Fundamentos económicos de la NGP: Una mirada curiosa a los hilos y agujeros de la red

s econ.~micos de la NGP: a los hilos y agujeros de la red lnstitu ionalizacin y problemas organizacionales

descentralizacin educativa en Mxico: Escuelas de Calidad (PEC)

un programa apolftico? lncidendalCfe ~--variables tcnicas en el combate la pobreza en Mb

M i e m b r o s F u n d a d o r e s

C a r l o s H a n k G o n z l e z t

A n d r s C a s o L o m b a r d o

J o r g e L a r i s C a s i l l a s

M i g u e l A . C r u z G u e r r e r o

R a l M a r t n e z A l m a z n

I g n a c i o J . H e r n n d e z O r i h u e l a

A d a l b e r t o S a l d a a H a r l o w

J o r g e G u a d a r r a m a L p e z

F i l i b e r t o H e r n n d e z O r d e z

R o b e r t o R a y n V i l l e g a s

R a l Z r a t e M a c h u c a

I g n a c i o P i c h a r d o P a g a z a

A r t u r o M a r t n e z L e g o r r e t a

J a i m e A l m a z n D e l g a d o

G u i l l e r m o O r t z G a r d u o

G r e g a r i o V a l n e r O n j a s

J o r g e H e r n n d e z G a r c i a

A l b e r t o M e n a F l o r e s t

J u a n C . P a d i l l a A g u i l a r

V c t o r M . M u l h i a M e t o

G e r a r d o S n c h e z y S n c h e z

C o n s e J O d e H o n o r

A r t u r o M a r t n e z L e g o r r e t a

J o s A . M u o z S a m a y o a

C a r l o s F . A l m a d a L p e z

R o b e r t o G m e z C o l l a d o

G u i l l e r m o H a r o B l c h e z

M a r c o A . M o r a l e s G m e z

S a m u e l E s p e j e ! D a z G o n z l e z

E n r i q u e M e n d o z a V e l z q u e z

C o n s e j o D i r e c t i v o 2 0 0 4 - 2 0 0 7

L u i s G a r c a C r d e n a s

P R E S I D E N T E

S a n t i a g o G . V e l a s c o M o n r o y

V I C E P R E S I D E N T E

L u i s E . M i r a n d a N a v a

E n r i q u e P e a N i e t o

C a r l o s R e l l o L a r a

C a r l o s F . Q u i n t a n a R o l d n

R a f a e l L p e z C a s t a a r e s

I s i d r o P a s t o r M e d r a n a

E r u v i e l A v i l a V i l l e g a s

J o s l . R u b S a l a z a r

M a r t h a H . G o n z l e z C a l d e r n

C e s r e o A . D o m n g u e z D a z

C O N S E J E R O S

J e s s M . R o j a s S n c h e z

T E S O R E R O

V a l e n t n J . ! t u r b e P o z a d a s

S E C R E T A R I O E J E C U T I V O

D i r e c t o r i o

L u i s G a r c a C r d e n a s

P R E S I D E N T E

V a l e n t n J . ! t u r b e P o z a d a s

S E C R E T A R I O E J E C U T I V O

C O O R D I N A D O R E S

C a r l o s A . C h a p a S i l v a

C A P A C I T A C I N Y D E S A R R O L L O

P R O F E S I O N A L

P a t r i c i a G a r c a R o b l e s

E X T E N S I N E I M A G E N

A d r i a n a E . B a z n T r o u s s e l l e

I N V E S T I G A C I N

J u a n A . M o n t e s d e O c a A l v a r e z

I N F O R M T I C A Y S I S T E M A S

C s a r M o n t o y a G a r d u f o

A D M I N I S T R A C I N Y F I N A N Z A S

D E L E G A D O S R E G I O N A L E S

M i g u e l A . V i l l a f u e r t e y E u d a v e

T L A L N E P A N T L A

J o s F . S a l a z a r R o d r g u e z

V A L L E D E C H A L C O

S a l v a d o r T o r r e s S i l v a

I X T L A H U A C A

A n t o n i n o B e r n a ! B l a n c a s

I X T A P A N D E L A S A L

J u a n C a s t i l l o N a v a r r e t e

T O L U C A

S n c h e z

E u l a l i o D l a z D E B E C E R R A

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D e T L A L N E P A . r J T I . A

Sedes

TOLUCA Av. Hidalgo Pte. Nm. 503, Col. La Merced, C.P. 50080, Tels. (01 722) 214 38 21 y 214 06 89 Fax. (01 722) 214 07 83

CENTRO DE CAPACITACION Y PROFESIONALIZACION DELIAPEM Paseo Matlazincas, Nm. 2008 Barrio La Teresona, Toluca, Estado de Mxico. Tei.(01 722) 167 10 03,16710 05 y1671006

DELEGACION REGIONAL EN TLALNEPANTLA Av. Mario Colin esq. Constitucin de 1917 Col. La Comunidad, C. P. 54000, Tlalnepantla de Baz, Estado de Mxico. Tel. (01 55) 55 65 74 11 Fax. (01 55) 53 90 96 84

DELEGACION REGIONAL EN VALLE DE CHALCO SOLIDARIDAD Av. Popocatpetl s/n, entre Tezozomoc y Xicotncatl, C. P. 56611, Valle de Chateo Solidaridad, Estado de Mxico. Tel. (01 55) 59 71 17 31

DELEGACION REGIONAL EN IXTLAHUACA Av. Saitama s/n lxtlahuaca, Estado de Mxico. Tel. (01 712) 283 16 00

DELEGACION REGIONAL EN IXTAPAN DE LA SAL Km. 4.5 Boulevard Turistico lxtapan de la Sai-Tonatico, Estado de Mxico. Tel. (01 721) 14116 95

DELEGACION REGIONAL EN AMANALCO Emilio R. Becerril s/n, Col. Centro, C.P. 51000 Amanalco de Becerra, Estado de Mxico. Tel. (01 726) 251 01 94

Comite Edltonal

Ricardo Uvalle Serrones PRESIDENTE

Carlos Arriaga Jordn Rodolfo Jimnez Guzmn Roberto Moreno Espinosa Julin Salazar Medina VOCALES

Adriana E. Bazn Trousselle SECRETARIO TECNICO

Ed1cin

Revista IAPEM Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.

Director de la Revista Ricardo Uvalle Serrones

Coordinacin de Investigacin Coordinacin de Extensin e Imagen

Av. Hidalgo Pte. Nm. 503 Col. La Merced, Toluca, Mxico, C.P. 50080. Tels. (01722) 214 38 21 y 214 06 89, Fax 214 07 83. correo electrnico: [email protected] Pgina web: www.iapem.org.mx

ISSN 1665-2088 Certificado de Licitud de Titulo Nm. 6714 Certificado de Licitud de Contenido Nm. 6995 Certificado de Reserva de Derechos al uso Exclusivo del Ttulo Nm. 2967-93

Revista IAPEM. Impresa en Toluca, Mxico, (agosto 2005)

Los trabajos que aparecen en esta obra son responsabilidad de los autores y no necesariamente expresan el punto de vista del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.

Diseno Editorial: lxchel Edith Diaz Porras Diseno y fotografa de portada: Guadalupe Bernal Martinez Fotografa de interiores: Maria del Carmen Martinez Campuzano

E n l a p e r s p e c t i v a d e l a r e f o r m a d e l E s t a d o , l a

a d m i n i s t r a c i n p b l i c a e s m o t i v o d e r e v i s i n , d e p u r a c i n ,

E d i t o r i a l m e j o r a m i e n t o y a f i n a c i n d e l a s a t r i b u c i o n e s q u e t i e n e

a s u c a r g o , l o c u a l i m p l i c a q u e s e d e s e n v u e l v e e n

f a c e t a s e x i g e n t e s d e l q u e h a c e r p b l i c o q u e r e s p o n d e n

a e x i g e n c i a s v i e j a s y n u e v a s d e l a s o c i e d a d c i v i l . E n

u n s e n t i d o d e p r o p u e s t a , l a r e f o r m a d e l E s t a d o d e b e

f a v o r e c e r e l m e j o r a m i e n t o d e l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a ,

y a q u e d e l a m i s m a d e p e n d e q u e l a s o c i e d a d a c c e d a

a e t a p a s d e d e s a r r o l l o y p r o s p e r i d a d , d e b i d o a q u e n o

s e p u e d e n g a r a n t i z a r c o n e l c o n c u r s o e x c l u s i v o d e l o s

a g e n t e s d e l m e r c a d o .

S i n i n c u r r i r e n d i c o t o m a a l g u n a , e s i m p o r t a n t e q u e

l a s s o c i e d a d e s co~temporneas t e n g a n f r m u l a s

d e c o o p e r a c i n p a r a q u e t a n t o l a a d m i n i s t r a c i n

p b l i c a c o m o l o s m e r c a d o s , a p o r t e n l o s e l e m e n t o s

q u e s e n e c e s i t a n p a r a d a r v i g e n c i a e f e c t i v a a l i n t e r s

g e n e r a l , r e c o n o c i e n d o l a i m p o r t a n c i a d e l a a c c i n d e l

E s t a d o , p o r q u e g a r a n t i z a e l c u m p l i m i e n t o d e l a s t a r e a s

e s t r a t g i c a s q u e e l o r d e n p o l t i c o , j u r d i c o y s o c i a l d e

l a d e m o c r a c i a p r o c l a m a .

A n t e l o s i m p e r a t i v o s d e l d e s a r r o l l o e c o n m i c o c o n e l

b i e n e s t a r s o c i a l , e l d e s e m p e o d e l a a d m i n i s t r a c i n

p b l i c a s e e n l a z a c o n l a s n e c e s i d a d e s m a t e r i a l e s d e l a

s o c i e d a d y c o n l o s p r o y e c t o s q u e s e o r i e n t a n a c o n j u g a r

c a l i d a d , e f i c i e n c i a y v e n t a j a s c o m p a r a t i v a s , a f i n d e q u e

l a v i d a c o l e c t i v a t e n g a r e n d i m i e n t o s c r e c i e n t e s . P o r

e s o , e s n e c e s a r i o q u e l a s r e f o r m a s a l a a d m i n i s t r a c i n

p b l i c a t e n g a n c l a r i d a d d e m e d i o s y f i n e s p a r a c o n t r i b u i r

a q u e l a v i d a e s t a t a l s e a m s f u n c i o n a l y e f e c t i v a . L o s

f i n e s d e l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a s o n l a c l a v e p a r a

destacar que la gobernacin de la sociedad es proceso incompleto cuando se pretende disminuirla atendiendo a criterios empresariales, mercantiles y financieros. No hay incompatibilidad entre eficiencia y capacidades de gestin pblica, motivo por el cual, la reforma de la administracin pblica debe incluir en su agenda esas categoras, pues son aspecto medular para fortalecer las tareas de direccin e implementacin.

Las capacidades de gestin pblica son punto toral para comprender los tramos de formulacin e implementacin de las polticas pblicas, para dar sentido a la accin colectiva, la cual debe ser estimulada con el concurso de las instituciones administrativas. En una visin creativa, la administracin pblica debe cuidar que sus capacidades de gestin tengan un grado efectivo de operacin para dar cauce a problemas, demandas y expectativas de la sociedad, las cuales son parte de las relaciones de reciprocidad dad.as entre gobernantes y gobernados.

