Informe Final Regulacion Precios Intermunicipal Pasajeros Carretera

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INFORME DE PRECION INTERURBANOS

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  • Estudio para la regulacin de las terminales de transporte intermunicipal de pasajeros por carretera.Informe Final

    PABLO E. BOCAREJO H. Ingenieros Consultores Pgina 1

    CONTENIDOINTRODUCCIN.............................................................................................................. 10CAPITULO 1. OBJETIVOS Y METODOLOGIA.............................................................13

    1.1 Principales objetivos de la Consultora.........................................................................131.2. Marco Conceptual....................................................................................................... 14

    1.2.1. La intervencin del Estado................................................... 151.2.2. La relacin calidad precio............................................................ .21

    1.2.3. La participacin privada en la prestacin de los servicios pblicos........................ 251.2.3. Metodologa.................................................................................. 261.3.1. Definicin de servicios a regular .............................................................................. 261.3.2. Costos de Produccin. .............................................................................. 27

    1.3.3. Demanda............................................................................... 27

    1.3.4. Distribucin de fuentes de pago................................................................................ 291.3.5. Tipologa de las Terminales.............................................................................. 291.3.6. Clculo de cobros al usuario................................................................................. 291.4. Herramientas Informticas.......................................................................................... 30CAPITULO 2. SISTESIS DE DIAGNSTICO................................................................ 312.1. El marco regulatorio actual........................................................................ 312.1.1. Resultados de los anlisis de las terminales de transporte homologadas del pas en losdiferentes aspectos....................................................................... ....312.1.1.1 Econmico y/o Financiero...............................................................................31

    2.1.1.2. Jurdico................................................................................ 382.1.1.2.1. Ventajas y desventajas de la participacin del Ministerio de Transporte para actuarcomo accionista de las Terminales de pasajeros.................................................................... 402.1.1.2.2. Otras Consideraciones.............................................................................. 41

    2.1.1.2.3. Reflexiones................................................................... ......422.1.1.2.3.1. Monopolio o Competencia .............................................................................. 44

    2.1.1.1.4. Estructura Legal de las Terminales...................................................................... 452.2. Aspectos Tcnicos ligados a las Terminales de Transporte................. 45

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    2.2.1. Las Terminales, sus reas y la demanda...................................................................452.2.2. Evolucin de la demanda en los ltimos aos..........................................................492.2.3. Las especificaciones requeridas............................................................522.2.3.1. Tcnico..............................................................522.2.3.1.1. Procedimientos terminal tipo.............................................................522.2.3.1.2. Criterios Urbanos Generales..............................................................532.2.3.1.2.1. Alternativas por la Categorizacin de las Terminales ....................................542.2.4. Terminal y POT........................................................................................................ 562.2.5. Terminales y Sistemas Integrados de Transporte ..................................................... 572.2.6. Terminales y Satlites............................................................................................... 582.3. Aspectos Financieros de las Terminales...................................................................... 592.3.1. Determinacin de Indicadores de Eficiencia y Productividad.................................. 592.3.1.1. Definicin de Indicadores de Eficiencia Econmica y Aspectos Tcnicos........... 592.3.2. Anlisis de la Informacin Disponible ..................................................................... 602.3.3. Como se est cobrando la tasa de uso....................................................................... 682.3.4. Resultados del anlisis, validacin y valoracin de la informacin relacionada conlos principios, criterios, variables y parametros ................................................................. 692.3.4.1. Principios ............................................................................................................... 692.3.4.2. Criterios ................................................................................................................. 70

    2.3.4.3. Equidad.................................................................................................................. 712.3.4.4. Oportunidad ........................................................................................................... 722.3.4.5. Calidad................................................................................................................... 722.3.4.6. Seguridad ............................................................................................................... 722.3.4.7. Comodidad ............................................................................................................ 722.3.4.8. Eficiencia ............................................................................................................... 732.3.4.9. Accesibilidad ......................................................................................................... 732.3.4.10. Facilidad de Movilizacin ................................................................................... 742.3.4.11. Continuidad del Usuario...................................................................................... 742.3.4.12. Libre y leal competencia...................................................................................... 752.3.4.13. Ambiental ............................................................................................................ 752.3.4.14. Variables y Parmetros........................................................................................ 76

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    CAPITULO 3 PROPUESTA DE SISTEMA DE REGULACIN ECONMICA ......... 793.1. Metodologa................................................................................................................. 793.1.1. Estructura de Costos ................................................................................................. 793.1.1.1. Matriz de Centros de Costos.................................................................................. 803.1.1.1.1. Centros de Costos ............................................................................................... 803.2. Metodologa de clculo de la tasa de uso .................................................................... 803.3. Actividades incluidas en el cobro.............................................................................. 1003.4. Recomendaciones sobre las herramientas apropiadas y la informacin requerida pararealizar la estructura del flujo de costos ........................................................................... 1003.4.1. La Terminal Tipo.................................................................................................... 1043.4.2. Infraestructura......................................................................................................... 1093.4.3. Operacin ............................................................................................................... 1143.4.4. Mantenimiento ....................................................................................................... 1163.4.5. Clculo de la tasa de Uso ....................................................................................... 1203.5. Resultados del anlisis de la demanda de servicios con relacin a la capacidad de lasterminales (oferta) y ......................................................................................................... 1213.5.1. La Demanda de Transporte Interurbano ................................................................ 1223.5.1.1. El procedimiento realizado para el anlisis de la proyeccin de la demanda a 20aos ................................................................................................................................ 124

    3.6. Identificacin y relacin del servicio que prestan las terminales en el servicio detransporte pblico de pasajero por carreteras ................................................................. 1273.6.1.Relaciones Econmicas entre las terminales y las Empresas de Transporte .......... 127CAPITULO 4. HERRAMIENTAS JURDICAS............................................................. 1284.1. Recomendaciones sobre alternativas a seguir por el Ministerio de Transporte ....... 1284.2. Propuesta de una modificacin legislativa ............................................................... 1304.3. Borrador cero de una nueva modificacin legislativa ........................................... 1354.4. Anteproyecto de Norma ............................................................................................ 1434.4.1. Metodologa Anteproyecto de Norma ................................................................... 143CAPITULO 5. HERRAMIENTAS DE SOFTWARE .................................................... 1895.1. Modelo de Procedimiento Software ......................................................................... 1895.1.1. Mdulos del Software ............................................................................................ 189

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    5.1.1.1. Modulo Administrativo ...................................................................................... 1895.1.1.2. Modulo Captura de Informacin ........................................................................ 1905.1.1.3. Modulo Jurdico - Regulatorio ........................................................................... 1915.1.1.4. Modulo Financiero ............................................................................................. 1925.1.1.5. Modulo Operacional ........................................................................................... 1925.1.1.6. Modulo de Clculo Tasa de Usuario .................................................................. 1935.1.2. Sistema para el Clculo Tarifario ......................................................................... 1935.1.2.1. Proceso ............................................................................................................... 1935.2. Modelo Tasa de Usuario ........................................................................................... 1935.2.1. Procedimientos ...................................................................................................... 194CAPITULO 6. PLAN DE ACCIN ............................................................................... 1986.1. Plan de accin a seguir sobre la estrategia de transicin desde la situacin actual a laimplementacin de las metodologas recomendadas ....................................................... 1986.1.1. Estrategia de transicin desde la situacin actual a nivel Financiero y Econmico.......................................................................................................................................... 1986.1.2. Estrategia de transicin desde la situacin actual a nivel Jurdico ........................ 2006.1.2.1. Qu pasos se deben seguir para modificar la ley?. ........................................... 2026.1.2.2. Cules son los pasos o el recorrido que debe tener un proyecto legislativo paraconvertirse en una nueva ley?. ......................................................................................... 202

    6.1.2.3. Potestad reglamentaria ........................................................................................ 2086.1.2.4. Cunto tiempo llevara la adopcin de una ley, o la de un decreto?.................. 2086.2. Estrategias que prevean la articulacin y complementariedad existentes ................. 209CAPITULO 7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ..................................... 2137.1. Financiero .................................................................................................................. 213

    7.2. Jurdico ...................................................................................................................... 2167.2.1. Metodologa Anteproyecto de Norma .................................................................... 218

