Historia política de Chile, 1810-2010 - Adolfo Ibáñez...

IVÁN JAKSI!(Editor general)

Historia política de Chile, 1810-2010

Tomo IIEstado y sociedad

FRANCISCA RENGIFO(Editora del tomo)

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ÍNDICE

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Introducción general, Iván Jaksi! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Introducción, Francisca Rengifo Streeter . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Capítulo I¿Excepcionalidad chilena? La formación del Estado, entre revolución e

institucionalización (1810-1845), Annick Lempérière . . . . . . . . 23

Capítulo IIEl proceso de formación de la burocracia estatal chilena, 1810-1930,

Elvira López Taverne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Capítulo IIIEstado y ordenamiento territorial en Chile, 1810-2016, Andrés Estefane . . 87

Capítulo IVCiencia, Estado, territorio y soberanía en el siglo XIX,

Rafael Sagredo Baeza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Capítulo VInstituciones e imágenes: Política internacional y el Estado chileno,

Mark Petersen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Capítulo VIDos siglos de política indígena republicana. Del Estado monocultural

al reconocimiento étnico, Rolf Foerster, Jorge Iván Vergara y Hans Gundermann . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

Capítulo VIIEstado y elecciones. La construcción electoral del poder en Chile,

siglos XIX y XX, Macarena Ponce de León Atria . . . . . . . . . . . . 243

8 ÍNDICE

Capítulo VIIIEstado y justicia: el rol de la judicatura en la historia del Estado

constitucional, Samuel I. Tschorne . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Capítulo IXEstado e Iglesia en el Chile republicano, Lisa M. Edwards . . . . . . . . 303

Capítulo XUna red educativa, cuatro escuelas, millones de ciudadanos:

Educación, Estado republicano y sociedad civil en Chile (1813-2011), Rodrigo Mayorga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

Capítulo XIEstado, trabajo y trabajadores, Ángela Vergara Marshall . . . . . . . . . 365

Capítulo XIIEl Estado de seguridad social chileno y la institucionalización

desigual del bienestar, Francisca Rengifo Streeter . . . . . . . . . . 397

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425

Editores y autores del tomo “Estado y sociedad” . . . . . . . . . . . . . 473

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AGRADECIMIENTOS

LA COLECCIÓN Historia política de Chile, 1810-2010 es el resultado de cinco años de trabajo liderado por el Centro de Estudios de Historia Política de la Universidad Adolfo Ibáñez. Durante dicho tiempo, los editores de los cuatro tomos que conforman la colección recibieron la ayuda material, intelectual y organizativa de un número importante de personas.

En primer lugar, quisiéramos agradecer a la Universidad Adolfo Ibáñez por confiar en este proyecto de largo aliento, tanto a los decanos Leonidas Montes e Ignacio Briones como a la estructura administrativa de esta casa de estudio. Un especial reconocimiento merece Nicole Gardella, coordina-dora ejecutiva del Centro de Estudios de Historia Política, quien con admira-ble diligencia estuvo detrás de cada detalle de las ocho reuniones en las que se basa este trabajo. Agradecemos, asimismo, al Consejo Asesor del Centro de Estudios de Historia Política —conformado por Ignacio Briones, Rodrigo Correa, Gonzalo Delamaza, Klaus Gallo, Rafael Guilisasti, Iván Jaksi!, Leo-nidas Montes, Rodrigo Moreno y Lucía Santa Cruz—, el cual evaluó paso a paso los avances de la colección desde que se decidiera su ejecución en 2013.

Un reconocimiento especial merecen Juan Andrés Camus Camus, Patri-cia Matte Larraín y Rafael Guilisasti Gana, quienes apoyaron con recursos la preparación de la colección durante estos cinco años. Su generoso apoyo sobresale en tiempos donde el mundo empresarial y la academia parecen estar tomando caminos cada vez más separados.

Agradecemos también a los comentaristas externos de cada tomo: Hilda Sabato (Argentina), Eduardo Zimmermann (Argentina), Rory Miller (Ingla-terra) y Carlos Altamirano (Argentina). Su colaboración a la hora de leer borradores y escribir comentarios generales sobre la obra ha sido invaluable para dar cuerpo a la colección. Del mismo modo, agradecemos muy espe-cialmente a Joaquín Fernández, Macarena Ponce de León, Sol Serrano, Eduardo Posada Carbó y Augusto Varas por haber evaluado la pertinencia de publicar una colección de esta naturaleza.

El apoyo editorial del Fondo de Cultura Económica, tanto en México como en Chile, ha sido de suma importancia para la concreción de este pro-yecto. En especial, agradecemos la colaboración editorial de Emiliano Fekete.

Finalmente, agradecemos a los más de 50 autores de los cuatro tomos que aquí presentamos. Gracias por su participación, su paciencia y, sobre todo, por la calidad de sus respectivos trabajos.

