 69.0% en Honduras (Cepal, 2015).

Las diferencias en las expectativas de vida entre ambas regiones siguen a los niveles de pobreza y desigualdad. En Centroamérica este indicador varía desde los 72 (Guatemala) hasta los 79 años (Costa Rica), mientras que en Escandinavia es de entre 81-82 años (TA). Los valores más bajos en Centroamérica reflejan los niveles de mortalidad infantil, que son mucho más altos que en Escandinavia (aunque durante la última década han bajado considerablemente en los países del CA-4) (Cepal, 2015).

La profunda diferencia social entre las regiones se resume en el Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el cual varía entre el 0.61, en Honduras, hasta el 0.77-0.78 en Costa Rica y Panamá, respectivamente, mientras que en Escandinavia este varía desde el 0.88, en Finlandia, hasta el 0.94, en Noruega —el más alto en el mundo (TA)—.


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ConclusiónLo que empezó siendo un escenario de casos similares terminó por ser un escenario de casos muy distintos: las grandes diferencias sociales entre Centroamérica y Escandinavia son en gran medida explicadas por diferencias sustanciales con respecto al grado de división rural/urbana, y cómo esto se debe a la extensión del empleo y la economía informal. Centroamérica aun consiste, en su mayoría, de economías rurales/agrícolas, mientras que Escandinavia es fuertemente postindustrial (TA).

Si bien los inicialmente desiguales ingresos de mercado son fuertemente modificados por los efectos combinados de transferencias e impuestos en Escandinavia, este no es el caso de Centroamérica. La voluntad política para tributar y redistribuir como una forma de construir una sociedad segura basada en un amplio consumo público y colectivo ha sido decididamente facilitada en Escandinavia por medio de la construcción de coaliciones basadas en una democracia consensual que ha estado operando de manera ininterrumpida (excepto por la Segunda Guerra Mundial) por más de cien años. En Centroamérica, el régimen democrático tiene una historia mucho más corta, y el régimen político ha sido en la mayoría de países, por la mayor parte del tiempo, dominado por las élites agromercantiles. Sin embargo, Costa Rica claramente sobresale y se asemeja a los países escandinavos cuando se trata de gasto social y niveles de pobreza, lo cual, de nuevo, se explica por la ausencia de grandes haciendas y grandes gastos y élites militares.

La consolidación gradual de la democracia en Centroamérica —junto con recomendaciones de organizaciones regionales e internacionales relativas a adaptar una perspectiva de inversión en protección social, con el objetivo de lograr la cobertura universal de servicios, como lo sostiene la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal)— es causa de cierto optimismo sobre cambios para bien. Entonces, la lección normativa superficial que se extrae de esta comparación es que los países del CA-4 deben hacer lo que Escandinavia ha hecho, aunque es preciso tomar en cuenta que la experiencia escandinava se basa en un número de precondiciones que no se encuentran presentes en la mayoría de lugares en el mundo. De manera más notable, el alto grado de confianza que existe en Escandinavia, tanto mutua como en las instituciones, se basa en un grado extremadamente alto de transparencia que se traduce en niveles muy bajos de corrupción (TA); y la casi ausencia de corrupción es una precondición indispensable para tasas impositivas del 50.0%. Los niveles actuales de corrupción en la mayor parte de Centroamérica impiden la aceptación de altos impuestos (TA).


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Aaron Schneider1

Profundización democrática e inserción democrática: El frágil ascenso de Brasil

Resumen Los patrones de profundización democrática ayudan a explicar el surgimiento internacional de Brasil. La profundización democrática conlleva la movilización e incorporación de nuevos actores colectivos a la vida pública, proveyendo nueva legitimidad a los Estados, los cuales pueden movilizar un rango más amplio de recursos. Estos recursos respaldan la capacidad del Estado, permitiendo una mayor acción pública colectiva. En el caso de un poder medio como Brasil, una capacidad mejorada permite renegociar las relaciones internacionales, así como el hecho de que los actores nacionales se desarrollen a un nivel internacional y medien relaciones norte/sur en asuntos de equidad internacional. Las profundizaciones democráticas a través de la incorporación de las coaliciones entre clases en Brasil inspiraron al Estado brasileño con una nueva capacidad para forzar acción pública colectiva, adoptando estrategias sustanciales de mediación internacional norte/sur.

Palabras clave: Brasil, política, democracia, legitimidad, Estado

AbstractThe patterns of democratic deepening help to explain the international situation of Brazil. Democratic deepening entails the mobilization and incorporation of new collective actors into public life, providing new legitimacy to States, which can mobilize a broader range of resources. These resources support the capacity of the State, allowing for more collective public action. In the case of an average power such as Brazil, an improved

1 Aaron Schneider es Leo Block Professor de Estudios Internacionales en la Universidad de Denver. Él puede ser contactado en [email protected]. Comentarios, críticas y sugerencias son bienvenidas.


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capacity allows to renegotiate international relations, as well as the fact that national actors develop at an international level and mediate north / south relations in matters of international equity. Democratic deepening through the incorporation of class coalitions in Brazil inspired the Brazilian State with a new capacity to force collective public action, adopting substantial strategies of international mediation north / south.

Keywords: Brasil, politics, democracy, legitimacy, StateJEL: H2, H27, H3


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IntroducciónBrasil ha surgido como un actor global importante, como mediador entre países pobres y ricos y con actividades domésticas que se han extendido hacia mercados extranjeros. El surgimiento de Brasil puede ser entendido en términos de la profundización de su democracia para construir una mayor capacidad del Estado. Entre otros elementos, la profundización democrática se refiere a la incorporación de grupos previamente excluidos de los procesos políticos democráticos (Fung, 2007; Roberts, 1998). Todas las democracias enfrentan retos de profundización, ya que ninguna de ellas incorpora completamente a todos; además, nuevas identidades colectivas están formándose constantemente y comunicando nuevas demandas. Las democracias nuevas y las de países en vías de desarrollo enfrentan estos retos en particular, ya que sus patrones de desarrollo reorganizan rápidamente el poder relativo de los diferentes grupos sociales. En Brasil, la profundización democrática conlleva coaliciones de actores sociales entre clases, que aseguran su incorporación a través de instituciones que se enfocan en la pobreza e inequidad.

La profundización democrática se enfoca en problemas de exclusión social y, en el proceso, genera nuevos recursos de legitimidad para un Estado que puede movilizar una sección más amplia de la sociedad. Esta es una forma de «poder infraestructural» por medio del cual los Estados pueden penetrar efectivamente en la sociedad (Mann, 1984). Con una capacidad mejorada, los Estados pueden forzar la acción pública colectiva como una mayor movilización de recursos para el logro de estabilidad macroeconómica y protección social.

Además de enfocarse en problemas internos, el aumento en la capacidad del Estado ofrece la posibilidad de renegociar los términos de inserción en las relaciones de economía política internacional. Esta renegociación es particularmente interesante para poderes emergentes, cuya influencia puede reformar las normas e instituciones internacionales (Halliday, 1999). En Brasil, la mejorada capacidad del Estado ha sido utilizada para penetrar nuevos mercados y para mediar entre el norte y el sur en el sistema internacional. La siguiente sección explora los conceptos de profundización democrática, capacidad del estado, e inserción internacional. La sección subsecuente aplica estos tres conceptos a Brasil durante las últimas tres décadas.


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Profundización democrática

Una crisis en la representación y participación de países desarrollados (Skocpol, 2004; Putnam, 1998) y la emergencia de nuevas democracias (Roberts, 1998; Goldfrank, 2011) han provocado un debate acerca de la calidad de las democracias. La práctica democrática requiere más que elecciones regulares, como se ha evidenciado por la baja en la participación de los votantes, las asociaciones políticas débiles, y la movilización social limitada posterior a las transiciones a la democracia (O’Donnell, 1996).22 Además, existe un reconocimiento creciente de que la democracia está restringida por la inequidad económica, las tradicionales relaciones del clientelismo y la debilidad del Estado. Estas limitaciones truncan a la ciudadanía, removiendo un gran rango de derechos y responsabilidad de los grupos sociales excluidos (Yashar, 2004).

La profundización democrática requiere que los actores sociales excluidos sean reconocidos como legítimos participantes; también requiere el establecimiento de nuevos mecanismos de interacción institucional con la autoridad pública.3 Esto ha sido referido por algunos en el contexto de los denominados «regímenes de ciudadanía», los cuales «[…] definen quién tiene membresía política, los derechos que poseen y como está estructurado el interés de intermediación con el Estado» (Yashar, 2004: 6). Una de las implicaciones es que la profundización democrática puede ser un proceso sin fin a través de una inclusión cada vez más amplia, articulación de nuevas identidades y el engrosamiento de mecanismos de asociación entre sociedad y Estado (Held, 1995). Esto permite una innovación constante en la práctica democrática, mientras nuevos actores colectivos se involucran en la «ciudadanía insurgente» para identificarse como excluidos y movilizarse para su incorporación a la práctica democrática (Holston, 2010).

Estos nuevos actores colectivos pueden emerger a partir de una variedad de ideologías y patrones de exclusión, y su emergencia depende de la dinámica política de instituciones y actores existentes y de cómo estos responden a tal movilización. En Brasil, los movimientos sociales más importantes de los años ochenta y noventa del siglo veinte fueron aquellos que se organizaron a lo largo de las líneas de clase para oponerse al régimen conservador

2 Una respuesta ha sido buscar reunir la práctica democrática deliberativa con la vida social y económica a través de mecanismos como participación y descentralización (Fung, 2007).3 Mientras muchas discusiones sobre la ciudadanía se concentran en migrantes, extranjeros y otros que no gozan de una ciudadanía completa dentro de una política, la ciudadanía se refiere más ampliamente a los actores sociales reconocidos como actores políticos legíti-mos, con derechos y responsabilidades ante el Estado, y al tanto de los mecanismos esta-bles de interacción con él (Howard, 2009).


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autoritario que duró hasta 1985, y cuando se dio el reajuste estructural de 1990, que incluyó ataques a los derechos sociales existentes. Las coaliciones entre clases fueron construidas en estos forcejeos para otorgarle poder a la clase baja mientras se aliaba con actores de clase media en torno a intereses compartidos. Dichas coaliciones habían aparecido en los países sociales democráticos de la Europa del oeste (Esping-Andersen, 1991) y tenían un espejo en las alianzas populistas del período posguerra en América Latina (Collier y Collier, 1991).

Capacidad del Estado

Una de las implicaciones de la profundización democrática es el incremento de la capacidad del Estado. Este abordaje contrasta con las teorías elitistas que tienden a abogar por la idea de que la movilización excesiva amenaza con abrumar a las instituciones e inducir el fracaso (Huntington, 1966). En contraste, el presente artículo expone cómo la profundización democrática puede fortalecer la capacidad del Estado, en el sentido que expone Michael Mann al hacer referencia al «poder infraestructural» del estado. Este último es la habilidad del Estado de penetrar e implementar políticas a través de un territorio. En contraste con el «poder despótico» que los regímenes autoritarios utilizan para limitar la movilidad social, la profundización democrática ofrece al estado la posibilidad de trabajar a través de la sociedad para involucrar a los ciudadanos en proyectos nacionales (Mann, 1984).

La incorporación de los nuevos grupos sociales en una relación institucionalizada con el Estado refuerza el poder infraestructural de dos maneras relevantes. Primero, permite al Estado estimular una mayor acción colectiva y más sacrifico por parte de los individuos y grupos. Típicamente, los problemas de conducción gratuita (free-riding) e inconsistencia de tiempo tienen como resultado una baja provisión de bienes públicos (Olsen, 1966). Los Estados que han incorporado un mayor rango de actores sociales pueden extraer un rango más amplio y de mejor calidad de contribuciones públicas para conseguir acción pública colectiva. Por ejemplo, en la Francia postrevolucionara, Eugene Weber describe cómo las provisiones del Estado creaban una identidad común y un conjunto de instituciones para incorporar a campesinos previamente dispersos, convirtiéndolos en franceses dispuestos a contribuir con soldados e impuestos para apoyar el desarrollo nacional (1976).

Un indicador útil sobre la capacidad del Estado para estimular la acción pública colectiva se observa en las finanzas públicas, tanto en impuestos como en gastos. El pago de impuestos se convierte en contribuciones «no correspondidas y compulsivas» de riqueza privada al Estado (Buchanan,


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1963), en las cuales el aumento en el pago de impuestos puede verse como un problema de acción pública colectiva en el sentido de conseguir que los contribuyentes sacrifiquen sus recursos en pro de fines sociales (Lieberman, 2005).4 Mientras que cada contribuyente puede querer que otros contribuyan más, todos deben contribuir lo justo.

Cuando se examina el lado del gasto, partidas como las políticas sociales universales y la protección social representan una mayor capacidad de acción colectiva (Sánchez-Ancochea y Martínez, 2011). En contraste con los desembolsos particularistas, las políticas universales requieren dejar a un lado los intereses estrechos para ofrecer bienes públicos. Cuando el incremento en impuestos se liga a un mayor gasto social y una más amplia protección social, se puede trazar la expansión de la capacidad del Estado para la acción pública colectiva.

Inserción internacional

En las potencias medias, la expansión de la capacidad del Estado también es importante para renegociar la posición en la jerarquía internacional. En particular, aumentos en la capacidad del Estado resultantes de la profundización democrática afectan la inserción internacional al proveer recursos de poder duro de palanca económica y oportunidades de poder blando para influenciar las normas ideológicas (Nye, 2004).

Casos extremos de cambio interno que provocan la renegociación de la posición internacional ocurren cuando se dan revoluciones. Ya que estas últimas reorganizan las relaciones sociales, generalmente incluyen una movilización desde abajo, dando como resultado capacidades del Estado nuevas y más poderosas (Skocpol, 1979). Esto necesariamente fuerza una respuesta de los vecinos y de las grandes potencias, y conduce a una nueva relación en el sistema internacional, especialmente cuando las revoluciones internas incluyen retos ideológicos a las normas e instituciones internacionales ya existentes. Cuando las revoluciones amenazan justificaciones existentes para el orden internacional, provocan una adaptación por la fuerza o, incluso, una respuesta violenta de los rivales (Halliday, 1999). Una vez más, la Revolución francesa es un buen ejemplo. Con el surgimiento de la revolución republicana, Napoleón pudo movilizar mayores recursos y fuerza, permitiendo que Francia retara a las monarquías rivales que no gozaban de las capacidades de un país basado en ciudadanía igualitaria (Gerschenkron, 1951).

4 «Se dice que los impuestos representan en un plano económico totalmente el sentido cívico de una nación» (Von Stein, 1885/1964: 28, citado en Lieberman, 2002: 92).


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En el contexto de un orden global liberal democrático, la expansión de la capacidad del Estado en Brasil no amenaza con anular las normas o instituciones globales, pero la manera como Brasil ha profundizado su democracia sí ofrece la oportunidad de mover su posición en la jerarquía internacional y modificar las normas e instituciones internacionales. Para comprender estos cambios, es útil prestarle atención a las dimensiones políticas y económicas de la inserción internacional. En términos económicos, una capacidad estatal mejorada facilita una proyección internacional renovada, reclamando una mayor parte de la economía internacional y un mayor espacio para determinar las opciones de desarrollo político.

En términos políticos, también existen normativas alternas e implicaciones institucionales cuando potencias emergentes se posicionan entre las grandes potencias y el resto del mundo. Brasil se posiciona como una potencia media entre países ricos y pobres, y pretende mejorar la capacidad de los países sureños de negociar en igualdad de condiciones y establecer un sistema mundial más responsable, con énfasis en la soberanía y equidad (Simpson, 2004). Esto incluye normas de equidad en el comportamiento internacional que reclaman un espacio para Brasil en instituciones internacionales como el representante de las voces sureñas, contribuyendo de esa manera a la construcción de instituciones paralelas a aquellas establecidas por potencias dominantes.

La siguiente sección sigue patrones de profundización democrática en Brasil, reflexionando sobre las implicaciones para la capacidad del Estado de perseguir acción pública colectiva. Además, la sección explora las implicaciones de la recién descubierta capacidad del Estado para las normas e instituciones internacionales.

Brasil: Profundización democrática, capacidad del Estado e inserción internacional En Brasil, durante los años 1970 y 1980, las clases media y trabajadora lucharon por forzar una transición del autoritarismo hacia la democracia, estableciéndose, en estos procesos, como legítimos actores políticos que expusieron demandas para la expansión de la protección social. La incorporación de esta coalición social durante la transición democrática y la subsecuente lucha relativa a la adaptación a la economía liberal mejoraron la capacidad del Estado para movilizar recursos y tratar demandas sociales críticas. Ulteriormente, este patrón de profundización democrática y la capacidad estatal formaron estrategias de inserción internacional. Entretanto, el Estado brasileño alentaba a los actores económicos nacionales


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para consolidarse nacionalmente y aumentar de manera proporcional sus actividades internacionales, mientras reclamaban un rol internacional como mediador entre países ricos y pobres. Los siguientes párrafos trazan la profundización democrática, la capacidad estatal mejorada y los patrones de inserción internacional de Brasil.

