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Estudios Legales Serie de investigación 1 - 2017 Septiembre de 2017 Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
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EstudiosLegales
Serie de investigación
1 - 2017
Septiembre de 2017
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción:
diagnóstico y propuesta
ISSN 2077-9534
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
La recopilación de información para este estudio concluyó en abril de 2017.
Hecho el depósito de ley de acuerdo con el artículo 15 de la Ley del Libro.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse a FUSADES.
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
El presente estudio ha sido posible gracias al apoyo de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito. Los puntos de vista y los contenidos de este documento son de exclusiva responsabilidad de Fusades y
no reflejan necesariamente los de UNODC u otras agencias del sistema de Naciones Unidas.
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EstudiosLegales
Serie de investigación
1 - 2017
Septiembre de 2017
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción:
diagnóstico y propuesta
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
i
TABLA DE CONTENIDOS
SIGLAS UTILIZADAS ................................................................................................................................. iii
RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................................... v
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................ 1
PARTE I: BREVE DIAGNÓSTICO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES DE
EL SALVADOR EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN ....................... 4
PARTE II: DIAGNÓSTICO DE LA NORMATIVA NACIONAL ........................................................................ 19
PARTE III: PROPUESTA DEL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPARENCIA Y ANTICORRUPCIÓN ............. 52
CONCLUSIONES ........................................................................................................................................ 85
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................................... 87
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
iii
Siglas más utilizadas
AGA Alianza para el Gobierno AbiertoCCR Corte de Cuentas de la RepúblicaCEG Comisión de Ética GubernamentalCEPA Comité de las Naciones Unidas de Expertos en Administración PúblicaCICC Convención Interamericana contra la CorrupciónCIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el DesarrolloCNJ Consejo Nacional de la Judicatura CNUCC Convención de las Naciones Unidas contra la CorrupciónCorte IDH Corte Interamericana de Derechos Humanos CP Código Penal CSC Comisiones de Servicio Civil CSJ Corte Suprema de Justicia ECOSOC Consejo Económico y SocialFGR Fiscalía General de la República FONATRA Foro Nacional por la Transparencia y Anticorrupción GIFT Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal, por sus siglas en inglésGRUTA Grupo de Tarea Conjunta AnticorrupciónIAIP Instituto de Acceso a la Información Pública ILTP Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria IPC Índice de Percepción de la Corrupción ISDEM Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal LACAP Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública LAIP Ley de Acceso a la Información PúblicaLDP Ley Disciplinaria PolicialLEG Ley de Ética Gubernamental LEIFEP Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos MCC Milleniun Challenge CorporationMESICIC Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción MITRA Mesa Interinstitucional de Transparencia y Anticorrupción OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OEA Organización de Estados Americanos OIR Oficinas de Información y Respuesta ONU Organización de Naciones Unidas PEP Personas Expuestas PolíticamentePGR Procuraduría General de la República PNC Policía Nacional CivilRAI Red de Auditores InternosSAFI Sistema de Administración Financiera Integrado SIAC Sistema Integrado de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
iv
SICA Sistema de la Integración CentroamericanaSINTRA Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción SNA Sistema Nacional Anticorrupción SNI Sistema Nacional de IntegridadSPCTA Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción TEG Tribunal de Ética Gubernamental TIC Tecnología de la Información y la ComunicaciónTSC Tribunal de Servicio Civil UACI Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional UAIP Unidad de Acceso a la Información Pública UIF Unidad de Investigación Financiera de la FGR UNAC Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública UNODC Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, por sus siglas en inglésUNPAP Programa de Administración Pública de Naciones UnidasUTE Unidad Técnica Ejecutiva del Sector Justicial
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
v
RESUMEN EJECUTIVO
El Salvador ha suscrito una serie de instrumentos
internacionales de los cuales se derivan una gran
cantidad de obligaciones en materia de transparencia y
lucha contra la corrupción. Estos tratados han impuesto la
obligación concreta de adaptar la normativa interna y la
institucionalidad del Estado para fortalecer la prevención
y el combate a la corrupción. Algunas áreas específicas en
las que se han advertido cambios recientes son: mejoras
en la transparencia pública, rendición de cuentas,
auditoría ciudadana y aprobación de la Ley de Acceso
a la Información Pública. Varios de estos instrumentos
establecen mecanismos de seguimiento para garantizar
su cumplimiento real por parte de los Estados –v.gr. la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción
(CNUCC) y la Convención Interamericana contra la
Corrupción-, de las cuales surgen recomendaciones
para mejorar el conjunto de instituciones, siendo
las más recientes, las recomendaciones formuladas
por el Mecanismo de Seguimiento a la Convención
Interamericana contra la Corrupción en marzo de 2017.
Algunas de las obligaciones que los instrumentos
internacionales imponen también tienen relación con la
creación de mecanismos de coordinación de esfuerzos y
políticas para abordar la lucha contra la corrupción, los
cuales no han sido necesariamente implementados en la
normativa nacional.
En la normativa nacional no existe una obligación
expresa de coordinarse entre las instituciones del Estado
que intervienen en la lucha contra la corrupción, aparte
de una obligación general establecida en el art. 86 de la
Constitución, aunque también puede mencionarse el
art. 5, num.1, de la CNUCC -ley de la República en virtud
de su ratificación legislativa-, el cual establece que cada
Estado Parte “formulará y aplicará o mantendrá en vigor
políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción
que promuevan la participación de la sociedad y
reflejen los principios del imperio de la ley, la debida
gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos,
la integridad, la transparencia y la obligación de rendir
cuentas”. En la práctica, existe una serie de instituciones
con competencias de prevención, control y sanción
en el ámbito administrativo y en el ámbito judicial. A
nivel administrativo, se cuenta con el Tribunal de Ética
Gubernamental (TEG), encargado de velar por la ética
pública; la Corte de Cuentas de la República (CCR), a
quien le corresponde la fiscalización y control del uso de
los fondos públicos; la Sección de Probidad de la Corte
Suprema de Justicia (CSJ), a la cual se ha otorgado la
competencia para combatir el enriquecimiento ilícito
de los funcionarios públicos; el Instituto de Acceso a la
Información Pública (IAIP), encargado de la aplicación
de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP); el
Tribunal del Servicio Civil (TSC) encargado de aplicar
sanciones a los miembros de la Carrera Administrativa; así
como una serie de instancias para regímenes especiales,
como policías y auxiliares del Fiscal General de la
República. Sumado a ello, existe la posibilidad de que los
casos de corrupción sean conocidos por los tribunales
del país, especialmente cuando los hechos constituyen
delitos, siendo la Fiscalía General de la República (FGR)
la encargada de impulsar los procesos judiciales e
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
investigaciones pertinentes. El rol vital de la FGR para
perseguir la corrupción ha sido demostrado desde que
en 2015 empezara a investigar hechos e iniciar procesos
judiciales por delitos contra la corrupción, muchos de
manera oficiosa.
Dado el enfoque multisectorial que recomienda la
CNUCC, lo ideal es que estas instituciones funcionen
de forma coordinada a partir de un enfoque sistémico
del combate contra la corrupción; sin embargo, esto
todavía no ha sido posible en nuestro país, y en la
práctica, la multiplicidad de actores que intervienen, en
muchas ocasiones resta efectividad al combate contra
la corrupción, porque se cruzan competencias que dan
lugar a duplicidad de sanciones, porque existen vacíos
que permiten que ciertos hechos queden impunes o
porque no aplican la ley como debe ser.
En virtud de lo anterior, la propuesta de este estudio es
que existan mecanismos institucionales que permitan
articular los esfuerzos de prevención, control y combate de
la corrupción. Estos mecanismos pueden implementarse
de forma inmediata a través de acuerdos o convenios
interinstitucionales para coordinar los esfuerzos,
compartir información y articular el ámbito de actuación
de cada institución con las demás, pero también resulta
recomendable, tal como han hecho otros países de la
región, como Colombia, México y Perú, la creación de
un Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción
que con sustento legal y de forma obligatoria vincule los
esfuerzos de todas estas instituciones, y además, permita
la participación de la sociedad civil o también, como se
ha intentado hacer en El Salvador, en el sector justicia a
través de su Comisión Coordinadora.
vi
1
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
INTRODUCCIÓN
La corrupción tiende a verse modernamente como un
fenómeno complejo, que consiste en la manifestación
de distintos hechos que generan un perjuicio a intereses
o bienes colectivos, en favor de algún interés privado.
Este fenómeno posee una doble dimensión: pública
y privada, que dada su complejidad, hace necesario
que su análisis y combate se hagan desde un enfoque
multidisciplinario y multisectorial, como advierte el
preámbulo de la CNUCC1.
Por otra parte, la transparencia pública es un concepto
relativamente novedoso en nuestro país y tiene relación
con la eliminación de la cultura del secretismo en la
actividad del Estado. La transparencia tiene un valor
intrínseco, pero también elementos que la convierten
en un instrumento sumamente poderoso para reducir la
corrupción y mejorar el desempeño público en general.
El presente estudio se enfoca casi exclusivamente en
la dimensión pública de la corrupción, con el objeto
de formular un diagnóstico y avanzar propuestas que
permitan mejorar la eficacia de la institucionalidad
existente en materia de transparencia y lucha contra
la corrupción. El estudio analiza la integralidad de
instituciones que promueven la transparencia y la ética
pública, así como aquellas que combaten la corrupción,
para detectar sus fallas más relevantes y elaborar
1 UNODC. (2004). Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Recuperado de: https://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf. En su preámbulo se establece que los Estados Parte “Convencidos también de que se requiere un enfoque amplio y multidisciplinario para prevenir y combatir eficazmente la corrupción“.
propuestas concretas de mejora. El documento incluye
una revisión de las obligaciones internacionales de El
Salvador en materia de transparencia y corrupción,
así como del marco normativo nacional. También
se analiza el funcionamiento de las instituciones
que trabajan en estos temas, para cerrar con una
propuesta de un sistema nacional de transparencia
y anticorrupción, ya que por su naturaleza misma, la
mejor forma de combatir la corrupción es a través de
un enfoque sistémico, que integre y articule a todos
los actores involucrados.
En El Salvador la historia reciente ha demostrado que la
falta de coordinación de las instituciones es uno de los
factores que más inciden en la poca eficacia del combate
a la corrupción en el país, que ha resultado en el deterioro
de las mediciones internacionales sobre combate a la
corrupción.
Entre los indicadores más reconocidos puede
mencionarse el Índice de Percepción de la Corrupción
(IPC), de Transparencia Internacional, en el cual la
puntuación y posicionamiento de El Salvador ha ido
decayendo en los últimos años.
En 2016, se evaluaron 176 países, El Salvador fue uno
de los que empeoró su desempeño con un resultado
de 36 puntos sobre 100 (donde 0 es el mayor nivel de
corrupción y 100 es el menor), 3 puntos por debajo
de los 39 que obtuvo en los 2 años previos y el peor
resultado desde 2012, año desde que se usa la misma
2
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
metodología. Con esta evaluación, El Salvador se
ubica en la posición 95, bastante más baja que la
posición 72/168 que obtuvo en 2015 y 80/175 en
2014. El Salvador se encuentra en tercer lugar en
Centroamérica2.
Cabe precisar que por la misma naturaleza oculta de los
actos de corrupción no es posible contar con cifras reales,
por lo que la percepción es uno de los indicadores más
aceptados por investigadores y académicos al momento
de intentar medir la corrupción3.
Es necesario precisar que desde el 2015 en El Salvador la
lucha contra la corrupción ha obtenido mayor visibilidad
con la revelación y posterior procesamiento de diversos
casos, tanto en materia administrativa como penal.
Ello podría explicar, en parte, que la percepción de la
corrupción haya incrementado, a pesar de que se esté
combatiendo más activamente.
Otro indicador interesante son las encuestas de opinión
producidas por la Corporación Latinobarómetro, con
sede en Santiago de Chile, a partir de encuestas de
opinión en 18 países de Latinoamérica, sobre temas
relacionados con la calidad de la democracia en la región,
cuya más reciente edición se publicó en 20164.
En cuanto a conocimiento de actos de corrupción, el
18% de los salvadoreños encuestados contestaron
2 Transparencia Internacional. (25 de enero de 2017). Índice de Percepción de la Corrupción 2016. Recuperado de: http://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016 [consultado el 30 de enero de 2017].
3 Roehm, F. (10 de diciembre de 2014). Discurso pronunciado en el marco de la conferencia “Cómo afecta la corrupción el desarrollo económico” de la Semana de la Transparencia. San Salvador, El Salvador.
4 Corporación Latinobarómetro. (2016). Latinobarómetro 2016. Santiago de Chile. Recuperado de: http://www.latinobarometro.org/latNewsShowMore.jsp?evYEAR=2016&evMONTH=-1 [consultado el 30 de marzo de 2017]
afirmativamente a la pregunta “¿Ha sabido Ud., o algún
pariente de algún acto de corrupción en los últimos doce
meses?”. Refiriéndose a la tolerancia a la corrupción, 45%
de los encuestados respondieron estar de acuerdo o
muy de acuerdo con la afirmación que “se puede pagar
el precio de cierto grado de corrupción en el gobierno
siempre que se solucionen los problemas del país”. El
promedio de la región es 39%, por lo que El Salvador se
presenta como uno de los países con mayor tolerancia
a la corrupción. En una nota esperanzadora, un 58%
respondió que estaba de acuerdo o muy de acuerdo con
que es posible erradicar la corrupción de la política.
La metodología usada para el presente estudio, se basa
en algunas fuentes documentales relevantes, pero
dando preponderancia a un abordaje práctico de la
cuestión, por lo que el diagnóstico y propuestas también
se basan en entrevistas realizadas a diferentes actores
institucionales y a organizaciones de la sociedad civil,
así como consultas y validaciones con grupos focales
del sector público y privado, a efecto de resaltar más los
elementos prácticos del problema, que los elementos
teóricos y conceptuales del mismo.
Este documento elaborado por el Departamento de
Estudios Legales de la Fundación Salvadoreña para
el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), tiene el
objeto de proponer soluciones prácticas para fortalecer
el funcionamiento de la institucionalidad nacional,
que descansan en algunos principios básicos, como
la optimización del marco legal e institucional actual,
sin necesariamente volver más compleja la existente
burocracia y en la idea subyacente de que para que las
instituciones funcionen debe haber buena voluntad por
parte de los funcionarios a su cargo. A continuación, se
sintetiza su contenido.
3
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
En la parte I, se presenta la investigación documental
sobre obligaciones internacionales de El Salvador
en materia de transparencia y anticorrupción y las
recomendaciones que se han hecho en el marco de las
evaluaciones periódicas del país como Estado parte de
las convenciones contra la corrupción de la Organización
de las Naciones Unidas (ONU) y de la Organización de
Estados Americanos (OEA). En la parte II se examina el
marco normativo e institucional interno relacionado
con las mismas materias. En la parte III se presenta una
propuesta para dotar de mayor eficacia a la lucha contra
la corrupción en el país, la cual consiste esencialmente
en la creación de mecanismos de articulación de
las instituciones, de forma inmediata a través de la
creación de espacios de coordinación y de forma más
mediata, a través de la creación del Sistema Nacional de
Transparencia y Anticorrupción, que estaría conformado
por dos grandes estructuras: el Foro Nacional por
la Transparencia y Anticorrupción, compuesto por
organizaciones de la sociedad civil y el sector privado, y
la Mesa Institucional de Transparencia y Anticorrupción,
integrada por las instituciones públicas competentes en
materia de transparencia y lucha contra la corrupción.
El estudio finaliza con las conclusiones principales de la
investigación.
4
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
PARTE I: BREVE DIAGNÓSTICO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES DE EL SALVADOR EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
Principales normativas
La normativa internacional en materia de transparencia y
anticorrupción, que es básica al analizar responsabilidad
del Estado, es la relativa a la protección de los derechos
humanos, tales como los siguientes instrumentos: la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos o
Pacto de San José, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre.
Otros instrumentos pertinentes son más específicos
en la materia: la Convención Interamericana contra
la Corrupción (CICC) y la Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción (CNUCC), cuyos objetivos
son la prevención y el combate de las prácticas corruptas
y establecen como postulados la eficiencia en la gestión
de los asuntos públicos, la transparencia en las funciones
públicas, la realización de un verdadero Estado de
derecho que garantice la igualdad ante la ley, la equidad
y la independencia del sector judicial. Para tal efecto,
prevé cinco tipos de instrumentos: medidas preventivas,
tipificación de delitos, jurisdicción y eficiencia procesal,
cooperación internacional y recuperación de activos.
Deben considerarse también el Tratado Marco
de Seguridad Democrática en Centroamérica y la
Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional (Convención de Palermo).
Constituyen importantes compromisos internacionales:
la Declaración de Guatemala para una Región Libre
de Corrupción5, la Declaración de Gobierno Abierto6
(OGP/AGA) y los instrumentos doctrinarios del Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD)7: Carta Iberoamericana de la Función Pública
(Bolivia, 2003), Código Iberoamericano de Buen
Gobierno (Uruguay, 2006), Carta Iberoamericana de
Gobierno Electrónico (Chile, 2007), Carta Iberoamericana
de Calidad en la Gestión Pública (El Salvador, 2008),
Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la
Gestión Pública (Portugal, 2009) y Carta Iberoamericana
de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación
con la Administración Pública (Venezuela, 2013), los
5 Declaración firmada en la Décima Segunda Conferencia Internacional Anticorrupción por los Jefes de Estado y de Gobierno del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), el 15 de noviembre de 2006.
6 La Alianza de Gobierno Abierto, AGA (OGP por sus siglas en inglés de Open Government Partnership) es una iniciativa multilateral que busca obtener compromisos concretos de los gobiernos para promover la transparencia, capacitar a los ciudadanos, combatir la corrupción y aprovechar las nuevas tecnologías para fortalecer la gobernabilidad. Información publicada en http://www.opengovpartnership.org/about. La AGA involucra a la sociedad civil en su Consejo Directivo. El Salvador envió su declaración de compromisos en septiembre de 2011.
7 El CLAD es un organismo internacional intergubernamental apoyado por Naciones Unidas, cuya misión es promover el análisis y el intercambio de experiencias y conocimientos en torno a la reforma del Estado y la modernización de la Administración Pública. Su información está publicada en http://www.clad.org/portal.
5
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
cuales se complementan con instrumentos aplicables
al sector privado, como la iniciativa “Partnering Against
Corruption” presentada en el Foro Económico Mundial
(Davos, 2004)8. Cabe destacar que la Carta Iberoamericana
de Participación Ciudadana en la Gestión Pública, sirvió
de base para la Política de Participación Ciudadana en la
Gestión Pública lanzada por el Gobierno de El Salvador,
en septiembre de 2013.
Finalmente, se hace mención a las normas que, de
acuerdo con el derecho internacional, son de obligatorio
cumplimiento en relación con la actividad de los
funcionarios en ejercicio de sus funciones, tales como:
el Código Iberoamericano de Ética Judicial, el Código
de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer
Cumplir la Ley, las Directrices de las Naciones Unidas
sobre la Función de los Fiscales, el Código Internacional
de Conducta para los Titulares de Cargos Públicos y la
Declaración de las Naciones Unidas contra la Corrupción
y el Soborno en las Transacciones Comerciales
Internacionales.
Todos los anteriores instrumentos normativos contienen
diversos compromisos internacionales relativos al acceso
a la información, la rendición de cuentas, la participación
ciudadana y la transparencia y anticorrupción. A
continuación se describen los principales compromisos
internacionales de El Salvador en áreas específicas:
Transparencia
La transparencia de la Administración Pública implica
una posición servicial de la misma. Esta se refiere a la
8 World Economic Forum. (s.f.). Partnering Against Corruption Initiative (PACI). Recuperado de: https://www.weforum.org/communities/partnering-against-corruption-initiative [consultado el 29 de marzo de 2017].
forma activa en la cual el Gobierno abre su información al
escrutinio público. Implica la conducción de los negocios
públicos en una situación de apertura que permita a la
ciudadanía constatar las actuaciones de gestión oficial,
conocer los procesos de decisión y ejecución de políticas
públicas, y, en general, toda gestión que vincule recursos
públicos9.
La transparencia es una condición inherente a la
democracia, sus logros dependen de la efectividad
del acceso a la información pública, la participación
ciudadana, la rendición de cuentas y además del actuar
ético y probo de los servidores públicos.
La CNUCC (arts. 10 y 11) y la CICC, como eje transversal,
establecen la obligación del Estado de adoptar
medidas apropiadas para promover la transparencia.
En la Declaración sobre Gobierno Abierto, El Salvador
reconoció la exigencia de mayor apertura en el Gobierno
y la necesidad de mayor participación ciudadana en
los asuntos públicos, la necesidad de gobiernos más
transparentes, sensibles, responsables y eficaces.
Acceso a la información pública
El acceso a la información pública es reconocido como
un derecho humano en la Declaración Universal de los
Derechos Humanos (art. 19), la Convención Americana
sobre Derechos Humanos o Pacto de San José (art. 13),
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(art. 19) y la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre (arts. 4 y 14).
9 FUSADES. (2008). Una Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública en El Salvador. Boletín de Estudios Legales, N°. 94.
6
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
En este mismo sentido, la Declaración de Principios
sobre Libertad de Expresión de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, consigna en
su principio número 4: “El acceso a la información en
poder del Estado es un derecho fundamental de los
individuos. Los estados están obligados a garantizar
el ejercicio de este derecho. Este principio sólo
admite limitaciones excepcionales que deben estar
establecidas previamente por la ley para el caso que
exista un peligro real e inminente que amenace la
seguridad nacional en sociedades democráticas”.
Este derecho se considera uno de los pilares
fundamentales de la democracia. Se ha afirmado que una
sociedad que no está bien informada no es plenamente
libre. Si la información no está disponible, no es viable el
ejercicio efectivo de la auditoría ciudadana y el control
democrático de la gestión gubernamental, lo cual señala
el aspecto crucial de este derecho: su relación íntima con
el principio de transparencia y la publicidad de los actos
de gobierno10.
Aumentar la disponibilidad de información sobre las
actividades gubernamentales y asegurar a la ciudadanía
el ejercicio de este derecho, constituye el primer
compromiso de la Declaración de Gobierno Abierto
realizada por El Salvador en septiembre de 2011.
En igual sentido, la CNUCC establece en su artículo
10, la obligación de los Estados Parte de adoptar
medidas necesarias para aumentar la transparencia
en su administración pública, en lo relativo a
10 OEA. (2015). Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Recuperado de: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=132&lID=2 [Consultado el 12 marzo de 2017].
su organización, funcionamiento y procesos de
adopción de decisiones.
Rendición de cuentas
La rendición de cuentas genera una obligación
de los servidores públicos de informar, justificar y
responsabilizarse por el uso dado a los recursos públicos
puestos a su disposición, y es además un derecho de la
ciudadanía a conocer todo lo anterior. Se instituye como
un mecanismo para fortalecer el acceso a la información
oficial y la transparencia en la Administración Pública.
Este compromiso ha sido adquirido en la CNUCC, que
en los arts. 1 literal “c”, 5 numeral 1 y 9 numeral 2 y 10,
establece la obligación del Estado de promover políticas
coordinadas y eficaces contra la corrupción que reflejen
su obligación de rendir cuentas.
La CICC en el art. 3 numeral 4°, establece la creación,
mantenimiento y fortalecimiento de sistemas para la
declaración de patrimonio por parte de las personas
que desempeñan funciones públicas. Asimismo, en
la Declaración de Gobierno Abierto, El Salvador se
comprometió al aumento del acceso a las nuevas
tecnologías para la apertura y la rendición de cuentas.
Auditoría ciudadana
La CNUCC, en su art. 13, establece la obligación para
los Estados de adoptar medidas para fomentar la
participación activa de las personas o grupos que no
pertenezcan al sector público, en la prevención y la lucha
contra la corrupción. De igual manera, la CICC, prevé
el establecimiento de mecanismos para estimular la
participación de la sociedad civil y de las organizaciones
no gubernamentales en los esfuerzos destinados a
prevenir la corrupción.
7
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Corrupción
La corrupción es un fenómeno social, político y
económico, que socava las instituciones democráticas,
pervierte el imperio de la ley, distorsiona los procesos
electorales, crea atropellos burocráticos y atrofia los
cimientos del desarrollo11.
El Salvador no escapa a los problemas descritos
anteriormente y para la lucha contra dicha problemática
ha ratificado obligaciones como las contenidas en la
CNUCC y la CICC, que contienen medidas para prevenir,
detectar, sancionar y erradicar la corrupción, y la adopción
de las medidas necesarias para la penalización de las
conductas corruptas. Asimismo, el Tratado Marco de
Seguridad Democrática en Centroamérica, reconoce en
su art. 5 que la corrupción, pública o privada, constituye
una amenaza a la democracia y a la seguridad.
En esta misma lógica, la Convención de las
Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional (Convención de Palermo), en su
articulado prevé la penalización de la corrupción
y la obligación de los Estados de adoptar medidas
legislativas-administrativas o de otra índole, para
promover la integridad de los servidores públicos,
prevenir, detectar y castigar la corrupción de los
mismos. Asimismo, hay que fortalecer la transparencia
fiscal, enfatizando la supervisión legislativa de los
procesos presupuestarios y las instituciones superiores
de auditoría, conforme con los Principios de Alto Nivel
de Transparencia Fiscal establecidos por la Iniciativa
11 Organización de Naciones Unidas (ONU). (2015). Día Internacional contra la Corrupción - 9 de diciembre. Recuperado de: https://www.un.org/es/events/anticorruptionday/ [Consultado el 11 de enero de 2017].
Global para la Transparencia Fiscal (GIFT), apoyada por el
Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial
y acogida por la Asamblea General de la ONU en 2012.
Mecanismos de seguimiento internacionales
Los tratados y convenciones de derechos humanos
cuentan con diversas modalidades de promoción,
monitoreo, seguimiento y protección. Estos instrumentos
pueden ser utilizados para defender derechos humanos,
incluso el de acceso a la información pública.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos
desarrolla las funciones y mandatos de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).
La primera promueve los derechos humanos y puede
formular recomendaciones a los Estados miembros,
preparar estudios para el desempeño de sus funciones,
solicitar informes a los gobiernos de los Estados
miembros sobre medidas que adopten en materia de
derechos humanos y atender las consultas de los Estados
parte en la materia, brindándoles asesoría. La CIDH tiene
además, la facultad de conocer peticiones o quejas
individuales, de grupos o entidades no gubernamentales,
por violaciones de derechos perpetradas por los Estados
parte.
La función de la Corte IDH es conocer los casos que la
CIDH o los Estados parte le sometan a su consideración.
También tendrá la facultad de interpretar las
disposiciones de la convención o su aplicación, emitir
opiniones consultivas sobre la compatibilidad entre las
leyes internas y los instrumentos internacionales.
8
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Asimismo, se creó la Relatoría Especial para la Libertad de
Expresión, por la CIDH, en octubre de 1997. La Relatoría
Especial fue establecida como una oficina permanente
e independiente que actúa dentro del marco y con el
apoyo de la CIDH. Con ello, se buscó estimular la defensa
hemisférica del derecho a la libertad de pensamiento y
de expresión12.
La Relatoría Especial tiene como mandato general la
realización de actividades de protección y promoción
del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión,
lo que incluye el derecho de acceso a la información
pública.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ha
definido la conformación de un Comité de Derechos
Humanos, formado por expertos, facultado para recibir
informes estatales y de organismos especializados y
para recibir y examinar las comunicaciones cuando un
Estado parte alegue que otro Estado parte no cumple
las obligaciones que le impone el Pacto (art. 41).
Redacta observaciones generales, en las que recoge
su interpretación del Pacto; examina los informes que
cada cuatro años envían los Estados que han ratificado
el Pacto y en el que explican las medidas adoptadas
para hacer efectivos los derechos reconocidos. También,
con fundamento en el Protocolo Facultativo del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, conoce
de casos concretos denunciados por personas que se
consideren víctimas por las violaciones a sus derechos
humanos. En el caso de los asuntos remitidos al Comité
por los Estados, si no se resuelve a satisfacción de los
12 OEA. (2015). Mandato de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/mandato/ [Consultada el 25 de enero de 2017].
mismos, el Comité, con el consentimiento previo de
dichos Estados, podrá designar una Comisión Especial
de Conciliación, la que ofrecerá sus buenos oficios para
llegar a una solución amistosa del asunto (art. 42).
Existe además el Consejo de Derechos Humanos, que
está compuesto por 47 Estados parte, responsables
del fortalecimiento de la promoción y la protección
de los derechos humanos en el mundo. Fue creado
por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el
15 de marzo de 2006, con el objetivo principal de
estudiar la situación de las violaciones de los derechos
humanos y hacer recomendaciones al respecto13. En
la materia de nuestro estudio entre los mecanismos
más relevantes de los que se sirve el Consejo se
encuentra el Relator Especial de las Naciones
Unidas para la Libertad de Opinión y de Expresión
y la Relatora Especial sobre la Independencia de los
Magistrados y Abogados14.
Es importante señalar la existencia del Comité de
las Naciones Unidas de Expertos en Administración
Pública (CEPA), establecido por el Consejo Económico
y Social (ECOSOC), en su resolución 2001/45, que se
compone de 24 miembros que se reúnen anualmente
en la sede de la ONU, en Nueva York. El Comité es
responsable de apoyar el trabajo del ECOSOC sobre la
promoción y desarrollo de la Administración Pública y la
13 Fundación Acción Pro Derechos Humanos (2015). Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas (HRC). Recuperado de: http://www.derechoshumanos.net/ONU/ConsejoDerechosHumanos-HRC.htm [Consultado el 14 de febrero de 2017].
14 Artículo 19. (2013). Los cuatro relatores especiales sobre libertad de expresión lanzan su Declaración Conjunta de 2013 esta semana. Recuperado de: http://www.article19.org/resources.php/resource/3720/es/los-cuatro-relatores-especiales-sobre-libertad-de-expresi%EF%BF%BD%C2%B3n-lanzan-su-declaraci%EF%BF%BD%C2%B3n-conjunta-de-2013-esta-semana#sthash.EkK2pypl.dpuf [Consultado el 4 de marzo de 2017].
9
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
gobernanza entre los Estados parte, en relación con los
Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU15.
Pero han sido las normativas internacionales contra
la corrupción las que han creado instrumentos más
específicos para darle cumplimiento a los compromisos
asumidos por los países suscriptores. El desempeño
del Estado es evaluado y vigilado a través de diferentes
mecanismos.
La Conferencia de los Estados Parte de la CNUCC, en
su resolución 3/1, basada en el art. 63 (que crea esta
instancia y establece como una de sus funciones:
promover y examinar la aplicación de la CNUCC),
estableció un mecanismo de examen o revisión,
que consiste en un proceso intergubernamental, no
invasivo, imparcial, gradual, que tiene por objetivo
promover la adhesión y aplicación de la Convención,
identificar dificultades de los Estados y buenas
prácticas en la lucha contra la corrupción16.
El inicio es la autoevaluación por parte de los Estados
en un formato determinado, que contiene una lista de
verificación del cumplimiento de ciertas disposiciones.
Esta información será examinada por dos Estados parte
de la CNUCC, uno de ellos deberá pertenecer a la misma
región geográfica del país examinado, los expertos de
los Estados examinadores prepararán un informe, en
el cual se indicarán los logros, las buenas prácticas y
15 Organización de Naciones Unidas. (2015). UN Committee of Experts on Public Administration. Recuperado de: http://www.unpan.org/cepa.asp [Consultado el 12 de marzo de 2017].
