Gestión estratégica del talento humano en el sector público: Gestión ...

Gestin estratgica

del talento humano

en el sector pblico

Ges

tin

est

rat

gica

del

tal

ento

hu

man

o en

el s

ecto

r p

bli

co

IEGOBIEGOBgestin pblica

Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico: estado del arte, diagnstico y recomendaciones para el caso colombiano es un esfuerzo interdisciplinar liderado por la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes. Este libro es producto de un proyecto de investigacin financiado por la Escuela Superior de Administracin Pblica, con el apoyo del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Colciencias). Su objetivo es brindar un diagnstico y unas pautas generales para que la gestin del talento humano se convierta en un proceso estratgico de las organizaciones pblicas colombianas.

El libro inicia con una revisin del estado del arte de las teoras y prcticas de gestin del talento humano en el sector pblico. Luego, en los captulos 2 a 6, presenta un diagnstico del estado de este tema en el sector pblico colombiano, mediante diversas metodologas: anlisis institucional, anlisis de actores, grupos focales y entrevistas, anlisis de contenido, mtodos cualitativos y revisiones jurisprudenciales, entre otras. El captulo 7 analiza las brechas de jure y de facto en la gestin del talento humano en Colombia. Con base en dicho diagnstico y el anlisis de brechas mencionado, se propone un modelo a partir del cual se estructuranrecomendaciones y pautas orientadas a hacer ms estratgica la gestin de personas en las organizaciones pblicas colombianas. El libro cierra sealando algunas lecciones obtenidas de la socializacin de dicho modelo y sus recomendaciones en el mbito regional y en el nivel central del gobierno colombiano.

Investigacin EGOBgestin pblica

Pedr

o Pa

blo

Sana

bria

Pul

ido

(com

pila

dor)

Pedro Pablo Sanabria Pulido

Ph. D. en Administracin Pblica de la American University en Washington, D. C.; master en Polticas Pblicas de la London School of Economics; especialista en Evaluacin Social de Proyectos de la Universidad de los Andes y economista de la Universidad Nacional de Colombia. En la actualidad se desempea como director del Departamento de Gestin de Organizaciones y profesor asociado de la Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana (Cali), y es investigador asociado de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes. Ha sido profesor asistente de esta misma institucin. En la Universidad Icesi se desempe como profesor de los departamentos de Gestin Organizacional y de Economa, director del Observatorio de Polticas Pblicas (Polis) y del programa de Economa con nfasis en polticas pblicas. Tambin ha sido asociado de Asuntos Pblicos de Tecnoqumicas S. A., asesor de la Direccin de Desarrollo Empresarial del Departamento Nacional de Planeacin, editor econmico de la Corporacin Excelencia en la Justicia e investigador del Centro de Estudios sobre Desarrollo Econmico de la Universidad de los Andes. Es vicepresidente para Latinoamrica de la International Research Society in Public Management.

La Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes realiza investigaciones sobre polticas pblicas y gestin pblica que inciden en el desarrollo y el bienestar nacional y regional. Persiguen tambin ampliar el conocimiento sobre los asuntos pblicos y el manejo del Estado en Colombia. Para recopilar estas investigaciones y ponerlas a disposicin del pblico interesado, la Escuela de Gobierno cre esta nueva serie de libros de investigacin, que contar con cuatro lneas: gestin pblica, polticas pblicas, salud pblica y liderazgo pblico. Este libro forma parte de la lnea de gestin pblica, e inaugura la serie.

9 789587 741599

Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico:

estado del arte, diagnstico y recomendaciones para el caso colombiano

Pedro Pablo Sanabria Pulido(compilador)




GESTIONTHcaratula2.indd 1 17/11/15 16:27

GESTION.indb 1 11/11/15 10:32

GESTION.indb 2 11/11/15 10:32

Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico

GESTION.indb 3 11/11/15 10:32

GESTION.indb 4 11/11/15 10:32




Investigacin EGOBgestin pblica

Carlos Caballero y Diego Pizano

Punto de inflexin: decisiones que

rescataron el futuro de Colombia

La Administracin de Andrs Pastrana Arango 1998-2002

PuntoInflexion.indd 5 28/11/13 23:30

GESTION.indb 5 11/11/15 10:32

Ediciones Uniandes

Calle 19 n. 3-10, oficina 1401

Bogot, D. C., Colombia

Telfono: 3394949, ext. 2133

http://ediciones.uniandes.edu.co

[email protected]

Colciencias

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica

Escuela Superior de Administracin Pblica

isbn: 978-958-774-159-9

isbn e-book: 978-958-774-160-5

Correccin de estilo: Liliana Ortiz

Diseo interno y cubierta: Leonardo Cullar

Imagen de cubierta: Diverse Business People on a

Meeting. Autor: Rawpixel.com. Autorizacin de

modelo archivada en Shutterstock, inc.: http://www.

shutterstock.com/pic.mhtml?id=204774604&src=id

(nmero de la imagen: 204774604)

Impresin:

Editorial Kimpres S. A. S.

Calle 19 sur n. 69C-17

Telfono: 4136884

Bogot, D. C., Colombia

Impreso en Colombia Printed in Colombia

Gestin estratgica del talento humano en el sector pblico: estado del arte, diagnstico y recomendaciones para el caso colombiano / Pedro Pablo Sanabria Pulido (compilador) -- Bogot : Universidad de los Andes, Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo, Ediciones Uniandes, 2015. 366 pginas; 17 x 24 cm. Otros autores: James L. Perry, Jaime Torres Melo, Maite Careaga Taguea, Sonia Margarita Ospina Bosi, Amparo Hofmann-Pinilla, Enrique Borda Villegas, Anglica Daz Ortiz, Luis Daz Matajira, Paula Liliana Rozo Posada, Julin Alberto Arce Snchez, Fabin Guillermo Telch Otlora, Alejandra Rodas Gaiter, Mauricio Astudillo Rodas, Sebastin Estrada Jaramillo. isbn 978-958-774-159-9

1. Administracin de personal Investigaciones Colombia 2. Funcin pblica Administracin de personal Investigaciones Colombia I. Sanabria Pulido, Pedro Pablo II. Universidad de los Andes (Colombia). Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo. cdd 352.6 sbua

Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede ser reproducida ni en su todo ni en sus partes, ni

registrada en o transmitida por un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna forma ni por ningn

medio, sea mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico, electro-ptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el

permiso previo por escrito de la editorial.

Primera edicin: noviembre del 2015

Pedro Pablo Sanabria Pulido (compilador)

Universidad de los Andes, Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo

GESTION.indb 6 11/11/15 10:32

vii

Contenido

PrlogoJames L. Perry 1

PrlogoCarlos Caballero Argez 7

Comentarios al libro 11

PrefacioPedro Pablo Sanabria Pulido 17

Captulo 1Estado del arte de la gestin estratgica del talento humano en el sector pblico: teora y prcticasPedro Pablo Sanabria Pulido 23

Captulo 2Anlisis institucional de la evolucin de la poltica pblica de gestin del talento humano en ColombiaJaime Torres Melo 61

Captulo 3El diagnstico desde adentro: estado actual de la gestin del talento humano en las organizaciones pblicas colombianas a partir de la visin de los expertos en las unidades de personalMaite Careaga Taguea 95

Captulo 4Voces y vivencias: la gestin del talento humano vista desde adentro de las organizaciones pblicas colombianasSonia M. Ospina Bossi Amparo Hofmann-Pinilla 119

GESTION.indb 7 11/11/15 10:32

Captulo 5Evaluacin del statu quo normativo y jurisprudencial de la gestin del talento humano en el sector pblico colombianoEnrique Borda Villegas Anglica Daz Ortiz 147

Captulo 6Anlisis del statu quo de las prcticas de las unidades de personal en el sector pblico colombianoLuis Daz Matajira Paula Liliana Rozo Posada Julin Arce Snchez 169

Captulo 7Lineamientos para una poltica de talento humano en el sector pblico colombiano. Para servir mejor al pas: cmo hacer estratgica la gestin del talento humano en las organizaciones pblicas colombianas?Pedro Pablo Sanabria Pulido Fabin Guillermo Telch Alejandra Rodas GaiterMauricio Astudillo Rodas Sebastin Estrada Jaramillo 195

Captulo 8Resultados de la socializacin de recomendaciones en el nivel regionalPedro Pablo Sanabria Pulido Fabin Guillermo Telch Otlora 341

Los autores 363

GESTION.indb 8 11/11/15 10:32

1

Prlogo*1

James L. Perry

A pesar de no ser colombiano y de ser ajeno al sistema de gobierno, y al gobierno colom-biano mismo, tengo muchos aspectos en comn con los directivos, investigadores y refor-madores que han unido esfuerzos para llevar a cabo un proyecto de investigacin orientado a generar lineamientos para una eventual poltica pblica de gestin del talento humano, el cual es la razn de hacer este libro. Este prlogo es una expresin de solidaridad tanto con el esfuerzo intelectual de los investigadores como con las aspiraciones para el mejoramiento de la poltica de gestin del capital humano en Colombia.

Durante las ltimas cuatro dcadas he estudiado la reforma a la gestin del capital humano en organizaciones de Estados Unidos y alrededor del mundo. Mi contacto con la reforma en los Estados Unidos comenz con el acto de la Reforma al Servicio Civil de 1978 (csra, por su sigla en ingls), la cual tiene similitudes con los objetivos e iniciativas descritas en este libro. La csra fue la ltima reforma legislativa, exhaustiva, para el Servicio Civil Federal de los Estados Unidos; esta reforma reorganiz a fondo las agencias responsables de la gestin del capital humano, formaliz los principios del sistema de mrito, estableci el nivel ejecutivo, la gestin del desempeo y los programas de investigacin y pilotaje.

Mi rol como editor en jefe de Public Administration Review (la revista ms relevante a nivel mundial en temas de administracin pblica) refuerza mi sentido de solidaridad con los lderes responsables de la gestin del capital humano en Colombia. Durante los 75 aos de publicacin de la Public Administration Review, esta ha apoyado la bsqueda del buen gobierno, no solo en Estados Unidos sino alrededor del mundo. Las races de la revista se remontan a los movimientos progresistas que buscaban implementar las prcticas de buen gobierno en los miles de gobiernos del sistema federal norteamericano.