Profundización democrática a través de una coalición entre clases

Los líderes militares que gobernaron Brasil de 1964 a 1985 promovieron la profundización industrial, al tiempo que clausuraron las políticas democráticas. Sus estrategias de sustitución de importaciones aumentaron el crecimiento promedio, que pasó al 8.9% de 1967 a 1979, con aumentos constantes en la productividad y la producción industrial, lo cual incrementó la industria pesada en el país. Para 1975, los manufactureros metalúrgicos, químicos, mecánicos y empleados del transporte habían tomado textiles simples, alimentos y bienes de consumo (Cardoso and Teles, 2009). Este aumento de la productividad y la importancia del sector formal urbano incrementaron los recursos y la ventaja justo de aquellos actores sociales más excluidos por los militares: las clases media y trabajadora.

Los sectores medios —incluyendo a los trabajadores del sector público y a los profesionales privados urbanos— habían sido originalmente un sector privilegiado del desarrollo guiado por el Estado brasileño, pero ahora sintieron la presión de los militares y, especialmente, la persecución del Acta Institucional 5 (AI5), de 1968. Las luchas por los derechos humanos unieron a las clases medias con un amplio rango de movimientos sociales, tratando la ciudadanía y temas de calidad de vida, incluyendo los derechos de los afrobrasileños, derechos de la mujer, protección ambiental, servicios barriales y movimientos de salud pública, entre otros (Escobar y Álvarez, 1992). Sus esfuerzos llegaron a ser conocidos como las luchas por «el derecho a tener derechos» (Dagnino, 2007).

Las clases trabajadoras también se movilizaron y soportaron la mayor carga tanto de la represión como de las estrategias de crecimiento regresivo, incluso mientras la profundización industrial expandía su rol en la economía. Gradualmente, los trabajadores del sector formal urbano crearon un espacio de organización autónoma y de lucha, convocando en el área de trabajo para evitar el control reactivo de los sindicatos del sector; luego expandieron sus reuniones para incluir las demandas comunitarias de servicios sociales públicos.5 Olas de huelgas a finales de los años setenta eran especialmente

5 La formulación de esta demanda y los esfuerzos organizacionales eventualmente dieron lugar al nacimiento del Movimiento Nueva Unión, que unía la lucha de los trabajadores urbanos con el vecindario y otros movimientos populares (Seidman, 1994).


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vigorosas en la región alrededor de São Paulo, donde se formó una federación nacional alterna de sindicatos: el Centro Unitario del Trabajador (CUT), creado en 1983.6

Las huelgas y protestas aceleraron el curso de los años setenta, y el blanco unificado para los militares unió a los movimientos del sector popular y la clase media. Ellos aprendieron progresivamente a operar de manera conjunta, y establecieron su legitimidad como actores colectivos, apoyando la democratización y gestionando una amplia gama de demandas sociales reprimidas. La apertura gradual de la competencia electoral en 1973 guió, al menos en parte, la lucha por la democratización hacia el sistema de partidos, y el principal agregado de la oposición fue el Movimiento Democrático de Brasil (MDB, después PMDB);7 más adelante se unió el Partido de los Trabajadores (PT), formado en 1980. El PT fue una nueva clase de organización partidista en Brasil, considerado una «anomalía» en comparación con las formaciones políticas anteriores, ya que emergía desde una «sólida base de movimientos sociales y laborales», con mucho de «su liderazgo atraído por el movimiento laboral» (Keck, 1992: 3).8 Como un partido que surgió «desde abajo» (Nylen, 1997: 9), con orígenes «extraparlamentarios» (Meneguello, 1989: 33), el PT estaba comprometido con la autonomía del movimiento y sus sindicatos aliados.

El movimiento de democratización se alzó victorioso con la salida de los militares en 1985, y en 1988 la Asamblea Constituyente incluyó muchas de sus demandas sociales. Estas demandas buscaban protección social extendida, incluyendo mandatos para provisión universal de salud y educación, mayor patrocinio de vivienda y saneamiento, así como mayor descentralización y participación (Draibe, 2003: 69). Sin embargo, la principal prioridad de Fernando Collor, quien tomó posesión en 1990 al ganarle al PT, fue estabilizar una economía que en aquel entonces se enfrentaba a una inflación creciente. A pesar de que fue eventualmente removido del puesto por corrupción en 1992, Collor empezó la liberalización del comercio, así como la desregularización de la economía brasileña, que se aceleraría bajo el

6 La movilización paralela ocurrió entre los pobres rurales a través del Movimiento de Tra-bajadores sin Tierra (MST) (Wolford, 2010).7 Las elecciones fueron abiertas secuencialmente para el Congreso, el Senado local y el Ejecutivo, manejando la transición a través del sistema electoral como uno descendiente y gradual: la prototípica transición «conservadora» a la democracia (Power, 1996: 57).8 Desde 1982 salió el suplemento del periódico del PT titulado «PT y la Economía»; el par-tido estableció sus raíces en una alianza entre la clase trabajadora y la sociedad civil para avanzar en el socialismo. «El socialismo será el resultado de la lucha de los trabajadores jun-to con otros grupos oprimidos —mujeres, afrobrasileños, indígenas, minusválidos, adultos mayores, homosexuales, todos luchando y ganando en contra de la opresión y la explotac-ión» (Jornal dos Trabalhadores, 10/1982).


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partido de Fernando Henrique Cardoso, Partido Social Democrático de Brasil (PSDB), que gobernó desde 1994 a 2002.

Bajo el mando de Collor y Cardoso, el conflicto político se desplazó hacia la lucha por la liberalización y el ajuste fiscal. Cardoso tuvo victorias electorales convincentes basadas en los seguidores de las clases media y alta que se sentían atraídos por las acreditaciones tecnocráticas y democráticas sociales de los fundadores del PSDB y que, al vencer la inflación, extendieron su apoyo a los sectores populares que finalmente podían empezar a consumir de nuevo (Baker 2010: 229-254). Sin embargo, muchos actores previamente excluidos rechazaban cada vez más los elementos neoliberales de estabilización. Movimientos que apoyaban las políticas sociales se oponían a la priorización de la estabilización macroeconómica y los voceros de la democratización se opusieron a los esfuerzos de Cardoso a favor de la centralización y la imposición ejecutiva.9 El sector público y los trabajadores manufactureros mostraron rechazo a la privatización y a la desindustrialización que siguieron a la liberalización del comercio, así como a la estrategia de estabilización, anclada a través de tipos de cambio sobrevaluados (Hunter 2010: 61-71).

Progresivamente, la coalición de la clase trabajadora, el movimiento social y los actores de clase media que se habían movilizado para la democratización replantearon sus demandas en oposición al ajuste neoliberal. En el proceso, se acercaron al PT, el cual dirigió el bloque de oposición contra el gobierno de Cardoso (Roman, 2012). Como un indicador de la expresión de las demandas alrededor del ajuste neoliberal, cabe señalar cambios en el sistema del partido, que mostró una orientación más de derecha-izquierda, así como un aumento en la polarización ideológica (Hagopian, Gervasoni y Moraes, 2009). Desde 1990 hasta 1998, el PT incrementó paulatinamente su apoyo, pasando de 35 a 49 y a 58 representantes, mientras el PSDB de Cardoso aumentó de 37 a 67 y a 99, definiendo un conflicto político alrededor de la polaridad de estos dos actores y sus aliados en los partidos de derecha e izquierda (Roberts, 2015).

Esta polaridad izquierda-derecha fue evidente en el nivel de los ejecutivos federales, pero en la legislación del partido se mantuvo caracterizada por altos niveles de fragmentación y volatilidad.10 El partido del presidente nunca

9 Los movimientos sociales se habían desmovilizado de alguna forma como resultado de la democratización (Hochstetler, 2000), pero el PT tímidamente buscó movilizar a sus aliados del movimiento social como parte de una «forma de gobernar del PT» (Couto, 2000).10 La fragmentación y la volatilidad fueron «determinadas por incentivos tanto electorales como institucionales ejecutivo-legislativos», incluyendo una representación proporcional en el sistema electoral en distritos federales grandes de múltiples miembros que crean un espacio adecuado para que pequeños partidos puedan tener representación. Más aún, con elecciones de más de una vuelta para presidente, el político tiene un incentivo para crear pequeños partidos y ofrecer aliados potenciales para las elecciones en segunda vuelta, pro-


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había tenido una mayoría absoluta, sobre todo con solo 41 sillas bajo el gobierno del PRN de Collor, en 1990 (Kinzo, 2004: 27)11 y la combinación de un partido fragmentado con una presidencia fuerte forzó la construcción de mayorías a través de alianzas disparatadas, en una práctica conocida como «coalición presidencialista» (Abranches, 1988).12 Las reglas institucionales y las prácticas informales aseguraron que la coalición presidencialista pudiera implementar la mayoría de la agenda liberalizadora de Cardoso, incluso pasando 33 enmiendas constitucionales difíciles. Cuando el intercambio de favores legislativos complicaba la agenda, Cardoso hacía uso del poder ejecutivo, incluyendo 5092 decretos provisionales.

La combinación de la coalición presidencialista y una izquierda organizada expresando demandas sociales desaceleró la liberalización brasileña. No había reformas «llamativas» (Big Bang) (Kingstone, 1999), y los esfuerzos para la estabilización incluían tanto una movilización significativa de recursos como el uso de parte de esos recursos para la protección social.13 Los réditos se incrementaron de aproximadamente un 26 a un 34% para el final de la presidencia de Cardoso, y el gasto social había aumentado de un 10 a un 13% del PIB (IPEA, 2012).

Cuando Lula finalmente ganó el poder presidencial con el PT, en 2002, no estaba claro si podría cumplir sus promesas a las clases trabajadoras, movimientos sociales y clases medias. Para ganar la Presidencia él había señalado que iba a moderarse,14 y su gobierno mantendría la meta de inflación del régimen de

duciendo una proliferación de partidos que varían a través de las diferentes jurisdicciones (Mainwaring, 1999). Las prácticas patrimoniales y autoritarias de los políticos heredadas del régimen militar y de períodos anteriores complican más el sistema de partidos (Marks, 1993).11 La coalición de Collor nunca subió por encima del 50%, y él fue eventualmente impugnado por corrupción en 1992. La administración de Cardoso dominó la estrategia de gobierno de coalición presidencialista, manteniendo a las mayorías muy por encima del 60% requerido para las reformas constitucionales —tan alto como un 74% durante el período 1999-2002, cuando disfrutó del apoyo del PMDB, PFL, y PPB—. La coalición de Lula tuvo su pico en un 70% del Congreso de 2005-2007, cuando fue apoyado por PL, PCdoB, PSB, PTB, PP y PMDB (Figueiredo, 2007: 190).12 Se presume que este patrón opera en sistemas parlamentarios donde la coalición del gobierno no es poco común, a pesar de que también es prevalente en sistemas presidenciales donde los partidos gobernantes no son capaces de asegurar mayorías legislativas (Cheibub, Przeworski y Saiegh, 2004).13 El Fondo para el Mantenimiento y Apoyo de la Educación Primaria (Fundef), el Sistema Unificado de Salud (SUS) y la transferencia condicionada de efectivo llamada «Bolsa Escola».14 En cartas destinadas al pueblo brasileño (pero dirigidas a los mercados de capital), Lula prometió que respetaría los compromisos del país con el Fondo Monetario Internacional (FMI), los cuales terminó de pagar antes de tiempo, en 2005. Él escogió a un empresario para candidato por el Partido Liberal (PL), así como a un hábil jefe de campaña, Duda Mendonça; juntos orquestaron una campaña titulada «paz y amor» en la prensa. En las


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Cardoso.15 Guiado por el Campo Mayoritario de Luka, el PT moderó y migró al centro,16 y la ubicación promedio de los legisladores del PT en una escala de uno a diez cambió hacia la derecha: de 1.51, en 1990, pasó a un 2.27, en 2001 (Power, 2008, citado en Hunter, 2010: 77).

La continuación de la coalición presidencialista hizo que el PT fuera moderado en el gobierno, ya que contaba con socios conservadores para asegurar las mayorías legislativas. Abajo, la tabla 1 muestra las características de la coalición del PT en el Congreso durante las presidencias de Lula y Dilma. La columna de la derecha muestra que el porcentaje de la coalición en el Congreso era una minoría, hasta que el PT se comprometió con la estrategia de la coalición presidencial después de un escándalo de compra de votos en 2006, llamado el «Mensalão».17 Además, debajo del número de sillas y el porcentaje de la coalición, la tabla muestra el porcentaje de sillas del gabinete asignadas a cada miembro de la coalición, indicando que el PT era cada vez menos celoso en compartir sillas del gabinete con los socios de la coalición (o más dependientes de los socios de esta última).

elecciones, Lula designó como ministro de Finanzas a alguien del ala más conservadora del partido, Antonio Palocci, y nombró como presidente del Banco Central, del sector bancario, a Henrique Meirelles, del Banco de Boston.15 El Gobierno definió objetivos de superávit primario incluso más altos que los requeridos por el FMI, del 4.25% del PIB, y consiguió que se aprobara un recorte de beneficios a los pensionistas públicos, provocando el primer éxodo de políticos y el más significativo a la fecha; como Heloísa Helena fue expulsada, dejó el partido para formar el Partido de Socialismo y Libertad (PSOL).16 «Alianzas forjadas por el PT en las elecciones municipales de 2000 reflejaron un movimiento para incluir a los socios de la coalición no en la izquierda, mientras mantenían antiguos aliados» (Hunter, 2010: 99). A pesar de considerables quejas, la única gran ruptura en el PT había sido la salida del PSTU en 1992, seguida por otra división en 2004, por el PSOL.17 Para gobernar, el PT al principio construyó una coalición de minorías de 218 sillas. La parálisis legislativa y la crisis de un escándalo relacionado con la compra de votos legislativos, el «Mensalão», forzó al partido a revisar su estrategia y a crear coaliciones que se extendieran a través del espectro ideológico. El escándalo del «Mensalão», o «gran pago mensual», fue nombrado así por los pagos mensuales a los diputados a cambio de votos, probablemente necesarios por la falta de voluntad para distribuir puestos de gabinete para los socios de la coalición.


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Tabla 1. Coalición del gobierno del Partido de los Trabajadores (2002-2014)

Lula I PT PL PCdoB PSB PTB PDT PPS PVGabinete

porcentaje Congreso

Sillas 91 26 12 22 26 21 15 5

42

Porcentaje coalición 42 12 6 10 12 10 7 2

Porcentaje gabinete 48 4 4 4 4 4 4 4

Lula post Mensalão PT PL PCdoB PSB PTB PDT PPS PV PMDB

Sillas 83 38 10 29 44 54 80

66

Porcentaje coalición 25 11 3 9 13 16 24

Porcentajegabinete 44 4 4 9 4 4 13

Lula II PT PL PCdoB PSB PTB PDT PPS PV PMDB

Sillas 83 34 13 28 21 23 41 13 90

65

Porcentajecoalición 24 10 4 8 6 7 12 4 26

Porcentaje gabinete

Dilma I PT PL PCdoB PSB PTB PDT PPS PV PMDB

Sillas 87 40 15 34 17 26 8 1 78

60

Porcentaje coalición 28 13 5 11 6 8 3 0 25

Porcentaje gabinete 41 5 3 3 0 3 3 0 13

Dilma II PT PL PCdoB PSB PTB PDT PPS PV PMDB

Sillas 87 33 16 20 44 18 10 40 70

66

Porcentaje coalición 26 10 5 6 13 5 3 12 21

Porcentaje gabinete 33 3 3 3 5 3 3 3 15

Fuente: Figueiredo (2011: 190); Hunter (2010: 207); http://www2.camara.leg.br/

El cambio más importante fue señalado por la incursión del PMDB después del año 2006, siempre entre los primeros tres lugares en sillas de la legislatura y un ancla de las estrategias de coalición presidencial desde los ochenta (Abranches, 1988). Desde su origen como una sombrilla partidista para una amplia gama de oponentes al régimen militar, el PMDB evolucionó a un


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vehículo comodín. El PMDB «[…] trató al final de absorber y administrar todos los intereses e ideas de la sociedad. En segundo lugar, ofreció a quien entrara que en caso de que organizaran un grupo de presión, ellos se ganarían el derecho de vetar cualquier deliberación o decisión que afectara sus intereses», lo que algunos llaman «PMDBismo» (Nobre, 2010: 4).

A pesar de estas tendencias moderadas, el sistema de partidos se orientó consistentemente alrededor de patrones de voto basados en clase; en las encuestas, el PT tuvo mejores resultados entre votantes y regiones más pobres (Roman, 2012). La tabla 2 muestra las intenciones de voto en la última encuesta antes de las elecciones de 2002 a 2014, con votantes caracterizados por ingreso y nivel educativo (Hunter, 2007; Bohn, 2014).

