FORMARNOS HÁBITAT JUSTO, CIUDADES JUSTAS Módulo 2.El...

Programa de formación de dirigentes en gestión Pública y social

Autor: Christian Cordara

Universidad nacional de lanús / Vicerrectorado / campus Virtual Unla / 2018

Módulo 2. El Proceso de Producción del Espacio Urbano

FORMARNOS HÁBITAT JUSTO, CIUDADES JUSTAS

Universidad Nacional de Lanús

rectora Dra. Ana Jaramillo

Vicerrector

Dr. Nerio Neirotti

departamento de desarrollo Productivo y

tecnológico

Director Dr. Pablo Narvaja

licenciatura y ciclo de licenciatura en gestión

ambiental Urbana

Directora Dra. María Sol Quiroga

equipo de gestión ambiental Urbana

coordinadores: Sol Quiroga y Christian Cordara

Talleristas: Mariano Ragonese, Luis Cervera

Novo, María José García Barassi y Christian

Cordara

auxiliares: Eduardo Faure Montania, Abel

Iturralde, Mauro Pérez, Matías Folmer, Brenda

Ortíz, Abigail Corizzo y María Victoria García

Martínez

director general

Dr. Nerio Neirotti

responsable académico

Lic. Ezequiel Ivanis

responsable de comunicación

Nicolás Canosa

responsable administrativo

Vanesa Mlot

© Universidad nacional de lanús

campus Virtual Unla

dirección campus Virtual Unla

Prof. laura Virginia garbarini

diseño gráfico

equipo del campus Virtual Unla

abril 2018

Índice de íconos 4

Presentación 5

1. El Proceso de Producción del Espacio Urbano 7

1.1. El Proceso de Producción 7

1.2. La producción del Espacio Urbano 8

1.3. Factores desencadenantes del proceso de producción de la ciudad 12

1.4. Formas de valorización y apropiación del Espacio Urbano 14

2. La Agenda Urbana 18

2.1. La evolución de los temas problemas en la lectura territorial 18

2.2. La nueva Agenda Urbana. El Derecho a la Ciudad y el Urbanismo Social 20

3. El caso de la Ley de Acceso Justo al Hábitat 23

3.1. Su devenir en la Agenda Pública y Política 23

3.2. Principios rectores 23

3.3. Institucionalización 25

Reflexiones de cierre 28

Bibliografía 30

ÍNDICE

3

tarea

foro

lectura obligatoria

lectura recomendada

Para ampliar

importante

Para pensar

multimedia

4

ÍNDICE DE ÍCONOS

5

MóDUlO 2. El ProcEso dE ProdUcción dEl EsPacio Urbano

Presentación

La idea de comprender un fenómeno u objeto desde la perspectiva de sus proce-sos, conlleva la necesidad metodológica de evadir los análisis de tipo empírico-posi-tivistas, típicamente manifestados en sus rasgos más aparentes, y se requiere adop-tar un posicionamiento crítico sobre las construcciones de sentido dominantes, donde las verdades comunes deben ser puestas a prueba constantemente.

Para dar ese salto no solo es requerido un análisis del devenir diacrónico o evoluti-vo de los acontecimientos acaecidos, sino además considerar dos cuestiones clave:

1. las características de las actividades y relaciones sociales establecidas en torno al trabajo necesario, aplicado y desplegado, en el devenir histórico de algún tipo de proceso productivo,

2. analizar los impactos devenidos como consecuencias de esas correlacio-nes, entendiendo la magnitud de los efectos para poder redimensionarlos y eventualmente intervenirlos.

Abordar el análisis del Espacio Urbano desde la concepción de los procesos impli-ca entonces, identificar y evaluar un decurso de acontecimientos, periodizándolos hacia atrás mediante la identificación de sus puntos de inflexión más significativos, para luego inferir comportamientos y proyecciones más o menos confiables hacia el futuro.

Se trata de una tarea consciente en la identificación de arquetipos y patrones, lo que presupone para el caso de los estudios urbanos, una síntesis de los componen-tes que constituyen a la ciudad. Para ello es conveniente reconocer que la misma no puede ser reducida a su condición material, dado que se encuentra cargada con historias y significaciones que van siendo atribuidas por la comunidad, que la pro-duce y vivencia.

La evolución de la Ciudad no es resultado de una mera acumulación de operacio-nes de transformación sobre la materia que la constituye, sino que más bien, ese

CAMPUS VIRTUAL UNLa / FORMARNOS HÁBITAT JUSTO, CIUDADES JUSTAS / módUlo 2

trabajo deviene a condición de moldear un determinado medio para adecuarlo y dar respuestas, a las necesidades de la comunidad que la construye. En tal sentido, si se pretenden arrojar nuevas interpretaciones y nuevas significaciones deben consi-derarse no sólo los fenómenos evidentes y resultantes del espacio urbano, sino tam-bién, reconocer que el devenir de la experiencia acerca de lo urbano, resulta una expresión correlacionada con el sentido impuesto por determinadas relaciones de producción y estrategias de reproducción social. Éstas a su vez, están ligadas, de manera más o menos sistematizada, en torno a acuerdos políticamente legitimados, devenidos de la resolución de las pujas intersectoriales y de las formas que adopten los sistemas de valorización, acumulación y redistribución de los excedentes, inhe-rentes y derivados, de los procesos productivos de la propia Ciudad.

Inmiscuidas entre los acuerdos políticos, los procesos productivos y las dinámicas de acumulación, no pueden soslayarse el valor determinante de las Agendas Pública y Política, las cuales legitiman y validan, tanto institucional como jurídicamente, el sentido de esas políticas.

Los nuevos temas en la agenda marcan una incipiente resignificación de las Políti-cas Públicas Urbanas y Urbanísticas, en tanto resurgen temas como la planificación nacional, las escalas regionales, la gestión de riesgos frente al Cambio Climático, todo en estrecha relación con planes de inversión en infraestructura para el desarrollo. Estas tendencias pueden sintetizarse en el marco de tres campos de acciones den-tro, de lo que ha dado en llamarse el Urbanismo Secuencial (Cordara y Szanjberg, 2012).

Por un lado, la Cuestión Ambiental –en su interfase con el desarrollo y crecimiento urbano– se consolida frente a la necesidad del manejo de los riesgos asociados al cambio climático, para lo cual surgen respuestas desde los dispositivos de la Gestión Ambiental o la Resiliencia Urbana.

Luego se evidencia un viraje hacia un carácter estratégico, el cual se despliega arti-culando la visión de largo plazo con las oportunidades coyunturales, buscando encauzar su materialización a través de Proyectos Urbanos viabilizados a través de instrumentos de planificación y gestión urbana. Este segundo campo se amplía y desagrega en la visión Instrumental del urbanismo. Pueden mencionarse aquí dos aspectos:

1. se refiere al desarrollo tecnológico de herramientas de comprensión y pro-cesamiento de datos –conocidos como Big Data– extremadamente rápidos y eficientes, lo que ha promovido que vuelvan a reverdecer y ganar valor nuevos procedimientos. Son los que aparecían hasta hace poco como ana-crónicos y que vuelven a posicionar a los procedimientos tecnocráticos en un rol central, aunque aggiornado, y auguran una nueva etapa en la Planificación Urbana, que podemos denominar como “neocientificismo”.

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2. hace referencia a la configuración de respuestas técnicas a las necesidades socio-urbanas bajo el diseño de un nuevo instrumental que permite la inter-vención en la escala de “plan por proyecto”. Bajo este paradigma comien-zan a leerse cuestionamientos, dado el velado regodeo disciplinar de mez-clar medios con fines, al proponer instrumentos e indicadores urbanos descontextualizados de su aplicación real.

Por último, el surgimiento del Urbanismo Social enmarcado en cosmovisiones como las del Derecho a la Ciudad y la Democracia Urbana, ha dado lugar en los últimos años, a una revisión de la antinomia referida a los procesos de urbanización formal-informal.