LOS EDITORES

Santiago, abril de 2017

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INTRODUCCIÓN GENERAL

IVÁN JAKSI!

CUMPLIDOS DOS siglos de vida como nación, Chile parece estar tan pendiente de la política como en los inicios de la república. En principio, esta parecería ser una noticia alentadora, en cuanto a que no hay república posible sin la participación activa de los ciudadanos y que la continuidad es algo que la legitima. Pero, por otra parte, en Chile la política no involucraba —ni involu-cra todavía— a todos los miembros de la sociedad. Es decir, luego de nume-rosos ciclos de auge y declive en sus índices de actividad política, Chile experimenta en su bicentenario una serie de preguntas y desafíos, en donde uno no menor es el cuestionamiento de la política misma. Los chilenos encuentran hoy la respuesta a sus aspiraciones en otros ámbitos, principal-mente en el mercado, y manifiestan niveles preocupantes de rechazo a los partidos políticos en general y a los personeros políticos en particular.

¿Cómo se ha llegado a tal estado de cosas? ¿Hubo ciclos similares en el pasado? ¿Se entiende por política en el siglo XXI algo diferente a lo que se entendía en las primeras décadas del XIX? ¿O será que la política existe mucho más allá de los partidos y las instituciones diseñadas para regularla e implementarla? ¿En qué sentido la historia puede revelar las claves de cómo ha evolucionado la política hasta el momento y mostrar quizás algunos atis-bos de su futuro?

Los cuatro tomos de la Historia política de Chile, 1810-2010 intentan res-ponder a estas preguntas desde una perspectiva de largo plazo, examinando críticamente las prácticas políticas, la construcción y las transformaciones del Estado en relación con la sociedad, el pensamiento político, los proble-mas económicos que conducen a conflictos y a nuevas formas de interacción política, y el papel de los intelectuales. Subyace en todos ellos un interés pro-fundo por la política en tanto eje aglutinador de la nación, árbitro de las diferencias y generador de proyectos de largo alcance.

La idea de publicar una obra de esta naturaleza surgió al calor de una serie de discusiones, inspiradas precisamente por el bicentenario de la Repú-blica de Chile. La manifestación institucional de este proyecto fue la creación del Centro de Estudios de Historia Política (CEHIP) en el seno de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez, cuyo propósito central era y sigue siendo ir más allá de la tradicional historia política institucional para

12 HISTORIA POLÍTICA DE CHILE, 1810-2010 / ESTADO Y SOCIEDAD

incorporar nuevos campos de estudios y nuevos actores. La obra que el lec-tor tiene en sus manos es el producto de cinco años de esfuerzos conjuntos e interdisciplinarios que intentan arrojar luces tanto sobre la historia política del país como plantear nuevas metodologías de investigación. Lo que la ins-pira es la convicción de que la política se manifiesta en una multitud de dimensiones que van más allá de instituciones y organizaciones, como queda de manifiesto, por ejemplo, en el hecho de que depositar el voto en una urna no es la única manera de participar en un proceso electoral. O que las for-mas de resistencia ante un régimen autoritario van más allá de las protestas masivas en las que los individuos son apenas elementos constitutivos de una masa. Metodológicamente, esto ha sido posible gracias a que las herramien-tas tradicionales de la historia social —así como las de disciplinas relevantes como la antropología, la sociología, la economía y la ciencia política— per-miten hoy acceder a un amplio campo de la experiencia humana.

Además de la metodología, esta obra se propuso consciente e intencio-nalmente incorporar diferentes perspectivas. No hay sesgo político o nacio-nal que la caracterice. Por el contrario, busca deliberadamente incorporar las perspectivas de nacionales y extranjeros, como asimismo de académicos tanto en el comienzo como en la plenitud de sus carreras. Esto se refleja en la convicción de que ya no es posible, o siquiera útil, producir grandes inter-pretaciones a partir de una perspectiva individual, por brillante que esta sea. Hoy en día, lo que se requiere es la colaboración, el intercambio y la con-frontación de ideas, lo que sólo es posible cuando se generan los espacios que permiten una discusión libre y un proceso de revisión constante de los textos escritos.

Para ello, se procedió de la siguiente manera: en una primera instancia, se convocaron a cuatro grupos de académicos especialistas en cada uno de los temas tratados por los diferentes tomos de la obra. En ese primer encuen-tro, un grupo de aproximadamente una docena de académicos presentó algunas ideas preliminares acerca de cómo abordar el tema central de cada tomo desde su particular experiencia académica y perspectiva metodológica. Los editores, por su parte, sugirieron formas prácticas de estructurar los capítulos, de manera que en su conjunto tuvieran alguna coherencia. En particular, invitaron a los autores a considerar tres puntos centrales en la elaboración de cada capítulo.