En el foro Una Poltica de Gestin del Talento Humano para el Sector Pblico Colom-biano del Siglo xxi, llevado a cabo el 22 de octubre del 2013 en Bogot, compart algunas observaciones desde mis investigaciones y mi experiencia en el contexto de la presentacin por parte del equipo colombiano de investigacin sobre los resultados y las recomendaciones que estn culminando con la publicacin de este libro. En este momento deseo reiterar algu-nas de las observaciones que coment en aquella ocasin, ya que sirven como complemento de los resultados y las conclusiones que se desarrollan en este libro. Para tal fin, he organizado mis observaciones alrededor de dos categoras de inters: investigacin y experiencia.

* Versin original escrita en ingls. Traduccin de Mauricio Astudillo Rodas, Pedro Pablo Sanabria Pulido y Fabin

Guillermo Telch Otlora, Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes, Colombia.

GESTION.indb 1 11/11/15 10:32

2


I. Imperativos para la gestin del capital humano basados en la investigacin

El captulo 1 de este libro presenta informacin detallada sobre el estado del arte terico, a nivel internacional, de la gestin del capital humano. Mi intencin no es adelantarme a la revisin de alta calidad que se muestra ms adelante en el libro, sino que enfatizar en algu-nos aspectos de la literatura que necesitan ser reforzados, en parte porque son temas que parecen obvios y pueden ser pasados por alto, o se dan por sentado.

A. Las organizaciones gubernamentales y los individuos son socios cuando el capital humano es optimizado

Gran parte de lo que se entiende por capital humano en una organizacin es resultado de procesos mutuos que involucran tanto a la organizacin como a los individuos. Las organi-zaciones son sistemas complejos que se basan en el equilibrio entre los incentivos organiza-cionales para sus empleados y las contribuciones por parte de estos hacia la organizacin. As, observar nicamente el stock de capital humano de una organizacin puede resultar engaoso, pues las organizaciones que logran optimizar su capital humano usualmente se caracterizan por un alto grado de convergencia entre los objetivos individuales y las metas de la organizacin. Lo anterior significa que las organizaciones efectivas usualmente se encuentran cosechando los dividendos de las decisiones que toman acerca de la gestin del capital humano, en conjuncin con las decisiones tomadas por los individuos, las cuales magnifican el retorno a las inversiones hechas por la organizacin.

La convergencia que existe entre las metas individuales y organizacionales permite cosechar dividendos significativos del talento humano. La habilidad de una organizacin para retener el personal debido a su compromiso hacia la organizacin significa que se est reteniendo no solo el capital humano que el individuo trajo a la organizacin sino que se est reteniendo el aprendizaje y la memoria adquiridos durante el tiempo que este permanece all. Las organizaciones que logran retener el personal tambin cosechan las ventajas del capital humano producto de la inversin que cada empleado hace para s mismo, lo cual es otra fuente para el mejoramiento del capital humano agregado. De esta manera, las organi-zaciones necesitan encontrar formas para estimular y alentar la espiral ascendente virtuosa de inversiones de los individuos, que benefician tanto a los individuos mismos como a la organizacin.

B. Los retornos a las polticas de gestin del talento humano deben ser contras-tados frente al desempeo individual y organizacional

En el transcurso de la ltima mitad de siglo, los acadmicos han desarrollado, gradualmente, diversas alternativas a las formas de organizacin burocrticas. En el sector pblico, la bs-queda de estas alternativas ha sido impulsada por las demandas de los lderes pblicos y los ciudadanos para lograr una mayor productividad. En este sentido, las alternativas que han surgido a los modelos burocrticos son definidas ms en los productos y los resultados que en los insumos y las estructuras prescritos.

GESTION.indb 2 11/11/15 10:32

3

Prlogo

La consecuencia de cambiar las formas organizacionales y el uso de los productos y resultados en el gobierno es que las polticas de gestin del talento humano se justifican cada vez ms por los resultados alcanzados, o por alcanzar, que simplemente por la eficien-cia o por la regla de conformidad. Los programas diseados para reclutar y desarrollar el talento necesitan ser evaluados frente al talento que logran atraer y desarrollar. Igualmente, las iniciativas para reducir la corrupcin y los comportamientos poco ticos tienen que dar cabida a la disminucin de la corrupcin y a la mejora de la conducta tica. En el nivel macro, se requiere desarrollar mediciones que permitan monitorear el sistema de gestin del capital humano y asegurar que se estn produciendo los resultados. En la ausencia de resultados, las polticas de gestin del capital humano no podrn ser sostenidas.

C. Una poltica pblica efectiva de gestin del capital humano se debe enfocar en ofrecer y crear un balance entre tres clases de recompensas extrnsecas: compensacin total, seguridad en el empleo y motivacin al servicio pblico

La compensacin total incluye los sueldos, salarios y las compensaciones diferidas en forma de pensiones y recompensas relacionadas. La seguridad en el empleo es la seguridad de los empleados de carrera que se les otorga, ya sea por poltica pblica, por contrato o por ley. La motivacin al servicio pblico abarca las oportunidades que se otorgan a los empleados para cumplir las necesidades asociadas con los valores pblicos y que son importantes para ellos.

A diferencia de la teora del capital humano, la cual fue desarrollada en la economa, la investigacin cientfica detrs del imperativo terico para balancear las recompensas extrnsecas es mucho ms modesta. En el largo plazo, sin embargo, creo que llegaremos a entender qu tan importante es el gran tro (ej.: compensacin total, seguridad en el empleo y motivacin al servicio pblico) para manejar efectivamente la poltica pblica de gestin del capital humano. Somos conscientes de que las organizaciones del gobierno que, por ejemplo, dan a sus empleados una seguridad en el empleo excesiva terminan atrayendo a los empleados cuya principal motivacin es la seguridad y que tienen ms bajo desem-peo. De manera similar, si los empleados no estn comprometidos con su trabajo porque este no les ofrece una forma de alcanzar una causa que tiene significado para ellos, entonces solo es posible medir qu tan adecuada es la compensacin a travs de trminos financieros.

Las organizaciones gubernamentales que logren construir un balance entre el gran tro tienen un gran nmero de recursos que pueden usar en sus interacciones con diferentes tipos de empleados. Al mismo tiempo, los sistemas balanceados de recompensas extrnsecas traen naturalmente mayor legitimidad con los grupos de inters relevantes, de manera que los empleados reconocen fcilmente la justicia de los sistemas de recompensa balanceados. Es probable que los ciudadanos, como pagadores de impuestos y votantes, aprecien los sistemas de recompensa que no son financieramente generosos, pero, simultneamente, esperan que los funcionarios pblicos tengan un desempeo en su trabajo que ubique el servicio pblico en un nivel superior respecto a sus prioridades. Los polticos estn en una mejor posicin para mantener y defender los sistemas de recompensas que son justos para los empleados y aceptados por los ciudadanos. As, la poltica pblica de gestin del capital humano que est basada en un balance entre las recompensas extrnsecas significativas es recomendable.

GESTION.indb 3 11/11/15 10:32

4


II. Lecciones aprendidas desde la experiencia

Kurt Lewin, el fundador de la psicologa social moderna, sostiene que no hay nada ms prctico que una buena teora. Lo cito porque refleja mis creencias en la sabidura de la observacin de Lewin. Al mismo tiempo, la sabidura puede venir de otras fuentes, siendo la experiencia una de ellas, de manera que se destacan cuatro lecciones relevantes para desarrollar una nueva poltica pblica de gestin del capital humano como resultado de mis experiencias como acadmico, profesor y profesional.

A. En los sistemas de gestin del capital humano existen muchos puntos de apa-lancamiento, esto es, caminos hacia el cambio efectivo. Basarse nicamente en el one best way2 puede resultar, probablemente, en consecuencias decepcionantes

Cuando nos encontramos en medio de los sistemas en reforma, algunas veces desarrolla-mos sesgos que bloquean las numerosas formas como se pueden alcanzar los resultados. En los ltimos aos, por ejemplo, muchos lderes de opinin en Estados Unidos (como pre-sidentes, legisladores y lderes de centros de pensamiento) han promovido la compensacin relacionada con el desempeo, en algunas ocasiones, como la manera ptima de mejorar el desempeo del gobierno. Lo que hemos aprendido, sin embargo, es que confiar primordial-mente en la compensacin relacionada con el desempeo puede perjudicar efectivamente el desempeo, en lugar de mejorarlo. Hemos encontrado que los beneficios esperados de la compensacin relacionada con el desempeo son usualmente restringidos por la naturaleza del trabajo al cual est siendo aplicado, las limitaciones de presupuesto y lo que lo valoran los empleados. La propensin de algunos lderes de opinin para sostener la compensacin relacionada con el desempeo como una solucin a los problemas de productividad, es un buen ejemplo de una bsqueda equivocada del one best way.

Los sistemas motivacionales efectivos proveen incentivos que recurren a una gama amplia de motivaciones para los empleados. Como lo indiqu antes respecto al gran tro, el balance entre una variedad de recompensas extrnsecas es probablemente ms agradable para los empleados, ciudadanos y empleados oficiales, al tiempo que otorga a los geren-tes pblicos un portafolio ms completo de recompensas para motivar a los empleados. El anterior principio niega la aproximacin hacia un one best way, de manera que la leccin experimental es que los lderes y gestores de polticas deberan tomar ventaja de un amplio rango de maneras para obtener los resultados.

B. El cambio en los sistemas de gestin del capital humano es usualmente gra-dual e incremental. Sea paciente con los resultados

En algunas ocasiones la impaciencia es una virtud; por ejemplo, las ancdotas acerca del innovador y fundador de Apple, Steve Jobs, enfatizan en su impaciencia frente a sus subor-

2 La expresin one best way hace referencia a la prctica de la nica y mejor alternativa, pues solo hay una res-

puesta correcta a la que siempre se debe llegar (nota del traductor).

