Guía anticorrupción 5. Creación de la Unidad de Reacción Inmediata Anticorrupción

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INMEDIATA ANTICORRUPCIóN GUíA PRáCTICA LA UNIDAD DE REACCIóN PARA LA CREACIóN DE

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Este quinto documento, parte de las "Guías anticorrupción: un paso a paso para la acción", apunta a promover la denuncia de actos de corrupción fortaleciendo los canales de denuncia, la protección a los denunciantes y la acción de la administración inmediata para atender dichas denuncias.

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inmediata anticorrupción

Guía prácticala unidad de reacciónpara la creación de

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Guia práctica para la creación de la unidad de reacción inmediata anticorrupción

esta guía práctica se produce en el marco del proyecto transparencia para la paz y el desarrollo, puesto en marcha por transparencia por colombia con la ayuda financiera de la comunidad europea y la embajada de la república Federal de alemania.

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CORPORACIÓN TRANSPARENCIA POR COLOMBIA

Junta directivaRosa Inés Ospina RobledoAlejandro Linares CantilloEsperanza González RodríguezEulalia Arboleda de MontesFernando Jaramillo GiraldoDaniel Perea VillaFernando Cortés McallisterÁngela Escallón Emiliani

consejo rector Rosa Inés Ospina RobledoAndrés Echavarría Olano Rodrigo Gutiérrez DuqueAlejandro Linares CantilloMargarita Garrido OtoyaJosé Alejandro Cortés Osorio Carlos Angulo Galvis

directora ejecutiva Elisabeth Ungar Bleier

dirección general y coordinación Marcela Restrepo HungDirectora del Área de Sector Público

Gerardo Andrés Hernández MontesDirector del Área de Ciudadanía

Ana Paulina Sabbagh AcevedoCoordinadora General, Programa Transparencia para la paz y el desarrollo

autor Juan Guillermo Hernández Lombo

edición Eduardo Arias

Corporación Transparencia por ColombiaPBX: (571) 6100822 | Fax: (571) 6396266Carrera 45A # No 93-61 Bogotá – Colombiatransparencia@transparenciacolombia.org.cowww.transparenciacolombia.org.co@transparenciaco

agradecimiento especial:A los servidores públicos y ciudadanos de los municipios de Bucaramanga, Piedecuesta, Barrancabermeja y a la Contraloría de Bucaramanga; a la gobernación de Norte de Santander, las alcaldías de Cúcuta, Los Patios; y a la gobernación de Cundi-namarca y las alcaldías de Sopó, Madrid, y Mosquera, quienes aportaron con su valioso conocimiento al perfeccionamiento de esta caja de herramientas que busca promover la transparencia y la lucha contra la corrupción.

El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de la Corporación Transparencia por Colombia y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea o la Embajada de la Republica Federal de Alemania.

diseño, diagramación e interactividadAzoma Criterio Editorial Ltda.www.azoma.net

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MARCONORMATIVO

contenido

introducción 7

1. marco normativo 9 a. Constitución Política 10 b. Convención Interamericana contra la Corrupción 12 c. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción 13 d. Ley 42 de 1993 13 e. Ley 134 de 1994 13 f. Ley 136 de 1994 14 g. Ley 190 de 1995 14 h. Ley 489 de 1998 15 i. Ley 599 de 2000 15 j. Ley 734 de 2002 15 k. Ley 850 de 2003 15 l. Ley 906 de 2004 16 m. Ley 1150 de 2007 16 n. Ley 1474 de 2011 16 o. Del Decreto 2405 de 1998 al Decreto 519 de 2003 16 p. Conpes 167 de 2013 17

2. la unidad de reacción inmediata anticorrupción 18 a. ¿Qué es? 18 b. Principios y valores 19 c. Objetivos 20 d. Quiénes la integran 20 e. Misión y visión 21

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3. procedimiento de denuncia ante la uniria 22

a. Hallazgo del hecho de corrupción 23 b. Conformación UNIrIa 23 c. admisión del estudio del caso 23 d. Programación del estudio del caso 23 e. Verificación del hecho de corrupción 24 f. remisión de los resultados a los organismos de control 24 g. Seguimiento al proceso investigativo 24

4. indicadores de hechos de corrupción 25 a. Irregularidades en el proceso de contratación pública para adquisición de bienes y servicios 25 b. Irregularidades en la ejecución del contrato 26 c. Irregularidades en los pagos a los proveedores y contratistas y manejo de cuentas maestras 27 d. Fallas en el proceso de control interno 27 e. Irregularidades en los ejercicios de rendición de cuentas 28

5. protocolos de reacción inmediata ante hechos de corrupción 29 a. reacción en materia fiscal 29 b. reacción en materia disciplinaria 31 c. reacción en materia penal 31

6. tablas de aplicación de protocolos de reacción 35

conclusión 40

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MARCONORMATIVO

introducción

El fenómeno de la corrupción en Colombia es un tema de creciente y perma-nente análisis, sus dimensiones han logrado extenderse a todos los niveles del Estado Colombiano, convirtiéndose en un punto obligado a incluir en la agen-da de los gobiernos de los últimos tiempos. Esto ha desembocado, entre otros aspectos, en una creciente visibilización del problema, así como el resultado de los importantes avances que en su lucha se han venido desarrollado, tanto desde adentro del aparato estatal como desde la sociedad civil.

Nuestra Constitución Política, el Bloque de Constitucionalidad y un importante cuerpo normativo han venido abordando de manera progresiva el tema de la lucha contra contra la corrupción. Lo anterior ha dado como resultado todo un conjunto de estrategias que si bien han permitido avanzar cada día en el control de la corrupción y crear una cultura institucional de transparencia en la gestión pública, estas estrategias resultan insuficientes para contrarrestar la dinámica y los efectos que la corrupción sigue generándole al conjunto de la sociedad.

En ese contexto y en aras de contribuir con las políticas anticorrupción y de buen gobierno desarrolladas en el país, desde la Corporación Transparencia por Colombia se ha avanzado en el diseño de instrumentos y estrategias novedo-sas, sencillas y ágiles que permitan una gestión pública moderna, y responder con inmediatez a los actos de corrupción que en el desarrollo de su funciones puedan llegar a presentarse, con el fin de mejorar los niveles de gobernanza en nuestras instituciones.

La presente guía pretende brindarle a las entidades territoriales de Colombia in-sumos para la implementación de estándares en la gestión administrativa que les permitan avanzar en la creación y consolidación de la que ha sido denomi-nada Unidad de Reacción Inmediata Anticorrupción. Desde ella fundamental-mente se busca instaurar canales de interacción entre dichas entidades y las autoridades encargadas de ejercer control y vigilancia a su gestión.

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Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN

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MARCONORMATIVO

Los Estados modernos en los últimos tiempos han tenido que experimentar importantes cambios para responder a las complejas demandas y dinámicas sociales. Es así como la rigidez clásica de sus estructuras ha tenido que flexibili-zarse y modernizarse a partir de la creación de nuevos esquemas de aministra-ción y, con ello, de nuevas y complejas prácticas en su gestión.

Al mismo tiempo, estas nuevas realidades requieren de avances en su regula-ción por parte del Estado. Esto significa que debe adoptar de manera constante nuevas herramientas y establecer nuevos parámetros para el desarrollo de la gestión pública.

Conceptos como el de “Buen gobierno” han irrumpido en el escenario de lo pú-blico, imponiéndole especiales caracteristicas a la administración estatal a partir del desarrollo de principios tales como los de participación, legalidad, trans-parencia, responsabilidad, consenso, equidad, eficacia y eficiencia, sensibilidad.