16 Conferencia de los Estados Parte en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. (2009). Informe de la Conferencia de los Estados Parte en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, sobre su tercer periodo de sesiones, celebrado en Doha del 9 al 13 de noviembre de 2009. Recuperado de: http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/COSP/session3/V0988541s.pdf [Consultado el 30 de marzo de 2017].
los problemas, y se formularán observaciones para la
aplicación de la Convención.
Por otra parte, el Mecanismo de Seguimiento de la
Implementación de la Convención Interamericana
contra la Corrupción (MESICIC), es el instrumento de
carácter intergubernamental, establecido con el objeto
de apoyar a los Estados parte en la implementación de
las disposiciones de la CICC.
La metodología consiste en la evaluación recíproca de
los Estados en condiciones de igualdad, en donde se
formulan recomendaciones específicas con el objeto
de promover la implementación de la Convención,
dar seguimiento a los compromisos asumidos por los
Estados parte, analizar la forma en que los mismos se
implementan y facilitar actividades de cooperación
técnica. El MESICIC no sanciona, ni califica o clasifica
a los estados, pretende fortalecer las relaciones de
cooperación entre ellos; además, admite la participación
de la sociedad civil17.
Adicionalmente, la Conferencia de las Partes en
la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional, en su quinto
periodo de sesiones, por medio de la resolución 5/5
denominada: “Examen de la aplicación de la Convención
de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional y sus Protocolos”, decidió establecer un
grupo de trabajo intergubernamental de composición
abierta, con el objeto de formular propuestas para
17 Departamento de Cooperación Jurídica, Organización de los Estados Americanos (OEA). (2014). ¿Qué es el MESICIC? Recuperado de: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_intro_sp.htm [Consultado el 27 de marzo de 2017].
10
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
establecer un mecanismo o mecanismos de examen18.
En 2012, dicho grupo de trabajo presentó el proyecto
de términos de referencia del mecanismo de examen19,
que incluye un proceso de examen que se regirá por
los principios de transparencia, no invasión, inclusión,
imparcialidad, intergubernamental, continuo, gradual, de
carácter no acusatorio, ni sancionador y que promoverá
la adhesión universal de la Convención.
El mecanismo contempla una autoevaluación en la que
el Estado parte proporcionará la información requerida
en una lista de verificación, cuyas respuestas deberán
ser completas, actualizadas, precisas y ofrecidas en
su debido tiempo. Cada Estado parte será examinado
por otros dos Estados parte (de la Convención o de
sus Protocolos), que designarán hasta 15 expertos
gubernamentales para los fines del examen. El resultado
del examen se hará constar en un informe que incluya
logros, buenas prácticas, problemas y la formulación
de recomendaciones. Este mecanismo fue aprobado
en el sexto periodo de sesiones de la Conferencia de las
Partes en la Convención de las Naciones Unidas contra
la Delincuencia Organizada Transnacional, en octubre de
2012.
En el ámbito centroamericano existe el Observatorio
y el Índice de Seguridad Democrática del Sistema
de la Integración Centroamericana (OBSICA), que es
18 Conferencia de las Partes en la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. (2010). Informe de la Conferencia de las Partes en la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional sobre su quinto período de sesiones, celebrado en Viena, del 18 al 22 de octubre de 2010. Recuperado de: http://www.unodc.org/documents/treaties/organized_crime/COP5/CTOC_COP_2010_17/CTOC_COP_2010_17_S.pdf [Consultado el 28 de marzo de 2017].
19 Conferencia de las Partes en la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, Grupo de Trabajo Intergubernamental. (20 de febrero 2012). Proyecto revisado de Términos de Referencia del mecanismo de examen de la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos.
un mecanismo regional de monitoreo, seguimiento
y análisis de la información oficial sobre seguridad
democrática, que tiene como función ofrecer oportuna y
sistematizadamente, elementos para que los miembros
del Sistema de la Integración Centroamericana
puedan desarrollar planes y políticas públicas para
mejorar la seguridad y la convivencia de la población
centroamericana, en cumplimento a los arts. 12 y
60 del Tratado Marco de Seguridad Democrática en
Centroamérica20.
El Salvador fue sometido a la primera evaluación en 2012,
sobre la implementación de la Convención de Naciones
Unidas contra la Corrupción (CNUCC), específicamente
de los Capítulos III y IV de la misma, relativos a la
penalización y aplicación de la ley, y cooperación
internacional, respectivamente. El mecanismo consiste
en una primera fase basada en la autoevaluación por
parte de los Estados en un formato determinado, que
contiene una lista de verificación del cumplimiento de
ciertas disposiciones, información que es analizada por
expertos de los Estados evaluadores en un informe.
La autoevaluación que se hizo efectiva en 2011 y que
se publicó en marzo de 2012 revela que El Salvador ha
adecuado en una medida considerable la legislación
penal, en cuanto a la tipificación como delitos de las
conductas descritas en la CNUCC, pero no se expresa
claramente si las normas se han aplicado y cómo se
han aplicado21. Respecto al Capítulo IV, el Estado
20 Resolución de Creación de Observatorio y el Índice sobre Seguridad Democrática del SICA (OBSICA), del 26 de febrero de 2010.
Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana. (Julio de 2011). Instrumentos Jurídicos del Sistema de Integración Centroamericana. Recuperado de: http://www.secmca.org/LEGISLACION/REGIONAL/InstrumentosJuridicosSICA.pdf [Consultado el 23 de marzo de 2017].
21 Gobierno de El Salvador. (2011). Informe de autoevaluación de la CNUCC. Capítulo III (PARTE I), Capítulo IV (PARTE II).
11
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
salvadoreño no ha adoptado medidas destacadas por
la reserva con la cual fue ratificada la CNUCC, relativa
a que El Salvador no considera la Convención antes
relacionada como la base jurídica de cooperación en
materia de extradición22.
Sin embargo, cabe mencionar que se ha estructurado una
mesa de expertos gubernamentales anticorrupción. Esta
mesa genera un espacio de articulación y coordinación
entre las entidades que combaten la corrupción, que
con el acompañamiento de UNODC, El Salvador trabaja
en la modificación normativa de las recomendaciones
de examen de 2012, y que en lo relacionado con los
mecanismos de extradición, se están evaluando a la luz
de los tratados marco de cooperación.
El informe de implementación fue elaborado por Bolivia
y Singapur, tomando en cuenta la autoevaluación
referida y también la información recabada por la
comisión de expertos en el país en julio de 201223. Dicho
informe identifica como las instituciones más relevantes
en la lucha contra la corrupción a la Subsecretaría de
Transparencia y Anticorrupción (hoy Secretaría de
Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción,
SPCTA), la Fiscalía General de la República (FGR)
-especialmente la Unidad Fiscal Especializada en Delitos
de Corrupción y la Unidad de Investigación Financiera-,
el Tribunal de Ética Gubernamental (TEG), la Corte de
Cuentas de la República (CCR), la Superintendencia del
Sistema Financiero (SSF), la Comisión Coordinadora del
22 FUSADES. (2012). ¿El año de la transparencia? Parte II: Instrumentos Internacionales. Boletín de Estudios Legales, N°. 137.
23 UNODC. (14 de noviembre de 2013). Examen por el Estado Plurinacional de Bolivia y Singapur sobre la aplicación por parte de El Salvador de los artículos 15 – 42 del Capítulo III. “Penalización y aplicación de la ley” y artículos 44 – 50 del Capítulo IV. “Cooperación Internacional” de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción para el ciclo de examen 2010 – 2015. Recuperado de: http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/CountryVisitFinalReports/2013_11_14_El_Salvador_Final_Country_Report.pdf [Consultado el 9 de marzo de 2017].
Sector Justicia y la Unidad Técnica Ejecutiva del Sector
Justicia (Dirección de Protección de Testigos). Asimismo,
realiza una serie de recomendaciones que a continuación
se resumen, tomando los puntos que se consideran
relevantes para el presente estudio:
l Creación de un mecanismo de estadísticas de casos
investigados y adjudicados.
l Mejorar el funcionamiento del Tribunal de Ética
Gubernamental, en cuanto a la integración del
pleno, recursos y personal.
l Paralelismo del sistema sancionatorio en materia
administrativa, disciplinaria y ética, y se recomienda
que se busquen vías para evitar la impunidad o
duplicidad de sanciones.
l Una serie de reformas penales: modificación de los
delitos de soborno y lavado de dinero; creación de
los delitos de tráfico activo de influencias, soborno,
malversación o peculado en el sector privado;
creación de tipos penales específicos para evitar que
se obstruya el cumplimiento de la justicia y adoptar
medidas necesarias para tipificar la preparación con
miras a cometer delitos de corrupción. Al respecto,
la oficina de UNODC en El Salvador ha realizado
talleres sobre la reforma a la Ley de Lavado de Dinero,
delitos de corrupción y protección de víctimas
y denunciantes de corrupción, acompañando
técnicamente en la redacción de estos tipos penales
a las instituciones. Finalmente, en el segundo
semestre de 2017, UNODC coordinará un equipo
técnico para establecer la responsabilidad de las
personas jurídicas.
l En relación con el enriquecimiento ilícito, permitir a
la Sección de Probidad levantar el secreto bancario y
que la CSJ dedique más personal especializado para
la verificación de las declaraciones patrimoniales.
12
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
l Coordinación entre la FGR y la Sección de Probidad.
l Ampliación de los plazos de prescripción para delitos
de corrupción.
l Revisión del proceso de levantamiento de
prerrogativas e inmunidades jurisdiccionales
(antejuicio).
l Establecer procedimientos para suspender a
funcionarios acusados de corrupción, aunque no
hayan sido sancionados.
l La adopción de una legislación que aclare los
procedimientos y bases jurídicas para la extradición.
Por otra parte, el MESICIC cuya metodología consiste en
la evaluación recíproca de los Estados, implementó en
2012 la cuarta ronda de evaluación, basada en el análisis
de los organismos de contraloría y, como novedad,
incluía las visitas in situ, en los países que mostraran su
anuencia24. El Salvador recibió la visita in situ en marzo
de 2012 y como resultado de este proceso se obtuvo
el Informe Final de Implementación, aprobado en
la Sesión Plenaria del Comité de Expertos del 14 de
septiembre de 2012.
El análisis se orientó a determinar si los órganos de
control superior cuentan con un marco jurídico, si
este es adecuado y si existen resultados objetivos a la
luz de la CICC. Las recomendaciones realizadas respecto
a los órganos de control analizados -FGR, TEG, CSJ y CCR-,
fueron25:
l Proveer a la FGR, TEG y CSJ, con los recursos
financieros y humanos para el cabal desarrollo de
sus atribuciones y funciones.
24 FUSADES. (2012). ¿El año de la transparencia? Parte II: Instrumentos Internacionales. Boletín de Estudios Legales, N°. 137.
25 Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción. (Septiembre de 2012). Informe Final República de El Salvador. Sumario.
l Establecer criterios objetivos para la asignación
de casos de corrupción en la FGR y desagregar los
resultados sobre las sanciones a prácticas corruptas
que generen responsabilidad disciplinaria,
administrativa, patrimonial o civil, o penal.
l Establecer lineamientos y plazos para la efectiva
designación de los representantes al TEG, para evitar
acefalía y retrasos en su nombramiento.
l Restaurar a la Sección de Probidad de la CSJ la
atribución de solicitar directamente a instituciones
financieras, información sobre las cuentas de los
servidores públicos y establecer un mecanismo para
la rendición de cuentas en la CSJ.
l En lo relativo a la CCR, mantener las estadísticas
sobre los montos pecuniarios que han ingresado en
las arcas públicas como resultado de la imposición
de sanciones, mantener estadísticas sobre los
resultados de las quejas ciudadanas recibidas
y facilitar el acceso en su página de internet a
información relevante.
Durante 2016 se desarrolló la evaluación de El Salvador
en la Quinta ronda de análisis del MESICIC, cuyo examen
estuvo a cargo de expertos de Bolivia y Guyana. En
junio de 2016, El Salvador presentó sus respuestas al
cuestionario diseñado para esta ronda, que también
examina los avances con respecto a la evaluación
de la Segunda Ronda. El informe fue respondido
fraccionadamente por el TEG, la CCR y el IAIP. Por otra
parte, una agrupación de organizaciones de la sociedad
civil presentó un informe que se refería a algunos puntos
del cuestionario26. A mediados de octubre de 2016, se
26 Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD), Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), Iniciativa Social para la Democracia (ISD), y la Universidad de El Salvador (UES), Informe Independiente de la sociedad civil de El Salvador, junio de 2016.
13
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
realizaron reuniones entre los expertos delegados por
los estados evaluadores y diversos actores, como parte
de la visita in situ.
El informe final fue adoptado por el MESICIC en
marzo de 201727. Con respecto a evaluar los avances
de los aspectos contemplados en la Segunda Ronda
se reconocen algunos logros como la presentación
de dos proyectos de ley para modernizar el sistema
de contratación pública y la implementación de
COMPRASAL II para el sistema de adquisición de
bienes y servicios a través de procedimientos en
línea. Sin embargo, quedan vigentes otros aspectos a
mejorar e incluye nuevas recomendaciones, entre las
que se destacan:
l Establecer un marco jurídico integral para el ingreso
al servicio civil;
l Aprobar, a la brevedad posible, la normativa de
la Ley de Servicio Civil de manera que el Tribunal
del Servicio Civil y las Comisiones del Servicio Civil
puedan cumplir sus funciones;
l Establecer sanciones a los funcionarios públicos y
municipales que violen el proceso de selección y
reclutamiento contenido en la Ley de Servicio Civil
Municipal;
l Asignarle a la Unidad Normativa de Adquisiciones
y Contrataciones de la Administración Pública los
recursos necesarios para desempeñar sus funciones
en forma adecuada;
l Estudiar la posibilidad de publicar, cuando
corresponda, prepliegos de la licitación con la
27 Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción. (Marzo de 2017). Informe Final República de El Salvador. Sumario.
finalidad de que los interesados puedan conocerlos
y presentar observaciones;
l Establecer medidas de protección para servidores
públicos o ciudadanos que denuncien actos de
corrupción;
l Incluir la figura de autoridades públicas y ”agentes de
autoridad” a que se refiere el artículo 39 del Código
Penal en los tipos penales descritos en los arts. 270,
325, 328, 332, 335 y 336 del mismo ordenamiento.
l Evitar la aplicación discrecional del art. 83 de las
Disposiciones Generales de Presupuestos que
permite la contratación de personal por servicios
profesionales;
l Adoptar lineamientos y parámetros que establezcan
la aplicación adecuada del uso de la contratación
directa como un método de compras públicas.
Las normas evaluadas para la Quinta Ronda son las
medidas preventivas referidas a las instrucciones
al personal sobre normas éticas y medidas para la
remuneración equitativa. En cuanto al primer aspecto,
el informe es limitado puesto que el Estado eligió
circunscribir su alcance al personal del TEG, la CCR y el
IAIP, justificando dicha decisión por considerarlos como
los principales grupos que ameritan una revisión, por
ser mayoritarios o por la importancia de sus funciones,
según la metodología de esta ronda del MESICIC. En
cuanto a estos aspectos se adoptaron las siguientes
recomendaciones:
l Con respecto al TEG, IAIP y CCR, establecer un
programa de inducción para el nuevo personal
contratado por estas instituciones, el cual debe
incluir los cursos ofrecidos y un cronograma.
14
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
l Establecer un marco jurídico que fije los criterios
objetivos y transparentes para determinar las
remuneraciones de los funcionarios de toda la
Administración Pública.
Consideraciones sobre la normativa
La normativa internacional representa un importante
respaldo para los países en el logro de mejores
condiciones de transparencia, acceso a la información
pública, rendición de cuentas, participación ciudadana
y anticorrupción. Son estas normativas las que han
potenciado el desarrollo de instrumentos legales e
institucionales nacionales, para cuya adopción había
resistencias internas en El Salvador y otros países.
Probablemente no todas las normativas cuentan con
mecanismos de seguimiento adecuados, considerando
las limitaciones de la información disponible en los
países. Particularmente, se ha señalado que una
deficiencia de los mecanismos de seguimiento es la falta
de indicadores que permitan evaluar adecuadamente
a los países. Muchos de esos indicadores se pueden
extraer de los instrumentos elaborados por diversas
organizaciones civiles e internacionales. Para el
caso, varias organizaciones no gubernamentales de
Guatemala, lideradas por la organización de sociedad
civil Acción Ciudadana, entre 2006 y 2007, participaron
en las dos Rondas de examen del MESICIC, a través de
la entrega de informes independientes y lo hicieron
elaborando sus estudios con un mapa de indicadores
del marco legal y del desempeño institucional.
Asimismo, el Índice de Percepción de Corrupción, que
elabora Transparencia Internacional, o la “Scorecard”
de la Millenium Challenge Corporation (MCC), son
buenos ejemplos de los elementos con que debe
contar una auditoría social. Igualmente, encontramos
como muestras del manejo de indicadores el Índice
Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (ILTP),
que promueve el Centro de Investigaciones Económicas
Nacionales, y los indicadores en Gobierno Electrónico
desarrollado por el Programa de Administración Pública
de las Naciones Unidas (UNPAP)28.
Por ello, se estima que fortalecer el desarrollo de
sistemas y capacidades nacionales de información
puede generar conocimientos más objetivos
sobre el grado de implementación de las reformas
anticorrupción29.
Asimismo, no existe una integración entre las
diferentes normativas e instituciones internacionales.
Muchas veces, como ocurre en las legislaciones
nacionales, se crean normas e instituciones que se
yuxtaponen, sin existir mecanismos de colaboración
y coordinación.
Sin embargo, se cree que la integración de la normativa
internacional y sus instituciones pueden contribuir a
promover un trabajo de cooperación integral en los
países, que fomente una articulación interinstitucional
interna, estructurada, con objetivos claros y metas
medibles.
La Oficina Regional de UNODC para Centroamérica
y el Caribe en Panamá (ROPAN) en un estudio sobre
28 Peñailillo, M. (2015). ¿Cuán preparados estamos para evaluar la real implementación de las convenciones anticorrupción? Lecciones desde las Américas. U4 Issue. Bergen: U4 AntiCorruption Resource Centre, Chr. Michelsen Institute. Recuperado de: http://www.u4.no/publications-2-es-ES/how-prepared-are-we-to-assess-real-implementation-of-anti-corruption-conventions-lessons-from-the-americas-es-ES/ [Consultado el 30 de marzo de 2017].
29 Ídem.
15
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
políticas públicas anticorrupción ha manifestado “En
América Latina, no existe una arquitectura institucional
unívoca u homogénea para implementar la normativa
anticorrupción internacional, regional, y/o nacional.
En cada país, existe una estructura diferente, y los
mecanismos institucionales preventivos y sancionadores
también son variados. Se pueden identificar instituciones
y entidades especializadas de prevención en varios temas
anticorrupción (contraloría, auditoría, compras, servicio
público, ética pública), cuyo mandato primario no estriba
necesariamente en la lucha contra la corrupción. El análisis
de cómo esta arquitectura institucional contribuye
y/o puede contribuir a una política anticorrupción,
se convierte en un tema estratégico. Entender si la
arquitectura institucional se ha forjado en respuesta a
las obligaciones anticorrupción internacionales (CNUCC)
y/o regionales (CICC), o si en efecto la misma es parte
de una política anticorrupción nacional es también un
aspecto estratégico. Las respuestas a estos interrogantes,
enmarcan tanto los desafíos como las oportunidades en
el proceso de construcción de políticas anticorrupción”30.
Obligaciones en materia de políticas y coordinación
La CNUCC contiene en el art. 5 la obligación de los Estados
parte para formular y aplicar políticas coordinadas
y eficaces contra la corrupción. Asimismo, el art. 6.1
establece la necesidad de garantizar la existencia de un
órgano u órganos, encargados de prevenir la corrupción
mediante la aplicación de las políticas coordinadas, la
supervisión y coordinación de la puesta en práctica de esas
políticas y el aumento y la difusión de los conocimientos
30 UNODC y PNUD (2013). Hacia una primera reflexión sobre políticas anticorrupción: Algunos insumos para la implementación de la Convención de la ONU contra la corrupción, desde la experiencia de América Latina, p. 20.
en materia de prevención de la corrupción. El art. 6.2
determina que ese órgano debe tener la independencia
necesaria, para que pueda desempeñar sus funciones de
manera eficaz y sin ninguna influencia indebida, para lo
cual deben proporcionársele los recursos necesarios y la
capacitación de su personal.
Además, el art. 36 prescribe la necesidad de contar con
uno o más órganos especializados e independientes
de lucha contra la corrupción, mediante la aplicación
coercitiva de la ley.
La CICC establece en el art. III.9 que los Estados parte
convienen en considerar la aplicabilidad de medidas,
dentro de sus propios sistemas institucionales,
destinadas a crear, mantener y fortalecer un
órgano de control superior, con el fin de desarrollar
mecanismos modernos para prevenir, detectar,
sancionar y erradicar las prácticas corruptas.
Con lo anteriormente expuesto, puede afirmarse que
el art. 6 de la CNUCC, obliga a los Estados a garantizar
la existencia de un cuerpo o cuerpos encargados de la
prevención de la corrupción y la creación, conforme
con el art. 36 de la CNUCC, de un órgano, órganos, o
incluso personas, especializados en la lucha contra la
corrupción mediante ejecución de la ley.
Por su parte, el art. III. 9 de la CICC también se refiere al
deber del Estado de asegurar que se haga el esfuerzo
necesario para crear un órgano en el que se reúnan las
actividades preventivas, investigativas y sancionadoras.
De ahí que el primero de los deberes del Estado es
coordinar efectivamente los esfuerzos de los diversos
órganos u oficinas y asegurar la comunicación
16
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
interinstitucional, para cumplir la Convención de la
Naciones Unidas contra la Corrupción.
En relación con el cumplimiento de estos compromisos
por El Salvador, debe mencionarse que existen varias
instituciones encargadas de la prevención y que no todas
cuentan con la independencia ni recursos necesarios
para hacer su trabajo. No hay políticas coordinadas sino
sectoriales, ni se han realizado acciones de supervisión y
coordinación en todos los ámbitos institucionales para
poner en práctica las políticas nacionales. En muchos
casos los logros alcanzados dependen más de la buena
voluntad del funcionario de turno, que de una política
nacional, haciéndolos vulnerables a retrocesos.
De acuerdo con el art. 10 de la Ley de Ética Gubernamental,
al Tribunal de Ética Gubernamental (TEG), se le atribuye
personalidad jurídica y patrimonio propio, autonomía
en lo técnico, administrativo y presupuestario para
el ejercicio de sus funciones y atribuciones. Además,
determina que el TEG es el ente rector de la ética pública,
encargado de velar por el cumplimiento de la ley, para
cuyo efecto no estará subordinado a autoridad alguna, a
fin de que pueda desempeñar sus funciones de manera
eficaz y sin interferencia.
El art. 20 de la referida ley establece entre las funciones
y atribuciones del Pleno del TEG, promover mecanismos
para garantizar la transparencia en la Administración
Pública y aprobar políticas, acciones, planes, programas
y proyectos referentes a la aplicación de la ética en la
función pública, la Ley de Ética Gubernamental y demás
normativa institucional.
Por su parte, la Corte de Cuentas de la República (CCR),
de conformidad con el art. 5 de su ley, tiene atribuciones
para dictar políticas para realizar el control interno y la
auditoría gubernamental, interna o externa, financiera
y operacional o de gestión y la determinación de las
responsabilidades (administrativa y patrimonial).
La Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia
y Anticorrupción, con fundamento en el Reglamento
Interno del Órgano Ejecutivo, art. 53 E), tiene, entre
otras funciones, la de liderar y asesorar en el diseño,
monitoreo y evaluación de políticas, leyes, reglamentos,
y rendiciones de cuentas en la gestión pública, así como
otros mecanismos para la participación ciudadana.
A la Unidad Anticorrupción de la FGR, le corresponde la
persecución penal de la corrupción. Para ello, trabaja
con la Policía Nacional Civil (PNC) dentro del ámbito
de las coordinaciones generales institucionales;
pero no hay una oficina en la PNC con la que se haya
establecido un grupo de tarea conjunta. Por otro
lado, la Unidad Anticorrupción carece de recursos
suficientes y no concentra la totalidad de los casos por
delitos de corrupción. Algunos criterios aplicados,
como el monto del perjuicio patrimonial, permiten
repartir entre diferentes unidades el conocimiento de
tales casos. En septiembre de 2016, se creó el “Grupo
contra la Impunidad”, que depende directamente del
Fiscal General de la República y el cual tendrá como
principal función “identificar, investigar y judicializar
los casos que atendiendo su grado de afectación
a la sociedad o al Estado y que por su naturaleza la
investigación de estos sea compleja y deban ser
manejados por un alto nivel de confidencialidad”31.
31 Documentación obtenida a través de solicitud de información contestada mediante resolución 232-UAIP-FGR-2016, del 4 de noviembre de 2016.
17
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Sobre el deber de difusión del conocimiento referido
en el art. 6 de la CNUCC, existe una labor importante
en el TEG. Al revisar las estadísticas de las actuaciones
del TEG desde su creación, las tareas de capacitación
representan el mayor número de actividades
desempeñadas al compararlas con las actividades de
investigación y sanción administrativa, ya que según lo
han manifestado los miembros del TEG, a su juicio, la
labor de capacitación, que es preventiva, debe anteceder
a la labor sancionatoria.
Otras instituciones, como por ejemplo el Ministerio
de Hacienda y las alcaldías, también tienen facultades
de formulación parcial de políticas en sus ámbitos de
competencia, por ejemplo: a través de ordenanzas
municipales. También la Sección de Probidad tiene
funciones de control y prevención del enriquecimiento
ilícito de los funcionarios.
Además de ello, existen otros deberes no asumidos
por el Estado, como el de evaluar periódicamente los
instrumentos jurídicos y las medidas administrativas
pertinentes, a fin de determinar si son adecuados
para combatir la corrupción (art. 5 número 3 CNUCC);
establecer condiciones de convocatoria, contratación,
retención, promoción y jubilación de empleados públicos
adecuados a la CNUCC, esto es, basados en principios
de eficiencia, transparencia y en criterios objetivos,
como el mérito, la equidad y la aptitud, procedimientos
adecuados de selección y formación de los titulares de
cargos públicos y remuneración adecuada y escalas de
sueldo equitativas. Esta condición podría fortalecerse
con la aprobación de una Ley de la Función Pública32.
También, hace falta tipificar como delito los actos de
corrupción referido a funcionarios extranjeros (art. VIII
CICC y art. 8.2 Convención de Palermo).
32 FUSADES. (2012). Profesionalización de la función pública: elemento de un Estado eficiente. Boletín de Estudios Legales, N°. 143.
18
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
CONSIDERACIONES FINALES:
l El Salvador ha suscrito una gran cantidad de instrumentos internacionales relacionados con la lucha contra
la corrupción y la transparencia pública, que deben servir para potenciar la ejecución de acciones efectivas
en ambos ámbitos a nivel nacional. Para ello, es necesario ampliar el conocimiento de estos instrumentos
tanto de los servidores públicos como de los ciudadanos.
l En El Salvador, no todas las instituciones obligadas a cumplir los compromisos internacionales funcionan
con la debida eficacia e independencia. Algunas carecen de los recursos necesarios y, en general, las políticas
y las instituciones no funcionan de forma coordinada, lo cual resta eficacia al sistema.
l Existen otros deberes no asumidos por el Estado, como el de evaluar periódicamente los instrumentos
jurídicos y las medidas administrativas pertinentes, a fin de determinar si son adecuados para dar
cumplimiento a la normativa internacional suscrita. Además, deben atenderse las recomendaciones que
surgen de los mecanismos de evaluación de las convenciones internacionales contra la corrupción.
19
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
PARTE II: DIAGNÓSTICO DE LA NORMATIVA NACIONAL
2.1 Descripción de la normativa e institucionalidad en materia de transparencia y anticorrupción
En este apartado se analizan las instituciones nacionales
involucradas en la promoción de la transparencia y
prevención de la corrupción, así como su normativa
interna.
En primer lugar, son instituciones encargadas de la
promoción de la transparencia y la prevención de la
corrupción: la CCR, el TEG, la Sección de Probidad de
la CSJ, el IAIP, las unidades de acceso a la información
pública institucionales (UAIP), las Comisiones de Ética
Gubernamental (CEG), la Secretaría de Participación
Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción (SPCTA),
el Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ), a través de
la Unidad Técnica de Evaluación y Unidad Técnica de
Investigación y Evaluación de la Conducta Psicosocial.
Asimismo, el Ministerio de Hacienda en las direcciones
de Presupuesto, Tesorería, de Inversión y Crédito Público
y de Contabilidad Gubernamental y las relacionadas con
la contratación pública.
En segundo lugar, existe una serie de instituciones cuya
labor está orientada al control y aplicación de la ley,
mediante el procedimiento administrativo sancionador
por infracción a la normativa de transparencia y
anticorrupción. Este papel está a cargo de las Cámaras
de la CCR, la Sección de Probidad de la CSJ, la ahora
Dirección de Investigación Judicial de la CSJ, el TEG, el
IAIP, la PNC, el Comité de Ética Policial, los Tribunales
Disciplinarios y de Apelaciones y la Inspectoría General
de Seguridad Pública.
En tercer lugar, en lo que se refiere a las instituciones
encargadas del cumplimiento de la ley, mediante
la investigación, promoción de la acción y sanción
judicial en materia civil, penal y contencioso
administrativo que generen hechos contrarios a la
transparencia o que favorezcan o constituyan actos
de corrupción, están a cargo de la FGR, la PNC, el
Órgano Judicial, a través de sus salas, cámaras de
segunda instancia y demás juzgados.
El marco normativo en materia de transparencia y
anticorrupción ha sido ampliamente fortalecido en
El Salvador. Se cuenta con avances normativos en los
últimos años -el más emblemático es la promulgación
de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP)- que
han desplegado una serie de obligaciones y derechos,
tanto para la Administración Pública como para la
ciudadanía. Si bien la LAIP ha significado avances en
el nivel de información disponible a la ciudadanía, aún
persisten la debilidad institucional, la cultura del secreto
y percepción de corrupción, identificándose como
una de las principales problemáticas, la falta de visión
sistémica para la implementación adecuada de dicho
marco normativo.
20
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Existe un número amplio de instituciones y leyes,
relacionadas con la transparencia y anticorrupción,
las cuales no trabajan de forma coordinada. Estas
pueden agruparse en tres grupos: 1) de promoción
de la transparencia y prevención de la corrupción; 2)
aplicadoras de sanciones administrativas; y 3) aplicadoras
de la ley penal. Sin embargo, se puede hacer una lista
de las instituciones que en nuestro país configuran el
núcleo más importante para la prevención y sanción
para la transparencia y anticorrupción: la CCR, el TEG y
las CEG, la Sección de Probidad de la CSJ, el IAIP, las UAIP,
la SPCTA y la FGR.
A continuación, se examinarán las instituciones y leyes
relacionadas con la transparencia y anticorrupción.
Corte de Cuentas de la República
La Corte de Cuentas de la República (CCR) es el órgano
de control externo del Estado, con una composición
colegiada. Los arts. 195 al 199 de la Constitución de la
República se refieren a este ente y le asignan las funciones
de control y fiscalización de los fondos y de la gestión
pública. La función asesora o pedagógica, consultiva y
de rectoría del Sistema Nacional de Control y Auditoría
de la Gestión Pública se encuentran desarrolladas en su
ley33.
Su estructura funcional se establece con tres magistrados
(Presidencia, Primera y Segunda Magistratura), que
conforman la Cámara de Segunda Instancia, electos
por mayoría simple por la Asamblea Legislativa. Es
procedente mencionar que esta es la única entidad
contralora cuya elección de segundo grado la realiza
33 Ley de la Corte de Cuentas de la República, arts. 5 y 21 (1995).
la Asamblea con mayoría simple, lo cual constituye un
elemento que ha incidido en la politización y debilidad
institucional34.