GESTION.indb 4 11/11/15 10:32

5

Prlogo

dinados y socios, los cuales no entregaban resultados rpidamente ni ajustados al estndar que l demandaba. Pero la bsqueda de resultados debe estar frenada por el realismo, espe-cialmente en los sistemas pblicos que son ms complejos y multifacticos que los sistemas corporativos; adicionalmente, los humanos son seres emocionales y sus arraigos a viejas formas de hacer las cosas pueden requerir tiempo para procesar el cambio emocional.

Aparte de los ajustes emocionales que las personas tienen que hacer cuando los siste-mas cambian, ellos tambin tienen que hacer ajustes cognitivos importantes. La adquisicin de nuevo conocimiento es, en algunas ocasiones, parte del proceso de cambio. El entre-namiento y el aprendizaje de un nuevo oficio pueden tomar tiempo; as, la paciencia es un complemento a la naturaleza del entorno donde se est produciendo el cambio.

C. Victorias pequeas son necesarias en la construccin del xito y para crear culturas de alto desempeo

El individuo que tiene una mentalidad reformista usualmente se enfoca en los grandes saltos hacia delante. Si el desempeo del capital humano necesita cambiar, entonces progresar a grandes saltos parece ser razonable; pero un corolario del principio del cambio en los siste-mas de gestin del capital humano es que usualmente es gradual e incremental, es decir que a menudo se deben dar pasos pequeos antes de dar un gran salto. El xito inicial (aunque es producto de xitos pequeos e incrementales) puede construir gradualmente impulsos para que de manera consecuente los movimientos siguientes lleguen con mayor rapidez y con incrementos mayores.

D. Las estrategias y prcticas que son orgnicas, incluso si son poco convencio-nales, son superiores que aquellas que no pueden ser sustentables

Esta leccin final involucra el lugar donde buscamos soluciones a los problemas y las necesi-dades de la gestin del capital humano. Este libro presta atencin al estado del arte de la ges-tin internacional del capital humano. Pero tambin es necesario apreciar algunas prcticas hechas en casa que logren funcionar. Es concebible que las prcticas que denominamos orgnicas o hechas en casa logren imitar las funciones de las prcticas exitosas en otros pases. Es importante que estas prcticas orgnicas que funcionan no sean abandonadas por ser iniciativas locales y porque no se ajustan a lo que parecen ser las mejores prcticas a nivel internacional.

III. Cerrando las sugerencias para el desarrollo de la poltica

Espero que sea claro de lo que he escrito que no existe una frmula mgica para el desarrollo efectivo de una poltica pblica de capital humano. La construccin de una poltica pblica de capital humano requiere un compromiso de largo plazo. A lo largo del camino, los lderes y partidarios de llevar a cabo una reforma necesitan estar atentos a los requisitos conoci-dos que sustentan una poltica pblica efectiva. Los agentes de cambio deberan construir

GESTION.indb 5 11/11/15 10:32

6


experimentacin durante el proceso de reforma. As como no existe el one best way, las pol-ticas pblicas que esperamos que rindan frutos algunas veces no lo hacen. Una perspectiva experimental reconoce la incertidumbre inherente al proceso de diseo e implementacin de una poltica pblica, al tiempo que reconoce la realidad del ensayo y error. Los agentes del cambio deben estar preparados para moverse hacia adelante basados en lo que funciona y aprender de lo que no funciona. La reflexin al proceso de cambio y la implementacin es un activo real, la consideracin de la ansiedad y los temores frente al cambio que afectan a los individuos y grupos de inters puede tener un gran efecto para neutralizar su oposicin y, algunas veces, podran convertir a los oponentes en partidarios. Recurrir a la coercin y las directivas jerrquicas no crearn compromisos sostenibles ni polticas pblicas. En defi-nitiva, la persuasin y el compromiso basado en valores son fundamentos para una poltica pblica de gestin del capital humano que siembre races y sea sostenible.

Por ltimo, la alta direccin gubernamental y los agentes de cambio deben reconocer la centralidad de los funcionarios, administradores y lderes en diferentes niveles de gobierno para lograr una poltica de gestin del capital humano exitosa. Los administradores y super-visores a lo largo de la estructura jerrquica tienen roles importantes en el diseo de las polticas pblicas, en la socializacin de la propuesta a sus subordinados y compaeros, y en la implementacin e institucionalizacin de la poltica pblica de gestin del capital humano.

James L. PerryEditor en jefe, Public Administration Review

Profesor emrito distinguido, Universidad de Indiana Bloomington

GESTION.indb 6 11/11/15 10:32

7

Prlogo

Carlos Caballero Argez

Que tiemblen los porteros! era un dicho de la poltica por all en 1930, cuando el triunfo del Partido Liberal en la eleccin presidencial termin con el largo perodo que se conoci como la Hegemona Conservadora (1886-1930) y se inici la Repblica Liberal durante la cual por diecisis aos gobernaron presidentes del Partido Liberal.

De ah que uno de los principios sobre los cuales se ciment el acuerdo poltico del Frente Nacional en Colombia en 1957 fue el de poner fin a la pugna entre los dos partidos tradicionales, que conduca a que el que ganaba la eleccin presidencial dispona, a favor de los miembros de su partido, de todas las posiciones y los cargos en el sector pblico.

El primer presidente del Frente Nacional y arquitecto de este acuerdo, Alberto Lleras Camargo, consideraba que en el Estado colombiano deba existir una carrera administra-tiva y que los nombramientos en los cargos pblicos deberan aislarse de la influencia de los dirigentes polticos como ocurra en el Reino Unido o Francia, en donde cambiaban los mandatarios pero no los administradores del Estado. Era no solamente la manera de evitar la confrontacin entre los partidos, y el clientelismo, sino de modernizar y profesionalizar la administracin pblica.

Por eso, en 1958 se arm un aparato institucional estatal que incluy la creacin tanto del Departamento Administrativo del Servicio Civil en la actualidad Departamento Admi-nistrativo de la Funcin Pblica como del Departamento Nacional de Planeacin, ambos dependientes directamente de la Presidencia de la Repblica. El primero estara dedicado a organizar la carrera administrativa y a formar y capacitar funcionarios que ocuparan cargos en todos los niveles de la administracin estatal; el segundo, a trazar la estrategia de desa-rrollo del pas, el rumbo de las polticas pblicas y a la definicin del plan de inversiones del Estado acorde con esos lineamientos globales.

El mismo presidente Lleras Camargo, en el discurso que pronunciara en la inauguracin de la Escuela Superior de Administracin Pblica (esap), en marzo de 1962, se refiri a la necesidad de

organizar la administracin pblica sobre fundamentos universalmente aceptados y fracasados en Colombia una y otra vez, por falta de continuidad en el pensamiento de los gobiernos y de decisin para combatir intereses polticos sin ninguna importancia. Esos fundamentos son el establecimiento de la carrera administrativa y la planeacin de las obras y servicios del Estado, con el fin de que los recursos pblicos no se desperdicien y diluyan en proyectos extravagantes o por la simple ineptitud de un cuerpo de funcionarios improvisados y cambiantes. Ya la enmienda

GESTION.indb 7 11/11/15 10:32

8


constitucional aprobada en 1957 por el pueblo en plebiscito dej en forma sinttica el mandato de crear una carrera administrativa totalmente ajena a las presiones de la lucha poltica, y la Ley 19 de 1958 dijo cmo debera ejecutarse (Lleras Camargo, 2006, p. 510).

Fue precisamente esta ltima ley la que cre el Departamento Administrativo del Ser-vicio Civil y la que otorg facultades extraordinarias al presidente de la Repblica para crear la esap.

A pesar de la existencia de ese conjunto de entidades encargadas de velar por la calidad de los funcionarios pblicos y la eficiencia de la administracin, es corriente afirmar hoy en da que en Colombia el Estado funciona de manera muy deficiente, lo cual afecta negativa-mente la actividad privada y el bienestar de la ciudadana. La percepcin de los colombianos con respecto a la calidad de los funcionarios pblicos y a la gestin del talento humano (gth) en la administracin estatal es muy mala; se critica tanto la capacidad de servicio del empleado oficial como la ausencia de valores ticos, que conduce a prcticas corruptas en el Estado.

Para la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes, la calidad de la gestin pblica es un elemento crtico para transformar la sociedad colom-biana y combatir la pobreza y la desigualdad. En el pas hay un acervo importante de leyes y reglamentaciones bajo las cuales pueden operar el Estado y los funcionarios pblicos en los diferentes campos de la actividad pblica. Sin embargo, se cree que con dicho acervo es suficiente para generar cambios sociales y econmicos y se pasa por alto la necesidad de la ejecucin eficiente por parte de las entidades estatales. Y es all en donde se presenta un obstculo enorme para el desarrollo del pas.

Por las razones anteriores, un grupo de profesores y asistentes de investigacin de la Escuela particip con entusiasmo en llevar a cabo el proyecto de investigacin de cuya realizacin result este libro. Su objetivo era formular las bases del diseo, implementacin y evaluacin de una poltica integral, que promueva la innovacin y la efectividad en la administracin y gestin del talento humano en el sector pblico y su financiacin provino de la Escuela Superior de Administracin Pblica (esap), con el apoyo del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (dafp) y Colciencias. Sobra decir que estas entidades abrieron una convocatoria para escoger al grupo de investigadores que tendran la respon-sabilidad de desarrollar la investigacin, y que la Escuela de Gobierno fue seleccionada para este fin.

Cmo promover la innovacin y la efectividad en la administracin y la gth en el sec-tor pblico no es un interrogante con respuesta trivial. A pesar del andamiaje institucional existente, al cual ya se hizo referencia, el manejo de las entidades estatales no parecera estar diseado para una adecuada gth, que promueva la innovacin y la efectividad. Hay, desde luego, excepciones a la regla. Pero, habiendo vivido la experiencia de ocupar el cargo de ministro y, adems, una relacin cercana con el sector pblico en sus distintos niveles a lo largo de mi actividad profesional, puedo afirmar que los ministros no estn en capacidad de tener, dentro de las prioridades de su actividad, la mejora de la gth en sus respectivas organizaciones. Es triste pero es la realidad escueta.