Si la administracin pblica concierne a la actividad organizada que el gobierno realiza en la sociedad, la gestin pblica es el modo en que las polticas y los planes se conciben, disean e implementan para asegurar el comportamiento de las instituciones gubernamentales. El nexo entre actividad organizada y el modo de hacer y aplicar las polticas pblicas, son mbitos clave en toda propuesta encaminada a la reforma de fondo en la administracin pblica.

En consecuencia, tanto la administracin pblica como la gestin pblica, son indispensables para estructurar

y c o o r d i n a r l a a c c i n c o l e c t i v a . U n a y o t r a t i e n e n

i m p o r t a n c i a e n e l e s p a c i o d e l o p b l i c o y s e r a t a n t o

i m p r o d u c t i v o c o m o o c i o s o , p r e t e n d e r e n t e n d e r l a s

p o r s e p a r a d o . E n u n o y o t r o c a s o , r e s p o n d e n a l o s

r e q u e r i m i e n t o s d e l a s o c i e d a d c o n t e m p o r n e a y s u

a p o r t a c i n e n f a v o r d e l i n t e r s c o l e c t i v o , n o a d m i t e

d u d a a l g u n a .

D e s d e l a p t i c a d e g o b e r n a r , l a a d m i n i s t r a c i n

p b l i c a c u m p l e c o n t a r e a s s u s t a n t i v a s q u e n u t r e n s u

r a z n s o c i a l y q u e c o r r e s p o n d e n a l a o r g a n i z a c i n

c o n s t i t u c i o n a l d e l E s t a d o d e d e r e c h o . M i e n t r a s q u e l a

g e s t i n p b l i c a e s e l c o n j u n t o d e m e d i o s - c a p a c i d a d e s ,

d e s t r e z a s , i n f o r m a c i n p r o c e s o s , e s t r u c t u r a s ,

t e c n o l o g a s y p r o g r . a m a s - q u e s e u t i l i z a n p a r a d a r

s e n t i d o f a c t u a l a v a l o r e s , p o l t i c a s y p r o p u e s t a s q u e

s o n p a r t e e s e n c i a l d e l a p l u r a l i d a d d e m o c r t i c a . E n

c o n s e c u e n c i a , l a r e f o r m a d e l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a

n o i n i c i a n i c o n c l u y e e n e l t e r r e n o d e l o a d m i n i s t r a t i v o -

m e j o r a m i e n t o e n s d e l o s p r o c e s o s , p r o c e d i m i e n t o s

y a c t i v i d a d e s d e l a s o r g a n i z a c i o n e s p b l i c a s - , s i n o

q u e s e r e l a c i o n a c o n l a e c o n o m a d e m e r c a d o , l a

s o c i e d a d d e c i u d a d a n o s y l a s p o l t i c a s p b l i c a s q u e

s o n i n d i s p e n s a b l e s p a r a a r m o n i z a r e l c r e c i m i e n t o y l a

p r o d u c t i v i d a d c o n l a d e m o c r a c i a p o l t i c a y e l b i e n e s t a r

c o m p a r t i d o .

E s t o s r e f e r e n t e s e v i t a n q u e l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a

s e a e n t e n d i d a c o m o u n a " c a j a n e g r a " o b i e n , c o m o l a

s u m a d e m e d i o s i n s t r u m e n t a l e s q u e f u n c i o n a n c o m o

s i f u e r a u n s i s t e m a c i b e r n t i c o q u e t i e n d e h a c i a l a

a u t o r r e g u l a c i n y e l c o n t r o l p e r s e . L a r e v a l o r a c i n d e

la administracin pblica atiende a la complejidad de la sociedad civil, la dinmica de lo pblico y los objetivos de lo estatal. Esto significa que sus cometidos estn influidos por las relaciones de poder, las demandas de los ciudadanos y las expectativas que la poblacin civil tiene. De ah que sus capacidades de gestin pblica deben ser ptimas para atender, procesar y solucionar problemas que tienen su origen en las condiciones econmicas, polticas y sociales que conforman la base material de la sociedad civil.

No obstante la importancia de la administracin pblica en el desarrollo de las sociedades democrticas, una de las tendencias ms sobresalientes en el tiempo actual es que se pretende confinarla en algunas latitudes del planeta, a los valores, tesis y prcticas de la Nueva Gestin Pblica. Este es un movimiento intelectual, acadmico y profesional que se extiende de manera rpida hacia el seno de los Jparatos burocrticos y gubernamentales. Su punto bsico es la disminucin del tamao administrativo de los Estados, al cual consideran como un mal pblico que debe combatirse y eliminarse para no provocar costos perniciosos en la vida productiva. Sin embargo, una caracterstica de la NGP, es que no se trata de una propuesta original y ntida, es decir, no tiene autenticidad ni races que tengan su fuente en la disciplina de la administracin pblica.

Es en todo caso, la combinacin hbrida de campos de conocimiento como la economa clsica y neoclsica, el neoinstitucionalismo, la teora de la eleccin pblica, el enfoque del agente y el principal y los valores del

g e r e n c i a l i s m o , a t r a v s d e l o s c u a l e s s e f o r m u l a n

a x i o m a s o r i e n t a d o s a c o n v e r t i r l a e n e l c e n t r o d e l o s

e r r o r e s y l o s m a l e s q u e p b l i c a m e n t e v i v e l a s o c i e d a d .

S u s p r o p u e s t a s s e c a n a l i z a n a m e j o r a r l a p r o d u c t i v i d a d ,

l a c a l i d a d y e l r e n d i m i e n t o d e l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a ,

t e n i e n d o c o m o i n s p i r a c i n l a s v e n t a j a s d e l m e r c a d o . E n

u n e s q u e m a d e s t e a l c a n c e , l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a

e s a i s l a d a d e s u c o m p r o m i s o s o c i a l y p o l t i c o c o n l a

d e m o c r a c i a , e n t e n d i d a c o m o u n a f o r m a d e g o b i e r n o

q u e r e c o n o c e e l d e r e c h o a l a p a r t i c i p a c i n e n l o s

a s u n t o s p b l i c o s d e c i u d a d a n o s a c t i v o s y o r g a n i z a d o s ,

a q u i e n e s l a N u e v a G e s t i n P b l i c a c o n c i b e m s c o m o

c l i e n t e s y u s u a r i o s d e l o s s e r v i c i o s a d m i n i s t r a t i v o s .

L a N u e v a G e s t i n P b l i c a e s u n m o v i m i e n t o q u e s e

g e s t a y a v a n z a d e s d e l o s a o s o c h e n t a d e l s i g l o p a s a d o

y h a c i m b r a d o l a s f a c u l t a d e s y r e s p o n s a b i l i d a d e s d e l a

a d m i n i s t r a c i n p b l i c a , a l c o n f i n a r l a p r e d o m i n a n t e a l

e n f o q u e d e l o s c o s t o s , l o s i n d i c a d o r e s d e m e d i c i n , l a

p l u s v a l a f i n a n c i e r a , l a r e n d i c i n d e c u e n t a s g e r e n c i a l ,

l o s p r o g r a m a s d e c a l i d a d , l o s v o u c h e r s , e l o u t s o u r c i n g

y l a p r o d u c t i v i d a d e n e l d e s e m p e o . P o r c u a n t o

s i s t e m a s d e a p l i c a c i n , l o s c o n c e p t o s m e n c i o n a d o s

s o n i m p o r t a n t e s p a r a l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a , p e r o

n o c u a n d o s e c o n v i e r t e n e n r i t u a l e s , e s d e c i r , e n l a

e x a l t a c i n q u e c o n d u c e a p r i v i l e g i a r l o s m e d i o s y l o s

p r o c e d i m i e n t o s e n l a s o r g a n i z a c i o n e s , n o l a l e g i t i m i d a d

p b l i c a , p o l t i c a y s o c i a l q u e d e b e n a c r e d i t a r p a r a n u t r i r

l a c u l t u r a d e m o c r t i c a .

C o n l a N u e v a G e s t i n P b l i c a , l a i m p o r t a n c i a d e s u s

p o s t u l a d o s r a d i c a e n q u e a l u d e n m s a l m e j o r a m i e n t o

d e l o s p r o c e s o s y e s t r u c t u r a s n o a l a i m p o r t a n c i a d e

que la administracin pblica se reencuentre con base en la comunicacin, la deliberacin y la argumentacin con los ciudadanos. En este sentido, habra, un vaco de legitimidad para que los sistemas polticos potencien su grado de aceptacin, a partir de modernizar a la administracin pblica sobre la base de conjugar con xito eficiencia y democracia.

Sin referencia a los asuntos de la gobernabilidad y la gobernaza, la Nueva Gestin Pblica es una alternativa restringida para que sea invocada como una frmula confiable que contribuye a fortalecer la savia social y poltica de las instituciones administrativas. Desvalorizar a la administracin pblica a partir de un gerencialismo extremo, implica entenderla distante de los asuntos de Estado y el gobierno, para destacar ms el utilitarismo administrativista que corresponde a posturas ideolgicas, que no a evidencias comprobadas, de que ms sociedad es mejor que menos Estado.

No hay duda de que la administracin pblica debe ser eficiente, competitiva y productiva para mejorar las

' operaciones que realiza y en las cuales utiliza recursos pblicos que provienen de la sociedad. Pero tambin debe ser honrada, responsable y sensible para que sea valorada como una institucin positiva e indispensable para la vida en comn. Su reforma, por tanto, tiene dos puntos a considerar para ubicar mejor los compromisos que tiene: 1) responder con eficacia al espacio de lo pblico-estatal y 2) tener mejor capacidad de gestin para atender y solucionar los problemas del espacio pblico-social. Su compromiso con la accin colectiva implica que debe apoyarse tanto en las polticas como

e n l a g e s t i n p b l i c a s , p a r a q u e r e s p o n d a a l o s r e t o s

q u e e n f r e n t a e n u n m u n d o q u e s e t r a n s f o r m a c o n

r a p i d e z . L o s p r o b l e m a s p b l i c o s q u e e n f r e n t a s o n

c a d a v e z m s i n t e r c o n e c t a d o s , m o t i v o p o r e l c u a l , s u s

n i v e l e s d e d e s e m p e i o t i e n e n q u e s u s t e n t a r s e e n l a

c a l i d a d d e l o s r e s u l t a d o s f i n a l e s .

E n e l p r e s e n t e n m e r o s e a n a l i z a n t e m a s v i n c u l a d o s

a l a N u e v a G e s t i n P b l i c a , a l o s p r o b l e m a s

a m b i e n t a l e s e n M x i c o t a n t o e n s u i n s t i t u c i o n a l i z a c i n

c o m o o r g a n i z a c i n , a l a t r a y e c t o r i a q u e h a s e g u i d o l a

p o l t i c a d e d e s c e n t r a l i z a c i n e d u c a t i v a c o n n f a s i s e n

e l p r e s e n t e , a l a s i m p l i c a c i o n e s t c n i c a s y p o l t i c a s

d e l o s p r o g r a m a s d e d i c a d o s a l c o m b a t e a l a p o b r e z a ,

a l a c o n e x i n e n t r e . s e g u r i d a d s o c i a l y E s t a d o d e s d e

u n a p e r s p e c t i v a i n t e r n a c i o n a l y l a r e s p o n s a b i l i d a d d e l

g o b i e r n o e n l o s p r o c e s o s q u e c o n d u c e n a l a m e d i c i n

d e l o s r e s u l t a d o s d e g e s t i n .