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    LISTADO DE TABLASTabla No. 1Informes de la Consultora .............................................................................. 9Tabla No. 2Contenido / Modulo casos de uso.................................................................. 30Tabla No. 3 Ingresos Operacionales Vrs Ingreso Total.................................................... 33Tabla No. 4Terminales con Inversin del Ministerio....................................................... 45Tabla No. 5 Relacin reas operativas y demanda - 2006................................................ 45Tabla No. 6 Relacin Plataformas y despachos - 2006 .................................................... 47Tabla No. 7 Categorizacin de Terminales segn volmen............................................. 55Tabla No. 8 Clculo de Pasajeros y Despachos................................................................ 56Tabla No. 9 Clculo de Pasajeros y Despachos en hora pico por tipo de Terminal......... 56Tabla No. 10 ndice de Lquidez con base en los Informes de Gestin del ao 2006...... 60Tabla No. 11 ndice de Endeudamiento con base en los Informes de Gestin del ao 2006............................................................................................................................................ 62Tabla No. 12Margen Operacional de las Terminales habilitadas con base en los Informesde Gestin del ao 2006 ..................................................................................................... 63Tabla No. 13Rentabilidad Patrimonial de las Terminales habilitadas con base en losInformes de Gestin del ao 2006...................................................................................... 64Tabla No. 14Relacin Costos Operacionales/Despachos de las Terminales habilitadas conbase en los informes de Gestin del ao 2006 ................................................................... 65Tabla No. 15Relacin Ingresos Operacionales/Despachos de las Terminales con baseenlos informes de Gestin del ao 2006............................................................................. 66Tabla No. 16Relacin Ingresos Tasas/Despachos de las Terminales habilitadas con baseen los Informes de Gestin ................................................................................................ 67Tabla No. 17Variables y Parmetros utilizados en el mdelo.......................................... 77Tabla No. 18Factores Tomados........................................................................................ 84Tabla No. 19Planta Bsica y Costos Fijos de Personal .................................................... 85Tabla No. 20Costos de Operacin Servicios a los Vehculos ....................................... 89Tabla No. 21Costos de Operacin Servicios a los Pasajeros ........................................ 91Tabla No. 22Resumen de Variables y Parmetros del Modelo Tasa de Uso ................... 93Tabla No. 23Tasa de Uso Total para Empresas y Pasajeros ............................................ 99

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    Tabla No. 24Empresa de Transporte de Pasajeros Centros de Costos de ServiciosOperativos Actividades..................................................................................................... 102Tabla No. 25Movimientos Despachos............................................................................ 105Tabla No. 26Movimientos Pasajeros.............................................................................. 105Tabla No. 27Proyeccin Despachos............................................................................... 106Tabla No. 28Proyeccin Pasajeros Salidos .................................................................... 106Tabla No. 29Anlisis hora pico pasajeros y buses ......................................................... 107Tabla No. 30rea de Terminales.................................................................................... 109Tabla No. 31Costos de Operacin Servicios a los Vehculos ........................................ 114Tabla No. 32Costos de Operacin Servicios a los Pasajeros ......................................... 116Tabla No. 33Costos de Mantenimiento .......................................................................... 118Tabla No. 34Clculo de Tasa Total ................................................................................ 120Tabla No. 35Anlisis Proyeccin Demanda................................................................... 126Tabla No. 36Contenido / Modelo de casos de Uso ........................................................ 189Tabla No. 37Contenido-Modelo de Casos de Uso-Captura de Informacin.................. 190Tabla No. 38Contenido-Modelo de Jurdico - Regulatorio............................................ 191Tabla No. 39Contenido-Modelo de Casos de Uso - Financiero..................................... 192Tabla No. 40Contenido-Modelo de Casos de Uso- Operacional ................................... 192

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    LISTADO DE FIGURAS

    Figura No. 1 -- Estructura de Flujo de Costos.................................................................... 82

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    LISTADO DE GRFICOS

    Grfico No. 1. El rol del Estado y del Sector privado...................................................... 16Grfico No. 2. Regulacin sobre la calidad de las Terminales. ......18Grfico No. 3. Costos de produccin asociados al transporte..........................................24Grfico No. 4. Regresin lineal pasajeros - reas operativas...........................................47Grfico No. 5. Regresin lineal plataformas - despachos............................................48Grfico No. 6. Evolucin de pasajeros 2001-2007...........................................49Grfico No. 7. Ocupacin de los vehculos despachados 2007........................................50Grfico No. 8. Evolucin de oferta y demanda 2001-2007..........................................51Grfico No. 9. --Pasajeros por vehiculo categora 1...................................................... 124

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    ANEXOSAnexos No. 1. Modulo Tasa Usuario Calculo Tasa Categora 1 y 3 - Magntico ..... 221Anexos No. 2. Modulo Tasa Usuario Esp. Terminales Categora 1 y 3-Magntico .... 222Anexos No. 3. Modulo Tasa Usuario Mobiliiario Categora 1 y 3 -Magntico ........... 223Anexos No. 4. Material didctico dado en exposiciones, talleres y capacitaciones........... 224

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    INTRODUCCIN

    Durante ya cerca de 3 dcadas, se han venido implantando en las principales regiones delpas terminales de transporte que contribuyen al ordenamiento del transporteintermunicipal, regional y suburbano.

    Estos terminales han surgido de la necesidad de organizar los flujos de pasajeros que salendel permetro urbano, ofreciendo servicios tanto para las empresas transportadoras, comopara los usuarios.

    Se han conformado diversos tipos de asociaciones pblicas y privadas, esencialmente conla participacin de entidades locales, empresas de transporte y an el gobierno Nacional.

    Estos terminales han precedido los planes de ordenamiento territorial y se han consolidadoen ciudades que han tenido un crecimiento y organizacin funcional cambiantes.

    La terminal de transporte se ha constituido entonces no solo en un elemento indispensabledel sistema de transporte, por lo tanto a ser regulado por las autoridades del sector, como enun elemento de ordenamiento territorial, que requiere de la intervencin de las autoridadesde planeacin locales.

    As mismo, el desarrollo de las terminales ha requerido de inversiones privadassignificativas. Estas inversiones deben realizarse dentro de marcos jurdicos y econmicosestables, que garanticen un adecuado equilibrio entre los beneficios sociales y los interesesde los inversionistas.

    En lo relacionado con la regulacin econmica, an subsisten importantes incongruenciasentre los servicios prestados por las terminales y la manera en que stos son remunerados.Tampoco existe claridad sobre la participacin de las sociedades de terminales en otrosservicios fundamentales para consolidar un transporte de pasajeros ms seguro y cmodo.

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    Para la adecuada regulacin de las terminales La Oficina de Regulacin Econmica delMinisterio de Transporte ha identificado una serie de necesidades: Se requiere de unsistema de informacin que facilite el seguimiento de la operacin de stas, de sus costos ydel desempeo financiero. As mismo, se identific la necesidad de revisar el esquema detasas vigente, que asegura los ingresos de stas empresas en lo relacionado con los serviciosasociados al transporte.

    Esta Consultora se desarrolla por parte de Pablo E. Bocarejo Ingenieros Consultores encumplimiento del contrato 086 del 2007.

    De acuerdo con los Trminos de Referencia, a continuacin se presenta el Informe Final dela Consultora, que recoge los principales elementos que se han desarrollado por parte delConsultor.

    Este documento, consta de cuatro captulos:

    El Captulo 1: Objetivos del Estudio y metodologa, resume la manera en que elConsultor ha estructurado el Estudio con el fin de obtener los objetivos deseados por elMinisterio

    El Captulo 2: Se presenta una sntesis de los principales elementos de diagnstico desde elpunto de vista tcnico, econmico y legal

    El Captulo 3: Construccin de un nuevo sistema de regulacin econmico plasma losresultados de los anlisis tcnicos y econmicos encaminados a definir un nuevo sistema deretribucin a las terminales, basado en los servicios que se ofrecen tanto a los pasajeroscomo a los vehculos y empresas del transporte intermunicipal

    El Captulo 4: Propuesta de herramientas jurdicas, propone un borrador de acto legislativoencaminado a actualizar el marco regulatorio en torno a las terminales

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    El captulo 5: Herramientas informticas, describe las principales funcionalidades delsoftware que ha sido desarrollado por el Consultor para el seguimiento de las terminales yel clculo de la Tasa de Uso.

    El captulo 6: Plan de accin, propone una serie de medidas para el periodo de transicin,as como recomendaciones para la fase de implementacin. Plantea adicionalmente algunasacciones complementarias requeridas.

    El captulo 7: Conclusiones y recomendaciones subraya los elementos ms relevantes de laConsultora y propone algunas acciones complementarias a seguir por parte de laAutoridad.

    El presente informe se constituye en el cuarto de la Consultora y se inscribe dentro de lasiguiente secuencia de productos:

    Tabla No. 1Informes de la Consultora.

    Informe Fase 1 - Diagnostico Preliminar

    Informe Fase 1 - Diagnostico General

    Informe Fase 2 Lineamientos para un nuevo sistema deregulacin econmica y tasa ria de las terminales.

    Informe Fase 3 Desarrollo del modelo y Proyeccin de latasa de uso

    Informe Fase 4 Informe FinalFuente: Elaborado por el Consultor

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    CAPITULO 1. OBJETIVOS Y METODOLOGIA ADOPTADA

    El presente captulo plantea un marco lgico de desarrollo de la Consultora, definiendolos principales procesos a desarrollar para cumplir con los objetivos de la Consultora, enparticular con la obtencin de una actualizacin del marco regulatorio en torno a lasterminales.

    Esta metodologa plantea la definicin de un nuevo esquema de retribucin, basado en lametodologa de tasa de uso a partir del clculo del costo medio de produccin.