En primer lugar, la periodización, que no sería impuesta, sino que sería desarrollada internamente de acuerdo a la evolución particular de los temas tratados. El ejemplo más obvio es el de la llamada “república conservadora”, que es tradición concebirla como firmemente instalada en el período 1830-1860. Tanto desde el punto de vista de los desarrollos intelectuales como eco-nómicos es imposible ceñirse a fechas tan específicas. Asimismo, una interpretación literal de ese período como “conservador” hace imposible entender el surgimiento del liberalismo, como también las bases liberales

13 INTRODUCCIÓN GENERAL 13

tanto de la Constitución de 1833 como del Código Civil aprobado por el Con-greso en 1855. De la misma forma, resulta imposible definir exactamente cuándo empieza o termina la llamada “transición” democrática de las últi-mas décadas del siglo XX. En consecuencia, los autores fueron invitados a considerar cuáles eran las fechas y períodos que surgían naturalmente como corolarios de sus estudios.

En segundo lugar, la utilización de rótulos y conceptos ya desgastados por el uso y el abuso. Por ejemplo, la noción de “élite” o “élites” como apro-piados para definir grupos de interés, tanto organizados como espontáneos, que han surgido en la historia como respuesta a una constelación de cam-bios políticos ya sea en el ámbito nacional o local. Los editores conminaron a los autores a buscar e incluso elaborar conceptos apropiados y ajustados a las realidades que describían. Asimismo, los invitaron a considerar la evolu-ción histórica de ciertos conceptos. Por ejemplo, ¿significaba “democracia” en la década de 1820 lo mismo que en 1874, 1973 o 1990? Lo mismo se aplica, como verá el lector, a los conceptos de “república”, “liberalismo”, “clase”, “reforma” o “revolución”.

En tercer lugar, los editores invitaron a los autores a que abordaran el reiterado lugar común del excepcionalismo chileno. Si de verdad existe, ¿exactamente en qué sentido? La intención de este particular llamado res-ponde a la notoria ausencia en la historia de Chile de elementos comparati-vos y transnacionales que afectan a una multitud de naciones y de las que Chile no es una excepción. Embates como la Guerra Fría o las crisis econó-micas de los treinta o de los ochenta en el siglo XX no son sólo problemas que afectan a Chile, sino que tienen raíces y orígenes en otros ámbitos. La invita-ción, por lo tanto, era a matizar las conclusiones respecto de Chile cuando son susceptibles de comparación con otras experiencias. En otras palabras, al peso de la noche chilena es preciso agregar el peso de otras noches.

Luego del primer encuentro, los autores de cada tomo procedieron a redactar una versión más completa de sus capítulos, con el compromiso de revisarlos luego de un intenso período de discusión. Con ese fin, se procedió al nombramiento de cuatro lectores y ulteriores comentaristas que opinarían sobre los tomos en general y los capítulos en particular. Quienes generosa-mente aceptaron cumplir con este papel fueron Hilda Sabato, para el tomo sobre prácticas políticas, Eduardo Zimmermann, para el tomo sobre Estado y sociedad, Rory Miller, para el tomo sobre problemas económicos, y Carlos Altamirano, para el tomo sobre intelectuales y pensamiento político. Todos los autores se sumaron a una segunda ronda de encuentros, en los que tanto los comentaristas como los autores del tomo respectivo hicieron acotaciones específicas a partir de los textos escritos. Luego, el editor o editores de cada tomo resumieron las indicaciones generadas en cada encuentro y los autores procedieron a una redacción final, la que fue nuevamente revisada para pro-ducir un diálogo entre los tomos, uniformar las citas, evitar repeticiones y


generar una versión final para la editorial. El Fondo de Cultura Económica, como una de las editoriales hispánicas de mayor relieve internacional, fue la primera preferencia de los editores, precisamente para situar a Chile en un diálogo directo con la experiencia de otros países.

Los editores tienen la profunda convicción de que sólo un trabajo colec-tivo de esta naturaleza puede pretender algún grado de exhaustividad. Con todo, no es su intención proponer una historia definitiva de los últimos 200 años de vida republicana. Lo que sí busca es enriquecer el diálogo, clarificar los conceptos, abrir nuevas puertas para la investigación y, en último tér-mino, superar las descalificaciones que lamentablemente abundan sobre la política. Es hora de ponderar seriamente la historia política de Chile: lo que ha hecho y lo que aún es capaz de lograr mediante el principal mecanismo con el que cuentan las democracias modernas para dirimir sus diferencias y construir proyectos comunes de convivencia ciudadana.