El estudio de la Universidad de los Andes encontr deficiencias protuberantes en el manejo de los recursos humanos en el Estado. Por ejemplo, no se cuenta con informacin consolidada sobre el nmero de funcionarios y contratistas que trabajan en o para el sector

GESTION.indb 8 11/11/15 10:32

9

Prlogo

pblico colombiano. Esta falla es particularmente notable en el sector pblico del orden regional y local. Adicionalmente, la Comisin Nacional del Servicio Civil prevista en el artculo 130 de la Constitucin est completamente abrumada y no tiene una mnima capacidad para cumplir su funcin de proteger el sistema de mrito en el empleo pblico y de vigilar la carrera administrativa en ms de 6100 entidades y 250291 empleados de carrera administrativa a nivel nacional. Ms que un facilitador de los procesos de gestin del talento en el Estado, la Comisin constituye un obstculo para la adecuada operacin de estos. De ah que se detecte en las entidades el desgaste y la falta de motivacin de los servidores pblicos a lo largo de su ciclo laboral.

Son tantas y tan complejas las situaciones que deben enfrentar diariamente las cabezas de las organizaciones estatales, que el tiempo que pueden dedicar a la gestin estratgica de ministerios, entidades, institutos o empresas pblicas es mnimo. De ah la importancia de que gerentes profesionales, bien preparados, seleccionados y remunerados, permanezcan por largo tiempo en esas organizaciones. Y de que el Estado cuente con una carrera administra-tiva moderna, con requisitos exigentes para el ingreso a ella y con posibilidades de fcil salida de esta para evitar la ineficacia de la burocracia y la presencia de fenmenos distorsionantes como las nminas paralelas, que responden a la necesidad de contar con funcionarios de mejor calidad y de confianza de sus superiores. De hecho, en el informe del ao anterior de la ocde (2014) sobre la gobernanza pblica en Colombia se afirma textualmente:

Colombia podra focalizarse en desarrollar capacidades para gestionar ms estratgicamente los recursos humanos y mejorar el sistema de seleccin del personal basado en mritos. El gobierno podra desarrollar su capacidad estratgica de planificacin del personal y llevar a cabo una gestin ms flexible del talento humano. Colombia podra mejorar los componentes bsicos de la gestin del personal, desarrollar mejores instrumentos para motivar el personal, y fortalecer la gestin por desempeo (p. 15).

La Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo aspira a que este trabajo de investiga-cin no solamente haga visible y eleve a primer plano dentro del Estado los problemas de la gth en el sector pblico, sino que tambin contribuya con sus numerosas recomendaciones para llevar a cabo reformas de diferente ndole dentro del espritu planteado por la ocde. El propsito poltico esencial debe ser que en Colombia mejore la calidad y la productividad de los funcionarios pblicos y, a travs de ello, que el Estado cumpla con las funciones que la sociedad le asigna para resolver los mltiples problemas que la aquejan. Que sea posible avanzar en la bsqueda de una gerencia pblica moderna y de excelencia que, con el apoyo de los colombianos y de sus dirigentes polticos, elimine en buena parte los fenmenos de corrupcin y clientelismo que la permean y que tanto vulneran su capacidad de accin y su imagen frente al pblico.

Carlos Caballero ArgezDirector

Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes

GESTION.indb 9 11/11/15 10:32

10


Bibliografa

LLeras, a. (2006). La organizacin de la administracin pblica. Alberto Lleras: Antologa (p. 510. Bogot: Villegas.

organizacin para La cooperacin y eL desarroLLo econmicos (ocde). (2014). Colombia: La implemen-tacin del buen gobierno. Pars: ocde.

GESTION.indb 10 11/11/15 10:32

11

Liliana Caballero Durn

En los ltimos aos la gestin del talento humano ha cobrado mayor relevancia y prioridad en las agendas de las entidades pblicas. Los cambios en el entorno social, econmico, poltico, tecnolgico e institucional afectan el crecimiento, la formalidad y la estabilidad del empleo pblico en Colombia y, en esa medida, se requiere de una poltica pblica moderna en la materia que responda de manera gil a las nuevas necesidades del Estado.

Es imposible desconocer el impacto tan directo que tiene la labor de los servidores pblicos en la consecucin de los objetivos que persigue el Estado. Adems, es un hecho que contar con un servicio civil motivado, al servicio de la ciudadana y con altsimo nivel tcnico facilita la tarea de los gerentes pblicos en cualquier entidad.

Por esta razn, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica ha venido tra-bajando en la consolidacin de una gestin de recursos humanos estratgica que, cada vez ms, responda a las exigencias de corto, largo y mediano plazos requeridas por la dinmica de la administracin pblica. Fomentar la evolucin de las organizaciones pblicas hacia un esquema que enaltezca y reconozca el trabajo de los servidores pblicos facilitar su gestin y promover un Estado mucho ms eficiente, que pueda dedicar toda su energa a garan-tizarles los bienes y servicios a sus ciudadanos.

La funcin pblica, ante la necesidad de contar con insumos para consolidar esta visin del empleo pblico, emprendi un gran desafo con la Escuela Superior de Administracin Pblica (esap) y el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin-Col-ciencias para poder identificar estrategias innovadoras y efectivas en la administracin y gestin del talento humano estatal. De este proyecto surgi un proceso de licitacin pblica adjudicado a la Escuela de Alto Gobierno Alberto Lleras de la Universidad de los Andes. El reto era desarrollar el Proyecto de investigacin para formular las bases del diseo, imple-mentacin y evaluacin de una poltica integral que promueva la innovacin y la efectividad en la administracin y gestin del talento humano en el sector pblico.

Este proyecto de investigacin parti de la elaboracin de un diagnstico participativo de los aspectos normativos, institucionales y de las prcticas existentes de las organizaciones pblicas colombianas con el fin de identificar la dimensin, el alcance y las caractersticas de la gestin del recurso humano. Despus, dicho diagnstico evolucion hacia un documento de propuestas en materia de talento humano, que se convierte, sin lugar a dudas, en un

Comentarios al libro

GESTION.indb 11 11/11/15 10:32

12


referente para la construccin de la poltica de empleo pblico con perspectiva de largo plazo que pretende la funcin pblica.

Teniendo en cuenta los resultados de este diagnstico y las recomendaciones de organ-ismos multilaterales como la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos y el Banco Interamericano de Desarrollo, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica inici el proceso de revisin y actualizacin de la poltica de empleo pblico, a fin de atender los retos planteados.

Atendiendo estas necesidades, estamos avanzando en la estandarizacin, normal-izacin, acreditacin y certificacin de las competencias laborales para el sector pblico. Adems, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica se encuentra renovando y armonizando el Plan Nacional de Formacin y Capacitacin de Empleados Pblicos con miras a fortalecer tcnicamente su servicio civil para garantizar los postulados del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un Nuevo Pas.

El trabajo realizado hasta ahora por la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes ha brindado insumos al Estado colombiano para emprender programas que diver-sifiquen y renueven el capital humano. Por ejemplo, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica est consolidando un proyecto de promocin de recin egresados en el servicio pblico denominado Jvenes Talentos en el Sector Pblico.

El gobierno nacional tambin se encuentra interviniendo instrumentos tcnicos y de gestin diseados para fortalecer su fuerza laboral. El caso ms representativo es la evalu-acin del desempeo. En coordinacin con la Comisin Nacional del Servicio Civil, durante el ao 2015 se est llevando a cabo una revisin del sistema de evaluacin de los servidores pblicos con el objetivo de identificar puntos crticos en el proceso para definir nuevos lin-eamientos que optimicen esta herramienta.

La flexibilizacin tambin ha sido otro de los actuales retos del Departamento. Es as como se ha venido trabajando con el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones en la consolidacin del teletrabajo y de los horarios flexi-bles en el sector pblico para hacer compatible la vida familiar con la prestacin del servicio.

Aprovecho, entonces, este espacio para agradecer especialmente a la Universidad de los Andes, a Colciencias, a la Escuela Superior de Administracin Pblica y a todas las entidades y los actores que con su informacin y reflexiones aportan a la planeacin de la poltica del empleo pblico para los prximos aos, que, como hemos reseado breve-mente, ya est aportando resultados significativos a una gestin ms estratgica del talento humano estatal.

Me complace, en nombre del gobierno nacional y del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, presentar los resultados de una iniciativa gubernamental encaminada a enaltecer a cada uno de los 1 166 000 servidores pblicos del Estado colombiano que, con su labor cotidiana, aportan a la consolidacin de una gestin efectiva, moderna y transparente al servicio de los ciudadanos, para aumentar as la confianza en el Estado.

Liliana Caballero DurnDirectora

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica

GESTION.indb 12 11/11/15 10:32

13

Alejandro Larreamendy Joerns

La Escuela Superior de Administracin Pblica (esap), en desarrollo de su propsito misional de formar ciudadanos y ciudadanas en los conocimientos, valores y competencias del saber administrativo pblico para el desarrollo de la sociedad, el Estado y el fortalecimiento de la capacidad de gestin de las entidades y organizaciones prestadoras de servicio pblico, ha considerado fundamental establecer el estado del arte de la gestin y el desarrollo del talento humano en las organizaciones estatales. Se trata de que, a partir del anlisis del nivel de desarrollo actual de las prcticas utilizadas, se pueda disear y construir una poltica pblica consistente y un sistema que aporte de manera efectiva al desarrollo organizacional basado en el talento de los servidores pblicos.

Una de las acciones que la esap est desarrollando para identificar el nivel de avance en la gestin del talento organizacional pblico hace referencia a la contratacin con la Univer-sidad de los Andes del proyecto de investigacin para formular las bases del diseo, imple-mentacin y evaluacin de una poltica integral, que promueva la innovacin y la efectividad en la administracin y gestin del talento humano en el sector pblico, cuyos avances se publican en el presente documento.

Respecto de la gestin del talento en las organizaciones pblicas en el pas se puede establecer una serie de logros y mejoras, que sin embargo han estado acompaados por marcadas frustraciones a la hora de consolidar un modelo que aporte a la consecucin de los fines ltimos del Estado.