    De acuerdo con lo definido en los Trminos de Referencia del proyecto, en el presenteinforme se desarrolla una metodologa para el anlisis de la actividad econmica de lasterminales, de tal manera que la definicin de estndares de calidad en los serviciosprestados por las terminales den lugar a una retribucin por parte de los usuarios quegarantice un equilibrio entre la sostenibilidad de estos negocios, el impacto que se generaen el costo de la prestacin del servicio de transporte interurbano y el poder adquisitivo delos usuarios. Se plantea as mismo la metodologa de construccin de herramientasinformticas para el apoyo del Ministerio en lo relacionado con el seguimiento deldesempeo de las terminales y su regulacin.

    1.1 Principales objetivos de la Consultora

    El objetivo principal de la Consultora es el de proponer una actualizacin del marcoregulatorio econmico de las terminales, generando a su vez instrumentos tecnolgicos quefaciliten su implantacin por parte del Ministerio de Transporte.

    Esto incluye los siguientes objetivos secundarios:

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    a) La realizacin de un diagnstico jurdico, tcnico, financiero y regulatorio de lasterminales

    b) La revisin de los principios bsicos en trminos jurdicos y su inclusin en lanueva propuesta regulatoria

    c) La revisin de las especificaciones tcnicas de las terminalesd) El anlisis de la demanda y sus proyecciones para las terminalese) La revisin de la estructura financiera vigentef) El diseo de un nuevo esquema tarifario y el clculo de tasas respectivasg) La propuesta de herramientas jurdicas que permitan realizar los cambios requeridosh) El diseo de herramientas de informacin y de clculo de la Tasa de Uso

    1.2 Marco conceptual

    Las terminales de transporte interurbano se constituyen en un elemento indispensable delsistema de transporte, que promueve la integracin regional y nacional. As mismo,siguiendo el ejemplo de los sistemas de transporte pblico en las ciudades desarrolladastambin requieren de una integracin con los sistemas de transporte pblico urbano, paragarantizar una conectividad y accesibilidad adecuadas.

    En Colombia, cmo lo confirma el Diagnstico realizado previamente, la diversidad entrminos de la naturaleza de las empresas de terminales, de la demanda servida, de losservicios provistos y del desempeo financiero hace necesario desarrollar estrategiasdiferentes dependiendo del tipo de Terminal. El Ministerio de Transporte, consciente deesta realidad ya haba incluido la nocin de categorizacin que ser reforzada en nuestrapropuesta.

    A continuacin se plantea el marco conceptual que debe regir la consolidacin del nuevoesquema regulatorio para las terminales.

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    1.2.1 La intervencin del Estado

    El transporte a nivel nacional se constituye en un servicio pblico bsico para las personas,tal como la son la provisin de agua potable, la energa y las telecomunicaciones. El Estadose ha encargado histricamente de organizar, regular, promover y en ocasiones proveer esteservicio a la poblacin.

    Dentro de las polticas y estrategias de desarrollo econmico nacional y regional, aquellasrelacionadas con el desarrollo social y la redistribucin equitativa de recursos, la provisinde transporte ha jugado un papel central. Desde la provisin de infraestructura, hasta eldesarrollo de instituciones capaces de administrar este complejo sector, as como eldesarrollo de operadores capaces, el sector transporte ha sido una preocupacin permanentedel Estado. La contribucin del transporte a la productividad de las naciones desarrolladases significativa. Los recursos que estos pases dedican a consolidar un buen sistema detransporte son importantes.

    En una bsqueda permanente de eficiencia, ha surgido en las ltimas dcadas una tendenciade participacin del sector privado en diferentes campos, anteriormente a cargo del Estado.Es as como en los diferentes modos de transporte y en los servicios pblicos, los gobiernoshan venido delegando al sector privado tareas relacionadas con el desarrollo deinfraestructura, su operacin y mantenimiento, as como en la prestacin misma del serviciode transporte, actividad que ya haba sido asumida por el sector privado en buena parte delos modos.

    La delegacin del Estado de ciertas actividades relacionadas con el transporte al privado noes un asunto trivial. Buena parte de las dificultades y deficiencias de la prestacin delservicio de transporte proviene de la manera en que esta delegacin se materializa. Laobligacin del Estado de proveer un servicio de transporte seguro, eficiente, de calidadadecuada, poco contaminante, a una tasa de uso racional para el usuario no desaparece conla delegacin al privado. El Estado guarda la obligacin de regular y fiscalizar estadelegacin.

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    En el caso del transporte y los servicios pblicos, la regulacin es pues una herramienta delEstado necesaria para que se genere un desarrollo adecuado de la prestacin del servicio. Elanlisis de experiencias internacionales para los diferentes modos muestra que la regulacintiene mltiples posibilidades y mltiples resultados, que la definicin de las reglas paraentrar al mercado, de las especificaciones tcnicas que aseguren calidad y seguridad, delmarco econmico y de competencia es un elemento que juega un papel definitivo en elfuncionamiento de un sector:

    Las terminales de transporte hacen parte de la infraestructura requerida para la adecuadaoperacin del sistema de transporte. Como lo demuestran las diversas experiencias de lasterminales en las ciudades colombianas, es difcil separar la funcin de estos terminales eninterurbanos, suburbanos y urbanos. Muchos de los existentes se han convertido enelementos reguladores y organizadores de la actividad regional, mientras que otros si se hanconsolidado como prestadores de servicios para los pasajeros de larga distancia.

    Siendo as, la construccin, operacin y mantenimiento de las terminales de transporteterrestre interurbano, son actividades que en el nuevo esquema de participacin privadapromovido en el pas, deberan ser realizadas por los particulares.

    Sin embargo, al ser uno de los componentes fundamentales del sistema de transporte, esnecesario que el Estado intervenga, garantizando unas especificaciones mnimas, unosniveles de servicio y unas normas de seguridad que hagan de las terminales infraestructuraseficientes, seguras y con bajo impacto ambiental y urbano. El Estado interviene en laregulacin, fiscalizacin y control de la terminal.

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    Grafico 1El rol del Estado y del sector privado en las Terminales Interurbanos.

    Fuente: Elaboracin propia

    El Estado interviene adicionalmente de otra manera, desde la rbita local: Las terminalesejercen una influencia considerable sobre la funcionalidad de la ciudad, sobre los usos delsuelo aledaos y pueden ser un fuerte generador de impactos ambientales y urbansticos sino se regulan adecuadamente.

    En esta perspectiva, las autoridades territoriales tienen la obligacin, en los diseos de lasredes de transporte urbano, de integrar de la mejor manera el transporte pblico con laTerminal, as como de proveer vas que permitan su fcil acceso. Los estudios de impacto

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    ambiental, de impacto sobre el trfico y la redefinicin de los usos del suelo en torno alTerminal son aspectos que deben ser considerados.

    Ahora, buena parte de nuestros terminales interurbanos se desarrollaron en las dcadas delos aos 70 y 80, cuando an no se haban consolidado plenamente la normatividadambiental y de gestin territorial, por lo que se introduce un nuevo requerimiento decalidad que deben cumplir las terminales, ya no al interior, sino como un equipamientorelevante de las ciudades.

    El grfico 2 muestra los dos aspectos sobre los cules debe intervenir el regulador. En lorelacionado con los aspectos dentro de la terminal, es la Autoridad de Transporte quindeber ejercer esta regulacin. En lo referente a los aspectos externos, la Autoridad Local

    deber regular la implantacin y operacin de la Terminal.

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    Grafico 2Regulacin sobre la calidad de las terminales.

    Fuente: Elaborado por el Consultor

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    Box 1 - Desregulacin de las terminales de pasajeros interurbanos?

    La posibilidad de desregular esta actividad econmica es una opcin que debe ser evaluadadesde diferentes ngulos.

    En primera instancia, podra pensarse en la posibilidad de desregular el acceso al

    mercado. Es decir, un privado que cumpliera con las normas urbansticas, ambientales yoperacionales podra colocar un Terminal en una zona autorizada, as posiblemente elnmero de terminales aumentara en la ciudad, ya que diversas empresas de transportepodran implantar su propio Terminal, esquema que de hecho se implant durante dcadasantes de que surgieran las terminales que concentraban los servicios interurbanos, comomonopolios.

    Las ventajas de este esquema seran, desde el punto de vista de regulacin econmica, quehabra una mayor oferta y una competencia por atraer a los usuarios y eventualmente a lasempresas de transporte. Si el riesgo financiero fuese asumido por el privado, este esquemano generara costos al sector pblico.

    Sin embargo, las externalidades que generara este esquema desregulado podran sermaysculas. Por un lado, estos micro-Terminal seran menos eficientes, ya que no sepodran generar economas de escala que se generan en el esquema regulado. De otra parte,los impactos ambientales y urbansticos se multiplicaran en varias zonas de la ciudad. Entrminos de uso de recursos escasos como el espacio urbano y las infraestructuras tambinse genera una situacin desfavorable. Podramos entonces decir que la mejor manera deproducir los servicios asociados a un Terminal, sera a travs de un monopolio.

    Siendo as, un esquema de competencia por el mercado para adjudicar un Terminal

    monoplico parece ser la opcin adecuada, en especial por las altas inversiones que esto

    implica, por la conveniencia de centralizar la actividad, hasta determinado grado de tamaode ciudad a partir del cul sea interesante tener terminales satlites y por las limitaciones dela demanda. En segunda instancia, la posibilidad de desregular econmicamente la

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    actividad ya no sera viable al tenerse un monopolio. El Estado debe necesariamenteintervenir en la definicin del pago que los usuarios deben hacer del servicio.