C o n t e n i d o

A r t c u l o s

N u e v a G e s t i n P b l i c a y P a r t i c i p a c i n S o c i a l

M a g d a T a m a y o R e y

F u n d a m e n t o s e c o n m i c o s d e l a N G P : u n a m i r a d a c u r i o s a a

l o s h i l o s y a g u j e r o s d e l a r e d

M a n a n e ! a N e z B a r b a z a

L a s a g e n c i a s a m b i e n t a l e s m e x i c a n a s : I n s t i t u c i o n a l i z a c i n

y p r o b l e m a s o r g a n i z a c i o n a l e s

S a / V B ( q a s P a r e d e s

B a l a n c e s y p e r s p e c t i v a s d e l a d e s c e n t r a l i z a c i n e d u c a t i v a e n

M x i c o : E l P r o g r a m a d e E s c u e l a s d e C a d a d ( P E C )

J o n a t h a n D a v ; d L i r a B e l t m n

E s O p o r t u n i d a d e s u n p r o g r a m a a p o l t i c o ? I n c i d e n c i a d e l a s

v a n " a b l e s t c n i c a s y p o l t i c a s e n e l c o m b a t e a l a

p o b r e z a e n M x i c o

I g n a c i o M a c e d o

J o s A n t o n i o P e a

L a s e g u r i d a d s o c i a l e n l a e s f e r a e s t a t a l : l a e x p e r i e n c i a

i n t e m a c i o n a l

M a x l i m l i a n o G a r c a G u z m n

L a r e s p o n s a b i l i d a d p b l i c a e n l a c a p a c i d a d d e g o b i e r n o y e n

l a m e d i c i n d e r e s u l t a d o s

M a u r i c i o G u t i r r e z C o r t s

1 3

4 5

6 3

9 5

1 4 7

2 0 7

2 3 5

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El Fortalecimiento de los Gobiernos Estatal y Municipal en Mxico: El Capitulo Hacendar/o de Alfredo Carlos Victoria Marln Resea elaborada por: Adriana E Bazn Trousselle

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Revistas de inters

273

313

329

333

339

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

A democratic society is on/y sustainab/e if power is dispersad.

A society dominated almost whol/y by business interest does no provide

a stable equilibrium of power.

Herbert Simon

Mucho se ha debatido sobre la Nueva Gestin Pblica, respecto a si constituye un nuevo paradigma, si tiene aplicacin universal o si favorece la democracia con debates frecuentes. Aunque son populares los conceptos de presupuestos por resultados, eficiencia, cliente, misin y visin y rendicin de cuentas, se ha descuidado la discusin sobre el impacto de las reformas en las relaciones Estado- sociedad; sobre el papel que asigna a los diferentes actores polticos y sobre el esquema de participacin social que la corriente fomenta.

La Nueva Gestin Pblica (NGP) es hoy el instrumento de transformacin ms importante para la administr~cin pblica. Las reformas del Estado y de la administracin pblica adelantadas en los noventa en Nueva Zelanda, Gran Bretaa, Australia, Canad y Estados Unidos se han basado en los lineamientos de la NGP. Tambin en las recomendaciones de los organismos internacionales como Banco Mundial, OECD y FMI para los pases en vas de desarrollo, tambin siguen este enfoque.

Producto de una combinacin de diferentes disciplinas, 1 la NGP aparece en los aos ochenta como una frmula para lograr la eficiencia, eficacia y legitimidad de la accin gubernamental. Su relevancia consiste en el

1 La NGP tiene elementos de trece diferentes disciplinas. Entre ellas: eleccin pblica, management, administracin pblica clsica y neoclsica, anlisis de polticas, teora agente principal, teora de derechos de propiedad, economas de costos de transaccin y nueva administracin pblica (Gruening, 1998).

n a a

- W 9 I i l t a p e m

i n t e n t o p o r c a m b i a r l a d i n m i c a e n l a s r e l a c i o n e s e n t r e e l E s t a d o , l a

a d m i n i s t r a c i n , l o s p o l t i c o s y l a s o c i e d a d , c o n o b j e t o d e l o g r a r m a y o r

e f i c i e n c i a y d e l i m i t a r e l p o d e r q u e l o s g o b e r n a n t e s y l a a d m i n i s t r a c i n

p b l i c a p u e d e n t e n e r .

S i b i e n l a s m e d i d a s q u e p r o p o n e l a N G P h a n i d o d e l a m a n o c o n u n a

t e n d e n c i a a l r e s u r g i m i e n t o d e l o s e s p a c i o s l o c a l e s y a l i n v o l u c r a m i e n t o

d e l a s o c i e d a d e n l o s a s u n t o s p b l i c o s , e s p e r t i n e n t e a n a l i z a r q u c l a s e

d e p a r t i c i p a c i n e s l a q u e l a N G P p r o m u e v e y q u t i p o d e r o l o f r e c e a l o s

a c t o r e s q u e i n t e r v i e n e n d e n t r o d e l s i s t e m a p o l t i c o . E s n e c e s a r i o e v a l u a r

q u t a n t o h a i n f l u i d o l a N G P e n e l r e s u r g i r d e e s p a c i o s p a r t i c i p a t i v o s y e n

l a c o n s t r u c c i n d e e s p a c i o s c o l e c t i v o s .

L a p a r t i c i p a c i n c i u d a d a n a h a g e n e r a d o u n a m p l i o d e b a t e ; e x i s t e n

p o s i c i o n e s c l a r a s a f a v o r y e n c o n t r a d e l a p e r t i n e n c i a d e i n v o l u c r a r a

l o s a c t o r e s s o c i a l e s e n l a t o m a d e d e c i s i o n e s p b l i c a s . A u n q u e n o h a y

r e s p u e s t a n i c a , e x i s t e c i e r t o c o n s e n s o s o b r e l a v i a b i l i d a d d e e s t i m u l a r l a

p a r t i c i p a c i n c i u d a d a n a p a r a m e j o r a r l a c a l i d a d d e l s i s t e m a d e m o c r t i c o .

R e s u l t a f u n d a m e n t a l e n t o n c e s , a n a l i z a r q u d i n m i c a p a r t i c i p a t i v a e s l a

q u e l a N G P p r o p i c i a y c m o i n f l u y e e n e l a n d a m i a j e d e m o c r t i c o .

E l a r g u m e n t o c e n t r a l d e l p r e s e n t e a r t c u l o e s , q u e s i b i e n l a s r e f o r m a s

o r i e n t a d a s b a j o e n e l e n f o q u e d e l a N G P p u e d e n c r e a r o a m p l i a r e s p a c i o s

d e p a r t i c i p a c i n s o c i a l , p r o m u e v e u n t i p o d e i n t e r v e n c i n d e l a c i u d a d a n a

m s c o m o c l i e n t e l a q u e c o m o a c t o r p o l t i c o y n o c o n t r i b u y e p o r t a n t o , a l

l o g r o d e m a y o r l e g i t i m i d a d d e l s i s t e m a p o l t i c o n i a l f o r t a l e c i m i e n t o d e l a s

i n s t i t u c i o n e s d e l s i s t e m a d e m o c r t i c o .

1 5

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

El artculo se estructura en cinco apartados: en la primera parte se hace la revisin general de las ventajas y desventajas de la NGP y de los argumentos econmicos relacionados con el tema de participacin social; en la segunda se aborda el modelo de participacin que la NGP propone, en la tercera se analizan las limitaciones de ese esquema participativo, en la cuarta se expone el debate entre los que defienden y se oponen a la participacin social, y por ltimo se estudian los elementos que se necesitan para que la participacin sea un factor clave en la construccin de la institucionalidad y la democracia.

1. Fundamentos, logros y limitaciones de la NGP

Dentro de la administracin pblica han existido dos etapas fundamentales. La primera, el periodo de consolidacin de los principios bsicos de administracin2 y de consolidacin de la disciplina. En su gnesis se puede destacar a Woodrow Wilson, Robert Dahl y Luther Gulick, quienes fundamentaron la dicotoma entre poltica y administracin. La necesidad de lograr la neutralidad tcnica de la administracin pblica impuso el distanciamiento con el ejercicio de la poltica, para evitar as el uso de la administracin como un instrumento para alcanzar fines polticos no colectivos.

Es a partir de la propuesta de Vincent Ostrom, en los aos setenta, que se puede destacar una segunda etapa en la administracin pblica. El autor reconoce la imposibilidad de lograr una separacin real entre la administracin y la poltica, dada por la constante interaccin e interdependencia entre la burocracia y el gobierno. La idea de la administracin pblica democrtica propuesta por el autor buscaba limitar

2 Los principios bsicos de la administracin se refieren a los principios de la organizacin jerrquica de Weber, aplicados con el fin de conseguir la neutralidad tcnica de la funcin administrativa.

n : : n a

~opem

e l p o d e r d e l o s r e p r e s e n t a n t e s p o l t i c o s p a r a q u e n o p u d i e r a n i n t e r f e r i r

n e g a t i v a m e n t e e n l a f u n c i n t c n i c a d e l a a d m i n i s t r a c i n .

L a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a d e m o c r t i c a s e m a t e r i a l i z a c o n l a f r a g m e n t a c i n

d e l p r o c e s o d e t o m a d e d e c i s i o n e s p a r a l i m i t a r y c o n t r o l a r e l p o d e r ;

e l a b a n d o n o d e l a d i c o t o m a p o l t i c a - a d m i n i s t r a c i n ; l a e x i s t e n c i a

d e m l t i p l e s c e n t r o s d e p o d e r y g e n e r a c i n d e c o m p e t e n c i a ; y u n a

o r g a n i z a c i n p b l i c a o r i e n t a d a a l o g r a r e l m e n o r c o s t o e n t i e m p o y r e c u r s o s

( O s t r o m , 1 9 7 3 ) . L a p r o p u e s t a d e O s t r o m e s r e l e v a n t e p o r q u e c o n s t i t u y e

u n a d e l a s p r i m e r a s q u e b u s c a n a c e r c a r l a s d e c i s i o n e s g u b e r n a m e n t a l e s

a l a c i u d a d a n a y d e s c o n c e n t r a r e l p o d e r p b l i c o . P l a n t e a l a n e c e s i d a d d e

u n g o b i e r n o e f i c i e n t e y d i s p u e s t o a r e n d i r c u e n t a s .

