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MModelo S intético de Información de l Desempeño Estata l (MSDE)
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Dirección de Evaluación SUBSECRETARÍA DE PLANEACIÓN | SECRETARÍA DE FINANZAS Y ADMINISTRACIÓN
Informe de Resultados del Modelo Sintético de
Información de Desempeño Estatal
ANÁLISIS DEL DESEMPEÑO DE LOS PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS PARA EL EJERCICIO FISCAL 2015
Directorio
Guillermo Bernal MirandaSecretario de Finanzas y Administración
Karem Merielle RojoSubsecretaria de Planeación
Tomás Alarcón MoralesDirector de Estrategia Regional
Ana Luz Guzmán FigueroaAnalista
Marco Antonio Sánchez GonzálezAnalista
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Contenido Marco conceptual ..........................................................................................................................................1
Antecedentes .................................................................................................................................................2
Modelo Sintético de Información del Desempeño Estatal (MSDE) ................................................................5
1. Ejercicio del Gasto (LEEP)...................................................................................................................7
2. Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) ....................................................................................7
3. Evaluaciones externas del Programa Anual de Evaluación (PAE) .......................................................9
4. Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) ......................................................................................... 10
5. Padrones de beneficiarios (PADRÓN) ............................................................................................. 11
Resultados del MSDE .................................................................................................................................. 15
Análisis general de resultados de los programas tipo “A” ...................................................................... 17
Grafica 2: Desempeño de los programas presupuestarios tipo "A" (variables LEEP y MIR) .................... 19
Fichas de resultados del desempeño de los programas presupuestarios tipo “A” ................................. 21
Eje Rector 1: Más empleo y mayor inversión ...................................................................................... 21
Eje Rector 2: Igualdad de oportunidades para todos .......................................................................... 48
Eje Rector 3: Gobierno honesto y al servicio de la gente .................................................................... 59
Eje Rector 4: Política interna, seguridad y justicia .............................................................................. 64
Análisis general de resultados de los programas tipo “B” ...................................................................... 78
Gráfica 4: Desempeño de los programas presupuestarios tipo "B" (variables LEEP, MIR, PAE y ASM) .. 80
Fichas de resultados del desempeño de los programas presupuestarios tipo “B” ................................. 82
Eje Rector 1: Más empleo y mayor inversión ...................................................................................... 82
Eje Rector 2: Igualdad de oportunidades para todos .......................................................................... 85
Eje Rector 3: Gobierno honesto y al servicio de la gente .................................................................... 90
Eje Rector 4: Política interna, seguridad y justicia .............................................................................. 93
Bibliografía .................................................................................................................................................. 95
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Marco conceptual
La Nueva Gestión Pública (NGP) es un paradigma que surge a finales de la década de los 70, como respuesta a los problemas en la administración del sector público, en un contexto de discusión acerca del tamaño óptimo del sector público y modernización de las administraciones públicas1. La NGP, hace énfasis en principios de eficiencia, eficacia y productividad en la gestión en las organizaciones públicas, a través de la utilización de herramientas propias del sector privado, las cuales implican la racionalización de estructuras y procedimientos, el mejoramiento en el procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad y la eficiencia de los servicios públicos (Cejudo, 2013; García 2007).
De este enfoque, se deriva la estrategia denominada Gestión para Resultados (GpR), como modelo de cultura organizacional y de desempeño institucional, cuyo objetivo es generar capacidad en las organizaciones públicas para que logren los resultados establecidos en los objetivos de los instrumentos de planeación. Este modelo propone un mayor énfasis en los resultados alcanzados que en los procedimientos; si bien también interesa cómo se hacen las cosas, cobra mayor relevancia qué se logra y cuál es su impacto en el bienestar; es decir, la creación de valor público.
En el marco de dicha estrategia, se establece la implementación del Presupuesto basado en Resultados (PbR), que es una herramienta de mejora del gasto público para el logro de los objetivos establecidos en los instrumentos de planeación gubernamentales. El PbR consiste en el uso adecuado de la información por parte de los principales actores en cada etapa del ciclo presupuestario, para informar sus decisiones relativas a la asignación de recursos y mejorar la eficiencia en la aplicación de estos.
Para verificar el grado de consecución de dichos objetivos, se cuenta con el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) el cual se define como el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de programas, con base en indicadores estratégicos y de gestión a fin de conocer el impacto social de los programas presupuestarios y de los proyectos.
En este contexto, el SED se concibe como un medio para proporcionar información que coadyuve a mejorar el proceso de la toma de decisiones gubernamentales en la asignación de los recursos presupuestarios disponibles, así como un mecanismo de rendición de cuentas.
1 “Las desigualdades de la renta en la sociedad del siglo XIX, y el incumplimiento de la eficiencia de los mercados favorecieron que el estado asumiese un papel más activo, intentado con su intervención enmendar los “fallos del mercado”. Posteriormente, en la década de los 70 del siglo XX, comienza la preocupación por las ineficacias detectadas en la ejecución de los programas públicos, surgiendo el planteamiento de “los fallos de la intervención del estado” en la economía, asociados a la burocracia, la competencia política o derivados de la propia naturaleza de los bienes públicos” (García, 2007).
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Antecedentes
En México se han realizado acciones para la modernización de la Administración Pública, de las cuales se identifican antecedentes desde la década de los 70. Una serie de reformas institucionales de 2006 a 2008, impulsaron la implementación del PbR-SED, entre las principales se encuentran:
Elevar a rango constitucional la obligación de que los recursos económicos de los cualesdispongan los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) sean evaluados porinstancias técnicas independientes (Artículo 134 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos).Establecer que los recursos económicos federales que ejerzan las entidades federativas ylos municipios se sujetarán a lo que dispongan las leyes reglamentarias (Ley Federal dePresupuesto y Responsabilidad Hacendaria y Ley de Coordinación Fiscal).Sentar las bases para la presentación homogénea de información de ingresos y egresos,así como patrimonial, por parte de la federación, las entidades federativas, los municipiosy las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, a fin de garantizar su armonizaciónnacional (Ley General de Contabilidad Gubernamental).