    Es necesario afirmar que en la prctica, en buena parte de las ciudades colombianas endonde se ha desarrollado un esquema de terminales nicos, lo que prevalece es unaactividad desregulada donde el acceso de los pasajeros al transporte interurbano se realizaen muchos puntos de la ciudad, que no cumplen con las condiciones mnimas de seguridadque se exigen a las terminales formales.

    Al promoverse el desarrollo de terminales, deben ser claros los riesgos de demanda queasumen estas empresas. As por ejemplo, la implantacin de un Terminal formal en unaciudad debera implicar la eliminacin de zonas de acceso al servicio interurbano detransporte informales. Finalmente, los planes de negocio parten de un potencial de usuariosy vehculos que se ven fuertemente afectados por la competencia informal. Es entonces unaobligacin fundamental del Estado hacer cumplir las normas de transporte y urbansticaspara garantizar el funcionamiento adecuado de las terminales.

    1.2.2 La relacin calidad-precio

    La definicin de los estndares de calidad y seguridad determinan el precio del bien. Ladefinicin del precio a pagar por los servicios debe relacionarse directamente con la calidadde stos y el costo de produccin.

    En la industria del transporte, como en cualquier otra industria, la regulacin econmicamodifica el comportamiento de las empresas limitando con eso los beneficios de dichasempresas. En respuesta, aunque las empresas cumplen nominalmente las obligacionesimpuestas por el operador, stas tienen incentivos a reducir costos para aumentar susbeneficios. En ese contexto, las empresas pueden lograr la reduccin de costos, porejemplo, desmejorando la calidad del servicio, reduciendo la calidad de los equipos y las

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    infraestructuras, desatendiendo con esto aspectos bsicos en trminos de seguridad1. Portanto surge la necesidad de regular la calidad y las prcticas de seguridad aplicadas a todoslos agentes asociados a la prestacin del servicio con el fin de garantizar que los usuariosreciban un servicio transporte seguro y eficiente.

    No obstante, la regulacin de la calidad y la seguridad tcnica presente varias dificultades.En primer lugar el nivel de detalle al que llega la definicin de estndares de calidad yseguridad hace que la normatividad asociada al tema sea extensa y compleja. Lo queocasiona, adems, dificultad en el conocimiento de las reglamentaciones para los usuarios yoperadores y dificultad en la labor de seguimiento y control para el ente regulador. Ensegundo lugar, la definicin de dicha normatividad requiere de un alto nivel deconocimiento del funcionamiento de la industria del transporte, situacin que pone enposicin ms favorable a los operadores y usuarios que a los entes reguladores. Dichaasimetra de informacin dificulta tambin la consolidacin de reglamentacin adecuada yel consecuente control y seguimiento. Esto es igualmente vlido para las infraestructuras yservicios relacionados con las terminales.

    Si seguimos la teora econmica, el precio debera ser el valor marginal de produccin delservicio. Ahora, la definicin del servicio de la terminal, no es tan sencillo de determinar.La terminal ofrece servicios diversos a empresas de transporte, empresas prestadoras deservicios varios y a los pasajeros. El Estado tampoco debera entrar a regular todas lasactividades de la terminal. Muchas de ellas podrn ser reguladas por el mercado. As, loscostos de arrendamiento de locales de comidas, servicios bancarios y ventas de productosde consumo debern ser fijados por el mercado inmobiliario y no por resoluciones delEstado.

    Sin embargo, la fijacin de precios del uso de infraestructuras y servicios directamenterelacionados con el transporte interurbano de pasajeros debe ser regulado por el Estado, apartir de una cuantificacin de lo que cuesta producirlos. Estos costos en los que incurre laterminal para atender las necesidades de las empresas de transporte son finalmente

    1 Gins de Rus. Economa del transporte. 2003. Pg. 286

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    absorbidos por el usuario en la tasa de uso que paga. De all la importancia de que seoptimice la tasa de uso.

    La teora de implantar una tarificacin ptima desde el punto de vista econmico para lasociedad, choca con la realidad que muchas veces esa tasa de uso ptima excede los costosfijos, requirindose subsidios. En el caso de los pases en desarrollo esta aplicacin no serasostenible financieramente.

    Surge entonces la necesidad de fijar tasa de usos que permitan cubrir los costos fijos de lasempresas de transporte limitando al mximo el impacto sobre el bienestar social.

    Se trata de resolver entonces un problema de ptimo de segunda preferencia (second best):dado que conseguir llegar al valor mximo para el bienestar social generara desequilibrios

    financieros, el objetivo para a ser rarificar por encima del coste marginal, de tal manera quela prdida de bienestar social que se deriva de elevar los precios sea mnima.

    (Gins de Rus et al, Economa de Transporte, 2003)

    Como se vio en el Informe previo de Diagnstico, la manera en que se fija la retribucin alas terminales de transporte interurbano en Colombia no cumple de ninguna manera con lasconsideraciones aqu enunciadas.

    Es entonces necesario plantear una serie de hiptesis sobre los servicios que deben serregulados, el costo eficiente de produccin de estos servicios y la correspondienteretribucin.

    Es usual que en algunos tipos de servicios de transporte, los costos de la infraestructurarequerida sean asumidos por el sector pblico. Generalmente los costos de operacin sonasumidos por la tasa de uso. Los costos asociados al mantenimiento de la infraestructura,dependiendo del modo son asumidos ya sea por el sector pblico, ya sea por el sectorprivado.

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    Grafico 3Los costos de produccin asociados al transporte en las terminales

    Fuente: Elaboracin propia

    La tasa de uso en Colombia para los diferentes servicios relacionados con el transporte ensus diferentes modos, busca ser fijada con el fin de garantizar el cubrimiento total de loscostos de operacin. Los subsidios y los ingresos que se generen por otros conceptosgeneralmente no se incluyen dentro de la estimacin del monto de la tasa de uso.

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    1.2.3 La participacin privada en la prestacin de los servicios pblicos

    Desde el punto de vista del privado la oportunidad de negocio que brinda un terminal detransporte terrestre va ms all de la funcin ligada a la movilidad. En particular, el privadoest interesado en el potencial de venta de servicios a un nmero significativo de usuariosque circularn por las instalaciones, as como eventualmente la posibilidad de implantaractividades comerciales que pudieran atraer a los vecinos del sector.

    Una adecuada integracin con la red de transporte pblico podra generar que an usuariosque no son viajeros interurbanos o vecinos pudieran ser clientes de los servicios provistospor el terminal.

    Para la empresa que desarrolla el proyecto, ste lgicamente debe ser rentable.Probablemente en un proyecto con participacin del sector pblico, otros factores de ndoleno financiera pueden pesar en la toma de decisin. As por ejemplo, la contribucin de laterminal al desarrollo de una nueva zona de la ciudad, la disminucin de problemas decongestin de la red vial por un mal funcionamiento del transporte interurbano, laeliminacin de problemas de deterioro urbano en ciertas zonas y el mejoramiento de lacalidad de la prestacin del servicio son elementos que pueden hacer justificable el negocio,desde la lgica del sector pblico.

    Sin embargo, la empresa privada debe buscar que en el perodo de vida de la terminal, stesea un buen negocio.

    Deben entonces estimarse los ingresos de diversa ndole y los costos de inversin,financiacin, impuestos, administracin y operacin. Ante esta situacin, el potencial dedemanda de uso de la terminal y su proyeccin futura son esenciales para eldimensionamiento adecuado del servicio.El core business de la terminal es la prestacin de servicios al viajero interurbano. Sucliente principal es entonces el pasajero, aunque tambin ofrecer servicios a las empresasde transporte, sus equipos y el personal. Eventualmente, el Terminal ser tambin un

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    arrendador de espacios, por lo que deber tambin satisfacer los requerimientos de susarrendatarios.

    En una organizacin moderna, los indicadores de gestin y por lo tanto los costos que segeneran debern orientarse al cumplimiento de este tipo de metas, reflejndose en laspolticas de calidad, la visin y la misin de las terminales.

    Para las autoridades del sector transporte que vigilan los servicios asociados a estaactividad, es importante que las terminales tengan una informacin financiera especfica,diferenciada de las dems actividades. As por ejemplo, los costos de inversin,mantenimiento y operacin de zonas destinadas a los servicios de transporte debern contarcon rubros especficos que faciliten la definicin de la tasa de uso que deber pagar elusuario de transporte.

    1.3. Metodologa

    A partir de las consideraciones tericas descritas, se plante la siguiente metodologa paraestablecer los lineamientos de un nuevo esquema de regulacin econmica de lasterminales.

    1.3.1. Definicin de servicios a regular

    Deben definirse los servicios que se consideran indispensables para la actividad deltransporte interurbano, que son prestados por las terminales intermunicipales. Estosservicios deben tener unas especificaciones mnimas, unos estndares de calidad yeventualmente unos niveles que permitan la definicin de servicios diferenciales o lacategorizacin de terminales.