Cuenta con un área de asesores de la Presidencia,
Departamento de Auditoría Interna, Departamento de
Participación Ciudadana, Dirección de Comunicaciones,
Unidad Ambiental Institucional y Comité Gerencial.
Se organiza en tres coordinaciones generales: la
administrativa; la de auditoría, constituida por siete
direcciones de auditoría; y la jurisdiccional, integrada por
cinco Cámaras de Primera Instancia. Además, cuenta con
un Departamento de Capacitación y oficinas regionales
en Santa Ana y San Miguel.
Para el ejercicio de dichas funciones, la CCR puede
exigir a las entidades del sector público cualquier
información o documentación. Igual obligación
recae sobre los particulares cuando fuere necesario y
especialmente poder estar sujetos a una auditoría en
el caso que manejen recursos públicos.
La función fiscalizadora puede ser impulsada por
cualquier persona que lo solicite, puede realizarse por la
CCR o por firmas privadas debidamente seleccionadas35.
La auditoría gubernamental tiene como modalidades:
la auditoría financiera, la auditoría operacional o de
gestión y el examen especial (arts. 31 y 39 Ley de la CCR),
desarrolladas en el Reglamento de Normas de Auditoría
Gubernamental.
34 De conformidad con el art. 208 Cn., de los 5 magistrados del Tribunal Supremo Electoral, los 3 candidatos propuestos por los partidos políticos son electos con mayoría simple, mientras que los 2 propuestos por la CSJ son electos con mayoría calificada.
35 FUSADES. (2008). Comparativo de Sistemas de Contralorías y Manejo de Fondos Públicos, págs. 9-12 [mimeo no publicado].
21
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
La fiscalización concluye con un informe de auditoría
de carácter público, respecto del cual la CCR tiene la
atribución de informar por escrito al Presidente de la
República, la Asamblea Legislativa y los respectivos
superiores jerárquicos del funcionario auditado. Las
recomendaciones contenidas en dicho documento
son de obligatorio cumplimiento en la entidad u
organismo auditado. En caso de existencia de hallazgos
u observaciones, este se remitirá -en cumplimiento al
art. 64 de la Ley de la CCR- para el inicio del juicio de
cuentas, siguiendo el procedimiento establecido en el
Reglamento de Remisión de Informes de Auditoría a las
Cámaras de Primera Instancia de la CCR. Asimismo, en
caso de detectar indicios de delitos, deberá hacerse del
conocimiento de la FGR dentro de las próximas 24 horas.
La función jurisdiccional es realizada por la Cámara de
Primera Instancia y la Cámara de Segunda Instancia
mediante el juicio de cuentas para establecer
responsabilidades de carácter administrativo o
patrimonial de los sujetos a control de la CCR, como lo
disponen los arts. 53 y 66 de la Ley de la CCR36.
El juicio de cuentas es iniciado ante una de las Cámaras
de Primera Instancia. Las responsabilidades se establecen
por medio de una sentencia, que admite revisión y
apelación. De esta última conoce la Cámara de Segunda
Instancia. Las responsabilidades serán establecidas de
conformidad con lo dispuesto en el art. 8-A de la Ley
de la CCR y el Reglamento para la Determinación de
Responsabilidades.
El art. 197 Cn. desarrolla la función de control de
legalidad de los actos sometidos al conocimiento de
la CCR, con la finalidad de advertir su contrariedad a
36 Ídem.
una ley o reglamento y derivando en la suspensión del
acto. La ratificación total o parcial del acto, proveniente
del Órgano Ejecutivo, siempre que lo considere legal,
se realizará en resolución fundamentada del Consejo
de Ministros, comunicada al presidente de la CCR y
publicada en el Diario Oficial.
En el ejercicio de sus funciones, la CCR formula
recomendaciones para mejorar la administración de
los recursos públicos, proporciona asesoría técnica y
capacitación a las instituciones del sector público y en
ello consiste su función asesora y consultiva. Cuenta con
un Reglamento de Capacitación, que propone en su art.
8, un programa con contenidos mínimos, que incluyen
la capacitación de servidores de la CCR, el proceso de
formación y acreditación de auditores gubernamentales,
capacitación a funcionarios y empleados públicos, becas
y cursos impartidos por capacitadores externos.
La CCR cuenta con un Código de Ética que tiene
como propósito regir el comportamiento individual
de los servidores de la CCR en el cumplimiento de sus
funciones, señala como principios éticos: la integridad,
la lealtad institucional, la honradez, buenas costumbres,
disciplina, confidencialidad y reserva, responsabilidad,
probidad, transparencia, objetividad, imparcialidad
e independencia, eficiencia, efectividad, eficacia,
economía, equidad y excelencia, capacidad técnica,
competencia y desempeño profesional, deber de
abstención en caso de conflicto de intereses, seguridad,
confianza y credibilidad, prioridad del interés público y
calidad del servicio.
El Reglamento Orgánico Funcional de la CCR dispone
la existencia de la Unidad de Asesoría que, entre otros,
está compuesta por una Dirección de Auditoría Interna,
22
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
una Dirección de Comunicaciones y el Departamento
de Participación Ciudadana37. Este último tiene como
funciones, según el art.19 del mencionado Reglamento:
recibir y analizar las denuncias ciudadanas, promover
la denuncia ciudadana por medio de la Dirección de
Comunicaciones, proponer a la presidencia los proyectos
de reformas a su normativa y llevar un registro de las
denuncias y sus resultados, dejando la posibilidad de
atribuirle más funciones mediante reglamento.
Las denuncias ciudadanas pueden ser presentadas por
toda persona natural o jurídica que tuviere conocimiento
de utilización indebida de los recursos públicos, como lo
dispone el art. 3 del Reglamento para el Trámite de la
Denuncia Ciudadana.
El quehacer de la CCR debe constar en un informe de
labores que, por disposición constitucional, deberá
presentar anualmente a la Asamblea Legislativa.
En lo que se refiere a las relaciones de coordinación
con otras instituciones, existen disposiciones en la
ley relativas a la vinculación de la CCR con la FGR. De
conformidad con los arts. 5, 8 numeral 6 y 56, la CCR
deberá comunicar al Fiscal General de la República,
sobre los posibles ilícitos penales o promoción de
acciones de responsabilidad civil y administrativa.
En todo caso, la Constitución establece en el art. 241 que
todos “los funcionarios públicos, civiles o militares que
tengan conocimiento de delitos oficiales cometidos por
funcionarios o empleados que les estén subordinados,
deberán comunicarlo a la mayor brevedad a las
37 Ley Orgánica Funcional de la Corte de Cuentas de la República, art. 4 (29 de diciembre de 1939).
autoridades competentes para su juzgamiento, y si no
lo hicieren oportunamente, serán considerados como
encubridores e incurrirán en las responsabilidades
penales correspondientes”.
Por otro lado, la CCR debe solicitar a otras instituciones
como el TEG, con fundamento en el art. 5 numeral 14) de
la Ley de la Corte de Cuentas, la aplicación de sanciones
a los infractores.
Además, deben existir relaciones de coordinación entre
la FGR y la CCR debido a la intervención de la primera
en el juicio de cuentas, según el inciso segundo del
art. 66 de la Ley de la Corte de Cuentas. La FGR tiene
conocimiento desde ese momento y puede evaluar
cuáles casos presentan indicios penales.
En cuanto a una valoración sobre el desempeño
de la CCR, esta ha sido criticada por su falta de
independencia y por su limitada eficacia. Se le ha
señalado de encubrir actos de corrupción, incurrir en
retardación de justicia, favorecer intereses políticos,
falta de transparencia, falta de competencia técnica
e ineficiencia organizativa38. Las reformas a su ley
aprobadas en 2016, contienen algunos elementos
positivos, pero también algunos elementos negativos que
no contribuyeron al fortalecimiento de la institución: v.gr.
se eliminó la autonomía presupuestaria (art. 2) y se dejó
la declaratoria de caducidad en sede administrativa,
como potestad exclusiva del presidente (arts. 95 y
97)39.
38 FUSADES (2010). Las instituciones democráticas en El Salvador II: Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento. San Salvador. págs. 243-251.
39 D.L. No. 548, 24 de noviembre de 2016, por medio del cual se aprobaron reformas a la Ley de la CCR.
23
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Tribunal de Ética Gubernamental
La Ley de Ética Gubernamental (LEG) tiene como objeto
promover el desempeño ético de la función pública del
Estado y el municipio; asimismo, prevenir, detectar y
sancionar las prácticas corruptas40.
Las normas que contiene la LEG se refieren a principios,
deberes y prohibiciones éticas41. El art. 4 establece los
siguientes principios de la ética pública: la supremacía
del interés público, probidad, igualdad, imparcialidad,
justicia, transparencia, responsabilidad, legalidad,
lealtad, decoro, eficiencia, eficacia y rendición de cuentas.
Están obligados al cumplimiento de dicha ley todos
los servidores públicos, permanentes o temporales,
remunerados o ad honorem, en ejercicio de su cargo por
elección, contrato o nombramiento, se encuentren dentro
o fuera del territorio nacional. Igualmente, las demás
personas que sin tener la calidad antes mencionada,
administren bienes o manejen fondos públicos (art. 2
LEG). También se establecen prohibiciones éticas para
los exservidores públicos, con duración de un año desde
el cese de sus funciones.
La LEG crea como ente rector de la ética pública al
Tribunal de Ética Gubernamental (TEG), con autonomía
técnica, administrativa y presupuestaria para el ejercicio
de sus funciones, con sede en San Salvador y con
facultad de establecer oficinas en cualquier lugar del
territorio nacional. Este ente colegiado está compuesto
40 La corrupción es definida en el art. 3 de la Ley de Ética Gubernamental (7 de diciembre de 2011) como “el abuso del cargo y de los bienes públicos, cometidos por servidor público, por acción u omisión, para la obtención de un beneficio económico o de otra índole para sí o a favor de un tercero”.
41 Ley de Ética Gubernamental, arts. 5 y 6 (7 de diciembre de 2011).
por cinco miembros propietarios y cinco suplentes42, que
duran cinco años en el ejercicio de su cargo, el cual es
incompatible con el desempeño de cargos políticos u
otro cargo público (art. 15 LEG). Pueden ser removidos
por las causas y procedimientos que la ley dispone en los
arts. 16 y 17.
El TEG, cuya máxima autoridad es el Pleno, también está
integrado por las Comisiones de Ética Gubernamental
(CEG). En su conjunto, el TEG tiene las funciones de
promover y difundir la observancia de la LEG entre todos
los servidores públicos y capacitar a los miembros de las
CEG y a los servidores públicos sobre los contenidos de
su ley, de conformidad con los arts. 18 y 19 LEG.
El Pleno -entre otras funciones definidas en el art. 20
LEG- tiene la función de dar respuestas a las consultas
realizadas sobre la LEG y aprobar una memoria anual de
labores que será presentada como informe a la Asamblea
Legislativa en el mes de junio, en cumplimiento al art.
24 LEG. Asimismo, tiene la atribución de tramitar el
procedimiento administrativo sancionador, que puede
promoverse por denuncia o de oficio, por hechos
que puedan constituir infracciones a los deberes
o prohibiciones éticas contenidas en la LEG43. La
tramitación de dicho procedimiento no impedirá la de
otros procedimientos disciplinarios, civiles o penales.
Las denuncias pueden presentarse de forma oral o
escrita ante el TEG o las CEG, cuyo trámite inicial consiste
42 Uno electo por la Asamblea Legislativa, otro por el Presidente de la República, otro por la Corte Suprema de Justicia, otro designado por la Corte de Cuentas de la República y otro por el Ministerio Público, según art. 11 LEG.
43 Capítulos VI y VII de la LEG, relativos al procedimiento para la investigación y las sanciones, respectivamente. También en los arts. 68 al 110 del Reglamento de la LEG (12 de junio de 2008), referidos al procedimiento administrativo sancionador.
24
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
en una investigación preliminar, mediante la cual el
Tribunal resolverá si archiva las diligencias o abre el
procedimiento. En este último caso, después de la etapa
probatoria, el TEG deberá dictar una resolución definitiva,
en la que se sancione o absuelva a la persona denunciada.
Esta resolución admite recurso de reconsideración ante
el mismo TEG. La sanción a imponer consistirá en multa.
No podrá iniciarse el procedimiento administrativo
sancionador luego de transcurridos cinco años, contados
a partir del día en que fue cometido el hecho. En igual
tiempo prescribe la ejecución de la sanción impuesta.
Si en el transcurso del procedimiento el TEG advierte
indicios de ilícitos penales, remitirá certificación a la FGR.
Habrá un registro público de las personas sancionadas de
conformidad con la LEG, pero a solicitud del interesado,
se podrán excluir después de cinco años de haber
cumplido la sanción impuesta.
La participación ciudadana en el control de la ética
pública, se refiere, según la LEG, en los arts. 53 al 56,
al derecho y deber de denuncia que tiene cualquier
persona, por sí o a través de su representante y al
deber que tienen el TEG y las CEG de promover en
la ciudadanía el conocimiento de la LEG y que en
el sistema educativo se incluya su estudio en los
contenidos curriculares.
Las facultades del TEG son ampliadas en el Reglamento
de la LEG: el art. 51 dispone que podrá dictar lineamientos
que faciliten la transparencia en la función pública y
promoverá mecanismos para garantizar la Ley de Acceso
a la Información Pública44. En cuanto a su facultad
consultiva, el art. 61 prescribe que el TEG es el único
competente para fijar los criterios relativos al ámbito de
aplicación de la LEG y su reglamento, con la obligación
de publicar los mismos por los medios convenientes, en
cumplimiento del art. 67.
En el ejercicio de una de sus funciones, el TEG emitió
las Políticas de uso racional de los recursos del Estado y
del municipio, mediante las cuales pretende propiciar la
preservación y el uso adecuado de los recursos públicos,
siendo utilizados exclusivamente para el cumplimiento
de los fines institucionales, estableciendo el criterio de
austeridad45.
En el ámbito sancionador, una de las disposiciones
más importantes es la letra c) del art. 51 de la LEG, en
la que se establece como derecho del ciudadano el de
ser protegida su identidad, cuando haya denunciado
actos de corrupción, realizados por cualquier
servidor público.
En cuanto a su desempeño, el TEG se ha concentrado
en su función de formación y menos a la de sancionar
las infracciones a la ley. En un primer momento, el TEG
alegaba que la ley aprobada en 2006 era la que impedía
su funcionamiento adecuado, puesto que establecía
44 Acuerdo N°. 48 del Tribunal de Ética Gubernamental del 11 de febrero de 2013, Reglamento de la Ley de Ética Gubernamental. (2 de abril de 2013). Diario Oficial, N°. 58, Tomo 399. Dicho Reglamento deroga el Reglamento de las Comisiones de Ética Gubernamental, aprobado por Acuerdo N°. 28 del Tribunal de Ética Gubernamental del 17 de octubre de 2011, publicado en el Diario Oficial No. 205, Tomo 397 del 1 de noviembre de 2011.
45 Acuerdo No. 2 del Tribunal de Ética Gubernamental del 6 de mayo de 2009. (14 de mayo de 2009). Diario Oficial, No. 87, Tomo 383.
25
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
prohibiciones poco claras, no permitía la oficiosidad
y establecía sanciones, no por la gravedad sino por la
reincidencia, siendo la más leve la amonestación escrita.
Si bien esta ley se reformó, los casos iniciados de oficio
han sido mínimos. En 11 años de funcionamiento el TEG
ha carecido de eficacia, pues, por ejemplo, ha sancionado
a 165 servidores públicos, según el Registro de Personas
Sancionadas, es decir, a un promedio de 15 personas
anualmente, puesto que la mayoría de procedimientos
culminan antes de llegar a una resolución final.
Comisiones de Ética Gubernamental
La LEG dispone en su art. 25, la existencia de las CEG en
la Asamblea Legislativa, la Presidencia de la República, la
Corte Suprema de Justicia, las Secretarías de Estado, el
CNJ, la CCR, la FGR, la Procuraduría General de la República
(PGR), el Tribunal Supremo Electoral, la Universidad de
El Salvador, las instituciones oficiales autónomas, las
municipalidades y el Instituto Salvadoreño de Desarrollo
Municipal (ISDEM).
Existe la posibilidad de solicitar la exoneración de la
obligación de conformar las CEG por causas previstas
por la ley y desarrolladas en el Reglamento de la LEG
(arts. 24 y 25). Cuando el TEG decida la procedencia de
la exoneración, nombrará un Comisionado de Ética y su
respectivo suplente, que tendrán las mismas funciones
asignadas a las CEG. El TEG llevará un registro actualizado
de las CEG y los comisionados.
La CEG de cada institución se integrará por tres miembros
propietarios, elegidos para un periodo de tres años, uno
por la autoridad máxima de la institución, uno por el
TEG y uno por elección de los funcionarios y empleados
públicos (art. 26 LEG). Los servidores públicos no podrán
negarse a la aceptación del nombramiento y, antes o
inmediatamente después de la toma de posesión de los
cargos, deberán recibir la capacitación respectiva sobre
la LEG y la normativa aplicable.
Las funciones de las CEG son: referir al TEG los casos de
posibles violaciones a los deberes y prohibiciones éticas,
recibir denuncias46, dar seguimiento a las resoluciones
finales emitidas por el TEG, difundir y capacitar a los
servidores públicos de su institución, dar respuestas
a consultas sobre la aplicación de la LEG y otras
contempladas en el art. 27 de la LEG y del Reglamento. El
art. 43 del Reglamento de la LEG ordena la formulación
de un plan de trabajo que deberá ser aprobado por el
Pleno, ello genera la obligación de presentar informes
sobre la ejecución del mismo.
Existen 5 instituciones que aún no han integrado sus
comisiones de ética, notablemente entre este grupo se
encuentra la Asamblea Legislativa. Según la Memoria de
Labores 2015-2016 del TEG, de 82 entidades obligadas
a tener CEG, solo 22 las tienen integradas de manera
completa.
Instituto de Acceso a la Información Pública
La Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) reconoce
el acceso a la información pública como un derecho
humano, se rige por el principio de máxima publicidad y
las obligaciones contenidas en la misma están dirigidas
a todas las entidades públicas o cualquier persona o
entidad que maneje fondos públicos. El derecho de
solicitar información en poder de los entes obligados
46 Reglamento de la LEG, art. 75 (12 de junio de 2008).
26
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
corresponde a toda persona. La información pública
se define como aquella en poder de los entes
obligados contenida en cualquier medio, se clasifica
en oficiosa, reservada (por un periodo de siete años
y cinco adicionales) y confidencial. Se crean dos
mecanismos de acceso a la información pública,
uno es la publicación de la información oficiosa y el
otro, un procedimiento específico para realizar las
solicitudes de información47.
Para el cumplimiento de la LAIP se creó el IAIP,
compuesto por cinco comisionados que tienen la
particularidad de ser nombrados por el Presidente
de la República, a propuesta de diferentes sectores
de la sociedad (sectores empresariales, asociaciones
profesionales, universidades, asociaciones de periodistas
y sindicatos)48. Sus funciones son amplias, dentro de
las que se encuentra la rendición de un informe anual
a la Asamblea Legislativa, conocer las apelaciones en el
procedimiento de acceso a la información ante los entes
obligados, conocer del procedimiento sancionatorio y
dictar sanciones administrativas.
Esa última atribución se inicia de oficio, mediante
denuncia o interposición del recurso de apelación por
un solicitante, que debe interponerlo por sí o mediante
apoderado49. Admitido el recurso, se asignará su
instrucción a uno de los comisionados. Posteriormente,
47 Alianza Regional por la Libre Expresión e Información. (2013). Saber Más V: Acceso a la información y los procesos electorales, págs. 104-105. Recuperado de: http://www.alianzaregional.net/wp-content/uploads/Saber-M%C3%A1s-V-Acceso-a-la-Informaci%C3%B3n-y-los-Procesos-Electorales-final.pdf [Consultado el 30 de marzo de 2017].
48 Ley de Acceso a la Información Pública, arts. 51 al 60 (8 de abril de 2011).
49 LAIP, arts. 82 al 102 (8 de abril de 2011) y Reglamento de la LAIP, arts. 76 al 80 (2 de septiembre de 2011).
el caso será conocido en audiencia oral por el Pleno del
Instituto y se preparará la resolución final, que admite
recurso de revocatoria. El silencio del IAIP equivale a la
revocatoria de la resolución recurrida. Los particulares
disponen de la acción contenciosa administrativa (art.
101 LAIP).
Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y
leves, la sanción a imponer por el IAIP consiste en multa.
Además, por la comisión de dos o más infracciones
muy graves en el plazo de 365 días, dará lugar a la
suspensión de funciones ordenada por la autoridad
superior correspondiente, salvo si la conducta es causal
de destitución de acuerdo con el régimen del servicio
aplicable (arts. 76, 77 y 78 LAIP).
La acción para interponer una denuncia prescribe en
noventa días contados desde la fecha del cometimiento
de la infracción. Las sanciones prescriben tres años
después de la firmeza de la resolución en la que se
impusieron. Si existen indicios de responsabilidad penal,
el Instituto o el Oficial de Información están obligados a
hacerlo del conocimiento de la FGR (arts. 79 y 80 LAIP).
El IAIP ha tenido un desempeño adecuado desde su
creación, puesto que si bien ha habido casos en los
que se ha criticado su actuación por no priorizar el
acceso a la información -notablemente en un caso
de información solicitada a la Presidencia de la
República sobre viajes, gastos en publicidad y otros-
en la mayoría de procedimientos, sí ha promovido
el respeto a la LAIP. Asimismo, sus resoluciones han
obligado a que otras instituciones se vayan abriendo
al escrutinio ciudadano, particularmente en el caso de
la Sección de Probidad fue una resolución del IAIP que
27
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
estableció el criterio de que se pueden otorgar versiones
públicas de las declaraciones patrimoniales que rinden
los funcionarios públicos.
Unidades de Acceso a la Información Pública
Todos los entes obligados por la LAIP deben tener una
Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP) y un
Oficial de Información que la dirigirá, con excepción a
las entidades privadas o de economía mixta, las cuales
proporcionarán información a través de la UAIP del ente
público al que corresponda su vigilancia o con el que se
vinculen50. La UAIP se organizará según las características
de cada entidad, con la posibilidad de establecer unidades
auxiliares en razón de la estructura organizacional, bases
presupuestarias, clases y volumen de operación, como lo
dispone el art. 48 LAIP. El Reglamento de la LAIP en su art.
3 dispone la existencia de mecanismos de colaboración
entre las UAIP.
El procedimiento de acceso a la información ante los entes
obligados se caracteriza por su gratuidad51. El acceso se
hará efectivo en la forma en que lo permita el soporte
que contiene la información solicitada. El interesado
puede realizar la consulta directa de la información en
los horarios de atención general de las entidades. No se
permitirá el préstamo o salida de documentos originales.
Todas las resoluciones de los entes obligados deberán
ser fundamentadas de manera clara y suficiente.
50 En el Gobierno del Presidente Mauricio Funes se han denominado Oficinas de Información y Respuesta (OIR) a las UAIP cuando adoptan algunas funciones adicionales a las establecidas en la LAIP. Sobre la relación de las entidades privadas o de economía mixta con las UAIP ver art. 14 del Reglamento de la LAIP.
51 LAIP, arts. 61 al 75 (2011).
La solicitud de información podrá realizarla cualquier
persona de forma escrita, verbal, electrónica o por
cualquier medio idóneo. El vínculo entre el ente obligado
y el solicitante es el Oficial de Información, quien
diligenciará y resolverá la solicitud para dar respuesta
en un plazo que no podrá exceder de diez días hábiles,
procurando celeridad. El plazo puede ampliarse por igual
tiempo, cuando se trate de información que exceda los
cinco años de haber sido generada y para la información
compleja el plazo podrá ampliarse cinco días hábiles
más, mediante resolución debidamente motivada. En
el procedimiento se aplicaran los principios de máxima
publicidad, sencillez, prontitud y disponibilidad, entre
otros.
Las UAIP han tenido una posición difícil en la
implementación de la LAIP. Si bien la ley las establece
como el vínculo entre el ciudadano y las instituciones
públicas y determina que deben asistirle para ejercer
su derecho de acceso a la información pública, por otro
lado, los oficiales de información han estado bajo la
presión de no revelar información que pueda provocar
algún cuestionamiento a su institución. La fragilidad
de esta situación se ha evidenciado en casos donde el
oficial de información es removido de su cargo o se ha
establecido que sus resoluciones sean revisadas por
otros funcionarios como, fue el caso en la CEPA52.
52 Morales, J.J. (11 de agosto de 2016), Ordenan devolver facultades a oficial de información de CEPA. El Diario de Hoy. Recuperado de: http://www.elsalvador.com/noticias/nacional/198941/ordenan-devolver-facultades-a-oficial-de-informacion-de-cepa/ [consultado el 15 de febrero de 2017]
28
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Tribunal del Servicio Civil
La Ley del Servicio Civil regula las relaciones laborales
del Estado con sus servidores públicos, garantizando su
protección y estabilidad, la eficiencia de las instituciones
públicas y la organización de la carrera administrativa en
base a parámetros de mérito y aptitud.
Para la aplicación de la ley antes mencionada, se crean
las Comisiones de Servicio Civil (CSC) y el Tribunal de
Servicio Civil (TSC), cuya organización está descrita en
sus arts. 7 al 11. Dentro de las atribuciones de las CSC
se encuentran las de conocer en única instancia de los
casos de amonestación de los funcionarios o empleados
en el ejercicio del cargo o empleo y de los demás casos
de sanciones establecidas.
Las atribuciones del TSC, entre otras, son conocer en
recurso de revisión y de nulidad de las resoluciones
definitivas pronunciadas por las CSC, de las reclamaciones
que se presenten contra las demás resoluciones de las
CSC o de los jefes de dependencia y rehabilitar a los
funcionarios o empleados destituidos.
El régimen disciplinario establecido -con
independencia de otras responsabilidades
establecidas por otras leyes- para los funcionarios
o empleados que no cumplan con sus obligaciones,
determina como sanciones disciplinarias: la
amonestación oral privada, amonestación escrita,
multa, suspensión sin goce de sueldo, postergación
del derecho de ascenso, rebaja de categoría, despido
o destitución del cargo53.
53 Ley del Servicio Civil, arts. 41 al 63 (27 de diciembre de 1961).
Las amonestaciones podrán ser impuestas por la CSC
o por los jefes del servicio con la sola comprobación
del hecho que las motiva. El resto de sanciones solo
podrán ser impuestas por la CSC de la dependencia a la
que pertenezca el funcionario o empleado, siguiendo
el procedimiento establecido para tal efecto. Dichas
resoluciones admitirán recurso de revisión ante el TSC.
Existe una excepción para la imposición de suspensiones
sin goce de sueldo, que también podrá ser impuesta
por los jefes de servicio sin ningún trámite y en caso
justificado, hasta por cinco días en cada mes calendario
y en ningún caso más de quince días en el mismo
año calendario. Las amonestaciones y esta clase de
suspensiones no admitirán ningún recurso.
Para los servidores públicos no incluidos en la Ley del
Servicio Civil, según el artículo 4 de la misma, se aplicará
la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los
Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera
Administrativa54.
En cuanto al desempeño, debe decirse que en El
Salvador ha existido una débil voluntad política
para que se cumpla la Ley del Servicio Civil y de que
trabajen adecuadamente el TSC y las CSC y lo que ha
significado que se recurra al ingreso de personal a la
Administración Pública bajo el régimen de contrato
temporal, lo cual ofrece mayores oportunidades de
prácticas de clientelismo55.
54 Decreto Legislativo 459 del 30 de marzo de 1990. (31 de marzo de 1990). Diario Oficial, N°. 80, Tomo 306.
55 FUSADES. (2010). Las instituciones democráticas en El Salvador II: Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento. San Salvador. Págs. 236-242.
29
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Hay que mencionar que al cierre de este estudio, existe
un anteproyecto de Ley de la Función Pública el cual
se ha venido discutiendo desde hace vario años, con el
propósito de sustituir la actual Ley del Servicio Civil.
Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción
La SPCTA, que sustituyó a partir de junio de 2014 a la
Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción, busca
“fomentar y garantizar el ejercicio de los derechos de
participación de la ciudadanía e instituir instancias,
mecanismos y procedimientos de transparencia en la
gestión del gobierno central, coordinando la deliberación
pública con las diferentes Instituciones Autónomas del
gobierno (sic.) y la sociedad, para el seguimiento de las
políticas públicas y la prestación de servicios y sentar
las bases para una democracia con más participación
ciudadana” (art. 53-E del Reglamento Interno del Órgano
Ejecutivo).
Su intervención está limitada al Órgano Ejecutivo, pero
su trabajo puede coordinarse con las dependencias
en materia de transparencia y anticorrupción de otras
instituciones públicas.
Entre las atribuciones que tiene la SPCTA se resaltan
las siguientes: establecer las coordinaciones necesarias
para la implementación de los procesos de iniciativas
vinculadas a la participación ciudadana, promover el
gobierno abierto, tiene a su cargo la UAIP de la Presidencia
de la República, fortalecimiento del control interno y
auditoría, fomentar la transparencia. Asimismo, recibirá
quejas de la ciudadanía, documentará y analizará los
indicios de irregularidades que se estuvieran presentando
o se hubieran presentado en las instituciones del Órgano
Ejecutivo, a efecto de hacerlas del conocimiento de las
instancias correspondientes. Para tales efectos, podrá
solicitar la colaboración de las referidas instituciones,
a través de sus respectivas Unidades de Auditoría
Interna, mismas que constituirán la denominada Red de
Auditores Internos (RAI), del Órgano Ejecutivo.
También se le mandata establecer una Oficina de
Fortalecimiento de Control Interno y Auditoría (OFCIA),
la cual trabajará en el mejoramiento de las capacidades
de las Unidades de Auditoría Interna de las diferentes
instituciones del Órgano Ejecutivo.
Asimismo, se encarga de fomentar la transparencia activa
en todas las estructuras del Estado, para dar a conocer a
la ciudadanía cierta información relevante y actualizada,
de los contratos, contrataciones y auditorías, con la
finalidad que la ciudadanía conozca de los procesos que
se realizan en el Estado, a través de los diferentes medios
de comunicación que existen en el país, página web y
estadísticas56.
La SPCTA tuvo un rol importante en la implementación
de la LAIP en cuanto a la preparación de oficiales de
información, elaboración de lineamientos internos,
homogeneización de páginas web, preparación de los
primeros rankings de la información oficiosa, entre
otras actividades. Pero esto debe contrastarse con el
rol del Ejecutivo de obstaculizar de varias maneras la
aprobación e implementación de la Ley: pidiendo a la
56 Decreto Ejecutivo No. 1 (2 de junio de 2014). Diario Oficial, N°. 100, Tomo 403. Recuperado de: http://www.gobiernoabierto.gob.sv/pages/marco-legal-de-la-spta [Consultado el 10 marzo de 2017].
30
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Asamblea Legislativa retrasar el estudio del proyecto para
hacer su propia consulta, estableciendo observaciones
una vez aprobada, retrasando el nombramiento de los
comisionado del IAIP, omitiendo darle un presupuesto al
IAIP por varios meses, entre otros obstáculos.
La SPCTA ha liderado la creación de varios sitios
web que canalizan la información pública como
Gobiernoabierto.gob.sv. Pero su página web de
mayor duración e impacto ha sido Transparencia
Activa, que más bien ha servido como un órgano de
propaganda del Gobierno y no como una herramienta
de acceso a la información.