Tabla 2. Apoyo al Partido de los Trabajadores, por ingresos, nivel educativo y año18

199818 2002 2006 2010 2014

Ingresos

<2 Salario mínimo N.A. N.A. 61 56 58

<5 Salario mínimo 25 59 N.A. N.A. N.A.

2-5 Salario mínimo N.A. N.A. 53 49 46

5-10 Salario mínimo 23 63 44 45 37

>10 Salario mínimo 25 60 41 39 26

Educación

Primaria 24 56 69 57 60

Secundaria 25 63 53 48 45

Terciaria 31 58 43 40 33

Fuente: Datafolha public opinion surveys de varios años desde la última fecha antes de las elecciones (disponible en: http://datafolha.folha.uol.com.br/, acceso el 9/10/2014). Para 1998 y 2002, datos de segunda vuelta de IBOPE, encuesta de opiniones públicas (disponible en: http://www.ibope.com.br/ acceso el 15/8/2013).

La clase trabajadora, el movimiento social y la coalición de la clase media que habían presionado por la democratización y que posteriormente demandaron protección social en el contexto de la liberalización, ahora proporcionaban una amplia coalición entre clases, apoyando al PT y al Estado brasileño. Este apoyo se presentó en las políticas e instituciones para mejorar la capacidad estatal de acción pública colectiva, como se expresó en impuestos y protección social.

18 La elección de 1998, ganada por Cardoso, no requirió una segunda vuelta, pero todos los otros años han reportado segunda ronda de elecciones.


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Capacidad del Estado para la acción pública colectiva

Después de un esfuerzo conjunto para incrementar la capacidad fiscal desde mediados de los años noventa a la fecha, los impuestos brasileños se cuentan hoy entre los más altos del mundo.19 De 1994 a 2008, los réditos fiscales fueron aumentando paulatinamente, con incrementos impulsados por una participación creciente de impuestos sobre ingresos y con la implementación de numerosas contribuciones asociadas con desembolsos de gasto social. Estos aumentos compensaron con creces las bajas en los aranceles cuando Brasil liberó el comercio internacional.

La figura 1 muestra el aumento en los impuestos como porcentaje del PIB entre 1994 y 2010. Los impuestos subieron de un 26.4% a un 34.6%. Estos ingresos eran necesarios ya que el país enfrentó una quiebra fiscal durante los años ochenta y tenía que reunir ingresos para combatir la inflación. Además, el Gobierno necesitaba ingresos adicionales para costear el incremento al gasto social establecido en la Constitución de 1988 y responder a las crecientes demandas sociales tras el régimen militar de 20 años.

Figura 1. Brasil: Impuestos como porcentaje del PIB (1994-2010)

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Impuestos como porcentaje del PIB

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20102009

Fuente: Ministerio de Hacienda (varios años, disponible en: http://www.fazenda.gov.br/)

Con el impuesto más importante al consumo —el impuesto a la circulación de bienes y servicios (ICMS)— controlado por los gobiernos de estados regionales, celosos de perder ingresos, el gobierno federal fue forzado a cambiar los impuestos comerciales disminuidos por la liberalización por impuestos por ingresos. Esto dio como resultado un aumento en los impuestos directos. Para

19 Cálculos por Pessino y Fenochietto (2010) estiman que los impuestos de Brasil son el 98% de lo que sería posible dados su nivel de desarrollo y otras características.


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el año 2009, los impuestos directos eran casi el 60% del total, de apenas un 44% en 2000. Como porcentaje del PIB, esto representaba un aumento, pues pasó de un 13.59% a un 17.83% (Afonso, Castro y Soares, 2013).

Para aumentar aún más los ingresos, el gobierno federal hizo uso evidente de los impuestos destinados para el gasto social, conocidos en Brasil como «contribuciones». 20 Estas se incrementaron de un 8.95% del PIB, en 1994, a un 12.94% del PIB, en 2010. Las contribuciones federales incluyen seguridad social; una contribución de seguridad social a los beneficiarios de negocios (Cofins); beneficios por desempleo a trabajadores despedidos (FGTS); una contribución de salud a los beneficiarios (CSS); una contribución a beneficiarios de ayuda social (PIS); una contribución al sector público de seguridad social (CPSS); una contribución sobre ganancias para seguridad social (CSL); y una contribución sobre combustible para educación y salud (CIDE). Por un tiempo también hubo una contribución de transacciones financieras para salud y educación (CPMF), y a nivel subnacional había una contribución de salarios para seguridad social (SSS).21

A pesar del fracaso de múltiples reformas integrales, la importancia cada vez mayor de los impuestos directos a los salarios y las contribuciones sociales significaba que el Gobierno podía mantener ingresos aumentando paulatinamente el trabajo del sector formal. Empezando en el año 2002, la informalidad bajó de un poco más del 21% hasta menos del 15%, en 2014, con una caída paralela del desempleo. Ambas tendencias apoyaban la movilización de los ingresos en curso, y se ajustaban aún más al compromiso general de utilizar el poder público para expandir la protección social, precisamente para aquellos grupos que se habían movilizado a favor de la democratización, formulando demandas contra el neoliberalismo y logrando vinculación con el Estado a través del PT, en el poder.

20 Las contribuciones tienen varios atractivos: no se comparten con el Estado y los gobiernos locales. Además, las contribuciones se supone que deben ser asignadas, y por lo tanto los votantes están más al tanto de su uso, a pesar del gran desfase entre la contribución y algunos usos (seguridad social), y la dificultad de monitorear los recursos pensados, que pueden ser utilizados en el corto plazo para otros propósitos, como el balance fiscal e inversión.21 Vale la pena mencionar que la combinación de múltiples contribuciones y la complicada responsabilidad intergubernamental en la captación de ingresos ha creado un distorsionado y complejo régimen fiscal. El tiempo requerido en Brasil para pagar impuestos se estima en 2,600 horas, de acuerdo con el World Bank Doing Business Report, lo cual se considera entre los más altos del mundo (http://data.worldbank.org/indicator/IC.TAX.DURS). Aun cuando cada gobierno reconoce la necesidad de una reforma, una reforma integral ha sido bloqueada por la dinámica negociadora de la coalición integrada por la coalición presidencial, y por la habilidad de los grupos de interés para preservar e incrementar los privilegios e incentivos dentro de la estructura fiscal (Arretche, 2005).


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Los profesionales del sector medio se beneficiaron del incremento en el empleo, los salarios y las pensiones; las instituciones bancarias del Gobierno expandieron aún más el crédito para consumo y vivienda para llegar a la clases medias-bajas, y la clase media aumentó a un 55% de la población, o 105.5 millones de personas (Barbosa, 2010).22 Para los movimientos sociales, el PT amplió las innovaciones participativas que había experimentado mientras gobernaba a nivel local durante los años noventa (Lavalle, Acharya y Houtzager, 2005). Las instituciones participativas habían sido estipuladas en la Constitución de 1988 y el PT había desarrollado un presupuesto participativo a nivel local en una referencia global.23 Con poder nacional después del año 2002, el PT expandió significativamente los consejos participativos para la política pública. Operando en 31 diferentes áreas de política, estos consejos incluyeron a 1,350 miembros, con una representación un poco mayor de sociedad civil (55%) que del gobierno (45%), y asumieron ambas tareas, deliberativas y asesoras (López y Pires, 2010). A partir de 2005 hubo más de 300,000 organizaciones cívicas sociales registradas, y para 2009 estaban recibiendo más de $R14 miles de millones (USD8bi) en transferencias gubernamentales.

Aún más significativos fueron los esfuerzos por expandir los ingresos y el consumo de las clases trabajadoras. Aumentos sucesivos del salario mínimo mensual de R$350, en 2002, a R$560, en 2012 (esencialmente duplicándose en dólares reales), habían mejorado las condiciones de forma generalizada, ya que muchos trabajos de bajos ingresos se encontraban indexados al salario mínimo. Llevándolo más allá, el impacto se da en la extensión de las pensiones a los trabajadores del sector informal, alcanzando a 28 millones de personas, así como créditos a pequeños agricultores y extensiones agrícolas que llegaron a casi dos millones de pequeños productores.

La insignia de la política social, un programa de transferencia de ingresos llamado «Bolsa Familia», ha absorbido y expandido varios programas sociales para extender apoyo de ingresos, educación y salud a las familias de bajos recursos. «Bolsa Familia» llega en la actualidad a más de 40 millones de brasileños y se le ha atribuido haber disminuido la pobreza, mejorado los resultados sanitarios y mejorado los logros educativos (Castiñera, Nunes y Rungo, 2009; Hall, 2006). El porcentaje de la población en pobreza cayó de un 26.7%, en 2002, a 10.9%, en 2012; los ingresos de los tres deciles más pobres

22 Un programa de créditos y de construcción de vivienda para la clase media distribuyó 2.6 millones de hogares a un valor de R$199 millones, aproximadamente USD100 millones (Ministerio de Finanzas, 2012).23 Estas instituciones incluían asignación de mecanismos que buscaban vecindarios de clase trabajadora en la redistribución de recursos, las «prioridades de inversión» que habían sido dominadas desde hacía mucho por élites (Avritzer, Marquetti y Navarro, 2003), y la participación entre los pobres tendía a ser más alta entre los adinerados (Goldfrank, 2011).


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muestran un crecimiento anual promedio de 7.2, 6.3, y 5.9% (comparado con 1.4, 2.5, y 3.3% para los deciles más altos). El gasto en salud per cápita aumentó de USD202, en 2002, a USD1,113, en 2012, y el gasto en educación primaria por estudiante se duplicó con creces durante el mismo período.24 Esto produjo una caída en los coeficientes de Gini de 0.596, en 2001, a 0.519, en 2012 (Ministerio de Finanzas, 2012).

Inserción internacional extensa para la mediación norte/sur

La acción pública colectiva movilizó recursos para los programas y las acciones de protección social, y alentó el crecimiento, lo cual encajó con las estrategias brasileñas de inserción internacional. El país ha jugado un papel mayor en la economía internacional, como se ha evidenciado por un aumento en el PIB per cápita en paridad de poder adquisitivo de aproximadamente USD6,500, en 1990, a USD14,000, en 2010, y el PIB en paridad de poder adquisitivo tuvo un incremento del doble durante el mismo período. Esto aumentó la participación brasileña en el PIB mundial, pasando de un 2%, en el año 2000, a un 3.3%, en 2010. El peso del crecimiento económico incluyó un incremento de 20 veces en acciones de inversión extranjera directa, empezando en 1990, hasta más de USD745 millones en 2013,25 y una intensificación de la vinculación externa a través del comercio como un porcentaje del PIB, de un 15 a un 27%.

Este poder económico expandido ha seguido una estrategia que puede ser caracterizada como extensa, focalizándose en actores domésticos con ventajas comparativas ya existentes, a quienes se ha alentado para expandir sus actividades internacionalmente. En el contexto macroeconómico de un tipo de cambio sobrevalorado (overvalued exchange), esto ha hecho énfasis en las firmas brasileñas que operan con recursos naturales y en los sectores mercantiles, con materias primas agrícolas, alimentos, combustible, minerales y metales reemplazando a los fabricantes de la mayoría de exportaciones del país, como se puede observar en la figura dos. El énfasis en las exportaciones primarias ha sido guiado especialmente por una mayor integración con China, el principal socio comercial de Brasil.

24 Del 10 al 21% del PIB per cápita; véase en: http://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators, consultado en mayo de 2015.25 De UNCTAD, disponible en: http://unctad.org/en/Pages/Statistics.aspx, consultado en mayo de 2015.


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Figura 2. Perfil de exportaciones brasileñas

30

40

50

60

1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011

Brazil Export of Agricultural Raw Materials, Food, Fuel, Ores andMetals (% or merchandise exports)

Brazil Manufactures exports (% of merchandise exports)

Fuente: Cálculos del autor, con base en: http://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators

Entretanto, el aumento de las exportaciones y el comercio profundizaron la integración internacional, lo cual no significó una mayor participación en las cadenas de valor global. Como un país grande, rico en aportes, Brasil ocupe el extremo inferior de varias cadenas de valor. Sin embargo, la concentración en exportaciones primarias y la incorporación limitada de aportes extranjeros para la exportación sugieren que Brasil no está ascendiendo ni tomando ventaja de los nichos en las cadenas de valor global. Un indicador desarrollado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para mostrar la participación en las cadenas de valor global y la participación extranjera de exportaciones de gran valor agregado, señala que en el país esto apenas se movió de un 7.8%, en 1995, a un 10.3%, en 2010.26

La política estatal ha reforzado estas tendencias al enfocarse en firmas que operan en sectores primarios con incentivos fiscales, subsidios y acceso al crédito para ayudarlas a producir para la exportación. Dichas firmas han sido las mayores receptoras de ayuda gubernamental en forma de préstamos y colaboración del Banco Nacional del Desarrollo (BNDES). Este último incrementó los préstamos de R$33 millardos, en 2003, a R$128 billones, en 2009, con un promedio anual de USD73 billones, más del doble de la cantidad prestada globalmente por el Banco Mundial. En 2010, de los diez mayores receptores de préstamos, todos estaban operando en productos básicos, agroindustria o sectores de materias primas, encabezados por R$4.6 billones para el gigante de la minería, Vale do Rio Doce.27

26 Véase en: https://stats.oecd.org/tiva. 27 El BNDES también provee fondos para firmas extranjeras que buscan expandir sus operaciones en Brasil, y el mayor receptor de préstamos en 2010 fue Alcoa, entidad que


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Otro inconveniente con esta estrategia es el estímulo estatal a las fusiones domésticas para crear firmas dominantes en algunos sectores en particular y luego colaborar en la extensión internacional de estas firmas, a través de la compra de competidores extranjeros para penetrar y dominar los mercados extranjeros. Un ejemplo notable de esto es la fusión nacional de JBS y Friboi en la industria de empacadoras de carne, y luego la compra de Pilgrim’s Pride y Swift en Estados Unidos, haciendo de JBS-Friboi la empacadora de carne más grande del mundo. En algún momento, JBS-Friboi se posicionó entre los primeros diez receptores de préstamos del BNDES, cuando el 30% de las acciones de JBS-Friboi pertenecían a este banco por conducto de su sección de inversiones, y otro 10% pertenecía a la Caixa Económica Federal, un banco público.28

Este patrón de inserción económica presenta numerosos problemas, el más evidente es la dependencia del desempeño de los paladines nacionales operando en sectores subordinados a la demanda externa y la fluctuación de precios de los productos básicos. Dichas exportaciones carecían de diversificación comercial y socios financieros para compensar por la desaceleración en Estados Unidos y China, no se caracterizaban por ser flexibles para introducirse en otros nichos dentro de la cadena global de valores, ni se asociaban productivamente con otras actividades que pudieran representar crecimiento (Almeida, 2009).

Estos obstáculos se relacionan con la política exterior de Brasil. Como un exportador de materias primas, Brasil continuó compartiendo intereses con otros países en vías de desarrollo, y un creciente poder económico permitió que las élites políticas brasileñas se posicionaran como mediadores entre países ricos y pobres. Los caracteres generales de los esfuerzos brasileños presionaban por un sistema internacional más equitativo y responsable, con mayor poder y respeto hacia la soberanía nacional en los países pobres. Para avanzar esta posición, las élites de la política brasileña buscaban un mayor poder de negociación y acceso a los países del sur en las instituciones internacionales, mayor supervisión al comportamiento de los países ricos, así como normas de preferencia y políticas heterodoxas para permitir un mayor espacio político a los países pobres (Stuenkel y Taylor, 2015). Para reclamar el liderazgo de los países en vías de desarrollo, las élites políticas sacaron provecho del exitoso récord brasileño en la transición democrática e inclusión social, para así tomar el rol de mediadores con los países ricos. Este abordaje se refiere históricamente al movimiento no alineado, Grupo 77, y el Nuevo Orden Económico Internacional del período post Segunda Guerra

recibió casi R$1 billones.28 Véase en: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Sala_de_Imprensa/Noticias/2009/Industria/20091223_JBS.html.