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    1.3.2. Costos de produccin

    En la actualidad, hay una gran variedad en la prestacin de servicios por parte de lasterminales en el pas. Se generan dificultades de medicin de la eficiencia de la prestacinde stos, ya que los estndares de calidad y condiciones particulares son dismiles.

    Los costos de produccin se diferenciarn de acuerdo con el tipo de usuario que se sirva(pasajeros, empresas de transporte), el tipo de costo (de inversin, de operacin, deadministracin), los insumos que involucren (costos de personal, de equipos, materiales).

    Se utilizaron dos metodologas para la determinacin de los costos. La primera que consisteen establecer, a partir de las especificaciones mnimas establecidas, un modelo de costos deun terminal tipo, que incluya los diferentes servicios que debe proponer. La segunda, tomen cuenta una valoracin de costos estadstica2. Tomando los ingresos por tasa queactualmente perciben las terminales, suponiendo que stos se han definido para cubrir loscostos asociados a los servicios de transporte y se compara con la demanda queefectivamente se ha movilizado en las terminales en Colombia.

    1.3.3. Demanda

    La demanda determina la capacidad de la Terminal. El nmero de buses previsto, as comoel nmero de pasajeros que deber atender la Terminal deben ser un elemento central parala realizacin de las inversiones.

    Una terminal sobredimensionada con altos costos y alta ineficiencia no debera serfinanciada por mayores tasas de uso. Surge aqu un complejo tema asociado con quin debeasumir el riesgo de demanda.

    Tomando por analoga el caso de los aeropuertos, algunos anlisis han demostrado un ciertosobredimensionamiento que implica que los costos marginales de corto plazo son mucho

    2 Quinet-Vickerman, 2004 p.130 a 153

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    menores que los costos medios. El tamao de los aeropuertos excedi el ptimo, debido enparte al problema de indivisibilidad de las infraestructuras. (Quinet, Vickerman, 2004)

    As estudios realizados en la dcada de los aos 90 (Tolofari et al, 1990), muestran que larelacin entre costos de corto plazo y mediano plazo tienen una relacin de 1 a 2 mientrasque para infraestructuras eficientes estos costos podran haber llegado a una relacin de 1 a1,4.

    Es pertinente mencionar que el dimensionamiento en aeropuertos est ntimamente ligadocon la demanda. As, se utiliza la 40 hora ms cargada al ao para ese dimensionamiento.

    Otro aspecto relevante en trminos de demanda tiene que ver con el nmero de vehculosque operarn en el Terminal, as como sus caractersticas fsicas.

    Esto tampoco parece un elemento fcil de determinar en la realidad colombiana. Por unlado el esquema de empresas afiliadoras imperante en Colombia hizo que el tema deeficiencia en la operacin no fuera central para las empresas de transporte. Los busesoperaron con altas frecuencias y baja ocupacin, generndose un negocio poco eficiente,derrochador de insumos y costoso para el pas y los usuarios.

    Esto contribuy en parte en el desarrollo de vehculos de pequea capacidad, menoseficientes. En momentos en que la poltica de transporte busca fomentar la eficiencia, esprobable que se disminuya de manera importante la demanda de vehculos en lasterminales.

    1.3.4. Distribucin de fuentes de pago

    Los costos de produccin de los servicios necesarios para el transporte interurbano en lasterminales pueden tener diferentes fuentes de pago. Se pueden generar tasas que sernpagadas por los usuarios, tasas de uso por servicios a las empresas de buses que a su vez lastrasladarn al usuario, cobros a los arrendatarios, costos de infraestructura asumidos por elsector pblico, etc.

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    Estos esquemas de negocio determinan el monto que debe entonces ser asumido por elusuario, el cual deber ser calculado para cada caso.

    1.3.5. Tipologa de las terminales

    La tipologa de las terminales no ser determinada nicamente por la demanda servida, sinode acuerdo a los servicios adicionales al servicio bsico que ofrezcan.

    Se hace nfasis en la prestacin de servicios de informacin en el acceso a tecnologas porparte de los usuarios, en elementos que contribuyan eventualmente a la seguridad delusuario.

    1.3.6. Clculo de cobros al usuario

    El clculo de cobros al usuario depender entonces del costo eficiente de prestacin del

    servicio que se defini.

    La tasa de uso en este caso est asociada a dos elementos que hacen necesario reforzar eltema de categoras. Por un lado, existen economas de escala que hacen suponer que paralas terminales que atienden una mayor demanda los costos por pasajero o vehculo sernmenores.

    De otra parte, la indivisibilidad de la infraestructura har que para las terminales con pocademanda se tenga una mayor ineficiencia, ya que no es posible brindar el nivel de oferta

    eficiente.

    El anlisis de la tasa de uso tambin involucra la necesidad de actualizar peridicamente latasa, de manera acorde con el aumento de los principales insumos de costos y de laevolucin de la demanda. En el caso especfico de las terminales en Colombia, deberprobablemente adicionarse un factor de eficiencia en las frmulas de actualizacin.

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    1.4. Herramientas informticas

    Se diseo un aplicativo que permite determinar el comportamiento de las variables,parmetros y realizar simulaciones, para la toma de decisiones y que permite obtenersalidas de consultas y reportes sobre los diferentes elementos de regulacin de lasterminales, esta herramienta esta compuesta por los siguientes mdulos descritos en la tablaNo. 30, los cuales son analizados de manera independiente en el capitulo 5 del presenteinforme.

    Tabla No.30Contenido

    Fuente: Elaborado por el Consultor

    u c M o d e l o d e C a s o s d e U s o

    A d m i n i s t r a t i v o

    + A d m i n i s t r a d o r d e U s u a r i o s

    + A d m i n i s t r a d o r C a p t u r a d e i n f o r m a c i o n

    + A d m i n i s t r a d o r J u r i d i c o

    + A d m i n i s t r a d o r R e g u l a t o r i o

    + A d m i n i s t r a d o r F i n a n c i e r o

    + A d m i n i s t r a d o r O p e r a c i o n a l

    + A d m i n i s t r a d o r T a r i f a r i o

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    CAPITULO 2. SINTESIS DE DIAGNOSTICO

    El presente captulo plantea los principales elementos que caracterizan en la actualidad alos diferentes terminales del pas, as como al marco regulatorio vigente.

    Se hace un anlisis del marco regulatorio actual, de la composicin jurdica de lasterminales y del rol de los diferentes actores.

    Este anlisis retoma caractersticas fsicas de las terminales, caractersticas relacionadascon la demanda, as como caractersticas ligadas al desempeo financiero.

    2.1 El marco regulatorio actual

    2.1. Resultados de los anlisis, de las terminales de transporte homologadas del pas,en los diferentes aspectos.

    2.1.1. Econmico y/o Financiero

    a). Tasas e ingresos

    En Colombia existen 32 terminales de transporte homologadas por el Ministerio deTransporte, que se encuentran localizadas en las capitales de los Departamentos y enciudades que tienen una poblacin superior a los 100.000 habitantes, estn conformadascomo sociedades privadas, pblicas o mixtas, que tienen como funcin prestar el serviciopblico para la operacin del transporte de pasajeros en lo que hace relacin con el ascensoy descenso, actuando como puertos de origen, destino o trnsito y reguladas conforme a loestablecido en la Ley 105 de 1993, Ley 336 de 1996, decreto No. 2762 de 2001 yresolucin No. 2222 de 2002.

    Las terminales generan sus ingresos operacionales de conformidad con los servicioscomplementarios para el transporte, actividades conexas, arrendamientos de bienesinmuebles y cuotas de administracin, que obtienen por la explotacin que efectan de sus

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    diferentes reas de servicio que en general se identifican as: reas de operacin, reas dePasajeros y reas para vehculos.

    Se observa con base en los ingresos del 2001 a 2003, que el 85% de los ingresosoperacionales en promedio corresponden a la tasa de uso, en 18 casos corresponden al100% y solamente en el caso de Armenia no es representativa, debido a otros servicios quese prestan en ese Terminal.