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INTRODUCCIÓN

FRANCISCA RENGIFO STREETER

EL PROPÓSITO de este tomo es dar cuenta de la especificidad histórica que posee la trayectoria estatal chilena desde sus orígenes, en la revolución de independencia, y durante sus dos siglos de vida republicana. Este objetivo sólo era plausible en términos colaborativos: el proyecto reunió a 14 espe-cialistas nacionales y extranjeros invitados a mirar la historia política chi-lena desde el Estado, y su factura estuvo apoyada en rondas de discusión conjunta. Como resultado, el presente tomo es un encuentro de perspecti-vas analíticas, disciplinarias y también de generaciones. A partir de las dife-rentes aproximaciones, preguntas y contextos temporales que abarcan los capítulos aquí contenidos, los autores convocados centran su atención en el Estado chileno con el fin de comprender los procesos que lo han confor-mado y sus cambios, identificando los elementos específicos que lo definen concretamente.

Mientras que el Estado chileno es permanentemente aludido como pro-blema político, ha sido objeto secundario de investigación histórica y los estudios especializados son pocos y relativamente recientes. En 1981, durante la dictadura de Augusto Pinochet, Mario Góngora publicó su Ensayo histórico sobre la noción de Estado en Chile en los siglos XIX y XX, que recogía el rol fundamental del Estado en la formación de la nación y profundizaba la asociación entre Estado y gobierno fuerte1. No fue coincidencia que este libro abriera un debate sobre el papel histórico del Estado en el contexto de la crisis económica de 1982, marcada por la protesta social y política contra el régimen militar y también relacionada con una percepción de desintegra-ción estatal. Si bien cabe analizar empíricamente la noción de Estado que Góngora definió, su trabajo ejemplifica que esta es una cuestión problemá-tica y que no puede presuponerse. Es más, el Estado es constituido y trans-formado por opciones políticas específicas y, por consiguiente, las tendencias

1 Mario Góngora, Ensayo histórico sobre la noción de Estado en Chile en los siglos XIX y XX (Santiago: Editorial Universitaria, 1986). Amerita distinguir entre la capacidad institucional de asimilar una gobernanza en forma efectiva y la de imponer unas políticas en particular.


actuales de reforma estatal contienen acciones, tensiones y conflictos previos que han ido configurándolo institucionalmente2.

Una renovada historiografía política reclamó desde hace ya unas décadas el protagonismo insoslayable del Estado, constituido por una estructura ins-titucional centrada en el Gobierno, con pretendida extensión social y territo-rial, que posee unos objetivos propios, diseña estrategias para conseguirlos y las pone en marcha3. Como actor central —si bien abusivamente único en algunos trabajos—, el Estado ha recuperado su pertinencia histórica promo-vida por el auge de estudios sobre los actores políticos y las necesarias rela-ciones entre ellos, concretadas en espacios de competencia por el poder y toma de decisiones. Estas aproximaciones implican indagar en las respuestas a las preguntas por lo que este hace, cómo y para qué lo hace, de manera de conocer cuáles son los elementos que lo constituyen y distinguen4. Esta inda-gación no significa una ontologización del Estado como un ente que pudiera decidir y actuar. De acuerdo con Annick Lempérière, “… sabemos que ‘el Estado’ no actúa, el Estado no recoge impuestos, no recluta soldados…”5. Y esta constatación implica metodológicamente que el Estado no es ni podría comprenderse como una realidad dada y existente detrás de las prácticas políticas6. Recogiendo dicha complejidad, este tomo entiende la trayectoria estatal como un proceso encarnado en opciones políticas, acciones concretas protagonizadas por actores de carne y hueso7. Por tanto, estudiar el Estado chileno no equivale a referirse al Estado en Chile, pues esta segunda acepción remite a un ente abstracto que da por sentada su existencia.

Si bien el Estado se ha convertido en un objeto sobrevisitado por la his-toriografía política, menor ha sido la producción de trabajos que proveen

2 Florencia Mallon, “Reflexiones sobre las ruinas: formas cotidianas de formación del Estado en el México decimonónico”, en Aspectos cotidianos de la formación del Estado, comps. Gilbert Joseph y Daniel Nugent (México D.F.: Era, 2002), 105-142.

3 Peter Evans, Dietrich Rueschmeyer y Theda Skocpol, Bringing the State Back in (Cam-bridge: Cambridge University Press, 1985); Pierre Rosanvallon, L’Etat en France de 1789 à nos jours (París: Éditions du Seuil, 1990).

4 La necesidad de evitar reducir al Estado a una entelequia política ha sido central en la pers-pectiva del state-building. Véase, por ejemplo, Mariano Ben Plotkin y Eduardo Zimmermann, comps., Los saberes del Estado y las prácticas del Estado. Política, sociedad y elites estatales en la Argentina del siglo XX (Buenos Aires: Edhasa, 2012).

5 Annick Lempérière, “La historiografía del Estado en Hispanoamérica. Algunas reflexio-nes”, en Ensayos sobre la nueva historia política de América Latina, siglo XIX, coord. Guillermo Palacios (México: El Colegio de México, 2007), 55.