Órgano Judicial
El Órgano Judicial (OJ) está integrado por la Corte
Suprema de Justicia (CSJ), las Cámaras de Segunda
Instancia y los demás tribunales del país; su atribución
constitucional es la “potestad de juzgar y hacer ejecutar
lo juzgado”.
La CSJ está compuesta por quince magistrados, divididos
en cuatro Salas: de lo Constitucional, de lo Penal, de lo
Civil y de lo Contencioso Administrativo.
El art. 245 Cn. dispone la responsabilidad personal de
los funcionarios y empleados públicos y del Estado
subsidiariamente, por los daños materiales o morales que
causaren a consecuencia de la violación a los derechos
constitucionalmente protegidos.
En materia de control del ejercicio probo de la función
pública, corresponde al OJ conocer de los procesos
judiciales que involucren acciones de los funcionarios y
servidores públicos, y en general, el control judicial de
toda actuación pública.
La Sala de lo Contencioso Administrativo conoce de las
controversias suscitadas en relación con la legalidad
de los actos de la Administración Pública (art. 2 Ley
de lo Contencioso Administrativo). Su actuación es
relevante en el ámbito de este estudio, en la medida
que revisa las decisiones de las instituciones que aplican
sanciones administrativas en materia de transparencia
y anticorrupción. A esta instancia se le ha criticado por
tener una elevada mora y, por tanto, retrasar por varios
años la imposición de sanciones, por lo que es utilizada
por funcionarios sancionados, por el IAIP o el TEG, para
librarse o al menos retrasar la imposición de la multa.
La jurisdicción penal sobre los delitos relativos a la
Administración de Justicia y Administración Pública,
es ejercida por la CSJ, la Sala de lo Penal, cámaras de lo
penal, tribunales de sentencia, juzgados de instrucción y
juzgados de paz (ordinarios o especiales) o, en su caso, las
cámaras de segunda instancia y los juzgados de primera
instancia con competencia en la materia.
Particularmente, cuando se trate de jueces o
magistrados a los que se denuncie de haber cometido
delito en ejercicio de sus funciones, será la Corte
Plena de la CSJ la que conozca sobre el antejuicio de
dichas autoridades (art. 420 Pr. Pn.), para los demás
casos en los que se tenga ese privilegio constitucional
se estará a lo dispuesto en el art. 236 Cn.
31
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia
La Constitución de la República, en su art. 240, regula
la figura del enriquecimiento ilícito de los servidores
públicos a costa de la Hacienda Pública o municipal.
En esta disposición se establece la presunción de
enriquecimiento ilícito “cuando el aumento del capital
del funcionario o empleado, desde la fecha en que haya
tomado posesión de su cargo hasta aquella en que haya
cesado en sus funciones, fuere notablemente superior al
que normalmente hubiere podido tener, en virtud de los
sueldos y emolumentos que haya percibido legalmente,
y de los incrementos de su capital o de sus ingresos por
cualquier otra causa justa”. Para el cálculo del aumento
del capital, el patrimonio del servidor público se
considerará en conjunto con el de su cónyuge e hijos.
De comprobarse que hay un enriquecimiento ilícito, los
funcionarios o empleados públicos deberán restituir
lo que hubieren adquirido ilegítimamente al Estado o
al municipio, sin perjuicio de otras responsabilidades
legales, por medio de un juicio civil especial.
Como mecanismo de verificación, la Constitución
establece la obligación de los funcionarios y empleados
que determine la ley de declarar su patrimonio ante
la CSJ, en un plazo de sesenta días, contados desde
la toma de posesión del cargo. Al cese del mismo, los
funcionarios y empleados públicos deberán hacer una
nueva declaración, en el mismo plazo, contados a partir
del cese.
Además, la Constitución establece que “la Corte tiene
facultad de tomar las providencias que estime necesarias
para comprobar la veracidad de la declaración, la
que mantendrá en reserva y únicamente servirá para
los efectos previstos en este artículo”. Hasta 2015 se
interpretó esta disposición en un sentido absoluto;
es decir, que los ciudadanos no podían tener acceso
alguno a las declaraciones patrimoniales. Eso cambió
cuando por medio de la resolución del IAIP del 25 de
julio de 2015, en el proceso de apelación NUE 69-A-
2015, se ordenó que la CSJ entregara una versión
pública de una declaración patrimonial que había
sido solicitada por un ciudadano.
Para llegar a la apertura de esta información, el IAIP partió
de una interpretación sistemática de la Constitución, que
incluye la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional
que ha reconocido el derecho fundamental de acceso
a la información pública (art. 6 Cn.), para concluir
que la mención a la reserva en el art. 240 Cn., no
puede entenderse de forma aislada y absoluta, por
lo que es posible entregar una versión pública de las
mismas, siempre y cuando se resguarde la información
confidencial que puedan contener. Posteriormente, en
otra resolución del IAIP, se decidió que los ciudadanos
también tendrían acceso a versiones públicas de los
informes en los que se verifica la veracidad de las
declaraciones patrimoniales y se determina la existencia
o no de un enriquecimiento ilícito.
Al momento de finalizar este informe, el desarrollo legal
de este mandato constitucional está en una situación de
indeterminación. El 16 de diciembre de 2015, la Asamblea
Legislativa aprobó el Decreto Legislativo No. 225 que
contiene la Ley de Probidad, derogando la Ley sobre el
Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados
Públicos (LEIFEP), vigente desde 1959. El Presidente de la
República sancionó dicho decreto el 23 de diciembre de
2015 y lo mandó a publicar en el ejemplar de esa fecha
del Diario Oficial, siendo el No. 237, tomo No. 409.
32
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
El 11 de enero de 2016, la Sala de lo Constitucional
admitió una demanda de inconstitucionalidad
presentada por ciudadanos integrantes del Equipo
Gestor de la Ley de Probidad Pública en contra de la
nueva legislación. En la admisión de dicha demanda,
la Sala de lo Constitucional ordenó, como medida
cautelar, suspender provisionalmente los efectos de la
Ley de Probidad y mantener en vigencia la LEIFEP “la
cual continuará formando parte, de manera temporal,
del ordenamiento jurídico salvadoreño, hasta que exista
un pronunciamiento definitivo en el presente proceso
constitucional o, en su caso, hasta que esta Sala así lo
determine”57.
Los motivos alegados para la inconstitucionalidad son
por la afectación al art. 240 Cn. por omitir el juicio civil
por enriquecimiento ilícito y por la violación al art. 144
inc. 2º Cn. por acción refleja por contrariar tratados
internacionales en materia de lucha contra la corrupción.
Una segunda demanda de inconstitucionalidad contra
la misma ley fue admitida el 25 de enero de 2016, en
ella se alegó la inconstitucionalidad por vicio de forma
por infracción a lo establecido en el art. 133 ord. 3° de la
Constitución, en cuanto a la iniciativa de ley que la CSJ
tiene en materias relativas al Órgano Judicial.
La Constitución delega a la ley la determinación
de los sujetos obligados a presentar declaraciones
patrimoniales. La LEIFEP determina que las personas
que por cualquier título estén en ejercicio de autoridad
y que participen en las funciones públicas de los
organismos, dependencias o instituciones centralizadas
o descentralizadas del Estado y las que de cualquier
manera administren, manejen bienes o fondos del
57 Sala de lo Constitucional, admisión de la demanda de inconstitucionalidad 6-2016 del 11 de enero de 2016.
Estado son sujetos obligados. La Ley de Probidad incluye
un listado de sujetos obligados pero permite que la
Sección requiera a otros funcionarios, siempre y cuando
lo motive.
El examen de las declaraciones de patrimonio o el
resultado de las medidas tomadas para comprobar
su veracidad, está a cargo de la CSJ, a través de la
Sección de Probidad58. Según la LEIFEP cuando haya
indicios de enriquecimiento ilícito, el Pleno de la CSJ
pronunciará resolución ordenando el inicio del juicio
por enriquecimiento ilícito en la Cámara de lo Civil de la
sección que corresponda al domicilio del demandado.
Dicho juicio solo podrá incoarse en los diez años
siguientes a la fecha de cese del cargo. A pesar de la
existencia de este proceso desde 1959, solo fue hasta
octubre de 2015 que se inició el primer juicio por
enriquecimiento ilícito59.
El procedimiento se desarrolla por la Cámara de lo Civil
competente, con la intervención de la FGR, siguiendo
el trámite del juicio ordinario60. La sentencia definitiva
pronunciada admite apelación ante la CSJ. Si existiere
indicio de delitos se certificarán las diligencias a la FGR.
Todo lo anterior es extensivo para el o la cónyuge o hijos
del funcionario o empleado público enjuiciado.
La Ley de Probidad aprobada en diciembre de 2015
elimina este proceso. Según el Equipo Gestor de la Ley de
Probidad Pública esto viola la voluntad del Constituyente
58 La Sección de Probidad mantiene esta atribución tanto en la LEIFEP, en la Ley de Probidad, aprobada en 2015, y en la Ley Orgánica Judicial.
59 Arauz, S. y Rauda, N. (7 de octubre de 2015). Diputado Cardoza deberá justificar $1.3 millones en juicio por enriquecimiento ilícito. El Faro. Recuperado de: http://www.elfaro.net/es/201510/noticias/17422/Diputado-Cardoza-deber%C3%A1-justificar-$13-millones-en-juicio-por-enriquecimiento-il%C3%ADcito.htm
60 Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos, procedimiento desarrollado en los arts. 8 al 16 (1959).
33
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
de que debía haber un juicio aparte. Esta voluntad se
puede evidenciar en los documentos históricos de la
Asamblea Constituyente de 1950, cuando se incorpora
por primera vez la figura del enriquecimiento ilícito
y nuevamente en 1983 cuando se retoma la figura
expresamente en la Constitución vigente61. En cambio,
la Ley de Probidad aprobada, pasa la función a la Sala
de lo Civil de decidir si se da aviso a la FGR cuando se
encuentre indicios de un hecho delictivo, para que esta
a su vez decida si inicia una acción penal o una acción de
extinción de dominio.
Según la LEIFEP, la sentencia del enriquecimiento sin
justa causa condenará a la restitución de lo adquirido
indebidamente al Estado o al municipio, más la
inhabilitación para el ejercicio de cualquier cargo público
por diez años, exceptuando los casos en que la Asamblea
Legislativa rehabilite por causas calificadas, después de
cinco años de ejecutoriada la sentencia.
Según la LEIFEP, la CSJ puede recibir denuncias de parte
de cualquier ciudadano contra cualquier funcionario o
empleado público respecto de quien tenga sospecha
fundada de enriquecimiento ilícito. La denuncia también
puede ser ejercida por la FGR. Una limitante para los
ciudadanos es la disposición del art. 10 LEIFEP: “si
apareciere que la denuncia no es veraz, se tendrá por
difamatoria y tanto el denunciante como el abogado
o abogados firmantes, quedarán obligados, además, a
indemnizar al difamado en daños y perjuicios”.
Las sanciones por la omisión o falsedad en la declaración
patrimonial, consisten en multa y cese del cargo en
61 FUSADES (2016). El Salvador necesita una Ley de Probidad respetuosa de la Constitución. Análisis legal e institucional, N°. 180.
la LEIFEP. Las multas fueron aumentadas en la Ley de
Probidad, pero se eliminó el cese del cargo. Entre los
contenidos que representan un avance en la Ley de
Probidad se señalan la facultad legal de la Sección de
Probidad de verificar las declaraciones patrimoniales (en
la LEIFEP corresponde a la CSJ); mayores requisitos para
el jefe y subjefe de la sección y causales de destitución
determinadas; más supuestos en los que debe
presentarse la declaración durante el ejercicio del
cargo; reconocimiento del derecho de obtener versiones
públicas de las declaraciones; entre otras. Habrá que
esperar la sentencia de la Sala de lo Constitucional
para que se determine la constitucionalidad de esta
legislación y para contar con el régimen definitivo que
regulará esta materia.
Evaluando el desempeño de la Sección de Probidad,
debe decirse que por años esta sirvió meramente
para archivar las declaraciones patrimoniales de los
funcionarios, sin realizar ninguna función de verificación.
Por un breve período, la Sección de Probidad intentó ser
más activa y pidió a instituciones financieras información
para verificar los datos de las declaraciones, lo que
culminó con la decisión de la Corte Plena de impedir
tales actuaciones en 2006. Fue hasta en 2014 que la
Corte Plena devolvió esas facultades investigativas
a la Sección de Probidad, pero fue en 2015, con
la apertura de las declaraciones patrimoniales al
público por medio de solicitudes de información,
que se activó verdaderamente a la Sección y que
culminó con el inicio de los primeros juicios civiles
por enriquecimiento ilícito luego de más de medio
siglo de vigencia de la LEIFEP.
34
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Departamento de Investigación Judicial de la Corte Suprema de Justica
El Departamento de Investigación Judicial62 es
una dependencia especializada de la CSJ, al que le
corresponde, entre otros, instruir el procedimiento
administrativo sancionatorio establecido en la Ley de la
Carrera Judicial en contra de magistrados y jueces de la
República. Dicho procedimiento puede iniciarse de oficio
o por denuncia y la resolución final debe ser pronunciada
por la Corte en Pleno.
También puede realizar cualquier otra actividad
compatible con las funciones del Departamento y que le
sea encomendada por la CSJ en Pleno o su Presidente. En
la práctica, desde hace algunos años, ese departamento
acumula una gran cantidad de denuncias pendientes de
resolución final63.
Consejo Nacional de la Judicatura
El art. 187 Cn. establece el CNJ como una institución
independiente, encargada de proponer candidatos para
ocupar los cargos de magistrados de segunda instancia
y jueces de la República y de administrar la Escuela de
Capacitación Judicial, sus demás atribuciones constan
en su ley. Corresponde al CNJ – según el art. 2 la Ley
del CNJ- mantener el debido respeto de la potestad
reservada al Órgano Judicial y velar por la administración
de pronta y cumplida justicia. Además, uno de sus
62 Corte Suprema de Justicia. (2015). Depto. de Investigación Judicial de la Corte Suprema de Justicia. Recuperado de: http://www.csj.gob.sv/inv_jud/inv_03.htm [Consultado el 27 de marzo de 2017].
63 FUSADES. (23 de febrero de 2017). Informe de Coyuntura Legal e Institucional: segundo semestre de 2016, pág. 17. En este se menciona que a diciembre de 2016, el Departamento de Investigación Judicial tenía 636 expedientes pendientes de resolución final.
objetivos principales es la evaluación del desempeño de
magistrados y jueces64.
Para tal efecto, cuenta con la Unidad Técnica de Evaluación
(art. 46 Ley del CNJ), que realizará dicha evaluación por lo
menos cada seis meses o a requerimiento de la CSJ. Los
objetivos de la misma son: la calificación de la idoneidad
del funcionario, recopilar información para promociones,
ascensos y sanciones, establecer las fortalezas y
debilidades del evaluado, y contribuir al fortalecimiento
de la Carrera Judicial.
Las actividades a evaluar son las administrativas y las
de administración de justicia, sobre las que elaborará un
informe en el que se procesará la información obtenida
y se presentará en treinta días al Pleno del CNJ, que lo
certificará para remitirlo a la CSJ. El proceso de evaluación
se encuentra regulado en los arts. 64 al 65 de la Ley del
CNJ, es de naturaleza administrativa.
También le corresponde contribuir al mejoramiento en
la formación profesional de los jueces y magistrados a
través de la Escuela de Capacitación Judicial.
Por otra parte, el CNJ recibe denuncias escritas sobre
irregularidades en los procedimientos jurisdiccionales,
que pueden ser presentadas por cualquier persona
interesada (art. 95 del Reglamento de la Ley del CNJ).
64 Reglamento de la Ley del Consejo Nacional de la Judicatura, art. 86 (18 de agosto de 1999). Este define la evaluación como: “el proceso permanente y sistemático que permite medir en forma cuantitativa y cualitativa la actividad judicial realizada por los magistrados y jueces, comparando su actuación real con normas y criterios de rendimiento legales y técnicos predeterminados, a efecto de aportar información y elementos para la toma de decisiones que tengan relación con la Carrera Judicial y el desarrollo profesional de los funcionarios evaluados, tales como ascensos, traslados, distinciones especiales, llamadas de atención, remociones, procesos de mejoramiento por vía de capacitación y otros aspectos similares”.
35
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
El CNJ tuvo poco progreso en los años siguientes a las
reformas de 1992 y surgidas por los Acuerdos de Paz,
ello se debió a las resistencias del gremio judicial a ser
evaluado y la poca colaboración de la CSJ que perdía
potestades ante éste65. En su actuar no ha promovido
la transparencia sino, por el contrario, en 2007
reformó el reglamento de su ley para suprimir los
concursos públicos en el caso de ascensos laborales
y en 2009, tres de sus integrantes, abusando de
su posición, se autopostularon como candidatos a
magistrados a la CSJ, si bien luego renunciaron tras
las amplias críticas públicas y un proceso de amparo
en contra del CNJ66.
En cuanto a la función evaluadora del CNJ, si bien esta se
ejecuta, se carece de indicadores que permitan evaluar
objetivamente el desempeño; sin embargo, el mayor
problema es que no se evidencia que las evaluaciones
se tomen en cuenta por el mismo CNJ al evaluar a los
candidatos para integrar las ternas, ni por la CSJ al hacer
los nombramientos67.
Policía Nacional Civil: Órganos de Fiscalización y Tribunales Disciplinarios
La fuerza pública es coadyuvante en todas las áreas
de la aplicación de la normativa penal en materia
anticorrupción, por lo que forma parte del sistema
institucional, en los siguientes párrafos se analizarán los
65 FUSADES. (Diciembre de 2014). Estudios sobre el fortalecimiento de la justicia 2014, Parte IV.- Fortalecimiento del Consejo Nacional de la Judicatura. Análisis legal e institucional, N°. 168, págs. 6-7.
66 Acuerdo N°. 10.2, de 2 de marzo de 2007. (6 de marzo de 2017). Diario Oficial, N°. 44, Tomo 374.
67 FUSADES. (Diciembre de 2014). Estudios sobre el fortalecimiento de la justicia 2014, Parte IV.- Fortalecimiento del Consejo Nacional de la Judicatura. Análisis legal e institucional, N°. 168, pág. 15.
mecanismos de integridad internos de la PNC, con el
objeto de mantenerla libre de corrupción.
Inspectoría General de Seguridad Pública
En 2014 se aprobó la Ley Orgánica de la Inspectoría
General de Seguridad Pública, la cual se estableció como
“un órgano contralor y de fiscalización de las Instituciones
de la Seguridad Pública y ejercerá sus funciones bajo la
autoridad del Ministro de Justicia y Seguridad Pública”
(art. 1). Esta vino a sustituir a la Inspectoría General de la
Policía Nacional Civil, que era un órgano de fiscalización
interno. Actualmente, la Inspectoría cuenta con su propio
presupuesto, con personalidad jurídica y patrimonio
propio, está adscrita al Ministerio de Justicia y Seguridad
Pública.
El inspector general es nombrado por el Presidente
de la República por un plazo de 3 años de una terna
presentada por el Ministro de Justicia y Seguridad Pública,
previa consulta del Fiscal General de la República y del
Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos.
La PNC y la Academia Nacional de Seguridad Pública se
encuentran bajo su ámbito de control y fiscalización en
cuanto a sus servicios operativos y de gestión.
En el desarrollo de sus funciones, la Inspectoría:
supervisa el apego a la legalidad, supervisa el respeto
a los derechos humanos, garantiza la observancia del
Código de Conducta Policial y la Ética, evalúa y supervisa
los planes, programas y procedimientos policiales de
manera que sean respetuosos de las leyes nacionales e
instrumentos internacionales, verifica el cumplimiento
de la adecuada gerencia del personal y recursos
institucionales, supervisa el cumplimiento del régimen
36
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
disciplinario, tramita las denuncia de la ciudadanía,
inicia el procedimiento disciplinario por faltas graves y
muy graves, dirige la investigación disciplinaria, requiere
informes, remite a las autoridades competentes los casos
que configuren delitos o faltas penales.
Consejo de Ética Policial
El Consejo de Ética Policial es un órgano de
fiscalización externo, integrado por cuatro miembros
designados por el Presidente de la República, más
el Ministro de Justicia y Seguridad Pública que
lo presidirá (art. 28 de la Ley Orgánica de la PNC
(LOPNC). Sus funciones principales son: la verificación
y supervisión de las políticas de seguridad, verificar
el comportamiento policial, supervisar la relación del
uso de recursos y cumplimiento de metas, auditar las
funciones operativas de la PNC y verificar el cumplimiento
de normas disciplinarias. También debe presentar al
Presidente de la República informes periódicos de sus
gestiones.
Tribunales Disciplinarios
El régimen disciplinario aplicable a los miembros de la
PNC está contenido en la Ley Disciplinaria Policial (LDP).
Para el efectivo cumplimiento del servicio y función
policial, la responsabilidad disciplinaria es independiente
de la civil, penal u otra administrativa.
Las faltas se dividen en leves, graves y muy graves. Son
competentes para el conocimiento de las dos últimas
los Tribunales Disciplinarios, que se dividen en Nacional
y Regionales, cuyas competencias e integración se
especifican en los arts. 17 al 25 de la LDP.
Las faltas leves serán sancionadas con: amonestación
verbal privada, amonestación escrita, suspensión de
la licencia o permiso hasta por setenta y dos horas, sin
perjuicio del servicio, arresto sin goce de sueldo hasta
por tres días y suspensión del cargo sin goce de sueldo
de uno hasta quince días. Las faltas graves se sancionan
con: arresto sin goce de sueldo de cuatro hasta cinco
días y suspensión del cargo sin goce de sueldo de
dieciséis hasta noventa días; y las faltas muy graves con:
suspensión del cargo sin goce de sueldo de noventa y un
días hasta ciento ochenta días, degradación a la categoría
inmediata inferior y destitución (arts. 10 al 12 LDP).
El art. 26 de la LDP regula la existencia de dos Tribunales
de Apelaciones que conocerán de los recursos contra las
decisiones de los Tribunales Disciplinarios.
El cumplimiento del régimen disciplinario está a cargo
de la Inspectoría, a través de la Unidad de Investigación
Disciplinaria, que es la encargada de realizar las
investigaciones de las faltas graves y muy graves. Se
pueden establecer por el Director General secciones de
investigación disciplinarias en cada dependencia de la
institución en donde exista una jefatura con competencia
sancionadora para apoyo en la función investigadora.
En este mismo sentido, pueden encomendarse
investigaciones a instructores que tendrán la calidad
de autoridad investigadora. Las conductas presuntivas
de delitos graves serán investigadas por la Unidad de
Asuntos Internos.
El procedimiento disciplinario pretende verificar la
existencia del acto, determinar si es constitutiva de falta
disciplinaria y establecer la responsabilidad, mediante
resoluciones finales, que admiten recursos, el de revisión
37
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
para la resolución final pronunciada para una falta
leve y de apelación para las resoluciones finales que
se pronuncien por falta grave y muy grave, de la que
conocerá el Tribunal de Apelaciones.
La Policía Nacional Civil ha sido cuestionada
por casos de corrupción, fortalecimiento de la
impunidad y violaciones a derechos fundamentales,
sobre lo cual, incluso, existe un pronunciamiento
de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos68 y algunos procesos judiciales iniciados
por la FGR69. No obstante la creación de mecanismos
que buscan promover que los agentes del cuerpo policial
respeten la ley, estos no han servido para este propósito y
más bien se ha limitado su funcionamiento. Por ejemplo,
la Inspectoría General de la PNC nació como una entidad
externa, fue convertida en dependencia de la PNC,
eliminando su independencia, otros factores incidieron
en su debilitamiento, como su tardía implementación,
falta de apoyo político y financiero, falta de coordinación,
entre otras70. La nueva Inspectoría General de Seguridad
Pública implica que se vuelve, nuevamente, un control
externo lo cual debe utilizarse como una oportunidad
para que se active, sobre todo en un momento donde
abundan señalamientos de abusos en las actuaciones
policiales71.
68 Martínez, O. y Valencia, R. (25 de abril de 2016). PDDH concluye que Policía y militares cometieron ejecuciones extralegales. El Faro. Recuperado de: http://www.elfaro.net/es/201604/el_salvador/18494/PDDH-concluye-que-Polic%C3%ADa-y-militares-cometieron-ejecuciones-extralegales.htm [Consultado el 25 de enero de 2017] y Silva Ávalos, H. (2014). Infiltrados. Crónica de la corrupción en la PNC. San Salvador: UCA Ediciones.
69 Rivas, L. (2017). Envían a prisión a implicados en grupo de exterminio en el oriente del país. Fiscalía General de la República. Recuperado de: http://www.fiscalia.gob.sv/ordenan-detencion-provisional-implicados-grupo-exterminio-oriente-del-pais/ [Consultado el 27 de enero de 2017].
70 WOLA. (Diciembre de 2009). ¿Proteger y servir? El estado de los procesos de reforma policial en Centroamérica, p.21.
71 Ídem.
Fiscalía General de la República
La defensa de los intereses del Estado y la sociedad es
la principal función de la FGR, es parte del Ministerio
Público e independiente de los demás órganos (art. 193
Cn.). El Fiscal General de la República puede nombrar
agentes auxiliares.
Para el adecuado ejercicio de las funciones de la FGR,
hay un Auditor Fiscal, cuyas funciones se describen
en la Ley Orgánica de la FGR (art. 32) y consisten en:
efectuar auditorías preventivas de los procesos judiciales
y administrativos en que intervengan los agentes
auxiliares, tramitar denuncias que se presenten para
revisar la actuación de un funcionario, agente auxiliar
o empleado de la FGR y las demás funciones que le
encomiende el Fiscal General. Las sanciones del régimen
disciplinario fiscal son impuestas por el jefe inmediato
(leves), auditor fiscal (graves) y Consejo Fiscal (muy
graves).
La organización de la FGR comprende unidades
especializadas en delitos de crimen organizado,
extorsión, corrupción, narcotráfico y tráfico de personas.
También forma parte de la FGR la Unidad de Investigación
Financiera (UIF) para los delitos de lavado de dinero
contemplados en la Ley contra el Lavado de Dinero y
Activos, que fue reformada72, normativa que obliga a
los jueces, fiscales y personal administrativo de justicia
72 Durante 2014 se dieron 4 reformas a la ley: 1) D.L. N°. 568, del 5 de diciembre de 2013, D.O. N°. 9, Tomo N°. 402, del 16 de febrero de 2014. 2) D.L. N°. 749, del 16 de julio de 2014, D.O. N°. 143, Tomo N°. 404, del 7 de agosto de 2014. 3) D.L. N°. 774, del 14 de agosto de 2014, D.O. N°. 161, Tomo N°. 404, del 2 de septiembre de 2014. 4) D.L. N°. 777, del 21 de agosto de 2014, D.O. N°. 163, Tomo N°. 404, del 4 de septiembre de 2014. La intención de las reformas era ampliar el alcance de la ley, incluyendo a las Personas Expuestas Políticamente (PEP) y se incluyó la obligación de los abogados, notarios, contadores y auditores a reportar transacciones mayores de US$10,000 a la UIF de la FGR. La reforma surgió como parte de los requisitos para que El Salvador recibiera fondos del Gobierno de Estados Unidos de América como parte de Fomilenio II.
38
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
a cumplir con las disposiciones de dicha ley, entre las
cuales está la obligación de informar a la UIF de cualquier
operación o transacción realizada en la forma prescrita.
La Unidad de Juicio de Cuentas y Multas es otra unidad
de la FGR, que tiene como objetivo representar al Estado
en los juicios de cuentas, ante la CCR. Asimismo, está
encargada de promover acciones judiciales a fin de
recuperar fondos en concepto de deudas a favor del
Estado, en cumplimiento del art. 18 de la Ley Orgánica
de la FGR73.
Por otra parte, la Unidad Fiscal Especializada en Delitos
de Corrupción tiene como principal función investigar y
tramitar los delitos de corrupción de la Administración
Pública de trascendencia nacional o internacional, en
los cuales se ven involucrados funcionarios, empleados
públicos o encargados de servicios públicos y
particulares. Esta unidad tiene competencia territorial a
nivel nacional74.
Tal como se mencionó anteriormente, en septiembre de
2016, se creó el “Grupo contra la Impunidad”, que depende
directamente del Fiscal General de la República75.
La Fiscalía General de la República históricamente
ha llevado pocos casos de delitos de corrupción a los
tribunales. Ha sido a partir de enero de 2016, cuando
se elige a un nuevo Fiscal General que la institución
asume como una de sus prioridades la lucha contra la
73 Descripción de funciones organizativas FGR, en http://www.fiscalia.gob.sv/wp-content/uploads/2012/pdf-organigrama/9-6-UNIDAD-DE-JUICIOS-DE-CUENTAS-Y-MULTAS.pdf
74 Descripción de funciones organizativas FGR, en http://www.fiscalia.gob.sv/wp-content/uploads/2012/pdf-organigrama/1-UNIDAD-FISCAL-ESPECIALIZADA-DELITOS-DE-CORRUPCION.pdf.
75 Documentación obtenida mediante solicitud de información contestada mediante resolución 232-UAIP-FGR-2016, del 4 de noviembre de 2016.
corrupción. Como muestra de ese mayor compromiso
en el tema, en el primer semestre de 2016 solo el
1% de los casos iniciados por delitos de corrupción
fue promovido de oficio, mientras que de julio a
diciembre de 2016, el 17% fue iniciado por la FGR,
mostrando el mayor nivel de proactividad76. Además,
en ese primer año, se iniciaron investigaciones por
delitos de corrupción contra tres expresidentes de
la República, un exfiscal general de la República, un
influyente empresario, entre otros.
Ministerio de Hacienda
Además de las instituciones anteriormente
mencionadas, el Ministerio de Hacienda tiene una
función complementaria en materia de transparencia
y anticorrupción. La dirección de las finanzas públicas,
definición y orientación de la política financiera del
Estado, participación en formulación de la política de
gasto público, preparación, ejecución y liquidación
del Presupuesto General de la Nación, organización,
dirección y control de la recaudación, custodia y
erogación de los fondos públicos y la contabilidad
centralizada de todas las operaciones del sector público,
son algunas de las funciones de este ministerio (art. 36
del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo). De igual
manera, le compete la administración tributaria, de
conformidad con los arts. 21 y 22 del Código Tributario.
La responsabilidad de las finanzas públicas es ampliada
en la Ley Orgánica de Administración Financiera del
Estado, en los arts. 5 y 6. De igual manera, se crea
el Sistema de Administración Financiera Integrado
(SAFI), con la finalidad de establecer, poner en
76 FUSADES. (23 de febrero de 2017). Informe de Coyuntura Legal e Institucional: segundo semestre de 2016, pág. 42.
39
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
funcionamiento y mantener en las instituciones y
entidades del sector público un conjunto de principios,
normas, organizaciones, programación, dirección y
coordinación de los procedimientos de presupuesto,
tesorería, inversión y crédito público y contabilidad
gubernamental.
El SAFI, por ley, se relaciona con el Sistema Nacional de
Control y Auditoría de la Gestión Pública, que establece
la Ley de la Corte de Cuentas de la República (art. 7).
Los componentes del SAFI son: Subsistema de
Presupuesto, Subsistema de Tesorería, Subsistema de
Inversión y Crédito Público y Subsistema de Contabilidad
Gubernamental, cada uno de ellos tendrá una dirección
general (art. 10).
Las entidades de la Administración Pública cuentan con
una Unidad Financiera Institucional, encargada de toda
la gestión financiera y de velar por el cumplimiento de
las políticas, lineamientos y disposiciones normativas
establecidas por el Ministerio de Hacienda.
Corresponde también al Ministerio de Hacienda proponer
la Política Anual de las Adquisiciones y Contrataciones
de las Instituciones de la Administración Pública, de
conformidad con el art. 6 de la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública (LACAP),
para lo cual cuenta con la Unidad Normativa de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública (UNAC).