La coordinación de las tareas del PbR-SED, quedó definida en dos instancias federales: la SHCP, encargada de la conducción de la instrumentación del PbR-SED en la Administración Pública Federal, y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) con la función de evaluar las políticas y programas de desarrollo social.
Las principales acciones para la consolidación del PbR-SED en el ámbito federal son:
Creación de la Unidad de Evaluación del Desempeño.
Adecuación de la estructura Programática.
Adopción de la Metodología del Marco Lógico (MML) para facilitar los procesos relativos ala orientación de los programas y proyectos hacia el logro de resultados, a través delinstrumento de planeación estratégica denominado Matriz de Indicadores para Resultados(MIR).
Disposiciones para la evaluación de Programas Presupuestarios (emisión del ProgramaAnual de Evaluación).
Diseño e implementación del Modelo Sintético del Desempeño (MSD) [[primer antecedenteen 2011 y primera publicación de resultados en 2013].
Nota: Para esta sección se retomó: SHCP (2012). “Implementación del PbR-SED en México” consultado en: http://slidegur.com/doc/123118/casoraphshcpcomaip---instituto-de-acceso-a-la-informaci%C3%B3n y Pérez-Jácome Friscione, Dionisio (2012). “Presupuesto basado en resultados: Origen y aplicación en México” consultado en http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/Documents/Pbr_Mex_02072012.pdf
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De acuerdo con la SHCP, el MSD es un instrumento cuantitativo cuyo objetivo es consolidar y sintetizar, la información de desempeño de los programas presupuestarios con el fin de promover su vinculación con las decisiones presupuestarias fomentando a su vez un ejercicio eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, a través de la identificación de áreas de oportunidad para la mejora continua de la eficiencia del gasto (SHCP, 2015)
En el caso de Puebla durante el último lustro y conforme a las directrices del PED 2011-2017, el Gobierno del Estado ha llevado a cabo acciones para impulsar la modernización de la Administración Pública Estatal, a fin de transformar el modelo de gestión pública centrado en los procesos hacia una nueva cultura organizacional que obtenga resultados y genere valor público, tendientes a mejorar la calidad del gasto.
Las bases para la instrumentación del PbR fueron establecidas con las reformas al artículo 108 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla (CPEP) y la emisión de la Ley de Presupuesto y Gasto Público, en la cual se ordena que el ejercicio de los recursos públicas deberá realizarse bajo los principios de legalidad, honestidad, honradez, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, perspectiva de género y eenfocados a la obtención de resultados.
Con ello, se dota de un sustento jurídico a la implementación del PbR-SED en el estado de Puebla, cuyas principales acciones se muestran en el siguiente esquema:
Fuente: Elaboración propia con datos de los Informes del Gobierno del Estado de Puebla 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015.
Los esfuerzos realizados en este ámbito, se ven reflejados en los resultados obtenidos por esta Administración en el “Índice de implementación del PBR-SED en las entidades federativas” elaborado por la SHCP. En la medición realizada en 2010, el estado registró el 58 por ciento de avance en el componente “Sistema de Evaluación del Desempeño” ocupando el lugar 11 en la
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clasificación nacional, y para 2016 se encuentra posicionado en el 5º lugar, al lograr el 91.5% en 2016 en la categoría “evaluación” de dicho índice.
El proceso de implementación del esquema PbR-SED en el estado, trajo consigo la generación un volumen importante de información del desempeño, la cual da cuenta de manera parcial del desempeño de los programas presupuestarios (pp)2.
Por lo anterior, se plantea la implementación del Modelo Sintético de Información del Desempeño Estatal (MSDE), el cual es un instrumento de valoración, que integra de manera consolidada y sintetizada, diversa información de los rubros más relevantes en la medición de la pertinencia y el logro de los objetivos planteados. Este modelo tiene como propósito valorar el desempeño de los pp de la Administración Pública Estatal, a fin de proveer información relevante para la toma de decisiones estratégicas.
2 Por pp, se entiende a la categoría programática-presupuestal que permite organizar, en forma representativa y homogénea las actividades integradas y articuladas que proveen productos (bienes y servicios), tendientes a lograr un resultado y beneficio en una población objetivo
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Modelo Sintético de Información del Desempeño Estatal (MSDE)
Como se mencionó anteriormente, la actual Administración estatal ha realizado acciones para implementar la GpR a través del esquema PbR –SED; por ello, a fin de contar con nuevos mecanismos que generen información útil para la toma de decisiones, la Dirección de Evaluación de la Secretaría de Finanzas y Administración, en cumplimiento a las acciones previstas en el Programa Anual de Evaluación 2016, realizó la pprimera edición del Modelo Sintético de Información del Desempeño Estatal (MSDE).
La importancia del modelo radica en la generación de información cuantitativa para conocer y observar el desempeño de los pp desde una perspectiva integral, mediante la consolidación de información de los diversos ejecutores de gasto; con lo cual se contribuirá a la consolidación del esquema PbR-SED en el estado.
El modelo se establece en función de cinco variables con distintas ponderaciones establecidas de acuerdo a la aportación significativa en la información de desempeño de los pp’s, las cuales son retomadas de la metodología vigente implementada por la SHCP a nivel federal.
Taabla 1. Variables del MSDE y sus siglas Variable Siglas
1. Ejercicio del Gasto LEEP 2. Matriz de Indicadores para Resultados MIR 3. Evaluaciones externas del Programa Anual de Evaluación PAE 4. Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de la evaluaciones externas ASM 5. Padrón de Beneficiarios PADRÓN
Fuente: Nota metodológica 2015 del Modelo Sintético de Información de Desempeño (MSD). Elaborado por la Unidad de Evaluación del Desempeño en Abril de 2016.
El resultado de la implementación del modelo, es una valoración cuantitativa (en una escala de 0 a 5); que se corresponde con una clasificación cualitativa para cada una de las cinco variables; posteriormente a cada variable se le asigna un peso relativo (ponderador) de acuerdo a las siguientes restricciones y aciertos:
Tabla 2: Ponderaciones del MSDE de acuerdo con las variables que se integran al MSDE
Tipo de Programa LEEP MIR PAE ASM PADRÓN TOTAL
---> AA 33.3% 66.7% x x x 100% ---> BB 12.4% 25.0% 31.3% 31.3% x 100%
C 18.2% 36.4% 45.4% x x 100% D 20.0% 40% x x 40.0% 100% E 18.0% 36.0% x 46.0% x 100% F 13.0% 27.0% x 33.0% 27.0% 100%
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G 13.3% 26.7% 33.3% x 26.7% 100% H 10.0% 20.0% 25.0% 25.0% 20.0% 100% I 100% x x x x 100%
Fuente: Nota metodológica 2015 del Modelo Sintético de Información de Desempeño (MSD). Elaborado por la Unidad de Evaluación del Desempeño en Abril de 2016.