T e n i e n d o c o m o b a s e e l a r g u m e n t o d e O s t r o m , e m p i e z a a d a r s e u n

v i r a j e e n t r e l a c o m u n i d a d a c a d m i c a e x p l i c a d o p o r e l i n t e r s d e e s t u d i a r

e l p r o c e s o d e t o m a d e d e c i s i o n e s p b l i c a s , y l a f o r m a e n q u e p u e d e

l o g r a r s e l a e f i c i e n c i a e n l a a c c i n g u b e r n a m e n t a l . E n e s e s e n t i d o , l a

e s c u e l a d e P u b l i c C h o i c e i n t e n t a p r o x i m a r s e c o n e l e m e n t o s c i e n t f i c o s

a l a t o m a d e d e c i s i o n e s d e l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a . D e n t r o d e e s t a

c o r r i e n t e , s o n i m p o r t a n t e s l o s t r a b a j o s d e D o w n s , O l s o n , A r r o w y B l a c k

p o r q u e d e m o s t r a r o n q u e l a a c c i n c o l e c t i v a y l a s r e g l a s d e m o c r t i c a s

p u e d e n t e n e r r e s u l t a d o s n o p t i m o s , p u e s d a d a l a d i f i c u l t a d d e a g r e g a r

p r e f e r e n c i a s s i e m p r e c a m b i a n t e s , e s n a t u r a l l l e g a r a d e c i s i o n e s o

a c u e r d o s i n c o n g r u e n t e s .

E s e n e s t e p u n t o , d o n d e s e p r o d u c e u n c a m b i o r a d i c a l e n l a c o n c e p c i n

d e l i n d i v i d u o , c u a n d o d e j a d e s e r c o n s i d e r a d o c o m o u n a c t o r c o o p e r a d o r

y q u e b . u s c a e l i n t e r s c o l e c t i v o p a r a s e r i n d i v i d u a l i s t a , r a c i o n a l y

m a x i m i z a d o r d e s u s p r o p i o s i n t e r e s e s . L a N G P s u r g e a f i n e s d e l o s

s e t e n t a a p a r t i r d e e s t a v i s i n d e i n d i v i d u o y t o d o s l o s m e c a n i s m o s q u e

1 7


propone estn diseados para lograr resultados eficientes a partir del comportamiento racional-individual. El propsito central de esta escuela es lograr una mayor eficiencia en la administracin, la efectividad en el uso de recursos pblicos y en la rendicin de cuentas por desempeo.

Entre los principales cambios que propone la NGP destacan el otorgar discrecionalidad a las agencias pblicas para determinar sus necesidades en recursos financieros, humanos y de operacin. Asimismo, lograr una gestin por resultados, donde se evale el desempeo por objetivos cumplidos y se diseen los presupuestos segn los resultados que se desean alcanzar. Tambin propone romper con el monopolio en la provisin de servicios pblicos y abrir esta funcin a la participacin de los actores privados, los voluntarios y las comunidades. Finalmente, pretende imprimir la lgica del sector privado al gobierno, introduciendo nuevos valores como competencia, eficiencia, responsabilidad y servicio al cliente.

Las ventajas y desventajas de las medidas que propone la NGP se pueden categorizar segn el nivel y la profundidad de la transformacin dentro de la administracin: operativas, organizacionales e institucionales.3 Dentro de las ventajas o puntos positivos de los cambios propuestos bajo la ptica de la NGP tenemos:

Operativas El logro un mejor desempeo en la gestin, dado por la adopcin de valores del sector privado como eficiencia, calidad y trabajo en equipo. Introduccin de herramientas como Administracin de Calidad Total, Reingeniera de Procesos o Planeacin estratgica para hacer

3 Para un anlisis ms profundo, los autores que apoyan las medidas de la NGP son Barzelay, Osborn y Gaebler y Cohen.

m s e f i c i e n t e s l o s p r o c e s o s , c o n s e g u i r r e s u l t a d o s m e n s u r a b l e s y m e j o r a r

l a r e l a c i n c o n e l c l i e n t e .

M a y o r a u t o n o m a y c a p a c i d a d p a r a d e t e r m i n a r l a s n e c e s i d a d e s ,

r e c u r s o s y o b j e t i v o s p o r p a r t e d e l a s p r o p i a s a g e n c i a s e s t a t a l e s y a s

l o g r a r m a y o r e f i c i e n c i a p r e s u p u e s t a ! .

O r g a n i z a e i o n a l e s

P o s i b i l i d a d d e p a r t i c i p a c i n d e o t r o s a c t o r e s e n l a p r e s t a c i n

d e l o s s e r v i c i o s p b l i c o s , c o m o l o s p r i v a d o s , l o s v o l u n t a r i o s o l o s d e l a

c o m u n i d a d .

C o m p e t e n c i a e n t r e a g e n c i a s p b l i c a s p o r l a p r e s t a c i n d e s e r v i c i o s ,

p a r a l o g r a r s e g m e n t o s d e m e r c a d o y o p e r a r c o n m a y o r e f i c i e n c i a .

O b l i g a c i n d e l a s d e p e n d e n c i a s p b l i c a s y a g e n t e s p r e s t a d o r e s d e

s e r v i c i o s d e p r o v e e r i n f o r m a c i n a l o s c i u d a d a n o s y a d o p t a r m e c a n i s m o s

d e r e n d i c i n d e c u e n t a s .

M a y o r f l e x i b i l i d a d e n l a t o m a d e d e c i s i o n e s y p r o f e s i o n a l i z a c i n

d e l r e c u r s o h u m a n o .

I n s t i t u c i o n a l e s

E l c i u d a d a n o a d q u i e r e c i e r t o p o d e r a l c o n v e r t i r s e e n u n c l i e n t e

q u e p u e d e e x i g i r c i e r t a s c o n d i c i o n e s y e s t n d a r e s e n s e r v i c i o s p b l i c o s .

E l c i u d a d a n o a d q u i e r e l a f a c u l t a d d e e x i g i r i n f o r m a c i n a l a s

d e p e n d e n c i a s p b l i c a s y q u e l o s r e p r e s e n t a n t e s p o l t i c o s j u s t i f i q u e n s u

g e s t i n y p u e d a n p a r t i c i p a r e n l a t o m a d e c i e r t a s d e c i s i o n e s c o n c e r n i e n t e s

a s u c o m u n i d a d .

E l g o b i e r n o p u e d e o b t e n e r m a y o r l e g i t i m i d a d a l p r e s t a r m e j o r e s

s e r v i c i o s , a c e r c a r l o s o b j e t i v o s a l a s n e c e s i d a d e s d e l a s c o m u n i d a d e s y

r e n d i r c u e n t a s .

1 9


Las criticas a la NGP ms importantes se refieren a cuestiones de carcter institucional y en especial al impacto de las reformas sobre el sistema democrtico.

Operativas Existe una dificultad de establecer con claridad los objetivos de las polticas pblicas, de medir los outcomes y outputs que se quieren lograr. Para los funcionarios pblicos es compleja la tarea de asignar presupuestos segn los resultados que se esperan obtener. Dificultad para identificar y satisfacer al cliente en algunas actividades pblicas, como en los servicios penitenciarios.

Organiza e ion a les Problemas en la interaccin de las agencias pblicas y privadas por la mayor dificultad del Estado para regular las actividades de los actores privados y de exigir condiciones en los servicios y su operacin.

Falta de claridad en la asignacin de competencias entre los diferentes rdenes de gobierno y dificultad para descentralizar los recursos para que los servicios sean prestados localmente. Mayor complejidad relacional por la intervencin de ms actores, la comunidad, los agentes privados, el sector voluntario y el pblico. Dificultad para las dependencias pblicas y agentes privados al tener que estar dispuestos a la rendicin de cuentas con los ciudadanos y atender las reclamaciones.

4 Para un anlisis mas profundo, los autores que debaten los argumentos de la NGP son Pollit, Hood, Schick entre otros. 5 Los outputs se refieren a los resultados de la accin gubernamental y los outcomes a su impacto en la sociedad.

I n s t i t u c i o n a l e s

I n c o n g r u e n c i a e n t r e l o s v a l o r e s q u e g u a n l a a c c i n p b l i c a y l o s

d e l a l g i c a p r i v a d a , c o m o e f i c i e n c i a , c o m p e t e n c i a , c l i e n t e .

A p l i c a c i n d e l a N G P s i n u n a n l i s i s p r o f u n d o d e l c o n t e x t o y d e

l a s p a r t i c u l a r i d a d e s d e c a d a p a s . S e c r i t i c a s u a p l i c a c i n e n p a s e s c o n

d e s i g u a l d a d e s s o c i a l e s y p o b r e z a , d o n d e a n e s n e c e s a r i a l a p r e s e n c i a

a c t i v a d e l E s t a d o y c o n a l t o s n i v e l e s d e c o r r u p c i n q u e p u e d e n a m e n t a r

e l r i e s g o d e c a p t u r a y l a m a l v e r s a c i n d e f o n d o s .

T r a n s f o r m a c i n d e l c i u d a d a n o e n c l i e n t e , l o q u e p e r m i t e u n a

m e j o r p r o v i s i n d e s e r v i c i o s , p e r o l i m i t a s u p a p e l p o l t i c o a l m a r g i n a r l o d e

d e c i s i o n e s m s a l l d e l a p r o v i s i n d e l o s s e r v i c i o s p b l i c o s .

E l p a p e l p o l t i c o d e l E s t a d o y d e l o s r e p r e s e n t a n t e s p o p u l a r e s e s

a m i n o r a d o a l l i m i t a r s u a c c i n a m a t e r i a s d e p r o v i s i n d e s e r v i c i o s y a l

d e l e g a r l a d e f i n i c i n d e o b j e t i v o s a l o s a g e n t e s p r e s t a d o r e s . S e d i f i c u l t a

t a m b i n e l c o n t r o l p o l t i c o .

P r e o c u p a c i n p o r l a p o s i b i l i d a d d e l a r e n d i c i n d e c u e n t a s p e r o s i n

l o g r a r l a p a r t i c i p a c i n p o l t i c a d e l c i u d a d a n o e n l a s d e c i s i o n e s p b l i c a s

r e l e v a n t e s .

E l c a m b i o d e c o n c e p c i n s o b r e e l c i u d a d a n o , l o s p o l t i c o s y e l

E s t a d o d e b i l i t a n l a s i n s t i t u c i o n e s d e m o c r t i c a s t r a d i c i o n a l e s . S e o f r e c e

u n p a p e l e c o n m i c o a l o s a c t o r e s p o l t i c o s q u e n o c o n t r i b u y e a l a

p r o f u n d i z a c i n d e l o s v a l o r e s d e m o c r t i c o s .

E l p o d e r q u e s e l e r e s t a a l E s t a d o y a l o s r e p r e s e n t a n t e s p o l t i c o s

n o e s a t r i b u i d o a l a s c o m u n i d a d e s . E l p o d e r p o l t i c o s e d e s d i b u j a e n t r e

l o s a g e n t e s p r i v a d o s p r e s t a d o r e s d e s e r v i c i o s . D i f i c u l t a d p a r a c o o r d i n a r

l a a c c i n p b l i c a y l o g r a r f i n e s c o l e c t i v o s .

H a c i e n d o u n b a l a n c e e n t r e l o s e l e m e n t o s p o s i t i v o s y n e g a t i v o s d e l a

i m p l e m e n t a c i n d e m e d i d a s i n s p i r a d a s e n l a N G P , s e p u e d e a f i r m a r

q u e a u n q u e h a y u n c a m b i o e n l a s r e l a c i o n e s e n t r e e l g o b i e r n o , l a c l a s e

2 1

1


poltica, la administracin y la ciudadana que puede verse traducido en mayores niveles de eficiencia y transparencia en la gestin pblica, la orientacin de tipo econmica de la NGP es insuficiente para lograr el fortalecimiento de las instituciones democrticas y para lograr cambios en trminos de equidad e igualdad en la sociedad actual.