La UNAC tiene las atribuciones principales de (art. 7
LACAP): proponer al Ministro de Hacienda la política anual
de las Adquisiciones y Contrataciones de las Instituciones
de la Administración Pública, emitir las políticas y
lineamientos generales para el diseño, implementación,
funcionamiento y coordinación del Sistema Integrado
de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública, que podrá abreviarse (SIAC), la administración
del sistema electrónico de compras públicas, el cual
deberá estar a disposición de las instituciones de la
Administración Pública, ofertantes, proveedores y
contratistas; y asesorar y capacitar a las Unidades de
Adquisiciones y Contrataciones Institucionales (UACI).
La UNAC está obligada a publicar a través de medio
electrónico institucional de acceso público, un banco
de información que contenga los datos de todos
los proyectos, adquisiciones y contratos realizados,
en ejecución y pendientes, los proveedores de
dichos servicios y obras, auditorías realizadas por las
instituciones competentes.
Cada institución de la Administración Pública establecerá
una UACI, en cumplimiento del art. 9 LACAP, que será
la responsable de la descentralización operativa y de
realizar todas las actividades relacionadas con la gestión
de adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y
servicios.
El SIAC comprenderá todos los elementos necesarios para
la administración, implementación, funcionamiento,
coordinación y seguimiento de las compras del Estado.
Está integrado por la UNAC y las UACI, las disposiciones
legales y técnicas correspondientes, y el sistema
electrónico de compras públicas, el cual contendrá el
Registro Nacional de Adquisiciones y Contrataciones de
la Administración Pública. El SIAC está relacionado con
el Sistema de Administración Financiera Integrado que
establece la Ley Orgánica de la Administración Financiera
del Estado.
40
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Las UACI trabajan en coordinación con las unidades
financieras institucionales (UFI), en lo relacionado
con adquisiciones y contrataciones de obras, bienes
y servicios, especialmente en lo concerniente a la
programación de las adquisiciones y contrataciones, y a
la disponibilidad presupuestaria (art. 11 LACAP).
El Registro Nacional de Adquisiciones y Contrataciones
de la Administración Pública (art. 13 LACAP) contendrá la
información de los ofertantes, contratistas y documentos
relativos a los procesos de adquisición y contratación
pública. Su propósito es que las instituciones dispongan
de la información que facilite el reconocimiento del
mercado de ofertantes y de los incumplimientos de los
contratistas.
Las municipalidades, sin perjuicio de su autonomía,
deberán efectuar sus adquisiciones y contrataciones
de conformidad con los procedimientos expuestos
anteriormente. La LACAP fue reformada en 2011 en
un proceso sin mayor consulta, sin considerar las
mejores prácticas internacionales en la materia y sin
considerar los principios de la misma ley. Siendo la
transparencia uno de los aspectos que requerían más
atención, precisamente la reforma permite mayores
niveles de opacidad y discrecionalidad, al ampliar las
excepciones de la aplicación de la ley, más casos de
compras directas sin necesidad de licitación77.
77 FUSADES. (Julio de 2011). Reformas a la LACAP: debilitamiento al sistema de compras públicas. Boletín de Estudios Legales, N° 127.
Alcaldías
El Código Municipal se reformó en 2005 incorporándose
el Título IX del mismo, denominado “De la participación
ciudadana y de la transparencia”, siendo el primer cuerpo
legal en incorporar expresamente mecanismos de
transparencia y acceso a la información pública.
El Código Municipal establece en su art. 115 la
obligación de los gobiernos municipales de promover
la participación ciudadana, para informar públicamente
de la gestión municipal, tratar asuntos que los vecinos
hubieren solicitado y los que el mismo Concejo Municipal
determine.
Los mecanismos de participación ciudadana previstos
son: las Sesiones Públicas del Concejo, el Cabildo Abierto,
la Consulta Popular, la Consulta Vecinal Sectorial, el Plan
de Inversión Participativo, los Comités de Desarrollo Local,
los Consejos de Seguridad Ciudadana, el Presupuesto de
Inversión Participativa, dejando abierta la posibilidad al
Concejo Municipal de implementar otros mecanismos.
En lo relativo a la transparencia, la legislación municipal
en comento, la entiende como las políticas y mecanismos
que permiten el acceso público a la información sobre
la administración municipal. Sobre ello detalla una
serie de derechos de la ciudadanía y obligaciones de
las municipalidades, aunque estas deben entenderse
en ciertos casos derogadas por la LAIP, la cual establece
mayores garantías; por ejemplo, al reconocer un
41
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
derecho universal de acceso a la información y no
restringido únicamente a los habitantes del municipio.
Además, el Código Municipal instituye la rendición de
cuentas anualmente, y establece la regulación de la
participación ciudadana, asociaciones comunales y la
transparencia mediante ordenanzas municipales (arts.
125-A al 125-F). Por otra parte, la Ley de Ordenamiento
y Desarrollo Territorial (art. 5) desarrolla como principios
de actuación de la Administración Pública y municipal
en dicha materia, entre otros, la participación ciudadana,
coordinación y colaboración institucional, concertación,
acceso a la información y gobernabilidad democrática.
Las alcaldías son las instituciones que presentan
mayor retraso en la implementación de la LAIP. En una
investigación realizada en 2013 se encontró que en
una muestra de 76 municipalidades, 11 aún no habían
nombrado oficial de información78. En un estudio de
2015 del IAIP, publicado hasta 2017, de una muestra
de 75 municipios, solo uno no había nombrado oficial
de información, por lo que se ha visto cierto avance en
cuanto a esta formalidad79. Un hallazgo relevante es
que el 46% de los oficiales habían sido nombrados en
2015, luego de la elección de concejos municipales, con
lo que quedó en evidencia que se están tratando como
funcionarios políticos de confianza y no como un cargo
técnico. Este estudio da a conocer que todavía hay retos
importantes en materia de capacitación y de procesos
internos para la implementación de la LAIP.
78 Miranda Duke, A. E. (2014). Aplicación de la Ley de Acceso a la Información Pública en las municipalidades de El Salvador. Temas de Actualidad, N°. 15, pág. 23. FUNDAUNGO. Recuperado de: http://www.fundaungo.org.sv/dr-ungo/118/view/51/temas-de-actualidad/10/aplicacion-de-la-ley-de-acceso-a-la-informacion-publica-en-las-municipalidades.html
79 IAIP. (2016). Implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública en las municipalidades de El Salvador. Recuperado de: http://www.iaip.gob.sv/?q=informaci%C3%B3n-oficiosa/estudio-de-implementaci%C3%B3n-de-la-laip-en-municipios
42
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
2.2 Especial referencia al conjunto de instituciones y sanciones
Sanciones administrativas
Las instituciones relacionadas con la aplicación de
sanciones administrativas en materia de transparencia
y anticorrupción son, entre otras, las siguientes: TEG,
CCR, IAIP, la Sección de Probidad y el Departamento de
Investigación Judicial de la CSJ, Auditoría Fiscal (FGR),
Inspectoría General de Seguridad Pública y TSC.
Teniendo en cuenta las diferentes conductas prohibidas,
el cúmulo de sanciones aplicadas por institución,
los sujetos sometidos a control y la competencia de
cada una, resulta evidente que hay multiplicidad de
procedimientos y sanciones, cuya falta de coordinación
puede perjudicar el logro de los objetivos institucionales.
La diversidad de procesos administrativos
sancionadores para los servidores públicos genera
confusión en su aplicación y potenciales traslapes de
sanciones. Por ejemplo, un miembro de la institución
policial que en el ejercicio de sus funciones cometa
alguna falta, puede responder en juicio de cuentas
ante la CCR, por incumplimiento de deberes éticos
ante el TEG, ante los Tribunales Disciplinarios de la PNC.
Sumado a todas las posibles formas de responsabilidad
administrativa, algunas acciones u omisiones también
pueden dar lugar a responsabilidad penal. Para los
funcionarios y empleados públicos existe una serie de
sanciones administrativas establecidas por diferentes
leyes, en caso de que incumplan sus obligaciones en
materia de transparencia. Por ejemplo, la LEG y la Ley
del Servicio Civil establecen sanciones para conductas
muy similares, como recibir dádivas, manejar de forma
incorrecta o utilizar para beneficio propio los fondos
públicos, ser parcial al emitir resoluciones, retardación
de la prestación de servicios, entre muchas otras. Las
disposiciones de las dos leyes mencionadas también
tienen semejanza con algunas de las normas encontradas
en la Ley Disciplinaria Policial. Ocurre, entonces, que
para algunos servidores públicos son aplicables una
multiplicidad de sanciones derivadas de diferentes
leyes por el mismo hecho generador; pero también
ocurre lo contrario, al traslaparse los ámbitos de
actuación en materia sancionatoria, ninguna asume
la tarea de aplicar la sanción, porque la competencia
efectiva no está clara.
En la tabla siguiente se sistematiza el ámbito de control de
las instituciones que aplican sanciones administrativas:
los sujetos a control de cada una de las instituciones, el
proceso del cual conoce y las sanciones a imponer.
43
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Tabla 1: Sistematización de instituciones para la aplicación de sanciones administrativas
INSTITUCIÓN SUJETOS A CONTROL COMPETENCIA SANCIONES
TRIBUNAL DE ÉTICA GUBERNAMENTAL
(TEG)
Todos los servidores públicos, permanentes o temporales, remunerados o ad honorem, que ejerzan su cargo por elección, nombramiento o contrato, que presten servicio en la Administración Pública, dentro o fuera del territorio nacional.
Personas que, sin ser servidores públicos, administren bienes o manejen fondos públicos.
Ex servidores públicos (art.2 LEG).
Tramitar el procedimiento administrativo e imponer las sanciones a las personas sujetas a la aplicación de esta ley, que infrinjan los deberes o prohibiciones éticas (art. 19 LEG).
Multa.
El Tribunal la notificará a la institución a la cual pertenece el infractor, por medio de la Comisión de Ética respectiva, para que sea incorporado al expediente del sancionado. En caso de ser procedente, deberá notificarse lo pertinente a las instituciones que conforman el Ministerio Público, Tribunal del Servicio Civil y a la CCR (art. 42 y ss.).
CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA
(CCR)
Todas las entidades y organismos del sector público y sus servidores, sin excepción alguna.
Organismos y personas que reciban asignaciones, privilegios o participaciones ocasionales de recursos públicos (art. 3 Ley de la CCR).
Conocer y juzgar las operaciones administrativas y financieras de las entidades y organismos sujetos a control.
Establecer mediante el Juicio de Cuentas, las responsabilidades administrativas o patrimoniales, o ambas en su caso (arts. 4, 5, 8-A y 15 de la Ley de la CCR).
La responsabilidad administrativa se sancionará con multa (art. 54 Ley de la CCR).
El Presidente de la CCR comunicará al Fiscal General de la República, de los posibles ilícitos penales que se advirtieren en razón del ejercicio de las atribuciones de la Corte (art. 8 núm. 6 Ley de la CCR).
INSTITUTO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA
(IAIP)
Órganos del Estado, sus dependencias, las instituciones autónomas, las municipalidades o cualquier otra entidad u organismo que administre recursos públicos, bienes del Estado o ejecute actos de la Administración Pública en general (art. 7 LAIP).
Conocer y resolver del procedimiento sancionatorio por infracciones a la LAIP y dictar sanciones administrativas (art. 58 LAIP).
Las infracciones señaladas en la LAIP serán sancionadas con multa.
En el caso de reincidencia de una infracción grave también se sanciona con la suspensión de funciones por el término de treinta días calendario ordenada por la autoridad superior correspondiente, salvo si la conducta es causal de destitución de acuerdo con el régimen del servicio aplicable (art.77 LAIP).
SECCIÓN DE PROBIDAD DE LA CSJ
Funcionarios y empleados públicos del Estado o del municipio (art. 1 LEIFEP).
Aplicación de sanciones en caso de la omisión o retraso en la presentación de las declaraciones patrimoniales (art. 240 Cn.)
Multas por omisión de la rendición de la declaración o falsedad de la misma.
Cesación del cargo de funcionario o empleado público (arts. 17 - 19 LEIFEP por resolución del Pleno de la CSJ).
DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIÓN JUDICIAL DE LA CSJ
Miembros de la carrera judicial (art. 2 Ley de la Carrera Judicial).
Aplicar el régimen disciplinario a los miembros de la carrera judicial (art. 5 lit. e) Ley de la Carrera Judicial).
Amonestación verbal o escrita, suspensión en el desempeño del cargo y remoción del cargo (arts. 53 – 55 Ley de la Carrera Judicial).
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Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
AUDITORÍA FISCAL
FGR
Funcionarios, agentes auxiliares o empleados de la FGR (art. 32 lit. a) Ley Orgánica de la FGR).
Efectuar las auditorías preventivas de los procesos judiciales y administrativos en que intervengan los agentes auxiliares, así como tramitar toda denuncia que se presente para revisar la actuación de un funcionario, agente auxiliar o empleado de la FGR (art. 32 Ley Orgánica de la FGR).
Amonestación escrita, suspensión de dos a treinta días, según la valoración que de las mismas se haga y de sus efectos.
Suspensión de la carrera.
Remoción del cargo y la excedencia forzosa de la carrera.
(art. 61 Ley Orgánica de la FGR).
Las sanciones del régimen disciplinario fiscal son impuestas por el jefe inmediato (leves), auditor fiscal (graves) y Consejo Fiscal (muy graves) (art. 63 Ley Orgánica de la FGR).
INSPECTORÍA GENERAL DE SEGURIDAD
PÚBLICA
(Tribunales Disciplinarios y Tribunal de Apelaciones)
Miembros de la PNC, servidores de la Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP)
(art. 3 Ley Orgánica de la Inspectoría General de Seguridad Pública)
Supervisar el estricto apego a la legalidad, el funcionamiento y el respeto a los derechos humanos de los miembros de la PNC y ANSP.
Garantizar la Observancia del Código de Conducta Policial.
Supervisar la conducta de los servidores y alumnos de la ANSP y cumplimiento curricular
Evaluar y supervisar los planes, programas y procedimientos policiales, los recursos institucionales
Supervisar el cumplimiento del régimen disciplinario de la PNC y la ANSP
Recibir e investigar denuncias de la ciudadanía
Iniciar y tramitar el procedimiento disciplinario por faltas graves y muy graves de la PNC y ANSP
Amonestación verbal privada.
Amonestación escrita.
Suspensión de la licencia o permiso.
Arresto sin goce de sueldo.
Suspensión del cargo sin goce de sueldo.
Degradación a la categoría inmediata inferior.
Destitución
(art 19 y ss. Ley Orgánica Policía Nacional Civil) (arts. 10 al 12 Ley Disciplinaria Policial)
Reglamentos e instructivos aplicables a la ANSP.
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Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
TRIBUNAL DEL SERVICIO CIVIL
(Comisiones del Servicio Civil)
Servidores públicos del Estado y del municipio (art. 2 LSC)
Conocer sobre actuaciones de funcionarios y empleados que no cumplan debidamente con sus obligaciones.
(art. 42 y ss. LSC).
Amonestación oral privada.
Amonestación escrita.
Multa.
Suspensión sin goce de sueldo.
Postergación hasta por dos años en el derecho a ascenso.
Rebaja de categoría dentro del mismo cargo.
Despido o destitución del cargo o empleo.
(art. 41 LSC)
Obligaciones para los particulares
Además de los funcionarios y empleados públicos,
también los particulares tienen ciertas obligaciones
legales y responsabilidad de naturaleza administrativa
en las que pueden incurrir en materia de transparencia
y anticorrupción.
Tabla 2: Obligaciones legales de particulares sujetas a sanción administrativa
NORMATIVA PRINCIPALES DISPOSICIONES
LEY DE ÉTICA GUBERNAMENTAL (LEG)
La LEG dispone un régimen aplicable a los particulares frente a la función pública. Define a los mismos como las personas naturales o jurídicas que carecen de vinculación laboral con la Administración Pública a quien esta le presta servicios (art. 3 lit. g) LEG).
Dicho régimen consigna sus derechos y deberes, entre los primeros se encuentran el respeto del derecho de audiencia, derecho de acceso a la información, protección de identidad cuando haya denunciado actos de corrupción, el respeto a su honor, intimidad e imagen (art. 51 LEG).
En cuanto a los deberes de los particulares, el art. 52 LEG determina el deber de denunciar actos de corrupción, el respeto del honor, intimidad personal e imagen de los servidores públicos, la no obstaculización de la labor de los servidores públicos y colaboración con estos, en casos de emergencia o necesidad pública.
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Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
(LAIP)
La LAIP contempla como entes obligados a las sociedades de economía mixta y las personas naturales o jurídicas que manejen recursos o información pública o ejecuten actos de la función estatal, nacional o local, tales como en caso de contrataciones públicas, concesiones de obras o servicios públicos. El ámbito de la obligación de dichos entes se limita a permitir el acceso a la información concerniente a la administración de los fondos o información pública otorgados y a la función pública conferida (art. 7 inc. 2º LAIP).
Estos entes privados obligados deberán informar en su sitio web, en la recepción de sus oficinas y/o por teléfono, en caso de ser solicitado de esta forma, al solicitante de información cuál es la unidad de acceso a la información pública que tramita solicitudes de información en su poder. Además, deberán contar con una organización interna para atender cualquier requerimiento de información que pudiere pedir el Oficial de Información de la Unidad de Acceso a la Información correspondiente, en cumplimiento de la Ley y su reglamento (art. 16 Reglamento de la LAIP).
LEY DE PARTIDOS POLÍTICOS
(Sentencia Inc. 43-2013, del 6.12.2015)
Los partidos políticos, que son personas jurídicas de derecho privado de interés público, están sometidos a obligaciones de transparencia conforme a la Ley de Partidos Políticos, cuya regulación es semejante a la de la LAIP en cuanto a que permite a los ciudadanos solicitar información y obliga a que los partidos publiquen información oficiosamente y que creen una oficina de información (arts. 24 – 26 D Ley de Partidos Políticos). Las infracciones a estas disposiciones serán sancionadas por el Tribunal Supremo Electoral. La sentencia de inconstitucionalidad 43-2013 expandió las obligaciones de transparencia de los partidos políticos.
LEY DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA
La CCR dentro de sus atribuciones puede exigir de las entidades, organismos y servidores del sector público cualquier información o documentación que considere necesaria para el ejercicio de sus funciones, esta obligación se extiende a los particulares, que por cualquier causa, tuvieren que suministrar datos o informes relevantes.
El incumplimiento de la obligación anterior será sancionado con multa, sin perjuicio de cualquier otra sanción que corresponda de conformidad con la ley (art. 5 numeral 16 Ley de la CCR).
Asimismo, la ley de la CCR dispone obligaciones para las personas naturales o jurídicas del sector privado, que tengan relaciones contractuales con las entidades y organismos del sector público, consistentes en proporcionar a los auditores gubernamentales, debidamente acreditados, confirmaciones por escrito sobre operaciones y transacciones que efectúen o hayan efectuado con la entidad u organismo sujeto a examen y atender sus citaciones, convocatorias y solicitudes en el plazo que les señalen.
Las personas naturales o los representantes de las personas jurídicas podrán comparecer a requerimiento escrito de dichos auditores, a declarar como testigos para proporcionarles elementos de juicio.
El art. 7 de la Ley de Constitución de Sociedades por Acciones de Economía Mixta, establece que la CCR podrá fiscalizar mediante inspección de libros a las empresas de economía mixta.
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Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Sanciones penales
Con respecto a la otra rama del derecho sancionador,
es decir, el derecho penal, la legislación vigente dedica
un capítulo a los delitos de corrupción. Distinguiendo
en los delitos relativos a la Administración Pública los
ilícitos cometidos por funcionarios o servidores públicos
y los cometidos por particulares; los primeros están
contenidos en los arts. 325 al 334 y los segundos del
335 al 339-A del Código Penal (CP). En materia penal las
sanciones aplicables son multa, prisión y, en algunos
casos, inhabilitación especial del cargo. En la siguiente
tabla se describen las conductas típicas con distinción
del sujeto activo.
Tabla 3: Sistematización de las sanciones penales relacionadas a la corrupción
DELITOS DE CORRUPCIÓN POR SERVIDORES PÚBLICOS
PECULADO (art. 325 CP)
El funcionario o empleado público o el encargado de un servicio público que se apropiare en beneficio propio o ajeno, de dinero, valores, especies fiscales o municipales u otra cosa mueble de cuya administración, recaudación, custodia o venta estuviere encargado en virtud de su función o empleo o diere ocasión a que se cometiere el hecho será sancionado con pena de prisión de acuerdo a las reglas siguientes:
Si el peculado fuere hasta cien mil colones, la sanción será de seis a ocho años.
Cuando fuere superior a cien mil colones pero inferior o igual a quinientos mil colones, la sanción será prisión de ocho a diez años.
Si el peculado fuere superior a quinientos mil colones, la sanción será prisión de doce a quince años.
PECULADO POR CULPA (art. 326 CP)
El funcionario o empleado público que, por su culpa, diere ocasión a que se cometiere por otra persona el peculado de que trata el art. 325 CP, será sancionado con pena de prisión de dos a tres años si el peculado fuere inferior o igual a cien mil colones; y con prisión de tres a cinco años si supera esta cantidad.
CONCUSIÓN (art. 327 CP)
El funcionario o empleado público, agente de autoridad o autoridad pública que, abusando de su calidad o de sus funciones, obligare a otro a dar o prometer a él o a un tercero, dinero u otra utilidad lucrativa, será sancionado con prisión de tres a seis años e inhabilitación especial del cargo o empleo por igual tiempo.
NEGOCIACIONES ILÍCITAS (art. 328 CP)
El funcionario o empleado público que debiendo intervenir por razón de su cargo, en cualquier contrato, licitación, subasta, decisión o cualquier operación, se aprovechare de tal circunstancia para forzar o facilitar cualquier forma de participación directa o por persona interpuesta, en tales negocios o actuaciones, será sancionado con prisión de cuatro a ocho años e inhabilitación especial del cargo o empleo por el mismo tiempo.
El funcionario o empleado público, que por razón de su cargo, interviniere en cualquier contrato, suministro, licitación o subasta en que estuviere interesada la Hacienda Pública y aceptare comisiones o porcentajes en dinero u otras dádivas que le ofrecieren los interesados o intermediarios, será sancionado con prisión de dos a cinco años. Si el funcionario o empleado público hubiere sido el que solicitare las comisiones o porcentajes, la sanción podrá aumentarse hasta en una tercera parte de su máximo.
La disposición del inciso primero, es aplicable a los árbitros, peritos, contadores y demás profesionales, respecto a los actos en que intervinieren por razón de su oficio, así como a los tutores y síndicos y a todo el que en virtud de cualquiera otra actuación legal interviniere en rendiciones de cuentas, particiones, concursos, liquidaciones y actos análogos.
48
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
EXACCIÓN (art. 329 CP)
El funcionario o empleado público, agente de autoridad o autoridad pública, que prevaliéndose de su condición o cargo, impusiere u obtuviere para la Administración Pública o municipal, tasas, derechos, contribuciones, arbitrios o cualquiera otra prestación que supiere no es legal o aun siendo legal empleare para su cobro, medio vejatorio o gravoso que la ley no autorice o invocare falsamente orden superior, mandamiento judicial u otra autorización legítima, será sancionado con prisión de seis meses a dos años.
COHECHO PROPIO (art. 330 CP)
El funcionario o empleado público, agente de autoridad o autoridad pública, que por sí o por persona interpuesta, solicitare o recibiere una dádiva o cualquiera otra ventaja indebida o aceptare la promesa de una retribución de la misma naturaleza, para realizar un acto contrario a sus deberes o para no hacer o retardar un acto debido, propio de sus funciones, será sancionado con prisión de tres a seis años e inhabilitación especial del empleo o cargo por igual tiempo.
COHECHO IMPROPIO (art. 331 CP)
El funcionario o empleado público, agente de autoridad o autoridad pública, que por sí o por persona interpuesta, solicitare o recibiere una dádiva o cualquiera otra ventaja indebida o aceptare la promesa de una retribución de la misma naturaleza, para realizar un acto propio de sus funciones o por un acto ya realizado propio de su cargo, será sancionado con prisión de dos a cuatro años e inhabilitación especial del cargo o empleo por igual tiempo.
MALVERSACIÓN (art. 332 CP)
El funcionario o empleado público, que diere a los caudales o efectos que administra, una aplicación diferente de aquélla a la que estuvieren legalmente destinados, será sancionado con multa de cincuenta a cien días multa.
Si del hecho resultare algún provecho personal para sí o para un tercero, la sanción será de uno a tres años de prisión [e] (SIC) inhabilitación especial del cargo o empleo por el mismo tiempo.
ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO (art. 333 CP)
El funcionario, autoridad pública o empleado público, que con ocasión del cargo o de sus funciones obtuviere incremento patrimonial no justificado, será sancionado con prisión de tres a diez años.
En la misma pena de prisión incurrirá la persona interpuesta para simular el incremento patrimonial no justificado.
En todo caso, se impondrá inhabilitación especial para el ejercicio del cargo o empleo por el mismo tiempo.
INFIDELIDAD EN LA CUSTODIA DE REGISTROS O DOCUMENTOS PÚBLICOS (art. 334 CP)
Será sancionado con prisión de dos a cuatro años e inhabilitación especial del cargo o empleo por igual tiempo, el funcionario o empleado público que:
1) Sustrajere, destruyere, ocultare o inutilizare registros o documentos que le estuvieren confiados por razón de su cargo;
2) Destruyere o inutilizare los medios establecidos para impedir el acceso que ha sido restringido por autoridad competente, respecto de registros o documentos públicos, o consiente su destrucción o inutilización; y,
3) Accediere o permitiere que otro lo hiciere a registros o documentos clausurados, cuya custodia le estuviere encomendada por razón de su cargo o empleo.
Igual sanción se aplicará al notario que destruyere, ocultare o inutilizare su libro de protocolo.
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Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
DELITOS RELATIVOS A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMETIDOS POR PARTICULARES
COHECHO ACTIVO (art. 335 CP)
El que por sí o por interpuesta persona, prometiere, ofreciere o entregare a un funcionario o empleado público una dádiva o cualquiera otra ventaja indebida, para que ejecutare un acto contrario a sus deberes oficiales o para que no realizare o retardare un acto debido, será sancionado con prisión de seis a diez años.
Si el hecho consistiere en que ejecutare un acto propio de sus funciones oficiales o se trae de un acto ya realizado, propio de su cargo, será sancionado con prisión de dos a cuatro años.
SOBORNO TRANSNACIONAL (art. 335-A CP)
El que ofreciere, prometiere u otorgare a un funcionario o empleado público, autoridad pública o agente de autoridad de otro Estado, u Organización Internacional, directa o indirectamente, dinero o cualquier objeto de valor pecuniario, incluyendo dádivas, favores, promesas o ventajas para que dicha persona realice u omita cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas, relacionado con la transacción económica o comercial, será sancionado con prisión de dos a cuatro años.
TRÁFICO DE INFLUENCIAS (art. 336 CP)
El que simulando o valiéndose de su influencia con un funcionario o empleado público, recibiere o hiciere que le prometieran para sí o para otro, dinero u otras ventajas como estímulo o recompensa de su mediación con aquella persona o a pretexto de comprar favores o remunerar beneficios, será sancionado con prisión de uno a tres años y multa de cincuenta a cien días multa.
Si quien realizare el hecho fuere un funcionario o empleado público, se impondrá, además, inhabilitación especial para el ejercicio de cargo o empleo público por igual tiempo.
RESISTENCIA (art. 337 CP)
El que se opusiere mediante violencia, a la ejecución de un acto legal de un funcionario o empleado público, agente de autoridad o autoridad pública o contra los actos de un particular que les prestare asistencia a requerimiento de ellos o en virtud de un deber legal, será sancionado con prisión de seis meses a dos años.
DESOBEDIENCIA DE PARTICULARES (art. 338 CP)
El que desobedeciere una orden dictada conforme a la ley y emanada de un funcionario o autoridad pública en el ejercicio de sus funciones, será sancionado con prisión de uno a tres años y multa de cincuenta a cien días multa.
INFORMACIÓN FALSA PARA EL PROGRAMA DE PROTECCIÓN DE VÍCTIMAS Y TESTIGOS (art. 339-A CP)
El que proporcionare información falsa a los funcionarios o empleados de la Unidad Técnica Ejecutiva del Sector de Justicia a fin de que se le incluya a él o a un tercero en el Programa de Protección de Víctimas y Testigos será sancionado con prisión de uno a tres años.
* 1 US$ equivale a 8.75 colones
50
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Consideraciones sobre la normativa
El funcionamiento ideal de un Estado es a través de
actuaciones transparentes y probas de la Administración
Pública. Como lo señala el Sistema Nacional de
Integridad (SNI), si los pilares del sistema funcionan
bien, la corrupción está controlada; por el contrario,
el mal funcionamiento de las instituciones permite
la corrupción y sus negativas consecuencias para la
sociedad80.
El Salvador ha creado una serie de instituciones
encargadas de la prevención de la corrupción y
promoción de la transparencia a las que se ha hecho
referencia en las páginas anteriores, que promueven
un actuar transparente, apegado a la ley, a través de
controles intra e interorgánicos, y con la obligación de
manejarse de manera transparente.
Este conjunto de instituciones carece de un enfoque
sistémico, lo que resulta en la falta de actuaciones
coordinadas. Además, existen asimetrías en los recursos
y la independencia con la que funcionan, que redunda
80 The National Integrity System (NIS), metodología utilizada por Transparencia Internacional, que recopila información sobre los elementos del Poder Ejecutivo, Judicial y Ejecutivo relativos a la prevención y control de la corrupción, en http://www.transparency.org/whatwedo/nis. En junio de 2003 se elaboró el Perfil del Sistema de Integridad de El Salvador.
en resultados muy pobres en el combate contra la
corrupción.
Existen multiplicidad de responsabilidades:
patrimonial, administrativa, disciplinaria y ética que
son paralelas y generan duplicidad de sanciones.
Además, algunas actuaciones también puedan dar
lugar a responsabilidad penal. En muchos casos esto
crea confusión sobre el procedimiento a aplicar y la
falta de coordinación entre los órganos encargados
del proceso administrativo sancionador y del proceso
penal, genera impunidad.
Por ejemplo, en el ámbito penal, la ley dispone en muchas
veces la obligación para los funcionarios o servidores
públicos, de informar a la FGR de los indicios de delito
que conocieren en sede administrativa, tal es el caso de
la CCR, el TEG, la Sección de Probidad y el Departamento
de Investigación Judicial de la CSJ; pero esta obligación
también posee rango constitucional para los funcionarios
públicos, civiles o militares que tengan conocimiento de
delitos oficiales cometidos por funcionarios o empleados
que les estén subordinados, según el art. 241 Cn. Sin
embargo, al revisar la casuística de los últimos años,
se han conocido pocos casos de avisos o denuncias en
sede fiscal presentadas por los entes responsables de la
aplicación de sanciones administrativas.
51
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
CONSIDERACIONES FINALES
l Existe un número amplio de instituciones y leyes que no conforman un sistema coordinado, entre las cuales
se distingue un núcleo de instituciones relacionadas con la transparencia y anticorrupción, que pueden
agruparse en tres subgrupos:
1. Instituciones de la promoción de la transparencia y prevención de la corrupción;
2. Instituciones aplicadoras de sanciones administrativas y
3. Instituciones aplicadoras de sanciones judiciales, entre las que tienen especial relevancia las de materia
penal.
l La diversidad de procesos administrativos sancionadores para los servidores públicos genera confusión
sobre el ente competente y el procedimiento a aplicar, lo que puede resultar tanto en una multiplicidad de
sanciones o en impunidad.
l Se requiere dotar de mecanismo de coordinación y cooperación entre las entidades del sistema, sobre
todo en casos en que un mismo hecho generador pueda estar sujeto a más de un régimen sancionatorio,
especialmente en materia penal.