En ese contexto el concepto de “Transparencia” ha hecho su aparición dentro del desarrollo de la función pública, adquiriendo dimensiones importantes y contribuyendo significativamente con el desarrollo de las comunidades, el con-trol social y la preservación del orden.

Colombia, no ha sido ajeno a este tránsito en su gestión pública; de manera acelerada y luego de la reforma Constitucional que dio fín al modelo de Esta-do implantado con la centenaria carta constitucional de 1886, se adentró en la adopción de modernos elementos de administración y gestión pública que contribuyeron con el bienestar de los ciudadanos y con el goce efectivo de sus derechos.

Y es con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, como Colombia em-pezó a forjar un entorno político y social adecuado para la adopción de nuevas

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formas de gobierno, en las que el control y la vigilancia al quehacer gubernamental adquierieron una mayor relevancia, iniciándose lo que en reiteradas oportunidades ha sido denominada, como la cruzada contra la corrupción.

Una cruzada que en el pasado más inmediato ha adquirido una dimensión sin precedentes, llegando a equiparse junto con el conflicto armado interno que experimenta desde hace medio siglo nuestro país, como uno de los más grandes fenómenos que aquejan a nuestra sociedad.

Hoy se avanza de manera conjunta tanto en la búsqueda de soluciones al conflicto armado, como en la generación de mas eficientes y transparentes prácticas en la gestión pública, éstas últimas, plasmadas constitucional y normativamente en todo un conjunto de directrices que le permiten hoy al país, dispo-ner de un mínimo de mecanismos y procesos de lucha anticorrupción que han generado un ambiente propicio para avanzar en la reducción de este fenómeno.

constitución política

La Reforma Constitucional introducida con la Constitución de 1991 significó un importante avance en la modernización del Estado. El especial énfasis puesto al fortalecimiento institucional y a la participación ciudadana permitieron dotar de legitimidad a las instituciones públicas.

El desarrollo de nuevas diposiciones en materia de la función administrativa, servidores públicos, prácti-cas políticas, justicia, controles interno, fiscal y disciplinario, muestran los avances obtenidos en cuanto al fortalecimiento y modernización institucional.

Frente al control y vigilancia de la función pública, se han identificado alrededor de 6 tipos de controles a saber:

Control Judicial Control fiscal

Control Político Control Interno

Control Disciplinario Control Social/Ciudadano

En el artículo 117 de la Constitución Política de Colombia fueron establecidos los órganos de control y vigilancia de la gestión pública en nuestro país. Estos se agruparon bajo la denominación de Ministerio Público y Contraloría General de la República. Adicionalmente, y a pesar de tener un carácter diferente al de las instituciones anteriores, les fueron también atribuidas funciones vigilancia y control a la gestión pública a la Fiscalía General de la Nación (Ver Artículo 249 Constitución Política) y a la Auditoría General de la República (Ver Artículo 274 Constitución Política).

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MARCONORMATIVO

Contraloría General de la República

Procuraduría General de la Nación

Fiscalía General de la Nación

Auditoria General de la República

Artículo 119: La Contraloría Gene-ral de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la adminis-tración

Artículo 267: El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. (…)

Artículo 268: El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones:(…)

5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, im-poner las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances dedu-cidos de la misma.

3. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investiga-ciones penales o disciplinarias contra quienes hayan cau-sado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Contraloría, bajo su responsa-bilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culmi-nan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios.

Artículo 277: El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:

1. Vigilar el cumplimiento de la Cons-titución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administra-tivos.

4. Defender los intereses de la socie-dad.

5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones admi-nistrativas

Artículo250: <Artículo modifica-do por el artículo 2 del Acto Legisla-tivo No. 3 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> La Fiscalía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la acción penal y rea-lizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición es-pecial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo. No podrá, en consecuencia, suspender, interrumpir, ni renunciar a la perse-cución penal, salvo en los casos que establezca la ley para la aplicación del principio de oportunidad regu-lado dentro del marco de la política criminal del Estado, el cual estará sometido al control de legalidad por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías. Se exceptúan los delitos cometidos por Miembros de la Fuerza Pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio.

Artículo 274. La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría Ge-neral de la República se ejercerá por un auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia.

La ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel depar-tamental, distrital y municipal

tAblA 1

Fundamentos constitucionales de los orGanismos de control

Existe un diagrama de Venn1 diseñado por el profesor Gabriel Misas, que permite entender las interaccio-nes que se pueden presentar entre los controles ejercidos a la gestión pública por parte de los organis-mos anteriormente señalados y que explican cómo la interrelación de controles, busca un mayor control en aras de una mejor y más transparente gestión administrativa.

1 Misas, Arango, Gabriel. “La Lucha Anticorrupción en Colombia. Teorías, Prácticas y Estrategias”. Bogotá, 2005.

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interacciones posibles entre los orGanismos de control.diAGRAmA 1

La anterior ecuación nos muestra claramente que en determinadas circunstancias los controles de las entidades convergen para conocer de una misma actuación acaecida en el marco de la gestión gubernamental. Así mismo, se puede notar que en otros eventos se interceptan las actuaciones de tan solo dos entidades.

conVención interamericana contra la corrupción

Suscrita por todos los paises miembros de la Organización de Estados Americanos OEA, en el año 1996 y vigente desde el año 1997, este instrumento se constituye en el primer compromiso internacional para la promoción del buen gobierno y el sistema más amplio de cooperación contra la impunidad. Surge enton-ces, la figura de la cooperación entre los Estados a fin de combatir la corrupción, un hecho sin preceden-tes en el derecho internacional de los Estados Amercianos, que les permitió poner en marcha modernos procesos de reforma al Estado y de consolidación y fortalecimiento de la Democracia.

Tiene como propósito “promover, fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, decretar, sancionar y erradicar la corrupción; y promover, facilitar y regular la cooperación a fin de asegurar la eficacia de las mencionadas acciones”.

Como resultado de las gestiones adelantadas en el marco de la CICC se creó el Programa Interamerica-no de Cooperación para Combatir la Corrupción, fortaleciento su trabajo a partir de acciones conjuntas de carácter Judicial, Institucional, Internacional y de la Sociedad Civil. Esta convención fue incorporada a nuestro ordenamiento jurídico a través de la Ley 412 de 1997.

Así las cosas esta Convención tiene un doble propósito, uno a nivel interno, a partir del cual se busca dotar de herramientas suficientes a los Estados para que adopten una estructura tal, que permita una lucha mas eficiente en contra de la corrupción; y un segundo aspecto, de carácter externo, basado en la generación de lazos de cooperación en la lucha contra la corrupción entre los países de la región.

auditoría contraloría procuraduría

Fiscalía

En donde:

C Ç P Ç F - CorrupciónC Ç P - Mal uso de los recursosF Ç P - Tortura Desaparición Forzada

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conVención de las naciones unidas contra la corrupción

Aprobada en el país por el Congreso de la República a través de la Ley 970 de 2005 y promulgada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 4898 de 2007; la Convención es el producto de la unificación de los esfuerzos que en materia de cooperación regional diversos países del mundo habían adelantado de manera aislada, convirtiéndose así en la primer herramienta de carácter global para prevenir y luchar contra la corrupción, a partir de un amplio consenso mundial. Dentro de sus principales aportes se destaca, el incluir dentro de los controles a la administración pública, aquellas prácticas que no necesariamente generan un daño o perjuicio al patrimonio estatal. Es decir, que extiende la vigilancia, control y penalización a las prácticas como el conocimiento o la tentativa de participación en actos de corrupción.