Con este marco de referencia, este segundo módulo cierra con el análisis de la Ley Nº 14.449 de Acceso Justo al Hábitat, que es claro ejemplo de un dispositivo cuya valija de herramientas está pensada para su implementación, entendiendo las carac-terísticas intrínsecas de su territorio de aplicación y con una serie de principios rec-tores y objetivos expuestos, con el fin de alcanzar la equidad en el desarrollo urbano y social.

LEY 14449. Texto Actualizado con las modificaciones introducidas por las Leyes 14875 y 14939.

EL SENADO Y CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES, SANCIONAN CON FUERZA DE LEY

LEY DE ACCESO JUSTO AL HÁBITATLink: http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-14449.html

1. El Proceso de Producción del Espacio Urbano

1.1. El Proceso de Producción

Dado el espesor de los conceptos implicados e imbricados, resulta adecuado iniciar este tema con una serie de definiciones. Veamos, por ejemplo, el concepto de Pro-ducción que fue profusamente estudiado por las corrientes del materialismo históri-co y dialéctico y que, si bien mucho se dijo, requiere hacer algunas aclaraciones respecto a esos otros conceptos implicados.

Al hablar de Producción, no puede eludirse la referencia a las categorías de Traba-jo y Necesidad. Para producir algo se requiere aplicar un Trabajo que transforme un recurso o un estado de situación en un nuevo objeto, con el fin de dar respuesta concreta a una Necesidad colectiva. El valor de dicho objeto, que contiene dentro el costo de los recursos requeridos para su materialización -el salario y la plusva-lía- está en relación con su utilidad. Es decir que, desde esta perspectiva, lo que en realidad se está planteando es la constitución de una Relación de Producción y, más específicamente, de una Relación Social de Producción.

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8


Lewis Mumford (1895-

1990). Sociólogo, histo-

riador, filósofo de la tec-

nociencia, filólogo y

urbanista estadouniden-

se. Estudioso de la téc-

nica, la ciudad y el

territorio, con una visión

histórica y regionalista.

Estas relaciones y los comportamientos sociales devenidos e inherentes a su condi-ción son, en general, poco permeables, aunque pueden no ser estrictamente inmu-tables, dado que se despliegan en el marco de un devenir contextual y se encuen-tran históricamente determinados. Se trata entonces de Relaciones Sociales de Pro-ducción en el marco de ciertos Procesos. Por reciprocidad podemos decirlo así: los Procesos de Producción se constituyen en el decurso de las Relaciones de Produc-ción de una época dada.

De acuerdo a como se establezcan y definan las características contextuales y los determinantes históricos de una época dada, se reproducirán dinámicas de relaciones sociales que demanden determinados procesos productivos y constituyan respuestas a sus necesidades. A la vez, el producto obtenido irá moldeando los comportamientos sociales a través de la transformación de las conductas asociadas y devenidas de las nuevas herramientas y tecnologías utilizadas para su materialización.

En síntesis, aquí se está tratando de explorar cómo se da la dinámica de Reproduc-ción, en tanto proceso, de las Relaciones Sociales de Producción (Lefebvre, 2013). Los Procesos de Producción se manifiestan entonces, en tanto se reproducen cier-tas Relaciones Sociales que los van materializando.

Cuando lo que se produce en particular es el Espacio, la reproducción de las rela-ciones sociales manifestadas dentro de él son las que acabarán expresando las for-mas que aquél irá adoptando. Esto, específicamente, implica la configuración y apro-piación de los lugares donde serán desplegadas las relaciones sociales de reproduc-ción –tribales, biológicas, parentales, reproductivas, fisiológicas– y las relaciones de producción, es decir, la división social del trabajo.

Todo ello, como se percibe, tendrá su reflejo inequívoco en la división simbólica, social y técnica del espacio.

1.2. la producción del Espacio Urbano

Esos procesos y esas relaciones, al enfocarlos desde la perspectiva de la producción del espacio, se manifiestan en formas de crecimiento y huellas territoriales, que son vestigios materiales de las relaciones de producción que las constituyeron.

Como ejemplo, podemos recurrir a la visión ecoculturalista de Lewis Mumford (1956), quien refleja con mayor claridad esto que estamos exponiendo.

En un marco interpretativo añejo pero vital, Mumford, sintéticamente, procura siste-matizar la relación del “espacio” con su “proceso”, entendiendo al primero como el territorio antropizado y al segundo como los procedimientos productivos utilizados para su conformación. Para ello, analiza la influencia de los saltos tecnológicos y el descubrimiento de herramientas que han permitido establecer nuevas relaciones de producción, que posibilitaron la reproducción de una serie de ciclos históricos en el devenir del hecho urbano.

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Su hipótesis central plantea que el avance de la técnica (o proceso de producción) es determinante del tipo de civilización conformada (o relaciones sociales de pro-ducción). En tal sentido, menciona que, para alcanzar el período actual de desarro-llo de la civilización urbana –tomando un arco temporal analítico que abarca desde el neolítico hasta nuestra contemporaneidad–, se han trasvasado una serie de ciclos, que define a grandes rasgos en tres fases.

Sobre ellas complementaremos el estudio con una propuesta de continuidad y actualización de dos nuevas fases sucesivos, conformando un total de cinco perío-dos, hasta alcanzar la actual fase de urbanización.

Cuadro 1: Procesos sociales y espaciales

Componentes o variables

Sociedad agraria Sociedad industrial urbanaSociedad de la

información

Primera y segunda fase urbanización

(d/ Neolítico a Baja Edad Media)

Preindustrial [hasta 1750]

Tercer fase urbanización

(d/ Revolución Industrial a 2° G.

Mundial)

Liberal [hasta 1940]

Cuarta fase urbanización

(d/ 2°posguerra a fin estado

benefactor)

Fordista [hasta 1970]

Quinta fase urbanización (desde crisis del petróleo a

hoy)

Posfordista [actual]

Estructura urbana

AldeaPoco extensaMononuclearUsos simples

Recurso hídricoAisladas. Poco

conectadasCiudad medieval:

amurallada, pequeña, inorgánica, cercana

CiudadCentralidad

Más conectadasExtensas

Diversidad funcional

Usos productivos e industriales

ConurbaciónCompacidadExpansión contenida

Enclaves urbanísticos

FragmentaciónSegregaciónDispersión

Gran expansión

Transporte e infraestructura

PeatonalA caballoCarretas

FF. CC.Ascensor

Instalaciones portuarias

Saneamiento

Transporte automotor colectivoTransporte privado

Autopistas

Más automóvilRedes de autopistas

Tipo de autoridad y control

Tradicional Estado moderno, racionalidad burocráticaOrganismos

supranacionales

Carismático y de costumbres

Leyes y reglamentosNuevos derechos -

participación

Localización

Cercanía recursos hidráulicos

Lugares altos [valles de inundación y cultivo]Cruces comerciales

[postas]Puerto [centro mercantil

Cuidado de recursos naturales

Dependencia y limitación en relación

a los recursos naturales

Mayor libertad de localización

Mayor conectividadNuevas fuentes de

energía [gas, petróleo, carbón]

Desequilibrio ambientalExpansión

metropolitana

MegalópolisDesterritorialización

GlobalizaciónEl “no lugar”

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Demografía

Alta natalidad Alta natalidad Baja natalidad

Alta mortalidadMortalidad en

descensoBaja mortalidad

Poca poblaciónPoblación en

crecimiento intenso

Situaciones diferenciales por

clase y lugar

Envejecimiento de la población

Migración rural urbanaMigraciones

globales

Distribución de la población

Esencialmente rural Crecientemente urbanaMayoritariamente

urbana

Centro típico Aldea, vecindario Centralización urbanaTendencia a la

descentralizaciónRetorno a la

centralidad histórica

Movilidad ecológica

Baja o ningunaDestrucción de la

aldeaEl suburbio como

centro localBordes periurbanos

SociedadSociedad sagrada

aisladaSociedad secular accesible Sociedad laica

Fuente: Elaboración propia en base a Mumford.