Sin información.
Con base en el promedio ponderado de cada variable, se obtiene el nivel de desempeño del programa presupuestario de acuerdo con los siguientes rangos:
Tabla 3: rangos de valoración ccuantitativa para determinar el nivel de desempeño Límite inferior Límite superior Nivel de Desempeño
4 5 Alto 3 4 Medio Alto 2 3 Medio 1 2 Medio Bajo 0 1 Bajo
Fuente: Nota metodológica 2015 del Modelo Sintético de Información de Desempeño (MSD). Elaborada por la Unidad de Evaluación del Desempeño en Abril de 2016.
En virtud de la disponibilidad de información para cada pp, en el cálculo del modelo se utilizaron las ponderaciones para los programas tipo A y B mostradas anteriormente (ver tabla 2), en este sentido, es importante precisar, que los resultados obtenidos sólo pueden ser comparados entre programas presupuestarios que correspondan al mismo tipo de acuerdo con las variables disponibles para su medición.
De esta manera, se asigna un valor entre cuatro y cinco (Desempeño Alto) a aquellos programas cuyas condiciones o características de desempeño son consideradas como óptimas y, de cero a uno (Desempeño Bajo) a los programas con oportunidad de mejora.
A continuación se presenta la descripción de las 5 variables que integran el MSDE, presentando para cada una su definición, la importancia de su medición, la forma de interpretación de los resultados en la escala de valoraciones de 0 a 5, así como las fuentes de información empleadas para su cálculo.
Posteriormente, se presentan datos generales sobre la aplicación del MSDE que deriva en la división de los resultados distinguiendo dos tipos de programas; para cada sección se presentan los resultados generales y los resultados por programa, empleado una ficha de gráfica en la que se resumen los principales hallazgos orientados a la identificación oportunidades de mejora en el desempeño de cada programa. Estas fichas fueron ordenadas de acuerdo con los ejes rectores del PED.
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1. Ejercicio del Gasto (LEEP)a) Definición
La variable LEEP, mide el ejercicio del gasto de acuerdo a la suma de los cocientes del presupuesto ejercido entre el autorizado del añot-1 (en términos reales) y del añot que se reporta en la Cuenta de la Hacienda Pública Estatal de los últimos dos ejercicios fiscales.
b) Importancia de su medición
Ejercer los recursos aprobados en la Ley de Egresos para el Estado de Puebla (LEEP), denota una planeación efectiva de las necesidades presupuestales para el ejercicio fiscal de que se trate, por lo tanto, en términos de medición del desempeño, esta variable constituye el componente de planeación presupuestaria.
Su fórmula es la siguiente:
; donde
c) Forma de interpretación de los resultados
El valor más alto (5) corresponde con una planeación certera de las necesidades presupuestales para el ejercicio fiscal de que se trate, mientras que un valor de 0, denota una amplia brecha entre el monto autorizado y el monto ejercido por cada programa.
d) Fuentes de informaciónAnexo de Presupuesto basado en Resultados de la Ley de Egresos del Estado de Puebla para losejercicios fiscales 2014 y 2015.Anexo de “Indicadores de Resultados” del apartado de “Información Programática”, que seencuentra en el Tomo III de la Cuenta de la Hacienda Pública ara los ejercicios fiscales 2014 y2015.
2. Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)a) Definición
La MIR, es una herramienta de planeación estratégica que expresa en forma sencilla, ordenada y homogénea, la lógica interna de los pp, a la vez que alinea su contribución a los ejes de política pública y objetivos del Plan Estatal de Desarrollo; estas características determinan su grado de importancia en la medición del desempeño, ya que un diseño robusto en cuanto a las relaciones internas de causalidad y la pertinencia de sus indicadores, propician una congruencia entre el
Pxt es el Presupuesto Ejercido en el ejercicio fiscal t
Pat es el Presupuesto Aprobado en el ejercicio fiscal t
Pxt-1 es el Presupuesto Ejercido en el ejercicio fiscal t-1
Pat-1 es el Presupuesto Aprobado en el ejercicio fiscal t-1
t es el Ejercicio Fiscal al que corresponde la valoración
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establecimiento de metas y el monto de recursos presupuestados asimismo, derivan en un alto nivel de cumplimiento que son los aspectos que el modelo considera para su valoración.
b) Importancia de su medición
Esta variable integra los cuatro niveles de objetivos estratégicos y de gestión que sostienen a los pp midiendo los impactos esperados. Es por ello que se realiza la medición con base en las siguientes subvariables:
o Calidad en el diseño de la MIR (SV1). Valora la consistencia horizontal y vertical de la MIR.o Metas vs Presupuesto (SV2). Permite analizar la correspondencia entre las variaciones en el
presupuesto con respecto a los cambios en las metas programadas para cada ejerciciofiscal.
o Avance de metas al periodo (SV3). Resume los resultados o logros de los indicadores de laMIR para el ejercicio fiscal previo.
El cálculo de la variable MIR se realiza de la siguiente manera:
; donde
c) Forma de interpretación de los resultados
La interpretación de la variable MIR, se encuentra en función de los valores parciales de los elementos considerados para su cálculo, por lo tanto, para el caso de la subvariable “calidad de la MIR” una valoración alta implica que el pp ha identificado correctamente la problemática que pretende atender; las acciones a realizar para abordarla; así como los mecanismos para su correcto seguimiento.