Adicionalmente incorpora tres pilares en la estrategia mundial de la lucha anticorrupción: garantizar el de-recho de acceso a la información acerca de los procesos internos de las entidades; la aplicación de normas anticorrupción en el sector privado y, finalmente, la participación de la sociedad civil y Organizaciones No Gubernamentales ONG en el diseño de planes y estrategias anticorrupción.

Se busca con todo ello conceder ágiles, funcionales y efectivas medidas a los diferentes estados para que adelanten una lucha integral contra la corrupción y se empiezen a estandarizar tanto los delitos que de manera común identifican éste flagelo a nivel mundial, como las acciones para su prevención y castigo.

ley 42 de 1993

Según lo establece la Constitución Política en el artículo 267, el control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, entidad encargada de vigilar la gestión fiscal de la adminis-tración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la nación.

En materia legal, se promulgó la Ley 42 de 27 de enero de 1993, que fija los criterios para la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen, derogándose en consecuencia la Ley 42 de 1923. En ese sentido, esta ley recoge todo el contenido y el alcance de lo que debe entenderse por control fiscal, y sobre la manera como éste se ejerce.

ley 134 de 1994

El contenido de esta Ley refleja la voluntad de la Asamblea Constituyente de 1991 de avanzar en el otor-gamiento de instrumentos de participación ciudadana. A la ciudadanía, le son otorgados mecanismos para su posicionamiento como actor dentro de la gestión pública, en especial se debe destacar el rol que como garante y veedor de la gestión pública, le es asignado a la ciudadanía, configurándose de esta forma el llamado control ciudadano en nuestro país.

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La Iniciativa popular, legislativa y normativa, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto son entonces figuras desarrolladas en esta Ley, y que en materia de lucha contra la corrupción en nuestro país han venido cobrando relevancia. Cada vez más los ciudadanos acu-den a ellas para la defensa del interés común, convirtiéndose en actores protagónicos del control social a la actividad estatal, y a su vez, cada una de éstas figuras, en canales de interlocución entre el Estado (órganismos de control) y los ciudadanos.

ley 136 de 1994

Por medio de esta Ley el Estado colombiano dictó el marco normativo que modernizó la organización y el funcionamiento de los municipios de Colombia; a lo largo de su articulado otorga importantes herra-mientas para ajustar la estructura de las administraciones locales a las exigencias actuales de la adminis-tración pública.

A través de esta Ley se crearon, entre otros aspectos, la rendición pública de cuentas por parte de las administraciones municipales. En el artículo 91, literal E, se establece que el Alcalde debe informar sobre el desarrollo de su gestión a la ciudadanía.

Esta Ley se convierte entonces, en otro gran paso hacia el fortalecimiento del control ciudadano a partir del seguimiento a la gestión pública a nivel territorial, como un deber y derecho de los ciudadanos; se empodera de esta forma a la comunidad para que contribuya con el desarrollo local a partir de su parti-cipación en los espacios de control y vigilancia.

ley 190 de 1995

Esta Ley, por medio de la cual “se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa”, es conocida en nuestra legislación como “estatuto anticorrupción”.

Debe indicarse que esta Ley avanzó en la adopción de diversas clases de medidas cuyo objetivo es evitar y sancionar las prácticas de corrupción dentro de la administración pública. Fue así como incorporó me-didas administrativas en el régimen del personal, medidas de carácter penal, medidas de control sobre el sistema financiero, medidas sobre el funcionamiento de los sistemas de control, medidas sobre aspectos institucionales y pedagógicos desde donde surgieron las conocidas oficinas de Peticiones Quejas y Re-clamos .

En ese sentido esta Ley no busca combatir la corrupción en todas las ramas del poder público ni en todas las actividades del Estado, sino que se circunscribe, como objetivo principal, a atacar la corrupción en el seno mismo de la administración pública y, en general, respecto del ejercicio de la función administrativa.2

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2 Rodríguez Rodríguez, Libardo. “El Régimen Jurídico del combate a la Corrupción en Colombia”, Bogotá, 2011.

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MARCONORMATIVO

ley 489 de 1998

Con el fin de promover los mecanismos participativos y democráticos para control ciudadano a la gestión pública, esta Ley, en sus artículos 34 y 35, aporta elementos para reforzar el marco legal en esta materia, especialmente a través de la creación de veedurías ciudadanas, instancias ciudadanas a las que la admi-nistración está obligada a brindar el apoyo requerido para su reconocimiento y el ejercicio de este tipo de control.

ley 599 de 2000

La legislación penal ha dedicado un importante espacio dentro de su esfera de acción a combatir los delitos que atentan contra la administración pública. Por ese motivo nuestro código penal dedica un im-portante apartado a la lucha contra este tipo de conductas, a las que ha tipificado penalmente para evitar que ocurran y sancionar a todos aquellos que incurran en sus prácticas.

En el Código Penal Colombiano, en su Título XV, se encuentran tipificados los denominados Delitos Con-tra la Administración Pública. En él se sancionan las conductas identificadas bajo los nombres de pecula-do, concusión, cohecho y prevaricato, entre otras.

ley 734 de 2002

Conocido como el Código Único Disciplinario, esta Ley es el marco normativo desde el cual se regula el ejercicio de las funciones de los trabajadores del Estado. No sólo es un compendio normativo, sino toda un área de estudio del derecho público y por ende objeto de permanente estudio y análisis.

La Ley 734 de 2002 tiene sus origenes en la Ley 200 de 1995, y es la herramienta que más ha ayudado a modernizar los procesos disciplinarios que adelanta la Procuraduría General de la Nación, y cumple el mandato constitucional fijado en el artículo 277 reseñado anteriormente.

ley 850 de 2003

Con esta Ley el Estado Colombiano dio un importante paso en la consolidación del poder de control ciudadano a partir de la reglamentación oficial de las denominadas veedurías ciudadanas, espacios des-de los cuales se busca materializar la efectiva participación de la ciudadanía en la vigilancia de la gestión pública, en cabeza de entidades estatales o de particulares encargados de la ejecución de políticas públicas.

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ley 906 de 2004

El Código de Procedimiento Penal, en virtud del conjunto de disposiciones normativas establecidas en la parte sustantiva de que trata la Ley 599 de 2000, desarrolla procesalmente dichas disposiciones y advierte restricciones, prerrogativas, subrogrados en materia penal, cuando de delitos contra la administración pública se trate.

ley 1150 de 2007

Modificatoria del Estatuto General de la Contratación Pública (Ley 80 de 1993), esta Ley surge precisamen-te de la necesidad de ajustar la normatividad vigente en materia de adquisición de bienes y servicios por parte del Estado; su principal objetivo consiste en dotar mayores controles y niveles de transparencia en la contratación estatal, uno de los mayores focos de corrupción del sector público. En su artículo 8, la Ley establece la necesidad de publicitar los documentos soportes que justifican los diferentes procesos de contratación por parte de las entidadades públicas, con el fin de permitirle a los ciudadanos participar de dicho proceso a través de la formulación de observaciones al contenido de los mismos y ejercer un control oportuno al momento de la inversión de recursos públicos.

ley 1474 de 2011

El Estatuto Anticorrupción irrumpe en el escenario juridico colombiano y aborda el fenómeno de la co-rrupción desde diferentes ángulos. Modifica el Nuevo Estatuto General de Contratación Pública (Ley 80 de 1993 y 1150 de 2007); el Código Único Disciplinario (Ley 734 de 2001); el Código Penal (Ley 599 de 200) y de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004); el Estatuto de Control Interno de las Entidades Públicas (Ley 87 de 1993); la Ley de Acción de repetición (Ley 678 de 2001); el Régimen de la Administración Pública (Ley 489 de 1998); y hasta la mas reciente reforma a la salud la Ley 1438 de 2011. Se ha establecido que con esta norma se plantearon cinco grandes aspectos a tratar en materia de lucha contra la corrupción 1) Aplicación efectiva de las normas. 2) Actuación preventiva. 3) Colaboración ciudadana. 4) Cultura de la legalidad. 5) Coordinación de los esfuerzos.