En cuanto a los avances, se puede mencionar, en primer trmino, que se ha elevado de manera significativa el nivel de preparacin acadmica de los servidores pblicos. En efecto, gracias a las apropiaciones de inversin en educacin, en los ltimos aos se ha avanzado en el nivel de formacin en posgrado, lo cual garantiza un mayor nivel de conocimiento y capacidades tcnicas. Adicionalmente se ha avanzado en la incorporacin de prcticas de carrera administrativa y de meritocracia para mejorar la correspondencia entre los perfiles de cargos y las competencias de los aspirantes.

No obstante lo avanzado, es necesario hacer referencia a problemas estructurales en la gestin humana relativos a la debilidad en la formulacin de la poltica pblica, prcti-cas de gestin diseadas y pensadas nacionalmente pero que no han sido adoptadas local-mente, interferencias del quehacer poltico regional y local en las decisiones y el manejo de personal, manejo esencialmente operativo y con un claro nfasis laboral en las reas de

GESTION.indb 13 11/11/15 10:32

14


talento humano, falta de medicin de impacto de las prcticas y carencia de un sistema de referenciacin de polticas e indicadores de gestin humana en las instituciones pblicas.

El cierre de las brechas encontradas y el diseo de un sistema de gestin humana que responda al imperativo del buen gobierno consignado en el Plan Nacional de Desarrollo, ser el desafo que se deber enfrentar en el corto plazo. Para ello, este proyecto se con-vierte en un instrumento fundamental en la mejora de la capacidad humana y en la eficacia de la accin del Estado, apuntando a realizar un anlisis del manejo que actualmente se da al talento humano en las organizaciones estatales, formulando una propuesta sistmica sobre el marco conceptual y normativo que debe orientar la administracin de personal al servicio del Estado, proponiendo una metodologa de implementacin de la poltica corres-pondiente. Los resultados de la investigacin y su puesta a prueba a travs de aplicaciones piloto, deber impactar la concepcin y aplicacin de estrategias, herramientas e instrumen-tos eficaces y realistas que se puedan aplicar tanto en complejas organizaciones pblicas como en pequeas entidades locales, de manera que se homologuen las mejores prcticas.

Al final, se trata de asegurar la coherencia entre los propsitos de buen gobierno, la pol-tica de gestin del talento humano, las prcticas organizacionales y el impacto estratgico del desarrollo de capacidades de los servidores pblicos.

Alejandro Larreamendy JoernsDirector

Escuela Superior de Administracin Pblica

GESTION.indb 14 11/11/15 10:32

15

Yaneth Giha Tovar

El recurso humano es uno de activos ms relevantes de las organizaciones y de los pases. En particular, la adecuada formacin y gestin del recurso humano se ha convertido en una de las prioridades para las naciones que buscan convertirse en actores de primer orden den-tro del panorama internacional. Con esto coincide el Global Innovation Index, cuyo informe del 2014 estuvo dedicado al anlisis de los principales retos y oportunidades para el desa-rrollo y la insercin del talento humano calificado en las economas del mundo como medio fundamental para impulsar la innovacin.

En concordancia con lo anterior, el gobierno colombiano ha tenido un constante com-promiso con la formacin del talento humano. En particular, el Departamento Administra-tivo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin - Colciencias, ha contribuido a la formacin de capital humano a nivel doctoral y de maestras: en el periodo 2002-2014 se han financiado 1579 estudios doctorales en el exterior y 3161 en el pas, adems de 6162 maestras en asocio con Colfuturo.

A pesar de esto, la adecuada gestin de este talento humano aun es un reto. Aunque actualmente se impulsan desde diferentes entidades del Estado programas para la insercin y adecuada gestin del talento humano calificado en las organizaciones del sector privado, todava es poco lo que sabemos sobre esta situacin en las entidades del sector pblico.

No obstante, contar con el talento humano adecuado debe empezar a ser una prioridad para las entidades pblicas, precisamente porque es por medio de estas que se define el rumbo del pas. El Estado, como principal regulador de las relaciones y actividades entre los ciudadanos, debe contar con los mejores profesionales de todas las reas del conocimiento en aras de generar las condiciones propicias para avanzar hacia una economa altamente competitiva y un desarrollo equitativo.

As lo han entendido Colciencias, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (dafp) y la Escuela Superior de Administracin Pblica (esap), y por este motivo aunaron esfuerzos para adelantar en el 2012 la Convocatoria 589, a travs de la cual se contrat un Proyecto de investigacin para formular las bases del diseo, implementacin y evaluacin de una poltica integral, que promueva la innovacin y la efectividad en la administracin y gestin integral del talento humano en el sector pblico. La Universidad de los Andes, representada por la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo, fue seleccionada para llevar a cabo esta investigacin y hoy nos presenta los primeros avances en este libro, que

GESTION.indb 15 11/11/15 10:32

16


ofrece un diagnstico de la situacin actual de la gestin del talento humano (gth) en las entidades pblicas del pas desde diferentes perspectivas.

Los resultados presentados en este libro son el resultado de un riguroso ejercicio que permite identificar las principales dificultades que enfrenta el rea de gth en las organiza-ciones pblicas del pas, en aras de buscar alternativas que le permitan al Estado vincular, mantener y desarrollar el mejor equipo humano al servicio de la sociedad colombiana. La propuesta del equipo investigador incluye distintos niveles de anlisis entre los que se des-tacan el estudio de los factores organizacionales, el anlisis de las prcticas en las unidades de personal, el anlisis de stakeholders y de percepciones en las organizaciones pblicas colombianas. De igual manera, la investigacin se ocupa de realizar un anlisis normativo y de las brechas de gestin del talento humano en el sector pblico, que se complementa con un vasto estudio del estado del arte sobre el talento humano en este mismo segmento.

La amplitud de las estrategias investigativas empleadas ofrece los elementos de juicio necesarios para establecer el panorama actual de la gth en las organizaciones del sector pblico colombiano, permitiendo a travs de la metodologa del marco lgico determinar las principales dificultades que aquejan al sector.

Los hallazgos de la investigacin se convierten en un elemento de anlisis para desa-rrollar una estrategia para identificar y promover las competencias profesionales necesarias para el pas en funcin de su propio modelo de crecimiento. Efectivamente, la investigacin corrobora muchas de las percepciones que se tienen con respecto a la funcin pblica, pero va ms all de la simple descripcin y se aventura a proponer las alternativas que en el corto y mediano plazo contribuirn a una gestin pblica ms transparente y eficiente.

Es para m muy grato presentar el primer avance de una investigacin que aprovecha los recursos del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin para dar respuesta a una sentida necesidad en materia de gestin del talento humano dentro del gobierno colom-biano. Esperamos que la Convocatoria 589 se convierta as en otro referente para todos aquellos que buscan aportar a la solucin de problemas sociales haciendo uso de la ciencia, que trasciende las fronteras del laboratorio e incide de manera positiva en la propuesta de polticas pblicas que redundarn en beneficio de todos los colombianos.

Yaneth Giha TovarDirectora

Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin - Colciencias

GESTION.indb 16 11/11/15 10:32

17

Prefacio

Pedro Pablo Sanabria Pulido

Durante el siglo xx diversos intentos de reforma al empleo pblico caracterizaron la historia colombiana del sector pblico. Dichos intentos se enfocaron en aspectos principalmente relacionados con la profesionalizacin del servicio civil, en los cuales si bien hubo avances y hoy se cuenta con una carrera administrativa relativamente estructurada, especialmente en el nivel central, aun se advierte la necesidad de profesionalizar la burocracia colombiana. No obstante, las tendencias recientes han revelado la necesidad de continuar con la moder-nizacin de las prcticas de la gestin del talento humano (gth) para las organizaciones del sector pblico, que vayan desde un modelo burocrtico hasta un modelo de gestin estratgica. Si bien se observan esfuerzos particularmente normativos para tal fin, es necesario avanzar hacia una estrategia sostenida que busque integrar una gth ajustada a las necesidades de las organizaciones pblicas colombianas de hoy.

En ese contexto, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (dafp), la Escuela Superior de Administracin Pblica (esap) y el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin - Colciencias, convocaron a diferentes universidades para elaborar propuestas para desarrollar un proyecto de investigacin que permitiera establecer unas guas y unos lineamientos para una eventual poltica integral de la gth para el sector pblico colombiano. El proyecto de investigacin, que formalmente fue titulado: Proyecto de investigacin para formular las bases del diseo, implementacin y evaluacin de una poltica integral, que promueva la innovacin y la efectividad en la administracin y gestin del talento humano en el sector pblico, apunta a brindar las bases para una futura poltica al respecto.

La Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes obtuvo la adjudicacin de dicha investigacin, despus de un concurso abierto llevado a cabo con pares evaluadores internacionales, con un equipo interdisciplinario de primer nivel confor-mado por profesores de diferentes facultades y con asesores-evaluadores internacionales en tres pases. Nuestra propuesta dividi el proyecto de investigacin en tres grandes etapas: la primera de diagnstico que, con un enfoque interdisciplinario, permiti entender los antece-dentes, la evolucin y la situacin actual del empleo pblico en Colombia, cuyos resultados se presentan en este libro en los captulos 1 a 6; la segunda orientada a brindar recomenda-ciones de poltica que sirvan de lineamientos para una eventual poltica, cuyos resultados se presentan en los captulos 7 y 8 de este libro, y una tercera etapa, actualmente en ejecucin, enfocada a generar evidencia emprica acerca de los efectos de algunas acciones de gestin estratgica del talento humano en las organizaciones colombianas.

GESTION.indb 17 11/11/15 10:32

18


En este documento se presentan los resultados de las fases 1 y 2, esto es, la de diagns-tico y la de recomendaciones. Respecto a la fase 1, de diagnstico, en el captulo 1 del libro se presenta una revisin del estado del arte internacional tanto a nivel terico como a nivel de prcticas gubernamentales en diferentes pases, con el fin de tener un marco de referen-cia que permita la construccin de un modelo y fundamente las recomendaciones que se entregan ms adelante. El captulo 2 se enfoca en un anlisis de la evolucin del entorno institucional del empleo pblico en Colombia. Los captulos 3 y 4 presentan las percepcio-nes y visiones de actores clave dentro del proceso de la gth respecto a diferentes temas. El captulo 5 presenta un anlisis del marco normativo necesario para proponer reformas o lineamientos de accin como parte de una poltica de gth. El captulo 6 presenta un anlisis de las prcticas que efectivamente llevan a cabo las unidades de personal en los 24 sectores administrativos, tomando como base las entidades cabeza de cada sector.