En cuanto a la subvariable “Metas vs presupuesto”, una valoración cercana a 5 corresponde con una congruencia entre las metas y las asignaciones en el presupuesto de un ejercicio a otro, es decir, permite valorar la pertinencia de la programación de las metas asociadas a cada programa. Finalmente, una valoración alta para la tercer subvariable, “Avance de metas al periodo” refiere un adecuado seguimiento de metas del pp, lo que implica un alto grado de cumplimiento de las acciones y los resultados del pp.
d) Fuentes de informaciónMatriz de Indicadores para Resultados y Ficha Técnica de Indicadores de los programaspresupuestarios considerados en la muestra.Análisis de la lógica interna de la MIR.Anexo de Presupuesto basado en Resultados de la Ley de Egresos del Estado de Puebla para losejercicios fiscales 2014 y 2015.
MIR es la valoración global de la Matriz de Indicadores de Resultados
SV1-Subvariable Calidad de la MIR
SV2-Subvariable Metas vs. Presupuesto
SV3-Subvariable Avance Metas
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Fichas técnicas de indicadores “Indicadores de Resultados” del apartado de “InformaciónProgramática”, que se encuentra en el Tomo III de la Cuenta de la Hacienda Pública ara losejercicios fiscales 2014 y 2015.Informe de Resultados de la Evaluación de la Gestión de los programas presupuestarios paralos ejercicios fiscales 2014 y 2015, elaborado por la Secretaría de la Contraloría.
3. Evaluaciones externas del Programa Anual de Evaluación (PAE)
a) Definición
Esta variable se calcula a partir de los resultados de las evaluaciones externas de los pp’s más recientes, y toma en consideración las valoraciones cuantitativas de cada una de las secciones temáticas de análisis consideradas para cada tipo de evaluación.
b) Importancia de su medición
Los diversos tipos de evaluaciones externas realizadas a los pp’s, permiten conocer aquellos aspectos que requieren atención para mejorar el diseño, consistencia y resultados, por lo tanto constituyen un análisis del grado de madurez de cada programa presupuestario así como una fuente importante de información del desempeño.
Para cada una de las evaluaciones se considerarán las preguntas de carácter cuantitativo, obteniendo un promedio de acuerdo a la sección de la que forman parte. Finalmente, se obtendrá un promedio ponderado de acuerdo al tipo de evaluación como se muestra a continuación:
Tabla 4: Ponderaciones de acuerdo al tipo de evaluación
Evaluación de Diseño
Peso Concepto (Xi) 0.337 Valoración de Identificación del Problema 0.220 Valoración de Contribución a los Objetivos Estratégicos y Nacionales
0.271 Valoración de Vinculación con las Reglas de Operación y Normatividad Aplicable
0.172 Valoración de Identificación de la Población Potencial y Objetivo
Evaluación de
Consistencia y Resultados
Peso Concepto (Xi) Valoración de Resultados Valoración del Diseño del pp Valoración de Planeación y Orientación a Resultados Valoración de Cobertura y Focalización Valoración de Operación Valoración de Percepción de la Población Atendida Valoración de Eficiencia en Cobertura
Fuente: Nota metodológica 2015 del Modelo Sintético de Información de Desempeño (MSD). Elaborada por la Unidad de Evaluación del Desempeño en Abril de 2016.
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c) Forma de interpretación de los resultados
Un valor de 5, corresponderá a una valoración cuantitativa alta de las secciones que integran la evaluación de un PP (diseño, consistencia y resultados, indicadores, etc.)
d) Fuentes de informaciónInformes de resultados de las evaluaciones realizadas a los programa presupuestarios estatales
4. Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM)
a) Definición
Los aspectos que se derivan de las evaluaciones externas, como lo son las recomendaciones, son retomadas para la mejora de los programas. Esta variable, considera los ASM implementados que fueron seleccionados mediante instrumentos de trabajo que las dependencias y entidades conjuntamente con la SFA elaboran. Dichos instrumentos son la posición institucional, el Documento Institucional de Trabajo, que considera los criterios de claridad, relevancia, justificación y factibilidad.
b) Importancia de su medición
El seguimiento a los ASM, es el proceso a partir del cual los ejecutores del gasto focalizan sus esfuerzos para la mejora continua de los Pp, materializando las recomendaciones de los evaluadores externos. Esta variable refleja el compromiso de los ejecutores de los Pp con este proceso de mejora continua y representa una efectiva mejora en el desempeño del programa. Se mide de la siguiente manera:
Para la asignación de los porcentajes de implementación de los ASM, se asignan los siguientes porcentajes de acuerdo a la siguiente tabla:
% de implementación Criterio
0% No es posible identificar la implementación de los ASM propuestos.
50% Cumple parcialmente en la implementación de los ASM propuestos.
100% Cumple con la implementación de los ASM propuestos y se cuenta con evidencias.
Fuente: Elaboración propia.
AASM es el porcentaje de avance de los ASM en base al promedio de las acciones de implementación
ARi es el avance en la implementación de cada uno de los ASM propuestos
n es el número total de acciones comprometidas para dar cumplimiento al ASM
; donde
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c) Forma de interpretación de los resultados
Una valoración de 5 corresponderá con un programa que ha implementado la totalidad de los compromisos de mejora asumidos durante el proceso de análisis de los hallazgos y recomendaciones derivados de las evaluaciones.
d) Fuentes de informaciónDocumentos Institucionales de Trabajo signados por las unidades responsables de losprogramas presupuestarios.Informes de avances en la implementación de los ASM.
5. Padrones de beneficiarios (PADRÓN)
a) Definición
Refleja una adecuada identificación de la población objetivo y los mecanismos de focalización, a través de valorar el grado de avance de los pp’s en la integración de un padrón de beneficiarios; o en su caso, a la atención de recomendaciones de las evaluaciones externas.
b) Importancia de su medición
Contar con un padrón de beneficiarios e información completa y de calidad, incrementa la transparencia y la rendición de cuentas, asimismo permite realizar un mejor análisis del desempeño a partir de una valoración más precisa de los mecanismos de focalización, ubicación, cobertura y temporalidad, entre otros aspectos, sus resultados e impacto social.