Como puede inferirse de la lectura del cuadro precedente, en el primer estadio de la urbanización (desde el neolítico hasta los primeros grandes asentamientos hidráu-licos), existía una relación simbiótica y alineada con el medio, el número y el tamaño de las ciudades variaba en función de la disponibilidad de suelo agrícola y de su pro-ductividad. Las ciudades se encontraban confinadas básicamente a los valles y a las llanuras aluviales. El aumento de la población se encontraba por ello limitado. La aldea y las ciudades agrícolas mantuvieron el equilibrio ambiental.

En el segundo estadio (desde los imperios y grandes reinos hidráulicos hasta la baja Edad Media), la relación con el medio era de tipo dependiente racional. Es una etapa donde se consolida el desarrollo de medios de transporte marítimos de gran escala. Si bien se mantiene el equilibrio ambiental de la primera fase, en esta nueva econo-mía la producción de excedentes que permitían la exportación, se inició una espe-cialización de la agricultura y, en paralelo, una especialización del comercio y de la industria.

Estas formas de especialización sumadas a la organización religiosa y política, per-mitieron el crecimiento demográfico de la ciudad más allá de los límites que había marcado la capacidad agrícola de su entorno. En este estadio de la urbanización, la ciudad creció a base de extraer recursos y mano de obra de los territorios rurales. En paralelo, se produjo una utilización destructiva de los recursos naturales para propósitos industriales, con una mayor concentración de la minería y la metalurgia.

El tercer estadio de la urbanización no se hace presente hasta el siglo XIX (desde la consolidación de la Revolución Industrial hasta la Segunda Guerra Mundial) y es hacia mediados del Siglo XX cuando alcanza una extensión, complejidad e influen-cia considerables. Se caracteriza por establecer una relación con el medio de tipo parasitaria racional.

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Si la primera fase se caracterizó por el equilibrio y la cooperación y la segunda etapa presentó una dominación parcial de lo urbano como características distintivas, como factor común puede mencionarse que ambas se sostuvieron sobre una economía que dirigía la mayor parte de su mano de obra hacia la agricultura y la adecuación del paisaje natural a las necesidades humanas. La cantidad de suelo dedicada a usos urbanos se encontraba limitada, aunque sólo fuese por la propia limitación de la población.

A partir de la tercera fase, esta situación se ha visto alterada por completo a lo largo de los tres últimos siglos debido a una serie de cambios interrelacionados. El prime-ro de ellos es el hecho de que la población mundial ha estado creciendo de mane-ra constante desde el siglo XVII. Este salto poblacional ha venido acompañado de una serie de profundos cambios tecnológicos, transformando una civilización emi-nentemente agrícola en otra de carácter urbano.

En el cuarto estadio, en un arco que va desde la crisis del petróleo de principios de la década de 1970 hasta la crisis del capitalismo neoliberal en la actualidad, las ten-dencias recién detalladas y enunciadas por Mumford han asentado sus aspectos más notoriamente inconvenientes.

Es tal la escala de la huella de estos procesos, que es posible parangonar un cam-bio estructural de escala geológica, impulsada por las dinámicas de la naturaleza a lo largo de millones de años, con una asimilación tecnológica, impulsada por las actividades humana en una dimensión temporal infinitesimalmente menor. Y todo ello es de tal magnitud, que los geólogos han dado en inaugurar una nueva era: el Antropoceno.

El mundo es completamente de las ciudades. La forma de vida urbana, que en lo concreto aglomera hoy al 50% de la población mundial, excede su condición mate-rial y sobrepasa sus propios límites físicos. Para más, en lo tangible, la ciudad es un vórtice consumidor de recursos y continuará condensando población.

La ciudad es el nudo de producción y consumo, en tanto su hinterland global, vio-lentado ambientalmente por dichos procesos, se encuentra total y completamente supeditado y organizado bajo las reglas de la dinámica de relaciones globales.

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1.3. Factores desencadenantes del proceso de producción de la ciudad

El crecimiento espacial de las ciudades se da principalmente por una creciente demanda urbana que se manifiesta en una, igualmente creciente, ocupación de suelo para cubrir nuevas necesidades o desarrollar actividades sociales de todo tipo.

Ese crecimiento puede darse de diferentes maneras: espontáneo, informal, regula-do más o menos detalladamente por el Planeamiento Urbano. Puede ser continuo o consumir mayor cantidad de suelo, configurando diversos modelos, como ser con-céntricos o lineales. Puede darse de forma no continua o salteada, fomentando la expansión suburbana. También pueden crearse ciudades nuevas.

En este proceso participan diferentes agentes que despliegan diversas estrategias, en procura de que las formas que adopte la producción “de” y “en” el espacio urba-no favorezcan lo mejor posible sus intereses.

Entre las principales causas del crecimiento urbano podemos encontrar, entre otras, el aumento del número de habitantes y de las actividades consecuentes, el desarro-llo de los transportes, mayores demandas de espacio entre individuos con niveles de renta más altos, nueva demanda de viviendas o el crecimiento económico, entre otros. Para todo ello es necesario contar con la materia prima que sirve de soporte para absorber ese crecimiento: el suelo urbano, es decir el suelo rústico que al ser producido pueda cumplir roles y permitir en funcionamiento de lo urbano.

En tal sentido, el suelo ya no es solo un elemento productivo (bien de cambio), sino que oficia como mero soporte de actividades (bien de uso). Para caracterizarlo es necesario conocer las condiciones físicas que lo vuelven más o menos apto para la urbanización:

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- el régimen de tenencia de la tierra y del sistema jurídico de propiedad,

- cómo se reflejan los patrones de urbanización históricos, su soporte de infraestructuras, etc.,

- algunas de las características físicas que pudieran condicionar la urbani-zación, como la topografía, la orientación o su condición de inundabilidad.

No obstante, más allá de estas referencias utilitarias, debe prestarse especial aten-ción al hecho siguiente: el suelo urbano es una mercancía y, como tal, se encuentra sometida a las reglas de oferta y demanda, como cualquier otro bien transable en el mercado capitalista.

Si bien es una mercancía, hay que saber que se trata de una muy especial. Esta-mos frente a un bien escaso, caro y de alta revalorización, con una falta de elasti-cidad de la oferta muy singular, asociada al alto valor del costo de su producción. Además, se verifican en torno a él, comportamientos especulativos, donde los pro-pietarios se adueñan del valor extra provocado por el desarrollo urbano, obteniendo ganancias extraordinarias, beneficios que generalmente van en contra de la racio-nalidad urbanística.

Este comportamiento de especulación se explica esencialmente en que los propie-tarios y/o usufructuarios pretenden que su parcela, terreno o fracción, alcance el máximo valor posible.

¿Cómo lo hacen? Pues un camino, es buscar influir en la dinámica del mercado incentivando las condiciones de escasez, reteniendo el suelo. También intentarán que la normativa urbanística asigne a su terreno los máximos indicadores en cuan-to a uso e intensidad, para que resulten más ventajosas y luego repercutan maximi-zando el precio del suelo. Entienden además que se producen valorizaciones en sus terrenos, producto de la incorporación de infraestructuras, equipamientos públicos, espacios verdes, etc. y se resisten, cuando diseñan dispositivos que mantengan, o al menos no alteren, las dinámicas de valorización y apropiación diferencial promo-vida por esta situación.

¿Qué puede hacerse ante esta situación? Son tres los factores que podrían consi-derarse:

a. Socializar el suelo: en tal escenario no existiría propiedad privada de la tierra, para así anular los factores de lucha por la apropiación de los beneficios de la urbanización.

b. Establecer que la propiedad privada es el factor fundamental de la orga-nización socio-territorial, con escenarios en los que priman políticas no intervencionistas, algo extremistas a veces (donde se verifican imposi-bilidades de conformar bancos de tierra fiscales, o incentivos a consor-cios de desarrollo privados con marcadas dificultades de intervención en desarrollo locales, o situaciones por el estilo).

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c. Como una situación a medio camino, podría aparecer un sistema de relaciones en los que la propiedad privada se ve impactada con ciertas “afectaciones” al dominio, como en la tradición europea y latinoameri-cana. Se considera que debe prevalecer el interés colectivo y el fin social de la propiedad, sin embargo, estas limitaciones no alteran la lógica especulativa derivada del propio sistema capitalista.