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    Tabla No 3Ingresos Operacionales Vrs. Ingreso Total

    LOCALIDADIngresos no OperacionalesMillones de pesos

    Ingresos OperacionalesMillones de pesos INGRESO TOTAL

    INGRES OS OPE./INGTOTAL

    2004 2004 2004 INDICADOR 2004

    Aguachica 17.614 441.069 458.683 0,96

    Apartad 71.452 545.817 617.269 -

    Armenia 7.028.025 9.820.604 16.848.629 0,58

    Barranquilla 337.185 2.722.293 3.059.478 0,89

    Bogot 1.702.102 12.900.113 14.602.215 0,88

    Bucaramanga 414.915 3.784.414 4.199.329 0,90

    Buenaventura 14.492 781.127 795.619 -

    Cali 658.187 6.993.521 7.651.708 0,91

    Cartagena - - - -

    Ccuta - - - -

    Chiquinquir 154.712 620.462 775.174 0,80

    Duitama 128.241 511.639 639.880 -

    El Socorro 4.217 274.060 278.277 0,98

    Florencia 85.223 1.099.442 1.184.665 0,93

    Girardot 352.933 4.099.760 4.452.693 0,92

    Ibagu 4.064.241 2.018.914 6.083.155 0,33

    Ipiales 275.671 829.641 1.105.312 0,75

    Maicao 151.055 444.541 595.596 0,75

    Manizales 637.302 1.829.282 2.466.584 0,74

    Medelln 3.285.330 7.652.151 10.937.481 0,70

    Neiva 163.618 2.209.681 2.373.299 0,93

    Pasto 394.645 1.247.147 1.641.792 0,76

    Pereira 826.533 2.139.234 2.965.767 0,72

    Pitalito 95.267 1.134.013 1.229.280 0,92

    Popayn 297.549 1.572.452 1.870.001 0,84

    Riohacha - -

    San Gil 91.717 349.341 441.058 0,79

    Sogamoso 227.732 988.911 1.216.643 0,81

    Tula 292.719 1.168.235 1.460.954 0,80

    Tunja 268.608 799.944 1.068.552 0,75 Valledupar - -

    Villavicencio 851.492 2.448.303 3.299.795 0,74

    TOTAL 22.892.777 71.426.111 94.318.888 0,76Fuente: Estudio de Categorizacin 2005, Oficina de Regulacin. MT

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    Los ingresos operacionales con base en la informacin contable de 2004, representan el76% de los ingresos totales, en 9 casos representa ms del 90% de los ingresos totales. Elnico caso en que los ingresos operacionales son cercanos al 50% es nuevamente Armenia,debido a los otros servicios no operacionales que prestan.

    Este somero anlisis de resultados financieros basados en informes anteriores nos muestraque en general los ingresos de las terminales dependen de la denominada tasa de uso, quesupone retribuir el costo de los servicios suministrados por la terminal en el proceso deascenso y descenso de pasajeros, salas de espera, espacios para accesos a taquilla, yservicios de control a conductores.

    Dado que la composicin de variables que conducen al valor de la tasa de uso, como son eltipo de vehculo, la distancia de recorrido y la existencia de terminales intermedias, enparticular los dos ltimos casos que no estn directamente relacionadas con el servicio quepresta la Terminal, y este es el principal ingreso de las terminales, nuevamente surge lapregunta, como se ha discutido en el pasado, si el valor que se cobra es equitativo, o por elcontrario estamos ante la preservacin de un privilegio que fortalece la existencia de unservicio monoplico, que impacta negativamente los costos de transporte, en perjuicio delos usuarios.

    b). Centros de Costos

    Los gastos de operacin estn distribuidos en gastos de personal directivo, administrativo yoperativo, honorarios de junta directiva, impuestos, seguros, servicios de aseo, vigilancia,acueducto y alcantarillado, energa elctrica, telfono, gas, entre otros; gastos legales,mantenimiento y reparaciones de edificios, instalaciones y equipos y gastos de viaje entreotros.

    Los gastos no operativos son fundamentalmente los financieros y otros menores.

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    Los gastos de acuerdo a los reportes revisados se manejan de manera global por lo cualdebe examinarse a fondo la metodologa utilizada actualmente para encaminar el manejocontable de manera general hacia una contabilidad basada en centros de costos.

    c). Alcoholimetra

    i) Origen de la obligacin

    La ley 336 de 1996 en su artculo segundo indic que: La seguridad, especialmente larelacionada con la proteccin de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividaddel Sector y del Sistema de Transporte.

    ii) Financiacin del sistema

    Para el desarrollo de stos programas se asignaron los recursos previstos en el Artculo 12del mismo decreto que forman parte de la tasa de uso, y se estableci en el articulo segundode la resolucin No. 2222 de 2002, el valor que se debe pagar con destino a este gasto, conexcepcin de Armenia, Bucaramanga y Barranquilla, que en el momento de expedir lanorma ya prestaban directamente el servicio de control para alcohol en los conductoresprximos a despachar.

    iii) Administracin del sistema

    Se determin en las normas citadas que los recursos asignados a este programa semanejarn de manera coordinada y organizada entre las Empresas de TransporteIntermunicipal de pasajeros usuarias de los Terminales, o a travs de sus agremiaciones ylos Terminales de Transporte en su conjunto.

    iv) Vigilancia del programa: La ejecucin de los recursos esta supervisada por laSuperintendencia de Puertos y Trasporte, de conformidad con las funciones establecidas enel decreto No. 2741 de 2001, la cual mediante Circular Externa 006 del 4 de mayo de 2007,

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    ha reiterado la vigencia de las normas, obligacin de destinar los recursos al programa, ypresentar informes de ejecucin a la Superintendencia.

    d). La situacin actual

    El comportamiento financiero de las terminales es heterogneo y depende de una ampliagama de factores que corresponden entre otros a su tamao, existen terminalessobredimensionadas, cuyas operaciones de despacho son inferiores a las que deberancorresponder a un punto de equilibrio entre las reas disponibles y su nivel de operaciones,el no tener este punto de equilibrio hace que los gastos por servicios de aseo, vigilancia ymantenimiento, que dependen del rea, sean mayores a los ingresos que se deberan recibirdebido al nmero de despachos.

    En el otro extremo existen terminales con reas menores a las necesarias, que

    necesariamente presentan grados de congestin y pudiendo tener menores costos deoperacin y mantenimiento pueden estar generando grados de incomodidad y bajaeficiencia en el servicio.

    El ingreso fundamental de las terminales es la tasa de uso, la que representa en promedio el85% de los ingresos operacionales y estos a su vez el 76% de los ingresos totales con baseen datos de 2003 y 2004, considerando que actualmente se esta en la consecucin de losestados financieros de 2005 y 2006.

    La tasa de uso tiene dos destinos, uno (1) los programas de seguridad en particular elcontrol alcoholimetrico de los conductores prximos a salir y otro los gastos de operacin,administracin, mantenimiento y desarrollo de la Terminal, los que se encuentranclaramente delimitados en cuanto a su monto y administracin.

    No es clara la relacin de causalidad entre la tasa que se cobra y el costo que generan losvehculos y las personas por el uso de las reas operativas de la Terminal por lo tanto debe

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    ser nuevamente examinada esta condicin tal como ya se ha hecho en el pasado pero singenerar mayores cambios.

    Los indicadores financieros disponibles actualmente muestran en general buenascondiciones de liquidez, bajo nivel de endeudamiento y utilidades, con algunasexcepciones. Condiciones que pueden estar cambiando por la necesidad de adelantar planesde inversin en algunos casos por traslado total de la Terminal debido a las condiciones delos Planes de Ordenamiento Territorial (POT), que seguramente traern la necesidad deendeudamiento para financiar las nuevas construcciones.

    e). Anlisis de la regulacin econmica.

    En el Articulo 17 de la Ley 105 de 1993 se determin que los terminales de transporteterrestre hacen parte de la infraestructura Distrital y Municipal de transporte, y facult alMinisterio de Transporte para ejercer la poltica sobre terminales de transporte terrestre encuanto a su regulacin, tasa de uso y control operativo.Con base en estas facultades el Ministerio de Transporte ha intervenido el funcionamientode este servicio mediante las regulaciones establecidas en el Decreto 2762 de 2001,relacionadas con la definicin de requisitos para la habilitacin u homologacin determinales para su funcionamiento.

    De igual manera el Ministerio de Transporte defini una poltica tarifara a travs delestablecimiento, en el mismo acto administrativo, de una denominada tasa de uso que secobra a las empresas de transporte de pasajeros que utilizan la Terminal, con uncomponente para compensar a las terminales por el uso de las reas operativas, quecorresponde a una tasa de uso; y otro componente para los programas de seguridad, con unalimitada destinacin a la toma de pruebas alcoholimtricas, y la obligatoria administracindel recurso a cargo de organizaciones de transportadores.

    La regulacin es especfica en cuanto a los parmetros tcnicos requeridos como son el

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    nmero de empresas, de vehculos por clase, de despachos, rutas, estableciendo un limitanteen cuanto a poblacin, la que debe ser mayor a 100.000 habitantes. Ms recientemente conla expedicin de la norma NTC 5454 se establecen condiciones en aspectos deinfraestructura para la operacin y se definen reas operativas, auxiliares ycomplementarias.

    Despus de homologar una Terminal la intervencin ms importante de parte del Ministeriode Transporte es la fijacin de la tasa de uso que esta elaborada con unos parmetros quetienen escasa o ninguna relacin con el uso de las reas operativas de las terminales, comoson la clase de vehiculo a despachar, el cual esta relacionado con la ocupacin de reas, lalongitud de la ruta, que no se relaciona con el uso de la Terminal y la cantidad determinales en la ruta, que tampoco tiene relacin con los costos que pueda ocasionar supermanencia en reas operativas de una Terminal.

    Existe una intervencin estatal necesaria, encaminada a evitar los abusos clsicos delmonopolio econmico, la cual, sin embargo, adolece de falta de precisin, y ambigedadesen todos los sentidos, que deben ser corregidas, por que permiten diferentesinterpretaciones y desde luego, una catica aplicacin.