La valoración de esta variable, es a través de la siguiente fórmula:
; donde
; donde
; donde
RA es el porcentaje de recomendaciones atendidas
IICP es el porcentaje de integración de campos prioritarios
TRA es el total de recomendaciones atendidas
TTRE es el total de recomendaciones emitidas
CURP_RFC es el porcentaje de registros capturados con CURP o RFC válidos
EF es el porcentaje de registros con la entidad federativa capturada
Municipio es el porcentaje de registros con municipio capturado
LLocalidad es el porcentaje de registros con localidad capturada
Monto es el porcentaje de registros capturados con el monto de los apoyos otorgados
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c) Forma de interpretación de los resultados
Una valoración alta en esta variable significa que los PP tienen un padrón de beneficiarios actualizado, depurado, funcional; sistematizada y de fácil acceso para los beneficiarios y para los operadores del programa.
d) Fuentes de informaciónPadrón de beneficiarios de los diferentes pp’s que tengan algún tipo de apoyo o subsidio.
Consideraciones generales sobre la aplicación del Modelo.
A continuación se mencionan elementos considerados para el cálculo de las variables del MSDE, representando oportunidades de mejora en cuanto a los procesos de gestión inherentes al ciclo presupuestario, los cuales, al ser mejorados proveerán información de mayor calidad para la implementación de este modelo en sus próximas ediciones.
Generales
En la mayoría de los programas no se cuenta con las variables PAE y ASM que sonimportantes para el desarrollo de los pp’s. Se identifican los siguientes factores queimpiden el cálculo del modelo de forma integral:
a) La cobertura de pp’s que cuentan con ejercicios de evaluación es insuficiente.b) La incipiente cultura de la evaluación y la consecuente realización limitada de
ejercicios evaluatorios, impide el cálculo de dos variables importantes para lamayoría de los programas presupuestarios: PAE y ASM.
La falta de continuidad de los programas presupuestarios, ya sea por el cambio de un añoa otro en los indicadores, por la falta de recursos, o bien la inadecuada identificación delobjetivo del programa, así como la apertura de programas nuevos con corta vigencia,limitan la generación de información para la integración de dichos programas al MSDE.El vacío normativo y metodológico en cuanto a la definición y componentes de un“programa presupuestario” como intervención pública, limita a las unidades responsablesen cuanto a la definición de un Padrón de Beneficiarios, puesto que por la naturaleza dealgunos programas, este instrumento de medición no está orientado de manera directa ala población en general.Cabe mencionar, que los pp’s que cuentan con normatividad y metodología para laintegración de un padrón de beneficiarios y no cuentan con dicha herramienta, estaríanincumpliendo con los lineamientos propios del recurso. Aunado a lo anterior, en el modelono cumplir con dicho requisito afectaría la valoración de su desempeño en el porcentajeque le corresponda de acuerdo a la Tabla 2 de este documento.
Variable MIR (Sub variable Diseño de la MIR)
Es importante desarrollar de manera interna un instrumento de medición del grado deconsistencia de la MIR de todos los programas presupuestarios a partir de criterios
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rigurosos que permitan valorar con mayor precisión su consistencia en cuanto a las relaciones lógicas de causalidad y la selección de indicadores relevantes para cada nivel de objetivos. Cabe destacar que para esta primera edición, la Dirección de Evaluación, realizó este análisis a partir de un instrumento de medición que constó de 15 reactivos, los cuales facilitaron la generación de una valoración cuantitativa para integrarla al modelo, no obstante, dicho instrumento de medición y su aplicación es susceptible de fortalecerse a partir de la participación de los principales actores del SED en la entidad.
Variable MIR (Sub variable Metas vs Presupuesto)
La falta de continuidad de los indicadores de nivel Propósito denota que el diseño de laMIR tiene oportunidades de mejora vigentes; esta discontinuidad en los indicadores (yespecíficamente el de nivel propósito), limita el cálculo de la subvariable que relaciona elestablecimiento de metas en correspondencia con las variaciones de presupuesto, lo queconstituye una oportunidad de mejora en cuanto al diseño de la MIR y la articulación conel proceso presupuestario.
Variable MIR (Sub variable Avance de metas al periodo)
Para el cálculo de esta sub variable, fueron considerados los resultados del Informe deResultados de la Evaluación de la Gestión de los pp’s, (elaborado por la Dirección deEvaluación de la Secretaría de la Contraloría) del cual se consideraron los resultados de losindicadores de nivel componente. Se considera necesario desarrollar con mayor detalle endichos Lineamientos de evaluación, los criterios utilizados para la establecer el “nivel decumplimiento”, los casos de “excepción” que implican una “no penalización” paraindicadores cuyos logros que rebasaron significativamente las metas programadas, asícomo el procedimiento para calcular el cumplimiento de metas de los indicadores contendencia descendente.En esta misma línea, se considera necesario que los Lineamientos empleados por laSecretaría de la Contraloría sean de aplicación general a partir de un procesos deconcertación en el que participen las Unidades Administrativas responsables delmonitoreo de los indicadores de nivel estratégico de la MIR, así como de los indicadoresinscritos en los instrumentos de planeación estatales.
Variable PAE
Para el cálculo de las subvariables de la variable PAE, se emplearon los ponderadoresestablecidos por la SHCP, sin embargo, dichos ponderadores son susceptibles demodificarse de acuerdo con las prioridades que defina la entidad en el proceso deplaneación de las evaluaciones; estas prioridades surgen de un “Análisis jerárquico”realizado por los principales actores del SED en la entidad, en el cual se da mayor peso aalgunas secciones temáticas de las evaluaciones externas, por lo que en la implementación
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de este modelo para los ejercicios subsecuentes, es recomendable definir localmente los ponderadores que mejor orienten el proceso de maduración de los programas presupuestarios y en consecuencia derive en una mejora en su desempeño.
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Resultados del MSDE
En esta primera edición, el modelo se aplicó a una muestra de 62 programas presupuestarios, los cuales fueron seleccionados con base en los siguientes criterios:
Programas a cargo de DDependencias de la Administración Pública Estatal.Programas vvigentes para el ejercicio fiscal 22016.Programas con aal menos un año de implementación previo a 2016.