Las reformas propuestas por la NGP no han sido diseadas para cubrir el dficit de legitimidad y gobernabilidad que caracteriza a los paises en va de desarrollo (Cabrero, 2003). Las reformas estn orientadas slo a lograr mayor eficiencia, pues las necesidades de transparencia y democratizacin son menores en los paises desarrollados. Aunque no es posible esperar que las reformas inspiradas en la NGP solucionen las carencias del sistema poltico, tampoco se pueden realizar los cambios sin un anlisis del contexto y sin encontrar vfas para resolver simultneamente el dficit democrtico.

En el contexto latinoamericano existe la limitacin de que los gobiernos no han logrado garantizar el mfnimo de los derechos sociales y econmicos para toda la poblacin. Es dificil imaginar a otros agentes prestando servicios en zonas geogrficas marginadas o para poblacin de bajos recursos donde los mrgenes de utilidades no son aceptables. La magnitud de la exclusin y la desigualdad social en Amrica Latina hacen prioritaria la intervencin del gobierno y no su desmantelamiento.

2. La participacin social desde la NGP

La participacin social se entiende como la participacin espontnea o promovida por agentes externos, legislada o informal, estructurada o no estructurada que supone la asociacin de individuos para lograr objetivos (Chvez y Quintana, 2001 ). La participacin es importante porque faculta

~~

a l o s c i u d a d a n o s p a r a a u m e n t a r s u g r a d o d e i n f l u e n c i a e n l a s d e c i s i o n e s

p b l i c a s , p a r a d e f i n i r r u m b o s f u t u r o s , d i s c u t i r l o s p r o b l e m a s p b l i c o s y

f o r t a l e c e r s u s d e r e c h o s p o l t i c o s y c i v i l e s .

E l g r a d o d e i n v o l u c r a m i e n t o d e l o s c i u d a d a n o s e n l o s a s u n t o s p b l i c o s

p u e d e d i f e r e n c i a r s e e n t r e s t i p o s d e d i n m i c a s . E x i s t e l a p a r t i c i p a c i n

i n f o r m a t i v a , d o n d e e l g o b i e r n o s i m p l e m e n t e d i f u n d e i n f o r m a c i n s o b r e

l a s p o l t i c a s p b l i c a s y s e d a u n a r e l a c i n n o r e c p r o c a , e s d e c i r , s l o

d e l g o b i e r n o h a c i a e l c i u d a d a n o . L a c o n s u l t i v a , d o n d e e l g o b i e r n o p i d e

y r e c i b e r e t r o a l i m e n t a c i n e n l a h e c h u r a d e p o l t i c a s , c o n u n a r e l a c i n

e n a m b o s s e n t i d o s , p e r o l i m i t a d a a a l g u n a s r e a s . P o r l t i m o , e s t l a

p a r t i c i p a c i n a c t i v a d o n d e l o s c i u d a d a n o s s o n m i e m b r o s r e l e v a n t e s e n l a

d e c i s i n y l a h e c h u r a d e l a s p o l t i c a s ( O E C D , 2 0 0 1 ) .

E n e l p r e s e n t e t r a b a j o n o s c e n t r a r e m o s e n l a p a r t i c i p a c i n s o c i a l a c t i v a ,

s i n d e s c a r t a r l a s o t r a s d o s , p e r o c o n s i d e r a n d o q u e e l o b j e t i v o l t i m o d e

l a p a r t i c i p a c i n e s e l l o g r o d e l a a c c i n o r g a n i z a d a d e n t r o d e l p r o c e s o

d e d e l i b e r a c i n y l a d e c i s i n d e l a s p o l t i c a s p b l i c a s . E s e s t a f o r m a

d e p a r t i c i p a c i n , u n i n s t r u m e n t o q u e c o n t r i b u y e d e f o r m a d i r e c t a e n e l

a v a n c e d e l a r e l a c i n c i u d a d a n a - E s t a d o y p o r e n d e , e n l a s o l i d e z d e l

s i s t e m a d e m o c r t i c o .

L a r e f o r m a a d m i n i s t r a t i v a , e n e l e s q u e m a d e p r e s t a c i n d e l o s

s e r v i c i o s p b l i c o s b a j o e l e n f o q u e d e l a N G P , p e r m i t e a l c i u d a d a n o

e x i g i r e s t n d a r e s d e c a l i d a d e n l o s s e r v i c i o s p b l i c o s . T a m b i n a d m i t e

e s q u e m a s d e s c e n t r a l i z a d o s e n l o s c u a l e s l a s c o m u n i d a d e s p a r t i c i p a n

e n l a s a t i s f a c c i n d e s u s n e c e s i d a d e s . L o s p r e s t a d o r e s d e s e r v i c i o s

d e b e n p r e o c u p a r s e p o r l a s a t i s f a c c i n d e l c l i e n t e p a r a l o g r a r c u m p l i r c o n

l o s o b j e t i v o s d e m e r c a d o y e n u n e s q u e m a d e r e s p o n s a b i l i d a d , d e b e n

e s t a r a b i e r t o s a l c o n t r o l c i u d a d a n o . N o s d e t e n d r e m o s e n e l a n l i s i s d e

2 3


las formas en que la NGP incorpora la participacin y su contribucin al fortalecimiento institucional y democrtico para contextos como el latinoamericano.

Uno de los libros ms importantes de esta corriente, La reinvencin del gobierno de Osborne y Gaebler ( 1992), refleja dos vas en que se

1 1 involucra a la ciudadana en la accin pblica. La primera es con un gobierno de propiedad comunitaria que tiene como base la delegacin de funciones para la prestacin de servicios a la comunidad. Este proceso de desconcentracin persigue restarle poder a la burocracia para atriburselo a la ciudadana.

La importancia de esta concepcin de gobierno es que se pueden obtener mejores servicios pblicos. La posibilidad de delegar a la comunidad la prestacin de algunos de los servicios est sustentada en las ventajas que tiene la poblacin en la mejor comprensin de los problemas sociales, en su mayor capacidad de resolucin de problemas, en la mayor flexibilidad y creatividad, en los menores costos en que incurren y en el mayor cumplimiento de la ley que pueden lograr.

La segunda va en que se involucra al ciudadano es con un gobierno regido por el consumidor. En este sentido, se propone la adopcin de la Administracin de Calidad Total (ACT) donde el cliente se convierte en lo ms importante para una organizacin, obligndola a producir servicios diferenciados, mejorados y evaluados constantemente. Son los clientes, mediante su eleccin, los que determinan la asignacin de recursos y el rumbo de la organizacin hacia el futuro.

Entre las ventajas que posee el esquema basado en el cliente estn: la responsabilidad que adquieren los prestadores de servicios, la

Q~l"

d e s p o l i t i z a c i n d e l a s d e c i s i o n e s s o b r e l o s s e r v i c i o s p b l i c o s , e l e s t m u l o

a l a i n n o v a c i n , l a d i v e r s i i c a c i n d e o p c i o n e s p a r a e l e g i r , e l m e j o r u s o d e

l o s r e c u r s o s , e l c o m p r o m i s o d e l o s c l i e n t e s a l p o d e r e l e g i r y l a s m a y o r e s

o p o r t u n i d a d e s d e l o g r a r e q u i d a d . ( O s b o r n e y G a e b l e r , 1 9 9 2 ) .

E s t o s l i n e a m i e n t o s h a n s i d o l a b a s e d e l e s q u e m a p a r t i c i p a t i v o q u e l a N G P

h a i n t r o d u c i d o , c a r a c t e r i z a d o p o r l a p o s i b i l i d a d d e s e l e c c i o n a r y e v a l u a r l a

p r e s t a c i n d e l o s s e r v i c i o s p b l i c o s . P a s e s c o m o G r a n B r e t a a y C a n a d

h a n a v a n z a d o m s e n e s t a m a t e r i a , d i s e a n d o e s q u e m a s q u e p e r m i t e n

l a p a r t i c i p a c i n l o c a l

6

y q u e b u s c a n l a m e j o r p r o v i s i n d e s e r v i c i o s .

N o s d e t e n d r e m o s e n o b s e r v a r c m o f u n c i o n a n e s t o s m e c a n i s m o s d e

p a r t i c i p a c i n .

L a s C a r t a s d e l C i u d a d a n o o C i t i z e n ' s C h a r t e r e s t a b l e c i d a s e n G r a n

B r e t a a e n 1 9 9 1 b a j o e l g o b i e r n o d e J o h n M a j o r , p r e t e n d a n m e j o r a r

l a p r e s t a c i n d e l o s s e r v i c i o s p b l i c o s p a r t i e n d o d e l s u p u e s t o d e l a

n e c e s i d a d d e o t o r g a r a l o s u s u a r i o s l a i n f o r m a c i n n e c e s a r i a p a r a p o d e r

e s t a b l e c e r u n c o n t r o l e f e c t i v o d e l o s s e r v i c i o s . B a j o e s t a i d e a , l a s C a r t a s

d e l C i u d a d a n o e s t a b l e c e n e s t n d a r e s e x p l c i t o s d e c a l i d a d q u e l o s c l i e n t e s

p u e d e n e x i g i r , a s e g u r n d o s e d e q u e e s t o s p a t r o n e s s e a n d e b i d a m e n t e

d e t e r m i n a d o s , m o n i t o r e a d o s y p u b l i c a d o s , a d e m s d e q u e s e c u e n t e c o n

p r o c e d i m i e n t o s d e r e c l a m o d e f c i l c o m p r e s i n y u s o .

L o s c u a t r o c o n c e p t o s m s r e l e v a n t e s e n l a s C a r t a s s o n : d e r e c h o s ,

c i u d a d a n a , e s t n d a r e s y r e c l a m a c i o n e s . L a i m p o r t a n c i a d e e s t o s

6

U n a d e l a s p o l t i c a s p a r a e r r a d i c a r l a p o b r e z a d e l a O N U e s a t r a v s d e u n p r o g r a m a d e n o m i n a d o

~citizen g u a r d s " d o n d e s e b u s c a h a c e r r e s p o n s a b l e a l a s c o m u n i d a d e s d e l a p r e s t a c i n d e s e r v i c i o s

b s i c o s y d e i n v o l u c r a r t a m b i n a o t r o s s e c t o r e s c o m o l a a c a d e m i a , l a s O N G y l o s s e r v i d o r e s

p b l i c o s . E s t e e s q u e m a f u e a d o p t a d o e n N u e v a D e l h i I n d i a y e s u n a e x p e r i e n c i a r e c o m e n d a d a p a r a

e l r e s t o d e p a s e s .

2 5


documentos radica en que tienen en cuenta el concepto de ciudadana, habilita poderes para poder exigir derechos y pone en igualdad de condiciones a los participantes (Cunill, 1997). El problema de las cartas es que slo estn asociadas a la prestacin de servicios pblicos y no con otras esferas de la accin gubernamental.

'ilh Otro mecanismo para acercar las decisiones a los ciudadanos en Gran Bretaa ha sido la creacin de consejos a nivel local, elegidos por votacin popular. En el documento gubernamental White Paper sobre gobiernos locales se ha atribuido a los consejos la responsabilidad de garantizar la mejor prestacin de los servicios.7 Se establecen indicadores de eficiencia, costos y calidad nacionales, pero sujetos a modificaciones locales.