En cuanto a la fase 2, de recomendaciones, los captulos 7 y 8 presentan los principales productos de investigacin realizados como parte de dicha fase. El captulo 7 presenta un anlisis de brechas (de jure vs. de facto) de la gth en el sector pblico colombiano, el modelo marco para propiciar la adopcin de la gestin estratgica del talento humano y las reco-mendaciones presentadas al gobierno en cada uno de los componentes clave de la gestin de personas en el sector pblico. El captulo 8 presenta las principales lecciones y retroali-mentaciones recogidas a nivel regional y central acerca de los lineamientos y las recomen-daciones propuestas en el documento de recomendaciones (captulo 7).

Los captulos del presente libro fueron evaluados por los asesores internacionales del proyecto Cristian Humberto Pliscoff, de la Universidad de Chile, y Fernando Rojas, consul-tor internacional en gestin pblica, quienes participaron como pares evaluadores.

En el captulo 1, Pablo Sanabria hace una revisin del estado del arte terico y prc-tico en materia de gth en el sector pblico. En esta seccin se recogen los principales instrumentos de poltica analizados por los tericos e investigadores de la disciplina de la gestin pblica, contrastando luego con las prcticas ms recientes ejecutadas por los gobiernos de algunos grupos de pases identificados por medio de un ejercicio de benchmarking. En la primera parte de este captulo se hace una revisin de la literatura analizando las diferentes aproximaciones tericas, y su evolucin, que dieron origen a diferentes modelos que han ido construyendo y acumulando conocimiento hacia una especie de modelo hbrido que combina aspectos de diferentes modelos usados en la gth. En el anlisis se utilizan ocho categoras temticas clave de la gth, para cada una de las cuales se busca analizar lo recomendado en la literatura emprica y en las prcticas guber-namentales. Estas ocho categoras comprenden el reclutamiento, la seleccin, la retencin y la desvinculacin; las formas de contratacin y el diseo de los puestos de trabajo; la compensacin; la evaluacin del desempeo; el desarrollo personal y profesional; la nego-ciacin colectiva; el manejo de la diversidad y, por ltimo, el rol de la unidad de personal. En la segunda parte se realiza una referenciacin comparativa de las prcticas manejadas por los gobiernos de diferentes pases agrupados de acuerdo con diferentes modelos de gestin pblica. Las prcticas son analizadas a partir de las categoras antes mencionadas y se clasifican por grupos de pases que sirven como referencia para el caso de Colombia por sus caractersticas y su historia, como los pases pertenecientes a la Commonwealth, pases emergentes del sudeste asitico, pases miembros de la oecd y pases latinoame-ricanos. Como resultado de este captulo se obtiene un estado del arte terico y prctico

GESTION.indb 18 11/11/15 10:32

19

Prefacio

de la gth, el cual se convierte en el marco terico del modelo y las recomendaciones presentadas en el captulo 7.

El captulo 2 presenta el anlisis institucional de la evolucin de la poltica de empleo pblico en Colombia, a cargo del investigador Jaime Torres. Por medio de este anlisis se busca un mejor entendimiento sobre cmo este entorno y su evolucin han afectado los comportamientos de los actores implicados en la gth. En este anlisis las instituciones son entendidas como las restricciones formales (leyes, regulaciones, jurisprudencia, procesos de toma de decisiones y formas de comunicacin establecidas) e informales (confianza, repu-tacin, legitimidad, percepcin ciudadana y valores) que regulan la toma de decisiones y el comportamiento de los individuos y las instituciones, generando patrones y estrategias que afectan el desempeo de la gth. El anlisis institucional tiene la virtud de que permite identificar trayectorias, patrones, sendas de evolucin de este tema de poltica pblica, de tal forma que sus conclusiones son muy tiles para establecer elementos y determinantes de la situacin actual del empleo pblico en el pas. Como producto de este anlisis se obtienen los resultados del sector pblico colombiano respecto a la calidad y la capacidad institucional formal, el desempeo, la toma de decisiones, la discrecionalidad y las insti-tuciones informales. Adems se hace un anlisis de la trayectoria institucional normativa, de la relacin entre las organizaciones y el arreglo institucional, y de los incentivos. En la evaluacin de la calidad institucional formal se encuentran buenos resultados con una buena capacidad instalada pero con poca capacidad de adaptacin. En relacin con la percepcin de los ciudadanos se obtienen bajos resultados respecto tanto a la administracin pblica como a los servicios ofrecidos y a los funcionarios pblicos en general. Por ltimo, con el anlisis institucional se ve que no hay un problema de las reglas del juego como tal, sino de la implementacin de estas.

En los captulos 3 y 4 se analizan con diferentes metodologas y perspectivas las visio-nes y expectativas de los implementadores de la poltica de empleo pblico y de la gth en las organizaciones pblicas. Esto es, jefes y empleados de las unidades de personal de los 24 sectores administrativos del gobierno de Colombia. Por medio de mtodos rigurosos, sus autoras buscan conocer tanto las percepciones y experiencias sobre el estado actual de la gth en el sector pblico, como los retos y las oportunidades presentes para un eventual cambio en la poltica pblica.

En el captulo 3, Maite Careaga plantea una metodologa basada en el anlisis cualita-tivo de los resultados de algunos grupos focales y de entrevistas semiestructuradas con los jefes y empleados mencionados antes buscando tener una visin del estado actual de las unidades de personal, junto con un anlisis preliminar de autores expertos. Como resulta-dos se pueden ver grandes diferencias entre las oficinas respecto al poder humano, el perfil humano, el poder y la libertad presupuestal. Esto a su vez se observa en la capacidad que tie-nen las unidades de jugar un rol estratgico dentro de la organizacin. Es as como algunas unidades pueden sortear mejor las limitaciones y rigideces a las que, en algunas ocasiones, se enfrentan los jefes de personal.

En el captulo 4, Sonia Ospina y Amparo Hofmann-Pinilla construyen sobre lo diagnos-ticado por la investigadora Careaga unos meses antes y se enfocan en el uso de metodo-logas vivenciales orientadas a recoger las percepciones de los expertos implementadores (jefes y funcionarios de las unidades de personal) acerca de los resultados de la primera fase de diagnstico de este proyecto. Entre los aspectos destacados por las autoras aparece

GESTION.indb 19 11/11/15 10:32

20


la preocupacin por el arreglo institucional del sector de la funcin pblica, sus entidades cabeza y los problemas de articulacin de polticas entre estas. Asimismo, reiteran aspectos mencionados en el captulo 3 y luego en el captulo 6 de este libro acerca de las limitaciones internas en trminos de visibilidad del rol de la gth dentro de la organizacin, y de la per-sistencia de prcticas clientelistas. Otro de los aspectos clave mencionado es el desbalance que existe entre las actividades estratgicas y las operativas, ya que estas ltimas impiden un avance hacia un modelo ms estratgico en la gestin de personas y una concentracin en reas relevantes que impactan menos la visin que se tiene de la gth desde la Direccin. Por ltimo, destacan aspectos relacionados con la motivacin y la vocacin de servicio pblico, los valores que enmarcan la gth y la necesidad de buscar mayor relevancia frente a los directivos de organizaciones pblicas y la sociedad como un todo.

En el captulo 5, los investigadores Enrique Borda Villegas y Anglica Daz Ortiz hacen un anlisis del statu quo normativo y jurisprudencial sobre diferentes temas que afectan la gth, brindando una herramienta funcional y prctica para identificar de manera gil y certera la normatividad actual vigente. Dentro de las temticas estudiadas se encuentra un marco general y de contexto de la normatividad sobre empleo pblico en el pas, para luego pasar a aspectos ms funcionales relacionados con el ingreso al servicio pblico, la admi-nistracin y gestin del talento humano, la desvinculacin del servicio pblico y por ltimo las asociaciones sindicales y la negociacin colectiva. Para eso, los autores construyen unas lneas jurisprudenciales que esquematizan las sentencias de la Corte Constitucional en esos temas clave y dan una idea sobre la tendencia de las respuestas a dichos temas en los lti-mos aos. Como resultado general se encuentra una gran diversidad en los servidores pbli-cos con diferencias en la regulacin laboral. Segn los autores, este tema cuenta, junto con la entrada y salida del servicio pblico, con un desarrollo normativo importante. No obstante, los autores advierten que el tema de la administracin y gestin del talento humano parte central de este proyecto no presenta los mismos niveles de normatividad y reglamen-tacin de los otros temas, generando espacios para definir reglas para temas claves en la adopcin de un modelo estratgico en la gth.

El captulo 6 presenta el trabajo de Paula Liliana Rozo, Luis Daz y Julin Alberto Arce, quienes hacen un anlisis del statu quo de las prcticas de las entidades cabeza de sector de los 24 sectores administrativos. Para esto, se analizaron los planes estratgicos, los organi-gramas, los planes anuales de capacitacin y los planes anuales de bienestar de las entidades pblicas mencionadas. Los autores manejan dos aproximaciones: una deductiva, que consiste en la identificacin terica de categoras para analizar los documentos, y una inductiva que, propone las categoras a partir de la lectura y el anlisis de los textos. En el primer enfoque se parte con tres categoras principales: la planeacin estratgica del talento humano; la estructura y cultura organizacional, y el sistema estratgico de gestin del talento humano. Con el enfoque inductivo se trabajan como categoras la formacin, la capacitacin, el desa-rrollo, los mtodos, la identificacin de necesidades, la evaluacin de formacin, la gestin del conocimiento, el presupuesto y el bienestar. Como resultado de este anlisis se observa que las unidades de personal abordan muchas labores relevantes, pero estas no parecen ser vistas como unas unidades estratgicas por parte de la alta direccin. Los autores concluyen advirtiendo que aunque se identifican diferentes actividades y componentes aislados de un sistema de gestin estratgica del talento humano, estos no parecen estar integrados entre s, y menos aun estar articulados a la estrategia misma de las organizaciones.