6 Philip Abrams, “Notes on the Difficulty of Studying the State (1977)”, Journal of Historical Sociology 1, 1 (1988): 58-89. Véase el tomo Prácticas políticas de esta misma colección.

7 Respecto a la necesidad de considerar al Estado como un proceso, esquivando atender al Estado como una estructura, véase Juan Pro Ruiz, “Considering the State from the Perspective of Bureaucracy: Lessons from the Latin American Sattelzeit”, en Latin American Bureaucracy and the State Building Process (1780-1860), eds. Juan Carlos Garavaglia y Juan Pro Ruiz (Newcastle upon Tyne: Cambridge Scholars, 2013), 1-23.

17 INTRODUCCIÓN 17

una significación específica de dicho concepto8. La familiaridad del término pareciera obviar la necesidad de especificar históricamente sus contenidos. La consecuencia de tomar tal atajo es la pérdida de comprensión sobre el fenómeno estatal. En contraste, la reflexión conjunta generada en torno a la elaboración de este tomo, destacó el carácter procesual —antes que cons-tructivista— del Estado, evitando su reificación en un objeto dado, así como descartando consideraciones ontológicas. Asimismo, tal punto de mira tam-poco implica una distinción operativa entre Estado y sociedad, la cual, por lo demás, no sería histórica9. Los paradigmas tanto estatales como antiesta-tales han promovido una amplia producción historiográfica, enriqueciendo conceptual y analíticamente los estudios sobre el Estado; pero también han revelado sus limitaciones10. Por un lado, es posible identificar un cierto triunfalismo del concepto de Estado en la historiografía política reciente y, en general, entre las ciencias sociales11. Primacía que ha sido gravitante en la renovación de su estudio desde la perspectiva del state-building, subrayando la mirada interna; por otro, no obstante, ha oscurecido a la sociedad que dicho Estado organiza políticamente12. Sin pretender resolver la dicotomía analítica entre perspectivas “desde arriba” o “desde abajo”, la invitación a pensar la historia política de Chile suscitó entre los autores una necesaria reflexión sobre las tensiones y mutuas transformaciones entre Estado y sociedad13.

8 Para una necesaria reflexión al respecto en el mundo iberoamericano, véase Annick Lempérière, ed., Estado. Tomo 3, en Diccionario político y social del mundo iberoamericano. Conceptos políticos fundamentales, 1770-1870, dir. Javier Fernández Sebastián (Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2014), Iberconceptos-II.

9 Como demuestran Francois-Xavier Guerra, Annick Lempérière et al., Los espacios públicos en Iberoamérica. Ambigüedades y problemas. Siglos XVIII-XIX (México D.F.: Fondo de Cultura Eco-nómica, 1998).

10 Para una lúcida síntesis al respecto, véase Lempérière, “La historiografía”.11 La primacía adquirida por el concepto de Estado en las ciencias sociales ha sido discutida,

entre otros, por Joel S. Migdal, State in Society: Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another (Cambridge: Cambridge Studies in Comparative Politics, 2001). Propone una perspectiva centrada en el binomio estado-sociedad —state-in-society—, subrayando las prácticas de acción estatal, del ejercicio del poder, entrelazadas con la vida cotidiana y que determinan la naturaleza del Gobierno, sus modos específicos, a quiénes benefician o no, cómo son las relaciones entre la gente. Véase también Pierre Bourdieu, Sobre el Estado. Cursos en el College de France 1989-1992 (Barcelona: Anagrama, 2011).

12 La contraposición entre ambos ha sido un elemento muy presente en el debate historiográfico sobre la relación Estado y sociedad civil, subrayando el vínculo “en contra de”. También, ha provocado una perspectiva de autonomía —ya sea estatal o del individuo—, reduciendo la posibilidad de definirlos a ambos como entidades identificables por contraste. Véase Pierre Bouretz, Oliver Monguin y Joel Roman, “Hacer la historia de lo político. Entrevista a Pierre Rosanvallon”, Memoria y Sociedad 10, 20 (2006): 77-86.

13 Nuevas perspectivas sobre historia social acerca de qué constituiría lo social y qué sería la sociedad han promovido una renovada discusión sobre conceptos analíticos centrales como el Estado. Véase Patrick Joyce, “What is the Social in Social History?”, Past and Present 206 (febrero, 2010): 203-48.


Múltiples son las aristas a partir de las cuales estudiarlo y esta obra con-junta no pretende —tampoco podría— abarcarlas todas ni producir una his-toria total. Más bien, quiere proveer un análisis comprehensivo de la trayectoria estatal chilena en el contexto latinoamericano. Las preguntas que han guiado esta reflexión apuntan a responder de qué forma, por cuáles vías, sobre cuáles aspectos abordar dicho proceso y qué elementos cabe destacar como aportes a su conocimiento histórico, aludiendo a los debates temáticos vigentes más allá de Chile. Para ello, la invitación hecha a los autores fue doble: elaborar una narrativa que eludiera las monografías y proponer cro-nologías ajustadas a las distintas dimensiones estatales abordadas, que pro-blematizaran las preestablecidas en la historiografía, destacando puntos de inflexión y sus transiciones particulares, y abrieran, a su vez, una reflexión de largo alcance sobre el Estado.