Ésta ley introdujo importantes y especiales ajustes a los controles de carácter penal, fiscal y disciplinario; en materia penal.

decreto 2405 de 1998 al decreto 519 de 2003

Creó el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Su objetivo central de apoyar al presidente de la República y al Gobier-no Nacional en el diseño de las políticas públicas destinadas a promover la lucha contra la corrupción. Posteriormente, mediante Decreto 127 de 2001, esta iniciativa se convirtió en El Programa Presidencial de

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Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, también adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y con unas funciones similares, que el Decreto 519 de 2003 modificó en aspectos muy puntuales, y que es la norma actualmente vigente.

conpes 167 de 2013

Dentro de este compendio normativo, el Gobierno Nacional aprobó a través del documento CONPES la Política Pública Integral Anticorrupción (PPIA). Su objetivo es fortalecer las herramientas y mecanismos para la prevención, investigación y sanción en la lucha contra la corrupción en los ámbitos público y privado. Con este documento de política pública, el Gobierno Nacional sigue el proceso de adopción de instrumentos para contrarrestar el fenómeno de la corrupción y sus efectos en nuestro país.

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Esta unidad, será la encargada de promover la integridad, transparencia de ges-tión, buenas prácticas y lucha contra la corrupción dentro de la institución, a partir de la instalación de los mecanismos respectivos de detección de hechos de corrupción y el trabajo interinstitucional con los Organismos de control legal y constitucionalmente establecidos para el seguimiento a la gestión pública (Fiscalía, Contraloría, Procuraduría).

La UNIRIA está diseñada para recibir denuncias de corrupción que involucran a funcionarios, evaluarlas y canalizarlas a las autoridades nacionales competentes y hacer el seguimiento debido de los casos hasta su conclusión

¿Qué es?

La Unidad de Reacción Inmediata Anticorrupción –UNIRIA- será la instancia a nivel local o departamental que estará a cargo de coordinar el proceso investi-gativo de algún posible hecho de corrupción; en ese sentido deberá adelantar en tiempo real, acciones que identifiquen y reporten de manera oportuna pre-suntos actos de corrupción que puedan presentarse en el proceso de gestión administrativa de las entidades territoriales bien sea del orden Departamental o Municipal.

De manera ágil y oportuna la UNIRIA deberá asumir el conocimiento de aque-llas actuaciones que puedan ocurrir dentro de la entidad y que atenten contra la transparencia y la ética pública. De acuerdo con la gravedad de los hechos y con el acervo probatorio existente, deberá ponerlas en conocimiento de las autoridades y órganos de control y vigilancia, buscando en todo momento sal-vaguardar tanto el interés público y el bienestar común como la legitimidad de la entidad pública.

la unidad de reacción inmediata anticorrupción,uniria

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LA UNIDAD DEREACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN

Para el cumplimiento de sus funciones, la UNIRIA establecerá canales de interlocución directos y per-manentes con los organismos de control con jurisdicción sobre la entidad territorial correspondiente, así como con las organizaciones de veeduría, seguimiento y control que desde la sociedad civil se encuen-tren establecidas en el municipio o departamento según corresponda; lo anterior, con la intención de fortalecer el proceso de reporte de presuntos hechos de corrupción, así como las diferentes etapas del proceso investigativo y sancionatorio adelantado por los organismos de control.

Actuará de manera independiente pero coordinada con las actuales oficinas de control interno.3 Tal como lo establece la Ley 87 de 1993, estas determinan la efectividad del sistema de control de la entidad con el fin de apoyar a la dirección en la toma de decisiones válidas para conseguir los fines establecidos. Debe centrar su actividad en los procesos internos que adelanta la entidad y la corresponsabilidad de los mis-mos con el efectivo cumplimiento de los mencionados fines.

principios y Valores

De acuerdo con los principios constitucionalmente establecidos para el ejercicio de la Función Pública, así como con los determinados para el ejercicio del control interno, estos serán los principios y valores orientados de la UNIRIA:

Compromiso: Es la entrega exclusiva al cumplimiento de las metas institucionales a partir de las convicciones del servidor público.

Calidad: Es el cumplimiento de las funciones o actividades, procurando la superioridad en su trabajo, haciéndolo competitivo y contribuyendo de manera directa con el cumplimiento de los objetivos institucionales.

Confidencialidad: Los usuarios y servidores públicos que emitan las respectivas alertas deben identificarse ante los funcionarios de la UNIRIA, desde donde se procesará el correspondiente informe sin revelar la identidad de la persona que ha comunicado la alerta.

Trabajo en Equipo: Se define como el conjunto de personas que se organizan de una forma de-terminada para lograr un objetivo común. A partir de la acción individual dirigida, busca conse-guir objetivos compartidos, no pone en peligro la cooperación y con ello robustece la cohesión del equipo de trabajo.

Deber de Denuncia y Protección contra Represalias: Toda persona debe tener la libertad de po-ner en conocimiento de la UNIRIA los presuntos actos indebidos; así mismo, podrán cooperar con las investigaciones o auditorías que se adelanten en la entidad territorial correspondiente. El denunciante debe sentir la seguridad de que su cooperación y asistencia al denunciar no generará represalias que lo afecten.

3 La Ley 87 de 1993 desarrolla el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado.

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Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN

20

obJetiVos

Los siguientes son los objetivos de la UNIRIA:

Identificar de manera oportuna presuntas situaciones de corrupción e irregularidades en el desarrollo de la gestión pública de la entidad territorial correspondiente.

Apoyar el proceso de investigación de los presuntos hechos de corrupción que se adelanten de ma-nera independiente o conjunta con los organismos de control, impartiendo celeridad a los casos más relevantes en los cuales se haya afectado el patrimonio público y/o se encuentren involucrados funcionarios públicos.

Desarrollar herramientas ágiles para la identificación oportuna de presuntos actos de corrupción o de irregularidades en el desarrollo de la gestión pública de la entidad territorial correspondiente.

Realizar el seguimiento y monitoreo de los casos hasta su conclusión.

Diseñar e implementar mecanismos que promuevan y faciliten la realización de denuncias de presun-tos hechos de corrupción por parte de funcionarios y ciudadanos.

Coadyuvar con los organismos encargados de ejercer el control y vigilancia sobre la entidad en la prevención e intervención oportuna sobre presuntos actos de corrupción o de irregularidades en el desarrollo de la gestión pública de la entidad territorial correspondiente.

Realizar el seguimiento y monitoreo de los casos de que conozca hasta la conlusión de los mismos por parte de los organismos de control.

¿Quiénes la inteGran?

La UNIRIA estará integrada por un equipo interdisciplinario de profesionales de la planta de personal de la entidad, con conocimiento en gestión pública, quienes deberán desarrollar sus funciones teniendo como premisa el bien común y observando en todo momento un comportamiento ético, orientado por la ho-nestidad, la responsabilidad, la rigurosidad, la transaprencia, la eficiencia y la imparcialidad.

Así mismo integrarán la Unidad, las oficinas delegadas de los organismos de control con jurisdicción sobre la entidad territorial, en ese sentido los delegados de la Contraloría General de la República, las Contralo-rías Departamentales, las Personerías Municipales, las Procuradurías Provinciales y la Fiscalía General de la Nación, tendrán participación dentro del equipo de trabajo de las UNIRIA.

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c

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LA UNIDAD DEREACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN

e ¿cuál es la Visión y misión de la uniria?