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Mundial, una tradición que estaba inactiva con la crisis de endeudamiento y el Consenso de Washington de los años ochenta y noventa (Prashad, 2012). Los dos períodos de gobierno de Cardoso mostraron una actitud más cordial hacia los países ricos, con una política caracterizada por la «autonomía a través de participación» en la cual Brasil buscó integración en términos liberales en múltiples foros internacionales (Vigevani y Oliveira, 2003). Sin embargo, incluso en medio de una debilidad relativa, los períodos de Cardoso hicieron frente a los Estados Unidos amenazando liberar las patentes de los medicamentos para combatir la propagación del VIH/sida, ganándose la crítica de las empresas farmacéuticas estadounidenses y una demanda en la Organización Mundial del Comercio (OMC) de parte del Gobierno de los Estados Unidos. Finalmente, Brasil tuvo éxito granjeándose el apoyo internacional e introduciendo flexibilidad para los medicamentos genéricos para países en vías de desarrollo y proteger así la salud pública.29

Estas acciones condujeron a la Declaración de Brasilia de 2003, así como a una eventual institucionalización del vínculo entre poderes medianos que lideraban la lucha por los genéricos. India, Brasil y Sudáfrica formaron una nueva organización, IBSA, y Brasil posteriormente participó en la formación del Banco de Desarrollo BRICS y la Reserva de Contingencia con China y Rusia. Aunque solo débilmente apoyadas y no exactamente en conflicto, las tres entidades son paralelas a organizaciones como las Naciones Unidas (UN), el Banco Mundial (BM)y el Fondo Monetario Internacional (FMI) (Stuenkel, 2016). El liderazgo brasileño, en nombre de los países pobres, se consolidó aún más con Lula como presidente, y él fue bienvenido en los foros internacionales como un extrabajador, defensor de la democracia y representante de los pobres, proponiendo en su primera visita al Foro Económico Mundial en Davos que los países ricos crearan un fondo para combatir el hambre.30 Esto fue seguido por el liderazgo brasileño en el rechazo a la agenda agrícola de los países ricos en la reunión de la OMC efectuada en Cancún, en 2003; más la formación de un grupo de 20 países en vías de desarrollo (G20), cuya primera reunión transcurrió en São Paulo en 2004 (Oliveira, 2005).

Una implicación de la promoción de un sistema internacional más equitativo surgió en el contexto de la respuesta anticíclica de Brasil a la crisis financiera de 2008 (Barbosa, 2010). Brasil no solo capeó la crisis mejor que muchos países ricos, sino que el Ministerio de Finanzas Brasileño también promocionó un cambio en la práctica monetaria internacional para permitir que países que enfrentaban una crisis financiera consideraran controles de capital, un instrumento extraído de la macroeconomía heterodoxa (Grabel, 2015). El FMI intentó limitar la aplicabilidad de dichos instrumentos, pero fue prácticamente

29 Véase en: http://www.oxfam.org.uk/what_we_do/issues/health/drugcomp_brazil.htm.30 Véase en: http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u45227.shtml.


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forzado a aceptar el razonamiento heterodoxo ya que se contaba con evidencia abrumadora acerca de que lo que había aconsejado anteriormente esta entidad financiera internacional era ineficaz, pues un número de países ricos y pobres ya había utilizado los controles de capital para limitar la fuga de capital (Ostry y Korineck, 2012).

La práctica general de la política extranjera brasileña ha sido trazar alianzas primero entre otros países en vías de desarrollo antes de hacerlo con países ricos, con frecuencia buscando negociar como bloque del sur, en lugar de hacerlo bilateralmente. Brasil se opuso al intento de extender el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por sus siglas en inglés) a lo largo de América Latina, y en cambio priorizó al Mercosur y las relaciones con los vecinos de la región latinoamericana, así como a otros países en vías de desarrollo que compartían vínculos históricos, como los países africanos de habla portuguesa. Los diplomáticos brasileños también habían apoyado los esfuerzos para construir alianzas políticas regionales como la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), proveyendo una agrupación regional alternativa a la Organización de los Estados Americanos (OEA), dominada por los Estados Unidos y Canadá (Stuenkel and Taylor, 2015), y argumentaba un rol mediador en las crisis latinoamericana.31

El involucramiento con instituciones multilaterales mostraba compromisos similares. Esto incorporaba una crítica al liderazgo de organizaciones multilaterales en países ricos, incluyendo el monopolio estadounidense del liderazgo del BM y el monopolio europeo del liderazgo del FMI, así como las maniobras exitosas de un brasileño en el liderazgo actual de la OMC (Stuenkel y Taylor, 2015). Brasil también ha trabajado con otras potencias medias para demandar una silla permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, mientras ocupa una silla no permanente más que cualquier otro país.

En énfasis brasileño con respecto a la soberanía ha conducido a posiciones ambivalentes en las ambiciones intervencionistas de las grandes potencias. Brasil se opuso a la invasión de Iraq, se abstuvo del voto en Libia mientras era un miembro no permanente del Consejo de Seguridad, y funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores formularon el principio de «Responsabilidad mientras se Protege» en una carta al Consejo de Seguridad en 2011, en la cual se buscaba añadir responsabilidad a las intervenciones

31 Esto ha venido con un costo, mientras Mercosur ha producido solo ganancias limitadas en comercio e integración, y Brasil ha terminado cargando el peso diplomático de manejar Unasur y Celac mientras restringe a vecinos como Venezuela de adoptar acciones antiestadounidenses más agresivas (Porzecanski, 2015).


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humanitarias.32 Cuando Edward Snowden mostró los alcances del espionaje de los Estados Unidos hacia líderes extranjeros, en 2013, Dilma Rousseff directamente canceló una visita oficial a Washington y emitió regulaciones que requerían comunicación de datos para hacer dicho espionaje más difícil.33

ConclusiónLa profundización democrática brasileña incorporó a la coalición entre-clases de la clase trabajadora y los sectores medios, proveyendo una capacidad estatal mejorada para la acción pública colectiva nacida internamente de mayores ingresos y esfuerzos para expandir la protección social. Internacionalmente, este tipo de capacidad dio espacio para una estrategia extensa de inserción, guiada por la asistencia gubernamental a los paladines nacionales que buscaban ampliar las actividades que dominaban a nivel nacional hacia mercados extranjeros. Este tipo de inserción coincidió con un posicionamiento nacional de Brasil como vocero de países pobres en los sistemas internacionales, conduciendo a patrones de conducta por los cuales los Gobiernos brasileños buscaban primero crear alianzas entre países pobres y luego negociar más fuertemente con los países ricos, mientras se actuaba como mediador y voz de los países pobres en pro de un sistema mundial más responsable, con más equidad y con mayor respeto a la soberanía de los países pobres.

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32 Véase en: http://cpdoc.fgv.br/sites/default/files/2011%2011%2011%20UN%20conceptual%20paper%20on%20RwP.pdf.33 Véase en: http://www.theguardian.com/world/2013/dec/17/edward-snowden-brazil-spying-asylum.


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Victor Bulmer-Thomas

El asentamiento británico en la bahía de Honduras

Resumen

El Acuerdo Británico en la Bahía de Honduras, recibió el estatus legal por el Tratado de París en 1763. Sobrevivió durante 100 años hasta que se convirtió en la colonia de Honduras Británica en 1862. Durante este siglo, se convirtió en un importante productor de caoba que y se convirtió en principal fuente de exportaciones nacionales. Sin embargo, durante mucho tiempo el asentamiento fue también un centro clave del comercio de entrepôts entre Europa y América del Norte por un lado y Centroamérica y México por el otro. Las relaciones sociales en el asentamiento se transformaron en este período a través del fin de la esclavitud en 1834 y la inmigración de México después del inicio de la guerra de castas en 1847.

Palabras clave: Belice, Honduras, Centroamérica, Economía, Desarrollo, Inglaterra

Abstract

The British Settlement in the Bay of Honduras was given legal status by the Treaty of Paris in 1763. It survived for 100 years until it became the colony of British Honduras in 1862. During this century, the economy became a major producer of mahogany that joined logwood as the main source of domestic exports. However, the settlement was for a long time also a key center of the entrepot trade between the Europe and North America on the one side and Central America and Mexico on the other. Social relations in the Settlement were transformed in this period through the ending of slavery in 1834 and immigration from Mexico after the start of the caste war in 1847.

Keywords: Belize, Honduras, Central America, Economy, Development, EnglandJEL: N30, N36, N42


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Introducción

El Tratado de París, en 1763, dio un estatus legal al «Asentamiento Británico en la Bahía de Honduras» —como es ahora descrito en documentos oficiales—. Solo dejó de ser un «asentamiento» cuando se convirtió en colonia de la Honduras Británica, en 1862. Por lo tanto, el asentamiento británico en la bahía de Honduras sobrevivió cien años, casi la misma cantidad de tiempo que la economía ilegal de palo tinto (logwood economy), que había resistido desde los años de 1660 hasta 1763.

Durante el siglo de la economía de palo tinto, los poderes clave que le dieron forma al destino del asentamiento ilegal fueron España y Gran Bretaña. Estos poderes europeos o bien tomaron decisiones directamente o actuaron a través de representantes: el gobernador de Yucatán y el presidente de Guatemala,1 en el caso de España; el gobernador de Jamaica y el superintendente de Mosquito Shore (desde 1748), en el caso de Gran Bretaña.

Durante el siglo del asentamiento británico en la bahía de Honduras, las fuerzas geo-políticas que moldeaban el país cambiarían dramáticamente. De hecho, no es exagerado decir que este fue el siglo más importante en la historia moderna de Belice. España descendería en importancia, mientras que la superintendencia de Mosquito Shore terminaría en 1786 por ser reemplazada por el Kingdom of Mosquitia, reconocido únicamente por Gran Bretaña. Los nuevos actores fueron los países independientes de México y América Central, junto con los Estados Unidos de América. Por último, Gran Bretaña (Reino Unido desde1802)2 salió victoriosa de las guerras napoleónicas y se convertiría en el país más poderoso de Europa.

Mientras el estatus constitucional de Belice estaba siendo determinado por las luchas geopolíticas entre estos viejos y nuevos poderes, la economía madera estaba dando lugar al comercio de caoba. A pesar de ser también un producto de los bosques, la caoba era tan diferente del palo tinto como el azúcar es del tabaco.3 Sus requerimientos de trabajo y capital eran distintos, mientras que la demanda de caoba era bastante diferente de la demanda por palo tinto. Sobre todo, la caoba se encontraba en ubicaciones aisladas en tierra firme, forzando a los hombres de la bahía a moverse hacia el sur en

1 Durante el período colonial, este era el título formal del oficial español principal, responsable de la Audiencia de Guatemala, que incluía toda la actual América Central y Chiapas. 2 Cuando la colonia de Irlanda fue absorbida por Gran Bretaña, en 1802, la nueva entidad tomó el nombre de Reino Unido.3 Ver Ortiz (1940), el cuan contrasta los diferentes impactos del azúcar y tabaco en Cuba.


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busca de oportunidades rentables. De la misma manera como el palo tinto fue dando forma a las fronteras del norte del Belice moderno, la caoba haría lo mismo con las fronteras del sur.

La caoba había reemplazado al palo tinto como el producto de exportación nacional más valioso mucho antes de que fuera legal para los hombres de la bahía extraerla. Sin embargo, para los años 1820 una nueva y aún más rentable actividad económica había surgido: el comercio entrepôt4 con América Central, por medio del cual los comerciantes beliceños surtían a los países vecinos la mayoría de requerimientos para las importaciones manufacturadas. Este negocio de reexportación daría mucha prosperidad a los comerciantes beliceños hasta la apertura del ferrocarril construido por los Estados Unidos a través de Panamá, en 1855, y la modernización de los puertos en las costas caribeñas que dio a los países vecinos otras opciones para el comercio.

El siglo posterior al Tratado de París también vio una transformación de la sociedad beliceña. El comercio de esclavos terminó en 1808 y la esclavitud en 1834; para esta última fecha los garífunas ya estaban bien establecidos en el país. La pequeña población fue creciendo por la migración desde Yucatán cuando los refugiados huían de las perturbaciones asociadas con la Guerra de las Castas. Los mayas comenzaron a regresar al sur más o menos al mismo tiempo, escapando de la coerción laboral y la alienación de la tierra comunal en Guatemala. Como resultado, la población del país aumentó diez veces durante el siglo de la ocupación británica, más rápido que cualquier otra colonia británica en el Caribe.

GeopolíticaCuando el Tratado de París se firmó, en 1763, el único poder extranjero de interés geopolítico para los colonizadores británicos era España. Esto permaneció así por muchos años. Cuando la Guerra de Independencia de los Estados Unidos se desató, en 1775, España permaneció neutral al inicio. Sin embargo, en 1779 apoyó a Francia, en lo que se había convertido en una guerra europea contra Gran Bretaña. En ese momento, Belice era muy vulnerable, ya que Gran Bretaña no estaba en posición de defenderlo: el cayo de San Jorge fue tomado ese año.

El Tratado de Versalles, de 1783, puso fin a las hostilidades en Europa y en Las Américas, permitiendo a los colonizadores y sus esclavos regresar a

4 Nota del editor: En francés en el original (de ‘entrepôt’, ‘almacén’).


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Belice.5 El tratado definía los límites, pero restringía la actividad económica de talar de madera.6 Debido a que la caoba ya era más importante, esta situación fue muy irritante para los colonizadores, que habían logrado presionar a Gran Bretaña para aceptar un nuevo trato con España:7 el Convenio de Londres, de 1786.

Este instrumento empujaba los límites del asentamiento hacia el sur del río Sibún, permitiendo la tala de caoba y de palo tinto, así como una inspección bianual por parte de los oficiales españoles acompañados de un superintendente británico residente (Dobson, 1973: 73). Sin embargo, a cambio, Gran Bretaña accedió a dejar su protectorado sobre la Mosquito Shore (Humphreys, 1961; Floyd, 1967; Dozier, 1985; Naylor, 1989).

Por consiguiente, Gran Bretaña había revertido su anterior posición, por la cual la «costa» había sido tratada como más importante que la «bahía». La decisión pudo haber estado relacionada con la expansión (ilegal) de la caoba, un producto de importancia creciente para la economía británica. Independientemente de la razón, los colonizadores de la costa fueron abandonados por las autoridades británicas y ofrecieron reubicarse en la bahía. Muchos de los colonizadores, de hecho, habían huido de la bahía de Honduras en 1779, al momento del ataque español, pero su regreso en 1787 fue difícil.8 El primer superintendente británico, el coronel Marcus Despard, luchó por encontrar un acuerdo entre los colonizadores establecidos y los recién llegados.9

Cuando España se unió a Francia contra Gran Bretaña, en 1796, en la guerra europea que surgió después de la Revolución francesa, era solo cuestión de tiempo para que Belice fuera atacado. Esto ocurrió en 1798, en la batalla del cayo de San Jorge.10 Sin embargo, el fracaso español en esta ocasión no cambió la posición de la ley internacional, ya que Gran Bretaña no había

5 Sin embargo, esta vez el cayo de San Jorge no podía ser ocupado, ya que el Tratado de Versalles excluía el uso de los cayos. En todo caso, en vista del éxito del ataque español, en 1779, en ese momento se pensaba que el lugar no era seguro como ubicación principal y, por lo tanto, el pueblo de Belice se convirtió en el centro de mayor relevancia. El primer mapa del pueblo de Belice se creó en 1787, mostrándolo todavía bastante pequeño (Everitt, 1986).6 Las fronteras fueron establecidas como río Hondo al norte; río Belice, al sur; y la laguna río Nuevo, al oeste.7 En esto fueron ayudados por Robert White, quien se había convertido en su agente en Londres en 1783 (Burdon, 1931: 132).8 No todos fueron a Belice: un pequeño número eligió permanecer en el asentamiento del río Negro (Dawson, 1983 y 1998).9 Convention Town fue establecido en el río Belice para acomodarlos, pero no tuvo éxito (Bolland, 1977: 34).10 Este conflicto ha sido examinado detalladamente; véase, por ejemplo, King (1991).


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reclamado soberanía como resultado de la derrota española. Al final de las guerras napoleónicas, el statu quo fue exactamente el mismo que antes, ya que el Reino Unido no utilizó el Tratado de Amiens, de 1802, el Tratado de París, de 1814, o el Congreso de Viena, de 1815, para forzar un cambio en la posición legal del asentamiento.11

Este descuido —ya que eso fue lo que resultó ser— fue fuente de un sinfín de dificultades para Belice. Cuando México y Centroamérica declararon su independencia de España, en 1821, el Reino Unido continuó considerando a España como un poder soberano sobre el asentamiento británico. Quizá esto pudo ser justificado al principio por la incertidumbre sobre el estado de los nuevos países, ya que Centroamérica fue anexada a México hasta en 1823.12 Sin embargo, el Reino Unido se rehusó a discutir Belice con las Provincias Unidas de América Central, el nombre de la nueva República, incluso después de que el cónsul hubiera sido enviado a la región.13

Fue únicamente cuando las Provincias Unidas se disolvieron en las cinco Repúblicas de Centroamérica, después de 1838, cuando el Reino Unido empezó a aceptar que España no tenía ninguna autoridad en la región.14 Esto significó, por supuesto, que Gran Bretaña debía entrar en negociaciones con Guatemala y México para establecer los límites del asentamiento británico. Las negociaciones con Guatemala procedieron con una relativa rapidez y resultaron en el Tratado Anglo-guatemalteco, de 1859, ratificado subsecuentemente por ambas partes. Las negociaciones con México tomaron mucho más tiempo y los límites se establecieron hasta en 1893.