52
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
PARTE III: PROPUESTA DEL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPARENCIA Y ANTICORRUPCIÓN
Habiendo expuesto algunas consideraciones que
presenta el conjunto de instituciones nacionales
que promueven la transparencia y la lucha contra la
corrupción, se estima que una parte considerable del
problema para garantizar su eficacia es la falta de visión
sistémica que resulta en ausencia de coordinación
interinstitucional.
Dada la naturaleza multidimensional del fenómeno de
la corrupción, la forma más eficiente para combatirla
es a través de la articulación de la institucionalidad.
Ello puede lograrse en dos niveles: un primer nivel
que consiste en una coordinación interinstitucional
en cumplimiento del art. 86 de la Constitución, con el
objeto de potencializar el combate a la corrupción a
través de un mejor funcionamiento de cada entidad
pública y de un engranaje de los esfuerzos; un segundo
nivel, que pasa por la aprobación de normativa que
aporte mayor formalidad y obligatoriedad al trabajo
sistémico.
Por lo tanto, el presente estudio propone la creación
inmediata de un mecanismo de coordinación que
sea operativizado a través de la firma de convenios
interinstitucionales que establezcan claramente lo
siguiente:
l los protocolos para trabajar de forma articulada en
los casos de lucha contra la corrupción, tanto en
sede administrativa como judicial;
l los enlaces institucionales;
l las vías de participación de la sociedad civil para el
apoyo a este esfuerzo;
l la creación de bases de datos compartidas;
l la obligación de informar cuando se detectan
indicios de delitos en sede administrativa;
l así como la obligación de prestarse auxilio técnico
en los casos que lo requieran, entre otros.
Estos ejemplos de coordinación, permitirían lograr un
mejor engranaje de los actores públicos que actualmente
participan en la promoción de la transparencia y la
prevención, control y combate a la corrupción.
Como parte de los aspectos a regular habría que decidir
también:
l a cuál institución le corresponde liderar este
mecanismo interinstitucional de trabajo, que
puede consistir en una mesa de los representantes
de las instituciones, en una comisión o consejo
coordinador;
l cuáles procedimientos de coordinación específicos
habrá que crear; y
l qué tipo de información deberá compartirse de
forma obligatoria.
Hay un mandato constitucional que lo impone, una
realidad que lo exige y abundante literatura que indica
que el enfoque sistémico es la mejor forma de combatir
a este flagelo81.
81 Klitgaard, R. (2015). Addressing corruption together. OECD, pág. 41.
53
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Además de esta propuesta cuya implementación requiere
únicamente de la voluntad de los actores involucrados,
dado que su creación y buen funcionamiento descansa
en la existencia de liderazgos temporales comprometidos
dentro de las instituciones que integrarán el conjunto
de instituciones con competencia en materia de
transparencia y anticorrupción82, para que su existencia
no dependa exclusivamente del funcionario de turno, se
considera conveniente dotarlo de mayor permanencia
y obligatoriedad a través de la creación posterior de
un Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción
(SINTRA). Este sistema estaría integrado por las
instituciones públicas, las organizaciones ciudadanas y la
empresa privada, y tendría por misión esencial coordinar
y regular el trabajo conjunto, el cual se inspiraría de
algunos modelos existentes en otros países de la región.
Lecciones de las buenas prácticas internacionales
En el ámbito internacional se ha detectado la necesidad
de establecer instancias de coordinación de las entidades
que promueven la transparencia y luchan contra la
corrupción para obtener mejores resultados.
En general, las experiencias internacionales
permiten distinguir que como medidas para mejorar
la cooperación entre instituciones del sistema de
transparencia, se encuentran aquellas que tienen
por objetivo la coordinación de políticas y las que
buscan la coordinación procedimental. Las primeras
medidas buscan mejorar la arquitectura del sistema,
acercando su funcionamiento al de los engranajes,
donde cada institución cumpla su función y coadyuve
82 Ídem, pág. 42.
al funcionamiento de las demás. El segundo tipo de
medidas tiene relación con el desarrollo de programas
de actuación conjunta y de mejoras en el flujo de
información que habiliten el mejor procesamiento de
casos particulares. Entre las experiencias se pueden listar
la suscripción de convenios de cooperación, creación
de comités interinstitucionales que generen políticas y
estrategias, creación de equipos de investigación conjunta
permanentes o ad hoc que permiten el mejor flujo de
información y evitan duplicidades en la investigación,
la instauración de programas de capacitación conjunta,
la creación de sistemas de información especializados
compartidos por las entidades del sistema y el uso de la
tecnología para mejorar el desempeño de estos83.
De la casuística existente se han seleccionado algunas
prácticas latinoamericanas que contienen elementos
novedosos que se considera deberán ser tomados en
cuenta al momento de diseñar un sistema adaptado
a la realidad salvadoreña. De forma concreta se
han seleccionado dos: Perú y México. Perú tiene la
particularidad de que la Comisión está conformada por
funcionarios de alto nivel, incluyendo los presidentes de
los tres órganos fundamentales del Estado; y México y
tiene la particularidad de que el comité es presidido por
un representante de la sociedad civil.
Perú
En 2010, Perú estableció la Comisión de Alto Nivel
Anticorrupción (CAN), en la que participan actores de
los sectores público, privado y de la sociedad civil “con
83 Chevarría, F. y Pasquale, E. (Diciembre de 2014). Experiencias de coordinación interinstitucional para la lucha contra los delitos económico-financieros vinculados con la corrupción en América Latina y la Unión Europea. Colección Documentos de Trabajo, N° 5, pág. 24. Programa para la Cohesión Social en América Latina (Eurosocial).
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Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
el objeto de articular esfuerzos, coordinar acciones y
proponer políticas de corto, mediano y largo plazo
dirigidas a prevenir y combatir la corrupción”84.
Además de la CAN, en el ámbito nacional, existen
Comisiones Regionales Anticorrupción. Si bien
la misma fue creada inicialmente por un Decreto
Supremo del Presidente, en 2013 se aprobó la Ley
29976 que le da sustento legal.
La CAN está conformada por 10 instituciones públicas
de alto nivel, con voz y voto, 10 instituciones públicas
y privadas, con voz y sin voto y por el Coordinador
General85.
La presidencia del CAN rota cada 2 años, entre los que
tienen voto. El Coordinador General del CAN dirige
la Unidad de Coordinación General (UCG), la cual se
encarga de la logística, preparación de reuniones,
asesoramiento y aplicación de acuerdos. Para la elección
del Coordinador General, los miembros de la CAN (con
voz y voto) eligen a un candidato con mayoría simple, el
cual debe ser ratificado por el Presidente del Consejo de
Ministros. Sin embargo, como debilidad de este cargo se
84 Ley N° 29976, Art. 1 (4 de enero de 2013). El Peruano: Diario Oficial, Año XXX, N° 12315. [Ley que crea la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción.]
85 La CAN está conformada por: 1.El Presidente del Congreso de la República, 2. El Presidente del Poder Judicial, 3. El Presidente del Consejo de Ministros, 4. El Ministro de Justicia y Derechos Humanos, 5. El Presidente del Tribunal Constitucional, 6. El Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura, 7. El Fiscal de la Nación, 8. El Presidente de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, 9. El Presidente de la Asociación de Municipalidades del Perú, 10. El Secretario Ejecutivo del Foro del Acuerdo Nacional. Participan con voz pero sin voto, como coordinador y como instituciones observadoras: 1. El Coordinador General de la CAN, 2. La Contraloría General de la República, 3. La Defensoría del Pueblo, 4. El Presidente Ejecutivo del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), 5. La Asamblea Nacional de Rectores, 6. El Presidente del Consejo Nacional para la Ética Pública (Proética), 7. El Presidente de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas, 8. Un representante de las centrales sindicales de trabajadores del Perú, 9. El representante de la Iglesia Católica, 10. El representante de la Iglesia Evangélica y 11. El Director Ejecutivo del Consejo de la Prensa Peruana.
ha señalado que la ley tiene criterios para el cargo poco
precisos, no tiene un período claro ni las causales para su
destitución86.
Las funciones de la CAN son: 1. Proponer al Poder
Ejecutivo las políticas de corto, mediano y largo plazo
para la prevención y lucha contra la corrupción de
manera intersectorial e intergubernamental; 2. Proponer
al Poder Ejecutivo el Plan Nacional de Lucha contra la
Corrupción cada 4 años; 3. Fomentar y propiciar una
cultura de valores en la sociedad peruana; 4. Coordinar
con las entidades responsables su contribución al
cumplimiento de las normas de transparencia y ética y la
participación ciudadana, el conocimiento del accionar de
los funcionarios públicos, los actos de la administración y
el manejo presupuestal de cada entidad; 5. Promover la
articulación de esfuerzos de las entidades responsables
de la investigación y sanción de actos de corrupción; 6.
Coordinar con las Comisiones Regionales Anticorrupción
la ejecución de la política y el Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupción a nivel regional; y, 7. Exponer ante
el Pleno del Congreso de la República el informe anual
sobre el cumplimiento del Plan Nacional de Lucha contra
la Corrupción.
En un informe de la OCDE que analiza el funcionar
del CAN se hacen recomendaciones para su
fortalecimiento que incluye: Clarificar los criterios
de selección, reglas de ejercicio del cargo y remoción
para el Coordinador General de la CAN. Incluir otros
actores clave en la CAN, como el ente rector de la
ley de acceso a la información, y darles el derecho a
86 OCDE. (2017). Estudio de la OCDE sobre integridad en el Perú: Reforzar la integridad del sector público para un crecimiento incluyente, pág. 31. Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública. Paris: Éditions OCDE. Recuperado de: http://dx.doi.org/10.1787/9789264271470-es
55
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
voto a otros integrantes, para garantizar eficazmente
la coordinación y coherencia de las políticas de
integridad y anticorrupción. Asimismo, establecer
subcomisiones técnicas o grupos de trabajo,
particularmente en materia de prevención y de
cumplimiento de las imposiciones legales; desarrollar
capacidades en la gestión de la información y
comunicación; fortalecer los Sistemas Regionales de
Integridad y coordinar adecuadamente los niveles
central y regional y entre regiones87.
A la fecha, una de las principales acciones del CAN ha
sido el diseño, implementación y evaluación del Plan
Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012-2016, el
cual se elaboró a través de un proceso de consulta y
participación interinstitucional coordinado por la CAN.
Entre los factores que surgieron de la evaluación del
cumplimiento de este plan, se incluyen las sugerencias
de la OCDE, se recomienda la adopción de una Política
Anticorrupción y se critica la carencia de una línea base
que permita la medición de resultados y de un adecuado
mecanismo de monitoreo88. En febrero de 2017, se
aprobó la Política Nacional de Integridad y Lucha contra
la Corrupción, un instrumento que establece las acciones
y decisiones adoptadas en materia de prevención,
detección y sanción de la corrupción89.
87 Ídem, págs. 29-48. [Consultado el 20 de marzo de 2017].88 Coordinación General del CAN (Noviembre de 2016), “Informe
sobre el cumplimiento del plan nacional de lucha contra la corrupción 2012 – 2016”, págs. 158-159. Disponible en: http://can.pcm.gob.pe/informe-de-evaluacion-del-plan-nacional-de-lucha-contra-la-corrupcion-2012-2016. Consultado el 20 de marzo de 2017.
89 CAN. (13 de febrero de 2017). Comisión de Alto Nivel Anticorrupción aprueba Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción. Recuperado de: http://can.pcm.gob.pe/2017/02/comision-de-alto-nivel-anticorrupcion-aprueba-politica-nacional-de-integridad-y-lucha-contra-la-corrupcion/ [Consultado el 20 de marzo de 2017].
México
Uno de los países que recientemente ha creado un
modelo que parece interesante, por cuanto establece un
Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) para mejorar el
combate a este flagelo es México, en el que combinan
esfuerzos instituciones públicas y entidades privadas.
En mayo de 2015, se reformó la Constitución para
crear una instancia de “coordinación entre las
autoridades de todas las instituciones de gobierno
competentes en la prevención, detección y sanción
de responsabilidades administrativas y hechos de
corrupción, así como en la fiscalización y control
de recursos públicos” (art. 113 Constitución de
México). El sistema descansa en dos pilares: un
Comité Coordinador integrado por las instituciones
públicas competentes y un Comité de Participación
Ciudadana. El sistema trabaja en prevención, control
y sanción de la corrupción.
Para implementarlo, se aprobaron leyes nuevas y se
reformaron algunas ya existentes. Las leyes nuevas
aprobadas fueron las siguientes: Ley General del
Sistema Nacional Anticorrupción; Ley General de
Responsabilidades Administrativas; Ley Orgánica del
Tribunal Federal de Justicia Administrativa; Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
Las leyes reformadas fueron las siguientes: Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República; Código Penal
Federal y Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal. A partir de la fecha de entrada en vigencia de
la reforma constitucional, el Senado mexicano contó
con 1 año para aprobar toda la normativa necesaria para
implementar el SNA, por lo que en teoría debió comenzar
a funcionar en 2016.
56
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
De todas las leyes aprobadas, destaca la Ley del SNA,
la cual regula todo lo relativo al funcionamiento y
obligaciones del Comité Coordinador, de su Secretaría
Ejecutiva y de los subsistemas, incluyendo los órganos
de implementación a nivel local y la gestión de la
información.
El art. 6 de la Ley del SNA establece que este tiene “por
objeto establecer principios, bases generales, políticas
públicas y procedimientos para la coordinación entre
las autoridades de todos los órdenes de gobierno en la
prevención, detección y sanción de faltas administrativas
y hechos de corrupción, así como en la fiscalización
y control de recursos públicos. Es una instancia cuya
finalidad es establecer, articular y evaluar la política en
la materia”.
El art. 7 establece que el Sistema Nacional se conforma
por: los integrantes del Comité Coordinador; el Comité
de Participación Ciudadana; el Comité Rector del Sistema
Nacional de Fiscalización, y los Sistemas Locales, quienes
concurrirán a través de sus representantes.
El Comité Coordinador es el órgano responsable
del funcionamiento del sistema y le corresponde
concretamente: la elaboración de su programa de
trabajo anual; el establecimiento de bases y principios
para la efectiva coordinación de sus integrantes; la
aprobación, diseño y promoción de la política nacional
en la materia, así como su evaluación periódica, ajuste y
modificación; aprobar la metodología de los indicadores
para la evaluación a que se refiere la fracción anterior,
con base en la propuesta que le someta a consideración
la Secretaría Ejecutiva; conocer el resultado de las
evaluaciones que realice la Secretaría Ejecutiva y, con
base en las mismas, acordar las medidas a tomar o la
modificación que corresponda a las políticas integrales;
requerir información a los Entes públicos respecto
del cumplimiento de la política nacional y las demás
políticas integrales implementadas; así como recabar
datos, observaciones y propuestas requeridas para su
evaluación, revisión o modificación de conformidad
con los indicadores generados para tales efectos; la
determinación e instrumentación de los mecanismos,
bases y principios para la coordinación con las autoridades
de fiscalización, control y de prevención y disuasión de
faltas administrativas y hechos de corrupción, en especial
sobre las causas que los generan: la emisión de un
informe anual que contenga los avances y resultados del
ejercicio de sus funciones y de la aplicación de políticas y
programas en la materia. Dicho informe será el resultado
de las evaluaciones realizadas por la Secretaría Ejecutiva
y será aprobado por la mayoría de los integrantes del
Comité Coordinador, los cuales podrán realizar votos
particulares, concurrentes o disidentes, sobre el mismo
y deberán ser incluidos dentro del informe anual; con el
objeto de garantizar la adopción de medidas dirigidas
al fortalecimiento institucional para la prevención
de faltas administrativas y hechos de corrupción, así
como para mejorar el desempeño del control interno,
el Comité Coordinador emitirá recomendaciones
públicas no vinculantes ante las autoridades respectivas
y les dará seguimiento en términos de esta Ley; el
establecimiento de mecanismos de coordinación con los
Sistemas Locales anticorrupción; la determinación de los
mecanismos de suministro, intercambio, sistematización
y actualización de la información que sobre estas
materias generen las instituciones competentes de los
órdenes de gobierno; establecer una plataforma digital
que integre y conecte los diversos sistemas electrónicos
que posean datos e información necesaria para que
el Comité Coordinador pueda establecer políticas
57
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
integrales, metodologías de medición y aprobar los
indicadores necesarios para que se puedan evaluar las
mismas; establecer una plataforma digital nacional que
integre y conecte los diversos sistemas electrónicos
que posean datos e información necesaria para que las
autoridades competentes tengan acceso a los sistemas
a que se refiere el Título Cuarto de esta Ley; celebrar
convenios de coordinación, colaboración y concertación
necesarios para el cumplimiento de los fines del Sistema
Nacional; promover el establecimiento de lineamientos
y convenios de cooperación entre las autoridades
financieras y fiscales para facilitar a los órganos internos
de control y entidades de fiscalización la consulta
expedita y oportuna a la información que resguardan
relacionada con la investigación de faltas administrativas
y hechos de corrupción en los que estén involucrados
flujos de recursos económicos; disponer las medidas
necesarias para que las autoridades competentes en la
prevención, detección y sanción de responsabilidades
administrativas y hechos de corrupción, así como en
la fiscalización y control de recursos públicos, accedan
a la información necesaria para el ejercicio de sus
atribuciones, contenida en los sistemas que se conecten
con la plataforma digital; participar, conforme a las
leyes en la materia, en los mecanismos de cooperación
internacional para el combate a la corrupción, a fin de
conocer y compartir las mejores prácticas internacionales,
para colaborar en el combate global del fenómeno; y,
en su caso, compartir a la comunidad internacional las
experiencias relativas a los mecanismos de evaluación de
las políticas anticorrupción (art. 9 Ley del SNA).
Este Comité estará integrado por un representante
del Comité de Participación Ciudadana; el titular de
la Auditoría Superior de la Federación; el titular de
la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción;
el titular de la Secretaría de la Función Pública; un
representante del Consejo de la Judicatura Federal;
el Presidente del Instituto Nacional de Transparencia,
Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales, y el Presidente del Tribunal Federal de
Justicia Administrativa (art. 10 del SNA).
El Comité de Participación Ciudadana tiene
esencialmente atribuciones de integrar a la sociedad
civil dentro del sistema y de supervisar las actuaciones
del Comité Coordinador. Concretamente le corresponde:
el Comité de Participación Ciudadana tendrá las
siguientes atribuciones: aprobar sus normas de carácter
interno; acceder sin ninguna restricción, por conducto
del Secretario Técnico, a la información que genere el
Sistema Nacional; opinar y realizar propuestas, a través
de su participación en la Comisión Ejecutiva, sobre la
política nacional y las políticas integrales; proponer
al Comité Coordinador, a través de su participación
en la Comisión Ejecutiva, para su consideración: a)
proyectos de bases de coordinación interinstitucional
e intergubernamental en las materias de fiscalización
y control de recursos públicos, de prevención, control
y disuasión de faltas administrativas y hechos de
corrupción, en especial sobre las causas que los generan;
b) proyectos de mejora a los instrumentos, lineamientos
y mecanismos para la operación de la plataforma digital
nacional; c) proyectos de mejora a los instrumentos,
lineamientos y mecanismos para el suministro,
intercambio, sistematización y actualización de la
información que generen las instituciones competentes
de los diversos órdenes de gobierno en las materias
reguladas por esta Ley; d) proyectos de mejora a los
instrumentos, lineamientos y mecanismos requeridos
58
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
para la operación del sistema electrónico de denuncia
y queja; proponer al Comité Coordinador, a través de su
participación en la Comisión Ejecutiva, mecanismos para
que la sociedad participe en la prevención y denuncia de
faltas administrativas y hechos de corrupción; llevar un
registro voluntario de las organizaciones de la sociedad
civil que deseen colaborar de manera coordinada con
el Comité de Participación Ciudadana para establecer
una red de participación ciudadana, conforme con sus
normas de carácter interno; opinar o proponer, a través
de su participación en la Comisión Ejecutiva, indicadores
y metodologías para la medición y seguimiento del
fenómeno de la corrupción, así como para la evaluación
del cumplimiento de los objetivos y metas de la política
nacional, las políticas integrales y los programas
y acciones que implementen las autoridades que
conforman el Sistema Nacional; proponer mecanismos
de articulación entre organizaciones de la sociedad
civil, la academia y grupos ciudadanos; proponer reglas
y procedimientos mediante los cuales se recibirán las
peticiones, solicitudes y denuncias fundadas y motivadas
que la sociedad civil pretenda hacer llegar a la Auditoría
Superior de la Federación, así como a las entidades
de fiscalización superiores locales; opinar sobre el
programa anual de trabajo del Comité Coordinador;
realizar observaciones, a través de su participación en la
Comisión Ejecutiva, a los proyectos de informe anual del
Comité Coordinador; proponer al Comité Coordinador,
a través de su participación en la Comisión Ejecutiva, la
emisión de recomendaciones no vinculantes; promover
la colaboración con instituciones en la materia, con el
propósito de elaborar investigaciones sobre las políticas
públicas para la prevención, detección y combate de
hechos de corrupción o faltas administrativas; dar
seguimiento al funcionamiento del Sistema Nacional;
y proponer al Comité Coordinador mecanismos para
facilitar el funcionamiento de las instancias de contraloría
social existentes, así como para recibir directamente
información generada por esas instancias y formas de
participación ciudadana (art. 21 Ley del SNA).
Entre las novedades más relevantes cabe destacar
que el SNA es presidido por el representante de la
sociedad civil y que se crea una Fiscalía Especializada
Anticorrupción90.
En la práctica, a pesar de ser un modelo innovador y muy
interesante para analizar, el SNA ha tenido dificultades
para arrancar y apenas inició sus labores en abril de
2017. Una de las dificultades más grandes ha sido el
nombramiento del nuevo Fiscal Anticorrupción91, parte
clave en la integración del sistema, por lo que todavía
no es posible evaluar la eficacia del SNA en el combate
de la corrupción, puesto que al cierre de este estudio su
nombramiento aún está pendiente92.
Colombia
Con el fin de propiciar una adecuada coordinación y
colaboración en materia de lucha contra la corrupción
la Ley 190 de 1995 creó la Comisión Nacional de
Moralización, integrada por: “1. El Presidente de la
República; 2. El Ministro de Gobierno; 3. El Ministro
90 La presidencia del comité durará un año y el representante en el comité coordinador será rotativo, entre las organizaciones que lo integren (arts. 11 y 19 de la Ley del SNA).
91 Red por la Rendición de Cuentas. (5 de abril de 2017). COMBATE A LA CORRUPCIÓN: no más dilaciones ni marcos jurídicos incompletos en la Fiscalía General de la República y en la Fiscalía Anticorrupción. Recuperado de: http://rendiciondecuentas.org.mx/combate-a-la-corrupcion-no-mas-dilaciones-ni-marcos-juridicos-incompletos-en-la-f iscal ia- general- de -la-republica-y- en-la-f iscal ia-anticorrupcion/
92 Agencia EFE (5 de abril de 2017). México instala comité coordinador anticorrupción sin Fiscal Especial Anticorrupción. Recuperado de: https://www.efe.com/efe/america/mexico/mexico-instala-comite-coordinador-anticorrupcion-sin-fiscal-especializado/50000545-3229092 [Consultado el 5 de abril de 2017]
59
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
de Justicia y del Derecho; 4. El Procurador General de
la Nación; 5. El Contralor General de la República; 6. El
Presidente del Senado; 7. El Presidente de la Cámara
de Representantes; 8. El Fiscal General de la Nación;
9. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia, y 10.
El Defensor del Pueblo.
Las principales funciones son:
l Coordinar la realización de acciones conjuntas para
la lucha contra la corrupción frente a entidades del
orden nacional o territorial en las cuales existan
indicios de este fenómeno.
l Coordinar el intercambio de información en materia
de lucha contra la corrupción. Realizar propuestas
para hacer efectivas las medidas contempladas,
respecto de las personas políticamente expuestas.
l Establecer los indicadores de eficacia, eficiencia y
transparencia obligatorios para la administración
pública, y los mecanismos de su divulgación.
l Establecer las prioridades para afrontar las
situaciones que atenten o lesionen la moralidad en
la Administración Pública.
l Adoptar una estrategia anual que propenda por la
transparencia, la eficiencia, la moralidad y los demás
principios que deben regir la Administración Pública.
l Promover la implantación de centros piloto
enfocados hacia la consolidación de mecanismos
transparentes y la obtención de la excelencia en
los niveles de eficiencia, eficacia y economía de la
gestión pública.
l Promover el ejercicio consciente y responsable de la
participación ciudadana y del control social sobre la
gestión pública.
l Prestar su concurso en el cumplimiento de las
acciones populares en cuanto tiene que ver con la
moralidad administrativa.
lOrientar y coordinar la realización de actividades
pedagógicas e informativas sobre temas asociados
con la ética y la moral públicas, los deberes y las
responsabilidades en la función pública.
l Mantener contacto e intercambio permanente
con entidades oficiales y privadas del país y del
exterior que ofrezcan alternativas de lucha contra la
corrupción administrativa.
l Prestar todo su concurso para la construcción de un
Estado transparente.
l Elaborar su propio Reglamento.
Propuesta para la actuación coordinada
En El Salvador, las debilidades en las instituciones
encargadas de la transparencia y lucha contra la
corrupción, relativas a su bajo rendimiento, falta de
independencia, credibilidad y prontitud, la politización
de los procesos, la falta de auditoría ciudadana y de
rendición de cuentas deben ser superadas. En el
presente estudio se propone que se haga a través de
un sistema que permita la actuación coordinada de
las instituciones públicas, entre ellas mismas y con
las organizaciones ciudadanas, para el ejercicio de
los derechos relativos al acceso a la información, la
participación ciudadana, la rendición de cuentas y la
contraloría social, tomando en cuenta los dos niveles
de articulación mencionados al inicio: la coordinación
interinstitucional que impone la Constitución y/o la
creación de una normativa e institucionalidad nueva
que dé sustento al sistema.
Debe mencionarse que en El Salvador ya se han dado
experiencias positivas de coordinación interinstitucional
en la materia, como por ejemplo la Mesa de Expertos
Gubernamentales encargados del seguimiento y la
60
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
aplicación de las convenciones de la CNUCC y MESICIC.
Esta mesa tiene antecedentes desde 2013, cuando
se reunieron funcionarios de diversas instituciones
(FGR, Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción,
Ministerio de Relaciones Exteriores y CSJ) para
analizar las observaciones formuladas al informe de la
autoevaluación hecha por El Salvador en el marco de la
CNUCC93. El grupo de instituciones se ha ido ampliando
para incluir al TEG, IAIP, CCR e incluso ha contado con la
participación de funcionarios de la UNODC. Esta mesa ha
continuado con reuniones periódicas para organizar la
respuesta del Estado en los mecanismos de seguimiento
de las convenciones anticorrupción e incluso trabajando
en propuestas de reforma de ley en seguimiento a las
recomendaciones en ellas efectuadas. Este mecanismo
técnico es un ejemplo para llevar la coordinación de
93 Acta de Reunión en San Salvador del 9 de septiembre de 2013, obtenida por respuesta del 30 de enero de 2017 en proceso de solicitud de información 6- 2017 presentada a la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Presidencia de la República.
políticas nacionales por parte de los titulares de las
instituciones que tienen competencia en materia de
transparencia y lucha contra la corrupción.
Este nuevo Sistema Nacional de Transparencia y
Anticorrupción (SINTRA) -inspirado en parte en el
modelo mexicano que incorpora a la sociedad civil
dentro del sistema, como complemento, contrapeso y
monitor de las actuaciones públicas-, estaría integrado
por dos instancias principales: el Foro Nacional por la
Transparencia y Anticorrupción (FONATRA) y la Mesa
Interinstitucional de Transparencia y Anticorrupción
(MITRA). El SINTRA tendría como principales objetivos
generar una política integral de transparencia y
anticorrupción que mejore la arquitectura institucional.
También buscaría generar una coordinación en el
accionar de las instituciones a través de mejoras en el
flujo de información y las gestiones conjuntas en los
casos que sea apropiado.
Figura 1: Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción
Foro Nacionalpor la
Transparencia yAnticorrupción
Mesa Interinstitucional de Transparencia y
Anticorrupción
Subsistema depromoción de la
transparencia
Subsistema deaplicación de
sancionesadministrativas
Subsistema deaplicación de
sancionesjudiciales
61
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
3.1 Foro Nacional por la Transparencia y Anticorrupción (FONATRA)
Se propone que el FONATRA esté conformado por las
organizaciones de la sociedad civil más representativas,
con trascendencia en la lucha contra la corrupción y
promoción de la transparencia, así como universidades y
centros de investigación con experiencia en la materia y la
empresa privada. Esta sería una entidad con personalidad
jurídica y autonomía administrativa, financiera,
presupuestaria y organizativa. El objetivo principal del
Foro sería contribuir a un consenso nacional a través
de la coordinación de las estrategias sectoriales contra
la corrupción. También le correspondería promover e
incentivar el ejercicio de los derechos relativos al acceso
a la información, la rendición de cuentas e impulsar y
establecer mecanismos de control social en los asuntos
de interés público.
Su presupuesto sería mínimo, solo con el objeto
de garantizar la coordinación y seguimiento de las
actividades. Podría proceder de una partida mínima
provista en el Presupuesto General del Estado, sin
que dependa presupuestariamente de ninguna
institución y procurando mantener su independencia
para que no sea capturada por el sector público, ya
que las instancias ciudadanas deben mantenerse
independientes para cumplir adecuadamente con
su labor fiscalizadora. Igualmente, la realización de
estudios, propuestas y otras actividades, provendrían
fundamentalmente de la cooperación internacional.
El FONATRA también debería ayudar al establecimiento
de mecanismos de rendición de cuentas de las
instituciones y entidades del sector público, y coadyuvar
en los procesos de veeduría ciudadana y auditoría social.
Además, emitir informes que determinen la existencia
de indicios de responsabilidad para efectos de que el
conocimiento público fortalezca la conciencia ciudadana
en las prácticas de corrupción y motive a las instituciones
a actuar.
Por otro lado, también le correspondería formular las
recomendaciones necesarias, así como desarrollar
un papel promotor de la transparencia dentro de las
organizaciones de la sociedad civil y empresas privadas,
redactar propuestas de códigos de deontología
profesional, normas éticas y prácticas anticorrupción
para profesionales, organizaciones y empresas, con un
enfoque autorregulatorio.
Algunas funciones específicas del Foro serían:
l Proponer políticas, planes estratégicos y programas
para el fortalecimiento de la transparencia y lucha
anticorrupción, incluso como parte de los planes
de acción nacionales en el marco de espacios
internacionales sobre la temática;
l Presentar propuestas de normativas y reforma
institucional a las diferentes instituciones del Estado
y del municipio;
l Opinar y asesorar a las instituciones públicas sobre
anteproyectos e iniciativas legislativas y municipales
en materia de transparencia y anticorrupción;
l Desempeñarse como ente consultivo sobre políticas
de transparencia y anticorrupción, así como de
la aplicación de estrategias de lucha contra la
corrupción;
l Compartir información sobre las mejores prácticas
en materia de lucha contra la corrupción;
l Asesorar a los diferentes sectores sobre la mejora de
las estrategias de lucha contra la corrupción sectorial
y conjunta;
62
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
l Monitorear y evaluar la política de transparencia
y anticorrupción, a través de estudios periódicos y
temáticos;
l Rendir los informes que las organizaciones de
la sociedad civil están habilitadas a rendir en el
marco de los mecanismos de seguimiento de las
convenciones contra la corrupción.