Su visión, convertirse en el órgano técnico de nivel territorial encargado de vigilar, monitorear, e impulsar los procesos de detección e investigación de los presuntos actos de corrupción que puedan presentarse en el proceso de gestión administrativa de los municipios y departamentos.

Su misión, convertirse en un órgano piloto y en un modelo a seguir, que promueva el fortalecimiento de la cultura del control, de la integridad, la transparencia y la lucha contra la corrupción como parte integral del Buen Gobierno.

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A continuación presentamos, de manera gráfica, el procedimiento de denuncia y reacción desplegado por parte de la UNIRIA.

procedimiento de denuncia y reacción de la uniria

procedimiento de denuncia y reacción de la uniria

3GRÁFiCO 1

Hallazgo del presunto hecho de corrupción

Conformación de la UNIRIA

Admisión del estudio del caso

Programación estudio del caso

Verificación del hecho de corrupción

Publicación de los resultados del estudio del hecho de corrupción

Remisión de los resultados a los organismos de control

Seguimiento al proceso investigativo adelantado por el organismo de control

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PROCEDIMIENTO DEDENUNCIA Y REACCIÓN DE LA UNIRIA

HallazGo del HecHo de corrupción

La UNIRIA inicia su actuación y participación dentro del proceso de gestión pública de manera oficiosa una vez se tenga conocimiento de la presunta ocurrencia de un hecho de corrupción, o a petición de parte, cuando se tengan alertas reportadas por la ciudadanía o los mismos organismos de control.

Debe igualmente indicarse que la actuación de la UNIRIA debe igualmente desplegar acciones de carác-ter preventivo, contexto éste que implica una participación activa en aras de anticiparse a la comisión de actos de corrupción.

conFormación de la uniria

Una vez evidenciado el hallazgo del presunto hecho de corrupción, debe activarse el proceso de convoca-toria para la conformación del equipo integrante de la UNIRIA, encargado de adelantar los trámites que en adelante sean necesarios para prevenir o denunciar según sea el caso, los presuntos actos de corrupción.La entidad territorial como coordinadora de la respectiva Unidad, deberá designar de los integrantes de su equipo de trabajo, a los profesionales encargados de interactuar con los funcionarios que por parte de los demás miembros activos de la UNIRIA se articularan al estudio del caso.

admisión del estudio del caso

Conformado el equipo de profesionales interinstitucional e interdisciplinario , se procederá a analizar en primer momento los hechos generadores de las alertas al interior de la Entidad territorial, buscando definir de manera clara y oportuna los presuntos actos de corrupción.

Corresponde entonces, analizar la magnitud del presunto hecho de corrupción; el impacto sobre la Enti-dad territorial; la inmediatez de la ocurrencia del hecho o el periodo de ocurrencia del mismo; la tipifica-ción del acto dentro del ámbito disciplinario, fiscal y penal; entre otros aspectos.

proGramación del estudio del caso

Admitido el caso, y una vez definido el carácter del mismo, se define el cronograma a seguir por parte de los integrantes de la UNIRIA, teniendo en cuenta la capacidad operativa disponible y el nivel de injerencia en el caso por parte de cada uno de los integrantes del equipo; así mismo será necesario tener en cuenta dentro de ésta programación desde la relevancia social o económica del caso, hasta las condiciones de seguridad que permitan el adecuado desarrollo de la labor de análisis y contexto del presunto acto de corrupción.

a

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Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN

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VeriFicación del HecHo de corrupción

Aprobada la programación, se planifica y ejecuta el trabajo de campo, utilizando los procedimientos y técnicas necesarias para la constatación de los hechos presuntamente irregulares. Para ello se requerirá de la recolección de información suficiente que permita documentar completamente la actuación. f. Publicación de los resultados del estudio del hecho de corrupción.

Una vez culminado el proceso de verificación y validación del hecho o de las actuaciones presuntamente generadoras de actividades irregulares, los integrantes de la UNIRIA, presentarán los resultados de sus es-tudios ante la administración de la entidad territorial correspondiente, para poner o no en conocimiento de las autoridades respectivas los resultados de sus estudios e investigaciones.

remisión de los resultados a los orGanismos de control

Una vez valorados los hallazgos y presentados ante las autoridades territoriales, los integrantes de la Uni-dad, darán traslados de los mismos a las autoridades competentes para que adelanten sus correspondien-tes investigaciones.

Una vez surtidos estos trámites, la UNIRIA acompañará los procesos investigativos adelantados por los Organismos de Control en cumplimiento de entre otros principios, con el de colaboración armónica.

seGuimiento al proceso inVestiGatiVo

Trasladados los informes generados por parte de la UNIRIA en relación con los hechos de corrupción in-dagados, deberá surtirse desde ésta Unidad, un seguimiento a los procesos adelantados por parte de los organismos de control. Convirtiéndose en un garante de la oportuna y pertinente intervención por parte de los organismos de control, buscando salvaguardar los intereses de la entidad territorial.

De acuerdo al procedimiento y las características de las actuaciones de la UNIRIA, la periodicidad de su funcionamiento estará sujeta a la actividad administrativa de la respectiva Entidad territorial, es así como una vez sean abiertos los diferentes procesos contractuales, cuando se hayan rendido los informes y balances financieros de la entidad territorial, cuando surjan procesos de reestructuración administrativa y financiera y en especial cuando se presenten alertas tempranas en relación con la eventual comisión de actos de corrupción, entre otros aspectos; la Unidad deberá estar presta para dar inicio a sus actua-ciones; sin embargo, deberá llevar a cabo reuniones periódicas que permitan generar balances de su gestión y a su vez de la gestión de la administración de la Entidad Territorial en materia de lucha contra la corrupción.

e

F

G

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INDICADORESDE HECHOS DE CORRUPCIÓN

Los indicadores de hechos de corupción que se plantean en el presente docu-mento son guías para que desde la UNIRIA la entidad territorial correspondien-te identifique circunstancias que puedan convertirse en actos de corrupción y afecten la gestión pública.

Los presentes indicadores, si bien no constituyen “per se” hechos o actos ilegí-timos, son el indicio de ciertas actuaciones administrativas que por presentar ciertas caracteristicas deben ser objeto de un análisis y control detallado por parte de las autoridades correspondientes.

A continuación se detallarán de manera general algunos indicadores de he-chos de corrupción en diversos ámbitos de la gestión pública territorial, a partir de los cuales las UNIRIA centrarán su actividad y darán inicio a los protoclos establecidos:

irreGularidades en el proceso de contratación pública para adQuisición de bienes y serVicios

indicadores de HecHos de corrupción4

tAblA 2

Motivos insuficientes para contratación por vía de excepcionalidad.

Motivos insuficientes para contratar por vía de excepción.

Incumplimiento del plan financiero.

Descripción insuficiente de especificaciones técnicas en los pliegos de condiciones.

Pliegos diseñados para beneficiar a empresas previamente determinadas.

Estudios Previos sin el lleno de los requisitos legales.

Contratos que no garantizan suficientemente la protección a los intereses del Estado.

Funciones y responsabilidades y riesgos contractuales no especificados.

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irreGularidades en la eJecución del contrato

Aceptación de productos de calidad inferior a la ofertada.

Incumplimientos en los plazos y fechas contractuales.

Certificación de obras que no se corresponden con las especificaciones técnicas del contrato.

Cláusulas Penales no ejecutadas por inacción de los funcionarios encargados de promoverlas.