El tratado de 1859 incluía una cláusula ambigua con respecto a la necesidad de ambas partes de cooperar en la construcción de una carretera. Para eliminar las ambigüedades, en 1863 se firmó un convenio comprometiendo al Reino Unido a contribuir con £50,000. Guatemala no pudo ratificar en el tiempo asignado y el Reino Unido se rehusó a dar una prórroga. Por lo tanto, el convenio se venció. Sin embargo, en ese momento ninguna de las partes

11 Esto se dio en un marcado contraste con Trinidad, capturada por los británicos en 1797 y cedida por España al Reino Unido a través del Tratado de Amiens, de 1802; o con Tobago, capturado desde Francia en las guerras napoleónicas y cedido a Gran Bretaña en el Tratado de París, de 1814.12 Centroamérica declaró su independencia de España y luego inmediatamente se anexó a México que, en ese entonces, era gobernado por el emperador Iturbide. Cuando en 1823 Centroamérica se declaró independiente de México, fue forzada a perder Chiapas. 13 El cónsul fue enviado a las Provincias Unidas de América Central en 1825 (Naylor, 1988). Sin embargo, la Federación de América Central colapsó antes de que pudiera tener un reconocimiento diplomático completo (Rodríguez, 1964).14 Las cinco provincias (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) se declararon Repúblicas en la década posterior a la disolución de la Federación de América Central, en 1838 (Parker, 1964).


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vio razón alguna para derogar el Tratado Anglo-guatemalteco, de 1859, que había establecido las fronteras. Pasaron otros ochenta años antes de que Guatemala lo rompiera (Lauterpacht et al., 2002).

El asentamiento británico se convirtió luego en la colonia Honduras Británica, en 1862. Esto puso fin a una lucha entre el superintendente británico, residente desde 1786, y los colonizadores, sobre el estado constitucional del país. El Acta Parlamentaria Británica, de 1817, había declarado que Belice era «Un asentamiento, para ciertos propósitos, en la posesión y bajo la protección de Su Majestad, pero no dentro del territorio y dominio de Su Majestad» (Dobson, 1973: 79).

Esta declaración ambigua dejaba abierto hasta qué punto las leyes británicas podían ser aplicadas en el asentamiento. Por lo tanto, hubo mucha confusión e inconsistencia, de manera que los colonizadores pedían la aplicación de las leyes británicas únicamente cuando les era conveniente. El superintendente fue capaz de insistir en la aplicación de las leyes británicas relacionadas con la abolición del comercio de esclavos y la emancipación de los esclavos (Bolland, 1977: 80). Sin embargo, no logró asegurar la aplicación de las Actas de Navegación a Belice —a diferencia del resto del Caribe británico— y encontró muy pocas restricciones de comercio con los Estados Unidos (Burdon, 1934: 3 y 63).

Esto probó ser crucial para el bienestar del asentamiento, ya que mucho del comercio de Belice durante la economía del palo tinto había pasado por Boston. Los lazos comerciales con los Estados Unidos fueron restaurados después de la Guerra de Independencia, a pesar de que habían sido temporalmente afectados por el embargo estadounidense contra Gran Bretaña, en 1808, y por el surgimiento de la guerra entre ambos países, en 1812 (Bailey, 1964).

Sin embargo, para 1820, cerca del veinte por ciento de las exportaciones de Belice pasaban a través de los Estados Unidos, en comparación con menos del tres por ciento que pasaba por el resto del Caribe británico (Bulmer-Thomas, 2012, tabla A.20).

Con la compra de Luisiana a Napoleón, en 1803, y el este de la Florida a España, en 1819, los Estados Unidos habían adquirido una gran costa que colindaba con el Caribe y el golfo de México (Bailey, 1964). Sin embargo, no era aún un poder regional y la Doctrina Monroe, en 1823, fue considerada con algún desdén en los círculos europeos.15 En cambio, fue la incorporación de Texas (1845) como estado de la Unión y la guerra entre los Estados Unidos y

15 La Doctrina Monroe estableció oposición de los Estados Unidos a cualquier intento europeo de (re)establecer colonias en las Américas (Perkins, 1941).


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México (1845-1848) lo que transformó a los Estados Unidos en una fuerza que había que tener en cuenta en Centroamérica. Los Estados Unidos eran ahora un país continental con interés tanto en el Atlántico como en el Pacífico, y con necesidad de crear enlaces de transporte entre ambas costas.

Antes de la construcción del ferrocarril transcontinental, la forma más rápida y económica de unir al Atlántico con el Pacífico era a través de Centroamérica. Esto condujo a la ruta interoceánica del comodoro Vanderbilt a través de Nicaragua, y a la tolerancia mostrada inicialmente por el Gobierno de los Estados Unidos a los filibusteros proesclavitud de William Walker (Woodward, 1985). Esto también condujo a intereses de los Estados Unidos en una ruta de transporte transístmica para la cual se firmó un tratado con Colombia. La construcción del ferrocarril a través de Panamá se completó en 1855.16

Sin embargo, los interés estratégicos y comerciales de los Estados Unidos también se extendían a la posibilidad de un canal interoceánico. El Reino Unido, como potencia líder en el comercio a nivel mundial, tenía asimismo un fuerte interés en dicho proyecto. Ello devino en un largo período de rivalidad angloamericana que culminó con la firma del Tratado de Clayton-Bulwer, en 1850, bajo el cual ambos países acordaban proteger la neutralidad de cualquier canal construido a través de Centroamérica y no buscar el control de ningún territorio en los alrededores (Williams, 1916).

Como es común con estos tratados, la redacción fue ambigua. En ocasiones, los Estados Unidos asumían que esto significaba que Gran Bretaña debía abandonar el asentamiento de Belice, su protectorado en Islas de la Bahía y su reconocimiento de un reino independiente en la Mosquitia. El Reino Unido tomó la posición contraria e incluso convirtió a las Islas de la Bahía en una colonia británica, en 1852. Se acordó una resolución de las diferencias en el Tratado de Clarendon-Dallas, en 1856.17 Gran Bretaña aceptó la soberanía hondureña sobre las Islas de la Bahía y terminó su colonización en 1859 (Davidson, 1974); asimismo, firmó el Tratado de Managua en 1860, otorgando a Nicaragua soberanía nominal sobre la Mosquitia18 y estableciendo la colonia de Honduras Británica en 1862.

El Reino Unido también sufrió muchos cambios luego del Tratado de París de 1763, el cual tenía grandes implicaciones para los asentamientos británicos

16 Panamá fue provincia colombiana hasta 1903.17 El tratado nunca fue ratificado, pero no fue por una disputa sobre Belice (Williams, 1916).18 El tratado incluía el derecho de Gran Bretaña a intervenir para proteger a los misquitos. Esto llegó a ser una gran fuente de molestias para el Gobierno de Nicaragua, que terminó únicamente cuando el presidente Zelaya estableció un dominio directo sobre la Mosquitia, en 1894 (Williams, 1916).


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en la bahía de Honduras. La industrialización creó un conflicto entre la élite terrateniente antigua, que dependía de una protección arancelaria, y la nueva clase manufacturera, que buscaba el libre comercio. Esta última ganó eventualmente, y las denominadas «Leyes del Maíz» fueron derogadas en 1846.19

La preferencia imperial también terminó y muchos aranceles fueron reducidos o incluso abolidos. Esas partes del Imperio Británico, como Jamaica, que habían dependido de la discriminación de Gran Bretaña a productos extranjeros en favor de los de sus colonias, se encontraron en grandes dificultades. Para Belice el mayor impacto fue la eliminación de todos los aranceles a la caoba, lo cual condujo a un enorme incremento en las importaciones británicas.

Luego de la batalla de Trafalgar, en 1805, la supremacía británica naval fue indiscutible por cerca de un siglo. La marina fue una de las piedras angulares de la geoestrategia británica, de manera que mientras los barcos fueran construidos de madera, el Reino Unido tenía un gran interés en promover la exportación de caoba beliceña. Sin embargo, el cambio de madera a hierro tuvo lugar poco después de que Belice se convirtiera en colonia, así que paradójicamente Gran Bretaña tuvo mayor interés en Belice mientras fue asentamiento.

En el Congreso de Viena, en 1815, una ganancia de territorio británico fue confirmada y el Imperio Británico se expandió significativamente. La «era de oro» del Imperio Británico todavía quedaba en el futuro, pero para cuando Belice se convirtió en colonia ya iba por buen camino. Belice se unió al imperio como una pequeña parte de un gran todo.

El mayor interés para Gran Bretaña ya no era como exportador de productos forestales, sino tenía mucha más relación con la ubicación de esta colonia cercana a la ruta de un posible canal interoceánico. Cuando se hizo evidente que los Estados Unidos, no el Reino Unido, controlarían cualquier canal que se construyera, el interés británico en Belice iría disminuyendo cada vez más.

El comercio de caoba

El árbol de caoba se utilizó por primera vez en Europa después de que los españoles lo descubrieran en las Américas, de donde sería importado a otras partes del mundo. Las especies en las Américas (Swietenia) fueron nombradas en honor al Barón van Swieten, médico de María Teresa, emperatriz de Austria,

19 Las «Leyes del Maíz» habían protegido a los agricultores británicos de las importaciones de granos básicos a través de aranceles altos.


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y son nativas del Caribe y las regiones tropicales del continente. Este árbol alguna vez fue encontrado en abundancia en Belice.

A pesar de que tanto Walter Raleigh como Dampier (como los españoles) utilizaron caoba para las reparaciones de sus barcos, esta madera no era de uso común en Gran Bretaña sino hasta mediados de siglo XVIII. De hecho, hay una historia (probablemente apócrifa) acerca de que su uso generalizado se debe a que en 1724 el doctor Gibbons, de Londres, importó algunas planchas, pero no se les encontró ningún uso en tierra, ya que la madera era muy dura. Sin embargo, quien fabricaba los gabinetes del doctor la utilizó para crear una caja para candelas que fue ampliamente admirada: de ahí en adelante, su popularidad estuvo asegurada.20

Independientemente de la veracidad de esta historia —sobre la cual uno debería ser bastante escéptico—, el caso es que la importación generalizada de caoba a Gran Bretaña se debió al principio a la demanda de fabricantes de muebles. Jamaica fue un proveedor importante, pero la caoba jamaiquina se agotó pronto y, para finales del siglo XVIII, había dejado de ser una fuente importante del producto, dejando oportunidad a otros países.

Uno de esos países fue Belice, que ya para 1765 estaba exportando más de 400,000 pies tablares, en el momento en que el Tratado de París confinaba a los colonizadores a talar únicamente palo tinto.

Esto fue solo el comienzo, ya que la demanda de los británicos empezaba a crecer rápidamente en respuesta a la demanda de otras industrias, que incluían la construcción de barcos, donde muchos propietarios empezaban a reemplazar el roble por caoba en sus embarcaciones. Sin embargo, no todos se convencieron, ya que si la caoba se corta de la forma incorrecta puede sufrir pudrición seca —algo no tan gracioso para un barco—; además, el Comité para el Registro de Embarcaciones Británicas y Extranjeras de Lloyds estableció algunas restricciones sobre el uso naval de la caoba (véase abajo).

La popularidad de los muebles de caoba no se restringía a los hogares. Sus usos incluían púlpitos, altares y bancas en las iglesias; pianofortes en salas de conciertos; puertas y mesas para oficinas; instrumentos científicos; y puertas de muelle. De los años 1830 en adelante hubo una nueva demanda de caoba para la construcción de vagones de ferrocarril y paneles de carruajes. Todo esto se vio reflejado en las importaciones británicas de caoba después de 1820 (véase gráfica 1), a pesar de que algunos troncos fueron reexportados a otros países.

20 Véanse Chaloner y Fleming (1851). La misma historia puede ser encontrada en Bridges (1828).


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Gráfica 1. Importación de caoba al Reino Unido (en toneladas, 1820-1850)

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Fuente: Véanse tablas estadísticas relacionadas con la colonia y otras posesiones del Reino Unido (varios años), Resumen estadístico para el Principado y otros países extranjeros (varios años) y Naylor (1988)

En Brasil, los colonizadores fueron veloces para ver la oportunidad que ofrecía la creciente demanda de caoba. A Robert White, nombrado en 1773 por los habitantes de la costa para representar sus intereses en Londres, le solicitaron lo mismo los habitantes de la bahía en 1783 (cuando Belice estaba casi totalmente abandonado) y sus vigorosos esfuerzos de cabildeo ayudaron a asegurar de España, en 1786, la concesión relativa a que la caoba sería cortada al igual que el palo tinto, extendiendo las fronteras del asentamiento al río Sibún.

Esto estaba muy lejos de satisfacer las necesidades de los habitantes de la bahía; sin embargo, las fronteras fueron movidas rápidamente más allá del río Sibún en busca de nuevas fuentes de caoba. En 1802, el superintendente reportó que los colonizadores habían llegado a río Hondo; para 1806, se dice que habían llegado hasta río Grande. En 1814, estaban en el río Moho y, para 1825, el superintendente envió un mapa a Londres mostrando el río Sarstoon como la frontera sur (Lauterpacht et al., 2002: 36-37, basado en Humphreys, 1961). Incluso hubo una demanda del Comité de Comerciantes en Honduras, con base en Londres, con respecto a que los colonizadores estaban casi a la vista de las fortificaciones españolas en Omoa, a pesar de que es muy probable que esto haya sido una exageración.21

Los habitantes de la bahía habían diseñado un método para autoadjudicarse concesiones de palo tinto. Cuando el almirante Burnaby fue enviado al asentamiento, en 1765, incluyó estas prácticas en su famoso código que

21 Omoa está bastante adentro del territorio de Honduras. Ya que la demanda fue hecha en 1802, es poco probable que haya sido cierta (Lauterpacht et al., 2002: 36).


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encerraba el pragmático método de toma de decisiones utilizado por los colonizadores para resolver temas de derecho de propiedad, cargos criminales y demandas civiles.22

Estos acuerdos habían sido de mucha utilidad a los habitantes de la bahía durante la economía del palo tinto y eran relativamente democráticos, pese a que únicamente se aplicaban a aquellos que no eran esclavos. Sin embargo, no operaban tan exitosamente cuando el comercio de caoba comenzó a dominar la vida económica del asentamiento, ya que la caoba, en su forma silvestre, crece escasamente (aproximadamente, un árbol por acre). Esto significaba que las pequeñas concesiones adjudicadas para la tala de palo tinto ya no eran suficientes y los colonizadores empezaron a tomar tramos más grandes de tierra. Ya que la tala de caoba antes de 1876 era ilegal, los métodos por los cuales se realizaba son muy cuestionables.

Basta decir que, en 1786, cuando llegó el coronel Despard como primer superintendente residente, y antes de la llegada de 2,000 personas de Mosquito Shore, se descubrió que doce de los habitantes de la bahía habían tomado el ochenta por ciento de la tierra entre el río Hondo y el río Sibún. Más aún, en el corto período desde que la frontera se había extendido, en 1786, unos once habitantes de la bahía (presumiblemente una lista similar a los doce anteriores) estaban en control del setenta y cinco por ciento del área incrementada desde el río Belice hasta el río Sibún.23

Esto fue una práctica astuta en su peor forma. Es más, las personas recién llegadas de Mosquito Shore (al menos quienes eran libres) se encontraron excluidas en gran medida de los trabajos en torno a la caoba, ya que no eran elegibles para aplicar, a menos que tuvieran por lo menos cuatro esclavos (Bolland, 1977: 33). La respuesta correcta por el superintendente debió haber sido considerar todas las concesiones de madera como nulas, invalidarlas y empezar otra vez. Sin embargo, esto no sucedió y las concesiones al norte del río Sibún fueron tratadas como propiedades absolutas de facto.

Este fue uno de los errores más graves en la historia de Belice, muy bien documentado por Nigel Bolland y Assad Shoman (1977). A pesar de que el superintendente fue suficientemente cuidadoso como para asegurar que la mayor parte de la tierra al sur del río Sibún permaneciera en manos de la Corona, no se podía esconder el hecho de que el asentamiento de Belice fue

22 Para un récord completo del código de Burnaby, véase Burdon (1931: 101-106). Burnaby fue acompañado en su visita por el teniente James Cook, quien era confundido a menudo con el famoso navegante del mismo nombre. Cook y Haas (1935) muestran concluyentemente que se trataba de dos personas distintas. 23 Todo esto está muy bien descrito por Bolland (1977) y Bolland y Shoman (1977).


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encasillado desde el inicio con una distribución de riqueza bastante desigual. Los «monied cutters», como llegarían a ser conocidos, controlaban la tierra, eran dueños de la mayoría de los esclavos y recibían la mayor parte de los ingresos. No es sorprendente que, como sucede en todas las sociedades con desigualdad, ellos ejercieran una influencia excesiva en el sistema político.

Cerca de 1820 las fronteras de facto del asentamiento eran aquellas que se convertirían en las fronteras de Honduras Británica, en 1862. Estas fronteras reflejaban las necesidades de los colonizadores de ubicaciones que proveyeran suficiente caoba y, en menor medida, palo tinto, para satisfacer la demanda creciente a nivel mundial (en especial, del Reino Unido). Esto significó que en el norte la frontera se empujó hacia el oeste, más allá de la laguna Río Nuevo, mientras en el sur —como hemos visto— significó que la frontera se extendió hasta el río Sarstoon. La frontera del oeste correspondía aproximadamente a una línea trazada al norte y al sur de Garbutts Fall, en la rama oeste del río Belice.