    2.1.2. Jurdico

    Como intento pionero, para dar solucin al problema del transporte masivo de pasajeros,as como para centralizar el despacho de vehculos del transporte intermunicipal depasajeros y de usuarios, se otorg la escritura publica No. 5512 del 16 de Octubre de 1.967,corrida en la notaria segunda del circulo de Cali, para la conformacin de la sociedadannima denominada inicialmente Central de Transportes y posteriormente Centrales deTransportes S.A., la cual, luego, emprendi la construccin de la Terminal.

    Las terminales de pasajeros en su operacin, en Colombia, presentan desiguales resultados,como puede observarse en los anlisis adjuntos al presente estudio, con composicionessocietarias variopintas, como tambin se precisa en el anexo.

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    2.1.2.1. Ventajas y desventajas de la participacin del Ministerio de Transporte paraactuar como accionista de las terminales de pasajeros.

    i). Ventajas:

    a) Al participar como socio, el Ministerio puede contribuir como ente articulador, paraque las terminales de transporte de pasajeros, cumplan con la planificacin generaldel transporte, con las estrategias y polticas sobre el sector, as como con loconsagrado en los documentos CONPES. Igualmente, con los objetivos que talesentes deben procurar.

    b) Al participar como accionista, un ente de esta autoridad, puede coadyuvar a precisarque las determinaciones de la Terminal, se armonicen con la normativa vigente.

    c) A la par, para que se enmarquen dentro de los principios que deben regirlos, enespecial, el de la seguridad.

    d) Puede procurarse con su presencia, que exista transversalidad y convergencia entemas derivados del transporte, del trnsito, del ordenamiento territorial, de laarticulacin del sistema, de la intermodalidad, de los servicios conexos, y con losplanes de ordenamiento territorial.

    e) Dentro del propsito de la existencia de sistemas integrados de transporte, estapresencia, puede fijar ordenamientos o pergear polticas en esa direccin.

    f) De otra parte, dentro de la heterogeneidad de organizaciones empresariales, podraprocurar vencer la visin individualista que puede animar a empresas conestructuras diferenciadas.

    g) El Ministerio, como representante de la sociedad, tendra como miras la calidad y elmejoramiento del servicio, as como su preocupacin por el beneficio de losusuarios, como verdadera prioridad. De esa manera puede morigerarse la visinegosta de otros intervinientes o propietarios, y procurar el equilibrio entre loscomponentes.

    h) Dentro de la visin de cuencas de servicio, puede contribuir, desde dentro, para quelas terminales puedan ser tambin operadores; as como crear terminales de

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    transferencia, con infraestructuras livianas, racionalizar los despachos, aglutinardemandas y servicios.

    i) Puede mejorar la eficiencia al conjugar las necesidades manifiestas de la comunidadcon los servicios ofrecidos.

    j) Puede contribuir a que no se vea a la autoridad como algo difuminado o ajeno, alenfrentar decisiones que deben tomarse en la base, atendiendo a la problemticadirecta.

    k) Puede mediar para la coexistencia de objetivos de rentabilidad privada, conobjetivos de poltica social.

    ii). Desventajas

    Por mandato constitucional - C.N. Arts. 333, 334 -, el Estado debe mantener a su cargo laregulacin, el control y la vigilancia de las terminales, as como precisar:

    1. LA POLITICA ECONOMICA,2. hacer LA PLANEACION del servicio;3. y formular lo relativo a LA SEGURIDAD.

    La constitucin da fuente para la intervencin de manera directa o indirecta, en normascomo las siguientes: Prembulo, arts. 1, 2, 78, CAPITULO 5. De la Finalidad Social delEstado y de los Servicios Pblicos. ARTICULOS 365, 366, 367.368, 369, 370.

    Ley 105 de 1993. En especial:

    Artculo 17. Pargrafo 2. Ley 105 de 1993:

    La poltica sobre terminales de transporte en cuanto a su regulacin, tasa de usos y controloperativo, ser ejercida por el ministerio de transporte.

    Dice el artculo 148 A del Cdigo Penal:

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    "Artculo 148. Utilizacin indebida de informacin privilegiada. El servidorpblico o el particular que como empleado o directivo o miembro de una junta urgano de administracin de cualquier entidad pblica o privada que haga uso indebidode informacin de que haya conocido por razn o con ocasin de sus funciones, con el finde obtener provecho para s o para un tercero, sea este persona natural o jurdica, incurriren prisin de dos (2) a seis (6) aos e interdiccin de funciones por el mismo trmino de lapena principal".

    2.1.2.2. Otras Consideraciones

    Conflictos de inters. Existe conflicto de inters cuando no es posible la satisfaccinsimultnea de dos intereses, a saber: el radicado en cabeza del administrador y el de lasociedad, bien porque el inters sea de aquel o de un tercero.

    Cuando se interviene en una junta de socios o en la asamblea general de accionistas deuna sociedad, los integrantes del mximo rgano social, cuando van a adoptar unadecisin no puede perder de vista que el bienestar de la sociedad es el objetivo principalde su trabajo y de su poder dentro de ella.

    En cambio, el regulador debe ser totalmente independiente de las empresas. No debeconfundir el papel de regulador con el de empresario. Si el Ministerio realiza la doblefuncin, ello conlleva una dualidad que debe considerare incompatible.

    La relacin entre el regulador y las empresas que desarrollan una actividad, es una relacinnormalmente conflictiva. La funcin del regulador es minimizar el poder de mercado; elobjetivo de las empresas, adquirirlo y mantenerlo. Si se tiene la doble calidad: Cul intersse va a preferir?

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    2.1.2.3. Reflexiones

    a) El cumplimiento de la normativa someramente descrita, deriva en conflicto deinters, de tener el Ministerio de Transporte, la doble calidad de regulador yaccionista de las terminales de transporte.

    b) El Ministerio, puede verse condicionado para sus decisiones entre interesescontrapuestos y llegar al punto en que no visualice la mejor decisin.

    c) As, algunas de las muchas ventajas que se enumeraron a favor de su condicin deinversionista de las terminales, se pueden convertir en no realizables. Otras, no sepodran implementar, sin que se desvirten en su propsito.

    d) El Ministerio, funcionalmente, debe estar en un plano superior a los intereses de losentes locales o empresariales, dirimir conflictos entre estos y las empresasprestadoras del servicio:

    1. Con que independencia podra hacerlo, cuando tiene el doble papel de socio deuna Terminal y de regulador?,

    2. Con que firmeza se dirimiran los eventuales conflictos entre usuarios yempresas, cundo tambin se es parte y se tiene inters en el resultado de laempresa?, Cunto esfuerzo administrativo representa administrar los interesesde las empresas en las cuales se tiene una inversin?,

    3. Cmo prevenir la captura de esas empresas, por terceros, detentadores deintereses que pueden estar contrapuestos con los del Estado? O,

    4. Como precaver que tales terceros no ejerzan influencia indebida sobre laspersonas delegadas por el Ministerio para actuar a su nombre?

    e) El prototipo de Terminal en su visin tcnica, que selecciona una serie de datos dela operacin (nmero de empresas, tipos de vehculos, rutas, frecuencias, horarios,

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    itinerarios, nmero de pasajeros, usuarios acompaantes), los cules debencorrelacionarse con las dimensiones, capacidad, especificaciones de los diferentesespacios, para determinar la potencialidad de operacin que puede desarrollarse enla Terminal o los requerimientos de instalaciones o expansin de las mismas.

    f) La tipologa tcnica de terminales de transporte, debe contemplar las expansionesmnimas en la estructura fsica, as como la incorporacin de variacionestecnolgicas, tanto en los vehculos automotores como dispositivos de informaciny seguridad para los usuarios del servicio.

    g) Dentro de las condiciones de las diferentes reas o espacios de las instalaciones,para la constitucin del modelo tipo o prototipo, debe ir incorporado un estndar decalidad, comodidad o de seguridad, entre otros, los cules servirn de base inicialpara la medicin de tipo econmico. Para sealar la retribucin que por va de tasade uso se puede cobrar, la cual incluye la rentabilidad adecuada.

    h) Hay que observar que las definiciones y parametrizaciones que se realicen en elaspecto tcnico, y la tipologa que con base a ella se establezca, permitirn laconstruccin de unas categoras de terminales de transporte, que debern ser objetode valoracin econmica ya que de acuerdo con la actual reglamentacin, pargrafodel artculo 12 del decreto 2762 de 2001,modificado por el artculo 1 del decreto3628 de 2003, esta forma parte de la denominada tasa de uso.

    i) Dentro del proceso anterior, se realizarn diversas ponderaciones que conllevarn adefinir y a caracterizar los elementos que marquen situaciones o condicionesespeciales, que conlleven a la creacin de una escala o clasificacin para efectostarifarios. En este orden, se esbozan algunos ejemplos: el que los baos tengan pisosen mrmol, o haya una piscina, puede que sean factores indiferentes en ponderacinde valorarse econmicamente, por estimarse que son agregados que, si bien aportanunos beneficios visuales y de recreacin, no tienen incidencia directa y efectiva enla prestacin del servicio, ya que con la disponibilidad de unos baos normales o

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    corrientes y que indudablemente la piscina es una actividad para disfrute yesparcimiento, el servicio puede desarrollarse sin ninguna afectacin.

    j) Debe tenerse en cuenta, dentro del proceso de construccin de la categorizacin, lasdenominaciones de Terminal de trnsito y Terminal de transferencia a que se refiereel artculo 6 del decreto 2762 de 2001.