Gráfico 1: Factores desencadenantes del proceso de urbanización

Fuente: Elaboración propia en base a V. Angulo y V. Domínguez

1.4. Formas de valorización y apropiación del Espacio Urbano

La producción de bienes y servicios desde la perspectiva urbanística puede enten-derse desde dos canales. A decir de H. Lefebvre (2013), existen procesos de pro-ducción “en” la ciudad y existen procesos de producción “de” la ciudad.

Dada su posición central en el esquema de relaciones de producción económica, algu-nos autores como Castells y Borja (1997) o Sassen (1991), otorgan a la ciudad un rol ya no tan solo excepcional, sino absoluto, en el control y circulación de los flujos de intercambio a escala global, que impactan en todos los sectores del planeta todo:

“…se ha apoderado el capitalismo moderno del espacio total” para lo cual “fortifica los dos puntos fuertes del espacio, pone el acento sobre las grandes ciudades y las grandes empresas” (Lefebvre, 2013)

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Los procesos económicos ya no se sustentan solo en las corporaciones y empresas. Desde hace ya varias décadas, las utilidades derivadas de la producción del Espa-cio, resultan tanto o más seguras en la generación y obtención de rentas que aquellas.

En especial, los procesos de producción del espacio urbano, representan una moda-lidad particular para la canalización de capitales, con un creciente protagonismo de las actividades inmobiliarias y de bienes raíces en correlación con el progresivo desa-rrollo de las ciudades.

También las nuevas necesidades de una sociedad cada vez más diversa y múltiple, en constante cambio, junto a la creación de nuevas demandas debido al crecimien-to demográfico, requieren de una intervención centralizada a través de regulaciones y obras que vayan conduciendo el crecimiento urbano. Dada la complejidad y tama-ño de la “unidad de producción”, sea esta la ciudad toda o una fracción delimitada dentro de ella, esas obras y regulaciones deben garantizar cierto equilibrio en la dis-tribución y compatibilidad de los usos y actividades sociales, de sus vínculos físicos estructurales, de la protección de sus memorias colectivas e identidades comunes.

Existe un importante nivel de acuerdo en la sociedad acerca de la necesidad de estos acuerdos o, al menos, no son discutidas las acciones a consecuencia de su implementación. Es un ejemplo acerca de la asunción por parte del Estado y sus instituciones de una Política Pública convalidada por la comunidad. No obstante, esta cuestión de validación social se torna bastante más difusa al crecer la comple-jidad de las relaciones y actividades urbanas. Incluso todo se torna más intransigen-te al pretender replantear el carácter y contenido de dichas políticas.

Por ejemplo, una Ley que promueva la aplicación de un gravamen a la tenencia ocio-sa de la tierra urbana u otra, que impulse la aplicación de instrumentos de captación de plusvalías inmobiliarias, serán fuertemente resistidas por los propietarios de suelo. De todas formas, es legítimo suponer que es necesaria y posible la implementación, con algún sesgo y sentido, de una decisión centralizada, expresada en una política.

Los procesos de producción del Espacio Urbano, que incluyen por lo tanto las trans-formaciones materiales y la reglamentación de las Políticas Públicas Urbanas que por acción u omisión las convalidan, cauterizan sobre el territorio diversos patrones de conformación y apropiación socio-territorial, que en las ciudades latinoamerica-nas presentan tendencias hacia la fragmentación, polarización y exclusión.

Para ser más explícitos, estos patrones son resultantes de la articulación de dos fac-tores. Por un lado, están las prácticas urbanas desplegadas en un marco de pujas intersectoriales en el territorio y, por otro, el sentido que las Políticas Públicas Urba-nas y Urbanísticas adoptan frente a las formas de valorización de los distintos sec-tores de la ciudad y las condiciones de apropiación de los excedentes derivados de los procesos mencionados.

En todo esto subyace el axioma de que las relaciones de producción, en tanto socia-les, conllevan la asunción de tres tipos de comportamientos:

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- la necesidad de consumo,

- una dinámica de acumulación y, por supuesto,

- una práctica productiva.

Frente a este panorama, los comportamientos implican roles sociales a ser asumidos dentro de estas interacciones, es decir, que se presumen influencias, reciprocidades y discordancias, que condicionan las decisiones y conductas de cada grupo de inte-rés, incluso de cada simple individuo.

En la naturaleza particular de estas relaciones de producción, las decisiones de cada agente están supeditadas a las que otros tomen. Se trata de una voluntad expresa que conlleva una elección entre opciones.

En el caso urbano, el objeto de esas alternativas es la posesión de un lugar dentro del Espacio Social que conforma la ciudad, la cual se manifiesta en una porción pre-cisa y delimitada de ese espacio, es decir en la unidad básica de la gestión urbana y pieza de propiedad, por antonomasia, objeto de la disputa económica: la parcela urbana.

Se trata de una conducta analítica, en la cual se requiere conocer la utilidad y nece-sidad que los demás trasladan o infieren sobre esa fracción de suelo, para luego tomar las decisiones que se consideren más convenientes, incluso sin asumir even-tuales externalidades que se trasladen a terceros, derivadas de los términos de ese intercambio.

“El que toma individualmente decisiones está, también libre, en una economía de mercado, para despreciar los efectos de su decisión sobre otras personas y propiedades no implicadas directamente en la transacción.” (W. F. Smith, 1979)

Las consecuencias de esto podrían no ser importantes frente a un caso particular, pero dada la evidencia surgida al observar las inequidades urbanas y sociales en la ciudad, bien podría pensarse que los impactos derivados de estas operaciones a gran escala –la urbana– promueven y consolidan una estructura regresiva y de valo-rización selectiva, de las diferentes áreas implicadas.

Esto se verifica en el gráfico 2.A, donde el propietario de la parcela 1 puede elegir el uso que le resulte más beneficioso sin considerar las consecuencias que ello pueda tener sobre el resto de las parcelas lindantes. Además, los otros usos linderos tam-bién afectan a la parcela 1, siendo estos usos considerados “datos” al momento de tomar decisiones económicas o utilitarias. Para intervenir sobre las inequidades y desequilibrios asociados a estas conductas, se requieren acuerdos que se manifies-tan en Políticas Públicas, en particular Urbanas y Urbanísticas, las cuales son defi-nidas por el Planeamiento Urbano y el Ordenamiento Territorial.

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Gráfico 2: Funcionamiento del Mercado de Suelo Urbano

Fuente: Wallace F. Smith

Según se desprende del gráfico 2.B, en una ciudad en la que prevalece un Planea-miento Centralizado, es decir, un lugar donde se manifiesta la voluntad política de regular las dinámicas que allí se desenvuelvan, existe un punto inicial del proceso de urbanización en el cual los usos de cada parcela son desconocidos. Si bien exis-ten mutuas e intensas interinfluencias entre ellas, en esta condición, el valor de cam-bio –o de mercado– de cada parcela es equivalente entre ellas, dado que todos los usos se definen simultáneamente.

Con respecto a qué factores o, mejor dicho, en qué forma se dan los procesos de valo-rización y apropiación del Espacio Urbano, pueden mencionarse seis aspectos, que no necesariamente funcionan separadamente, sino, más bien, están interconectados.

- Por ley de oferta y demanda, el suelo y su contenido se encuentra some-tido a las reglas del mercado, como cualesquiera otros productos.

- Por escasez latente, dada en particular por la condición de demanda creciente y la escasez inherente a la disponibilidad de suelo debido a su alto costo de producción.

- Por la localización del bien, esto es muy importante para el caso de un inmueble o una fracción de suelo.

- Mediante la adecuación o creación de normativa urbanística y/o de orde-namiento territorial, que defina los usos e intensidades urbanas permiti-das y, sobre todo, las no permitidas.

- Por acción de la obra pública en infraestructura básica y equipamiento urbano, es decir mediante el trabajo aplicado en la materialización del espacio.

- Por componentes hedónicos o correlaciones contingentes que alteran en base a valoraciones perceptivas y simbólicas el valor de un objeto o situación.