Esta área era mucho más grande que la permitida para la extracción de madera según el Convenio Anglo-español de 1786. Sin embargo, aún no satisfacía las ambiciones de los habitantes de la bahía, quienes también talaban caoba en varios lugares de la costa norte de Honduras, en el Kingdom of Mosquitia (Bulmer-Thomas, 2012). Sin embargo, en la primera mitad del siglo XIX los colonizadores no se vieron limitados por la geografía y, por consiguiente, se concentraron en remover los obstáculos restantes a la importación de caoba de Belice por el Reino Unido.

El obstáculo más serio fue el impuesto aplicado a las importaciones de caoba. Las guerras napoleónicas alteraron las importaciones británicas de madera báltica (anteriormente, la fuente más importante) y llevaron a una estructura arancelaria que alentaba con fuerza a los productores coloniales. Belice, por no ser una colonia, no debería haber calificado para un arancel más bajo. Sin embargo, los vigorosos esfuerzos de cabildeo de sus partidarios en el Reino Unido aseguraron no solo que el arancel extranjero no se aplicara a Belice, sino también que la caoba del asentamiento entrara al Reino Unido con un arancel más bajo que las importaciones de Jamaica. Por lo tanto, para 1821 Belice había asegurado un arancel de £3 16s 0d por tonelada, comparada con £5 para Jamaica, y £11 17s 6d para otros países. Cuando los aranceles fueron revisados, en 1826, Belice fue favorecido nuevamente con un impuesto a la caoba en el mercado del Reino Unido de £2 10s, comparado con £4 para Jamaica y £7 para fuentes extranjeras. Esta preferencia se extendió más allá en 1832, cuando el arancel para Belice fue reducido a £1 10s 0d (Dobson, 1973: 132).


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Esto aún dejaba sin resolver la tala de caoba por parte de los habitantes de la bahía afuera de los límites de facto del asentamiento, así como el envío a Belice antes de ser transportada al Reino Unido. La situación fue tratada al inicio por el superintendente como caoba extranjera y, por lo tanto, sujeta a elevados impuestos a la llegada al Reino Unido. Sin embargo, un cabildeo exitoso —esta vez por los habitantes de la bahía en el asentamiento— aseguró que desde 1833 la tala de caoba afuera de los límites sería tratada de la misma manera como si hubiera sido cortada dentro de Belice (Dobson, 1973: 133). Finalmente, el Gobierno británico de sir Robert Peel abolió todos los impuestos de importación de caoba en 1844-1845 (Chaloner y Fleming, 1851: 6).

La decisión de Peel impulsó la demanda británica de caoba (gráfica 2), pero eliminó la discriminación en contra de los competidores de Belice, ya que todos los países estaban sujetos a cero aranceles. Para ese entonces, Belice tenía cierto temor de otras colonias británicas en el Caribe, como las Bahamas y Jamaica, ya que sus reservas de caoba estaban casi agotadas. La mayor amenaza vino de Cuba y Santo Domingo (independiente de Haití desde 1844). Sin embargo, como se puede observar en la gráfica 2, Belice era la principal fuente de importaciones, con un promedio del setenta por ciento entre 1830 y 1850, a pesar de que su actividad había caído brevemente por debajo del cincuenta por ciento cuando la abolición de todos los aranceles condujo a una oleada de importaciones de Cuba y Haití.24

Gráfica 2. Belice: Participación en importaciones británicas de caoba (1831-1850, en porcentajes)

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Fuente: Elaboración propia, con base en Naylor (1988)

24 La caoba de Belice era tan importante en el Reino Unido que muchas calles, incluso en la actualidad, tienen el nombre ‘Honduras’.


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El segundo obstáculo que enfrentó Belice fue la restricción del uso de su caoba en la construcción de embarcaciones impuesta por el Comité para el Registro de Embarcaciones Británicas y Extranjeras de Lloyds. Gradualmente, y gracias al incansable cabildeo efectuado por el Comité de Comerciantes de Honduras y Robert White, estas restricciones fueron eliminadas, hasta que el único restante fue aquella relacionada con el uso de caoba en barcos de la clase de doce años. Finalmente, en octubre de 1846 el comité aseguró la mejor concesión, la cual merece ser citada en su totalidad, ya que ilustra la frustración de Lloyds ante el extenso cabildeo al cual claramente se le había sometido:

En relación con las embarcaciones de la clase de 12 años, las tablas permiten el uso ilimitado de caoba en el tablaje interior; y también para el tablaje exterior, la única restricción es en la riostra y varaderas, y travesaños y tablones.

En la forma de madera también es permitida para la sobrequilla y vigas principales, ganchos y curvas, y el Comité ahora ha determinado permitirlo para vías fluviales y terceras vigas y vigas superiores, pero no para estaciones de madera rústica.

El Comité lamenta enormemente que no está en su poder acceder del todo a los deseos del Comité de Comerciantes de Honduras; pero un sentido del deber los obliga declinar el darle aprobación al uso ilimitado de caoba en embarcaciones de la clase de doce años, apesar de las varias solicitudes que han recibido.

Ellos creían que habían hecho gran justicia en el tema, y confiaban que serían excusados de decir abiertamente que no se sentirían justificados frente a una mayor agitación de esta pregunta, hasta que al menos suficiente tiempo hubiera pasado para permitirles formarse un juicio basado en la experiencia de la aplicabilidad de este material para todos los propósitos de construcción de embarcaciones para las cuales ahora ya era admitida. (Chaloner y Fleming, 1851: 111).25

El obstáculo final que debían superar involucraba la restricción en la construcción de barcos. Al inicio, la Cámara de Comercio decidió que los barcos construidos en el asentamiento no podrían ser registrados como británicos, ya que Belice no era una colonia. Sin embargo, en 1820 el cabildeo exitoso aseguró un acta en el Parlamento Británico que extendía los privilegios de los

25 Está de más decir que el Comité de Comerciantes de Honduras ignoró esta petición y escribió nuevamente solicitando mayores concesiones en las siguiente semanas (Chaloner y Fleming, 1851: 112-114).


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barcos construidos en Gran Bretaña a todas las embarcaciones construidas en la bahía de Honduras, siempre y cuando fueran poseídas por británicos y utilizadas únicamente en comercio directo entre Belice y el Reino Unido (Dobson, 1973: 130-131). A pesar de que esto descartaba los barcos utilizados en el comercio costero o en la ruta hacia Jamaica, sí estimuló la construcción de barcos en Belice y, por ende, numerosas embarcaciones fueron construidas (Burdon, 1934).

Belice incluso cabildeó para reducir los aranceles de caoba en Francia, donde la Sociedad Anglo-francesa de Honduras se formó para ese propósito. Los impuestos a la importación de caoba beliceña fueron abolidos en los años 1840 si la madera era utilizada en la construcción de embarcaciones navales. Sin embargo, los cabilderos tuvieron menos éxito en reducir los impuestos a la caoba destinada a otros propósitos, los cuales permanecieron altos (Sociedad Anglo-francesa de Honduras, 1857). Como resultado, el mercado francés nunca fue muy importante para el mercado de caoba beliceña.

Estos cambios ayudaron a Belice a pasar de una economía que se había basado completamente en la exportación de palo tinto a una en la cual el principal producto de exportación era la caoba. El palo tinto no desapareció del listado de exportaciones, pero el volumen cayó de los altos niveles reportados antes del Tratado de París. Tan tarde como 1771, las exportaciones de palo tinto habían sido de más de 5,000 toneladas, pero para 1800 estaban por debajo de las 2,000 toneladas. De este punto en adelante, se recobrarían paulatinamente hasta casi alcanzar las 5,000 toneladas nuevamente, en 1850.

Gráfica 3. Exportaciones de caoba beliceña (1798-1851, en pies tablares)

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Fuente: Datos de 1798 a 1803, Bolland (1977: 159); datos de 1804, Gibbs (1883: 74); datos de 1805 y 1810, Dobson (1977: 129); datos de 1819 a 1851, Bulmer-Thomas (2012); datos de 1806 a 1809 y 1811-1818 han sido llenados por interpolación.


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La caoba, por otro lado, subió rápidamente durante este período (gráfica 3). Para 1798, a pesar del ataque español, las exportaciones ya excedían el millón de pies tablares.26 Al año siguiente las exportaciones estaban arriba de los tres millones, y habían alcanzado los 6.5 millones para 1805. El bloqueo de Napoleón al continente europeo hizo difícil el aumento de las exportaciones en la década siguiente, pero para los años 1830 las exportaciones habían superado su pico anterior y llegarían a un extraordinario (e insostenible) nivel de 13.7 millones de pies tablares en 1846, después de la abolición de los impuestos británicos a la caoba.

La expansión de la exportación de caoba beliceña fue tan rápida que empezó a tener ventaja sobre la demanda a nivel mundial. Como resultado, los precios en todos los mercados británicos importantes cayeron en los años 1840. Esto se debió parcialmente a la caída de los impuestos, pero no del todo. Los comerciantes y cortadores empezaron a quejarse de una competencia «injusta», especialmente de Cuba, donde la caoba aún era cortada por esclavos (Dobson, 1973: 134). Estas quejas cayeron en oídos sordos en el Reino Unido y no hubo más compasión cuando la industria de la caoba entró en crisis en los años 1860, justo cuando el asentamiento se convirtió en colonia.

El comercio de almacén

Hasta los últimos días del colonialismo español en Mesoamérica, las oportunidades para que Belice comerciara con sus vecinos estaban limitadas al contrabando. Esto es difícil de medir, pero se sabe que había un intercambio activo con la península de Yucatán a través de Bacalar, donde las autoridades podían ser sobornadas fácilmente. También había poco comercio con Guatemala a través del río Dulce y el lago de Izabal, así como a través de puertos en la costa norte de Honduras.

En 1819, el capitán general de la Audiencia de Guatemala —que incluía a toda la América Central moderna, junto a Chiapas— cedió ante lo inevitable y permitió libre comercio entre la colonia española y Belice (Naylor, 1995). «Libre comercio» significaba, por supuesto, «libertad de comerciar», más que la ausencia de restricciones como aranceles. Sin embargo, Belice entraba en una posición en la que podía transformar el intercambio ilegal en algo más legítimo, y los incentivos para hacerlo fueron aún mayores dos años después, cuando Centro América consiguió su independencia de España.

26 El volumen de caoba puede ser dado en toneladas, metros cúbicos o pies tablares. La última medida es la que se usa en este documento, a menos de que se especifique lo contrario.


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Las Provincias Unidas de Centro América, como era llamada la confederación cuando se separó de México, en 1823 (Woodward, 1985), reconocieron que por muchos años venideros sería necesario exportar materia prima e importar artículos. El Reino Unido, como el país industrialmente más avanzado del mundo, estaba en una buena posición para satisfacer la demanda con bienes a precios mucho más bajos que los que América Central había podido pagar anteriormente. La ausencia de rutas de comercio directo entre Gran Bretaña y los puertos del Caribe de las provincias centroamericanas dio a los comerciantes beliceños una gran oportunidad de la cual tomar completa ventaja.

Las mayores importaciones de las Provincias Unidas de Centro América desde el Reino Unido eran textiles, especialmente algodones lisos, muselina y linos. Para tan pronto como 1825, Belice estaba importando del Reino Unido ceca de cinco millones de yardas de textiles. Ya que la población de Belice era de solo un poco más que 4,000 personas en ese entonces, se puede asegurar que la mayoría de esa mercancía era reexportada hacia América Central, y una pequeña cantidad a México.27 Cabe añadir que la cantidad de textiles importada por Belice siguió en aumento, llegando a un pico de 17 millones de yardas en 1840 (Naylor, 1988: 201).

Las Provincias Unidas de Centro América sí importaron algunos bienes directamente de Gran Bretaña, pero la proporción al principio era muy pequeña. De hecho, como se puede observar en la gráfica 4, hasta mediados de los años 1840 Belice controlaba entre el noventa y el cien por ciento del valor de las importaciones de América Central desde el Reino Unido. Ya que el comercio también estaba aumentando en valor, siempre dominado por los textiles, pero también incluyendo otros productos, era un negocio rentable para los comerciantes asentados en Belice.

El control británico de las importaciones de Centro América a través de Belice era aún más impresionante, ya que el Reino Unido no otorgaba reconocimiento diplomático a las Provincias Unidas de Centro América (adonde solo cónsules eran enviados), mientras los Estados Unidos sí lo hacían, firmando un tratado de comercio, navegación y amistad en 1825 y recibiendo preferencias comerciales (Leonard, 1995). Sin embargo, los Estados Unidos no estaban todavía en posición de retar el dominio comercial de Gran Bretaña, y su sector manufacturero era aún pequeño y no competitivo.

27 Si cada beliceño (hombre, mujer y niño) hubiera necesitado diez yardas en 1825, eso solo hubiese llegado a sumar 42,780 yardas para uso doméstico, una gota en el océano en comparación con las 4,753,625 yardas realmente importadas.


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Para pagar por sus importaciones —de las cuales cerca del setenta y cinco por ciento provenía del Reino Unido—, las Provincias Unidas de Centro América exportaban un pequeño número de materias primas. Las más importantes eran añil, cochinilla, zarzaparrilla y, de Costa Rica, después de 1832, café. Estos productos nunca fueron suficientes para cubrir todos los costos de importación, de manera que hubo una salida en especie (especialmente, monedas de plata) para cubrir la diferencia. Estas exportaciones, con una excepción,28 también pasaban a través de Belice, de donde podían ser reexportadas. Si eran importadas por el Reino Unido —como casi todas las materias primas—, solo pagaban el arancel imperial preferencial, a pesar de que Belice no era una colonia y que los bienes se originaban en Centro América.

Gráfica 4. Centro América: Participación de importaciones del Reino Unido a través de Belice (1825-1851, en porcentajes)

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Fuente: Elaboración propia, con base en Naylor (1988)

El negocio de reexportación de Belice —o el comercio entrepôt, como debía llamársele— era inmensamente importante para el asentamiento después de 1820 y eclipsaba el valor de las exportaciones de productos (palo tinto y caoba). Los primeros beneficiarios fueron un pequeño número de comerciantes que ya tenían base en Belice, pero a quienes rápidamente se unieron comerciantes de Gran Bretaña. Las compañías establecidas por estos comerciantes británicos antes de 1830 incluían Campbell & Young, Woodburn & Noro y Angus, Andrew & Miller (Naylor, 1988: 105-106).

28 La única excepción era el café, cuya exportación estaba limitada a Costa Rica en la primera mitad del siglo XIX. Este café debía ser enviado a la costa del Pacífico de Costa Rica, de donde era enviado a Europa, utilizando la ruta del cabo de Hornos, en el extremo de América del Sur.


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Los comerciantes establecidos en Belice incluían Marshall Bennett, John Waldron Wright, William Gentle, George Gibson, Charles Evans, James Hyde, George Hyde, William Hall, William Walsh, Thomas Pickstock y John Samuel August (Naylor, 1988: 107). El más importante de ellos era Marshall Bennett, quien se había ubicado en Belice en 1787 y quien se convertiría no solo en el hombre más rico del asentamiento, con intereses en caoba, transporte y comercio, sino también construiría una fortuna en Centro América a través del comercio y el mercado inmobiliario (Naylor, 1995).29 Él era tan adinerado que, en 1820, en Liverpool, construyó un barco de 353 toneladas y lo nombró en honor a él, a pesar de que no era el dueño (Naylor, 1988: 267, n. 40).

Los comerciantes de Belice entonces influenciaron la toma de decisiones a través de la Asamblea Pública y la magistratura. De hecho, en muchos casos eran ellos quienes tomaban las decisiones. Marshall Bennett, por ejemplo, fue electo anualmente para la magistratura durante cada año entre 1816 y 1829, y fue el primer magistrado durante muchos de los años 1820. Utilizaba su influencia para asegurar que los intereses de los comerciantes beliceños tuvieran prioridad sobre los de todos los demás. Esto significaba no solo discriminación en contra de otros comerciantes, sino también contra aquellos que acababan de llegar del Reino Unido.

La discriminación contra extranjeros se realizaba mediante manipulación de los aranceles y contaba con un apoyo generalizado. La discriminación contra casas de comercio británicas era más complicada; una estrategia era imponer un impuesto a los bienes importados hacia Belice si el consignatario era residente del Reino Unido. Esto condujo a una lucha de poder con el superintendente, la cual solo se resolvió en los años 1830, cuando el teniente coronel Cockburn fue capaz de remover todas las restricciones en contra de los comerciantes británicos (Naylor, 1988: 61-62). Esta pudo haber sido una de las razones por las cuales Marshall Bennett se movió a Centro América, desde donde supervisaba sus operaciones en Belice y en otros lugares.