En concordancia, el hilo conductor del tomo organiza los capítulos en torno a problemas, combinando períodos y temas dentro del conjunto de la obra con explícitas conexiones con los otros tres tomos de esta colección. Así, Estado y sociedad ofrece una síntesis propositiva de la trayectoria estatal chilena, si bien hay sentidas ausencias que quedaron pendientes y temas que merecerían un tratamiento más amplio. Con todo, la aspiración del tomo fue constituir una unidad analítica en torno a tres problemas identificados como medulares para explicar los orígenes, las transformaciones, hiatos y tensio-nes dentro de dicha trayectoria estatal: soberanía y forma de gobierno, cons-titución e institucionalización, y las políticas públicas.

La pregunta que abre el tomo apela a la relación entre el Estado y su forma de gobierno, introduciendo el estudio de este como problema político en relación a sus orígenes, soberanía y legalidad. Desde esta perspectiva, Annick Lempérière discute la renombrada excepcionalidad del proceso de formación estatal chileno, planteando la cuestión central sobre si las institu-ciones dieron estabilidad gubernativa al país o bien los gobiernos fuertes que encabezaron la naciente república chilena instituyeron los poderes del Estado. Con este propósito, la autora aborda el origen independentista del Estado chileno desde la tensión entre revolución e institucionalización y delinea los momentos cruciales en las décadas de 1790 y 1830, y luego entre los años 1830 y 1845. Durante las luchas por la independencia no hubo un único modelo de Estado a seguir, que luego fuera obstaculizado en su reali-zación debido a las circunstancias o por el discernimiento insuficiente de los actores. Por el contrario, había otras alternativas institucionales modernas, como las federales o confederales, y dichas décadas fueron claves, a pesar de que la instalación de las diferentes reparticiones estatales quedó apenas esbozada. Esta circunstancia cuestiona, además, que las crisis determinen sólo puntos de partida y subraya una continuidad institucional entre el pasado borbónico y los procesos de construcción republicana.

19 INTRODUCCIÓN 19

Es decir, hubo distintas propuestas estatales que estuvieron tensionadas e incluso en conflicto. Por ello es que el análisis de la forma estatal adquirida no comienza con su punto de llegada, sino que sitúa su perspectiva en posi-bilidades abiertas14, alternativas que implicaban una particular organización política y administrativa del territorio, como examinan Andrés Estefane y Elvira López. La burocracia, como plantea López, es un indicador del afian-zamiento del Estado, es decir, de su poder entendido como la capacidad de organizar, extender y profesionalizar las oficinas estatales. Este proceso experimentó períodos articuladores que presentaron aspectos comunes entre sí: las décadas siguientes a la declaración de independencia, el período de reorganización burocrática impulsada por la expansión territorial y el desa-rrollo económico hacia fines del siglo XIX, y las décadas de 1920 y 1930, que dan cuenta de los esfuerzos de modernización estatal en función del para-digma social. Estos tres períodos compartieron un crecimiento significativo de la burocracia, en ellos ocurrieron transformaciones de lógica propia-mente burocrática en la institucionalidad estatal y también fueron contextos de fuerte cuestionamiento a la burocracia y sus funcionarios. Andrés Este-fane recoge esta hebra y la de soberanía —subrayada por Lempérière—, revi-sando las distintas divisiones administrativas mediante las cuales el Estado ha institucionalizado el control sobre el territorio y muestra el crónico cen-tralismo estatal chileno. La concreción de un ordenamiento territorial ha sido un debate central no sólo de los primeros gobiernos, que enfrentaron los conflictos provinciales de la década de 1820 y las guerras civiles de 1851 y 1859, sino también a lo largo de toda la trayectoria estatal. Las discusiones sobre autonomía comunal en las décadas de 1880 y 1890, la reflexión desa-rrollista elaborada por la Corporación de Fomento de la Producción desde la década de 1940, la regionalización implementada entre 1974 y 1976 por la dictadura de Pinochet, y las demandas de descentralización actuales eviden-cian las alteraciones que políticas e implementaciones territoriales concretas significaron para la capacidad de intervención del Estado. Asimismo, como plantea Rafael Sagredo, la soberanía ha sido un poder tensionado por el espacio y, en esa relación, el conocimiento geográfico estimuló la expansión territorial nacional, la integración de regiones, y justificó pretensiones sobe-ranas en los conflictos fronterizos. El autor examina qué hizo el Estado para definir la soberanía territorial/marítima chilena y también por qué lo hizo, demostrando que la estadística y la ciencia cartográfica fueron —más allá de ser herramientas de conocimiento específico— pivotes indispensables para establecerla. A partir de esta premisa, el autor concluye que la guerra del Pacífico (1879-1884) habría sido la última fase de un proceso de expansión

14 Miguel A. Centeno y Agustín E. Ferraro, eds., State and Nation Making in Latin America and Spain. Republics of the Possible (Cambridge: Cambridge University Press, 2013).


científica iniciado en la primera mitad del siglo XIX por naturalistas comisio-nados por el Estado y, por el contrario, el desconocimiento y desinterés sobre la Patagonia se tradujeron en su pérdida.