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Toda acción que procure operar sobre alguno o todos estos factores, con el fin de superar los actuales niveles de segregación y desigualdad urbana, implica reconocer una serie de consideraciones, que de una u otra forma siempre están relacionadas con el soporte físico, que es el suelo urbano en el que las mismas se desarrollan. Esas consideraciones pueden ser englobadas en 4 factores inter-relacionados, sin orden de prelación y aluden a las siguientes cuestiones:

I. Las formas de tenencia de la tierra,

II. las formas que despliegan las prácticas urbanísticas sobre esa tierra,

III. las formas de apropiarse del producto derivado de esas prácticas y

IV. las formas de regulación de la redistribución de ese producido.

La relación de tales procesos con aspectos conceptuales da la teoría de la renta y de los instrumentos que permiten captar y redistribuir las plusvalías, o repartir los costos y beneficios con equidad social, resultan un abordaje clave para el estudio de esta cuestión.

2. la agenda urbana

2.1. la evolución de los “temas problemas” en la lectura territorial

Hay una gran coincidencia en el ámbito académico y profesional con incumbencias en Urbanismo, respecto a que la Planificación Territorial y los instrumentos de ges-tión urbanística desde la lógica tecnocrática, característicos de mediados del siglo XX, se han mostrado en gran medida obsoletos, sobre todo por su visión reduccio-nista del territorio urbano al considerarlo como un sistema cerrado y posible de ser potencialmente acotado a las prescripciones de un plan.

Algunas de las técnicas encuadradas en esta forma de Planificación, aún vigentes, son la alineación o el parcelamiento, el ensanche, la reforma interior, la zonificación. Pero en realidad, estas técnicas tienen un alto nivel de complejidad, que no debe-rían ser abordadas desde una lógica meramente tecnocrática y/o morfológica.

En el siglo XX se ha desarrollado un “laboratorio” de los más diversos enfoques urba-nísticos y de ordenamiento territorial. Podemos citar: desde el “regionalismo urbanís-tico” que inter-ligaba la planeación económica con la ordenación territorial, hasta los modelos utópicos de la “ciudad jardín” y la “ciudad lineal”, e incluso el de “New Towns” y las ciudades satélites en el marco de las políticas de desconcentración urbana de posguerra. También pueden mencionarse, los enfoques desde los “pla-nes reguladores o directores” contextualizados en la corriente del funcionalismo racio-nalista gestado durante los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna, pro-mediando la tercera década del siglo XX, hasta el “planeamiento global” que incor-poraría la protección del entorno natural y el medio ambiente a partir de la crisis

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energética de los setenta y de la concientización sobre el agotamiento de los recur-sos naturales y el incremento de la contaminación a nivel mundial.

Pero la modalidad de acción y pensamiento urbanístico más prolífica del siglo XX, fue la de los Planes Reguladores, los cuales, si bien subyacen aún como método de gran parte del pensamiento y accionar urbanístico regulado y planeado, fue amplia-mente cuestionado por su omnipotencia y rigidez, expuesto a fuertes críticas frente a la dinámica de la ciudad y los territorios reales.

Por otra parte, la relevante modificación de las relaciones sociales, culturales y eco-nómicas con el hábitat, impuesta por el proceso de globalización y los avances tec-nológicos en materia de comunicaciones y transporte, ha favorecido un re-posicio-namiento del rol y la vocación de las grandes ciudades del mundo, en una red en la que las mismas se ven forzadas a mejorar sus ventajas competitivas a través de: la mejora y ampliación de sus infraestructuras y equipamientos, la puesta en marcha de alianzas estratégicas, relaciones de poder y gerenciamiento innovadoras y de nue-vos métodos de ordenamiento territorial, planificación y gestión urbanística.

En tal sentido, el “Proyecto Urbano” y la “Planificación Estratégica” encabezaron la nómina de métodos más difundidos, debatidos e implementados en la transición entre los siglos XX y XXI.

La cuestión clave de los ochenta y noventa, fue el Proyecto Urbano, con el Espacio Público como terreno privilegiado para la acción, bajo la idea de que la recuperación del escenario promovería la sociabilidad (Novick, 2003).

Según Alicia Novick, la autora, para realizar este retorno a las políticas de “embelle-cimiento” decimonónico, el Urbanismo debía circunscribir la lectura de la realidad. Los territorios elegidos fueron los que evidenciaron menor conflicto social y las ope-ratorias se concentraron en los territorios con ventajas comparativas. Lo que queda-ra fuera del sistema, por obsoleto, desconexo, o conflictivo pasaría a la categoría de territorio segregado, siendo esta situación más marcada, al dotar de máxima espe-cialización a los fragmentos elegidos, sumando a sus ventajas urbanas naturales, un plusvalor diferencial.

Dicho paradigma ha tenido predilección por dos tipos de territorio: los espacios abier-tos de la periferia urbana, caracterizada por sus bajas densidades, el crecimiento difuso y por haber comenzado a yuxtaponer nuevos enclaves industriales, residen-ciales y de consumo a sus usos rurales y tejido residencial y productivo tradicional; y la gentrificación de sus espacios centrales, mediante procesos de renovación urba-na, sustitución edilicia y poblacional, reconversión de espacios con infraestructuras y equipamientos urbanos obsoletos o vacantes.

Otro enfoque que se ha venido instalando desde fines del siglo XX y que se ha difun-dido en el primer decenio del XXI es la Planificación Estratégica. Esta se presenta como un instrumento de modernización, porque obliga a pensar de manera articu-lada (entre los distintos niveles de gobierno), a tejer múltiples relaciones (entre el sec-

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tor público y privado), a prever la posibilidad de aplicar mecanismos participativos, a promover diálogos y saberes distintos, consensuar acuerdos, negociar objetivos, democratizar las relaciones entre el Estado y la sociedad, y considerar que las posi-bilidades de intervención son múltiples. Modalidad de gestión que pretende garan-tizar agilidad y transparencia, respondiendo a criterios de eficiencia económica y efi-cacia social.

Su consolidación se dio en un contexto propicio para su desarrollo: escasos recur-sos públicos, nuevos actores decisores de nivel intermedio y también de organiza-ciones de base, un Estado con menor capacidad de acción descentralizando fun-ciones y necesidad de intervenciones de impacto que mostraran que los cambios eran posibles y que los grandes temas de la planificación corrían por otros canales.

A la luz de sus resultados en los últimos 25 años, autores como Fernández Güell (2006) ya esbozan algunos cuestionamientos de este modo de Planificación. Entre otros: que se monta sobre ideales proyectuales de alta deseabilidad y objetivos utó-picos; que resultan planes prácticamente gemelos aunque aplicados a territorios dis-tintos; que la urgencia por mostrar resultados incide en la exclusión de cuestiones estructurales; que al tener origen en las teorías empresariales (competitividad terri-torial, eficiencia de gestión) se establece un problema dialéctico entre la lógica polí-tica y social, ante la prevalencia de relaciones de poder verticales; que la excesiva sumisión del plan a las fuerzas del mercado y entidades colaboradoras es un riesgo a futuro.

Alfredo Garay (2004), convalida las posiciones mencionadas al sostener que la falta de consideración de las múltiples variables que hacen a la realidad local, del diálogo y consenso entre los actores clave involucrados, de la adopción acrítica de modelos pensados y creados para otras sociedades y en otros contextos socio-espaciales, conduce a generar descreimiento en la sociedad y a restar potencia a las acciones de transformación.

Acerca de estos modelos y reconociendo un posible, aunque a esta altura desgas-tado “debate entre modelos” y más allá de las inconsistencias de una u otra lógica, lo cierto es que los componentes que caracterizan tanto a la planificación tradicional o la lógica proyectual-urbana, como también a las estrategias participativas, perma-necen y deben entenderse como “posibilidades” en la configuración de los planes. En ese sentido no resulta sensato centrarse en los claroscuros entre estas formas de planificación.