GESTION.indb 20 11/11/15 10:32

21

Prefacio

En el captulo 7, Pedro Pablo Sanabria, Fabin Guillermo Telch, Alejandra Rodas, Mauri-cio Astudillo y Sebastin Estrada presentan el documento de recomendaciones entregado al gobierno como parte de la segunda fase de este proyecto de investigacin. El captulo inicia con una revisin del marco terico a partir de la revisin del estado del arte presentado en el captulo 1, y se involucran los principales elementos provenientes de modelos propuestos para la gestin de personas en el sector pblico, particularmente la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, el modelo de gestin de Francisco Longo, el modelo planteado reciente-mente por el gobierno de Chile, y el modelo de gestin de personas de Gratton.

A partir de estos lineamientos tericos los autores presentan un modelo de gestin del talento humano para el caso colombiano, compuesto por cinco grandes reas de accin: (1) la planeacin de la fuerza de trabajo, (2) la gestin del empleo, (3) la gestin del clima orga-nizacional, (4) la gestin del desempeo y (5) la gestin del desarrollo. Estos componentes le dan estructura a la siguiente rea, en la que se analiza para cada una de ellas la brecha de jure y de facto, a partir de la evidencia cuantitativa y cualitativa proveniente de fuentes primarias y secundarias, con el fin de identificar las reas crticas de accin para consolidar un modelo de gestin estratgica del talento humano (geth). Despus, esta informacin se cruza en paralelo con la revisin del estado del arte presentado en el captulo 1 en mate-ria de prcticas propuestas desde la literatura y las prcticas ejecutadas por los gobiernos, con el fin de recoger elementos para la adaptacin de dichas prcticas como respuesta a las brechas expuestas en la seccin inmediatamente anterior. Por ltimo, un conjunto de recomendaciones es listado para cada una de las reas del modelo de geth propuesto. Este listado es extendido ms adelante en un anexo con cerca de cincuenta recomendaciones de poltica distribuidas entre las diferentes reas, y clasificadas segn criterios establecidos para el corto, mediano y largo plazo.

En el captulo 8, Pedro Pablo Sanabria y Fabin Guillermo Telch presentan las princi-pales lecciones recogidas de la socializacin regional del documento de recomendaciones (captulo 7), desarrollada en noviembre y diciembre del 2014 en Medelln, Cali, Barranquilla, Quibd y Bucaramanga, y en dos talleres, uno con funcionarios del nivel central de la rama ejecutiva realizado en Bogot y otro realizado con la Direccin de Empleo Pblico y los fun-cionarios del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (dafp). Las conclusiones muestran un profundo inters de las regiones por mejorar los diferentes temas de la gth, y tambin la necesidad de mejorar los mecanismos de gobernanza y comunicacin en la formulacin e implementacin de polticas pblicas de talento humano en el sector pblico por parte de la rama ejecutiva central y los actores y organizaciones en el nivel subnacional.

Este libro constituye un esfuerzo fundamental por brindar no solo un diagnstico inter-disciplinario, riguroso en mtodos, participativo, de arriba hacia abajo, con los implementa-dores en organizaciones y regiones como se plante dentro de los trminos de referencia de este proyecto de investigacin, sino enfocado en un conjunto slido de recomenda-ciones claras, factibles y graduales. Orientaciones prcticas y lineamientos que, de forma articulada e integrada en un modelo que las engloba (con slidas bases tericas y emp-ricas), permitan facilitar la eventual formulacin en el futuro de una poltica que posibilite la adopcin de un modelo de gestin estratgica del talento humano en el sector pblico colombiano y sus organizaciones.

GESTION.indb 21 11/11/15 10:32

22


Agradecimientos

El equipo de investigacin expresa sus agradecimientos a la esap, entidad financiadora de este proyecto; al dafp por su acompaamiento tcnico en el proceso, especialmente a su Direccin y a los funcionarios de la Direccin de Empleo, y a Colciencias. Tambin agrade-cemos el soporte permanente por parte del equipo administrativo, docente y directivo de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo, y de las instancias encargadas de la inves-tigacin en la Universidad de los Andes. Igualmente gracias por sus consejos y gua a los asesores internacionales Sonia Ospina, de la Universidad de Nueva York, Cristian Pliscoff de la Universidad de Chile y Fernando Rojas, consultor internacional.

Una nueva poltica de gestin del talento humano en el sector pblico colombiano ten-dr sentido al enfocarse en los actores fundamentales de ella, los servidores pblicos y las unidades de personal en las organizaciones pblicas. Este proyecto nos ha permitido ver de cerca el ingente trabajo que hacen funcionarios y jefes de personal por brindar una mejor gestin del talento humano en las organizaciones pblicas del pas. A esas personas, que desde el nivel central y desde las regiones trabajan da a da por mejorar las condiciones laborales de los servidores pblicos, va dedicado este libro.

Pedro Pablo SanabriaInvestigador principal y director del proyecto

GESTION.indb 22 11/11/15 10:32

23

Captulo 1Estado del arte de la gestin estratgica del talento humano en el sector pblico: teora y prcticas

Pedro Pablo Sanabria Pulido1

Este captulo tiene por objetivo brindar las bases conceptuales y prcticas para la construc-cin de un modelo de gestin estratgica del talento humano y para las recomendaciones de poltica que surgen como parte de nuestro proyecto, y que sern expuestas en el captulo 7. Para alcanzar ese doble objetivo, la aproximacin metodolgica de este captulo se com-pone de dos elementos principales: por un lado, se realiza una revisin de los ltimos aportes tericos de la disciplina de la gestin pblica en trminos de prcticas de gestin estratgica del talento humano para el sector pblico, con el fin de consolidar un estado del arte sobre el tema desde la literatura existente. Por otro lado, a partir de un ejercicio de benchmarking internacional, se resea el conjunto de prcticas contemporneas que prevalecen a nivel internacional entre los gobiernos de diferentes pases para la accin estratgica de la gestin de personas en el sector pblico.

Este captulo est estructurado de la siguiente forma: la seccin I inicia con una revisin de la evolucin de teoras relacionadas con la gestin de personas, partiendo del modelo buro-crtico tradicional hasta llegar a un modelo hbrido de gestin estratgica y servicio pblico que se observa hoy en los sectores pblicos de diferentes pases. En la seccin II nos enfo-camos en ocho categoras clave de accin de la gestin estratgica del talento humano, con el fin de recoger los principales aportes tericos existentes sobre estas y contrastndolos con las prcticas prevalentes en los gobiernos observadas a partir de nuestro benchmarking inter-nacional. Este anlisis comparativo nos brindar el marco necesario para la formulacin del modelo y las recomendaciones incluidas en el captulo 7.

I. Evolucin de los modelos de gestin de personas en el sector pblico: del mrito a la estrategia

Nuestro anlisis de la evolucin de las aproximaciones a la gth en el sector pblico parte del modelo burocrtico imperante a finales del siglo xix y llega hasta principios del xxi cuando entran con fuerza conceptos provenientes de la gestin privada. En ese largo proceso de ms de cien aos, los acadmicos y gobiernos han ido madurando su entendimiento sobre cmo se debe manejar el talento humano en las organizaciones pblicas, llegando a versio-

1 El autor agradece la valiosa asistencia en la investigacin por parte de Mauricio Astudillo y Alejandra Rodas,

asistentes graduados de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes.

GESTION.indb 23 11/11/15 10:32

24


nes mixtas que combinan varias aproximaciones que aparecieron en diferentes momentos durante ese perodo.

Con base en los aspectos ms relevantes de dicha evolucin, nos enfocaremos en este aparte en cuatro modelos bsicos que han tenido espacio en la evolucin de la gth en el sector pblico. En su orden, nos enfocaremos en los modelos burocrtico; gerencial; de gestin estratgica y orientacin a resultados (considerado parte del gerencial pero con fuerza propia), y de servicio pblico, modelos que han imperado en diferentes momentos y que, de diversas formas, han insertado rasgos que ahora son caractersticos, en mayor o menor medida, de la gth en las organizaciones pblicas en diferentes pases.

A. Modelo burocrtico

El modelo burocrtico, o tradicional, planteado por Max Weber, apareci como una respuesta al ascenso de la formacin profesional en el mundo, la administracin cientfica y la Revolucin Industrial que emerga con fuerza a finales del siglo xix y principios del siglo xx, especialmente en el sector privado. Se plante como un modelo ideal para brindar la mayor eficiencia a las organizaciones. La burocracia se erigi como una respuesta til ante los efectos negativos del patronazgo y el clientelismo en el empleo pblico (Coggburn et al., 2010), al tiempo que fue una respuesta a la creciente magnitud y tamao de las organizaciones pblicas que surgan en respuesta a las ingentes necesidades colectivas. No obstante, y tal como lo advirtieron diferen-tes autores, algunas de sus caractersticas: mrito y estabilidad; especializacin; neutralidad; jerarqua y divisin del trabajo, trajeron consigo una serie de efectos posteriores, deseados y no deseados, que definieron una necesidad posterior de replantear algunos de sus elementos.

Dos principales efectos negativos tienen que ver con (1) la inflexibilidad que genera al limitar el avance de las organizaciones hacia su propia gestin de personas, y (2) por atar la estabilidad de las personas en sus cargos al mrito inicial de seleccin, sin considerar elementos de desempeo permanente. As, se pasaba del patronazgo poltico (basado en la lealtad con el patrn poltico que lo nombr en el cargo) hacia otro modelo que, teniendo como pilar el mrito en la seleccin y la neutralidad poltica, se enfocara a la profesionali-zacin basada en procedimientos estandarizados (orientados a eficiencia) en los diferentes mbitos de la organizacin. No obstante, el tiempo dejara ver que el fuerte enfoque en reglas y centralizacin, a pesar de sus beneficios en materia de debido proceso y orden, limita ostensiblemente el margen de maniobrabilidad de directivos y jefes de personal de las diferentes organizaciones en la gestin del personal. Por otro lado, aunque en principio el modelo burocrtico fue una adecuada respuesta ante las ingentes presiones polticas sobre la nmina estatal y la inestabilidad por los cambios de gobierno, las rigideces ocasionadas por el modelo burocrtico facilitaron la aparicin de buropatologas (Merton, 1952) que hoy son vistas como indeseables. Dichas debilidades generaron crticas importantes a partir de la segunda mitad del siglo XX, pues reducen la eficiencia del aparato estatal, su orien-tacin de servicio y la efectividad de las polticas pblicas (Coggburn et al., 2010; Condrey, 2012; Iacoviello y Strazza, 2011; Longo, 2004b).