Los límites a la soberanía territorial y también el alcance de los procesos de anclaje estatal fueron definidos desde el campo político. La política interna y externa no sólo requirió que el Estado desarrollara dichos conoci-mientos, sino que ambas expresan opciones concretas. La formación y desa-rrollo del Estado chileno ha consistido también en un proceso de definición respecto del exterior. Mark Petersen analiza cómo el Estado usó la política internacional para propósitos domésticos, al mismo tiempo que mantuvo ciertas prácticas firmemente enraizadas en el siglo XIX. Por un lado, el desa-rrollo de instituciones emergidas de la sociedad ayudó a determinar las pre-ferencias en política exterior y, por otro, la política exterior sirvió como herramienta para definir al Estado respecto de la sociedad. En el ámbito interno, las políticas indígenas estudiadas por Rolf Foerster, Jorge Iván Ver-gara y Hans Gundermann evidencian procesos de naturaleza similar, que definieron la relación del Estado republicano con los pueblos originarios de Chile. En el amplio marco temporal definido por procesos de integración indiferenciada a la ciudadanía hasta el término y redefinición de dicha polí-tica con la ley indígena de 1993, los autores identifican aspectos claves para entender la resistencia presentada por los indígenas a la acción estatal en múltiples niveles. Su análisis sobre los hitos principales en la transforma-ción de las políticas estatales hacia los pueblos mapuche, andinos y rapanui, establece una vinculación estrecha con la cuestión de la legitimidad del poder estatal.

Este segundo problema medular refiere a los procesos de constitución e institucionalización estatal abordados en este tomo a través de la relación entre el Estado y la Iglesia, de la judicatura y de la construcción electoral del poder. Macarena Ponce de León analiza la competencia por los votos electo-rales como la única forma legítima de acceso al poder, preguntándose luego por las bases sociales del Estado en los procesos de expansión democrática durante el siglo XX. El análisis de la autora sobre cómo las elecciones legiti-man cierta institucionalidad estatal o su reforma, permite identificar al Estado como un actor central en la experiencia electoral. Las tensiones entre la temprana legitimidad del sufragio —como fundamento y técnica para acceder al poder— y los esfuerzos posteriores por dar legalidad a los procedi-mientos electorales e incorporar a nuevos sectores sociales al sufragio confi-guraron una institucionalidad electoral que en el siglo XX permitió regular la competencia, una mayor independencia respecto de las redes territoriales de poder y garantizar niveles satisfactorios de transparencia en los resultados. Otro pilar del proceso de construcción del Estado constitucional ha sido la judicatura, aunque esta función estatal ha tenido un tratamiento menor den-tro de la historia política de Chile. Samuel Tschorne contribuye a recuperar

21 INTRODUCCIÓN 21

su pertinencia, identificando las distintas concepciones sobre la naturaleza y diseño institucional de la judicatura que surgieron de la crítica y crisis del orden político y constitucional liberal del siglo XIX, las cuales abrieron un período de reorganización de la función judicial cuya institucionalidad ha sido cuestionada en los últimos años de cara al proyecto de construir un Estado democrático de derecho.

Tanto la constitución como la trayectoria estatal chilena poseen una par-ticularidad central y es que no pueden comprenderse sin atender al papel que tuvo la Iglesia. Esta especificidad tuvo que ver no sólo con la unión de poderes, heredada de la Colonia, sino también con el rol de la Iglesia en el espacio público y en la política. Lisa Edwards aborda las relaciones entre esta y el Estado, identificando a ambas instituciones como los dos baluartes de la estabilidad social y política. Las tensiones entre ambas no sólo configu-raron la competencia política, sino que también concretaron formas y prác-ticas de los procesos estatales.