Suspensiones, Prorrogas y Adiciones contractuales injustificadas

Trabas u obstáculos en la verificación de la ejecución contractual

Inexistencia de supervisores e interventores contractuales

Pagos parciales sin los respectivos soportes en actas parciales de avance de obra

Ejecución de Contratos sin el cumplimiento en materia de pólizas y garantías

Declaratoria de Caducidad y Terminación Unilateral del contrato en forma injustificada

Imposición de multas y sanciones sin el respeto al derecho al debido proceso

tAblA 3

Contratación con Empresas de propiedad de funcionarios públicos, familiares o allegados.

Adjudicación reiterada de contratos a las mismas empresas, Consorcios y Uniones Temporales.

Empresas que tienen por cliente exclusivo al Estado.

Adjudicación de obras a Consorcios y Uniones Temporales sin el cumplimiento de requisitos de idoneidad, experiencia y capital financiero.

Ofertas muy próximas a las estimaciones de costos.

Presentación y adjudicación de contratos públicos a empresas que tienen por objeto principal actividades o rubros distintos del objeto de la con-vocatoria.

Incumplimiento de normas de orden público que rigen en materia objeto del contrato.

Existencia de sobreprecios o precios muy bajos.

Contrataciones de Bienes y Servicios que no cuentan con un estudio previo de factibilidad o necesidad.

Contrataciones Directas con fraccionamiento de montos para evitar Licitaciones Públicas o Contrataciones por montos ligeramente inferiores a los limites de montos legales establecidos.

S uscripción de contratos con empresas incursas en sanciones administrativas por incumplimiento en la ejecución de contratos.

Empresas con Capital Social muy bajo adjudicadas con sumas muy grandes de dinero.

Adquisición de inmuebles para la reforma agraria utilizando exclusivamente la contratación por vía de la excepción.

Adquisición de inmuebles sin visita previa al lugar.

Utilización de otras figuras jurídicas como convenios interadministrativos para evitar someterse a la ley de contrataciones públicas

Inexistencia de Permisos y Licencias para la ejecución del contrato

Adjudicación de Licitaciones Públicas sin la preexistencia del comité de evaluación

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INDICADORESDE HECHOS DE CORRUPCIÓN

irreGularidades en los paGos a los proVeedores y contratistas

Celeridad inusual en el pago a contratistas y proveedores

Emisión de cheques al portador.

Endosos falsificados.

Cobro de cheques correspondientes a pagos de proveedores, por parte de funcionarios públicos.

Pago de anticipos sin la constitución del respectivo encargo fiduciario

Manejo conjunto de cuentas maestras de giros de SGP, Regalías, entre otras.

Inexistencia o deficiente estructuración del Plan Operativo Anual de Inversiones

Los procesos de programación, elaboración, presentación y aprobación del presupuesto de Ingresos y Gastos no se ajustan a los procedimientos previstos en el EOP

Expedición de certificados de disponibilidad presupuestal y registros presupuestales sin sujeción a las disposiciones del EOP

Inexistencia o deficiente estructuración del Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC) o asumir obligaciones o compromisos de pago que superen la cuantía de los montos aprobados en el Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC)

Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible de apropiación sin contar con las autori-zaciones pertinentes

Modificaciones presupuestales realizadas sin sujeción a las disposiciones del EOP o a las facultades otorgadas por la respectiva corporación admi-nistrativa

Inadecuada constitución de vigencias futuras

Inadecuada constitución, ejecución y cancelación de reservas presupuestales y cuentas por pagar

Tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnen los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos

Desconocimiento de principios presupuestales

Tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnen los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos

Irregularidad en pagos o sin soportes

Recursos faltantes

Fallas en el proceso de control interno

Inoportunidad en el Suministro de Información

Inadecuado Funcionamiento del Software o de la metodología utilizada para la evaluación de los procesos

Selección deficiente de los procesos a evaluar

Informes de Auditoría de baja calidad

Incumplimiento a los procesos establecidos con el MECI

tAblA 4

tAblA 5

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Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN

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irreGularidades en los eJercicios de rendición de cuentas

No envío de información conforme a los plazos, condiciones y formatos establecidos por la normativa vigente.

Haber remitido o entregado información incompleta o errónea.

No suministro de la información y/o soportes requeridos, en los términos solicitados por quienes ejercen labores de interventoría administrativa y financiera de la Dirección de Regalías

Presunta falsedad en documentos

No envío de información conforme a los plazos, condiciones y formatos establecidos por la normativa vigente.

Haber remitido o entregado información incompleta o errónea.

No suministro de la información y/o soportes requeridos, en los términos solicitados por quienes ejercen labores de interventoría administrativa y financiera de la Dirección de Regalías

tAblA 6

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PROTOCOLOS DEREACCIÓN INMEDIATA ANTE HECHOS DE CORRUPCIÓN

En el capítulo anterior se pusieron en conocimiento los más importantes indicadores de hechos de co-rrupción que a menudo se presentan en desarrollo de la gestión pública de una entidad territorial. Ahora resulta necesario definir con claridad los protocolos a seguir para que la administración territorial, a través de la UNIRIA, despliegue acciones que prevengan o corrijan los presuntos hechos de corrupción que puedan presentarse.

Por lo tanto, la entidad no sólo debe condicionar su accionar a la ley, sino que también está en la necesi-dad imperiosa de garantizar los canales mas expeditos para el conocimiento de aquellos actos contrarios a la Ley, de adoptar las medidas correctivas en caso de desviaciones a la misma y de definir el procedi-miento para reestablecer de manera inmediata el orden legal infringido.

Ahora bien, también debe señalarse que, dependiendo del carácter del hecho presuntamente ilícito, la reacción que deba asumir la administración puede variar. Tal como se graficó anteriormente, un mismo hecho puede connotar conductas suceptibles de ser abordadas de manera conjunta desde lo penal, lo disciplinario y lo fiscal o, por el contrario, puede asumir su conocimiento desde una sola de éstas esferas.

Es ahora cuando la creación de los indicadores ya analizados cobra especial importancia para las UNIRIA, pues es a partir de ellos, y teniendo en cuenta los protoclos de reacción que a continuación se relacionan, como la administración territorial puede brindarle una mayor dinámica a la lucha contra la corrupción y reaccionar oportunamente para contrarrestar sus efectos nocivos.

reacción en materia Fiscal

Siguiendo lo establecido en el artículo 40 de la Ley 610 de 2000, los procesos de responsabilidad fiscal se iniciarán de manera oficiosa o a petición de parte, con la recepción de la queja, hallazgo, informe, denun-cia y/o traslado del proceso.

protocolos de reacción inmediata ante HecHos de corrupción

5

a

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Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN

30

Recordemos entonces que el proceso de responsabilidad fiscal busca por intermedio de la Contraloría determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares que en el ejer-cicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.

Así pues, frente a indicadores de presuntos hechos de corrupción con sanción fiscal, la UNIRIA podrá avo-car el conocimiento de los mismos, surtir las etapas del proceso anteriormente descrito y de acuerdo con los criterios de ponderación que fije, deberá ponerlos en conocimiento de la Contraloría4 correspondiente según sea el caso:

reacción en materia Fiscal

GRÁFiCO 2

4 Debe recordarse que de acuerdo con lo establecido en la Ley 136 de 1994, los municipios clasificados en categoría especial, prime-ra, segunda y tercera, así como los distritos y departamentos están autorizados para crear y organizar sus propias contralorías, con arreglo a los parámetros señalados por la Ley, las que adelantarán la gestión fiscal de manera posterior y selectiva en las entidades de su jurisdicción sin perjuicio de aquellas que adelante la Contraloría General de la República.