Derivado de lo anterior se obtuvo la siguiente muestra de programas presupuestarios:
Eje Rector del PED
Num. Clave-Nombre del programa presupuestario Dependencia
1. Más empleo y
mayor inversión
1 E056 - Atracción, Retención y Promoción de Inversiones y Negocios
Secretaría de Competitividad,
Trabajo y Desarrollo Económico
2 E058 - Financiamiento para el crecimiento empresarial
3 E059 - Estabilidad y certidumbre laboral
4 S039 - Programa de apoyo al empleo (PAE)
5 S052 - Fondo nacional emprendedor
6 E008 - Interconectividad estatal
Secretaría de Infraestructura y Transportes
7 E009 - Incrementar la inversión en infraestructura
8 E010 - Conectividad metropolitana
9 E043 - Programa de movilidad
10 E044 - Fomento a la fluidez de la circulación vehicular por la infraestructura vial
11 K006 - Instrumentación de los programas y proyectos de inversión pública
12 K043 - Conservación, estudios y proyectos de caminos rurales y carreteras alimentadoras
13 S036 - Fomento metropolitano zona metropolitana de Puebla-Tlaxcala
14 S057 - Programa de tratamiento de aguas residuales (PROTAR)
15 S069 - Programa de infraestructura indígena (PROII)
16 E049 - Productos turísticos Secretaría de
Turismo 17 E050 - Mejora de la Calidad Turística
18 E015 - Fortalecimiento del sector agropecuario
Secretaría de Desarrollo
Rural, Sustentabilidad y Ordenamiento
Territorial
19 E016 - Programa sustentabilidad productiva, innovación y capacitación
20 E018 - Fomento a los agro negocios en el estado de Puebla
21 N001 - Atención a desastres naturales en el sector agropecuario y pesquero
22 N003 - Programa de apoyo a productores agropecuarios y acuícolas de bajos ingresos
23 S009 - Fideicomiso de fomento agropecuario en el Estado (FOFAEP)
24 E020 - Conservación y manejo de recursos naturales
25 E021 - Mejora de las condiciones ambientales
26 E022 - Inspección y vigilancia vehicular, ambiental, forestal y ordenamiento territorial
27 E128 - Programa nacional forestal-Protección forestal
28 R015 - Programa medio ambiente y recursos naturales
MModelo S intético de Información de l Desempeño Estata l (MSDE)
~ 16 ~
Eje Rector del PED
Númm. Clave-Nombre del programa presupuestario Dependencia
2. Igualdad de oportunidad para todos
29 E039 - Acercamiento y concentración de servicios gubernamentales
Secretaría de Desarrollo
Social
30 E040 - Desarrollo comunitario
31 E135 - Transformar Tu Vivienda
32 E139 - Transformar tu entorno urbano
33 E140 - Fomento al desarrollo social integral
34 E141 - Desarrollo integral de los pueblos indígenas
35 E004 - Educación Básica
Secretaría de Educación
Pública
36 E005 - Educación Media Superior
37 E006 - Educación Superior
38 E007 - Gestión educativa
39 E033 - Promoción, organización y desarrollo del deporte
40 E062 - Ejecución de políticas y acciones para el desarrollo integral de la juventud
41 F012 - Fortalecimiento a la educación y la cultura indígena
42 U001 - Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP)
3. Gobierno honesto y al servicio de la
gente
43 G006 - Recaudación eficiente
Secretaría de Finanzas y
Administración
44 P003 - Gestión para resultados de la Administración Pública
45 P004 - Planeación para el desarrollo de Puebla
46 E047 - Administración eficiente de recursos del Gobierno del Estado
47 E035 - Combate a la Corrupción Secretaría de la Contraloría 48 E138 - Evaluación gubernamental para el fortalecimiento de la gestión
4. Políticainterna,
seguridad y justicia
49 E031 - Conducción y aplicación de políticas en materia de población
Secretaría General de Gobierno
50 E052 - Defensoría pública
51 E073 - Prevención del delito y seguridad privada
52 E074 - Eficiencia institucional e innovación para la paz social y la corresponsabilidad
53 E075 - Protección de la sociedad
54 E076 - Gobernabilidad
55 E077 - Legalidad
56 E146 - Desarrollo político y participación ciudadana
57 P006 - Implementación de la reforma al sistema de justicia penal
58 P017 - Programa de atención y fortalecimiento a municipios (PAFMUN)
59 U039 - Modernización del registro público de la propiedad
60 E001 - Programa Nacional de Prevención del Delito Secretaría de
Seguridad Pública
61 E002 - Reinserción social
62 E003 - Sistema policial
Del total de pp´s integrados a la muestra, el 85% son los programas tipo “A”3 y cuentan con información para el cálculo de las variables LEEP y MIR; mientras que el 15% restante son los
3 La ponderación de las variables que constituyen el modelo se observan por tipo de programa en la Tabla 2 (Pág. 5-6)
MModelo S intético de Información de l Desempeño Estata l (MSDE)
~ 17 ~
programas tipo “B”3 para los que fue posible realizar el cálculo de las variables LEEP, MIR, PAE y ASM. En base a lo anterior, a continuación se realizará un breve análisis distinguiendo estos tipos de programas integrados al MSDE.
Análisis general de resultados de los programas tipo “A” En la siguiente sección se presentan los resultados generales de los 53 programas que contaron con información para el cálculo de las variables LEEP y MIR.
El desempeño promedio para este tipo de programas fue de 3.25 (medio alto) el cual se explica por lo siguiente:
Variable LEEP
15 de los 53 programas (28.8%) tienen un nivel alto, es decir, la brecha entre elpresupuesto ejercido y el aprobado es muy pequeña, siendo el mismo número deprogramas los que se ubicaron en el límite inferior.La valoración cualitativa promedio de esta variable (3.25) se ubica en el nivel “medio alto”y se explica porque la planeación de recursos por pp, establecida en la Ley de Egresos delEstado de Puebla, mantiene una brecha significativa con respecto al monto ejercido alcierre del ejercicio; este comportamiento se debe a diversos factores, sin embargo esimportante descartar la posibilidad de que la asignación de recursos se realice de manera“inercial”, manteniendo un control más preciso sobre los recursos financieros necesariospara la generación de los bienes y servicios contemplados en la MIR de cada programa quedisminuya la brecha entre montos autorizados y ejercidos.