2.2. la nueva agenda Urbana. El derecho a la ciudad y el Urbanismo social

Luego de un período en que las Políticas Públicas tuvieron su auge en el contexto desarrollista de mediados del siglo XX y que en las últimas décadas del siglo XX hayan declinado notoriamente su influencia –consolidando un modelo con menor intervención en las dinámicas del mercado– en la actualidad puede decirse, que se

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ha expandido la crisis estructural del modelo neoliberal y que desde comienzos del siglo XXI se distinguen dos orientaciones del contexto político. Por un lado, las que intentan profundizar las recetas neoliberales (como ocurre en gran parte del mundo desarrollado) y por el otro, las que intentan un viraje hacia el neo-desarrollismo (como es el caso de parte de los países Sudamericanos). Este nuevo contexto ha implicado una serie de reposicionamientos en cuanto a la cosa pública, a partir de lo cual se estarían recuperando algunos enfoques de las políticas regulatorias, pero readecuándolas al nuevo contexto.

cabe aquí una breve explicación que amplía el desarrollo anterior.

desde mediados de la década pasada, el contexto epocal comenzó a mostrar evidencias de los cambios que se gestaron desde las crisis socio-económicas de fines y principios de siglo. de igual forma, emer-gieron paulatinamente acontecimientos de alcance geo-político que cambiaron el mapa de relaciones a nivel mundial, corriendo y amplián-dose el escenario de actores y naciones hacia asia, oriente y américa latina. la consolidación del g20, el surgimiento de las potencias emergentes enrolados en los brics, la emergencia y posterior conso-lidación hasta nuestros días de la crisis del neoliberalismo y capitalis-mo de mercado que afectan a las potencias del mundo, son hechos que nos informan acerca de una nueva realidad geo-política.

a ello se superpone una tendencia hacia el revisionismo de enfoques neo-marxistas y neo-keynesianos que apuntan a recuperar y adecuar al nuevo contexto de crisis internacional de principios del siglo XXi, algunos instrumentos que permiten el re-posicionamiento de la cues-tión urbana desde el interés local, así como también, aquellos que tenderían a promover la equidad y la justicia social a través de la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial, resultando este un emergente de esa incipiente necesidad epocal.

ante la crisis del capitalismo globalizado y la ruptura del “pensamien-to único” surge la necesidad de replantear los dispositivos teóricos de comprensión de la realidad. es un momento muy particular en que las dinámicas urbanas han sido puestas en discusión.

Sobre las críticas trasladadas a la Planificación Tradicional o Tecnocrática, han emer-gido con marcado protagonismo, metodologías e instrumentos que podemos enro-lar, genéricamente, en la Planificación Estratégica, el Neourbanismo y las Smart Cities, sobre todo en las ciudades anglosajonas y europeas.

De estos escenarios surge la necesidad de implementar un urbanismo de demanda, que requiere implementar una serie de instrumentos urbanísticos operativos. Los prin-cipios de los que parten estos paradigmas, engloban una postura de oposición al determinismo, previsibilidad y desarrollismo enrolados bajo la modernidad cientificista de mediados de siglo XX. Esencialmente sostienen que, dada la complejidad e incer-tidumbre de los procesos urbanos resulta necesario operar sobre una realidad más

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lábil y con diversas necesidades e intereses, claramente expuestas en un nuevo con-texto de hiperconectividad, al que es necesario responder con nuevas expresiones. Ello conlleva a promover ciertas demandas urbanas estereotipando genéricamente las necesidades sociales, para concentrarse concretamente en las necesidades palpables de la comunidad, trazando a tal fin objetivos adaptativos antes que metas a alcanzar, como consecuencia de la aplicación de estándares estadísticos.

El inicio del siglo XXI está sesgado por la continuidad de algunos rasgos dominantes del siglo XX, pero también de rupturas. La agenda urbana en la región de América Latina se debate en temas como crecimiento y/o desarrollo, desarrollo local e inclusión social, obras públicas de infraestructura regional, la gobernancia, la captación y redis-tribución de renta, la irrupción de la cuestión habitacional, etc. En cuanto a las conti-nuidades, se destacan la preocupación por la cuestión ambiental, la participación, la recuperación y rehabilitación de los centros históricos, y el control de la expansión suburbana.

En los últimos años hemos asistido al salto desde proyectos empiristas-positivistas, que enfocan la cuestión urbana casi exclusivamente desde la dimensión física, a otros que procuran dar respuestas más pertinentes y directas a las necesidades de los grupos vulnerables, experiencias enmarcadas en el urbanismo social. No obstan-te, si bien estos proyectos tienen en cuenta las necesidades de estas poblaciones y procuran ser factibles, no pueden alcanzar una transformación sustancial del espa-cio físico y, en general, eso ocurre porque les falta operar sobre los tres pilares que sostienen el statu-quo: la componente política de la gestión, la capacidad de esta-blecer puntos de debate en la agenda pública y la dimensión estructural del proce-so de producción del Espacio Urbano.

El Derecho a la Ciudad y a la vivienda inicia por establecer que, la función social de la propiedad, la gestión democrática de la ciudad y el reparto equitativo de cargas y beneficios derivados de los procesos de producción del espacio urbano, son cues-tiones a ser consideradas desde la gestión política, desde el debate por una nueva agenda que refute el discurso dominante y desde la comprensión de que la natura-leza estructural de estos nuevos puntos requiere de mayor compromiso social y téc-nico para analizarlos y traducirlos, más claramente, a la sociedad.

El derecho a la ciudad se comprende como el derecho a la vivienda y al hábitat urba-no, siendo este entendido como un derecho humano que va más allá de la posesión de una casa o lugar donde vivir. Se trata de un derecho social y colectivo que impli-ca garantizar que en la ciudad todos tienen el derecho a disfrutar, lo cual implica:

- Un lugar adecuado para vivir en condiciones que favorezcan la integración plena a la vida urbana.

- Acceder a los equipamientos sociales, a las infraestructuras y a los servicios públicos como agua potable, cloacas, electricidad, transporte público.

- Desarrollar apropiadamente las actividades laborales y productivos.

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- Disfrutar de un hábitat ambientalmente sano, culturalmente rico y social-mente diversificado.

La Ley 14449 de la Provincia de Buenos Aires o “Ley de Acceso Justo al Hábitat” representa un ejemplo paradigmático en tal sentido. Surgida como producto de la lucha de múltiples Organizaciones Civiles y de Base, ha procurado dar respuestas más pertinentes y directas a las necesidades de grupos vulnerables, con el fin de equilibrar el desarrollo urbano, complementando a las posiciones voluntaristas de intervención sectorial sobre el espacio urbano degradado, desde una perspectiva en clave de política pública.

3. El caso de la ley de acceso Justo al Hábitat

3.1. su devenir en la agenda Pública y Política

En el año 2012, la provincia de Buenos Aires sancionó la Ley Nº 14.449 de Acceso Justo al Hábitat con el objetivo de garantizar el derecho a la vivienda y a un hábitat digno consagrado en la Constitución Provincial, la Constitución Nacional y los tra-tados internacionales de derechos humanos. La ley reúne un conjunto de progra-mas, operatorias y medidas que las organizaciones fueron creando a lo largo de los últimos 30 años.

La sanción de esta ley fue el resultado de un proceso de décadas de lucha de las cla-ses populares por el acceso igualitario al espacio urbano, lucha que aspira a construir un derecho humano a la ciudad basado en la función social de la propiedad.

Entre los actores clave se cuentan la Asociación Madre Tierra, que junta a otras y como parte integrante del Foro de Organizaciones de Tierra, Infraestructura y Vivien-da de la Provincia de Buenos Aires [FOTIVBA] realizan un compendio de propues-tas legislativas –junto a la Declaración Nacional por la Reforma Urbana en Argenti-na– que, entre los años 2005 y 2007 obran como un primer borrador de consignas que luego fueron agrupadas -hacia el año 2010- en lo que sería el cuerpo central de la Ley.

Luego de su sanción en el año 2012, los tiempos de su promulgación y reglamen-tación se demoraron hasta octubre y diciembre de 2013 respectivamente, y aún hoy restan reglamentar varios de sus artículos. En el 2014 comenzó a funcionar el programa de microcréditos y en febrero de 2015 entró en funcionamiento el Con-sejo Provincial de Vivienda y Hábitat, que es el órgano de consulta y control de apli-cación de la Ley.