As, a partir de las dificultades del modelo burocrtico en el sector pblico, en los aos ochenta los gobiernos conservadores que propendan por un Estado ms pequeo, empe-zaron a implementar diferentes medidas en las entidades pblicas que intentaban tomar o

GESTION.indb 24 11/11/15 10:32

25

Estado del arte de la gestin estratgica del talento humano en el sector pblico

emular prcticas desde el sector privado para romper con la burocracia (Barzelay, 1992). A ese conjunto de prcticas se les denomin la nueva gerencia pblica (new public manage-ment [npm]) (Hood, 1991), y apareci como un paradigma ampliamente utilizado en la gestin pblica a nivel mundial, incluyendo las prcticas de talento humano que en adelante deno-minaremos el modelo gerencial.

B. Modelo gerencial

El modelo gerencial pretende alejarse de las inflexibilidades del modelo burocrtico y busca introducir un nuevo conjunto de valores a la gestin humana en el sector pblico, tales como la efectividad, la creacin de valor pblico y la orientacin hacia el cliente en las organizaciones pblicas. Acorde con este modelo representado usualmente con Osborne y Gaebler (1992) y el Report of the National Performance Review de Al Gore (1993), la mejor manera de alcanzar una mayor efectividad y eficiencia en la gestin global de las organiza-ciones se pueda dar, entre otras medidas, por medio de la flexibilizacin de la contratacin de personal en la entidad y a travs de diferentes medidas de seguimiento y evaluacin del desempeo que aseguren una gestin orientada a resultados en todos los niveles organi-zacionales. El modelo busca generar una mayor autonoma en la toma de decisiones del administrador del talento humano con nfasis en el manejo de los recursos (Lonti, 2005) y flexibilidad en la configuracin de los equipos de trabajo.

A pesar de ser un fenmeno global, la adopcin de la npm no ha sido un proceso homo-gneo en todos los pases, especialmente en materia de gestin del personal. El paso del modelo burocrtico a uno gerencial tuvo una evolucin relativamente natural en pases desarrollados en los que ya existan servicios civiles profesionales e independientes plena-mente consolidados (ej. los pases identificados con la npm: Canad, Nueva Zelanda o Aus-tralia). No es as necesariamente la historia de pases como Colombia, donde el alcance de una burocracia profesional e independiente aun aparece hoy como un objetivo por alcanzar en los niveles central y territorial del gobierno. A pesar de ello, la tendencia internacional y la crisis fiscal de los ochenta trajeron consigo una bsqueda de prcticas orientadas a moder-nizar la gestin de personas en las organizaciones pblicas tambin en pases en desarrollo como el nuestro.

En razn a ello, pases como Colombia enfrentan lo que Polidano (1999) denomin el problema de las etapas del desarrollo, por el cual los pases no logran desarrollar servicios civiles profesionales e independientes. As, servicios civiles discriminadamente profesiona-lizados coexisten con prcticas clientelistas y de patronazgo poltico en la adjudicacin de puestos pblicos. Y esto se agrav aun ms cuando en varios pases en desarrollo la bs-queda de mayor capacidad institucional en el servicio civil se vio acompaada por presiones para reducir el tamao del Estado. Esfuerzos en las reformas de primera y segunda genera-cin de los noventa buscaban reducir el tamao del Estado (con menos consideraciones a cuestiones como el mrito y la capacidad) yendo un poco en contrava del propsito inicial de profesionalizacin. A causa de esto, en determinados momentos, pases como Colombia se han visto obligados a buscar el alcance de dos objetivos que en algn punto pueden ir en contrava: esto es, conformar una nmina slida de funcionarios pblicos, profesional e independiente de interferencia poltica y, a su vez, adoptar valores de eficiencia y efectivi-

GESTION.indb 25 11/11/15 10:32

26


dad que permitan hacer ms con una nmina pblica ms liviana. Entender esta situacin particular es importante para plantear acciones hoy, que sean consistentes con el entorno colombiano y su evolucin especfica en materia de empleo pblico.

C. Modelo de gestin estratgica y orientacin a resultados

Aunque es considerado parte del modelo de la nueva gestin pblica (npm), en las dos lti-mas dcadas este modelo tom fuerza independiente y ha permanecido. Este plantea la articulacin estratgica de las diferentes funciones de la entidad, entre ellas la gestin de personas. En lneas generales, el modelo propone la alineacin de las prcticas de talento humano con los objetivos misionales de la entidad, enfatizando en un sistema basado tanto en valores pblicos como en competencias de los empleados, las cuales son valoradas por su capacidad de crear ventaja competitiva para la entidad2 (Coleman, 2009c; Daley y Vasu, 2005; Longo, 2004b), de manera que bajo un enfoque estratgico se promueva la mejora en las capacidades en el empleo pblico mediante un proceso cuidadoso de planeacin a largo plazo de la nmina y sus funciones. En este modelo, la unidad encargada de la gth debe jugar un rol protagnico en la formulacin de la misin y la visin de la entidad y en la ejecucin de una gestin estratgica del talento humano (Ban y Gossett, 2010; Coleman, 2009b; Daley, 2012; Longo 2004b).

En ese orden de ideas, el modelo de gestin estratgica y orientacin a resultados enfa-tiza, entre otras cosas, en la redefinicin de la poltica de empleo pblico desde un nivel cen-tral, el cual debera cumplir un rol activo en la definicin de los lineamientos relacionados con el empleo en las organizaciones pblicas a largo plazo, partiendo de la base de que debe haber claridad sobre, por ejemplo, qu centralizar y qu tercerizar o qu no, en la gestin (Ban y Gossett, 2010). Y al nivel micro, que la unidad de personal en cada organizacin adquiera el rol estratgico que tienen otras oficinas clave para el desempeo de la organiza-cin, enfocndose en un modelo de competencias. Este modelo, similar al modelo gerencial, enfatiza en la rotacin de los funcionarios y en la movilidad vertical y horizontal, razn por la cual se debe fomentar la formacin en competencias para que los empleados exploten sus capacidades durante el tiempo que pasan en la entidad y cumplan un propsito concreto dentro del modelo organizacional y sus objetivos estratgicos.

D. Modelo de servicio pblico

Recientemente, dos publicaciones importantes reflejan lo que se podra denominar un modelo de servicio pblico en la gestin pblica. Aqu encontramos los planteamientos de Denhardt y Denhardt (2003), y James Perry y sus coautoras (1990, 1997), quienes, desde diferentes perspectivas, responden a los planteamientos de la npm con dos modelos empa-rentados con la idea de servicio en la gestin pblica. Las dos aproximaciones aparecen en respuesta a visiones consideradas minimalistas del modelo gerencial, particularmente

2 En este sentido, los empleados deben ser vistos como activos a los cuales se les debe invertir, y no como

costos de los cuales se puede prescindir en cualquier momento (Battaglio y Llorens, 2010).

GESTION.indb 26 11/11/15 10:32

27

Estado del arte de la gestin estratgica del talento humano en el sector pblico

lo expuesto por Osborne y Gaebler (1992) con su reinvencin del gobierno, y a la National Performance Review de 1993. Denhardt y Denhardt (2011) llaman la atencin sobre la nece-sidad de recordar que en el sector pblico no hay clientes sino ciudadanos, y recalcan que se debe buscar el inters y el valor ciudadano. Especficamente, en lo relacionado con la gth, los Denhardt retoman el valor de las personas sobre la productividad y la necesidad de no confundir emprendimiento con democracia como un valor clave en lo pblico.

Por su parte, los estudios de James Perry (Perry y Porter, 1982; Perry y Rainey, 1988; Perry y Wise, 1990) plantean la motivacin al servicio pblico como una teora del servidor pblico que aparece en contraposicin a las teoras de la eleccin racional (public choice), a su vez bases conceptuales de la npm. En materia motivacional, el public choice plantea que el comportamiento de los funcionarios pblicos est basado en la bsqueda del inters personal y una idea de racionalidad individual. Las implicaciones de esta visin sugieren la no existencia de visiones altruistas o de servicio pblico, contradiciendo, sin evidencia emprica, tanto los aportes empricos de Rainey (1983) acerca de las diferencias entre fun-cionarios pblicos y empleados del sector privado, como los conceptos estipulados por Moe y Gilmour (1995) acerca de la distincin de lo pblico y su relacin con lo constitucional y el derecho pblico, fundamental en la escuela del constitucionalismo democrtico que tam-bin responde a ciertas generalizaciones de la npm.

El principal planteamiento de Perry y sus coautores, el cual explorara Perry a profun-didad en los siguientes aos (Perry, 1994, 1996, 1997, 2000, 2008, 2010), sugiere que existe una predisposicin por parte de los funcionarios a actuar de determinada manera en el sector pblico, es decir que estn motivados para trabajar en ese sector. En este sentido, los planteamientos de Perry sealan que entre mayor sea la motivacin al servicio pblico de una persona, mayor probabilidad habr de que esta busque pertenecer a una organizacin pblica. Lo anterior implica que comprobar si efectivamente las entidades pblicas estn conformadas por funcionarios con ciertos atributos podra favorecer el desempeo de la entidad y el diseo de las acciones relacionadas con la gestin de personas. Los avances de esta escuela en los aos siguientes han mostrado una lnea de entendimiento ms cercana a la realidad del servicio pblico, y como tal han impactado las mismas ideas estratgicas de la gth como se muestra en Perry y Mesch (1997) y como lo veremos en el captulo 7 al plantear nuestra propuesta de modelo de la gth.

Estos cuatro modelos resumen, a

Gestión estratégica del talento humano en el sector público: Gestión ...

Documents

Transcript of Gestión estratégica del talento humano en el sector público: Gestión ...