    2.1.2.3.1. Monopolio o Competencia

    En materia de tasa de uso las rutas de influencia se encuentra que la reglamentacinestablecida, en especial la del artculo 1 de la resolucin No. 004222 de 2002, por mediode la cual se adiciona a la resolucin No. 002222 de febrero 21 de 2002, en la cual seestablecen para algunas rutas de influencia, es difusa las diferentes atribuciones, por losiguiente:

    a) Tasas de uso para unas rutas de influencia fijadas por el Ministerio de Transporte,sin que se conozcan los parmetros seguidos para la escala tarifara, ni loscriterios aplicados.;

    b) Rutas de influencia que por determinacin discrecional de las autoridadesmunicipales no entran a la Terminal de transporte y por lo tanto no pagan la tasade uso y

    c) Rutas de influencia que por determinacin discrecional de las autoridadesmunicipales deben entrar a la Terminal de transporte y por lo tanto pagan la tasade uso, las cules son fijadas por los representantes legales de las terminales detransporte concertadamente con los representantes legales de los operadores delservicio (artculo segundo de la resolucin No. 006398 de 17 de mayo de 1992).

    Se infiere de lo anterior, que la regulacin actual, tiene elementos que permite, con unmargen de discrecionalidad muy alto, discriminaciones y exenciones sin que hayas razonesque lo soporten slidamente.

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    Esa atomizacin de funciones y de tasas de uso especiales, se agrava en autorizaciones, ennuestro sentir ilcita, para que los representantes legales de las terminales de transporteconjuntamente con las empresas de transporte, definan tasas de uso, crea conflictoseconmicos y jurdicos que es necesario superar determinando un rgimen nico sobreingreso a las terminales de transporte y asuncin de la tasa de uso, proporcional al servicioque se preste.

    2.1.2.4. Estructura legal de las terminales

    En la siguiente tabla se relaciona las terminales de Transporte que tienen inversin delMinisterio:

    Tabla No. 4Terminales con Inversin del Ministerio

    1.AGUACHICA 11. MANIZALES

    2. ARMENIA 12. MEDELLIN

    3. BARRANQUILLA 13. NEIVA4. BOGOTA 14. PASTO

    5. BUCARAMANGA 15. PEREIRA

    6. CALI 16. POPAYAN

    7. CARTAGENA 17. SAN GIL

    8. GIRARDOT 18. SANTA MARTA

    9. IBAGUE 19. SOGAMOSO

    10. IPIALES 20. VILLAVICENCIOFuente: Elaborado por el Consultor

    2.2 Aspectos tcnicos ligados a las terminales de transporte

    2.2.1 Las terminales, sus reas y la demanda

    En las tablas No. 5 y 6 y las Graficas No. 4 y No. 5 se compara la relacin existente entreel nmero de vehculos despachados al da y las plataformas disponibles, as como larelacin entre las reas operativas ofrecidas frente a los pasajeros movilizados.

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    Tabla No. 5Relacin reas operativas y demanda - 2006

    Area Pasajeros pas/m2pas/m2da

    pas/m2hora

    pas/m2pico

    ARMENIA 6372 5.560.143 873 2,39 0,10 1,00

    BOGOTA 21478 9.455.656 440 1,21 0,05 0,50

    BUCARAMANGA 7008 2.041.772 291 0,80 0,03 0,33

    CALI 18751 11.969.728 638 1,75 0,07 0,73

    FLORENCIA 1365 975.936 715 1,96 0,08 0,82

    GIRARDOT 5793 2.741.811 473 1,30 0,05 0,54

    IBAGUE 1622 5.852.582 3.608 9,89 0,41 4,12

    MANIZALES 1438 3.294.068 2.291 6,28 0,26 2,61

    MEDELLIN 54543 13.571.957 249 0,68 0,03 0,28

    NEIVA 3094 4.203.953 1.359 3,72 0,16 1,55

    NEIVA 3094 4.203.953 1.359 3,72 0,16 1,55

    PASTO 6767 2.498.489 369 1,01 0,04 0,42

    PEREIRA 5839 6.884.413 1.179 3,23 0,13 1,35

    POPAYAN 4297 3.390.434 789 2,16 0,09 0,90

    TULUA 927 3.769.703 4.067 11,14 0,46 4,64

    Promedio 1.238,66 3,39 0,14 1,41

    Desv. Estandar 1.226,75 3,36 0,14 1,40Fuente: Clculos propios a partir de informacin de los terminales

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    Grfico No. 4Regresin lineal pasajeros reas operativas

    Fuente: Clculos propios a partir de informacin de los terminales

    Tabla No. 6Relacin plataformas y despachos - 2006

    plataformas despachos des/plat desp/plat d desp/plat h desp/plat pico

    Aguachica 20 41.833 2.092 5,73 0,32 3,18

    Apartad 34 468.990 13.794 37,79 2,10 21,00

    Armenia 58 808.457 13.939 38,19 2,12 21,22

    Barranquilla 31 203.134 6.553 17,95 1,00 9,97

    Bogot 109 1.179.948 10.825 29,66 1,65 16,48

    Bucaramanga 39 259.045 6.642 18,20 1,01 10,11

    Cali 137 1.533.875 11.196 30,67 1,70 17,04

    Florencia 14 141.730 10.124 27,74 1,54 15,41

    Girardot 34 245.580 7.223 19,79 1,10 10,99

    Ibagu 42 386.312 9.198 25,20 1,40 14,00

    Manizales 49 328.956 6.713 18,39 1,02 10,22

    Medelln 150 599.307 3.995 10,95 0,61 6,08

    Neiva 48 395.502

    y = 219,2x + 3E+06R = 0,676

    -2.0004.0006.0008.00010.00012.00014.00016.000

    0 10000 20000 30000 40000 50000 60000

    pasajeros anuales

    Millares

    area

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    8.240 22,57 1,25 12,54

    Pasto 35 356.187 10.177 27,88 1,55 15,49

    Pereira 55 794.951 14.454 39,60 2,20 22,00

    Popayn 27 319.686 11.840 32,44 1,80 18,02

    Sogamoso 18 231.056 12.836 35,17 1,95 19,54

    Tulu 61 378.885 6.211 17,02 0,95 9,45

    Tunja 45 461.128 10.247 28,07 1,56 15,60

    promedio 25,42 1,41

    desv 9,40

    Fuente: Clculos propios a partir de informacin de los terminales

    Grfico No. 5Regresin lineal plataformas despachos

    Fuente: Elaborado por el Consultor

    Estos anlisis comparativos muestran una gran variabilidad en el desempeo de lasterminales y su capacidad instalada.

    y = 7630x + 76779R = 0,618

    -200400600800

    1.0001.2001.4001.6001.800

    0 50 100 150 200

    Despachos anuales

    Millares

    Plataformas

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    2.2.2 Evolucin de la demanda en los ltimos aos

    El nmero de pasajeros en los ltimos aos ha aumentado en la mayora de terminales delpas. Como lo muestra el grfico 5. La tasa de crecimiento promedio de viajeros en los 10principales terminales fue del 5% anual, (Ver Grafico No. 6).

    Grfico No. 6. Evolucin de pasajeros 2001-2007

    14.241

    12.79713.436 13.517 13.572

    14.340

    9.2699.943

    9.551

    11.028

    11.970 12.113

    4.761 4.885

    6.687

    9.216 9.456

    10.280

    425 453 472 470 431 534425 453 472 470 431-

    1.000

    2.000

    3.000

    4.000

    5.000

    6.000

    7.000

    8.000

    9.000

    10.000

    11.000

    12.000

    13.000

    14.000

    15.000

    2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

    PASAJEROS

    Millares

    AOS

    MOVIMIENTO DE PASAJEROS

    Movimienot de pasajeros Medellin

    Movimiento de pasajeros Cali

    Movimiento de pasajeros Bogota.

    Movimiento de pasajeros Pereira

    Movimiento de pasajeros Armenia

    Movimiento de pasajeros Cucuta

    Movimiento de pasajeros Barranquilla

    Movimiento de pasajeros Bucaramanga

    Movimiento de pasajeros Buenaventura

    Fuente: Clculos propios a partir de informacin de los Terminales de Transporte

    Sin embargo, la tasa de crecimiento de los vehculos despachados fue mayor. Elcrecimiento del parque automotor en los ltimos 6 aos fue superior al del nmero depasajeros, agravndose la sobreoferta y baja eficiencia del sector.

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    Las tasas de ocupacin de los vehculos de transporte interurbano es excesivamente baja,De acuerdo con la informacin disponible, el promedio de pasajeros despachados de laterminal por vehculo vara entre 4 y 18. Aunque hay una gran variabilidad de tamaos devehculos, an para microbuses o colectivos con capacidad para 15 pasajeros, laocupacin resulta deficiente.

    Grfico No. 7Ocupacin de los vehculos despachados 2007

    Fuente