En tercer lugar, el tomo aborda dimensiones relativas a las políticas públicas como ámbitos y prácticas que permiten comprender lo que el Estado hace. La educación fue la primera política social, porque ella fue con-cebida como condición necesaria para la constitución del proyecto de Estado. Rodrigo Mayorga examina cómo el despliegue de las capacidades estatales a través del sistema educativo se ubica en el centro del proceso de formación estatal, ya que por medio de estas el Estado no sólo actúa sobre la sociedad, sino que, a la vez, se constituye a sí mismo. Este proceso de consti-tución y transformación consiste tanto en la red territorial e institucional que el sistema educacional construye, como en la escuela, entendida como el espacio de encuentro concreto y cotidiano entre actores sociales y estatales. Por su parte, Ángela Vergara se enfoca en las políticas laborales y sociales, así como en el conjunto de herramientas jurídicas implementadas con el fin de influir en las condiciones de vida y trabajo de los chilenos. Desde los pri-meros años de vida republicana hasta la década de 1980, la relación entre el Estado y los trabajadores es subrayada en su carácter tenso y conflictivo, al mismo tiempo que la autora identifica la vasta gama de espacios y relaciones que han definido la experiencia de los trabajadores chilenos, ofreciendo así una alternativa analítica más amplia que los estudios centrados exclusiva-mente en la relación entre el Estado y el movimiento sindical. La pregunta respecto de qué hace el Estado es retomada por Francisca Rengifo, en térmi-nos de cuáles fueron los contenidos específicos que adquirió el paradigma de bienestar: ¿Cuál sería la terminología adecuada para nominar las transfor-maciones político-institucionales experimentadas por el Estado chileno a partir de la primera legislación social de comienzos del siglo XX? La res-puesta discute dos cuestiones centrales al desarrollo del sistema de seguri-dad social chileno: el rol estatal y la trayectoria expansiva pero desigual que experimentó la provisión de bienestar.


Los trabajos que integran este tomo comparten el énfasis en los actores, considerando en esta categoría tanto a las instituciones como también a las personas que actúan por ellas —burócratas, científicos, agentes electorales, docentes, jueces, entre otros—. Cabe subrayar que los temas propuestos en los respectivos capítulos y las discusiones allí esbozadas se insertan en una reflexión y dimensión latinoamericana más amplia y que abre nuevas pre-guntas.

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EDITORES Y AUTORES DEL TOMO “ESTADO Y SOCIEDAD”

COLECCIÓN HISTORIA POLÍTICA DE CHILE, 1810-2010

Editor general:

IVÁN JAKSIý ANDRADE: doctor en Historia de la Universidad Estatal de Nueva York. Académico de la Universidad de Stanford.

Editor del tomo:

FRANCISCA RENGIFO STREETER: doctora en Historia de la Pontificia Universi-dad Católica de Chile. Investigadora del Centro de Estudios de Historia Polí-tica y profesora de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez.

Autores:

LISA M. EDWARDS: doctora en Historia Latinoamericana de la Universidad de Tulane. Chair of History y profesora de la Universidad de Massachusetts Lowell.

ANDRÉS ESTEFANE: doctor en Historia de la Universidad Estatal de Nueva York en Stony Brook. Investigador del Centro de Estudios de Historia Polí-tica de la Universidad Adolfo Ibáñez.

ROLF FOERSTER: doctor en Historia de la Universidad de Leiden. Académico del Departamento de Antropología de la Universidad de Chile.

HANS GUNDERMANN: doctor en Estudios Sociológicos de El Colegio de México. Académico del Instituto de Investigaciones Antropológicas de la Universidad Católica del Norte.

ANNICK LEMPÉRIÈRE: doctora en Historia de La Sorbona. Directora del Centre de recherche d’histoire de l’Amérique Latine et du monde ibérique, Universi-dad de París I, Panthéon-Sorbonne.


ELVIRA LÓPEZ TAVERNE: doctora en Historia de la École des Hautes Études en Sciences Sociales de Francia. Postdoctorada en el Instituto de Historia de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

RODRIGO MAYORGA: doctor (c) en Antropología y Educación de la Anthropo-logy and Education Teachers College de la Universidad de Columbia.

MARK PETERSEN: doctor en Historia de la Universidad de Oxford. Profesor de la Universidad de Dallas.

MACARENA PONCE DE LEÓN ATRIA: doctora en Historia de la Pontificia Univer-sidad Católica de Chile. Profesora del Instituto de Historia de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

FRANCISCA RENGIFO STREETER: doctora en Historia de la Pontificia Universi-dad Católica de Chile. Investigadora del Centro de Estudios de Historia Polí-tica y profesora de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez.

RAFAEL SAGREDO BAEZA: doctor en Historia de El Colegio de México. Profesor del Instituto de Historia de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

SAMUEL I. TSCHORNE: doctor en Leyes de la London School of Economics and Political Science. Profesor de Derecho en la Universidad Adolfo Ibáñez.

ÁNGELA VERGARA MARSHALL: doctora en Historia Latinoamericana de la Uni-versidad de California en San Diego. Profesora en el Departamento de Histo-ria de la Universidad Estatal de California en Los Ángeles.

JORGE IVÁN VERGARA: doctor en Sociología de la Universidad Libre de Berlín. Académico de la Universidad de Concepción.

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