Variable MIR (Calidad en el diseño de la MIR)
El valor promedio de esta sub variable es 3.11 y se explica porque la totalidad de losprogramas presupuestarios, presentan oportunidad de mejora (aún teniendo la valoraciónmás alta, ya que no alcanzan el valor máximo del rango que califica en Alto el desempeño)en cuanto a sus relaciones causales y la selección de indicadores relacionadosdirectamente con los objetivos en cada nivel de la MIR.
LEEP MIR PAE ASM PADRÓN Promedio
3.26 3.25 3.25
Gráfica 1: Promedio de valoraciones por variable de los programas tipo "A"
MModelo S intético de Información de l Desempeño Estata l (MSDE)
~ 18 ~
Es necesario consolidar a nivel estatal, un instrumento de medición con alto rigor metodológico en cuanto al análisis de consistencia de la MIR, que derive en una efectiva verificación, replanteamiento o mejoramiento su estructura lógica por parte de las unidades responsables. El diseño de las MIR´s se puede fortalecer al considerar toda la información teórica yempírica que emana de los diagnósticos específicos de cada programa presupuestario.
Variable MIR (Sub variable Metas vs presupuesto)
El resultado promedio de esta subvariable para los programas tipo “A” fue de 2.21 (nivelmedio), lo cual se explica la falta de correspondencia entre las variaciones presupuestariasy la programación o reprogramación de metas, por lo que se sugiere generar mecanismosque garanticen la articulación de ambos procesos en el ciclo presupuestario a nivel estatal.
Variable MIR (Avance de metas al periodo)
El resultado promedio de esta variable fue de 4.58, lo que implica un comportamientoubicado en el nivel de desempeño “medio alto”, es decir, que en general se ha tenido uncumplimiento efectivo de las metas programadas, no obstante, se observó la necesidad deconsolidar en un solo sistema el registro, monitoreo y seguimiento de los avances oresultados de todos los indicadores de la MIR, puesto que se observaron diferencias entreel Sistema de Monitoreo de Indicadores del Desempeño (SiMIDE) y el Sistema Estatal deEvaluación (SEE) en cuanto al cálculo del porcentaje de cumplimiento, y las tablas deequivalencias para indicadores que “excedieron” sus metas.
MModelo S intético de Información de l Desempeño Estata l (MSDE)
~ 19 ~
Grafica 2: Desempeño de los programas presupuestarios tipo "A" (variables LEEP y MIR)
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K043 - Conservación, estudios y proyectos de caminos…
E002 - Reinserción social
E141 - Desarrollo integral de los pueblos indígenas
E003 - Sistema policial
E059 - Estabilidad y certidumbre laboral
S009 - Fideicomiso de fomento agropecuario en el Estado…
P004 - Planeación para el desarrollo de Puebla
U039 - Modernización del registro público de la propiedad
E077 - Legalidad
S052 - Fondo nacional emprendedor
E007 - Gestión educativa
E010 - Conectividad metropolitana
S039 - Programa de apoyo al empleo (PAE)
S036 - Fomento metropolitano zona metropolitana de…
S069 - Programa de infraestructura indígena (PROII)
E049 - Productos turísticos
N003 - Programa de apoyo a productores agropecuarios y…
E140 - Fomento al desarrollo social integral
E073 - Prevención del delito y seguridad privada
E146 - Desarrollo político y participación ciudadana
P017 - Programa de atención y fortalecimiento a…
E138 - Evaluación gubernamental para el fortalecimiento…
E008 - Interconectividad estatal
E058 - Financiamiento para el crecimiento empresarial
S057 - Programa de tratamiento de aguas residuales…
E016 - Programa sustentabilidad productiva, innovación y…
U001 - Benemérita Universidad Autónoma de Puebla…
MModelo S intético de Información de l Desempeño Estata l (MSDE)
~ 20 ~
Continuación de la Grafica 2
3.33
3.33
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E044 - Fomento a la fluidez de la circulación vehicular por lainfraestructura vial
E031 - Conducción y aplicación de políticas en materia depoblación
E001 - Programa Nacional de Prevención del Delito
K006 - Instrumentación de los programas y proyectos deinversión pública
E020 - Conservación y manejo de recursos naturales
E039 - Acercamiento y concentración de serviciosgubernamentales
E021 - Mejora de las condiciones ambientales
R015 - Programa medio ambiente y recursos naturales
E128 - Programa nacional forestal-Protección forestal
F012 - Fortalecimiento a la educación y la cultura indígena
E052 - Defensoría pública
E009 - Incrementar la inversión en infraestructura
E043 - Programa de movilidad
E015 - Fortalecimiento del sector agropecuario
E018 - Fomento a los agronegocios en el estado de Puebla
E040 - Desarrollo comunitario
E139 - Transformar tu entorno urbano
E033 - Promoción, organización y desarrollo del deporte
E062 - Ejecución de políticas y acciones para el desarrollointegral de la juventud
G006 - Recaudación eficiente
E074 - Eficiencia institucional e innovación para la paz socialy la corresponsabilidad
E022 - Inspección y vigilancia vehicular, ambiental, forestal yordenamiento territorial
E047 - Administración eficiente de recursos del Gobierno delEstado
N001 - Atención a desastres naturales en el sectoragropecuario y pesquero
E075 - Protección de la sociedad
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Análisis general de resultados de los programas tipo “B”
En la siguiente sección se presentan los resultados generales de los 9 programas que contaron con información para el cálculo de las variables LEEP, MIR, PAE y ASM.
En términos generales podría decirse que los programas tipo “A”, tuvieron un mejor desempeño (3.25) que los programas tipo “B”, sin embargo, en un análisis más profundo, se observará que aunque el resultado numérico promedio es más alto para el caso de los programas tipo “A”, estos aún no se han insertado en un proceso de mejora continua que deriva de los procesos de evaluación y seguimiento de ASM.
En esta misma línea, es importante mencionar que las ponderaciones que el modelo asigna a estos dos tipos de programas, ponen de manifiesto el alto valor que tienen los ejercicios de evaluación y seguimiento de ASM en el proceso de mejora continua, lo cual se muestra en la siguiente tabla:
Tabla 5: Ponderaciones del MSDE para los tipos de programas integrados al MSDE
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Fuente: Nota metodológica 2015 del Modelo Sintético de Información de Desempeño (MSD). Elaborado por la Unidad de Evaluación del Desempeño en Abril de 2016.