Presuntohecho de

corrupción

Conocimiento/reporte del

presuntohecho de

corrupción

Contraloría

De oficio,mediante queja

hallazgo,informe

denuncia

En este aspecto en el que la actuación fiscal va orientada a la protección del erario de las entidades te-rritoriales, se debe hacer especial énfasis en materia de ejecuciones presupuestales, de ejecuciones con-tractuales y del correspondiente reporte de información fiscal a los organismos de control. A modo de ejemplo, la UNIRIA deberá reaccionar ante presuntos hechos de corrupción derivados del indebido mane-jo de las cuentas bancarias de la entidad territorial, de las fiducias constituidas, pero también de pagos de obligaciones contractuales derivados de anticipos, liquidaciones, adiciones, entre otros aspectos.

En este tipo de actuaciones las Entidades Territoriales deberan actuar de manera especial con las Contra-loría Nacional, Departamental y Municipal, con el objetivo consolidar una adecuada cultura de la inver-sión de los recursos públicos

U N i R i A

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31

PROTOCOLOS DEREACCIÓN INMEDIATA ANTE HECHOS DE CORRUPCIÓN

reacción en materia disciplinaria

De acuerdo con lo normado por el artículo 69 del actual Código Disciplinario Único, esta acción se puede iniciar de oficio por el órgano investigador, por información proveniente de un servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona. Sin embargo, dicha queja no puede ser clandestina, si no que se debe conocer quién es el que la formula.

Correspondería entonces a la UNIRIA, establecer canales de interlocución con el Ministerio Público, a tra-vés de la participación activa de sus representantes (Personeros Municipales) en la conformación de la UNIRIA; para ejercer control sobre los presuntos actos de corrupción en materia disciplinaria, en los que incurran los funcionarios al interior de la entidad territorial.

reacción en materia disciplinaria

b

GRÁFiCO 3

Presuntohecho de

corrupción

Conocimiento/reporte del

presuntohecho de

corrupción

Procuraduría

De oficio porparte de la PNG,mediante quejao información

U N i R i A

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Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN

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GRÁFiCO 4

Presuntohecho de

corrupción

Conocimiento/reporte del

presuntohecho de

corrupción

Procuraduría

Denuncia,querrella,

petición especialu otro medio

idóneo

U N i R i A

reacción en materia penal

Establece el artículo 200 de la Ley 906 de 2004 que ”corresponde a la Fiscalía General de la Nación realizar la indagación e investigación de los hechos que revistan características de delito y que lleguen a su cono-cimiento por medio de denuncia, querella, petición especial o por cualquier otro medio idóneo”.

Cuando tengan lugar conductas que se adecuen entre otras a aquellas establecidas entre los artículos 397 y 428 del Código Penal, deberá la UNIRIA reaccionar de manera inmediata y poner en movimiento las herramientas establecidas para la intervención de las mismas.

reacción en materia penal

c

Basados en lo anterior y teniendo en cuenta la normatividad constitucional y legal vigente, los diversos mecanimos de control que tienen y que podrán activarse por parte de la UNIRIA o por la ciudadanía son:

para obtener información:

Derecho de petición

Audiencia pública

Consulta previa

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PROTOCOLOS DEREACCIÓN INMEDIATA ANTE HECHOS DE CORRUPCIÓN

para obtener intervención de jueces en garantía de derechos:

Acción de inconstitucionalidad

Acción de tutela

Acción de cumplimiento

Acción popular

Acción de nulidad

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho (AACP)

para obtener intervención de órganos de control:

Queja (Procuraduría y personerías)

Denuncia (Contralorías - Fiscalía)

principales mecanismos de reacción ante riesgos de la gestión pública:

a. acción popularEs un mecanismo para la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, es decir, aquellos que afectan el patrimonio, el espacio, la seguridad pública, la moral administrativa, la libre competencia económica, el ambiente y la salud pública.

b. la acción de GrupoLa acción de grupo es la garantía constitucional de carácter judicial que permite a un colectivo, acudir ante la justicia para reclamar la reparación del daño ocasionado un derecho fundamental, a un derecho o interés colectivo, o a un derecho de carácter patrimonial de los miembros de ese conjunto de personas, cuando el daño sea producido para todos por una misma causa.

c. acción de tutelaDerecho fundamental por el cual los ciudadanos acuden a la vía judicial para pretender la protección rápi-da y efectiva de sus derechos fundamentales cuando estos son amenazados o violados por una autoridad pública o por particulares.

d. acción de cumplimientoEs el mecanismo establecido para la salvaguarda de los derechos en general, pretendiendo lograr el cum-plimiento de normas (Constitución Política, leyes, decretos), actos administrativos, deberes y demás obli-gaciones de la administración pública.

e. denunciaAcción por medio de la cual se busca poner en conocimiento de la autoridad aquellos hechos que cons-tituyan un delito, es decir, una infracción a la ley penal / fiscal.

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f. QuejaEs la expresión libre y voluntaria de la inconformidad de una persona con respecto a la conducta realiza-da u omitida por el servidor público o el particular que ejerza sobre éste funciones públicas, con el fin de que el Estado inicie acciones disciplinarias y su poder punitivo.

g. acción pública de inconstitucionalidadInstrumento que se ejerce para la defensa de las normas con rango constitucional.

h. acción pública de nulidadMecanismo de defensa jurídica a través del cual se busca declarar nulo o suspender provisionalmente un acto administrativo de carácter general que amenace o viole un precepto de la constitución Política.

La UNIRIA, dando cumplimiento a la última etapa de sus actuaciones, y ante el escenario de la interposi-ción de acciones de carácter, deberá al igual que con los organismos de control, actuar con probidad e integridad, prestando un acompañamiento permanente a éste tipo de actuaciones. Una actividad que consistirá en el monitoreo permanente de las acciones legales incoadas por particulares en contra de la Entidad territorial o la Entidad territorial en contra de particulares o de otras instancias pero con carácter público, pero siempre con la firme convicción de proteger el interés común, el interés general.

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tablas deaplicación de protocolos de reacción

Es entonces necesario esquematizar los llamados protocolos de reacción, con los que se busca dotar de rápidas herramientas de respuesta ante actos de corrupción, en la siguiente tabla se describen en una columna los indica-dores (Presuntos hechos de Corrupción) y en las otras los canales estableci-dos para la activación de la UNIRIA y los mecanismos de neutralización de los presuntos hechos de corrupción.

tablas de aplicación de protocolos de reacción

6

irreGularidades en el proceso de contratación pública para adQuisición de bienes y serVicios

iNdiCAdORES CANAl dE ACtiVACiÓN mECANiSmO NEUtRAliZACiÓN

Motivos insuficientes para contratación por vía de excepcionalidad.Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Incumplimiento del plan financiero.Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Descripción insuficiente de especificaciones técnicas en los pliegos de condiciones.Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Pliegos diseñados para beneficiar a empresas previamente determinadas.Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Estudios Previos sin el lleno de los requisitos legales.Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Contratos que no garantizan suficientemente la protección a los intereses del Estado.Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Funciones, responsabilidades y riesgos contractuales no especificados.Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Contratación con Empresas de propiedad de funcionarios públicos, familiares o allegados.Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

tAblA 7

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Adjudicación reiterada de contratos a las mismas empresas, Consorcios y Uniones Tempo-rales.

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Empresas que tienen por cliente exclusivo al Estado. Denuncia / Queja/InformeRevocatoria directa/ Inicio investigación

Adjudicación de obras a Consorcios y Uniones Temporales sin el cumplimiento de requisitos de idoneidad, experiencia y capital financiero.

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Presentación y adjudicación de contratos públicos a empresas que tienen por objeto princi-pal actividades o rubros distintos del objeto de la convocatoria.

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Incumplimiento de normas de orden público que rigen en materia objeto del contrato.Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Existencia de sobreprecios o precios muy bajos. Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Contrataciones de Bienes y Servicios que no cuentan con un estudio previo de factibilidad o necesidad.