Los consejos pretenden incentivar la democracia local; mejorar la rendicin de cuentas y crear un nuevo marco tico a travs del mejoramiento de los servicis; la participacin de los consejos en el logro del bienestar de la comunidad y la posibilidad de conocer a los responsables de la toma de decisiones. Con respecto a la democracia local, se pretende estimular la consulta y participacin, y elevar el nmero de elecciones, mediante las herramientas que las autoridades locales consideren pertinentes.

Si bien los consejos procuran fomentar las elecciones y decisiones por referendos, se hace nfasis en la democracia como un mecanismo de toma de decisiones por la va electoral y no se trasciende al concepto de democracia como un sistema poltico que garantiza la igualdad

1 Modern Local Government: In Touch with the People, White Paper Great Britain, (1998).

n.,l~

~pem

e n l o s d e r e c h o s c i u d a d a n o s . L a s d e c i s i o n e s q u e s e d e j a n e n m a n o s

d e l p b l i c o e s t n r e l a c i o n a d a s c o n s e r v i c i o s p b l i c o s p e r o n o c o n l o s

o b j e t i v o s d e l a a c c i n g u b e r n a m e n t a l .

E n C a n a d e l g o b i e r n o t i e n e e l m i s m o e n f o q u e h a c i a l a s a t i s f a c c i n d e l

c l i e n t e , p e r o h a r e c u r r i d o a l a t e c n o l o g a " c o m o f o r m a d e a c e r c a r l a s

d e c i s i o n e s y l o s s e r v i c i o s g u b e r n a m e n t a l e s a l a c i u d a d a n a . I n i c i a t i v a s

c o m o e l g o b i e r n o e n l n e a , l a a t e n c i n p e r s o n a l i z a d a , t e l e f n i c a o a

t r a v s d e I n t e r n e t d e l o s u s u a r i o s s o n a l g u n o s d e l o s p r o y e c t o s m s

i m p o r t a n t e s d e r e f o r m a a d m i n i s t r a t i v a b a j o l a N G P . E l o b j e t i v o d e l a s

r e f o r m a s e s a c e r c a r e l g o b i e r n o a l o s c i u d a d a n o s p o r m e d i o d e l o s

r e c u r s o s t e c n o l g i c o s .

S i n d u d a , e s u n l o g r o f a c i l i t a r o a c e r c a r l o s s e r v i c i o s p b l i c o s p o r v a s

e l e c t r n i c a s a l c i u d a d a n o . S i n e m b a r g o , e l i m p a c t o n o i n v o l u c r a a l a

c i u d a d a n a e n g e n e r a l y n o a u m e n t a l a s c a p a c i d a d e s d e d e l i b e r a c i n

d e n t r o d e l s i s t e m a d e m o c r t i c o . L o s p r o b l e m a s d e a c c e s o a l o s s i s t e m a s d e

i n f o r m a c i n y e l t i p o d e r e l a c i n m s v i r t u a l q u e s e g e n e r a c o n e l g o b i e r n o ,

s o n f a c t o r e s q u e i m p i d e n a l a s h e r r a m i e n t a s t e c n o l g i c a s s e r u n d e t o n a d o r

p a r a e l c a m b i o e s t r u c t u r a l e n l a i n t e r a c c i n g o b i e r n o - c i u d a d a n a .

L a i d e a d e l a s r e f o r m a s e s q u e l a s d e c i s i o n e s s o b r e q u p r o d u c t o s d e s e a

p r o d u c i r e l g o b i e r n o s e t o m e n e n l o s c e n t r o s d e p o d e r d e a l t o n i v e l ,

m i e n t r a s q u e l a s d e c i s i o n e s s o b r e c m o p r o d u c i r s e t o m e n m s c e r c a d e l

p b l i c o . L o s e l e m e n t o s c o n q u e c u e n t a n l o s g o b i e r n o s p a r a m o d i f i c a r e l

r o l d e l E s t a d o y s u s r e l a c i o n e s c o n l o s c i u d a d a n o s s o n :

s T h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a h a s a d o p t e d a n a g g r e s s i v e e l e c t r o n i c g o v e r n m e n t s t r a t e g y t o b e c o m e

a m o d e l u s e r o f i n f o r m a t i o n m a n a g e m e n t a n d i n f o r m a t i o n t e c h n o l o g y . T h e G o v e r n m e n t o f G a n a d a

i s w o r k i n g t o p r o v i d e a c c e s s i b l e , c o n n e c t e d s e r v i c e s t o c i t i z e n s a n d c o n t i n u o u s l y w o r k s a t i m p r o v i n g

c l i e n t s a t i s f a c t i o n w i t h t h e s e s e r v i c e s ( O E C D , 2 0 0 1 ) .

2 7

1'

111


Productividad: el gobierno produce ms con menos recursos. Mercantilizacin: a travs de incentivos de mercado se cortan las patologas del comportamiento burocrtico. Orientacin al servicio: el gobierno puede mejorar la relacin con los ciudadanos haciendo programas ms acordes con sus necesidades. Descentralizacin: diseo de programas ms eficientes y controlables cambiando las polticas a niveles inferiores de gobierno o asignando la responsabilidad e incentivos necesarios para que las cabezas de las agencias respondan a las necesidades sociales. Polticas: el gobierno mejora su capacidad de diseo de polticas. Rendicin de cuentas por resultados: el gobierno mejora su habilidad de entregar lo que ha prometido (Kettl, 2000).

Dentro de la mercantilizacin, una de las principales herramientas es la competencia. La propuesta de la NGP est enfocada hacia la provisin de servicios pblicos en un esquema en el que varias agencias pueden prestar el mismo servicio. El objetivo es romper los monopolios estatales que en su mayora resultaron ser ineficientes. Bajo el diseo de cuasi mercados se pretende que las agencias compitan por los usuarios y por la prestacin del servicio, confiando en el argumento de que cualquier organizacin, pblica o privada necesita competencia para lograr la eficiencia (Le Grand, 1991 ).

El objetivo de introducir los cuasi mercados es acabar con la idea del Estado financiador y proveedor de servicios, para convertirlo

9 Los cuasi mercados segn Le Grand (1991) son mercados porque reemplazan el monopolio estatal por proveedores que compiten y son cuasi porque difieren de los mercados convencionales: los consumidores tienen poder de compra pero a travs de vouchers, hay organizaciones no lucrativas participando y las decisiones de consumo pueden ser delegadas a terceros.

~i~

e n u n c o m p r a d o r d e s e r v i c i o s a a g e n t e s p r i v a d o s e n u n a m b i e n t e

d e c o m p e t e n c i a . E l m e c a n i s m o d e f i n a n c i a m i e n t o t a m b i n c a m b i a ,

e l p r o c e s o d e e l e c c i n s e m o d i f i c a , y a n o e s a t r a v s d e u n a p a r a t o

b u r o c r t i c o , a h o r a e s l a d e c i s i n d e l o s c o n s u m i d o r e s l a q u e d e t e r m i n a

d n d e s e v a n a l o c a l i z a r l o s r e c u r s o s p b l i c o s . E n e s t e e s q u e m a , e l

c o n s u m i d o r a d q u i e r e l a l i b e r t a d d e e l e g i r q u i n s e r e l p r o v e e d o r d e l

s e r v i c i o q u e d e m a n d a .

3 . L i m i t a c i o n e s d e l a p a r t i c i p a c i n b a j o e l e n f o q u e

d e l a N G P

C o m o s e a n a l i z e n l a s n t e s i s s o b r e l a s v e n t a j a s d e l a N G P , t r a t a r a l 1 ; 1

c i u d a d a n o c o m o c l i e n t e t i e n e a l g u n o s p u n t o s p o s i t i v o s . G a r a n t i z a q u e l o s

i n d i v i d u o s r e c i b a n a t e n c i n y c a l i d a d e n l a p r o v i s i n d e s e r v i c i o s p b l i c o s .

A m p l a s u c a p a c i d a d d e e l e c c i n y a c e r c a u n p o c o l a s d e c i s i o n e s d e

a s i g n a c i n d e l p r e s u p u e s t o a l p b l i c o .

E n t r e l a s d e s v e n t a j a s q u e p r e s e n t a e l e n f o q u e d e l a N G P , s e e n c u e n t r a

e l a c o t a m i e n t o d e l p a p e l p o l t i c o d e l E s t a d o , e l c i u d a d a n o , l o s c u e r p o s d e

r e p r e s e n t a c i n p o l t i c a y l o s p a r t i d o s p o l t i c o s . S e c o n s t r u y e n p e q u e a s

d e m o c r a c i a s c a r a c t e r i z a d a s p o r l a p o s i b i l i d a d d e u n c o n s u m o s o b e r a n o

p e r o n o d e t o m a d e d e c i s i o n e s c o l e c t i v a s ( R o s e , 2 0 0 0 ) . N o s d e t e n d r e m o s

u n m o m e n t o e n e s a c r t i c a , y a q u e e s t d i r e c t a m e n t e r e l a c i o n a d a c o n e l

t e m a d e l a p a r t i c i p a c i n s o c i a l .

L a o p o r t u n i d a d d a d a a l c i u d a d a n o d e i n v o l u c r a r s e e n l o s t e m a s p b l i c o s ,

n o e s t d a d a p o r e l d e s e o d e m e j o r a r l a g o b e r n a b i l i d a d , d e i n f l u i r e n e l

s i s t e m a p o l t i c o y d e g a r a n t i z a r l a l e g i t i m i d a d d e l a s p o l t i c a s a t r a v s d e l a

d e l i b e r a c i n c i u d a d a n a . P o r l a i n e f i c i e n c i a d e l s i s t e m a b u r o c r t i c o a n t e r i o r

s e h a b u s c a d o d i s m i n u i r e l p o d e r d e l o s p o l t i c o s y d e l a a d m i n i s t r a c i n ;

2 9


sin embargo, aunque los esquemas de mercado atomizan el poder, no garantizan que ste se transfiera a la ciudadana. En este sentido, se ha adoptado el carcter utilitarista de la participacin donde: ... la nocin que prevalece ya no es la democratizacin de las decisiones de gobierno, sino la ampliacin de la eleccin del consumidor. La participacin de nuevos actores es invocada para un rol gerencial, para

1111 1 un rol complementario al estado que al ser minimizado, pierde parte de su capacidad de accin y debe recurrir a los agentes privados para la provisin de los servicios (Cunill, 1997).

Resulta entonces un problema ms complejo, porque el poder no est ni en la comunidad, ni en los representantes y se desdibuja entre los agentes que dominan el mercado.

"The term client, or customer, which is so applicable in the private sector, contradicts the very basic notion of belonging, altruism, contribution to society, and self-derive'd participation in citizenry actions. When someone is defined as a client, he or she is not actively engaged in social initiatives, but is merely a passive service consumer, dependen! on the goodwill and interest of the owner" (Vigoda, 2002).