Sin información.
Como se observa, de acuerdo con la tabla 5, las variables PAE y ASM para los programas tipo “B”, tienen un peso importante en la valoración final (62.6%) por lo tanto, cuando un programa se somete a procesos de evaluación, el resultado final estará vinculado de manera directa tanto en las valoraciones numéricas de las evaluaciones externas, como al seguimiento de los Aspectos Susceptibles de Mejora que derivan de la misma.
LEEP MIR PAE ASM PADRÓN Promedio
3.17 3.22
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2.78 2.56
Gráfica 3: Promedio de valoraciones por variable de los programas tipo "B"
MModelo S intético de Información de l Desempeño Estata l (MSDE)
~ 79 ~
Una vez planteada esta acotación, se realizará un análisis general en el que se explicará el desempeño promedio de 2.56 (Medio) a partir del comportamiento de las cuatro variables contempladas para los programas tipo “B”.
Variable LEEP
El valor promedio de esta variable se ubicó en el nivel “medio alto” con un puntaje de 3.17y se observó un comportamiento polarizado, es decir, 5 programas se valoraron en nivel“alto” mientras que el resto se ubicó en el extremo contrario (4 en nivel de desempeño“bajo”), por lo que la observación de mejorar el procesos de planeación de presupuesto, yejercicio del mismo aplica solo a 4 de estos programas.
Variable MIR
La variable MIR se ubicó en el nivel “medio alto” con un puntaje de 3.22 y, como se haexpuesto anteriormente, es el resultado de 3 subvariables que se son: a) Calidad en eldiseño de la MIR cuyo resultado fue 3; b) Metas vs Presupuesto con un puntaje de 2.4; yc) Avance de metas al periodo cuya calificación fue de 4.6.Se observó oportunidad de mejora principalmente en la subvariable metas vs presupuesto,para 5 programas que su ubicaron en el nivel más bajo, por lo que se sugiere verificar lacorrespondencia que deberá tener el incremento de presupuesto en el establecimiento oreprogramación de metas.
Variable PAE
El resultado promedio de esta variable fue de 1.56 (nivel de desempeño “medio bajo”); ydicho resultado se explica porque en los primeros ejercicios de evaluación efectuados enla entidad, las instancias de evaluación identificaron oportunidades de mejora entre lasque se pueden destacar de manera general las siguientes:
o Ausencia de diagnósticos que justifiquen los diferentes tipos de intervenciónpública.
o Ausencia de metodologías rigurosas para la definición y cuantificación de losconceptos poblacionales con fuentes de información oficiales y públicas.
o Oportunidad de mejora en la selección y/o construcción de indicadores a fin de quecumplan con los criterios establecidos por la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico (Claridad, Relevancia, Economía, Monitoreabilidad y que sean Adecuados).
o Oportunidad para fortalecer la transición de la estructura analítica (árboles deproblemas y soluciones) a la construcción de la MIR en sus diferentes niveles.
o Observaciones sobre la difusión de los resultados de los indicadores en todos losniveles de la MIR.
El puntaje de la variable PAE representa un reto importante, debido a que el solo hecho deque un programa se integre a un ejercicio evaluatorio, no implica necesariamente un mejordesempeño, asimismo, su peso relativo es significativo, por lo que la valoración numérica
MModelo S intético de Información de l Desempeño Estata l (MSDE)
~ 80 ~
generado por los evaluadores afecta directamente la valoración del desempeño global del programa por lo tanto, el seguimiento a las recomendaciones generadas por las evaluaciones favorecerá significativamente el desempeño del programa.
Variable ASM
El valor de esta variable se ubicó en 2.78 lo cual corresponde con la clasificación de nivelde desempeño “medio”. Esta variable constituye la medida de eficiencia en del Sistema deEvaluación del Desempeño, ya que muestra el grado en que recursos destinados a losejercicios de evaluación, efectivamente han incidido en la mejora del diseño, consistenciay resultados de los programas públicos. A nivel estatal este proceso constituye un retoimportante ya que implica una intensa labor de coordinación y concertación en el procesode toma de decisiones de mejora derivado de la información que generan las evaluaciones.
Variable PADRÓN
No se contó con información para el cálculo de la variable “PADRÓN”, lo que pone demanifiesto la necesidad de desarrollar una base de datos actualizada, depurada, funcionaly sistematizada, de la información de los beneficiarios de los programas públicos, tal quepermita mejorar los ejercicios de cobertura y focalización, y aporte insumos para realizarevaluaciones de resultados e impacto.
Gráfica 4: Desempeño de los programas presupuestarios tipo "B" (variables LEEP, MIR, PAE y ASM)
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2.31
2.44
2.44
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2.88
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E005 - Educación Media Superior
E004 - Educación Básica
E006 - Educación Superior
P003 - Gestión para resultados de la Administración Pública
E050 - Mejora de la Calidad Turística
E076 - Gobernabilidad
E135 - Transformar Tu Vivienda
E056 - Atracción, Retención y Promoción de Inversiones yNegocios
E035 - Combate a la Corrupción
MModelo S intético de Información de l Desempeño Estata l (MSDE)
~ 81 ~
Como se observa, la mayoría de los programas se ubican en el rango de 2 a 3 en su valoración cuantitativa, por lo que su nivel de desempeño es “Medio”, sin embargo a diferencia de los programas tipo “A”, estos tienen elementos para mejorar su nivel de desempeño, a través del cumplimiento de los aspectos susceptibles de mejora y el sometimiento a un tipo de evaluación que consolide su diseño y orientación a resultados.
Un aspecto importante que favorecerá la mejora del desempeño, no solo para los programas que ya han sido evaluados, sino para la totalidad de programas presupuestarios, es la estrecha interacción entre la instancia técnica de evaluación a nivel estatal y los responsables de los programas presupuestarios, puesto que la coordinación entre estos y los demás actores que constituyen el Sistema de Evaluación del Desempeño en la Entidad, promoverá la cultura de la evaluación que juega un papel muy importante en el proceso de cambio en la cultura organizacional orientada por la Nueva Gestión Pública.
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~94 ~
MModelo S intético de Información de l Desempeño Estata l (MSDE)
~ 95 ~
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