Se estima conveniente, para potenciar la relevancia
institucional del Foro, la exigencia legal para que
todas las instituciones, antes de tomar una decisión
sobre políticas públicas o reformas normativas en
materia de transparencia y anticorrupción, deban
escucharlo y concederle audiencia pública, sin que
sus señalamientos y observaciones sean vinculantes.
De esta manera, las municipalidades deberán alinear
sus actuaciones municipales sobre transparencia y
anticorrupción con los lineamientos dados por el
FONATRA. En igual sentido podría actuarse en relación
con los actos de la Asamblea Legislativa y del Órgano
Ejecutivo, previo a tomar cualquier decisión. Esta
sería una práctica que coadyuvaría a que las medidas
adoptadas por las diversas instancias guarden armonía
y tengan una visión técnica y sistémica que contribuya
a su eficacia.
En materia de construcción y modificación de políticas,
planes y estrategias de transparencia y anticorrupción
por parte de las instituciones del Estado y del municipio,
también deberá escucharse en audiencia pública al Foro.
El seguimiento, evaluación y monitoreo que realice este
Foro, a las políticas, planes y programas, generará insumos
que permitan hacer recomendaciones sobre dichas
políticas. Para lo cual una vez estructurada la política
pública, se debe diseñar una batería de indicadores, que
facilite esta labor. El Foro ayudaría al gobierno a elaborar
y desarrollar una Política Nacional de Transparencia y
Anticorrupción, que sea integral e interinstitucional,
así como las políticas estratégicas institucionales en
esta materia, en caso que no exista aún a la fecha de su
creación o contribuir a promover y actualizar la existente.
Esta política, además de basarse en las
recomendaciones de las instancias internacionales
especializadas y en criterios técnicos, debe construirse
sobre la base de las conclusiones y recomendaciones
de debates públicos muy amplios y consultas, a las
que asistan personas en representación de entidades
públicas y privadas y obligatoriamente del FONATRA.
La política debería tener un carácter integral y
multidisciplinario y estar dirigida a todas las instituciones
públicas que representan a los Órganos Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, el gobierno local, los empresarios
y la sociedad civil.
En el Foro debe establecerse un modelo de veeduría social
para auditar la construcción de indicadores de resultado,
el cumplimiento de metas, uso de los recursos y en
general la implementación de las políticas y estrategias.
Deberá involucrarse a los ciudadanos, especialmente a
los jóvenes, para promover la participación ciudadana,
sensibilizar a docentes y alumnos acerca de la
importancia de la transparencia, los beneficios del
control preventivo de la sociedad y fortalecer el Estado
de derecho y democracia.
63
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
La idea es que sea un mecanismo de participación
y control social, que permita, de manera objetiva e
imparcial, monitorear e incidir en una mejor gestión
pública, a través de acciones que ayuden a detectar
irregularidades y espacios de mejora para coadyuvar
a prevenir la corrupción.
La política propuesta por el Foro debe, entre otras áreas,
promover la transparencia y prevenir la corrupción;
capacitar en cultura de la transparencia y anticorrupción,
mejorar la aplicación de las sanciones administrativas y
penales y la deducción de la responsabilidad civil, crear y
fortalecer un sistema coordinado, planificado y auditado
de transparencia.
La institución vinculada con el Foro y obligada a mantener
comunicación y coordinación con este, debería ser la
Secretaría de la Mesa Institucional de la Transparencia
que asuma la coordinación rotativa, lo cual se explica
más adelante. Esta mesa institucional, encargada de
coordinar el diseño, establecimiento e implementación
de la política, debería informar, al menos, cada seis meses
al Foro sobre el estado de su trabajo.
Dentro de las instituciones a conformar el Foro, deberían
considerarse las organizaciones de la sociedad civil que
tengan una destacada trayectoria promoviendo los
temas de transparencia, rendición de cuentas y lucha
contra la corrupción; entre las cuales se deberá elegir
una coordinación o presidencia rotativa.
En el proceso de selección de los miembros del FONATRA
deberán preferirse mecanismos que reúnan dos
condiciones: 1) que los candidatos sean postulados por
una diversidad de sectores: empresa privada, sindicatos,
academia, centros de pensamiento, asociaciones de
desarrollo municipal, asociaciones y fundaciones sin fines
de lucro, entre otras; 2) que la elección o designación
corresponda a las mismas organizaciones sin voto de las
instituciones públicas; 3) que el proceso sea público y
transparente.
Entre los requisitos de elegibilidad para ser miembro del
FONATRA se deberá comprobar: 1) tener demostrada
experiencia en temas de transparencia y lucha contra
la corrupción de por lo menos 3 años. 2) No haber sido
sujeto de sanciones administrativas, profesionales
o judiciales en los últimos 10 años. 3) No haber sido
militante de un partido político en un plazo no menor
de 10 años.
Todo lo relativo a la integración y elección del FONATRA
deberá regularse en la Ley del SINTRA.
64
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
3.2 Mesa Interinstitucional de Transparencia y Anticorrupción (MITRA)
Se propone que la MITRA conste de tres subsistemas:
el de promoción de la transparencia, el de aplicación
de sanciones administrativas y el de aplicación de las
sanciones judiciales. El primero debería ser el mecanismo
para que se reúnan y organicen las oficinas públicas
encargadas de la prevención y control de la corrupción
y la capacitación y difusión de la transparencia, con
el objeto de actuar de forma ordenada y coordinada,
alcanzando con mayor efectividad sus propósitos. El
subsistema de aplicación de las sanciones administrativas
se convertiría en el componente propicio para que
las instituciones encargadas de aplicar el derecho
sancionador administrativo en materia de anticorrupción
y transparencia, puedan actuar concertadamente
y en forma ordenada. Este encuentro institucional
debe potenciar, también, la reparación civil a favor del
Estado en ejercicio de su autotutela. El subsistema de
aplicación de sanciones judiciales sería el mecanismo
de coordinación interinstitucional para proponer
políticas específicas del sector, establecer mecanismos
de colaboración interinstitucional, protocolos de
actuación y protección de denunciantes y testigos. Un
Grupo de Tarea Conjunta Anticorrupción (GRUTA)
conformado por la PNC y la FGR, con apoyo de la CCR,
debería constituirse para realizar de mejor forma la
investigación, promoción de la acción, imposiciones
de sanciones penales en los tribunales y el ejercicio
de acciones jurisdiccionales para reclamar la
responsabilidad civil.
Figura 2: Mesa Interinstitucional de Transparencia y Anticorrupción
Foro Nacionalpor la
Transparencia yAnticorrupción
Mesa Interinstitucional de Transparencia y
Anticorrupción
Subsistema depromoción de la
transparencia
Subsistema deaplicación de
sancionesadministrativas
Subsistema deaplicación de
sancionesjudiciales
65
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Se requiere la constitución de un grupo coordinado
del Estado y del municipio que se pueda reunir
con regularidad y que mantenga mecanismos
permanentes de comunicación y coordinación, el
cual se podrá denominar Mesa Interinstitucional
de Transparencia y Anticorrupción (MITRA). Una
de las instituciones integrantes debe ser elegida
como secretaría, que asumiría las responsabilidades
logísticas y de organización, la cual será la encargada
de la coordinación de manera rotativa por períodos
de uno o dos años. Al mismo tiempo, cada uno de los
subsistemas se constituye en un grupo más pequeño,
de acuerdo con su especialización, con encuentros de
mayor regularidad y vinculaciones más estrechas, que
deben contar con su respectiva secretaría y coordinador
o presidente rotativo.
El MITRA debería tener entre sus funciones:
l Diseñar y aprobar la Política Nacional de
Transparencia y Anticorrupción;
l Establecer mecanismos y procedimientos para
mejorar la gestión institucional y el servicio a los
ciudadanos;
l Mantener relaciones coordinadas con el Foro
Nacional de Transparencia;
l Gestionar recursos para cubrir las necesidades
institucionales;
l Proponer la reorganización interinstitucional;
l Practicar encuestas y evaluaciones sobre el servicio
de las instituciones integrantes; y
l Administrar recursos compartidos entre las
instituciones.
Las instituciones que deberían formar parte del MITRA
son:
1. Tribunal de Ética Gubernamental (TEG)
2. Corte de Cuentas de la República (CCR)
3. Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP)
4. Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia
y Anticorrupción (SPCTA)
5. Sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia
6. Departamento de Investigación Judicial de la Corte
Suprema de Justicia
7. Instituto de Desarrollo Municipal (ISDEM) y tres
alcaldías de las zonas occidental, central y oriental
del territorio, elegidas cada tres años y en forma
rotativa
8. Ministerio de Hacienda
9. Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ)
10. Policía Nacional Civil (PNC) y la Inspectoría General
de Seguridad Pública
11. Fiscalía General de la República (FGR)
12. Tribunal del Servicio Civil (TSC)
13. Ministerio de Educación94.
La coordinación y cooperación interinstitucional es un
pilar fundamental del MITRA. Esta debe establecerse
como obligatoria para las instituciones que lo integran,
debiendo cada institución nombrar uno o varios enlaces
(de conformidad con las necesidades), que coordinen los
esfuerzos internos y respondan ante cada subsistema.
Subsistema de Promoción de la Transparencia
Debería ser el mecanismo para que se reúnan y organicen
las oficinas públicas encargadas de la prevención y
control de la corrupción y la capacitación y difusión de la
transparencia; con el objeto de actuar de forma ordenada
y coordinada alcanzando con mayor efectividad sus
propósitos.
94 El Ministerio de Educación participará con el objeto de coadyuvar a la promoción de la cultura de transparencia y de incorporar estos temas en la enseñanza.
66
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Entre sus responsabilidades específicas deberían estar:
l Proponer el eje de prevención y control de la
corrupción y promoción de la transparencia
dentro de la Política Nacional de Transparencia y
Anticorrupción;
l Proponer reformas institucionales y legales en favor
de la transparencia;
l Promover que las instituciones públicas que
conforman el subsistema desempeñen las siguientes
funciones:
- Función orientadora: asesorar y ayudar al
ciudadano o a cualquier organismo público o
privado sobre lo que constituyen conductas
y prácticas corruptas y los mecanismos de
denuncia y sanción.
- Función educativa: educar al público sobre
los peligros de la corrupción y los delitos
económicos. Potenciar el conocimiento de
los estudiantes sobre transparencia y las
consecuencias de la corrupción en el país.
Este subsistema debería estar integrado por una mesa o
junta, cuyos miembros serían los siguientes:
1. TEG
2. CCR
3. IAIP
4. SPCTA
5. Sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia
6. Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
(ISDEM) y tres alcaldías de las zonas occidental,
central y oriental del territorio, elegidas cada tres
años y en forma rotativa
7. Ministerio de Educación
8. Ministerio de Hacienda
9. CNJ
Una de las instituciones integrantes debe ser elegida
como Secretaría, para que asuma las responsabilidades
logísticas y de organización, y todas las instituciones
deben ir ejerciendo dicha coordinación de manera
rotativa.
Subsistema de aplicación de sanciones administrativas
El subsistema de aplicación de las sanciones
administrativas tendría como función principal mejorar
la aplicación de las sanciones administrativas en materia
de anticorrupción y transparencia, mediante acciones
concertadas, ordenadas y coordinadas. Al mismo tiempo,
se debe potenciar la reparación civil a favor del Estado
en ejercicio de su autotutela. Dentro de sus funciones se
debe incluir proponer el eje de lucha contra la corrupción
en la Política Nacional de Transparencia y Anticorrupción,
mediante el procedimiento administrativo sancionador y
proponer reformas institucionales y legales para mejorar
los instrumentos propios de este subsistema, para evitar
los traslapes y duplicidades, así como los vacíos que
obstaculizan la eficacia de estos procedimientos.
Este subsistema debería estar integrado por una mesa o
junta, cuyos miembros serían los siguientes:
1. TEG
2. CCR
3. IAIP
4. Sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia
5. Departamento de Investigación Judicial de la Corte
Suprema de Justicia
6. FGR, a través de Auditoría Fiscal
7. Inspectoría General de Seguridad Pública
8. TSC
67
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Una de las instituciones integrantes debe ser elegida
como secretaría, para que asuma las responsabilidades
logísticas y de organización. Todas las instituciones
deben ir ejerciendo dicha coordinación de manera
rotativa.
Subsistema de aplicación de sanciones judiciales
Este subsistema debería constituir una mesa o junta
coordinadora a la que se atribuyan funciones en materia
de políticas de lucha contra la corrupción mediante
la aplicación de la normativa penal, de extinción
de dominio, juicio civil por enriquecimiento ilícito,
específicamente las siguientes:
l Proponer estrategias de persecución;
l Establecer mecanismos de colaboración
interinstitucional para facilitar las actuaciones
judiciales en los procesos arriba mencionados;
l Elaborar protocolos de actuación conjunta y
coordinada;
l Potenciar la protección de denunciantes y testigos
en delitos de corrupción;
l Elaborar informes sobre corrupción;
l Promover la realización de acciones
interinstitucionales a fin de facilitar y agilizar las
investigaciones;
l Establecer mecanismos de colaboración para el
rastreo de bienes por delitos contra la Administración
Pública.
Este subsistema debería estar integrado por
representantes de:
1. CCR
2. PNC
3. FGR
4. Órgano Judicial
5. Unidad Técnica Ejecutiva del Sector Justicia (UTE)
6. Sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia
Una de las instituciones integrantes debe ser elegida
como secretaría, para que asuma las responsabilidades
logísticas y de organización, y todas las instituciones
deben ir ejerciendo dicha coordinación de manera
rotativa.
Adicionalmente se debería establecer un Grupo
de Tarea Conjunta Anticorrupción (GRUTA), cuyos
miembros serían operativos o agentes de la PNC y
de la Unidad Anticorrupción de la FGR. Actuarían
también con el auxilio de la CCR en materia contable
y financiera y de la Sección de Probidad, la cual
compartirá la información pertinente.
El Grupo debería constituirse para realizar de mejor forma
la investigación, promoción de la acción, imposiciones
de sanciones penales en los tribunales y el ejercicio de
acciones jurisdiccionales para reclamar la responsabilidad
civil y en procesos civiles por enriquecimiento ilícito, así
como los de extinción de dominio. La coordinación de
GRUTA, por razones constitucionales, debe corresponder
a la FGR.
68
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
3.3 Componentes del Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción
Un sistema no solo debe estar conformado con
instituciones, sino con otros elementos o recursos que
coadyuvan a su integración y al logro de sus propósitos.
Se debe asegurar no solo la existencia de cada uno de
esos elementos, sino que funcionen de forma óptima
e integrada. En la ilustración siguiente se presentan los
principales componentes del SINTRA.
Figura 3: Componentes del SINTRA
Políticas yestrategias
LeyesInstanciasinternacionales
Organizacionesciudadanas
Instituciones
Cultura detransparencia
Recursos
Instituciones
Estandarizaciónde trámites
Sistema deinformación
Capacitación
Administración
Componentes delSINTRA
69
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Políticas y estrategias
Se requiere diseñar, proponer, desarrollar y llevar
a cabo políticas nacionales integrales y políticas
sectoriales, las cuales deben ser construidas y
elaboradas conjuntamente por las diferentes
instituciones del Estado y con participación de la
sociedad civil. Estas políticas deben contener elementos
que faciliten, permitan e impulsen la promoción de la
transparencia y la prevención, investigación y sanción
de la corrupción en todas sus formas y construir un
compromiso nacional en torno a estos temas.
Las políticas deben desarrollar estrategias y acciones,
entre otros, sobre los siguientes ejes fundamentales: (i)
acceso a la información pública; (ii) rendición de cuentas;
(iii) auditoría ciudadana; (iv) lucha contra la corrupción;
(v) fortalecimiento institucional y creación del Sistema
Nacional de Transparencia y Anticorrupción.
Definidas que hayan sido las políticas, procedería
elaborar los planes estratégicos tanto para el Estado
en general como para cada institución en particular,
fijando prioridades de acuerdo con el presupuesto
disponible y estableciendo indicadores de cumplimiento
adecuadamente elaborados. Finalmente, deben
diseñarse, dictarse y desarrollarse los planes operativos.
Leyes
Hay que contar con una normativa clara, coherente e
integrada. Para fortalecer el sistema de transparencia
y lucha contra la corrupción, es necesario considerar
reformas a la Constitución. Asimismo, deben crearse
nuevas leyes y reformar las leyes existentes, a fin
de tener un marco normativo que exija, facilite y
promueva la rendición de cuentas por parte de
todos los funcionarios ante la población en general.
Tomando en cuenta los tiempos actuales y que estamos
en la era de la información y la tecnología, las leyes
deberían permitir y fomentar el uso de las tecnologías
de la información y la comunicación (TICs). En materia
de combate de la corrupción, es necesario hacer una
aplicación efectiva de las leyes con las que ya contamos
tanto administrativa como judicialmente.
Ningún sistema puede funcionar si la administración no
tiene reglas adecuadas, claras, uniformes y coordinadas
que le permitan actuar con seguridad, coherencia
y eficacia; dotando a los ciudadanos de certeza y
previsibilidad en las actuaciones de la Administración
Pública y protección adecuada de sus derechos. Una de
las deudas más importantes en materia normativa es
la de crear una Ley de Procedimientos Administrativos,
una nueva Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y aprobar normativa complementaria
que contribuya a la eliminación de trámites burocráticos.
Más adelante se indican las reformas más importantes
para todas las instituciones que comprenderán el
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción.
Administración
Dotada la Administración Pública de las reglas adecuadas,
se requiere contar con procesos administrativos que
mejoren la gestión con recursos materiales y humanos
apropiados y debidamente preparados. Esta es una
piedra angular para el correcto funcionamiento del
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción.
La administración de las instituciones encargadas
de la transparencia y anticorrupción debe estar en
70
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
manos de personal altamente capacitado, como se
detallará en el componente que sigue. Esta capacidad
se exige para tener una gestión eficaz y eficiente de las
instituciones. Lo anterior garantiza que se consigan las
metas trazadas en el tiempo y con los recursos previstos.
Que la administración muestre esas características, hace
que la población eleve su confianza en el trabajo que
realizan. Y para ser aún más amigables con los derechos
de la población, los procesos y procedimientos que se
llevan a cabo en las instituciones tienen que hacerse
más expeditos y reducir, en la medida de lo posible, la
cantidad de trámites que hay que realizar cuando se
acude a estas instituciones. Los procesos lentos, oscuros
y arbitrarios son fuente de corrupción al potenciar el
florecimiento de alternativas de hecho. Por supuesto, las
primeras instituciones que deben mostrar eficacia son las
dedicadas al trabajo de transparencia y anticorrupción.
Debe ser una aspiración permanente que toda la
Administración Pública en general, funcione como
sistema para que sea eficaz. Específicamente el Sistema
Nacional de Transparencia y Anticorrupción debe
definir los procesos administrativos de sus instituciones.
Al definir los procesos identificando los claves, los
estratégicos, los de evaluación y de apoyo, es posible
reducir el número de actividades y los recursos para
lograr las metas. Es necesario, además, construir los
mapas de procesos.
También es importante implementar planes de
desarrollo tecnológico, que al mismo tiempo de
fortalecer el uso de herramientas informáticas,
convierta a las instituciones públicas en creadoras de
programas y sistemas que aumenten su eficacia. Más
que direcciones o unidades informáticas, se requieren
oficinas de desarrollo tecnológico.
Capacitación
Es necesario formar a las personas encargadas de la
administración del Estado (funcionarios y empleados
públicos) para que estas no solo conozcan los actos
y prácticas que constituyen actos de corrupción y
los deberes para hacer realidad la transparencia, sino
también acumular conocimiento y experiencia en los
procedimientos públicos. Para esto, es necesaria
la implementación de cursos y prácticas en los
que se enseñe a los servidores públicos qué es la
transparencia, por qué hay que practicarla, qué es la
corrupción y por qué hay que prevenirla y sancionarla,
entre otros temas de importancia. El haber asistido a
estos cursos debería constituir un requisito para todo
aquel que quiera acceder a puestos de administración
del Estado, así se garantiza la capacidad y conocimientos
técnicos de los funcionarios y empleados públicos en
materia de transparencia y anticorrupción.
Lo ideal sería contar con una institución formadora de
los funcionarios y empleados públicos. En ese sentido,
el Anteproyecto de Ley de la Función Pública, al crear
la Escuela Nacional de Formación Pública, sienta las
bases jurídicas para la profesionalización y capacitación
especializada y efectiva de los servidores públicos, a fin
de mejorar la calidad de los servicios públicos.
Sistema de Información
Es prioritario construir, con la ayuda de todos los sectores
de la sociedad, pero principalmente de las instituciones
del Estado, un Sistema Nacional de Información para
la Transparencia y Anticorrupción, que contenga: a)
datos necesarios para elaborar políticas, estrategias y
programas; b) datos que sirvan de herramienta a las
71
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
instituciones aplicadoras de la ley; y c) información
pública organizada y disponible electrónicamente. Para
el sistema se puede optar por un modelo unificado o
por una modalidad desconcentrada pero vinculada
estrechamente en sus partes. Lo ideal sería promover
un sistema de interoperabilidad, que conecte a todas
las áreas de información de las instituciones que
harán parte del sistema.
Este sistema debería facilitar la conexión y el contacto
entre las diferentes instituciones del Estado, a fin de
que estas compartan entre sí información relevante. Por
ejemplo, la relacionada con actos delictivos de corrupción
y datos de personas imputadas por estos hechos,
información patrimonial, declaraciones y registros
públicos, etc. Desde luego que es prioritario asegurar
el resguardo y manejo de toda esta información, para
evitar perjuicios indebidos a los ciudadanos y restringir
el acceso solo a personal apropiadamente elegido y
sometido a controles eficaces.
De forma complementaria, sería necesario fortalecer
la organización y funcionamiento de los archivos de
las instituciones. Para facilitar el acceso y resguardo de
los documentos, es importante convertir, mediante
un proceso organizado, todos los documentos que
consten en soportes tradicionales a medios electrónicos
que faciliten el archivo, tratamiento, acceso, entrega,
corrección, etc., en beneficio de los ciudadanos y la
Administración Pública.
Dentro de este sistema, podría crearse un sitio web con
un mapa del país en donde aparezcan los 262 municipios
y se pueda acceder a cada uno de ellos, que contenga
la publicación mensual de la información presupuestaria
y contable de todas las municipalidades del país. Para
graficar el cumplimiento de los municipios respecto de
la remisión de información financiera a la CCR y otras
obligaciones de transparencia, se diseñaría un “semáforo”
de cumplimiento. Adicionalmente, se podría consultar
un Informe de Situación Presupuestaria acumulado
del ejercicio seleccionado, donde para cada cuenta de
ingresos o de gastos, se puedan observar los montos de
presupuesto inicial, presupuesto actualizado, ejecución
y porcentaje de ejecución.
Estandarización de trámites
La estandarización de trámites y el servicio a la
ciudadanía constituyen parte fundamental del SINTRA.
El primero implica que todas las instituciones de la
Administración Pública deberán tener a disposición del
público, a través de medios impresos o electrónicos, o por
medio telefónico o por correo, información actualizada
sobre normas básicas que determinan su competencia,
funciones y servicios, trámites y actuaciones, para que el
ciudadano adelante su labor de evaluación de la gestión
pública y así intervenir en forma sustentada en los
procesos de rendición de cuentas.
El servicio a la ciudadanía, por su parte, implica:
l Desarrollo institucional: consiste en definir y
difundir el portafolio de servicios a la ciudadanía
que presta la entidad; implementar y optimizar
los procedimientos internos que soportan la
entrega de trámites y servicios a los ciudadanos,
los procedimientos de atención de peticiones,
quejas, sugerencias, reclamos y denuncias; medir
la satisfacción de la ciudadanía en relación con
los trámites y servicios que presta la institución;
identificar necesidades, expectativas e intereses de
la población para gestionar la atención adecuada y
72
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
oportuna; poner a disposición de la ciudadanía, en
un lugar visible, información actualizada sobre los
derechos de los usuarios y medios para garantizarlos,
descripción de los procedimientos, trámites y
servicios de la entidad, tiempos de entrega de
cada trámite o servicio, requisitos e indicaciones
necesarios para que la ciudadanía pueda cumplir
con sus obligaciones o ejercer sus derechos; horarios
y puntos de atención; dependencia, nombre y cargo
del servidor a quien debe dirigirse en caso de una
queja o un reclamo; establecer procedimientos;
diseñar espacios físicos y disponer de facilidades
estructurales para la atención prioritaria a personas
en situación de discapacidad, niños, niñas, mujeres
gestantes y adultos mayores.
l Fomentar la cultura de servicio a la ciudadanía en
los servidores públicos: se trata de desarrollar las
competencias y habilidades para el servicio a la
ciudadanía en los servidores públicos, mediante
programas de capacitación y sensibilización; generar
incentivos a los servidores públicos de las áreas de
atención al ciudadano.
l En este aspecto, se retoma la creación del Instituto
Nacional de Formación de la Función Pública, que
plantea la propuesta de anteproyecto de Ley de la
Función Pública, en la cual se le atribuye el cargo
de la ejecución, coordinación, el seguimiento
y la evaluación en los procesos de formación y
capacitación de servidores públicos; asimismo, la
realización de estudios e investigaciones para la
mejora y modernización del funcionamiento de
la Administración Pública95.
95 Propuesta de anteproyecto de Ley de la Función Pública presentada por la Secretaría de Asuntos Estratégicos, Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado, arts. 28 al 30 (noviembre de 2013).
l Fortalecimiento de los canales de atención: implica el
establecimiento de canales de atención que permitan
la participación ciudadana, implementación de
protocolos de atención al ciudadano y de un sistema
de turnos y citas que permita la atención ordenada y
respetuosa de los requerimientos de los ciudadanos;
de igual manera, la adecuación de los espacios físicos
conforme las más apropiadas condiciones en materia
de accesibilidad y señalización y respeto a la ley; y
la integración de canales de atención e información
para asegurar la consistencia y homogeneidad de
la información que se entregue a la ciudadanía por
cualquier medio.
Lo anterior, debe complementarse con el diseño de
un Programa de Gestión Documental que permita
dar seguimiento a la respuesta oportuna de los
requerimientos de los ciudadanos y el trámite del
documento al interior de las entidades, por medio
de un sistema de ventanilla única. El Programa
de Gestión Documental permitirá la tramitación
ordenada de los procesos administrativos.
La gestión de los requerimientos ciudadanos inicia con
la recepción de los mismos, garantizando la existencia
de un registro y control de los documentos que los
contengan. Esto supone la disposición por parte de las
instituciones de un enlace de fácil acceso, en su página
web, para la recepción de peticiones, quejas, sugerencias,
reclamos y denuncias, de acuerdo con parámetros
estandarizados para la Administración Pública; de igual
manera, el diseño de formatos electrónicos que faciliten
su presentación y un listado, conforme con la ley, de los
requisitos para el servicio, sin que puedan agregarse
otros en forma arbitraria.
73
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
La población debe estar informada sobre los medios de
atención con los que cuenta la entidad para la recepción
de peticiones, quejas, sugerencias, reclamos y denuncias
de actos de corrupción. Tales denuncias deben ser
trasladadas a la autoridad competente, informándo al
ciudadano del traslado y notificando del mismo a todas
las instituciones involucradas.
Se recomienda la elaboración de un informe trimestral
sobre las denuncias, quejas y reclamos, con el fin de
mejorar el servicio que prestan las entidades del SINTRA
y racionalizar el uso de los recursos. Dicho informe se
conocerá por la mesa coordinadora del SINTRA.
Recursos
Las instituciones del Sistema Nacional de Transparencia
y Anticorrupción deben contar con una asignación
presupuestaria acorde con la función realizada., También
es necesario dar muestras de austeridad y eficiencia.
Ningún presupuesto es suficiente, si la política de
gastos no tiene prioridades, límites ni condiciones. Es
deseable que los recursos sean manejados dándole
primacía a las tareas claves y en función de los resultados
institucionales. En la actualidad se pueden ver diferencias
significativas entre las asignaciones presupuestarias de
las instituciones que no se ajustan a estos criterios; por
ejemplo, la FGR ha trabajado con un presupuesto por
debajo del requerido, por lo que no pudo efectuar pagos
de varios servicios en diciembre de 201696.
96 Escalante, D. (20 de diciembre de 2016). FGR recibirá presupuesto con déficit de $22 millones. El Diario de Hoy. Recuperado de: http://www.elsalvador.com/noticias/nacional/210216/fgr-recibira-presupuesto-con-deficit-de-22-millones/ [Consultado el 15 de mayo de 2017]
Además de lo anterior, hay que establecer dentro del
Sistema Nacional, la necesidad de contar con enlaces
permanentes de cada una de las personas que lo
integran. Para contar con funcionarios preparados, con
responsabilidad y actitud de servicio, se requiere que los
procesos de reclutamiento, ascenso, control y formación
sean los más adecuados.
Asimismo, en la medida de lo posible, es importante
tener empleados y funcionarios que reciban salarios
dignos; pero sobre todo hay que asegurar la estabilidad
y el respaldo institucional para que todos los servidores
públicos tengan la oportunidad de asumir un papel
de agente de cambio, comprometido, motivador e
inspirador. Se debe configurar un modelo organizativo
orientado a las personas, que permita estimular a los
empleados. Especialmente se debe instaurar y aplicar
efectivamente un método de estímulos, recompensas y
ascensos para el personal de la institución. Estas políticas
deberían ser comunes en el Estado.
Cultura de transparencia
Debe fomentarse en la sociedad una cultura de
transparencia y auditoría ciudadana. Se trata de tener
una población conocedora del derecho de acceso a
la información pública, del derecho de exigir a sus
autoridades que rindan cuentas de sus actuaciones y
que estos servidores públicos deben actuar de forma
ética y proba. Por otra parte, debe fomentarse entre los
servidores públicos el respeto a la ley y a los principios
éticos a los que se encuentran sometidos y a la obligación
de realizar sus labores con apego a la transparencia.
74
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
La existencia de una cultura sólida y difundida de
la transparencia reduce energías y costos, evitando
extender controles y sanciones que absorben recursos
importantes del Estado y del municipio.
Para la consolidación de una cultura de transparencia es
importante empezar la educación en estos temas desde
temprana edad en todos los ámbitos de desarrollo de los
niños, comenzando por la escuela.
Instituciones
Este componente se aborda ampliamente en apartados
anteriores, por lo que aquí solo se menciona como parte
integrante del sistema. Las instituciones son las piezas
claves de la fundación y mantenimiento del sistema. Son
las que tienen las condiciones para asumir el liderazgo y
mover y transformar la maquinaria estatal.
Organizaciones ciudadanas
Esto es una consecuencia lógica de tener una
población con alto nivel de información y con
una cultura de transparencia. Para las sociedades
democráticas es vital que los ciudadanos creen
organizaciones y ejerzan sus derechos, vigilen el
cumplimiento de las atribuciones del Estado y del
municipio e informen a sus conciudadanos de los
resultados de su actividad. La sociedad organizada
cuenta con mayores capacidades para coadyuvar con
el Estado en sus diversas funciones y estar vigilante de
todas las actividades de este, haciendo señalamientos
oportunos que propicien la construcción de un Estado
más abierto, dinámico, participativo y diverso. Un
sistema de transparencia consolidado no se concibe
con respecto a una población desorganizada y débil.
Las organizaciones de ciudadanos son de vital ayuda
al momento de contribuir en el diseño de estrategias y
políticas que promuevan la transparencia y prevengan
la corrupción, y en el cumplimiento y efectividad de las
mismas, especialmente el FONATRA propuesto en este
estudio.