Los conflictos entre las autoridades británicas y los habitantes de la bahía están bien ilustrados por el superintendente coronel Arthur quien, al entregar el poder al superintendente interino Mayor General Pye, en 1822, escribió:

Verás que mi proclamación con fecha 10 de mayo de 1815 prohibió, por órdenes de la Casa, cualquier tipo de comercio a excepción de los que se habían admitido con las islas de las Indias Occidentales. En una representación subsecuente para Earl de Bathurst esta restricción fue removida y se le otorgó libre comercio. Algunos de los principales comerciantes se han esforzado por cerrar este trato, ya que se han

29 Para un retrato poco halagador de Bennett y Wright, véase Low (1824).


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dado cuenta de que les quita la posibilidad de seguir cobrando esos precios exorbitantes que antes cobraban por sus bienes; pero en nombre de las clases más pobres de los taladores y de la comunidad en general, yo siempre he sentido que mi deber es resistirme a sus planes. La petición plausible que dan los comerciantes es el beneficio de la Madre Patria, pero me atrevo a afirmar que no les importa en lo más mínimo (Burdon, 1934: 260).

A pesar de que había un poco de comercio entre Belice y Omoa, en la costa norte de Honduras, la ruta principal para el comercio de reexportación hacia América Central era desde Belice, a través del río Dulce, hacia Gualán, Zacapa, pasando por el lago de Izabal, donde estaba ubicada la aduana de las Provincias Unidas de Centro América. Ya que esta estaba a cierta distancia de la costa, tenía suficiente espacio para el contrabando, con el fin de evitar el pago de impuestos aduaneros. Los aranceles de importación, la mayor fuente de ingresos, no eran muy altos al principio, pero fueron subiendo paulatinamente durante la primera década de la existencia de las provincias.30 Desde la casa de aduanas, los productos británicos eran transportados en mula al altiplano guatemalteco, desde donde eran distribuidos a otras partes de América Central.31

El comercio de reexportación de América Central a Belice siguió la misma ruta de forma inversa. Ya que había varias formas de discriminación en contra de los barcos pertenecientes a los ciudadanos de las Provincias Unidas de Centro América por parte del asentamiento de Belice, el comercio costero estaba controlado en su mayoría por comerciantes británicos y beliceños. De hecho, en este período hubo un negocio próspero de construcción de barcos en Belice. Sin embargo, estos barcos tenían que ser capaces de navegar las aguas poco profundas de la costa, al igual que los ríos, así que el más grande no era de más de 160 toneladas, y la mayoría era mucho más pequeño (Honduras Almanack, 1830).

El comercio entrepôt afectó casi todas las dimensiones de la economía beliceña. Además del fortalecimiento de la clase comerciante, volviéndola dominante dentro de la pequeña élite, esta clase de comercio condujo a una concentración de negocios con el Reino Unido. Esto era inevitable dado que la ruta de exportaciones desde América Central a través de Belice tenía como

30 Las cifras para el comercio entrepôt provienen de fuentes británicas; así, no están afectadas por ningún contrabando subsecuente entre Belice y América Central. 31 A pesar de que este viaje podía tomar semanas, el costo de estas importaciones era cercano a una décima parte de lo que los centroamericanos habían pagado durante el período de la colonia. Además, el precio de los textiles británicos estaba decayendo paulatinamente.


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destino el mercado británico, mientras todas las importaciones beliceñas que eran reexportadas a América Central provenían del Reino Unido. Sin embargo, esto también era apoyado por esfuerzos —finalmente fracasados— del superintendente en cuanto a tratar de aplicar las Actas de Navegación a Belice.32 La participación de los Estados Unidos en el comercio beliceño había caído cerca del cinco por ciento en 1830, pero se recuperó rápidamente y alcanzó un veinticinco por ciento de las importaciones y un quince por ciento de las exportaciones, en 1850 (Bulmer-Thomas, 2012: tablas A.20 y A.27).

Antes de los años 1820, Belice había utilizado la moneda de Jamaica. Esta se situaba a un cuarenta por ciento menos que la libra esterlina, a pesar de que confusamente ambas monedas utilizaban el mismo símbolo (£).33 El comercio entrepôt trajo un flujo de monedas de plata a Belice para pagar por la diferencia entre las importaciones y exportaciones de América Central. Estas monedas provenían principalmente de México y Centro América, pero algunas venían desde Chile y Perú. La razón de ello es que algunos bienes destinados a Europa eran enviados por la costa del Pacífico por comerciantes de América Central, quienes luego recibían monedas de plata de Repúblicas de América del Sur.34 En todo caso, para 1838, la reina Victoria se sintió obligada a emitir una proclamación declarando que todas las monedas de las Repúblicas vecinas tenían curso legal (Bristowe y Wright, 1890: 205).

Antes de mediados de los años 1840 no había una amenaza real a la dominación beliceña del comercio entrepôt con América Central. Sin embargo, en ese momento muchas cosas cambiaron y la participación beliceña en el comercio empezó a caer. Esto puede observarse claramente en el caso de las exportaciones británicas hacia América Central (gráfica 4), pero se aplicaba también a las exportaciones de América Central al Reino Unido.

Había varias razones para esto. Primero, la eliminación en el Reino Unido, en los años 1840, de la preferencia imperial, así como la reducción de aranceles, en muchos casos a cero, lo que significó que América Central ya no tenía

32 Estas leyes incluían una declaración de exclusión de envíos de los Estados Unidos desde un puerto británico del Caribe, en 1826. Ningún barco estadounidense llegó a Belice entre 1827 y 1829. Véanse Martin (1834: 488-489) y Honduras Gazette del 26 de mayo de 1827 (disponible como un libro de Google). Sin embargo, los habitantes de la bahía tuvieron entonces la capacidad de utilizar su control de la magistratura y la Asamblea Pública para asegurar que las leyes de envío británicas, nuevamente, no se aplicaran a Belice.33 La prima podía ser tan alta como un 66 por ciento, como cuando ₤5 de moneda jamaiquina eran consideras lo mismo que £3 esterlinas, ya que las tarifas ofrecidas por los comerciantes fluctuaban considerablemente (Naylor, 1988: 69; Bristowe y Wright, 1890: 205).34 Dos de estas, las peruanas y el sol chileno, conducirían, en su debido tiempo, a que en Belice todas las monedas de plata fueran llamadas sol.


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ningún incentivo para dirigir sus exportaciones a través de Belice. Una de estas exportaciones era el café, el cual nunca se había enviado a través de Belice. Otros países se unían a Costa Rica en la exportación de café, y también enviaban el grano directamente a Europa y Norte América, sin necesidad de utilizar a los comerciantes beliceños.

Segundo, la disolución de las Provincias Unidas de Centro América, en 1839, significó que cinco nuevas repúblicas tomarían su lugar en los próximos diez años. Ninguno de los países pequeños deseaba depender de Guatemala como lo habían hecho antes, especialmente ahora que se estaban imponiendo aranceles en importaciones intraregionales, así que buscaron vías comerciales directas. Cuando Gran Bretaña ocupó San Juan (Greytown), en la Mosquito Shore, en 1848, se estableció una ruta de envíos regulares que no pasaba a través de Belice y que podía ser utilizada fácilmente por Costa Rica y Nicaragua. Mientras tanto, Guatemala, Honduras y El Salvador hicieron uso de sus puertos en el Pacífico para establecer conexiones más regulares con Europa y Norteamérica.

La tercera razón fue la apertura del ferrocarril de Panamá, en 1855. Los Estados Unidos habían negociado un tratado con Colombia algunos años antes que les permitía invertir en una ruta transístmica. A pesar de que el ferrocarril se quedó corto para las ambiciones de quienes deseaban un canal interoceánico, proporcionaba una oportunidad a los países de América Central para que comerciaran con el resto del mundo sin pasar por Belice.

El comercio entrepôt de Belice no terminó, pero declinó en importancia después de 1840 (gráfica 5). En ese momento, las reexportaciones tenían tres veces más valor que las exportaciones domésticas (casi completamente de palo tinto y caoba). Después de que Belice se convirtiera en colonia, en 1862, las reexportaciones continuaron decayendo en valor y su composición habría de cambiar. Los nuevos productos serían productos forestales (palo tinto, caoba y chicle) extraídos de los bosques de México y Guatemala, enviados a Belice y reexportados al resto del mundo.

Las tres décadas después de 1820 fueron de prosperidad excepcional para el asentamiento, al menos para la población libre. Los precios de los productos de exportación (locales, más las reexportaciones) eran bastante altos para una economía tan pequeña. De hecho, los productos de exportación per cápita eran los más altos de todo el Caribe. Incluso si la comparación se limita a exportación local per cápita, Belice aún tenía por mucho las cifras más altas durante la mayoría de estos años. Y el alto valor de las exportaciones locales significaba que las importaciones retenidas (para consumo local) también eran muy altas (Bulmer-Thomas, 2012: tablas A.1a, A.11, A.13, A.23 y A.25).


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Gráfica 5. Exportaciones de Belice (1820-1900, en USD)

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Fuente: Bulmer-Thomas (2012, tablas A.11 y A.12)

Esto resultaría ser el auge antes que la decadencia. Las ganancias hechas de las exportaciones de madera y el comercio entrepôt tendían a no quedarse en el país. Marshall Bennett no fue el único miembro de la élite en tomar su fortuna e invertirla en otro lado. Las autoridades británicas, conscientes de los términos de los tratados anglo español, se rehusaron durante muchos años a permitir el desarrollo de la agricultura. Como resultado, no había ningún incentivo para mejorar la infraestructura. Por consiguiente, no había ningún modelo de acumulación, a pesar de la naturaleza capitalista del sistema. La prosperidad del asentamiento en la primera mitad del siglo XIX resultaría ser, en su mayor parte, una ilusión.

Sociedad El censo del 22 de octubre de 1790, implementado cerca de la llegada de los evacuados de la Mosquito Shore, había revelado una población de 2,656 personas, de las cuales el 76 por ciento era esclava, y el 24 por ciento, libre. Los últimos estaban entonces desglosados entre «blancos» (10 por ciento) y «personas libres de color» (14 por ciento). Se trataba de una estructura de clases que era bastante típica del Caribe en esa época; la diferencia principal consistía en que no todos los esclavos eran de ascendencia africana. Estos otros esclavos habían llegado a Belice desde la Mosquito Shore con sus dueños —a pesar de que para finales del siglo XVIII la práctica británica, si no la ley británica, descartaba la esclavitud de la población indígena de las Américas—. Esto conduciría a una larga batalla entre los dueños de esclavos


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y el superintendente que únicamente fue resulta en los años 1820, cuando las autoridades británicas emitieron un dictamen inequívoco acerca de la ilegalidad de la práctica.35

Estimados de la población fueron hechos en varios intervalos hasta 1861, cuando, en el último año antes de que el asentamiento se convirtiera en colonia, se realizó un censo completo. Esto mostró no solo que la población se había incrementado casi diez veces desde 1790, sino que también la composición había cambiado por completo. En lugar de una estructura de clase relativamente simple, después de la evacuación de Mosquito Shore había surgido un complejo mosaico que se convertiría en una plantilla para el futuro.

El censo de 1861, el primero en incluir a los mayas, utilizó dos categorías. La primera, relativamente sin controversia, estaba basada en el lugar de nacimiento. La segunda estaba basada en etnia y utilizaba una tipología que es ofensiva para los lectores modernos, pero que revela bastante bien la forma de pensar durante la colonia. Ambas categorías se muestran en la tabla 1. Además, el censo desglosaba a la población en tres regiones (Belice o Distrito Central, Distrito Norte y Distrito Sur).

En 1861, el grupo más grande estaba conformado por aquellos que habían nacido en Belice (10,937), pese a ser solo el cuarenta por ciento del total. La mayoría de este grupo consistía en ex esclavos o descendientes de antiguos esclavos, e incluía a los «africanos», «mulatos» y «zambos», en la primera columna de la tabla 1. El número de estos «creoles», como llegarían a ser llamados más adelante, se había incrementado considerablemente desde 1790, a pesar de que ahora tenían una participación mucho más pequeña de la población.

Este crecimiento numérico fue de alguna manera sorprendente, dado lo que había pasado desde 1790. Primero, muchos esclavos escaparon a través de las fronteras.36 No solo no los regresaron, sino que las autoridades españolas alentaron fuertemente su huida de Belice. Los incentivos para huir se volvieron más fuertes, cuando la esclavitud fue abolida por las Provincias Unidas de Centro América, en 1824, y por México, en 1829. Tampoco había mucha evidencia de que los esclavos que habían escapado regresaran a Belice luego de la emancipación.

35 Incluso este no fue el final del asunto, ya que en 1830 el Gobierno británico pagó ₤7,890 como compensación a los dueños de los esclavos indígenas tomados por el coronel Arthur algunos años antes (Burdon, 1934: 322). 36 El trato de esclavos pudo no haber sido tan duro en Belice como en las islas del azúcar, aunque había revueltas de esclavos y mucha evidencia de crueldad (Bolland, 1977: 72-76).


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Tabla 1. Población en 1861Etnia Lugar de nacimiento

Blancos 887 Belice 10,937

Españoles (a) 1,713 Reino Unido 173

Indios 4,675 Jamaica 363

Mestizos 8,060 Barbados 179

Africanos 2,528 Otras colonias británicas 443

Mulatos 4,032 Indias Orientales 12

Zambos 841 Estados Unidos 55

Caribeños 1,825 América Central 2,346

Mestizos 560 Yucatán 9,817

Europeos 258 Europa occidental 102

Chinos 7 África 894

«Coolies» (jornaleros) 9 China 1

No especifica (a) 240 Otros lugares 314

Total 25,635 Total 25,635

(a) Las fuentes dicen «No los puros españoles, sino los españoles deCentro América»; (b) la fuente da números como 215, pero se han redondeado para que la suma de los datos coincida con el total. Fuente: Bristowe y Wright (1890: 218)

Segundo, la abolición del comercio de esclavos por el Reino Unido, en 1808, la cual sí se aplicaba a Belice, a pesar de las protestas de algunos dueños, significó que el cambio en el tamaño de la población de esclavos estaba determinado en gran parte por la diferencia entre nacimientos y defunciones.37 En la mayor parte del Caribe, las muertes de esclavos sobrepasaban los nacimientos —generalmente por un margen amplio—, así que la población esclava en esos países cayó luego de la abolición. Sin embargo, en Belice, los nacimientos de esclavos habían excedido las defunciones en las tres décadas que precedieron a la emancipación, y los nacimientos netos en Belice permanecieron positivos después de eso.

Tercero, seguida la emancipación de los esclavos en 1834 y el final del período de aprendizaje en 1838, Belice no recibió grandes cantidades de trabajadores contratados de India o China, como sucedió en colonias británicas como Guayana Inglesa, Jamaica y Trinidad. Sin embargo, Belice sí recibió un número de emancipados en los años 1830. Estos eran africanos que habían sido traídos de forma ilegal como esclavos al Caribe, pero que habían sido interceptados por la naval británica. Además, un número de trabajadores vino libremente de otras islas del Caribe, especialmente de Barbados y Jamaica.

37 El otro determinante del tamaño de la población de esclavos era la tasa de manumisiones, similar en Belice a la de otros países.


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A pesar del crecimiento en el tamaño absoluto de la población creole, los grandes empleadores aún asumían que solo la coerción podía asegurar un abastecimiento regular de trabajadores para la extracción de madera, después de la emancipación. Esto condujo a la introducción de los sistemas de «adelanto» y «camión» que dejarían a los trabajadores en deuda perpetua. Esto empezó como una práctica informal por los empleadores, pero el sistema sería consagrado como ley en 1846 con la bendición del superintendente y sería abolido hasta el siglo XX.38

En 1861, el segundo grupo más grande estaba conformado por inmigrantes de Centro América y la península de Yucatán, quienes totalizaban 12,163 personas. Este grupo correspondía, en grandes rasgos, a aquellos enumerados en la tabla 1 como «españoles», «indios» y «mestizos». Muchos habían llegado de Yucatán como refugiados durante la Guerra de las Castas, que había iniciado en 1847 y continuaría por más de 50 años. Otros habían llegado de Guatemala, donde la ley antivagancia era gravosa para aquellos que no poseían propiedades o aquellos que no eran capaces de pagar las multas para escapar de los trabajos públicos forzados.

Los miembros de este grupo tendían a no trabajar en la industria de extracción de madera, pero a cambio se concentraban en la agricultura a pequeña escala en la parte norte del país. El acceso a la tierra era asegurado a través de la ocupación, ya que la compra o arrendamiento eran muy difíciles. Se producía alimento para el autoconsumo y para la venta, pero la mala calidad de la infraestructura beliceña significaba dificultades de acceso al mercado. Sin embargo, en los años 1850, tuvieron lugar las primeras exportaciones de coco desde Belice. También hubo un envío de azúcar (en 1857) como resultado de los esfuerzos de los migrantes de Yucatán para aportar sus conocimientos sobre el cultivo del azúcar a Belice, a pesar de que la exportación regular de azúcar no tendría lugar sino hasta 1862.