3.2. Principios rectores

Esta Ley Nº 14.449 introduce un cambio fundamental en el enfoque de las Políti-cas Públicas, articulando las políticas de vivienda con los procesos de planificación

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y crecimiento de las ciudades. Para ello regula las acciones dirigidas a resolver el déficit urbano habitacional y a hacer efectivo el acceso al derecho a la vivienda y al hábitat, dando prioridad a las familias de menores ingresos. A su vez, tiene por objeto generar las condiciones estructurales necesarias para el desarrollo de polí-ticas que permitan un acceso igualitario e inclusivo a la vivienda y al hábitat, redis-tribuyendo recursos e interviniendo en el mercado del suelo.

Por otra parte, se trata de una Ley que implementa una serie de instrumentos, para la cual dispone de una caja de herramientas urbanísticas. Entre ellas: se institucio-naliza la instrumentación del programa de lotes con servicios, la regularización inte-gral de los asentamientos y la asignación de microcréditos para mejoras en las viviendas. También considera la aplicación de sanciones para los propietarios de grandes predios ociosos que se encuentren sin uso por mucho tiempo. Además, interviene aplicando procedimientos compensatorios de captación de rentas o plus-valías urbanas en los desarrollos de las nuevas urbanizaciones, cuya valorización inmobiliaria es generada por obras o cambios normativos realizados por el Estado, en nombre de la comunidad.

Cuando se plantean tales temáticas desde esta perspectiva, suele refutarse el por-qué de la necesidad de alterar los esquemas vigentes de las relaciones sociales, o cuál es el sentido de poner en discusión la existencia y vigencia de un marco jurí-dico que, según se sostiene, ya tiene resuelta la cuestión de los derechos y obliga-ciones civiles. Pero, como venimos mencionando, esto conlleva la cristalización de las relaciones sociales de producción o, lo que es lo mismo, la cauterización de la lucha de clases.

Sin embargo, apenas se invierte un poco de tiempo y esfuerzo en procurar enten-der la situación, se advierte que estas inequidades son fruto principalmente, del papel anacrónico, sesgado y conservador que han asumido mayoritariamente las Políticas Públicas Urbanas y Urbanísticas.

Ante dicha situación, es necesario elaborar un abordaje superador de este enfoque positivista/empirista que pone énfasis en la espacialidad y en las circunstancias más aparentes, proponiendo la revisión, diseño y potencial implementación de un renovado instrumental urbanístico, que teja respuestas directas y vinculadas a las necesidades de los grupos vulnerables. Resulta necesario entonces, deconstruir el marco interpretativo y operativo vigente, complementándolo con una óptica que examine y explique la problemática acerca de lo informal entendiéndola como una expresión legitima y no como un subproducto del proceso de producción formal.

Los problemas relacionados con el acceso al hábitat, no son responsabilidad de quienes tienen menos recursos económicos. El problema está relacionado con el funcionamiento del mercado de suelos, especialmente con la escasez de suelo urbanizado, el precio del mismo y los comportamientos especulativos en torno a su valorización.

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Como respuesta, la Ley propone la generación de instrumentos que permitan una gestión inteligente y equitativa del territorio y promueve una más justa distribución de la tierra y de los beneficios de la ciudad, combatiendo la especulación. En defi-nitiva, propone un cambio de sentido, un cambio cultural.

Nada lo explica mejor que los propios principios rectores que la Ley utiliza como guía para su implementación. Los mismos son:

- El derecho a la ciudad y la vivienda, dado que el espacio urbano es una producción social colectiva históricamente determinada, los beneficios y atributos deben ser socialmente compartidos y disfrutados. Las Políticas Públicas deben garantizar y efectivizar concretamente el derecho de todos a gozar de la ciudad, promoviendo un ambiente sano, diversidad cultural y hábitat adecuado.

- La función social de la propiedad, que implica que los lugares y espacios deben utilizarse priorizando el interés social del conjunto por sobre las necesidades individuales. La propiedad dejar de ser un derecho absoluto y queda supeditado al interés general. De esta forma existe la posibilidad de que el Estado establezca ciertas restricciones al derecho de propiedad para salvaguardar intereses colectivos.

- La gestión democrática de la ciudad, que implica un proceso de toma de decisiones a través de la participación activa, protagónica, deliberante y autogestionada de la comunidad en general y de los ciudadanos. También implica alentar una gestión por cooperación entre las administraciones de las diferentes jurisdicciones involucradas, en conjunto con las organizacio-nes o asociaciones civiles que fomentan el acceso al hábitat y a la vivienda.

- El reparto equitativo de cargas y beneficios, entendido como la intervención del Estado provincial y municipal para evitar la concentración del suelo en pocas manos y desalentar su retención con fines especulativos. En función de este principio, el Estado tiene la potestad de participar en parte de la rentabilidad generada por sus propias acciones, por ejemplo, mediante la acción de la obra pública en caminos o infraestructuras o a través de cam-bios normativos.

3.3. institucionalización

La Autoridad de Aplicación [AdA] ha sido delegada por el Poder Ejecutivo, en nom-bre del Estado Provincial, en el Ministerio de Infraestructura. El mismo, o el órgano específico que desde allí se defina, será el responsable de definir las políticas de acceso justo a un hábitat digno, incluyendo en ello no solo la vivienda, sino el espa-cio urbano que asegure la realización social, económica y cultural de la población.

Otras áreas u organismos importantes son el Banco de la Provincia de Buenos Aires (como constituidor y garante del Fondo Fiduciario creado con el fin de sal-

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vaguardar los recursos recaudados por aplicación de los instrumentos previstos en la Ley), la Escribanía General de Gobierno (a cargo de habilitar la escrituración de las viviendas y parcelas alcanzadas por la Ley) y la Subsecretaría de Tierra, Urba-nismo y Vivienda (para la implementación, entre otros, de los programas de regu-larización dominial).

Estas políticas serán llevadas adelante en conjunto con los Municipios y las Organiza-ciones No Gubernamentales a través de programas y acuerdos de mutua cooperación.

Para efectivizar este trabajo conjunto en el ámbito de la AdA se dispone la creación del Registro Provincial de Organizaciones No Gubernamentales. Para ello la Ley esta-blece una serie de mecanismos participativos para garantizar su efectiva implemen-tación. Entre ellos:

- Órganos o instancias conformados por distintos actores institucionales y sociales.

- Debates, audiencias y consultas públicas.

- Iniciativas populares para proyectos de normativas vinculadas con planes, programas y proyectos de hábitat y desarrollo urbano.

- Mesas de Gestión participativas para la urbanización de Villas y Asentamientos.

Los Municipios por su parte, deberán designar la oficina o área responsable de eje-cutar y aplicar las políticas a nivel local. Esa oficina o área designada en cada muni-cipio será la responsable de abrir el Registro de Demanda Habitacional, para que funcione dentro de su ámbito, el cual se constituye con la incorporación de aque-llas áreas del territorio que tengan algún tipo de déficit urbano habitacional. Luego deberá trasladar a la AdA la información recabada y sistematizada en la base de datos conformada a tal fin, para que se definan las prioridades, según alcances y limitaciones propias de cada caso, para intervenir en el lugar.

Además, es fundamental que el Consejo Provincial de Vivienda y Hábitat, como órgano de consulta, asesoramiento y monitoreo del cumplimiento de la ley, funcione plenamente, dado que en él están representados, con cierta reglas y proporciona-lidades, todos los actores implicados: Gobierno provincial, gobiernos y Consejos Locales de cada Municipio, Universidades Nacionales, Colegios Profesionales, Poder Legislativo, Organizaciones Sociales y la propia Autoridad de Aplicación (SSUTV).