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Contrataciones Directas con fraccionamiento de montos para evitar Licitaciones Públicas o Contrataciones por montos ligeramente inferiores a los limites de montos legales estable-cidos.

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Suscripción de contratos con empresas incursas en sanciones administrativas por incumpli-miento en la ejecución de contratos.

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Empresas con Capital Social muy bajo adjudicadas con sumas muy grandes de dinero.Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Adquisición de inmuebles para la reforma agraria utilizando exclusivamente la contratación por vía de la excepción

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Adquisición de inmuebles sin visita previa al lugar. Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Utilización de otras figuras jurídicas como convenios interadministrativos para evitar some-terse a la ley de contratación públicas

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Inexistencia de Permisos y Licencias para la ejecución del contratoDenuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

Adjudicación de Licitaciones Públicas sin la preexistencia del comité de evaluaciónDenuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa/ Inicio investigación

tAblA 7continuación

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tablas deaplicación de protocolos de reacción

tAblA 8

irreGularidades en la eJecución del contrato

iNdiCAdORES CANAl dE ACtiVACiÓN mECANiSmO NEUtRAliZACiÓN

Aceptación de productos de calidad inferior a la ofertada. Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa / Inicio investigación

Incumplimientos en los plazos y fechas contractuales.Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Inicio investigación

Certificación de obras que no se corresponden con las especificaciones técnicas del con-trato.

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa / Inicio investigación / Acción de repetición

Clausulas Penales no ejecutadas por inacción de los funcionarios encargados de promo-verlas.

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Acción de repetición / Inicio investigación

Suspensiones, Prorrogas y Adiciones contractuales injustificadasDenuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa / Inicio investigación

Trabas u obstáculos en la verificación de la ejecución contractualDenuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Inicio investigación

Inexistencia de supervisores e interventores contractualesDenuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Inicio investigación

Pagos parciales sin los respectivos soportes en actas parciales de avance de obraDenuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa / Inicio investigación

Ejecución de Contratos sin el cumplimiento en materia de pólizas y garantíasDenuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa / Inicio investigación

Declaratoria de Caducidad y Terminación Unilateral del contrato en forma injustificadaDenuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa / Inicio investigación

Imposición de multas y sanciones sin el respeto al derecho al debido procesoDenuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Revocatoria directa / Inicio investigación /Acción de nulidad

irregularidades en los pagos a los proveedores y contratistas

Celeridad inusual en el pago a contratistas y proveedores Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Inicio Investigación

Emisión de cheques al portador. Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Revocatoria directa / Inicio investigación

Endosos falsificados. Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Revocatoria directa / Inicio investigación

Cobro de cheques correspondientes a pagos de proveedores, por parte de funcionarios públicos.

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Inicio investigación

Pago de anticipos sin la constitución del respectivo encargo fiduciario Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Revocatoria directa / Inicio investigación

Manejo conjunto de cuentas maestras de giros de SGP, Regalías, entre otras. Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Revocatoria directa / Inicio investigación

Inexistencia o deficiente estructuración del Plan Operativo Anual de Inversiones Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Inicio investigación

Los procesos de programación, elaboración, presentación y aprobación del presupuesto de Ingresos y Gastos no se ajustan a los procedimientos previstos en el EOP

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Inicio investigación

Page 37: Guía anticorrupción 5. Creación de la Unidad de Reacción Inmediata Anticorrupción

Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN

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Expedición de certificados de disponibilidad presupuestal y registros presupuestales sin sujeción a las disposiciones del EOP

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Revocatoria directa / Inicio investigación

Inexistencia o deficiente estructuración del Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC) o asu-mir obligaciones o compromisos de pago que superen la cuantía de los montos aprobados en el Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC)

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Revocatoria directa / Inicio investigación

Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible de apropiación sin contar con las autorizaciones pertinentes

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Revocatoria directa / Inicio investigación

Modificaciones presupuestales realizadas sin sujeción a las disposiciones del EOP o a las facultades otorgadas por la respectiva corporación administrativa

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Revocatoria directa / Inicio investigación

Inadecuada constitución de vigencias futuras Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Revocatoria directa / Inicio investigación

Inadecuada constitución, ejecución y cancelación de reservas presupuestales y cuentas por pagar

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Revocatoria directa / Inicio investigación

Tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuan-do no reúnen los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Inicio investigación

Desconocimiento de principios presupuestales Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Inicio investigación

Tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuan-do no reúnen los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Revocatoria directa / Inicio investigación

Irregularidad en pagos o sin soportes Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Revocatoria directa / Inicio investigación

Recursos faltantes Denuncia / Hallazgo/ Queja informe Inicio investigación

Fallas en el proceso de control interno

iNdiCAdORES CANAl dE ACtiVACiÓN mECANiSmO NEUtRAliZACiÓN

Inoportunidad en el Suministro de Información Hallazgo / Queja / Informe Inicio investigación

Inadecuado Funcionamiento del Software o de la metodología utilizada para la evaluación de los procesos

Hallazgo / Queja / Informe Inicio investigación

Selección deficiente de los procesos a evaluar Hallazgo / Queja / Informe Inicio investigación

Informes de Auditoría de baja calidad Hallazgo / Queja / Informe Inicio investigación

Incumplimiento a los procesos establecidos con el MECI Hallazgo / Queja / Informe Inicio investigación

tAblA 8continuación

tAblA 9

Page 38: Guía anticorrupción 5. Creación de la Unidad de Reacción Inmediata Anticorrupción

39

tablas deaplicación de protocolos de reacción

iNdiCAdORES CANAl dE ACtiVACiÓN mECANiSmO NEUtRAliZACiÓN

No envío de información conforme a los plazos, condiciones y formatos establecidos por la normativa vigente.

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Inicio investigación

Haber remitido o entregado información incompleta o errónea.Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Inicio investigación

No suministro de la información y/o soportes requeridos, en los términos solicitados por quie-nes ejercen labores de interventoría administrativa y financiera de la Dirección de Regalías

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Inicio investigación

Presunta falsedad en documentosDenuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Inicio investigación

No envío de información conforme a los plazos, condiciones y formatos establecidos por la normativa vigente.

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Inicio investigación

Haber remitido o entregado información incompleta o errónea.Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Inicio investigación

No suministro de la información y/o soportes requeridos, en los términos solicitados por quie-nes ejercen labores de interventoría administrativa y financiera de la Dirección de Regalías

Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición

Inicio investigación

tAblA 10

irreGularidades en los eJercicios de rendición de cuentas

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Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN

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El establecimiento de una Unidad de Reacción Inmediata ante presuntos actos de corrupción, se convierte en una herramienta de especial interés pero sobre todo de gran ayuda para avanzar en la lucha contra la corrupción en nuestras entidades estatales. La simplicidad de sus actuaciones y el aporte de las mismas en la lucha contra éste flagelo, permitiran el éxito de ésta Unidad y contribuirán de manera significativa en la modernización de la gestión pública territorial.

Los Estados modernos y las intituciones que los integran, deben estar dispues-tas a abrir sus puertas al autocontrol, a la veeduria, al monitoreo y a la adopción de procesos de rendición públicas de cuentas que evidencien la gestión y su encuadre dentro de procesos administrativos transparentes. Todos los esfuer-zos que se realicen en aras de controbuir con la lucha contra el flagelo de la co-rrupción, siempre deberán ser bienvenidos, es necesario avanzar y profundizar en la lucha contra la corrupción.

conclusión

Page 40: Guía anticorrupción 5. Creación de la Unidad de Reacción Inmediata Anticorrupción

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MARCONORMATIVO

“Un programa de la Corporación Transparencia por Colombia”