Con la proliferacin de actores prestadores de servicios se evidencia una prdida del poder relativo de las autoridades electas. Adems, disminuye la posibilidad de exigir la rendicin de cuentas, al estar ms dispersa la accin estatal y obligar al ciudadano a tratar con agentes privados que en ocasiones se encuentran en posiciones ventajosas. La falta de legitimidad de los partidos polticos, la mayor autonoma de los gerentes y la fragmentacin de la gestin en la administracin pblica dificultan las labores de fiscalizacin y control sobre el desempeo del aparato gubernamental.

n s r a

~apem

L a s i n i c i a t i v a s d i s e a d a s p a r a i n v o l u c r a r a l o s c i u d a d a n o s e n l a

e l a b o r a c i n d e d e c i s i o n e s p b l i c a s , s o b r e t o d o e n R e i n o U n i d o ,

d e s c a r t a n l a i n t e n c i n d e c r e a r e s p a c i o s p o l t i c o s e n l o s c u a l e s d i s t i n t o s

i n t e r e s e s s o c i a l e s p u e d a n s e r c o n f r o n t a d o s . S u s o b j e t i v o s s o n a c o t a d o s

e n t r m i n o s d e l m e j o r a m i e n t o d e l o s p r o d u c t o s , l a m e j o r c o m p r e n s i n d e

l a s r e s p o n s a b i l i d a d e s d e l a a d m i n i s t r a c i n , e l i n c r e m e n t o e n e l a p o y o a

l a s p o l t i c a s d e s e r v i c i o s p b l i c o s ; e l c o m p r o m i s o s o c i a l y e l f o m e n t o d e

l a c a p a c i d a d d e a u t o a y u d a d e l a s c o m u n i d a d e s l o c a l e s ( P r i o r , S t e w a r t ,

W a l s h , 1 9 9 5 ) .

S e p u e d e e v i d e n c i a r e n t o n c e s u n d e b i l i t a m i e n t o d e l a s i n s t i t u c i o n e s

d e m o c r t i c a s t r a d i c i o n a l e s c o n l a s r e f o r m a s i n s p i r a d a s e n l a N G P , c o m o

l o s p a r t i d o s o l o s c u e r p o s c o l e g i a d o s . L a v i s i n d e m e r c a d o y l a s a t i s f a c c i n

d e l c l i e n t e n o s i r v e n c o m o a p r o x i m a c i n a l i n t e r s p b l i c o y e l e n f o q u e

d e m e r c a d o d e s p l a z a l o s f u n d a m e n t o s d e m o c r t i c o s f u n d a m e n t a l e s p a r a

e l l i d e r a z g o d e l s e c t o r p b l i c o ( K e t t l , 1 9 9 7 ; M o e , 1 9 9 8 ) . S e p u e d e d e c i r

e n t o n c e s q u e e l m o d e l o d e p a r t i c i p a c i n c e n t r a d o e n r o l e s t c n i c o s ,

c o n l l e v a a u n d f i c i t d e r e p r e s e n t a c i n p o l t i c a ( C u n i l l , 1 9 9 7 ) .

E l c i u d a d a n o l l e g a a s e r c r u c i a l c o m o a c t o r p o l t i c o s l o e n e l m o m e n t o

d e l a s e l e c c i o n e s , c u a n d o v o t a p o r i n s t i t u c i o n e s q u e c a d a v e z m s

p i e r d e n s u i m p o r t a n c i a , c a d a v e z s o n m e n o s r e p r e s e n t a t i v a s y c o n

m e n o r p o d e r d e g e s t i n . E l E s t a d o t a m b i n p i e r d e s u c a r c t e r p o l t i c o ,

a s c o m o l a o p o r t u n i d a d d e c o n s e g u i r u n o d e s u s f i n e s e s e n c i a l e s q u e

e s l a e q u i d a d , l a c u a l n o s e l o g r a r p o r m e d i o d e l o s m e c a n i s m o s d e l

m e r c a d o .

E l E s t a d o d e s d e s u c o n c e p c i n o r i g i n a l e s u n a g e n t e a c t i v o y c a p a z

d e t r a n s f o r m a r l a r e a l i d a d . T i e n e l a t a r e a f u n d a m e n t a l d e r e p r o d u c i r

y p r o f u n d i z a r l o s v a l o r e s d e m o c r t i c o s y d e r e s c a t a r e l s e n t i d o d e l o

3 1

;ll


pblico. Tiene adems el objetivo esencial de conseguir la igualdad, si bien no econmica, por lo menos poltica. Para rescatar la nocin de lo pblico y devolver el carcter poltico a los actores sociales e institucionales, es preciso optar por un modelo de participacin social que tenga como objetivo la profundizacin de los valores democrticos y el fortalecimiento de la sociedad civil.

4. El debate sobre los beneficios de la participacin social

Una de las soluciones para detener el debilitamiento de las instituciones y del Estado es la democratizacin de las instituciones clsicas de representacin. Es una condicin necesaria que requiere ser impulsada desde la sociedad. La recuperacin del papel poltico de los actores sociales es clave para presionar la democratizacin de las instituciones y para pluralizar el proceso y contenidos de las polticas pblicas. La democratizacin no es el paso de la democracia representativa a la democracia directa, sino en el paso de la democracia poltica a la democracia social (Bobbio, 1986).

Para evitar el derrumbe de la ciudadana y la participacin social, es preciso elaborar una propuesta ms incluyente que pueda traducirse en mejores condiciones de legitimidad y gobernabilidad para el sistema democrtico. Un modelo participativo implica un cambio de racionalidad que permita ir ms all de criterios tcnicos. Un ejemplo de otro tipo de racionalidad es la comunicativa, descrita por Habermas10 (1992), quien propone un modelo tripartita: el Estado, la economa y la

10 A travs de un flujo comunicativo activo se realiza un proceso democrtico de discusin, en el que los actores establecen nuevas formas de solidaridad y configuran discursos aglutinadores.

n m

~psm

s o c i e d a d , d o n d e l a s o c i e d a d e s u n a a s o c i a c i n c a p a z d e d e l i b e r a r

s o b r e p r o b l e m a s d e i n t e r s g e n e r a l y d e r a c i o n a l i z a r o d e s l e g i t i m a r l a s

d e c i s i o n e s p b l i c a s .

L a p a r t i c i p a c i n s o c i a l a c t i v a i m p l i c a u n c a m b i o e n l a r a c i o n a l i d a d q u e

g u a l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a , q u e c o n t e m p l a a d e m s d e l a n e u t r a l i d a d

t c n i c a , e l c o n s e n s o y l a l e g i t i m i d a d . L a p a r t i c i p a c i n e s u n o d e l o s

i n s t r u m e n t o s p a r a g a r a n t i z a r l a g o b e r n a b i l i d a d , l a l e g i t i m i d a d y l a

c o n v e n i e n c i a d e l s i s t e m a d e m o c r t i c o a l a r g o p l a z o . P a r a l o g r a r e s e

o b j e t i v o s e n e c e s i t a u n a r e f o r m a a d m i n i s t r a t i v a d e m o c r a t i z a d o r a q u e n o

s l o h a g a n f a s i s e n l a b s q u e d a d e l a e f i c i e n c i a y l a r e s p o n s a b i l i d a d ,

s i n o t a m b i n e n f o r t a l e c e r l a s i n s t i t u c i o n e s d e m o c r t i c a s y e l d e s a r r o l l o

d e l a c a p a c i d a d i n s t i t u c i o n a l .

E x i s t e u n a m p l i o d e b a t e s o b r e l a p e r t i n e n c i a d e l a p a r t i c i p a c i n s o c i a l e n

l a t o m a d e d e c i s i o n e s p b l i c a s . A f a v o r s e a r g u m e n t a q u e l a p a r t i c i p a c i n

a u m e n t a l a l e g i t i m i d a d y l a g o b e r n a b i l i d a d p u e s a c e r c a l a s d e c i s i o n e s a

l o s c i u d a d a n o s . P r o m u e v e l a e x p r e s i n d e l o s c i u d a d a n o s , l a d i v e r s i d a d

y e l u s o d e c a n a l e s i n s t i t u c i o n a l e s d e c o m u n i c a c i n .

E n t r e l o s a r g u m e n t o s q u e r e c h a z a n l a p a r t i c i p a c i n e s t n e l a u m e n t o

d e c o s t o s y d e t i e m p o e n l a t o m a d e d e c i s i o n e s ; e l p o c o v a l o r a g r e g a d o

d e l a p a r t i c i p a c i n p o r l a f a l t a d e c o n o c i m i e n t o y p o r q u e e s i n c o n s t a n t e ,

i n f l u e n c i a b l e y e s c a s a . P u e d e p r o v o c a r e x c e s o s d e p a r t i c u l a r i s m o s ,

l u c h a p o r i n t e r e s e s i n d i v i d u a l e s y n f a s i s e n e l c o r t o p l a z o ; e r o s i o n a r

l a s i n s t i t u c i o n e s y l o s p a r t i d o s y r e q u i e r e d e i n c e n t i v o s q u e i m p l i c a n

m o v i l i z a c i n d e r e c u r s o s ( S u b i r a t s , 2 0 0 1 ) .

3 3


En general, se puede decir que la participacin tiene un valor poltico en s mismo y que aunque aumenta los costos en la administracin pblica, es una alternativa viable para profundizar los valores democrticos y para fortalecer las instituciones. La racionalidad tcnica es insuficiente para lograr el consenso necesario para fortalecer la capacidad institucional. Para consolidar las instituciones democrticas es necesario abrir el debate social, compartir costos y beneficios, alternativas y soluciones con el conjunto de la sociedad.

" ... participar no es, en principio, ni bueno ni malo, aunque todos estamos de acuerdo en que la ampliacin de los espacios de participacin ya tiene un valor en s misma. No slo se trata de que la gente participe ms. Cada vez parece ms necesario asumir que, si no se ampla la base de consenso social de muchas decisiones la erosin de las instituciones

( representativas ir en aumento" (Subirats, 2001, 20).

Participar va ms all del derecho a la informacin y exigir rendicin de cuentas. Al gobierno y la administracin no slo les corresponde justificar su desempeo, sino tambin actuar de una forma efectiva en la esfera pblica. La corriente de la NGP se centra en la posibilidad de pedir y dar informes sobre el desempeo de la administracin pblica, pero omite el sentido real de la participacin que es la deliberacin en condiciones de igualdad poltica en las decisiones de inters pblico.

Existen dos modelos de relacin Estado-ciudadano: uno bajo el principio de responsabilidad y otro bajo el de colaboracin. La responsabilidad se refiere a que el servicio pblico debe satisfacer las necesidades del ciudadano y una relacin basada en la responsabilidad hace alusin a la rapidez con que un proveedor de servicios responde a una inquietud de informacin o accin.

Root~~J,

E l t i p o d e r e l a c i n E s t a d o - c i u d a d a n o b a s a d o e n e l p r i n c i p i o d e

c o l a b o r a c i n o " p a r t n e r s h i p " i m p l i c a l a c o o p e r a c i n e n t r e l a b u r o c r a c i a ,

e l g o b i e r n o , l o s c i u d a d a n o s y o t r o s a c t o r e s s o c i a l e s . I n v o l u c r a e l e m e n t o s

c o m o n e g o c i a c i n , p a r t i c i p a c i n , f l u j o d e i n f o r m a c i n , m e j o r d i s t r i b u c i n

d e r e c u r s o s d e p o d e r y a c u e r d o ( V i g o d a , 2 0 0 2 ) .