Son funciones de la Autoridad de Aplicación cumplir o velar para que los Municipios alcancen los siguientes fines:

- Proveer de suelo urbanizable, para lo cual los Municipios deberán adecuar sus planes de ordenamiento territorial y normativas de usos del suelo, con el fin de crear Zonas de Promoción del Hábitat Social. De ser necesario la AdA podrá proponer la implementación de dichas zonas para asegurar una

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oferta homogénea a escala regional. El Instituto de Vivienda Provincial tam-bién deberá adecuarse a estas disposiciones.

- Crear nuevas áreas residenciales mediante la construcción de viviendas que cuenten con infraestructuras y servicios, además de reserva de espacios para equipamientos sociales y espacios verdes.

- Ejecutar proyectos de integración socio-urbanos de villas y asentamientos.

- Impulsar programas de construcción, autoconstrucción, reparación, renova-ción o ampliación de viviendas.

- Promover la recuperación, rehabilitación o refuncionalización de edificios y sectores urbanos residenciales en proceso de degradación.

- Ejecutar la construcción, ampliación y/o mejoramiento de servicios de infraestructura básicos, de equipamientos comunitarios y/o de espacios públicos recreativos.

- Asegurar en coordinación con la Escribanía General de Gobierno la regula-rización dominial y la gestión de escrituración de los inmuebles para acceder al título de propiedad.

- Refuncionalizar, rehabilitar y adecuar la normativa de inmuebles fiscales aptos para finalidades de uso social y colectivo, en particular la provisión de suelo fiscal, a los fines de su incorporación al programa PROCREAR u otros.

Los recursos para llevar adelante estas tareas, son administrados mediante un Fondo Fiduciario Público en el nivel Provincial y mediante la creación en los Muni-cipios de una cuenta especial para el financiamiento y asistencia técnica para la mejora del hábitat, con asignación y destino específico.

Los aportes devienen de la aplicación de los instrumentos de actuación y mecanis-mos de gestión de la Ley, de aquellos generados por la modificación introducida por el artículo 64 al Decreto-Ley 8912/77 y de todo otro recurso que se asigne con destino a la misma.

Hasta aquí, este escrito representa un primer resumen acerca de los alcances e implicancias generales de la Ley, la explicación en detalle de su instrumental será desarrollada en el siguiente Módulo.

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reflexiones de cierre

Los procesos de producción del espacio urbano están implícitamente vinculados, y de hecho se relacionan estrictamente, con las resultantes que adopte la resolu-ción de las pujas de intereses manifestadas en ciertas relaciones de producción que se desarrollan en el contexto de un decurso de acontecimientos históricamen-te condicionados.

En definitiva, se trata de conductas condicionadas, o en términos dialécticos, de procesos de Reproducción de Relaciones de Producción.

De acuerdo a cómo se establezcan los acuerdos o resuelvan las tensiones, se reprodu-cirán en consecuencia ciertos procesos productivos del espacio social, que serán refle-jo certero del resultado obtenido en la resolución de los conflictos en esas relaciones.

Entre los trofeos obtenidos en esa puja, el control de los procesos y sus excedentes son los más determinantes, ya que permiten fijar las reglas con las cuales se diri-mirán las dinámicas de acumulación de las plusvalías y rentabilidades inherentes.

Como puede percibirse, el proceso de valorización del espacio urbano es determi-nante de los niveles de equidad que se alcancen en la organización socio-espacial. La constitución de las ciudades, el crecimiento urbano y la evolución de los precios del suelo, no son sólo hechos económicos sino productos del conjunto de relacio-nes sociales y hechos políticos que posibilitan la substitución de la noción socio-económica de precio de suelo por el concepto de renta de suelo (Lipietz, 1974).

Las rentas del suelo son reflejo de la diferenciación espacial a través de sobrega-nancias inherentes a la localización. Esas sobreganancias se establecen en forma de rentas diferenciales con origen en los procesos irreproducibles de la aglomera-ción, sobre los cuales luego, se monopoliza el acceso a ellos por la apropiación pri-vada del suelo (Topalov, 1984). La estructura de usos del suelo se deriva de la uti-lidad de cada terreno, medida a través de la “renta” que la actividad se dispone a pagar por su uso. Las posibilidades inherentes a esta lógica, se encuentran media-das por una gama de factores, entre los cuales es muy importante la localización del terreno en relación a otras actividades.

La regulación del suelo urbano resulta clave en un contexto que tiende a concen-trar e incentivar la apropiación diferencial mediante la captación y maximización de rentas urbanas extraordinarias.

El suelo urbano es un bien escaso y es resultado de procesos de producción socia-les en un contexto histórico y político determinado y su acceso debe tender a la equidad socio territorial.

Según da cuenta Putero (2011), en países no precisamente socializantes de Euro-pa, “como Gran Bretaña… cada urbanización privada debe aportar el 30% de la superficie de tierra para viviendas de sectores de bajos ingresos; en Francia, apor-

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tan el 20%” (Putero, 2011). El objetivo de largo plazo en ese camino es que, los beneficios y/o rentas derivados del propio desarrollo urbano son los que deben ten-der progresivamente a servir como fuente principal de recursos para establecer los criterios de equidad de ese mismo desarrollo.

Si bien, más allá del significativo y excepcional aporte que implicó la aprobación legis-lativa de la Ley 14449 de Acceso Justo al Hábitat de la provincia de Buenos Aires, aunque no está completamente reglamentada, da cuenta de la dificultad de su utili-zación ante la falta de articulación entre las políticas habitacionales, las de carácter sectorial y las de planeamiento urbano, es decir de políticas más integrales.

La aplicación de ciertos instrumentos urbanísticos como la regulación del mercado de alquileres o instrumentos de intervención sobre el valor del suelo urbano (como el Impuesto Predial Progresivo) entre otros, son de urgente implementación.

De igual manera, el “incentivo a la demanda” a través de la apertura de líneas de créditos hipotecarios blandos, para que todos puedan acceder con menos dificul-tades a la vivienda, es tan necesario como aquellos. Puede apelarse para ello, tal como menciona Putero “… a la experiencia histórica del Banco Hipotecario Nacio-nal que fue la herramienta central en la autoconstrucción de vivienda de los secto-res obreros”.

El activismo estatal ha sido amplio en los inicios del Siglo XXI en América Latina, manifestado en políticas sectoriales acumulativas que buscaron reparar los daños ocasionados al tejido social en los años del neoliberalismo financiero. Sin embargo, alcanzar una ciudad equitativa y cumplir con los patrones de conformación territo-rial que apunten a maximizar la democracia urbana y el derecho a la ciudad, con-lleva reconocer no solo que estas son cuestiones pendientes, sino que las mismas no pueden resolverse desde la lógica de las Políticas Públicas coyunturales, las que, en general, acaban por no poder arbitrar equilibradamente por sobre las pujas inter-sectoriales ni alterar las dinámicas estructurales de la acumulación capitalista.

No obstante, si bien desde la perspectiva técnica se define que estas políticas pue-den considerarse sólo como una sumatoria de acciones incidentales que no con-forman ciudad, desde la lógica política se replica que esa condición, si bien es un principio positivo, no puede ser excluyente y obturador de su materialización. Enton-ces, deberá trabajarse para que las mismas alcancen cierta condición de urbani-dad. Estas políticas sectoriales son también, desde este punto de vista, el resultado de la ecuación resultante de la puja intersectorial de la época.

Es necesario ampliar sobre la base del camino recorrido en ese andarivel y es allí, donde resulta clave y oportuno valorar correctamente el papel de una Política Públi-ca que altera relaciones de producción estructurales que son inequitativas, como se entiende a partir de la Ley Nº 14.449 de Acceso Justo al Hábitat. Allí están las bases para alcanzar un desarrollo sustentable y equidistributivo, abordando la complejidad e incertidumbre de los procesos de producción de la ciudad en sentido integral.

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Las posibilidades de complementar a estas acciones desde este tipo de Políticas Urbanísticas explícitas, implica entender el potencial de aplicación de ciertos y precisos instrumentos urbanísticos, en especial los relacionados con la gestión estratégica del suelo urbano, reconociendo la dificultad y falta de margen o volun-tad política para trabajar política habitacional, urbanística y de tierras, de mane-ra integrada.

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