El tercer grupo más grande en 1861 eran los garífunas («caribeños», en la tabla 1), la mayoría de los cuales había nacido en Belice. Su viaje de San Vicente a Roatán, en 1797, y de ahí en adelante hacia el continente en Centro América ha sido bien documentado (González, 1988). El primer garífuna llegó a Belice a principios del siglo XIX. Como con el grupo anterior, el acceso a la tierra solo podía ser logrado a través de ocupación, pero sólo fue hasta que se asentaron en el sur, que se convertiría en tierra de la Corona. Todo el Distrito Sur, en 1861, tenía únicamente 2,687 habitantes, así que los garífunas (1,825) eran

38 Este sistema, muy criticado más tarde en el siglo, ha sido bien descrito por Bolland (1977: 121-122). Véanse también Gibbs (1883) y Morris (1883).


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mayoría.39 Sus villas estaban ya sea en o cerca de la costa, donde la agricultura de subsistencia era combinada con la pesca y la caza.

En 1861, el último grupo era un pequeño número que incluía la constituida élite comercial del asentamiento. Este grupo incluía a casi todos los «blancos» y «europeos» en la tabla 1, así como a los descendientes de las «personas libres de color» enumeradas en 1790. La mayoría de este grupo había nacido en Belice, a pesar de que algunos habían llegado de fuera. Para ese entonces, en la víspera de la colonización, ellos habían perdido la posición dominante que habían tenido alguna vez en el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, aún tenían influencia política y ejercían un considerable poder económico. Miembros de este grupo controlaban —directa o indirectamente— la tierra privada del asentamiento y constituían los miembros electos de la Asamblea Legislativa que había reemplazado a la Asamblea Pública en 1854.

Hasta entonces, la élite comercial había supervisado los ingresos públicos a través de su control fiscal y había tomado la mayoría de decisiones con relación al gasto público. Los ingresos del asentamiento se derivaban directa o indirectamente de los impuestos comerciales (impuestos de aduana, tonelaje y tasas portuarias, entre otros). Mientras el comercio aumentó, también lo hicieron los ingresos públicos. Y cuando los ingresos se expandieron, también lo hizo el gasto público. Desde la primera ocasión en que las cifras del gasto fueron publicadas, en 1807, hasta que el asentamiento se convirtió en la colonia de Honduras Británica, en 1862, el nivel del gasto público aumentó seis veces (véase gráfica 6).

En términos per cápita, los ingresos públicos y el gasto eran también altos —al menos en comparación con el resto del Caribe— (Bulmer-Thomas, 2012, tablas A.1a, A.33 y A.37). Sin embargo, no eran tan altos como se podría haber esperado con base en el nivel de exportaciones per cápita. La Asamblea Pública controlaba los ingresos y los habitantes de la bahía —comerciantes y taladores— no tenían ninguna intención de imponerse más impuestos de los que eran estrictamente necesarios. De hecho, con muy pocas excepciones, ningún funcionario público recibió un salario sino hasta los años 1840.40 Por consiguiente, el gasto público no se daba abasto con el crecimiento de la población y empezó a tener una base per cápita a partir de 1834 (véase gráfica 6).

39 Los otros habitantes del Distrito Sur eran, en su mayor parte, creoles. Los mayas no regresarían a Toledo en un número significativo hasta que San Antonio fue fundado, en 1883.40 La excepción principal era el superintendente.


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Gráfica 6. Gasto público de 1808 a 1862 (en USD, promedio de 3 años)

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1838

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1844

1846

1848

1850

Fuente: Bulmer-Thomas (2012)

La responsabilidad de los habitantes de la bahía de recaudar ingresos significó que el gasto público estaba estrechamente controlado durante los años anteriores a la abolición de la Asamblea Pública. Si se toma el período comprendido entre 1824 y 1835, cuando las cifras detalladas del gasto público están disponibles, se encuentra que aproximadamente el 50 por ciento del gasto («otros») se destinaba a gastos misceláneos administrativos y a otros rubros de una sola vez (gráfica 7).41 El siguiente rubro más importante era «trabajos públicos», los cuales consistían principalmente en reparaciones y mantenimiento en el pueblo de Belice; le seguía el salario del superintendente, el cual casi se duplicó después de 1829, y luego los costos militares.42 El siguiente rubro de importancia consistía en los pagos al agente de Londres, cuyas actividades en nombre de los colonizadores han sido especificadas en secciones anteriores.

Estos rubros constituían el 92.5 por ciento del total de gasto entre 1824 y 1835, años de gran prosperidad en el asentamiento. Eso dejaba muy poco para servicios públicos como religión, salud y educación (gráfica 7). Sin embargo, la consagración de la Catedral de San Juan, en 1812, no solo impulsó la fortuna de la Iglesia anglicana, sino que también preparó el camino para la fundación de la Escuela Libre de Honduras en 1816, que fue pagada a expensas del público (Bennett, 2008: 10). A pesar de ser limitada al principio

41 Estos incluían £194, en 1829, a Marshall Bennett, el hombre más adinerado del asentamiento, para cubrir los gastos de su viaje a Inglaterra en 1825. 42 En ese momento, había una milicia compuesta por voluntarios beliceños (fue abolida en 1850). También había un Régimen de las Indias Occidentales Británicas cuyos costos eran cubiertos por el gobierno metropolitano (Fairweather, 1970). El gasto militar en la gráfica 7 se refiere, por consiguiente, a la milicia.


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a doce niños nacidos de padres libres, la Escuela Libre pronto se expandió y empleó a maestras de escuela, así como a maestros, en 1830.43

Gráfica 7. Participación del gasto público (1824-1835, en porcentajes)

Education

Health

Religion

Agent

Military

Superintendent

Public Works

Other

Fuente: Elaboración propia, con base en información del Departamento Colonial (1836)

La educación recibió un impulso en el asentamiento con la llegada de la primera Escuela Bautista Inglesa, en 1822, y la Metodista, en 1829. La Iglesia católica romana llegaría en 1851, en respuesta a la migración de muchos católicos de México o de Centro América. Todas estas iglesias dirigían escuelas primarias que competían con la Escuela Anglicana Hondureña Libre (conocida como Honduras Grammar School en los años 1840) (Bennett, 2008). Sin embargo, tan tarde como en 1853, solo había 631 estudiantes en las escuelas, equivalentes al cuatro por ciento de la población (Bulmer-Thomas, 2012, tabla A.7).

Los ingresos públicos y el gasto sí se incrementaron bruscamente luego de reemplazar la Asamblea Pública por la Asamblea Legislativa, en 1854 (véase gráfica 6). Sin embargo, todavía apenas se mantenía el ritmo con el crecimiento de la población, así que el «Asentamiento Británico en la Bahía de Honduras» llegó a su fin sin haber podido tratar con muchas de las debilidades estructurales heredadas desde antes de los tratados angloespañoles. Aún no había un mercado interno de alguna importancia, se tenía una infraestructura que era totalmente inadecuada y se carecía de cualquier incentivo para acumular capital dentro del país que no fuera a través de la extracción de madera. Como resultado, la tala de caoba había procedido a un ritmo que

43 A los estudiantes de la discriminación de género les podrá interesar saber que en ese año (1830) al maestro se le pagó ₤315, ¡mientras la maestra recibió ₤36!


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no era sostenible. Solo el palo tinto permanecería en abundancia: este bien tradicional se convertiría en el principal pilar de la economía de la nueva colonia de la Honduras Británica en las primeras cuatro décadas.

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Edelberto Torres-Rivas

Las élites y sus desencuentros por el capital financiero

El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) viene documentando puntualmente estudios sobre la fiscalidad, la producción estatal y la satisfacción de los intereses de las clases de los cinco países que conforman el istmo. Con la vocación regional que distingue todos los trabajos del Icefi, ha visto la luz, un potente rayo de luz, una antología nueva y valiosa, Política fiscal: Expresión del poder de las élites centroamericanas, en la óptica comparativa de investigaciones sobre los cinco países. Cantemos por la cosecha del Icefi: «cinco dedos formando una mano, alto agitan un cetro de honor».

Llena de cualidades académicas, esta publicación, además, utiliza el enfoque histórico como requisito epistemológico. Así, los estudios entregan más información, facilitan las comparaciones entre variaciones y semejanzas, posibilitan análisis macro, proveen mejor el movimiento de los regímenes políticos; las conclusiones permiten entender los valores de la economía política, la historia de una de las principales formas de relación entre ciudadanía y poder. De esta manera se espera colaborar con la reconstrucción de retazos de las historias nacionales desde la perspectiva de uno de sus aspectos menos conocidos: la historia de las luchas por la tributación fiscal y sus peripecias. Dicho de otra manera, el desarrollo de esos conflictos obedece a conflictos de clase, revela el estado socioeconómico del momento coyuntural y el destino de las fuerzas clasistas que se mueven, a veces, con una gran transparencia.

En Política fiscal… no solo hay dato sino también método y, por ello, aproximaciones a algunos trechos de la historia económica local o global del país; por ejemplo, trozos de la constitución del Estado, o malformaciones de la élite social. Lo fiscal es un recuento directo de los dineros públicos que apuntan a una política relativa al Estado y su construcción, que cuando se aplica a toda la sociedad está siendo determinante de intereses sociales que benefician y perjudican de forma desigual a los ciudadanos. ¿Por qué?


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En el mundo moderno, el universo fiscal está surcado por intereses económicos de clase, por conflictos, ganancias y pérdidas que definen cómo es la sociedad, nacional y global. En el trazado del constructo moderno, la renta pública es fundamental para explicar la estructura (infra) estatal como edificio que aloja el funcionamiento de las instituciones.

En un sistema subdesarrollado, la economía se relaciona con las diferentes formas que establecen los hombres para producir los bienes necesarios para satisfacer sus necesidades. En todo modo de producción en que existen relaciones de explotación se presentan dos grupos sociales antagónicos: explotadores y explotados. Se encuentra allí una relación directa entre la situación de la producción social con respecto a los medios de producción y las clases sociales. El análisis del Icefi postula, a partir de los hechos económicos como articulados a la estructura jurídico-política, el cuerpo social y también formado por las estructuras ideológicas; en breve, del conjunto de relaciones que los hombres establecen para la producción de la sociedad como un todo. He aquí los retos de la economía política.

Hay una fuerte correspondencia, múltiple, entre niveles de desarrollo institucional y grados de rendimiento de los intereses públicos; no todo desarrollo fiscal constituye un desarrollo institucional y las élites económicas no siempre están interesadas en que esto ocurra. En Centroamérica, el antiestatismo es bien conocido, estimulado por la doctrina neoliberal en boga que abandona la importancia de la centralidad del Estado. La afirmación de que es mediante los impuestos como podemos identificar los desarrollos de la construcción de Estado y de qué manera se hace, a veces resulta difícil o parcialmente falsa. Las políticas fiscales varían de un país a otro porque el desarrollo de sus Estados y la calidad de sus grupos dirigentes son resultado de historias diferentes. La estructura productiva y los recursos humanos intercentroamericanos no tienen en común sino su dependencia económica y política de los Estados Unidos y de los lazos con el mundo globalizado.

Las investigaciones realizadas por el Icefi y algunas instituciones académicas asociadas sobre las políticas fiscales y el poder que de ahí se deriva constituyen una oportunidad para ver a Centroamérica de forma nueva. Una moderna política fiscal analizada en un pequeño trecho (1980-2015) en cinco países parecidos y diferentes arroja unas élites socioeconómicas que se adelantan o fracasan con ritmos diversos.

Este libro, Política fiscal…, es oportuno en este período de crisis; su riqueza se encuentra en la múltiple posibilidad de lecturas que contrasten las realidades de cinco países con oportunidades diversas. El libro también analiza la política fiscal como política del poder y los movimientos que como clase


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realizan los empresarios. Como no hay burguesía sin impuestos y no hay Estado sin burguesía, el estudio no basta con el ser económico, sino también el sociológico; la crítica del poder en perspectiva histórica fue la motivación intelectual que inspiró este estudio de economía política.

El Salvador es el mejor ejemplo de un poder que se distribuye desigualmente en la sociedad, pero es desde el Estado que las élites económicas lo manejan todo, con cierta unidad. Hoy día conflictos en materia fiscal permiten acrecentar el capital de los empresarios mas hábiles; la política fiscal es un reparto desigual del dinero público porque obedece a la lógica de los porcentajes que siempre persigue a los desiguales.

En El Salvador, la guerra civil estuvo en el centro de la crisis política; el conflicto causó daños inevitables, incluyendo los intereses materiales de las clases dominantes. No obstante, cuatro períodos electorales bajo la conducción de un sorprendente partido político (Arena) le permitieron rehacerse desde una oligarquía cafetófila a una burguesía industrial, y dejar para siempre su viejo destino agrario-exportador.

Apoyados en un ejemplar instituto técnico, Fusades, que dirigió con muchos dólares la política económica, probaron también el valor de las ideas. El eje central fue la privatización de la banca estatal y el saneamiento del sector financiero. La venta pública impactó el déficit fiscal y cuasifiscal, que nunca fue cubierto. Se pensó que la privatización conduciría a la democratización del sistema; no fue así y los detalles revelan que la compra de acciones no dependió solo del dinero disponible, sino del momento de mercado para hacerlo, que los banqueros manejan mejor.

Un movimiento más lerdo experimentó la sociedad hondureña, con cambios importantes en su tradicional modelo agroexportador, con más fuerza pero disminuyendo el número de productos; son los sectores empresariales que acumularon más capital en la etapa previa al ajuste y aprovecharon mejor las oportunidades; un bajo dinamismo del sector industrial y una importancia creciente del sector servicios. El país estuvo sujeto al condicionamiento de organismos bilaterales y multilaterales de crédito en la formulación de su política exterior. La élite económica ha estado dividida partidariamente y con enorme influencia en la vida política del país, como dueños de los medios de comunicación más importantes.

Llegado el momento de las presiones de Washington, estas se filtraron con obediencia a través del Consejo Hondureño de la Empresa Privada (Cohep). Se aplicó la tasa de ajuste estructural más rápida, aumentos sobre la renta, incremento de los impuestos selectivos al consumo, y se hicieron reformas


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administrativas. Jugó un papel importante la política de exoneraciones fiscales como gasto tributario, que ha sido la renuncia del Estado a la recaudación de un ingreso con el fin de promover alguna actividad económica. Honduras practicó una abundante política de exoneraciones que se tradujo en una significativa cantidad de recursos monetarios.

Algunas conclusiones se refieren a que el gasto tributario es considerable y su uso fue más que un instrumento de política; las exoneraciones constituían un privilegio para grupos de la élite con acceso al poder político, que dirigieron al Estado y parece que siguen aumentando.

El texto del Icefi es un economía política que permite analizar la concentración económica como poder político; describe cómo es la élite social que dirige —como las alas de muchas mariposas que hacen sombra— la política fiscal como herramienta de cambios, distinta en cada país de la región. Hay complicidad entre la fuerza política de la élite y su apoyo en los movimientos de la economía. Hay uso de fuerza para establecer el pago desigual de impuestos, casi diríamos hay abuso con los más pobres en Guatemala, que es el paraíso de los impuestos regresivos.

El conflicto armado tan destructivo y sangriento no produjo los efectos transformadores que la guerra tuvo en El Salvador, en especial entre grupos importantes de cafetaleros, quienes decidieron rehacer su capital como financiero exclusivamente. En Guatemala sucedió al revés, los efectos fueron contradictorios y la aristocracia vacuno-cafetalera mantuvo en alto la misma política económica; es conocido el rezago que los contribuyentes mantienen en el pago de impuestos. Hay que recordar que los Acuerdos de Paz (1996) recomiendan llegar en los próximos cinco años al 15.0% de la carga.

Esto trajo en su momento serios problemas en el gasto público, cuando la crisis apretaba más, coincidiendo con el inicio del primer régimen democrático. Guatemala es un país en que al contrario de lo normal, la brecha de recaudación de las personas (69.9) es superior a la de las empresas (62.8), en tanto que el IVA es del 35.0%. La carga tributaria no es baja sino porque la inmensa mayoría de generadores de renta no pagan el ISR. Todo ello refleja un Estado débil y unas élites viviendo en el atraso abundante, lo que también arrastra a toda la sociedad.

El ejemplo de Costa Rica no es más simple sino más transparente (1980-2011). En general hubo un crecimiento ascendente a lo largo de ese trecho, con las obvias dificultades producidas por los períodos de crisis. Estos fueron los puntos en que se utilizaron los certificados de abono tributario, que algo ayudaron al crecimiento del sector exportador. Se observa aquí las relaciones


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de las políticas fiscales y los intereses de las élites financieras. Una renovación tributaria apareció con la ley del impuesto sobre la renta y otras leyes menores que estimularon la producción de granos básicos, especialmente a través de las CAT; la utilización de las CAT arroja un saldo positivo.

Las conclusiones de Costa Rica son un buen ejemplo de lo planteado por Galbraith, en el sentido de que la política fiscal puede estar delineada por los intereses de los grupos que se han constituido como los principales beneficiarios de los incentivos fiscales creados en el último tiempo. He aquí un buen camino que se debe torcer. Esperamos más trabajos del Icefi. Así, todos aprendemos.

SUECIA

Con apoyo de:

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