Instancias internacionales
Al ser El Salvador Estado parte de varios instrumentos
internacionales y haber adquirido, por ende, compromisos
en materia de transparencia y anticorrupción en el
ámbito internacional, existe el deber del Estado de
brindar ayuda y cooperación a otros países, así como de
mejorar la coordinación y eficacia institucional entre los
entes encargados de la transparencia y anticorrupción.
Por otro lado, nuestro país debe buscar ayuda de otros
países para la prevención, investigación y sanción de
delitos de corrupción, así como la implementación de
experiencias exitosas llevadas a cabo en otras regiones
del mundo.
Históricamente, las actividades del crimen han mostrado
una tendencia hacia la internacionalización. Ahora con
mayor razón, por la existencia de mejores y abundantes
medios de comunicación y transporte, el crimen y sus
instrumentos entran y salen de El Salvador con gran
dinamismo y estableciendo redes regionales y mundiales.
La corrupción se sirve de estas realidades y el Estado no
puede combatirla adecuadamente si su campo de acción
se reduce a las fronteras. Por otro lado, es imposible para
una sociedad enfrentar desafíos permanentes, derivados
de la corrupción transnacional, con sus propios recursos.
75
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
3.4 Reformas al sistema jurídico
La implementación del Sistema Nacional de
Transparencia y Anticorrupción (SINTRA) implica la
creación de nueva normativa y reforma a la ya existente.
No se trata de crear nuevas instituciones, sino de crear las
condiciones para que las instituciones actuales actúen
de forma coordinada.
Uno de los componentes del SINTRA es el marco
normativo que lo contenga y regule; por lo anterior, a
continuación se desarrollan las propuestas concretas
de creación y modificación del marco regulatorio e
institucional correspondiente.
Constitución de la República
La Constitución de la República debe contener
expresamente regulación del acceso a la información
pública y la rendición de cuentas. Por lo anterior, se
plantea la conveniencia de una reforma a su art. 6, del
cual la Sala de lo Constitucional ha derivado el derecho
de acceso a la información pública, para incorporar el
reconocimiento expreso de ese derecho y a la rendición
de cuentas.
También se plantean reformas a la Constitución que
fortalezcan a las instituciones del sistema, por ejemplo:
CCR: Reforma por medio de la cual se separe la función
de fiscalización de los fondos públicos y la función
jurisdiccional de control de las cuentas públicas, mediante
la creación de una Contraloría General de la República
y la adecuación de la Corte de Cuentas de la República
a esta última función. Reforma para que la elección de
los magistrados y contralores sea por mayoría calificada,
tal como sucede con otras elecciones de segundo grado
de funcionarios. Reforma mediante la cual se incorporen
requisitos más rigurosos para los funcionarios electos en
estas instituciones de control.
IAIP: Reconocimiento constitucional de la autonomía
funcional, administrativa y presupuestaria del Instituto
de Acceso a la Información Pública, así como requisitos
para la elección de los comisionados del mismo.
Sección de Probidad de la CSJ: reformas relacionadas
con la ampliación de la presunción del enriquecimiento
ilícito, la publicidad de las declaraciones patrimoniales
de manera expresa, ampliación del plazo para iniciar
un juicio civil por enriquecimiento sin causa justa, y
ampliar los supuestos de presentación de la declaración
patrimonial.
Ley del Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción
La Ley del Sistema Nacional de Transparencia y
Anticorrupción desarrollará todo lo relativo al SINTRA,
bajo los principios de integralidad, cooperación
interinstitucional, sostenibilidad y corresponsabilidad.
El SINTRA estará compuesto por el FONATRA y el MITRA,
con sus subsistemas. La legislación deberá desarrollar el
sistema de elección o designación de los representantes
para el Foro, las funciones de las instituciones que
integran el MITRA y las atribuciones de las secretarías
técnicas y presidencias rotativas que asuman las
instituciones.
76
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
El contenido mínimo de la Ley del SINTRA debería ser:
I. Creación, organización y funciones
II. Principios
III. Cooperación y coordinación institucional
IV. Políticas y estrategias
V. Foro Nacional por la Transparencia y Anticorrupción
(creación y procedimiento de elección)
VI. Sistema Institucional de Transparencia y
Anticorrupción
VII. Subsistemas
VIII. Sistema Nacional de Información para la
Transparencia y Anticorrupción
IX. Eliminación de trámites y mejora de los servicios a la
ciudadanía
X. Programa de Gestión Documental
XI. Derogatorias y disposiciones finales
Ley de la Corte de Cuentas de la República
La modernización de la CCR proyecta una serie de retos,
que se convierten en el planteamiento de reformas
legales en los siguientes aspectos: la separación de
funciones, enmarcada en la separación de las funciones
administrativas de las jurisdiccionales, para no ser juez
y parte en los procesos; en ambos ámbitos, medidas
para limitar el presidencialismo que la ha caracterizado;
medidas para reforzar la autonomía de la CCR para
ejercer un efectivo control, vigilancia y fiscalización de
los ingresos, gastos y bienes públicos, que incluye el
restablecimiento de su autonomía presupuestaria97.
97 FUSADES. (2008). Comparativo de Sistemas de Contralorías y Manejo de Fondos Públicos, págs. 44 y ss. [mimeo no publicado].
Están planteadas reformas a la Ley de la CCR referidas
a criterios técnicos y éticos para optar al cargo de
magistrados, el acceso a la información y rendición de
cuentas, adecuación de los tiempos para la emisión de
los informes finales de auditoría y actos administrativos
y jurídicos de la Cámara de Primera Instancia, tiempos
límites para resoluciones o sentencias de las Cámaras
de Segunda Instancia y la publicación de las mismas
en la página web de la institución98. Un ingrediente
importante de carácter operativo que hace falta en la ley,
es la facultad de la CCR para dictar medidas cautelares.
Además de las propuestas señaladas para el buen
funcionamiento del SINTRA, se requiere la reforma de
la Ley de la CCR, para incluir la contraloría social como
instancia de colaboración para propiciar y estimular la
participación ciudadana en las tareas de la CCR, con el
objeto de incluir la acción organizada de los diferentes
sectores de la sociedad civil, en la creación de un
mecanismo idóneo de vigilancia, que coadyuve a la ética
y correcta utilización de los recursos y bienes del Estado
y garantice el cumplimiento de las responsabilidades de
los servidores públicos.
Asimismo, la reforma a la Ley de la CCR para establecer
la relación entre la CCR y la FGR, en la investigación
de los posibles ilícitos penales, que permita la acción
coordinada de ambas instituciones, para lo cual se
podría diseñar un sistema de alerta temprana, en la
misma plataforma virtual del Sistema que nutran ambas
instituciones y que les permita dar y recibir información
fluidamente sobre casos.
98 Iniciativa Social para la Democracia. (2011). Propuestas de Reformas a la Ley de la Corte de Cuentas de la República de El Salvador. San Salvador: Iniciativa Social para la Democracia, pág. 37.
77
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Además, el alcance de la reforma debe establecer
la coordinación entre la CCR y los demás miembros
del MITRA, estableciendo la obligación de informar
oportunamente sobre indicios de conductas que puedan
requerir el control de las otras instituciones99.
Ley de Probidad Pública
La Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y
Empleados Públicos, desde 1959, obliga a los funcionarios
y empleados públicos que manejen fondos del Estado, a
rendir una declaración de su patrimonio, pero las malas
prácticas enquistadas en la Administración Pública
generó durante muchos años el incumplimiento de su
rendimiento, o la presentación de declaraciones que no
reunían todos los requisitos de ley100.
Por tanto, se consideró importante que se aprobara una
Ley de Probidad Pública que garantice eficazmente la
protección del patrimonio del Estado y el establecimiento
de mecanismos y sanciones para garantizar el ejercicio
adecuado y transparente de la función pública101.
En 2013, diversas organizaciones de la sociedad civil
y academia, junto con funcionarios de la Sección de
Probidad, de la CCR, del IAIP, y del TEG, trabajaron en
un anteproyecto de ley adaptado a las obligaciones
internacionales asumidas por El Salvador en el tema de
probidad y transparencia (específicamente, la CNUCC
y la CICC). Además, se tomó en consideración la Ley
99 FUSADES. (2008). Comparativo de Sistemas de Contralorías y Manejo de Fondos Públicos, cit., págs. 57 y ss. [mimeo no publicado], donde se plantea esta necesidad de coordinar las funciones de la CCR con otras instituciones.
100 Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD). (2013). Es impostergable la aprobación de una ley de Probidad. Actualidad. San Salvador: FESPAD. Recuperado de: http://www.fespad.org.sv/wp-content/uploads/2013/08/actualidad-ley-probidad.pdf [Consultado el 11 de marzo de 2017].
101 Ídem.
Modelo de la OEA y las observaciones hechas al país por
el MESICIC.
Para impulsar esta propuesta de ley, en abril de 2015
se conformó el “Equipo Gestor de la Ley de Probidad
Pública”, integrado por algunas de las instituciones
redactoras y otras organizaciones interesadas en la
materia: FUSADES, Iniciativa Social para la Democracia
(ISD), Fundación Democracia, Transparencia y Justicia
(DTJ), Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE),
la Universidad Francisco Gavidia (UFG), la Asociación
Nacional de la Empresa Privada (ANEP), posteriormente
uniéndose el Centro de Estudios Jurídicos (CEJ).
En forma paralela, a mediados de 2015 la Comisión de
Legislación y Puntos Constitucionales impulsó el estudio
de un proyecto de ley elaborado por técnicos de la
Asamblea Legislativa. La Ley de Probidad aprobada el 16
de diciembre de 2015, con 47 votos de los diputados, se
basó en cierta medida en ese proyecto, pero dejó afuera
elementos importantes que proponía el Equipo Gestor.
Además, se eliminó el juicio civil de enriquecimiento
ilícito, que según la Constitución la CSJ podía ordenar
que se iniciara. En cambio, traslada la función a la Sala
de lo Civil de la CSJ de notificar o dar aviso a la FGR de
un potencial enriquecimiento ilícito, para que sea el
Fiscal General quien determine si da inicio a un juicio
penal o a una acción de extinción de dominio. Como
ya se mencionó anteriormente en este estudio, en la
actualidad la Ley de Probidad aprobada se encuentra
suspendida, en virtud de una medida cautelar en un
proceso de inconstitucionalidad en su contra, por
lo que la Sala de lo Constitucional ha dispuesto que
temporalmente continúe en vigencia la LEIFEP.
78
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Entre los elementos de la propuesta de ley del Equipo
Gestor que se dejan por fuera de la ley aprobada, se
encuentran: la creación de una Dirección de Probidad con
mayor autonomía, la regulación tendiente a prevenir los
conflictos de interés en el ejercicio de la función pública
y la presentación de declaraciones con posterioridad al
cese de funciones por exfuncionarios.
Asimismo, la nueva ley supone un retroceso en algunos
puntos con respecto a la LEIFEP de 1959, al eliminar:
el juicio civil por enriquecimiento ilícito, la sanción de
la destitución e inhabilitación del cargo y la denuncia
ciudadana ante la Sección de Probidad. Tampoco se
proporciona una razón técnica para pasar funciones de
Corte Plena a la Sala de lo Civil en esta materia, incluyendo
las sanciones ante la omisión de presentar la declaración.
Se recomienda aprobar una nueva ley que contenga los
procedimientos y sanciones adecuados para prevenir el
enriquecimiento ilícito a costa de los fondos públicos. En
materia de coordinación se deberá regular la coordinación
de la Sección de Probidad con los tribunales a los que
corresponde conocer el juicio civil y con la FGR a quien
corresponde la acción penal y el impulso procesal de los
juicios civiles.
Ley de Acceso a la Información Pública
Debe reformarse la Ley de Acceso a la Información Pública
(LAIP), para dotar de estabilidad en el cargo a los oficiales
de información de los entes obligados. En distintos
conversatorios se ha podido tener conocimiento que
algunos oficiales han sufrido represalias por conceder
acceso ciudadano a información pública, cuando esto no
ha sido del agrado de sus superiores. Lo anterior limita
el sano ejercicio del derecho de acceso a la información
pública, y debe corregirse.
Además de este punto, se requiere fortalecer las
facultades del IAIP, incluyendo la posibilidad de tener
acceso a la información reservada que le permita emitir
un mejor juicio sobre si procede impedir el acceso a
dicha información. También la LAIP debería permitir
las solicitudes anónimas, sin necesidad de presentar
DUI, como se permite en otras legislaciones, inclusive
la Ley Modelo de la OEA en la materia, cambio que
también facilitaría las solicitudes a distancia por medio
de teléfono o internet. Estas y otras modificaciones
podrían mejorar la garantía del derecho de acceso a la
información pública.
En relación con la coordinación, además de lo establecido
en el art. 100 LAIP relativo al deber de aviso a la FGR sobre
posibles delitos, debería incorporarse la notificación
a otras entidades del sistema en caso que se adviertan
conductas que recaigan en su ámbito de control.
Ley de Ética Gubernamental
La Ley de Ética Gubernamental también requiere
reformas. La ley actual que entró en vigencia el 1 de enero
de 2012, remedia muchas de las falencias de la primera,
dictada en 2006, por ejemplo: cambiando el sistema
de sanciones, precisando las conductas prohibidas y
otorgando la investigación oficiosa al Tribunal de Ética
Gubernamental (TEG), con lo que se libera al ciudadano
de presentar pruebas, e incluso permitiendo la denuncia
anónima.
79
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Sin embargo, no se abordó un problema fundamental,
como es la integración del TEG mediante un proceso
que garantice la independencia de sus funcionarios.
Actualmente, el art. 11 LEG establece que “el Pleno del
Tribunal es un cuerpo colegiado, integrado por cinco
miembros propietarios: uno electo por la Asamblea
Legislativa, que será el Presidente, otro designado por
el Presidente de la República, otro electo por la Corte
Suprema de Justicia, otro designado por la Corte de
Cuentas de la República y otro electo por los titulares
del Ministerio Público; durarán cinco años en el cargo,
pudiendo ser reelectos y ejercerán sus funciones a
tiempo completo”. También se elige de la misma manera
a los suplentes.
En 2011, cuando venció el período de los primeros
miembros del TEG, la elección de los nuevos integrantes
tuvo problemas de retraso, solo la CSJ nombró en
tiempo, por lo que la institución quedó en acefalía. La
CCR nombró en enero de 2012, ya con retraso, como
miembro del TEG a la esposa del entonces Secretario
General del partido político Concertación Nacional,
además diputado suplente de la Asamblea Legislativa
y candidato a diputado propietario del departamento
de La Libertad del mismo partido102. La Ley de Ética
Gubernamental prohíbe el nombramiento en ese cargo
de cónyuges de diputados de la Asamblea Legislativa,
puesto que se evidencia un conflicto de interés. Ante la
dura crítica en diferentes medios de difusión y opinión
pública, renunció al cargo dejando la plaza vacante.
102 Romero, F. (31 de enero de 2012). Sánchez Trejo lleva a esposa de diputado de CN a Tribunal de Ética. La Prensa Gráfica. Recuperado de: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/politica/246297-sanchez-trejo-lleva-a-esposa-de-diputado-de-cn-a-tribunal-de-etica.html [Consultado el 20 de marzo de 2017]
Estos ejemplos resaltan la necesidad de crear algunas
normas sobre procesos públicos para que se elijan
estos cargos por medio de concursos y que las
entidades encargadas de los nombramientos justifiquen
adecuadamente la idoneidad de las personas electas.
Entre los factores que inciden en la independencia
se encuentra que el ente con capacidad de remover
sea distinto al que nomine. En la ley vigente es el ente
nominador el que tiene el poder de remoción sobre
los miembros, lo cual compromete la independencia
frente a ellos, aun cuando en el art. 11 se incluya que
“los miembros del Tribunal no estarán sujetos a ningún
mandato imperativo de la autoridad que los designó o
los eligió.” También para evitar repartos en la designación
de los miembros, sería conveniente establecer la
renovación escalonada de los miembros del Pleno. Por
la naturaleza de la institución, también es deseable que
se establezca un perfil de los miembros del pleno que
incluya experiencia previa en temas relacionados y una
trayectoria de vida intachable.
Otra línea de reformas debe atender a mejor definir las
atribuciones del TEG y a distinguirlas de las que ejercen
otros entes de control, para evitar duplicidades o vacíos.
Ello requiere una mejor definición de las conductas
sancionadas por el TEG y una mejor delimitación con las
que también sancionan otras entidades.
En materia de coordinación, es importante establecer
líneas de coordinación con las diferentes instituciones
públicas en caso de que haya responsabilidades
disciplinarias, así como en materia penal con la FGR.
80
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Reformas a la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil, y Ley Especial para la Protección de Víctimas y Testigos
El establecimiento del Grupo de Tarea Conjunta
Anticorrupción (GRUTA) conlleva la reforma de las leyes
orgánicas de la FGR y la PNC. En ese sentido, la legislación
debe disponer la creación de una unidad especializada
en la PNC que trabaje de forma estrecha con la unidad
especializada en anticorrupción de la FGR. Esta última
debe estar configurada como una oficina abierta al
ciudadano, que pueda recibir avisos y denuncias y
pueda actuar de oficio. La PNC y la FGR deben coordinar
esfuerzos en la investigación y persecución de los hechos
que constituyan delitos de corrupción y auxiliarse
permanentemente del personal experto de la Corte de
Cuentas en materia económica, financiera y contable, así
como de las demás instituciones del sistema.
Con lo anterior, se pretende garantizar la judicialización
de los hechos investigados y los resultados de los
procesos penales. La coordinación de este grupo de
tarea, por razones constitucionales, corresponderá a la
FGR.
En este orden de ideas, se recomienda analizar
la posibilidad de establecer normas especiales,
procedimientos y mecanismos para facilitar e incentivar
la denuncia de actos de corrupción, susceptibles
de ser investigados y sancionados administrativa o
penalmente, y para brindar medidas de protección al
funcionario o a cualquier persona que, de buena fe,
denuncie dichos actos o testifique sobre los mismos. En
este análisis puede usarse como guía la Ley Modelo de la
OEA para Facilitar e Incentivar la Denuncia de Actos de
Corrupción y Proteger a sus Denunciantes y Testigos. En
defecto de aprobar normas especiales sobre este tema,
deben emplearse las medidas de protección y atención
establecidas en la Ley Especial para la Protección de
Víctimas y Testigos, para las personas que denuncien o
sean testigos de hechos de corrupción.
81
Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
3.5 Principales propuestas
SÍNTESIS DE LAS PRINCIPALES PROPUESTAS
1) Suscribir convenios interinstitucionales para crear una comisión coordinadora de las instituciones que promueven la transparencia y la lucha contra la corrupción en todo el Estado para fortalecer la articulación de los esfuerzos.
2) Crear el Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción (SINTRA).
3) Crear el Foro Nacional de Transparencia y Anticorrupción (FONATRA).
4) Crear la Mesa Interinstitucional de Transparencia y Anticorrupción (MITRA).
5) Crear los subsistemas de promoción de la transparencia, aplicación de la ley administrativa y aplicación de las sanciones judiciales. Dentro de este último debe establecerse un Grupo de Tarea Conjunto Anticorrupción (GRUTA).
6) Aprobar y modificar normativas que le den soporte al Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción, sus partes y componentes. Se aspira a contar con reglas adecuadas, claras, uniformes y coordinadas que le permitan actuar al Estado y al municipio con seguridad, coherencia y eficacia; dotando a los ciudadanos de certeza y previsibilidad en las actuaciones de la Administración Pública y protección adecuada de sus derechos.
7) Establecer una Política Nacional de Transparencia y Anticorrupción, que sea integral e interinstitucional. Para ello se iniciará con una consulta nacional por el SINTRA. El Foro Nacional por la Transparencia y Anticorrupción formulará propuestas para la elaboración de la política. La MITRA es quien la aprobará. El subsistema de promoción de la transparencia propondrá el eje de prevención. El subsistema de aplicación de las sanciones administrativas propondrá las estrategias de lucha contra la corrupción por medio de los procesos administrativos sancionadores. El subsistema de aplicación de las sanciones judiciales propondrá políticas específicas en esta área.
8) Definir los procesos administrativos de las instituciones integrantes del Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción. Identificar los procesos claves, los estratégicos, los de evaluación y de apoyo, para reducir el número de actividades y los recursos para lograr las metas. Se propone, además, construir los mapas de procesos.
9) Implementar planes de desarrollo tecnológico, que además de fortalecer el uso de herramientas informáticas, convierta a las instituciones públicas creadoras de programas y sistemas que aumenten su eficacia. Más que direcciones o unidades informáticas se requieren unidades de desarrollo tecnológico.
10) Aprobar e implementar la Ley de la Función Pública.
11) Construir un Sistema Nacional de Información para la Transparencia y Anticorrupción, que contenga: a) datos necesarios para elaborar políticas, estrategias y programas; b) datos que sirvan de herramienta a las instituciones aplicadoras de la ley; y c) la información pública organizada y disponible electrónicamente. Para el sistema se puede optar por un modelo unificado o por una modalidad desconcentrada pero vinculada estrechamente en sus partes. Se deberá desarrollar también un Programa de Gestión Documental, en la medida de lo posible se deberá trabajar en formato de datos abiertos.
12) Configurar un modelo organizativo orientado a las personas, que permita estimular a los empleados, implementando un método de estímulos, recompensas y ascensos para los servidores públicos.
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Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
13) Elaborar los planes estratégicos tanto para el Estado en general como para cada institución en particular, fijando prioridades de acuerdo con el presupuesto disponible y estableciendo indicadores de cumplimiento adecuadamente elaborados. También deben diseñarse, dictarse y desarrollarse los planes operativos.
14) Crear una página web que integre todos los recursos en línea de las diferentes instituciones del Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción.
15) Crear un centro de llamadas con número telefónico único para obtener asesoría, información y servicios relacionados con la transparencia, así como para denunciar hechos de corrupción. Dicho centro sería administrado en forma conjunta por la Mesa Interinstitucional de Transparencia y Anticorrupción.
16) Desarrollar un sistema de protección para denunciantes y testigos de delitos de corrupción.
17) Crear dentro de la página web del SINTRA, acceso a información detallada sobre el cumplimiento de las instituciones públicas, incluyendo las municipalidades, con sus obligaciones de reporte a instituciones de control, por ejemplo, con los informes a presentar a la CCR, Ministerio de Hacienda, Sección de Probidad, entre otros.
18) Utilizar por las instituciones que forman parte de los subsistemas de aplicación de las sanciones administrativas y sanciones judiciales, la estrategia del usuario colaborador. Esta sería una estrategia operativa para descubrir en flagrancia y sancionar administrativamente y penalmente a servidores públicos de todos los niveles de la función pública, que utilizan su cargo para obtener algún beneficio económico o personal. Se les pediría a usuarios de algún servicio, elegidos aleatoriamente, que desde que van a iniciar algún trámite o se expongan a alguna intervención de servidores públicos, permitan darle seguimiento a todo su proceso en forma oculta para descubrir irregularidades.
19) Aprobar una Ley de Procedimientos Administrativos y la nueva Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y aprobar las leyes de atención al ciudadano y de eliminación de papeles y trámites burocráticos (agilización de los procedimientos administrativos).
20) Elevar a rango constitucional el IAIP, como máxima autoridad en materia de acceso a la información. Además, reformar la LAIP para brindarles estabilidad en el cargo a los oficiales de información, así como otros elementos que coadyuven a garantizar este derecho humano fundamental. Se sugiere, además, dotar al Instituto de un mayor presupuesto.
21) Revisar el funcionamiento y el mecanismo de integración del TEG, así como para mejorar su eficacia en el procedimiento administrativo sancionador.
22) Aprobar una Ley de Probidad que garantice la prevención y combate efectivo del enriquecimiento ilícito de los servidores públicos.
23) A través de una reforma constitucional, reformar el proceso de elección de los magistrados de la CCR y separar las funciones de fiscalización y jurisdiccionales. Reformar la Ley de la CCR para agilizar los procesos y para devolverle la autonomía presupuestaria, entre otros.
24) Dotar a la FGR de un presupuesto suficiente para realizar adecuadamente las funciones de combate a la corrupción y de coordinación del GRUTA.
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Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
3.6 Propuestas específicas para la coordinación de procedimientos
La diversidad de procesos administrativos sancionadores
para los servidores públicos, como se evidenció en
el diagnóstico, genera confusión en su aplicación y
multiplicidad de sanciones. En este sentido, una de
las atribuciones del Subsistema de Aplicación de
Sanciones Administrativas debe ser proponer las
reformas institucionales y legales para la aplicación
ordenada de estos procedimientos, teniendo como
principio la reparación civil a favor del Estado.
Dado el principio de sujeción especial que opera
sobre los servidores públicos y que permite procesar
y sancionar a estos más de una vez en materia del
derecho sancionador, el problema no se plantea por la
violación al principio Ne bis in Ídem sino por el desgaste
y descoordinación institucional que generan los diversos
procesos administrativos sancionadores, así como por la
posible violación al principio de proporcionalidad. Por
otra parte, lo contrario ocurre, cuando al no estar clara
la competencia o al concurrir con respecto a un mismo
hecho y sujeto varios regímenes sancionadores, ninguno
lo aplica.
La mesa o junta de dicho subsistema debería proponer
el orden de aplicación de los procedimientos,
atendiendo a la calidad del funcionario procesado y
a la gravedad de la falta.
En todo caso, será prioritario el conocimiento por la
CCR, el TEG, el IAIP y la Sección de Probidad de la CSJ, de
conformidad con la competencia de cada una sobre el
hecho que se denuncie.
Los procedimientos disciplinarios por hechos idénticos
en relación con el TSC, Auditoría Fiscal, Departamento
de Investigación Judicial de la CSJ e Inspectoría General
de Seguridad Pública deberían ser aplicados en
consideración a la gravedad de la falta y el perjuicio al
Estado.
En cuanto a las infracciones de los particulares
establecidas por Ley de la CCR, LEG y LAIP, y otras, se debe
revisar la legislación y el funcionamiento institucional,
para que se cumpla la Ley de Procedimiento para la
Imposición del Arresto y Multa Administrativos, que
prescribe en caso que la contravención a la ley constituya
delito o falta, deberá imponerse al culpable por la
autoridad judicial correspondiente, únicamente la pena
que a tal infracción le corresponde de acuerdo con el
Código Penal, de conformidad con el art. 3 de la Ley de
Procedimiento, anteriormente mencionada.
En este orden de ideas, si el hecho es constitutivo de
delito, se aplicará el proceso penal correspondiente,
con todas sus implicaciones y consecuencias,
procurando la coordinación del subsistema de
aplicación de sanciones administrativas con el
subsistema de aplicación de las sanciones judiciales,
con miras a garantizar una investigación efectiva,
producción de todos los elementos probatorios y, en
general, las resultas del proceso.
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Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
3.7 Hoja de ruta para la creación e inicio del SINTRA
1) Elaborar el anteproyecto y aprobar la Ley del Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción, con su
respectiva partida presupuestaria en la ley de presupuesto vigente.
2) Designar por cada institución a los funcionarios enlace con el SINTRA, para integrar la MITRA y sus subsistemas.
3) Convocar a la elección del FONATRA por parte de las organizaciones de la sociedad civil.
4) Lanzar consulta ciudadana amplia para la generación de insumos para la Política Nacional de Transparencia y
Anticorrupción y aprobarla.
5) Capacitar a los servidores públicos en los mecanismos de coordinación, incluidos los sistemas de información.
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Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
CONCLUSIONES
Se señalaron en este estudio una serie de dificultades y deficiencias que actualmente existen en El Salvador, en
materia de transparencia y anticorrupción, entre las cuales destacan las siguientes:
l La existencia de competencias que se traslapan entre las instituciones que velan por la transparencia de la
Administración Pública en el marco del cumplimiento de sus atribuciones la cual resta eficacia al combate
de la corrupción.
l La falta de coordinación y armonía interinstitucional en los procedimientos de investigación y sanción
determinan, en muchas ocasiones, su ineficiencia.
l Las entidades encargadas de la contraloría han carecido históricamente de la independencia necesaria para
garantizar su eficacia.
l El rol de participación de la sociedad civil dentro de las políticas de transparencia y anticorrupción en el país
es muy limitado. Debe fortalecerse una verdadera auditoría ciudadana.
Con las propuestas de este estudio se busca solventar las fallas de la siguiente forma:
l Recomendar a las instituciones para que, en aplicación del art. 86 de la Constitución, se coordinen, de forma
inmediata para articular su funcionamiento.
l También se recomienda formalizar la coordinación interinstitucional a efecto de dar seguimiento integral
de las políticas anticorrupción y transparencia y coordinar a las instituciones del área.
l Se recomienda la revisión integral del marco normativo en materia de transparencia y lucha contra la
corrupción, para el fortalecimiento institucional y procedimental que permita superar las deficiencias
identificadas.
l Incluir la participación de la sociedad civil en la discusión de propuestas de políticas anticorrupción, que
coadyuven a la transparencia de las actuaciones institucionales.
l La creación del SINTRA, integrado por sus subsistemas, el cual vela por la transparencia y anticorrupción
a partir de un enfoque sistémico, que incluyen el ciclo completo desde la promoción, prevención,
investigación hasta la sanción y penalización.
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Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
RECOMENDACIONES
Si bien la propuesta de este estudio consiste en crear un sistema nacional de transparencia y anticorrupción,
en la práctica lo que realmente se pretende es el funcionamiento articulado de las instituciones existentes
y no la creación de una institucionalidad nueva, ya que, tal como se mencionó anteriormente, existe una
obligación constitucional para que los entes públicos trabajen de forma coordinada. En materia de lucha contra
la corrupción y transparencia, la articulación de los esfuerzos resulta indispensable si se desea lograr resultados
concretos. El establecimiento de un mecanismo de coordinación es la propuesta esencial de este documento,
el cual puede lograrse con la aprobación de la ley de creación del SINTRA, pero también pueden tomarse
acciones contundentes para mejorar la coordinación en el combate de la corrupción de forma inmediata,
que no necesariamente impliquen la creación de mayor burocracia. La falta de fondos, la falta de consensos
legislativos para la aprobación de la ley no son justificaciones válidas para no dar los primeros pasos por parte
de las instituciones públicas para articular de mejor manera el abordaje de los casos de corrupción y las labores
de prevención. Actuaciones coordinadas de los organismos a cargo de transparentar las actuaciones públicas
y de luchar contra la corrupción en el país, permitirán lograr mayor eficiencia y eficacia en el combate de este
flagelo.
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Sistema Nacional de Transparencia y Anticorrupción: diagnóstico y propuesta
Director
Investigadores
DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS LEGALES
Coordinador
Coordinadora Alterna
Pedro Alejandro Mendoza Calderón
Claudia Beatriz Umaña Araujo
Javier Castro De León
Lilliam Arrieta de Carsana
Carmina Castro de Villamariona
Marjorie Chorro de Trigueros
Oscar Alfredo Pineda
Joaquín Ernesto Rodríguez
Roberto Vidales
Departamento de Estudios Legales • DELFundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,FUSADES
Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica, Apartado Postal 01-278,Tels.: (503) 2248-5600, (503) 2248-5671Fax: (503) 2248-5603
www.FUSADES.orgwww.observatoriolegislativo.org.sv • www.observatoriojudicial.org.sv
![SINTRA REAL 1889-1910revistatritao.cm-sintra.pt/images/galeria/sintrareal/Sintra-Real.pdf · Palácio Real da Pena em Sintra. S. l. [Sintra], s. d. [06 de Setembro de 1899]. Fotógrafo:](https://static.fdocuments.ec/doc/165x107/5fd9a8adce30c176d93da239/sintra-real-1889-palcio-real-da-pena-em-sintra-s-l-sintra-s-d-06-de.jpg)