L a c o r r i e n t e d e l a N G P p a r e c e e n f o c a r s e e n l a b s q u e d a d e u n a

a d m i n i s t r a c i n p b l i c a r e s p o n s a b l e c o n l o s c o n s u m i d o r e s o c l i e n t e s . N o

s e a p r o x i m a a l p r i n c i p i o d e c o l a b o r a c i n o c o r r e s p o n s a b i l i d a d e n t r e l o s

d i f e r e n t e s a c t o r e s d e l s i s t e m a p o l t i c o . S l o o f r e c e u n p a p e l a c t i v o a l a

c o m u n i d a d e n l a p r e s t a c i n d e s e r v i c i o s p b l i c o s .

U n a v e r d a d e r a r e f o r m a g u b e r n a m e n t a l d e b e r l a a b a n d o n a r l a e t i q u e t a

d e c l i e n t e q u e e s t a c o r r i e n t e p r o p o n e y p o t e n c i a l i z a r a l c i u d a d a n o c o m o

a g e n t e p o l t i c o , p a r a q u e l o g r e i n f l u i r d e m a n e r a i m p o r t a n t e e n l a r e f o r m a

d e l o r d e n i n s t i t u c i o n a l . E l r e t o d e l o s g o b i e r n o s s e r i a e n c o n t r a r l a f o r m a

d e o p e r a r e f i c i e n t e m e n t e p e r o t r a t a n d o d e r e c u p e r a r e l p a p e l p o l t i c o d e l

c i u d a d a n o , d e l o s p a r t i d o s , d e l a s i n s t i t u c i o n e s y d e l m i s m o e s t a d o . A

c o n t i n u a c i n s e e x p l i c a e l t i p o d e p a r t i c i p a c i n s o c i a l q u e d e b e r l a d a r s e

e n u n s i s t e m a p o l t i c o p a r a l o g r a r l a c o n s o l i d a c i n d e l a s i n s t i t u c i o n e s

d e m o c r t i c a s .

5 . L a p a r t i c i p a c i n q u e d e b e r f a m o s t e n e r

F o x y M i l l e r ( 1 9 9 5 ) h a c e n l a d i s t i n c i n e n t r e t r e s t i p o s d e p a r t i c i p a c i n . L a

d e c l a s e m a g i s t r a l ( f e w t a l k ) , l a d e l p a r l o t e o ( m a n y t a l k ) y l a d e l d i l o g o

( s o r n e t a l k ) . P o r l a d e c l a s e m a g i s t r a l s e e n t i e n d e u n a s i t u a c i n d o n d e

e x i s t e u n d i s c u r s o d o m i n a n t e y m a n i p u l a d o p o r u n a l i t e y d o n d e l o s

i n s t r u m e n t o s d e p a r t i c i p a c i n s o c i a l s e d i s e a n a p a r t i r d e l a a p a t i a , l a

p o c a a c c e s i b i l i d a d y l a i n c a p a c i d a d p a r a i n c o r p o r a r o p i n i o n e s e x t e r n a s .

3 5


En la del parloteo todo el mundo habla sin llegar a consensos, sin dilogo o conclusin alguna. En la del dilogo hay una conversacin estructurada a partir de espacios de conflicto especficos y de la participacin de actores informados e interesados, sobre un abanico limitado de asuntos, con posiciones clarificadas y conclusiones operativas.

lh~< Es precisamente la opcin del dilogo, la que debera buscarse en ,.1,

1'11'

los pases latinoamericanos, pues la participacin generada a partir del monlogo o del parloteo es dbil y conduce a una va muerta en el trayecto hacia la regeneracin democrtica, mientras que el dilogo favorece una participacin fuerte y capaz de impulsar consensos que sustenten la democracia.

Para lograr salir de la crisis de gobernabilidad y legitimidad en que se encuentran algunos pases, es necesario abrir oportunidades reales de participacin-dilogo, ~ara avanzar en el proceso de deliberacin y definicin de lo que es el Estado y de los bienes pblicos que debe ofrecer; sobre el papel de cada uno de los actores sociales y polticos. La sociedad debe idealmente estar capacitada para intervenir en la definicin de los cursos de accin estatal a travs de mecanismos de participacin diseados e implementados por la administracin.

La participacin requerida para mejorar la democracia no se limita a la incorporacin de prestadores externos en el suministro de servicios pblicos, sino a la necesidad de consensuar con el exterior actitudes de colaboracin, que slo son posibles con la articulacin de mecanismos de participacin.

S i n p a r t i c i p a c i n s e p i e r d e e f i c i e n c i a p u e s e s d i f i c i l i m p o n e r s e a u n a

r e a l i d a d h o s t i l ; s e p i e r d e l e g i t i m i d a d y s e e l i m i n a l a p o s i b i l i d a d d e

c o l a b o r a c i n e n t r e l o s a c t o r e s . L a l e g i t i m i d a d d e l p r o c e s o d e c i s i o n a l e s

c r u c i a l e n l a m e d i d a e n q u e g e n e r a c o l a b o r a c i n e x t e r n a e i n t e r n a . S e

j u s t i f i c a a s e l p a s o d e l t r a d i c i o n a l b i n o m i o p r o f e s i o n a l i d a d - e f i c i e n c i a a l

m s n o v e d o s o d e m o c r a c i a - e f i c i e n c i a ( B r u g u y G a l l e g o , 2 0 0 1 ) .

E s c l a r a l a n e c e s i d a d d e e s t a b l e c e r m e c a n i s m o s d e p a r t i c i p a c i n

s o c i a l e f e c t i v o s q u e i n v o l u c r e n a l c i u d a d a n o e n p r o c e s o s d e d i l o g o y

d e l i b e r a c i n r e a l e s ,

1 1

d o n d e a d e m s d e l a p a r t i c i p a c i n p o l t i c a e n l a s

u r n a s , s e i n f l u y a e n l a t o m a d e d e c i s i o n e s p o r m e d i o d e u n a a d m i n i s t r a c i n

p b l i c a d e m o c r t i c a . E s s t e , e l t i p o d e p a r t i c i p a c i n s o c i a l q u e c o n l l e v a

a u n a m a y o r l e g i t i m i d a d d e l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a y p o r e n d e , d e l

s i s t e m a p o l t i c o .

E n t r e l a s s o l u c i o n e s q u e p u e d e n a d o p t a r s e p a r a r e c u p e r a r e l c o m p o n e n t e

p o l t i c o d e l a d e m o c r a c i a e s t n l a e x p e d i c i n d e c a r t a s d e l c i u d a d a n o

p e r o n o s l o e n s e r v i c i o s p b l i c o s s i n o e n c a d a u n a d e l a s t a r e a s

g u b e r n a m e n t a l e s . T a m b i n s o n i m p o r t a n t e s l a s r e d e s d e p o l t i c a s , e l

p e r m a n e n t e m o n i t o r e o y c o n t r o l d e l o s p r o c e s o s d e m o d e r n i z a c i n

a d m i n i s t r a t i v a y e s t i m u l a r l a i n n o v a c i n y c r e a t i v i d a d p a r a a r t i c u l a r

l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a g u b e r n a m e n t a l c o n l a r e f o r m a i n s t i t u c i o n a l

d e m o c r t i c a . E l o b j e t i v o e s p o d e r a r m o n i z a r l a N u e v a G e s t i n P b l i c a

c o n l a N u e v a G o b e r n a n z a ( C a b r e r o , 2 0 0 3 ) .

1 1

E n a l g u n o s m u n i c i p i o s d e C o l o m b i a s e h a c o n v o c a d o a l a c i u d a d a n a a d e f i n i r l a v o c a c i n

e c o n m i c a d e s u m u n i c i p i o a d e t e r m i n a r l a v a d e d e s a r r o l l o q u e s e q u i e r e s e g u i r y a f o r m u l a r e l

p l a n d e d e s a r r o l l o m u n i c i p a l . E n C h i l e t a m b i n s e i n v o l u c r a a l p b l i c o e n l a f o r m u l a c i n d e l a p o l t i c a

p b l i c a d e c u l t u r a , m e d i a n t e d e l i b e r a c i n a t r a v s d e c o m i t s l o c a l e s .

3 7


Las comunidades donde hay mayor participacin son mejores lugares para vivir, pues facilita la confianza en el gobierno, un buen desempeo de la administracin y relaciones positivas entre estado y ciudadanos (Putman, 1993). La historia ha demostrado que los sistemas polticos, econmicos y sociales donde impera la exclusin y la desigualdad no conducen a escenarios deseables.

La falta de mecanismos adecuados de expresin o canales institucionales de deliberacin se traducen en violencia, terrorismo e ilegalidad. Ante esta realidad compleja y conflictiva de hoy, hace falta cuestionamos sobre la viabilidad de seguir con esquemas no incluyentes o si es hora de un dar un giro hacia la profundizacin de la democracia caracterizada por la recuperacin de la poltica y lo pblico.

Es el momento de empezar a trabajar para saldar la deuda histrica en que se ha convertido la exclusin y la desigualdad de numerosos ciudadanos. En Amrica Latina la concentracin del poder poltico y econmico ha limitado el desarrollo y el fortalecimiento democrtico. La exclusin empieza a quebrantar los sistemas polticos y hace imperiosa la necesidad de reconstruir la ciudadana. No es suficiente con que una sociedad trabaje eficiente y productivamente, tambin se espera que distribuya bien y preste servicios de una manera justa (Simon, 1998).

Es urgente trascender la metfora del mercado presente en la NGP, y tratar de resolver el verdadero problema de las democracias actuales, que bsicamente es poltico e institucional. Para llegar a este punto, es necesario ir ms all de las dinmicas de participacin que slo pretenden informar o consultar; debemos alcanzar la participacin social en un contexto de dilogo y deliberacin. Por qu no buscar una racionalidad diferente a la de eficiencia, una ms incluyente y equitativa?, una que

14tt~l~

p o n g a a l o s c i u d a d a n o s e n i g u a l d a d p o l t i c a , e n t e n d i d a c o m o e l d e r e c h o

p l e n o a p a r t i c i p a r e n l o s a s u n t o s p b l i c o s .

A u n q u e s o n n u m e r o s o s l o s p r o b l e m a s y e x i s t a n t a n t a s o b j e c i o n e s

s o b r e i n v o l u c r a r m s a c t o r e s s o c i a l e s e n l a t o m a d e d e c i s i o n e s , e s

u r g e n t e e x p e r i m e n t a r p r o c e s o s q u e m e d i a n t e l a p a r t i c i p a c i n d e l a s

d i f e r e n t e s p a r t e s d e l a s o c i e d a d , c o m o l o s a c t o r e s p o l t i c o s , c o n d u z c a n

a l c a m b i o i n s t i t u c i o n a l y n o s a p r o x i m e n a u n m a y o r n i v e l d e l e g i t i m i d a d

y g o b e r n a b i l i d a d . S l o e n u n c o n t e x t o d e c o n f i a n z a e n e l g o b i e r n o , d e

c o n s e n s o e n t o r n o a l a s p o l t i c a s , s e r

Fundamentos económicos de la NGP: Una mirada curiosa a los hilos y agujeros de la red

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